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Aula 00

Direito Administrativo p/ Analista BACEN (Exceto rea 06)


Professor: Cyonil Borges
82727082134 - Fernanda Borges Camargo Lima Felippe de Faria
Curso Terico de Direito Administrativo para BACEN
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AULA 00: Princpios da Administrao

SUMRIO PGINA
1. Apresentao 2
2. Cronograma e Programa 3
3. Teoria
5 a 44
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APRESENTAO
Concursandos de todo o Brasil,
Diretas j! Ops. BACEN j! Que venha o concurso do Banco Central. Medo
s da Cuca, e olha l! Do Cespe no tenho medo no!
Vamos dar incio a mais um curso terico de Direito Administrativo. Ser
intercalado com exerccios, voltado preparao dos concursos a
serem realizados pelo CESPE.
Estabelea seu planejamento, suas metas, o resultado pretendido e o
tempo que pretenda usar para isso. Nossa experincia permite afirmar
que algo que leva certamente ao insucesso a falta de planejamento.
Muitos bons alunos se deixam levar por um tempo que no existe. Veja
um exemplo disso: quantos cursos escritos voc ter de ler para o
concurso do TCU: uns 10? T bom? Ok. Quantas pginas cada um tem?
1500? Multiplicando por 10, vo QUINZE MIL PGINAS, s para comear
a conversa!!!! D pra ler? Claro que d!
Se algum consegue, voc consegue, mas tem de se planejar. Exemplo:
sua meta diria ser de 100 pginas de leitura (no ache muito! Os
cursos escritos so bem mais rpidos de ler que livros). Assim, em 150
dias voc cumpre todo esse contedo. Supondo que voc estude 5 dias
por semana, ler tudo em 30 semanas (cerca de 7 meses). Para o Banco
Central, Receita, AFT, STN, e para o TCU e CGU, concursos de altssimo
grau de dificuldade, est bom, no t?
Agora, gente, numa boa, ns precisamos que vocs colaborem... Em que
sentido? Estudando, ora! Nosso papel trazer facilidade, informando de
maneira objetiva, com o grau de detalhe que os concursos fortes
requerem. Vocs vero, por exemplo, que os livros tradicionais no
seriam suficientes para fazer, realmente, a prova da Receita (a ltima, de
auditor). Do mesmo modo, TCU, CGU, vrios tribunais, etc. Estamos logo
afirmando isso, pois esses concursos mais novos avanaram em
dificuldade de modo impensvel! Da a importncia de os amigos terem
ateno nas informaes do curso.
Grande abrao e bons estudos!
Cyonil Borges



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CRONOGRAMA E PROGRAMA
Todas as aulas j foram POSTADAS! pegar e estudar e
quebrar geral! O Cespe s assusta criancinha!

Aula 00: Administrao pblica: princpios bsicos.

Aula 01: Administrao direta e indireta.

Aula 02: Ato administrativo. Conceito, requisitos e atributos. Da
comunicao dos atos administrativos Anulao, revogao e
convalidao. Discricionariedade e vinculao.

Aula 03: Poderes administrativos. Espcies de poder: hierrquico,
disciplinar, regulamentar e de polcia. Uso e abuso do poder.

Aula 04: Servios Pblicos: conceito e princpios.

Aula 05: Responsabilidade Civil do Estado.

Aula 06: Licitaes e contratos administrativos.

Aula 07: Licitaes e contratos administrativos.

Aula 08: Controle da Administrao Pblica: espcies de controle e suas
caractersticas.

Aula 09: Bens pblicos: classificao e caractersticas.

Aula 10: Servidores pblicos (aspectos constitucionais).

Aula 11: Lei n. 8.112/90 (Regime jurdico dos servidores pblicos civis
da Unio) e alteraes.

Aula 12: Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder
Executivo Federal (Decreto n 1.171/94). Cdigo de Conduta da Alta
Administrao Federal (baseada exclusivamente em exerccios).

Aula 13: Improbidade Administrativa (Lei 8.429, de 1992).

Aula 14: Lei de Acesso Informao.

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Na aula demonstrativa, vamos avanar pelos princpios bsicos da
Administrao Pblica. Abaixo, nosso sumrio.
Sumrio
2. Regime Jurdico da Administrao................................................................... 4
2.1. Regime Jurdico Administrativo ............................................................... 9
2.2. Princpios da Administrao Pblica ................................................... 14
2.2.1. Princpios Expressos ........................................................................... 19
2.2.1.1. Legalidade .................................................................................... 20
2.2.1.2. Impessoalidade, finalidade ou isonomia ......................................... 27
2.2.1.3. Moralidade ................................................................................... 31
2.2.1.4. Publicidade ................................................................................... 39
2.2.1.5. Eficincia ..................................................................................... 45


