LECCIN 7: LA ADMINISTRACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS

1. LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS
1.1. EL MARCO CONSTITUCIONAL
La Constitucin contempl nicamente la organizacin institucional bsica de las
llamadas Comunidades Autnomas de autonoma plena (esto es, las que accedieron a la
autonoma por la va del Art. 11 C!", sustentada en una Asamblea Legislativa, elegida
por su#ragio universal, un Conse$o de %obierno con #unciones e$ecutivas &
administrativas & un 'residente, elegido por la Asamblea, siendo el 'residente & los
miembros del Conse$o de %obierno polticamente responsables ante la Asamblea ( Art.
1).1 C! . !n cambio, debido probablemente a la inde#inicin inicial del sistema
1
1. LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES
AUTNOMAS
1.1. El marco constitcional
1.!. La "ot#sta$ aton%mica $# atoor&ani'aci%n
!. EL GO(IERNO DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
!.1. El )r#si$#nt# $# la Comni$a$ At%noma
).1.1. !leccin
).1.). Competencias
).1.*. Cese
!.!. El Cons#*o $# Go+i#rno $# las Comni$a$#s At%nomas
).).1. Composicin
).).). Competencias
).).*. +uncionamiento
!.,. Los cons#*#ros
,. LA ADMINISTRACIN GENERAL DE LAS COMUNIDADES
AUTNOMAS
,.1. La or&ani'aci%n c#ntral $# la A$ministraci%n Aton%mica
,.!. La or&ani'aci%n t#rritorial $# la A$ministraci%n Aton%mica
,.,. los r&anos Conslti-os S"#rior#s Aton%micos
autonmico, la Constitucin omiti toda re#erencia a la organizacin institucional del
resto de las Comunidades Autnomas (las que accedieron a la autonoma por la va del
arto 1,* C!", que qued di#erida a los !statutos de Autonoma. -, en todo caso, uno de
los contenidos mnimos de los !statutos es la denominacin, organizacin y sede de
las instituciones autnomas propias (Art. l,..).c" C!(.

'or su parte, los !statutos de las Comunidades Autnomas que accedieron a la
autonoma por la va del artculo 1,* C!, como resultado de los acuerdos autonmicos
de $ulio 1/01, optaron por asumir el modelo institucional previsto en el arto 1) C!
para las Comunidades Autnomas de autonoma plena, & que, en sntesis, representa una
variante del sistema parlamentario nacional (12C 1341/0,".
1.!. LA )OTESTAD AUTONMICA DE AUTOORGANIZACIN
La Constitucin contempl entre las competencias asumibles por todas las
Comunidades Autnomas, en primer lugar, la organizacin de sus instituciones de
autogobierno (Art. 1,0.1.1(, pues (Como es sabido(la capacidad de autoorganizacin
de las propias instituciones constitu&e la ms genuina e5presin de la autonoma
garantizada por la Constitucin (CA667 +!6898:!;( < AL=A-76". !l principal
lmite a esta competencia autoorganizatoria vendra derivado de la competencia del
!stado >Art. 1,/.1.10 C!( para #i$ar las bases del rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas, incluidas las Administraciones dependientes de las
Comunidades Autnomas. !n general, se entiende que la competencia estatal no
comprende tan slo los aspectos relacionados con la regulacin de la actividad de las
distintas Administraciones 'blicas, sino tambi?n los elementos esenciales de su
organizacin & mbito de competencias, pero sin que la intervencin estatal pueda llegar
a anular la capacidad de las Comunidades Autnomas para autoorganizarse, & sin que el
!stado est? legitimado para imponer medidas o soluciones concretas de carcter
orgnico que a#ecten a la estructuracin de las Administraciones autonmicas (112C
.341/0*, )).41/00,@41///, 11)@@*".
!n uso de la competencia autoorganizatoria, la prctica totalidad de las Comunidades
Autnomas aprobaron al inicio de la andadura autonmica, a comienzos de la d?cada de
los ocAenta, sus propias Le&es de %obierno & Administracin en las que se desarrollaron
)
los preceptos estatutarios. Asimismo, tras la aprobacin en 1//. por parte del !stado de
la Le& del %obierno de la 8acin & de la L7+A%!, se aprecia una tendencia (caso de
las Comunidades Autnomas de Aragn, Asturias, Bslas Caleares, Castilla & Len, La
6io$a, !5tremadura, Cantabria, 8avarra o 6egin de =urcia" a la renovacin de las
originales Le&es de %obierno & Administracin autonmicas, que estn siendo
sustituidas por otras Le&es que, por lo general, no se limitan a los aspectos estrictamente
organizativos (inclu&endo ms detenidamente la organizacin de la Administracin
especializada o institucional(, sino que abordan tambi?n algunos aspectos
procedimentales (en materia de elaboracin de disposiciones generales, tramitacin de
recursos administrativos, procedimientos de revisin de o#icio ... (. Asimismo, debe
seDalarse que en algunas Comunidades Autnomas (caso de Asturias, Bslas Caleares,
8avarra o de la 6egin de =urcia" %obierno & Administracin autonmicos se ordenan
en te5tos legales diversos (modelo legal dual!, debido principalmente a que el
!statuto de Autonoma e5ige una ma&ora cuali#icada para la aprobacin de la Le& de
regulacin del 'residente & del Conse$o de %obierno.