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2. REGIME JURDICO DA ADMINISTRAO PBLICA
Em alguns editais de concursos pblicos, h a meno aos princpios da
Administrao. Porm, os manuais clssicos de Direito Administrativo,
preliminarmente ao estudo de tal contedo, avanam pelo Regime
Jurdico Administrativo. No caso de vocs, o Edital fez referncia a
princpios da Administrao.
De pronto, vamos definir a expresso regime isoladamente.
Regime quer dizer o conjunto de normas e de princpios aplicveis a
uma determinada situao. Muitas vezes a expresso conjugada com
um qualificativo, um termo, que lhe trar adjetivao. Por exemplo:
- Regime de concurso pblico: para passar no concurso pblico,
devemos seguir um conjunto de normas e de princpios, caso contrrio, o
resultado final (passar no concurso) no ser facilmente alcanvel.
- Regime de peso: para emagrecer devemos seguir um conjunto de
regras (caminhar uma hora/dia) e de princpios (evitar a gula), sob pena
de no alcanarmos o objetivo desejado.
- Regime de escola militar: para cumprir o estgio militar, devemos
acordar cedo, malhar (natao, corridinha mixuruca que no d nem pra
cansar), estudar, passar pela provao das refeies (carne de monstro,
jacuba das cores mais variadas), enfim, cumprir uma srie de princpios e
de regras, sob pena de no alcanarmos a excelncia na formao militar.
Trazendo agora para a nossa realidade, h, igualmente, regime jurdico.
H regime jurdico de servidores. H regime jurdico de licitaes.
Nesses casos, a expresso diz respeito s normas principais aplicveis
aos servidores e s licitaes, respectivamente. Enfim, a
Administrao Pblica convive com um conjunto de normas e de
princpios, no Regime Jurdico da Administrao.
A expresso regime jurdico da Administrao o gnero, que comporta
como espcies o Regime de Direito Privado e o Regime Jurdico
Administrativo (normas e princpios de Direito Pblico). Para a Professora
Maria Sylvia Di Pietro, a expresso regime jurdico da Administrao
Pblica utilizada para designar, em sentido amplo, os regimes de
direito pblico e de direito privado a que pode submeter-se a
Administrao Pblica. J a expresso regime-jurdico administrativo
reservada to-somente para abranger o conjunto de traos, de
conotaes, que tipificam o Direito Administrativo, colocando a
Administrao Pblica numa posio privilegiada, vertical, na relao
jurdico-administrativa.
Fcil concluir, portanto, que o regime jurdico adotado pela
Administrao no formado s por normas de Direito Pblico. Nem
sempre a Administrao acha-se em posio de verticalidade
(unilateralidade, imprio) sobre os administrados. Vamos entender um
pouco melhor o assunto, ao velho estilo Jack (por partes).
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Quem j ouviu falar em Caixa Econmica Federal (CEF)?
Todos, obviamente. A CEF empresa pblica da Unio ( do Estado,
portanto).
E o Banco do Brasil (BB), algum j ouviu falar?
Claro que sim! O BB sociedade de economia mista da Unio ( do
Estado, em concluso).
Ser que tais entes so pessoas jurdicas de Direito Pblico ou de
Direito Privado? Ser que o regime de Direito Pblico ou de Direito
Privado?
Faamos, agora, a leitura do art. 173, 1, da CF/1988:
A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da
sociedade de economia mista e de suas subsidirias que
explorem atividade econmica de produo ou comercializao
de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre: (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
(...)
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis,
comerciais, trabalhistas e tributrios;
Em sntese: a CF/1988 definiu, a priori, o regime das empresas
governamentais como de Direito Privado (prprio das empresas
privadas, no dispositivo acima), no deixando, portanto, espao para a
adoo de regime jurdico distinto. Assim, temos que nem sempre o
Estado se submete integralmente s normas de Direito Pblico.
Faamos a leitura, nesse instante, do art. 175 da CF/1988:
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou
sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao,
a prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias
de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua
prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e
resciso da concesso ou permisso;
(...).
Distintamente das empresas do Estado (CEF e BB, por exemplo), em
que o regime , primordialmente, de Direito Privado, nos termos da
CF/1988, percebemos que a Lei dispor sobre o regime das empresas
concessionrias e permissionrias, logo, podendo ser: Direito
Pblico ou Direito Privado ou Hbrido (pblico e privado).
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Em suma: a Administrao Pblica no regida s por normas de
Direito Privado, podendo o regime ser definido como de Direito Pblico
na prpria CF/1988 ou pela legislao ordinria.
Essa submisso ora ao Direito Pblico, ora ao Direito Privado, ou a
ambos, levou parte dos doutrinadores classificao de que existe algo
maior que regime jurdico administrativo, o Regime Jurdico DA
ADMINISTRAO PBLICA (ou regime jurdico administrativo, em
sentido amplo). Responsvel, assim, por englobar tanto as normas de
Direito Pblico (regime jurdico-administrativo), como as de Direito
Privado (regime jurdico de direito privado), aplicveis prpria
administrao em situaes especficas.
Chegamos concluso de que o conceito de DA ADMINISTRAO
PBLICA MAIOR que ADMINISTRATIVO. Assim, regime
jurdico DA ADMINISTRAO PBLICA no abrange to-somente o
regime JURDICO-ADMINISTRATIVO, como tambm o de DIREITO
PRIVADO.
No entanto, no regime jurdico-administrativo (de Direito Pblico)
que a Administrao dispe de prerrogativas (de fora, de
supremacia sobre os particulares). Isso ocorre em razo do
significado que o Estado possui na sociedade: a de ser responsvel pelo
cumprimento dos interesses coletivos (pblicos).
Em consequncia, a Administrao Pblica dispe de poderes
especiais que no so colocados disposio do particular. Como
exemplos de tais prerrogativas: o exerccio do poder de polcia, a
desapropriao de bens, a possibilidade de aplicao de sanes
administrativas independentemente da interveno judicial.
Todavia, no regime jurdico-administrativo, no h s prerrogativas
(autonomia). Jamais! Existem tambm as restries ( liberdade),
contrapartida das prerrogativas. Vamos mais um exemplo.
Imagine que a Administrao Pblica tenha de adquirir veculos
e toma conhecimento que uma loja est com uma promoo,
com preos bastante inferiores aos correntes no mercado. Poderia o
Administrador livremente, ao seu arbtrio, adquirir os veculos?
Sonoramente, NO!
A razo disso que Constituio Federal submete a Administrao ao
dever de licitar suas aquisies (art. 37, inc. XXI), restringindo o que
se poderia nominar de liberdade da Administrao em realizar
contratos.
Portanto, o regime jurdico-administrativo poderia ser resumido em
duas expresses: prerrogativas e sujeies do Estado, no desempenho
de suas atividades Administrativas.
Ainda quanto aos regimes jurdicos aplicveis Administrao, como j se
disse, a Administrao Pblica pode estar submetida,
preponderantemente, a normas do Direito Privado. o que
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acontece, por exemplo, na explorao de atividades econmicas por
parte do Estado.
Com efeito, como sobredito, o inc. II do 1 do art. 173 da CF/1988
estabelece que as empresas pblicas e sociedades de economia
mista que explorem atividades econmicas se submetem s mesmas
normas que valem para as empresas privadas quanto a direitos e
obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias.
Assim, o Banco do Brasil, sociedade de economia mista federal, ao atuar
no mercado, submete-se s mesmas regras do jogo que valem para os
bancos privados.
A doutrina clssica costuma firmar que, nestes casos, os rgos ou
entidades da Administrao Pblica se encontram em posio
horizontal quando comparados ao particular.
Cuidado especial, no entanto, merece ser dado. Por mais que a
Administrao Pblica submeta-se predominantemente ao Direito
Privado, esta submisso no integral. Isso se d porque, ao fim, o
papel dos rgos/entidades da Administrao o alcance do interesse
pblico, independentemente de qual regime jurdico aplicvel ao
caso. Por exemplo: a CEF e o BB devem licitar, devem realizar concursos
pblicos, ou seja, apesar de no gozarem de prerrogativas, contam
com restries de Direito Pblico.
ESAF - AUFC/TCU/Controle Externo/Controle Externo/2006
O regime jurdico-administrativo entendido por toda a doutrina de
Direito Administrativo como o conjunto de regras e princpios que
norteiam a atuao da Administrao Pblica, de modo muito
distinto das relaes privadas. Assinale no rol abaixo qual a situao
jurdica que no submetida a este regime.
a) Contrato de locao de imvel firmado com a Administrao
Pblica.
b) Ato de nomeao de servidor pblico aprovado em concurso
pblico.
c) Concesso de alvar de funcionamento para estabelecimento
comercial pela Prefeitura Municipal.
d) Decreto de utilidade pblica de um imvel para fins de
desapropriao.
e) Aplicao de penalidade a fornecedor privado da Administrao.1
ESAF - Proc (BACEN)/BACEN/2002
Tratando-se da relao jurdico-administrativa, assinale a opo
falsa.
a) Nesta relao, uma das partes est em posio de supremacia
em relao outra.

1
A resposta letra A. Em todas as alternativas h atos praticados pelo Estado e regidos pelo Direito Pblico,
ou se[a, pelo 8eglme !urldlco AdmlnlsLraLlvo. no enLanLo, na alLernaLlva A", Lemos slLuao reglda pelo
Direito Privado (contrato de locao).
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b) A presuno de legitimidade dos atos administrativos decorre da
natureza desta relao.
c) Um ato de gesto de pessoal de uma fundao pblica de direito
pblico, quanto a seu servidor, insere-se nesta relao.
d) O fundamento da ao administrativa nesta relao ,
necessariamente, a realizao do interesse pblico.
e) Para se configurar esta relao, basta que uma das partes seja
pessoa jurdica integrante da Administrao Pblica Direta ou
Indireta.
2


2.1. REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO
Como esclarece a Professora Maria Sylvia Di Pietro, o Direito
Administrativo nasceu e se desenvolveu baseado em duas ideias opostas:
de um lado, a proteo aos direitos individuais frente ao Estado, que
serve de fundamento ao princpio da legalidade, um dos pilares do
Estado de Direito; de outro lado, a de necessidade de satisfao dos
interesses coletivos, que conduz outorga de prerrogativas e
privilgios para a Administrao Pblica, quer para limitar o exerccio
dos direitos individuais em benefcio do bem-estar coletivo (poder de
polcia), quer para a prestao de servios pblicos.
As liberdades dos indivduos so, para estes, verdadeiros direitos, e,
portanto, restries para o Estado. Por outro lado, o Estado conta com
autoridade, sintetizada nas prerrogativas que lhe permitem assegurar a
supremacia do interesse pblico sobre o particular.
Para o autor Celso Antnio, o regime jurdico-administrativo construdo,
fundamentalmente, em dois princpios bsicos, dos quais os demais
decorrem: o da supremacia do interesse pblico sobre o particular
(prerrogativas) e o da indisponibilidade do interesse pblico
(restries).
Portanto, relativamente ao estudo do regime jurdico-administrativo,
percebemos que as prerrogativas so sinais de fora (poderes) (p.
ex.: a desapropriao), enquanto que as restries representam
sujeies (deveres) (p. ex: o cumprimento da finalidade pblica),
binmio poder-dever ou dever-poder.
As prerrogativas podem ser traduzidas no princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o particular, enquanto que as restries, no
princpio da indisponibilidade e da legalidade. Esses dois princpios
so informadores do regime jurdico administrativo.
O princpio da supremacia do interesse pblico, metaforicamente,
quer significar que a Administrao Pblica colocada em posio
vertical (diferenciada) quando comparada aos particulares. Isso se

2
A resposLa e leLra L". A CLl e o 88 so enLldades lnLegranLes da AdmlnlsLrao lndlreLa, no enLanLo, pessoas
jurdicas de Direito Privado. No esto sujeitas, em estrito senso, ao regime jurdico-administrativo, assim
entendido como conjunto de normas e princpios de Direito Pblico.
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deve prevalncia do interesse pblico sobre o privado, que d, por
conseguinte, uma srie de prerrogativas em favor da Administrao.
No caso de confronto entre o interesse individual e o pblico, este que,
em regra, prevalecer, tendo em conta ser mais amplo. Ou de outra
forma: o grupo mais importante do que o indivduo. Aprendemos isso
cedo, no mesmo? Quantas vezes as nossas professoras do primrio
nos disseram isso...
Obviamente, no s de prerrogativas se faz um Estado. Em
contrapartida da supremacia do interesse pblico, a indisponibilidade
desse mesmo interesse faz com que a Administrao, por intermdio de
seus agentes, no tenha vontade prpria, por estar investida no papel
de satisfazer a vontade de terceiros, quais sejam, o coletivo, a sociedade.
De fato, os agentes pblicos tm o papel de levar as atribuies do
Estado a efeito, Estado esse que, ao fim, uma espcie de tutor dos
interesses pblicos. No pode o agente, dessa forma, atuar da forma que
bem entender, mas sim conforme exigido pela coletividade por intermdio
do instrumento que prprio para tal exigncia: a lei.
Com efeito, o princpio da indisponibilidade guarda uma relao
muito estreita com o princpio da legalidade. Por este ltimo, a
Administrao s faz o que a norma determina ou autoriza, quando
e como permite, sendo, pois, bastante diferente da legalidade aplicada
aos particulares, que podem fazer tudo o que no proibido pela
norma.
Percebe-se, por fim, significativa diferena quanto vontade
administrativa X vontade dos particulares, que pode ser assim resumida:
enquanto os particulares possuem ampla liberdade de vontade,
podendo realizar tudo aquilo que no lhes seja proibido,
Administrao s lcito fazer o que lhe determinado, ou ao
menos autorizado pela norma.
ESAF - AFRFB/SRFB/Auditoria/2003
O estudo do regime jurdico-administrativo tem em Celso Antnio
Bandeira de Mello o seu principal autor e formulador. Para o citado
jurista, o regime jurdico-administrativo construdo,
fundamentalmente, sobre dois princpios bsicos, dos quais os
demais decorrem. Para ele, estes princpios so:
a) indisponibilidade do interesse pblico pela Administrao e
supremacia do interesse pblico sobre o particular.
b) legalidade e supremacia do interesse pblico.
c) igualdade dos administrados em face da Administrao e controle
jurisdicional dos atos administrativos.
d) obrigatoriedade do desempenho da atividade pblica e finalidade
pblica dos atos da Administrao.
e) legalidade e finalidade.
3