!. EL GO(IERNO DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
!.1. EL )RESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTNOMA
!.1.1. El#cci%n
La con#iguracin del 'residente de las Comunidades Autnomas es mu& similar a la del
'residente del %obierno de la 8acinE es elegido por la Asamblea Legislativa &,
posteriormente, designa al resto de los miembros del Conse$o de %obierno, repartiendo
entre ellos las #unciones e$ecutivas, correspondi?ndole adems la direccin del Conse$o
de %obierno. 8o obstante, e5isten varias peculiaridades en el proceso de eleccin de los
'residentes autonmicos.
( A di#erencia de la regulacin re#erente al 'residente del %obierno, la Constitucin &
los !statutos e5igen que el 'residente de la Comunidad Autnoma sea elegido por la
Asamblea de entre sus miembros, lo cual signi#ica que los candidatos a la 'residencia
deben ser parlamentarios autonmicos.
*
( La propuesta de candidatos no se e#ecta por el Fe#e del !stado, sino por el 'residente
de la Asamblea Legislativa, previa consulta a los portavoces designados por los partidos
o grupos polticos con representacin parlamentaria. !l candidato propuesto e5pondr
ante la Asamblea su programa de gobierno, & solicitar la con#ianza de la Cmara,
abri?ndose a continuacin el correspondiente debate. !n todo caso, el 'residente del
'arlamento autonmico realiza una #uncin casi reglada, pues debe limitarse a proponer
un candidato claramente ma&oritario, & cuando no e5ista a plantear sucesivamente los
posibles candidatos (12C 1341/0,".
( !l r?gimen de votaciones & ma&oras es tambi?n similar al nacional en todos los casosE
para ser elegido en una primera votacin, obtener la ma&ora absoluta, & de no
obtenerla, se procede a una nueva votacin cuarenta & ocAo Aoras despu?s de la anterior,
& la con#ianza se entender otorgada por ma&ora simple en la segunda o sucesivas
votaciones. AAora bien, mientras la Constitucin re#iri?ndose al 'residente del
%obierno, as como la ma&ora de los !statutos siguiendo este criterio (por e$emplo, de
Aragn, Asturias, Bslas Caleares, Canarias, Cantabria, Castilla & Len, CataluDa,
!5tremadura, C. de =adrid, C. <alenciana, 6. de =urcia, La 6io$a, & tambi?n de
8avarra en el plazo de treinta das", establecen que si tras un plazo de dos meses ningn
candidato obtiene la ma&ora requerida se producir la disolucin automtica del
'arlamento & la convocatoria de nuevas elecciones, en cambio, en algn !statuto (caso
de Castilla(La =ancAa & de Andaluca Aasta el !statuto del )@@.(, se establece que, en
tales circunstancias, quedar designado como 'residente de la Comunidad Autnoma el
candidato del partido que tenga ma&or nmero de escaDos (regla similar a la prevista
para la eleccin de Alcalde, con la di#erencia de que aqu es determinante el nmero de
votos, en lugar de escaDos(.
( Al igual que el 'residente del %obierno, el nombramiento de los 'residentes
autonmicos es e#ectuado por el 6e& >Art. 1).1 C!(, si bien esta actuacin del 6e& es
re#rendada por el 'residente del %obierno >Art. 3,.1 C!( & no por el 'residente del
'arlamento autonmico (12C 41/0.".
!.1.!. Com"#t#ncias
!n cuanto a las #unciones del 'residente de la Comunidad Autnoma, a las #unciones de
,
direccin del Conse$o de %obierno similares a las del 'residente del %obierno de la
8acin, la Constitucin (arto 1).1( & los !statutos aDaden dos #unciones de
representacinE
( El )r#si$#nt# como r#"r#s#ntant# s"r#mo $# la Comni$a$ At%noma. !sta
#uncin posee sobre todo un contenido simblico & protocolario, de representacin de
las instituciones de la Comunidad Autnoma ante otras instituciones del !stado, como
el %obierno central u otras Comunidades Autnomas, pero tambi?n tiene un sentido
$urdico, pues se plasma en relaciones $urdicas, pblicas o privadas, caso de #irma de
Convenios de cooperacin con el !stado 7 con otras Comunidades Autnomas, o
acordar la disolucin de la Asamblea territorial & convocar elecciones al 'arlamento
autonmico. Asimismo, est prevista la creacin de una Con#erencia de 'residentes de
las Comunidades Autnomas.
( El )r#si$#nt# como r#"r#s#ntant# or$inario $#l Esta$o #n la Comni$a$
At%noma. 8o se trata aqu de la representacin del !stado central o en sentido
estricto, el cual se Aa&a representado en el Comunidad Autnoma por el :elegado del
%obierno, sino del !stado en su sentido global (el llamado !stado(comunidad". Gsta es
la condicin que $usti#ica que el 'residente realice #unciones que en el mbito estatal
corresponden al 6e&, como es la promulgacin de las Le&es de la Asamblea
autonmica, en nombre del 6e&, as como ordenar la publicacin del nombramiento del
'residente del 2ribunal 1uperior de Fusticia de la Comunidad Autnoma.