3
A resposta letra A.
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ESAF - AFT/MTE/2003
O regime jurdico administrativo consiste em um conjunto de
princpios e regras que balizam o exerccio das atividades da
Administrao Pblica, tendo por objetivo a realizao do interesse
pblico.
Vrios institutos jurdicos integram este regime. Assinale, entre as
situaes abaixo, aquela que no decorre da aplicao de tal
regime.
a) Clusulas exorbitantes dos contratos administrativos.
b) Autoexecutoriedade do ato de polcia administrativa.
c) Veto presidencial a proposio de lei.
d) Natureza estatutria do regime jurdico prevalente do servio
pblico.
e) Concesso de imisso provisria na posse em processo
expropriatrio.
4


ESAF - AFRFB/SRFB/Poltica e Administrao
Tributria/2000
No mbito do regime jurdico-administrativo, no considerada
prerrogativa da Administrao Pblica:
a) poder de expropriar
b) realizar concurso pblico para seleo de pessoal
c) alterar unilateralmente os contratos administrativos
d) instituir servido
e) impor medidas de polcia
5


ESAF - APO (MPOG)/MPOG/Planejamento e
Oramento/2005
O seguinte instituto no se inclui entre os decorrentes das
prerrogativas do regime jurdico-administrativo:
a) presuno de veracidade do ato administrativo.
b) autotutela da Administrao Pblica.
c) faculdade de resciso unilateral dos contratos administrativos.
d) autoexecutoriedade do ato de polcia administrativa. e) equilbrio
econmico-financeiro dos contratos administrativos.
6

Antes de passarmos para o prximo tpico, seguem breves consideraes
sobre o interesse pblico. O que esse tal de interesse pblico?

4
A resposta letra C. Excelente questo. Em todos os itens h prerrogativas da Administrao Pblica, enfim,
slnal de fora, de lmperaLlvldade, de verLlcalldade. orem o veLo presldenclal" no e praticado pelo
presidente da Repblica no exerccio da funo administrativa. O veto faz parte do processo legislativo, mais
prximo, portanto, do conceito de atos de governo ou polticos.
5
A resposLa e leLra 8". Lm Lodos os lLens h prerrogaLlvas, exceLo na leLra 8". A reallzao de concurso
pblico no um poder da Administrao (prerrogativa), mas sim uma restrio (dever).
6
A resposLa e leLra L". As prerrogativas so os direitos da Administrao. que lhe asseguram a possibilidade
de impor as medidas em desfavor dos administrados e em preservao ao interesse pblico. Perceba que, no
lLem L", h um dever do LsLado, porLanLo, uma restrio.
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O interesse pblico, por dizer respeito ao coletivo, sobrepe-se aos
interesses individuais, da ser dito supremo. Claro que a prevalncia do
interesse pblico no um fim em si mesmo. Sob o pretexto de dar
cumprimento aos interesses pblicos no pode o administrador pblico
simplesmente fulminar os direitos e liberdades individuais, garantias
consagradas constitucionalmente.
A chave ento da melhor interpretao do princpio da supremacia
do interesse pblico a ponderao entre as prerrogativas estatais
de um lado e os direitos/liberdades individuais de outro, entendidas estas
como verdadeiras restries na atuao do Estado. Portanto, deve-se
preservar o equilbrio, dado que no h poderes ilimitados concedidos
Administrao Pblica.
Ainda que quase invivel precisar-se o que interesse pblico, no se
pode conceituar esse como sendo apenas o que diz respeito ao
Estado, em si, relacionado entidade representante. Tampouco se pode
conceitu-lo como resultante do somatrio dos interesses individuais.
Dessa forma, a doutrina costuma segmentar o interesse pblico em:
I) Primrio corresponde ao cumprimento da lei, e, portanto, ao
interesse pblico propriamente dito ou finalstico. visto de
dentro para fora, exemplo da prestao de servios pblicos.
II) Secundrio entendido como a necessidade de a
Administrao lograr vantagens para si. Ocorre internamente
Administrao (atividade-meio): finanas pblicas e nomeao
de servidores, por exemplo.
O Estado uma instituio que age por intermdio de rgos, entidades e
agentes, mas que, ao fim, num plano extrajurdico, tem interesse de
maximizar seus ganhos, e muitas vezes tende a privilegiar interesses
secundrios em detrimento dos primrios (o que veremos no ser
possvel). Mais um exemplo para ilustrar o que se expe.
O Estado pode, em determinado momento, querer elevar ao mximo as
alquotas dos impostos, almejando mais receita para cobrir dvidas
passadas. Neste caso, tenderia a agir como um particular: maximizar
receitas para cobrir despesas. S que, evidentemente, no isso que a
sociedade e a lei exigem do Estado.
De outra forma, quer-se do Estado que a tributao seja feita nos limites
necessrios para se proporcionar o bem-estar social. Por conseguinte,
pode-se afirmar que s permitido ao Estado perseguir interesses
pblicos secundrios quando estes coincidirem com os interesses
pblicos primrios (os pblicos, propriamente ditos).
Assim, correto afirmar que o interesse pblico primrio no
coincide, necessariamente, com o do Estado (o secundrio, o
destinado para atender suas convenincias internas). De fato, em um
aspecto puramente gerencial, o Estado tentaria maximizar seus prprios
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interesses, muitas vezes no condizentes com aqueles dispostos na
norma.
Por outro lado, a observncia dos interesses pblicos compete no
aos rgos e entidades da Administrao em si, uma vez que estes
no passam de mera fico jurdica. Para que os interesses pblicos
sejam atingidos, so necessrios agentes pblicos, os quais tornaro
concreta a atuao da Administrao Pblica.
Esses agentes, na busca dos interesses pblicos, atuam no em razo de
vontade pessoal, mas daquilo que lhes impe a norma, em sentido
amplo. A doutrina majoritria tem dito que falta vontade quele que
atua em nome do interesse pblico, o agente pblico. De outra forma,
este se norteia por determinao ou autorizao da norma, que torna o
interesse pblico indisponvel ao agente em si.
ESAF - AFRFB/SRFB/Tributria e Aduaneira/2005
Assunto: Regime Jurdico Administrativo
Tratando-se do regime jurdico-administrativo, assinale a afirmativa
falsa.
a) Por decorrncia do regime jurdico-administrativo no se tolera
que o Poder Pblico celebre acordos judiciais, ainda que benficos,
sem a expressa autorizao legislativa.
b) O regime jurdico-administrativo compreende um conjunto de
regras e princpios que baliza a atuao do Poder
Pblico, exclusivamente, no exerccio de suas funes de realizao
do interesse pblico primrio.
c) A aplicao do regime jurdico-administrativo autoriza que o
Poder Pblico execute aes de coero sobre os administrados sem
a necessidade de autorizao judicial.
d) As relaes entre entidades pblicas estatais, ainda que de
mesmo nvel hierrquico, vinculam-se ao regime jurdico-
administrativo, a despeito de sua horizontalidade.
e) O regime jurdico-administrativo deve pautar a elaborao de
atos normativos administrativos, bem como a execuo de atos
administrativos e ainda a sua respectiva interpretao.
7


Melhores momentos:
I) regime jurdico um conjunto de normas e de princpios
aplicado determinada situao;

7
A resposta letra B. A realizao de concursos pblicos ato interno da Administrao. o que a doutrina
reconhece como interesse pblico secundrio. Porm induvidoso que, a despeito de secundrio, deve ser
regido por princpios da Administrao.
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II) o regime jurdico aplicvel Administrao pode ser tanto de
direito pblico (administrativo), como de direito privado
(Regime Jurdico da Administrao ou regime jurdico-
administrativo, em sentido amplo);
III) o regime jurdico-administrativo um conjunto de
prerrogativas e sujeies concedido Administrao Pblica,
para melhor cumprimento dos interesses pblicos;
IV) ainda que se sujeite predominantemente a normas de
direito privado, a Administrao Pblica nunca se submete de
forma integral a normas de tal ramo jurdico. Por exemplo: as
empresas estatais esto sujeitas s restries legais e
constitucionais (realizao de concurso pblico e de licitaes, por
exemplo);
V) O interesse pblico primrio representa a Administrao
Pblica no sentido finalstico, extroverso, com outras palavras,
o interesse pblico propriamente dito, pois dirigido diretamente
aos cidados (de dentro do Estado para fora Administrao
Extroversa). J o interesse pblico secundrio diz respeito aos
interesses do prprio Estado, internos, introversos, portanto,
inconfundveis com os primrios (propriamente ditos). Por
exemplo: a locao de um galpo para guarnecer livros, enquanto a
biblioteca passa por reforma. ato interno, porm, visa proteo
do interesse pblico propriamente dito.
2.2.PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA
A palavra princpio quer significar o que vem antes ou depois?
Claro que antes!
Os princpios so os vetores fundamentais que aliceram o edifcio
jurdico das regras. H quem diga que a no observncia aos princpios
mais grave que ignorar o comando legal
8
, afinal os princpios tm
eficcia nomogentica, ou seja, na gentica (DNA) das leis
encontramos os princpios (consiste em dar fundamentos
finalstico-valorativos para a edio de novos preceitos e neles
reproduzir esse contedo).
Alm da eficcia normogentica, socorre-se dos ensinamentos do autor
Diogo de Figueiredo para enumerar outras formas de eficcia mediata dos
princpios. Vejamos:
Axiolgica: consiste em definir com clareza, na ordem jurdica, os
valores que a informam;
Otimizadora: consiste em orientar a interpretao dos preceitos e
dos atos concretos que conformam uma ordem jurdica, conferindo-