( El )r#si$#nt# como *#.# $#l Go+i#rno $# la Comni$a$ At%noma. !n esta #uncin
acta de modo similar al 'residente del %obierno de la 8acinE as corresponde al
'residente la de#inicin del 'rograma poltico de %obierno, la designacin & separacin
de los miembros del Conse$o de %obierno a los miembros del mismo, la distribucin
entre ellos de las correspondientes #unciones e$ecutivas, &, en general, la HdireccinI del
Conse$o de %obierno. 1e trata, pues, de una serie de competencias que sitan al
'residente autonmico en una ntida posicin de preeminencia sobre el resto de los
miembros del !$ecutivo autonmico, derivada, en ltima instancia, del AecAo de que
slo el 'residente, de entre los miembros del Conse$o de %obierno, dispone de
legitimidad parlamentaria directa. :e otro lado, debe observarse que la ma&ora de los
!statutos (en su versin original", siguiendo el criterio e5presado en su da en los pactos

autonmicos de $ulio de 1/01, no #acultaron e5presamente al 'residente de la

Comunidad Autnoma para disolver el 'arlamento & convocar elecciones anticipadas, si
bien en algunas Comunidades se inclu& esta #acultad mediante re#orma estatutaria
(caso de Aragn, Castilla(La =ancAa, la 6egin de =urcia o de 8avarra". 8o obstante,
en otras Comunidades Autnomas (como es el caso de Andaluca, antes del !statuto de
)@@. & !5tremadura(, se llev a cabo esta atribucin competencial mediante Le&
autonmica, por considerar que la #alta de mencin e5presa del !statuto no constitu&e
una proAibicin de la misma, sino que es una cuestin remitida a la libre disposicin del
legislador, & que la #acultad de disolucin del 'arlamento es propia de un sistema
parlamentario.
!.1.,. C#s#
Los motivos ms caractersticos de cese del 'residente de la Comunidad Autnoma son,
al igual que en el caso del 'residente de %obierno de la 8acin, la disolucin del
'arlamento, la p?rdida de la cuestin de con#ianza & la aprobacin de la mocin de
censura. La principal variacin en relacin con el %obierno de la 8acin estriba en el
porcenta$e de parlamentarios que deben suscribir la mocin de censura que, si en el caso
del 'residente del %obierno de la 8acin es de una d?cima parte del Congreso (Art.
11*.) C!(, en el caso de los 'residentes autonmicos los !statutos de Autonoma suelen
e5igir un porcenta$e superior que vara segn los casosE desde un 1 por 1@@ de los
diputados en Aragn, Asturias, Bslas Caleares, Canarias, Cantabria, Castilla(La =ancAa,
C. de =adrid, Castilla & Len, !5tremadura, La 6io$a & 6. =urcia, a una cuarta parte en
Andaluca (pasando por criterios intermedios, como una quinta parte en %alicia, C.
<alenciana & 8avarra".
!.!. EL CONSE/O DE GO(IERNO DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
!.!.1. Com"osici%n
!l Conse$o de %obierno con ?sta u otra denominacin ("unta de #$tremadura,
"unta de %astilla y &en, simplemente 'obierno en la Comunidad de Cantabria",
3
es el rgano colegiado de %obierno de las Comunidades Autnomas, & est integrado, al
menos, por el 'residente de la Comunidad Autnoma & los Conse$eros. Adems,
siguiendo de nuevo el modelo estatal, se suele admitir (bien en el !statuto o bien en la
Le& de %obierno & Administracin( la posibilidad de nombramiento de un nico (caso
de Canarias, Cantabria, Bslas Caleares o de la 6egin de =urcia" o varios
<icepresidentes (Castilla & Len, La 6io$a, 8avarra, %alicia, C. de =adrid", con una
con#iguracin & #unciones similares a las del <icepresidente del %obierno de la 8acin,
si bien lo cierto es que, en la prctica, no se suele Aacer uso de esta #igura, posiblemente
debido a las connotaciones polticas que pudiera comportar. Jn caso singular es la
posibilidad prevista en el ordenamiento cataln (Le& 11)@@ & !statuto de )@@3" de
nombramiento por parte del 'residente de la %eneralidad de un consejero primero del
%obierno, con #unciones de impulsar & coordinar la actividad del resto de los
conse$eros, presidir las Comisiones del %obierno autonmico & coordinar la actividad
de sus delegaciones territoriales.
Asimismo, de nuevo a imagen & seme$anza del %obierno de la 8acin, la generalidad de
las Le&es de %obierno & Administracin #acultan al Conse$o de %obierno para crear
Comisiones :elegadas sobre asuntos de inter?s comn de varios :epartamentos (caso
de las Comunidades de Andaluca, <alenciana, de Aragn, Castilla & Len,
!5tremadura, La 6io$a, Castilla(La =ancAa, 6egin de =urcia o Cantabria".