8
Celso Antnio Bandeira de Mello, por exemplo.
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lhes a mais ampla, profunda e completa aplicao possvel a seu
contedo de valor;
Sistmica: consiste em interconectar todos os preceitos e atos
concretos informados pelo mesmo princpio, como que conformando
uma superestrutura abstrata, que lhes infunde unidade e coerncia;
Integrativa: consiste em preencher eventuais lacunas da ordem
jurdica.
A doutrina [Cretella] classifica os princpios em:
a) onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do saber,
como o da identidade e o da razo suficiente. Por exemplo: A no
B, logo B no A (isso universal);
b) plurivalentes ou regionais, comuns a um grupo de
cincias, informando-as nos aspectos em que se interpenetram.
Exemplos: o princpio da causalidade, aplicvel s cincias naturais
e o prprio princpio do alterum non laedere (no prejudicar a
outrem), aplicvel s cincias naturais e jurdicas;
c) monovalentes, que se referem a um s campo do
conhecimento, h tantos princpios monovalentes quantas sejam
as cincias cogitadas pelo esprito humano. o caso dos princpios
gerais de direito, como o de que ningum se escusa alegando
ignorar a lei.
d) setoriais, que informam os diversos setores em que se divide
determinada cincia. Por exemplo, na cincia jurdica, existem
princpios que informam o Direito Civil, o Direito do Trabalho, o
Direito Penal etc.
Com base nesta classificao, pode-se dizer [Maria Sylvia Zanella Di
Pietro] que o Direito Administrativo est informado por determinados
princpios, alguns deles prprios tambm de outros ramos do Direito
Pblico e outros dele especficos e enquadrados como setoriais.
Se os princpios so normas que antecedem as regras, fcil perceber que
os so dotados de carga normativa mais perene do que as leis,
principalmente porque no h hierarquia material entre princpios
(por exemplo: princpio da eficincia o mais recente dos princpios
expressos, porm no apaga a legalidade. Tais postulados convivem
harmonicamente). A partir de um exemplo, fica mais tranquilo
compreender a ausncia de hierarquizao material entre princpios.
Imaginem a construo de um prdio. Comeamos por onde? Pela
sua base, claro, seus alicerces, que devem estar nivelados, para
que o prdio no corra risco de desmoronar. Se tivssemos uma
parte do alicerce mais elevada que as demais, nosso prdio
certamente tombaria.
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Pois bem. Nosso prdio, daqui por diante, a Administrao Pblica. E
seus pilares, seus princpios, do suporte a toda atividade da
Administrao, e as janelas so as regras (leis). Ah! Quebrar a janela
menos grave que derrubar um dos alicerces, concordam?
Alguns desses pilares so explcitos na Constituio, e constam, por
exemplo, do caput do art. 37 da CF/1988. Outros so encontrados
implicitamente no texto constitucional, so depreendidos do sistema
jurdico-administrativo-constitucional.
Mas a CF no o nico repositrio dos princpios. H princpios
expressos em textos legais (no campo infraconstitucional), como os do
art. 2 da Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Federal), e, por fim, a
doutrina ptria constri inmeros princpios, a partir da
interpretao da ordem jurdica.
Abre-se um parntese para esclarecer que h, na doutrina, quem defenda
a existncia de hierarquia entre princpios. Por isso, citou-se, acima,
ausncia de hierarquia material entre os princpios. Para Diogo de
Figueiredo, os princpios podem se hierarquizar formalmente,
enciclopedicamente ou axiologicamente. Na ordem jurdica brasileira,
hierarquizam-se, formalmente, os princpios constitucionais e
infraconstitucionais. Enciclopedicamente, os princpios distinguem-se
em fundamentais, gerais e setoriais. Por fim, axiologicamente, segundo
a importncia filosfica, poltica, econmica ou social que apresentam
(preeminncia da dignidade humana sobre o da publicidade, por
exemplo).
Como dito, por serem orientativos, os princpios constitucionais no
possuem, entre si, hierarquizao conceitual: no h princpio mais
ou menos importante, TODOS so de igual importncia. Vem a
pergunta: se no h hierarquia material, como resolver eventuais
conflitos?
O quadro, a seguir, sintetiza as formas de resoluo de conflitos das leis e
dos princpios. Perceba que so critrios distintos.
CONFLITO
LEIS PRINCPIOS
Hierarquia
Princpio da predominncia
dos valores
Cronolgico
Especialidade
Para o conflito entre as leis, vale a norma superior sobre a inferior
(critrio da hierarquia lex superior derogat inferior). Exemplo da
prevalncia da CF sobre as normas infraconstitucionais); se equivalentes
em termos de hierarquia, aplica-se a lei mais nova sobre a antiga (critrio
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cronolgico ou da anterioridade lex posterior derogat priori), e, por fim,
o critrio da especialidade, em que lei especial derroga lei geral.
Agora, tratando-se de princpios, o que acontece, em um caso
concreto, que um ou mais princpios podem prevalecer quando
comparado a outro. Aplica-se o princpio da preponderncia de
interesses ou valores ou da ponderao.
Assim, devemos afastar a velha ideia de que o princpio da legalidade
est alm, acima, dos demais, em razo do estrito dever de a
Administrao obedecer lei, por intermdio de seus agentes. O
entendimento equivocado. O princpio da legalidade precede
(vem antes) aos demais, mas no maior do que os demais princpios.
Com efeito, como dito, os princpios no possuem, entre si,
hierarquizao material: no h princpio mais ou menos importante,
todos se equiparam. Explicando de uma forma mais construtiva.
Foi realizada uma comunicao annima ao TCU ou ao MPF a
respeito de fatos graves praticados no mbito da Administrao
Pblica. Ora, o texto constitucional veda o anonimato (inc. IV do
art. 5), logo, deve o TCU ou o MP determinar o arquivamento
do processo?
No bem assim. Se, por um lado, a liberdade de expresso no
absoluta, impedindo o abuso quanto opinio, garantindo-se a
identificao do eventual denunciante; por outro, no h
impedimento para que o TCU e o MP adotem medidas de ofcio (por
iniciativa sua) para averiguao de fatos informados mediante
documentos apcrifos.
A Administrao Pblica no pode se furtar de atender o interesse
pblico. Assim, imagine-se que os fatos comunicados ao Estado
sejam extremamente graves e que possuam claros indcios de
serem verdadeiros. Poderia o Estado simplesmente no apurar
por conta da sobredita vedao ao anonimato? Claro que
no! Deveria apurar, mas no em um processo autuado como
denncia, mas noutro, como, por exemplo, numa representao da
Unidade Tcnica.
Dessa forma, a denncia no seria conhecida, mas a situao seria
apurada, se fundamentada estivesse. Pergunta-se: qual seria o
princpio a amparar essa apurao de ofcio? Alm da
legalidade, impessoalidade e moralidade, o princpio da
verdade real (ou material) determinaria a apurao.
Professor, o que esse tal princpio da verdade real ou
material? No o momento ideal para avanarmos nos pormenores do
referido princpio. Em todo caso, uma rpida pincelada acerca do
princpio da verdade material.
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A busca pela verdade real orienta a atuao da Administrao Pblica.
Isso se d, em especial, porque, diferentemente dos processos judiciais
comuns (da esfera cvel), nos processos administrativos a relao jurdica
constituda bilateral e no trilateral.
Nos processos administrativos, de um lado, tem-se a Administrao que,
ao tempo que integra o processo como interessada, possui o dever de
buscar as informaes (provas, quando for o caso) para a tomada de
deciso.
Nos processos judiciais cveis, a produo de provas compete s partes,
com um terceiro isento, neutro (o Juiz ou Tribunal Judicial) responsvel
pela deciso. Bem diferente, portanto, da natureza dos processos
administrativos, para os quais podem ser apontadas as seguintes
caractersticas bsicas:
I) uma relao bilateral: de um lado estar a Administrao e de
outro, o interessado, que pode ser um particular ou mesmo um agente
pblico. J os processos judiciais comuns constituem uma relao
trilateral;
II) cumpre Administrao movimentar o processo
administrativo, uma vez que o integra como interessada. Vale o
princpio do impulso oficial.
Assim, mesmo que no provocada, a Administrao poder instaurar
um processo administrativo, desde que entenda necessrio. Por isso, um
documento apcrifo (annimo), em casos concretos, poder dar incio a
um processo administrativo, ainda que tal processo no seja constitudo a
partir do expediente annimo.
Nos processos judiciais comuns, o impulso (andamento) do processo
incumbe s partes (de regra), as quais devem provocar a atuao
jurisdicional para que o feito tenha andamento; e,
III) nos processos administrativos prevalece a busca da verdade
real, assim entendida como aquela que se levanta dos fatos efetivamente
ocorridos, ainda que no constantes formalmente de um processo
administrativo, por exemplo.
Nos processos judiciais cveis, vale a verdade formal, ou seja, se
uma informao no estiver formalmente contida nos autos do
processo, para o Juiz ou Tribunal Judicial como, de regra, no
houvesse no mundo.
Dessa forma, ainda que a comunicao tenha sido annima, poderia
(e at deveria) o TCU instaurar um procedimento de ofcio, visando ao
esclarecimento dos fatos. A vedao ao anonimato, portanto, pode
ser relativizada, em casos especficos, a bem da preservao do
interesse pblico.
Outro exemplo de ponderao colhido na jurisprudncia do STJ (RMS
24339). Na ocorrncia de ilegalidade, dever de a Administrao (de
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ofcio ou por provocao) e o Judicirio (por provocao) anular o ato
administrativo. No entanto, possvel a legalidade ceder espao para o
princpio da segurana jurdica, em que a manuteno do ato ilegal
causar menos prejuzos que a sua retirada (fenmeno da estabilizao
dos efeitos do ato administrativo).
2.2.1. PRINCPIOS EXPRESSOS
Em termos de texto constitucional, o Captulo VII, do Ttulo III (Da
organizao do Estado), da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, consagra as normas bsicas regentes da Administrao Pblica
direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios; e proclama os princpios
constitucionais essenciais para a probidade e transparncia na gesto da
coisa pblica. So princpios constitucionais expressos no caput do art.
37 da CF (LIMPE):
Legalidade;
Impessoalidade;
Moralidade;
Publicidade e
Eficincia.
Tais princpios valem para todos os Poderes, de todos os entes
integrantes da Federao Brasileira (Unio; estados; Distrito Federal,
e municpios), e respectivas Administraes Direta e Indireta. Faamos a
leitura do teor do referido dispositivo constitucional:
Art. 37 - A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte: (...).
No momento adequado, veremos que a Administrao Indireta dos
Estados, tambm chamada de Descentralizada, formada por entidades
administrativas de Direito Pblico (Autarquias, por exemplo) e de Direito
Privado (Sociedades de Economia Mista, por exemplo).
Importante: perceba que o comando constitucional, tambm, dirige-se a
toda a Administrao Indireta, independentemente da natureza jurdica
da entidade. Assim, mesmo entidades da Administrao Pblica que
explorem atividades econmicas, como o Banco do Brasil e a Petrobras,
submetem-se aos princpios constitucionais da Administrao Pblica.
Na verdade, alm da Administrao Pblica, a carga normativa dos
princpios cogente, coativa, obrigatria, inclusive, para os particulares.
Como assim para os particulares? Nunca ouvi falar sobre isso! Vamos
entender melhor, ento.
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Os particulares no so obrigados a manter qualquer vnculo especial com
a Administrao Pblica. Porm no h impedimento de se submeterem,
facultativamente, conforme o interesse, s regras de Direito Pblico. Por
exemplo: tais particulares podem ser qualificados, discricionariamente,
como Organizaes Sociais (OSs), e podem, doravante, passar a receber
dinheiros pblicos para operacionalizar eventual contrato de gesto
celebrado com Ministrio Supervisor. Nos termos da Lei 9.637, de 1998
(Lei das OSs), as OSs acham-se presas, em suas aquisies, ao
cumprimento dos princpios da Administrao Pblica.
Vendo o assunto sob outra tica, pode se afirmar que os princpios
constituem, ainda, direitos do cidado. Com efeito, caso a Administrao
atue em conformidade com os princpios isso garantir que suas aes
sejam legais, impessoais, morais, por exemplo. Por isso a afirmativa a
observncia dos princpios por parte Administrao constituem verdadeiro
direito do cidado.
Deixando de lado, por enquanto, os princpios especficos contidos nas leis
9.784/1999, 8.666/1993, e 8.987/1995 (os quais sero analisados nas
cenas das prximas aulas), sero comentados os princpios
constitucionais e legais expressos, bem como implcitos ou
reconhecidos no direito positivo, igualmente informadores do Direito
Administrativo. Evidentemente, as anlises, a seguir procedidas, no
esgotaro todos os princpios, j o nmero destes depender do
doutrinador utilizado como referncia. Mas sero abordados aqueles
considerados mais relevantes para o nosso objetivo: GABARITAR o
assunto em prova.
2.2.1.1. Legalidade
Sabe-se que, no mbito das relaes privadas, vige a ideia de que
tudo que no est proibido em lei est permitido. Nas relaes
pblicas, contudo, o princpio da legalidade envolve a ideia de que a
Administrao Pblica s pode atuar quando autorizada ou
permitida pela lei. A norma deve autorizar o agir e o no agir dos
sujeitos da Administrao Pblica, pois ele integralmente
subserviente lei. (por Dirley Cunha)
Sabemos que os princpios da Administrao possibilitam a