Como se Aa indicado antes, los Conse$eros &, en su caso, <icepresidentes, son
nombrados & separados libremente por el 'residente de la Comunidad Autnoma. , 8o
obstante, los Acuerdos Autonmicos de 1/01 contemplaron la limitacin del nmero de
miembros de los !$ecutivos autonmicos (se propuso que el nmero de miembros de los
e$ecutivos no deba superar a diez", limitacin que se re#le$ en los !statutos de
Autonoma aprobados con posterioridad, si bien Aa desaparecido tras las sucesivas
re#ormas estatutarias. 'or otro lado, en cuanto al estatuto de los miembros del Conse$o
de %obierno, la ma&ora de los !statutos de Autonoma se remiten a las respectivas
Le&es de %obierno & Administracin, &, en general, se establece que no podrn e$ercer
actividad laboral, pro#esional o empresarial alguna, & que el cargo de miembro del
Conse$o de %obierno es incompatible con cualquier otra #uncin o actividad pblica que
no derive de aqu?l, salvo la de parlamentario en Asamblea autonmica. Adems,
siguiendo de nuevo el e$emplo de los =inistros del %obierno de la 8acin, la ma&ora
.
de los !statutos (caso de Andaluca, Aragn, Canarias o !5tremadura" regulan el
a#oramiento penal de los miembros del !$ecutivo, en el sentido de que corresponde
$uzgarlos por los actos cometidos durante su mandato al 2ribunal 1uperior de Fusticia de
la Comunidad Autnoma, si bien en caso de #alta de previsin de este e5tremo en el
!statuto se Aa entendido que no puede ser vlidamente introducido por una le&
autonmica (12C 1/41//1".
!.!.!. Com"#t#ncias
:e modo similar al %obierno de la 8acin, corresponde al Conse$o de %obierno el
con$unto de atribuciones & competencias precisas para el gobierno & direccin de la
Administracin autonmicaE competencias normativas (aprobar los pro&ectos de Le& &
e$ercer la potestad reglamentaria, &, en algunos caso, e$ercer la potestad para dictar
:ecretos Legislativos (Andaluca, CataluDa, Aragn, Cantabria, !5tremadura, Bslas
Caleares, 8avarra, 6egin de =urcia" & :ecretos(Le&es (Andaluca, Aragn, CataluDa,
Bslas Caleares", competencias #inancieras (elaborar los 'resupuestos %enerales,
remitirlos al 'arlamento para su aprobacin & aplicarlos ... (, organizativas (aprobar la
estructura de las Conse$eras & la creacin, modi#icacin o supresin de los rganos
superiores, nombrar & separar los altos cargos de la Administracin ... (, & contenciosas
(acordar la interposicin de recursos de inconstitucionalidad & el planteamiento de
con#lictos de competencia ante el 2ribunal Constitucional, entre otras(.
!.!.,. 0ncionami#nto
Al igual que el %obierno de la 8acin, los Conse$os de %obierno de las Comunidades
Autnomas estn e5presamente e5cluidos de las reglas generales de los rganos
colegiados contenidas en la L6F'AC (disp. adic. 1K, adems de 12C @11///(, debido a
su naturaleza de rgano de %obierno & no meramente administrativo. As, las
deliberaciones del Conse$o de %obierno tienen carcter secreto, de modo que sus
miembros estn obligados a mantener dicAo carcter secreto & reservado, aun cuando
Aubieran de$ado de pertenecer al Conse$o de %obierno.
!.,. LOS CONSE/EROS
0
:e modo similar a los =inistros del %obierno de la 8acin, los Conse$eros constitu&en
el engarce entre el %obierno de la Comunidad Autnoma & su Administracin %eneral,
puesto que los Conse$eros renen la doble condicin de miembros del Conse$o de
%obierno & de rganos superiores de los :epartamentos (Conse$eras( de la
Administracin autonmica. 'ueden di#erenciarse dos tipos de #uncionesE
( 0ncion#s como mi#m+ros $#l Cons#*o $# Go+i#rno. :esde este punto de vista, los
Conse$eros participan en la deliberacin & acuerdo de cualquier asunto de que conozca
el Conse$o de %obierno, independientemente de que sea o no de la competencia de su
:epartamento &, en concreto, en las materias que a#ectan a su :epartamento, los
Conse$eros actan como rganos de propuesta al Conse$o de %obiernoE propuesta de un
6eglamento o de un 'ro&ecto de Le& relativos a cuestiones de su Conse$era, as como
propuestas de nombramientos o de ceses de altos cargos de su Conse$era. :esde esta
perspectiva, los Conse$eros son solidariamente responsables ante el 'arlamento de la
gestin poltica del Conse$o de %obierno. 'or otra parte, los Conse$eros participan en
ciertos rganos de la Administracin %eneral del !stado, como las Con#erencias
1ectoriales (arto .* L6F'AC(.
( 0ncion#s como titlar#s $# las Cons#*#r1as. :esde un punto de vista interno, el
Conse$ero es el $e#e de la organizacin (del comple$o de rganos( $erarquizada que
constitu&e cada Conse$era, con todas las #acultades que ello comportaE potestad
organizatoria a trav?s de las (rdenes, si bien esta potestad slo suele alcanzar a las
unidades administrativas in#erioresL #acultad de (libre" nombramiento & destitucin de
los titulares de rganos & unidades del :epartamento que no est?n reservados al
Conse$o de %obierno & potestad de resolucin de con#lictos entre rganos del mismo
:epartamento. 'ero, adems, desde un punto de vista e5terno, el Conse$ero es el
responsable directo de la gestin del rea concreta de actuacin de la competencia de su
:epartamento, lo cual comporta una amplia variedad de potestades ((entre ellas,
potestad reglamentaria previa Aabilitacin legal(L &, a la vez, implica una
responsabilidad poltica directa del Conse$ero por su gestin, que se traduce en
comparecencias parlamentarias (atender las preguntas, interpelaciones & mociones que
el 'arlamento les #ormule, &, en ltima instancia, en mociones de reprobacin, si bien
?stas carecen, por lo general, de una consecuencia institucional directa, pues su
condicin de Conse$eros depende nicamente de la voluntad del 'residente de la
/
Comunidad Autnoma(.
,. LA ADMINISTRACIN GENERAL DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
,. 1. LA ORGANIZACIN CENTRAL DE LA ADMINISTRACIN
AUTONMICA
!n un primer momento del proceso autonmico se pretendi e)itar la burocratizacin
de las %omunidades Autnomas (Bn#orme de la Comisin de !5pertos sobre
Autonomas de ma&o de 1/01", llegando a considerarse que la #ormacin de un aparato
administrativo e5tenso en los niveles centrales (& peri#?ricos" sera contraria al principio
constitucional de descentralizacin. !n tal sentido se propuso que los servicios centrales
de las Comunidades Autnomas deban limitarse a las dependencias estrictamente
precisas para la asistencia a los rganos polticos, para e$ercer #unciones de
plani#icacin & coordinacin &, slo de modo e5cepcional, para gestionar servicios de
mbito ms amplio que el provincial.
1in embargo, los AecAos Aan ido $ustamente en la direccin opuesta, & la Administracin
central de las Comunidades Autnomas se Aa estructurado, a imagen & seme$anza de
Administracin general del !stado, en :epartamentos (las Conse$eras", como
comple$os de rganos administrativos $errquicamente ordenados ba$o la superior
direccin del Conse$ero. - lo cierto es que este #enmeno de #ormacin & crecimiento
de una aparato administrativo propio, al margen de algunos e5cesos, no Aa estado
in$usti#icado, pues en cierto modo Aa sido impulsado por el propio proceso de
trans#erencias de competencias & servicios. =s an, en un determinado momento del
proceso autonmico (a mediados de la d?cada de los noventa( se empez a plantear la
idea (diametralmente opuesta a la anterior( de integrar la ma&or parte de las
competencias & servicios administrativos en las Administraciones autonmicas (eslogan
de la llamada Administracin nica(.
!n general, las Conse$eras suelen reproducir la estructura central de los =inisterios.
As, los rganos directivos bsicos de las Conse$eras son, nuevamente, las :irecciones
%enerales, encargadas de la gestin de una o varias reas #unciones Aomog?neas del
:epartamento, para lo cual agrupan varias unidades administrativas (1ubdirecciones
1@
%enerales, 1ervicios, 9reas, 1ecciones, 8egociados ... (. & $unto a ellas e5isten rganos
que, con la misma u otra denominacin, cumplen las #unciones de los 1ubsecretarios de
la A%! (como es el caso de los <iceconse$eros en Andaluca & C. de =adrid(, & de los
1ecretarios %enerales 2?cnicos de la A%! (como es el caso de los rganos de igual
denominacin de la Administracin de la Comunidad de Andaluca(o !n otros casos, se
Aa procedido, en cambio, a la agrupacin de las #unciones propias de ambos rganos en
uno solo (es el caso de los *ecretarios 'enerales en las Comunidades de CataluDa,
Castilla & Len, !5tremadura, 6egin de =urcia, Blles Calears & Cantabria, o de los
*ecretarios 'enerales +cnicos en las Comunidades de Aragn, Asturias, 8avarra &
La 6io$a, o de los *ubsecretarios en la Comunidad <alenciana".
Asimismo, no &a con un carcter general en todas las Conse$eras sino como medida
e$cepcional, es #recuente prever la posibilidad de crear en determinadas Conse$eras,
cuando el volumen de su gestin e5i$a la agrupacin sectorial de algunas de sus
direcciones generales, un rgano, similar al 1ecretario %eneral o al 1ecretario de !stado
de la A%!, con #unciones de coordinacin de varios :irectores %enerales (es el caso del
,iceconsejero en las Comunidades de Castilla & Len, de La 6io$a, de Asturias & de
Aragn, o del *ecretario autonmico en la Comunidad <alenciana & en la 6egin de
=urcia, & del *ecretario 'eneral en Andaluca, en este caso ni siquiera previsto en la
Le& de %obierno & Administracin". Adems, tambi?n se Aan generalizado en las
Administraciones autonmicas los %abinetes, como rganos de asistencia poltica &
t?cnica de los Conse$eros & dems miembros del %obierno, e integrados por personal
eventual (Aragn, Cantabria, !5tremadura, Bslas Caleares, La 6io$a, 8avarra & 6egin
de =urcia".
:e otro lado, aun cuando en los acuerdos autonmicos de 1/01 se indicaba que todos
los cargos con responsabilidades administrativas directas desde el nivel equivalente a
:irector %eneral deban ser designados entre #uncionarios, lo cierto es que la prctica
administrativa Aa sido, en lneas generales, bien distinta, en el sentido de mantener los
niveles de ocupacin poltica e, incluso, incrementarlos. As en alguna Comunidad
Autnoma las 1ubdirecciones %enerales se adscriben a los altos cargos (caso de La
6io$a". Asimismo, es comn la constitucin en cada Conse$era de un %onsejo de
-ireccin, #ormado por todos los altos cargos de la Conse$era & organismos pblicos
adscritos a la misma, para las polticas & servicios propios del :epartamento (6egin de
11
=urcia".
+inalmente, no #altan tampoco los rganos similares a la Comisin %eneral de
1ubsecretarios & 1ecretarios de !stado de la A%!, con #unciones de preparacin de las
deliberaciones & acuerdos del Conse$o de %obierno (Caso de la %omisin 'eneral de
,iceconsejeros en Andaluca, del %onsejo +cnico (integrado por los 1ecretarios
%enerales" de CataluDa, o de la %omisin de *ecretarios generales en Cantabria,
!5tremadura, 6egin de =urcia & Castilla & Len, o de la %omisin de %oordinacin
en La 6io$a &en 8avarra, o de la %omisin de *ecretarios autonmicos y
*ubsecretarios en la Comunidad <alenciana(, o la %omisin de *ecretarios 'enerales
+cnicos en las Bslas Caleares.
,.!. LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DE LA ADMINISTRACIN
AUTONMICA
La cuestin del diseDo de la organizacin territorial de las Administraciones
autonmicas Aa presentado, por razones obvias, un planteamiento diverso en #uncin de
que se trate de Comunidades Autnomas uniprovinciales o pluriprovinciales. !n el
primer caso, al coincidir el territorio de la Comunidad Autnoma con una nica
provincia, por simple sentido comn, la :iputacin provincial qued integrada en la
Comunidad Autnoma, asumiendo ?sta, adems de las competencias que le
correspondan segn su !statuto, la plenitud de las competencias & de los recursos que
en el r?gimen comn corresponden a las :iputaciones 'rovinciales >Art. / de la Le&
1)41/0*, del 'roceso Autonmico(.
'or el contrario, en el caso de las Comunidades Autnomas pluriprovinciales la cuestin
de la articulacin de su Administracin peri#?rica se pretendi vincular inicialmente a
las relaciones con las :iputaciones 'rovinciales de su territorio. !n e#ecto, en el sentido
antes indicado de evitar la burocratizacin de las Comunidades Autnomas, se lleg a
plantear que las Comunidades Autnomas pluriprovinciales no deban siquiera crear una
Administracin peri#?rica propia, sino que deban utilizar a las :iputaciones
'rovinciales para que e$ercieran ordinariamente las competencias administrativas de
las Comunidades Autnomas, para lo cual los servicios peri#?ricos de la Administracin
del !stado que e$ercan las competencias que, tras la aprobacin de los !statutos, deban
1)
asumir a las Comunidades Autnomas, no deban trans#erirse a ?stas sino a las
:iputaciones 'rovinciales (Bn#orme de la Comisin de !5pertos sobre Autonomas de
ma&o de 1/01". -, en este sentido, la Le& 1)41/0* del 'roceso Autonmico contempl
una serie de mecanismos $urdicos como la delegacin & la llamada HasignacinI de
competencias para que las Comunidades Autnomas pudieran trasladar a las
:iputaciones 'rovinciales de su territorio nada menos que la gestin ordinaria de los
ser)icios propios de la Comunidad Autnoma, ba$o la direccin & control de ?sta,
t?cnicas sobre las que incidira tambi?n la L6C6L de 1/0 (Art. *.(. Asimismo,
algunos !statutos de Autonoma como el de Andaluca de 1/01( recogieron previsiones
en tal sentido.
1in embargo, al igual que sucedi con la organizacin central, lo cierto es que la
generalidad de la Comunidades Autnomas pluriprovinciales Aa ido creando un propia
organizacin peri#?rica. Las causas de este patente incumplimiento en ocasiones de los
preceptos estatuarios son variadas & comple$asE la tendencia a de$ar las cosas como
estaban, re#orzada por la dinmica de las trans#erencias de los servicios estatales, la #alta
de adecuacin de las entidades locales para asumir la tareas, la di#icultad de relacin
entre la Administracin autonmica & las !ntidades Locales, pudiendo estar una & otra a
cargo de #uerzas polticas distintas, etc. (A6%JLL7L =J6%A:A1".
!n cuanto a la estructura de la Administracin territorial, en algunas Comunidades
Autnomas (como sucede en Andaluca & Castilla(La =ancAa", se Aa mantenido el
esquema de la Administracin peri#?rica del !stado e5istente en la ?poca de las
tras#erencias de servicios del !stado a la Comunidad Autnoma, de tal modo que cada
provincia cuenta con una :elegacin 'rovincial por cada Conse$era (con e5cepciones".
!ste modelo obliga a otorgar a un :elegado 'rovincial la condicin de primera
autoridad de la Administracin autonmica en la provincia, con ob$eto de coordinar los
distintos servicios peri#?ricos & sin perjuicio de la dependencia $errquica de cada
:elegado 'rovincial respecto a su Conse$era (es el caso de las -elegaciones del
'obierno de la "unta de Andaluca, o de los -elegados Pro)inciales de la "unta de
%omunidades en Castilla(La =ancAa". !n cambio, en otras Comunidades Autnomas
se Aa seguido el criterio de integracin de los servicios peri#?ricos ba$o una misma
autoridad, previsto en la actualidad en la Administracin del !stado (es el caso de las
-irecciones +erritoriales de la Administracin de la Comunidad de !5tremadura, o
1*
de los -elegados +erritoriales de mbito provincial del %obierno de Aragn & de la
Funta de Castilla & Len".
'or ltimo, debe seDalarse que, en algn caso, se prev? la prctica ausencia de una
Administracin territorial. As, en relacin con la estructura territorial de la
Administracin de la Comunidad Autnoma de las Bslas Caleares, se establece que se
estructura #undamentalmente en rganos con competencia central, de modo que los
Conse$os insulares & los municipios deben asumir, en su mbito territorial, las
competencias e$ecutivas correspondientes a la Administracin autonmica (Le& *4)@@*
>Art. ,(" &, en tal sentido, se establece que el %obierno de las Blles Calears podr e$ercer
la gestin ordinaria de sus competencias a trav?s de los Conse$os Bnsulares & de los
A&untamientos (Le& 7rgnica 11)@@. del !statuto de Autonoma >Art. 0@(".
,.,. LOS RGANOS CONSULTI2OS SU)ERIORES AUTONMICOS
Con denominaciones mu& diversas, como Conse$o Consultivo (Canarias, Andaluca,
Castilla(La =ancAa, Bslas Caleares, C. de =adrid, etc. ", Conse$o Furdico (6egin de
=urcia", Conse$o Furdico Consultivo (Comunidad <alenciana", o Comisin Furdica
Asesora (Aragn, CataluDa, 'as <asco", casi todas las Comunidades Autnomas (salvo
C. de =adrid & Cantabria" cuentan con un rgano consultivo superior del %obierno &
Administracin de la Comunidad Autnoma, paralelo al Conse$o de !stado. !sta
tendencia, iniciada tempranamente en algunas Comunidades Autnomas (caso de Ca(
taluDa & de Canarias", #ue estimulada por la 12C )@41//), al considerar que si la
Comunidad Autnoma dispone de un rgano consultivo propio seme$ante al Conse$o de
!stado, no es precisa la intervencin de ?ste en el procedimiento de elaboracin de los
reglamentos e$ecutivos autonmicos. 'or esta misma razn, la con#iguracin de estos
rganos consultivos es mu& similar a la del Conse$o de !stado, pues debe garantizarse
su autonoma orgnica & #uncional con ob$eto de que pueda actuar con ob$etividad e
independencia, tal como se ordena en la L6F'AC (:isp. Adicional 13.a, de carcter
bsico(.
!n cuanto a su ordenacin legal, debe apuntarse la tendencia a incorporar estos rganos
consultivos al !statuto de Autonoma (como es el caso del Conse$o Consultivo de
Andaluca, Aragn, Bslas Caleares o Castilla & Len, o del Conse$o Furdico Consultivo
1,
de la Comunidad <alenciana". 'or lo dems, la ma&ora de las Comunidades Autnomas
Aa optado por ordenar estos rganos consultivos en una Le& espec#ica, que en algunos
casos (como CataluDa o Andaluca" Aa sido &a renovada, si bien en algunas
Comunidades la ordenacin se integra en la Le& del %obierno.
!n cuanto a su composicin, se Aa impuesto una con#iguracin diversa a la del Conse$o
de !stado (con e5cepciones, como son los casos de Andaluca & Aragn". !n e#ecto,
estos Conse$os Consultivos estn integrados por un nmero reducido de Conse$eros
(generalmente cinco o siete(, de modo que Andaluca (que puede alcanzar ms de
diecisieteM( & CataluDa (en relacin con la Comisin Furdica Asesora, con quince
miembros", son las e5cepciones. Asimismo, generalmente, todos los miembros son
electivos, a designar entre $uristas de reconocido prestigio, & son e5cepcionales los
casos de Conse$os con miembros HnatosI, por razn del e$ercicio presente de
determinados cargos pblicos & mientras tanto ostenten el cargo que Aa&a determinado
su nombramiento (Andaluca, Comunidad <alenciana" o bien por el desempeDo en el
pasado de determinados cargos pblicos de relevancia &, en particular, e5 presidentes
del %obierno autonmico (caso de Andaluca, Castilla(La =ancAa, Castilla & Len, C.
de =adrid, %alicia & !5tremadura", considerndose estos ltimos, adems, en algn
caso como conse$eros permanentes (caso de Andaluca, C. de =adrid & !5tremadura".
Adems, en la designacin de los miembros electivos, Aa& dos tendenciasE en una, la
ma&ora de los miembros sean designados por la Asamblea (Canarias, 8avarra, Castilla(
La =ancAa, Castilla & Len, 6egin de =urcia & La 6io$a", mediante ma&ora
cuali#icada, & en la otra todos los miembros son de designacin e5clusiva de los
miembros electos por el %obierno (Andaluca, Aragn, CataluDa, 'as <asco, C. de
=adrid & %alicia". !n todo caso, los Conse$eros electivos dis#rutan de una cierta
inamovilidad temporal que vara segn los casos (de tres a seis aDos(, si bien el mandato
suele ser prorrogable por una nica vez. -, #inalmente, en cuanto al sistema de
designacin del 'residente del Conse$o, si bien en algunas Comunidades Autnomas, de
modo similar al 'residente del Conse$o de !stado, es libremente designado por el
%obierno de la Comunidad (caso de Andaluca, Aragn, Comunidad de =adrid &
Comunidad <alenciana", el sistema ms e5tendido es la eleccin por los propios
miembros electivos del Conse$o Consultivo (Canarias, Bslas Caleares, !5tremadura,
8avarra, 6egin de =urcia, Castilla(La =ancAa, Castilla & Len & %alicia".
1
6especto a sus competencias, &a de modo mu& similar al Conse$o de !stado, estos
Conse$os Consultivos desempeDan la #uncin de emitir dictmenes sobre los asuntos
que les sean sometidos. %eneralmente, tanto el 'residente de la Comunidad Autnoma
como los Conse$eros pueden recabar la consulta del Conse$o Consultivo en los asuntos
que por su especial trascendencia lo requieran (dictmenes #acultativos". 'ero, en todo
caso, la Le& impone el carcter preceptivo de la consulta en una serie de casos
(dictmenes preceptivos" similares a los previstos en el ordenamiento estatal para el
Conse$o de !stado (antepro&ectos de Le&es, pro&ectos de 6eglamentos e$ecutivos de
le&es, reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administracin a partir de una
cantidad, anulacin de o#icio de actos administrativos, etc. (. Asimismo, se aprecia la
tendencia a abrir directamente la actividad de consulta del Conse$o a las !ntidades
Locales del territorio de la Comunidad Autnoma, sin necesidad de intermediacin del
!$ecutivo autonmico (caso de Andaluca & Castilla(La =ancAa".
'or su parte, el dictamen de estos rganos consultivos debe ceDirse a e5aminar la
legalidad de la medida pro&ectada, sin que pueda entrar en consideraciones de
oportunidad, conveniencia o de e#iciencia econmica, salvo que le sea solicitado
e5presamente (Andaluca, La 6io$a, Castilla(La =ancAa & Castilla & Len" &, por
ltimo, los dictmenes no son vinculantes, salvo en los casos que as se disponga en las
Le&es.
Composicin de los Conse$os Consultivos autonmicos
=iembros
permanentes
=iembros
natos
=iembros
electos
designados
por
%obierno
=iembros
electos
designados
por Asamblea
:uracin
=andato
electos
(aDos"
!leccin del 'residente
del rgano
Andaluca 1 3 a 1) (
'or 'residente
Comunidad
Aragn ( ( 2odos ( *
'or 'residente
Comunidad
Asturias ( * )
'or los propios
miembros
Canarias ( ( * , ,
'or los propios
miembros
Castilla( La
=ancAa
( <ariable ) *
'or los propios
miembros electivos
Castilla(Len ( <ariable ) * 3
'or los propios
miembros
CataluDa ( ) 1* ( * 'or el %obierno
C. <alenciana <ariable * * 'or 'residente
13
Comunidad
!5tremadura 1 <ariable ) *
'or los propios
miembros
%alicia ( ( 2odos ( 3
'or los propios
miembros
Bslas Caleares ( ( , * ,
'or los propios
miembros
La 6io$a ( ( ) * ,
'or 'residente
Comunidad
8avarra ( ( ) 3
'or los propios
miembros
'as <asco ( 1 1@ ( 3 'or el %obierno
6. =urcia ( ( ) * 3
'or los propios
miembros
(I(LIOGRA03AE
( %A=!67 CA1A:7, !. & +!6898:!; 6A=71. 1., .anual /0sico de
-erec1o Administrati)o, 2ecnos, )@@0.
( 'A6A:A, 6., -erec1o Administrati)o 22, (rganizacin y empleo Pblico,
=arcial 'ons, Carcelona, )@@0.
1.