responsabilizao dos agentes estatais, bem como visam garantir a
honestidade do emprego dos dinheiros pblicos.
Para Maria Sylvia, sendo o Direito Administrativo de elaborao
pretoriana e no codificado, os princpios representam papel relevante
nesse ramo do direito, permitindo Administrao e ao Judicirio
estabelecer o necessrio equilbrio entre os direitos dos
administradores e as prerrogativas da Administrao.
Para concluir que a partir dos princpios da legalidade e da supremacia
do interesse pblico sobre o particular se constroem os demais,
enfim, tais princpios precedem os demais. Ateno: no confundir
preceder com prevalecer. Prevalecer remete-nos a ideia de
hierarquia, e, como sabemos, inexiste hierarquia material entre os
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princpios. A precedncia, portanto, mais interpretativa: como os
interesses pblicos so superiores (supremos) quando comparados aos
particulares e como a Administrao s pode agir em conformidade com a
Lei, os princpios em referncia servem interpretao de tudo que v ser
feito pela Administrao.
O princpio da legalidade da essncia do Estado de Direito e, por isso,
fundamental para o Direito Administrativo, j que este nasce com
aquele. fruto da necessria submisso do Estado Lei. Consagra a
ideia de que por meio da norma geral, abstrata e, portanto, impessoal,
editada pelo Poder Legislativo, a atuao da Administrao objetiva a
concretizao da vontade geral (art. 1, pargrafo nico, da
CF/1988).
De acordo com a acepo doutrinria clssica do princpio da legalidade, a
Administrao Pblica s pode fazer aquilo que a norma
determina, permite, autoriza, de modo expresso ou implcito.
De modo expresso ou implcito?! Com isso pode acontecer
Professor? Explico.
Quando a norma traa todos os pormenores, sem deixar espao de
atuao por parte dos administradores, ter-se- atuao vinculada.
Por exemplo: na esfera federal, a aquisio de bens e de servios
comuns, enquadrados como padronizados, devem ser adquiridos por
Prego. Isso mesmo. Na esfera federal, o uso do Prego obrigatrio,
uso vinculado.
J, quando a norma deixa escolha, opo aos administradores, enfim,
uma maior margem de liberdade (mas sempre com limites postos
pela norma), verificar-se- discricionariedade. Por exemplo: o Prego
pode ser presencial ou eletrnico. Apesar de o presencial, na esfera
federal, ser obrigatrio, o eletrnico permanece preferencial (leia-se: h
certa discricionariedade).
Mas vejam: mesmo que conte com certa liberdade (discricionariedade), a
Administrao s faz o que lei estabelece. Por isso, pode-se afirmar
que o princpio da legalidade precede todos os demais, isto ,
vem na frente, para efeitos interpretativos. Obviamente, essa
precedncia no tem sentido hierrquico. No que o princpio da
legalidade seja mais importante que os demais, mas sim que todos estes
outros princpios devem ser interpretados luz das leis.
O princpio da legalidade no restrito Administrao, enfim,
tambm vale para o particular, mas com outro enfoque (legalidade
constitucional): se uma norma no proibir, o particular, dispondo de
forma livre de sua vontade, pode agir da maneira que melhor entender.
Pode-se, previamente, concluir que a Administrao Pblica s pode
agir da maneira que a lei determinar ou autorizar, enquanto o
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particular age do modo que julgue mais conveniente, desde que a
lei (no apenas a Constituio) no o proba.
Isso significa que o agente pblico, responsvel por tornar concreta a
misso da Administrao Pblica, no pode fazer tudo o que no seja
proibido em lei, e sim s o que a norma autoriza ou determina. Para
o particular, o princpio da legalidade ter carter mais restritivo que
impositivo: no sendo proibido em norma, possvel ao particular fazer.
Parafraseando o autor Hely Lopes, o princpio da legalidade para o
administrador significa deve fazer assim, enquanto para os
particulares, pode fazer assim.
Referncia doutrinria (Gustavo Scatolino):
O princpio da legalidade pode ser entendido em dois sentidos:
legalidade em sentido amplo e em sentido estrito. A legalidade
em sentido estrito significa atuar de acordo com a lei, ou seja,
obedecer lei feita pelo Parlamento. A legalidade em sentido
amplo ou legitimidade significa obedecer no s lei, mas
tambm obedecer aos princpios da moralidade e do interesse
pblico. Dessa forma, a palavra legitimidade apresenta um conceito
mais abrangente do que o conceito de legalidade, pois legalidade
seria obedecer lei e a legitimidade obedecer lei e aos demais
princpios administrativos.
Em sntese: o princpio da legalidade bem mais amplo do que a
mera sujeio do administrador lei formal, pois se refere ao
ordenamento jurdico, s normas e aos princpios constitucionais, sem
falar das normas regulamentares por ele mesmo editadas. Obviamente,
algumas disciplinas so separadas pelas constituies disciplina de lei
formal (reserva de lei), ou seja, necessariamente resultante da
tramitao de norma no Poder Legislativo.
No entanto, os limites do princpio da legalidade devem ser bem
compreendidos. A doutrina registra que, em casos de prestaes pessoais
ou patrimoniais, o princpio tem fora absoluta (estrita legalidade),
decorrente da norma que estabelece que ningum obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Sobre o tema,
vejamos trecho da ADI-STF 2075:
O tema concernente disciplina jurdica da remunerao funcional
submete-se ao postulado constitucional da reserva absoluta de lei,
vedando-se, em consequncia, a interveno de outros atos estatais
revestidos de menor positividade jurdica, emanados de fontes
normativas que se revelem estranhas, quanto sua origem
institucional, ao mbito de atuao do Poder Legislativo,
notadamente quando se tratar de imposies restritivas ou de
fixao de limitaes quantitativas ao estipndio devido aos agentes
pblicos em geral.
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O princpio constitucional da reserva de lei formal traduz limitao
ao exerccio das atividades administrativas e jurisdicionais do
Estado. A reserva de lei - analisada sob tal perspectiva - constitui
postulado revestido de funo excludente, de carter negativo, pois
veda, nas matrias a ela sujeitas, quaisquer intervenes
normativas, a ttulo primrio, de rgos estatais no-legislativos.
Essa clusula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma
dimenso positiva, eis que a sua incidncia refora o princpio, que,
fundado na autoridade da Constituio, impe, administrao e
jurisdio, a necessria submisso aos comandos estatais
emanados, exclusivamente, do legislador. No cabe, ao Poder
Executivo, em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar
na anmala (e inconstitucional) condio de legislador, para, em
assim agindo, proceder imposio de seus prprios critrios,
afastando, desse modo, os fatores que, no mbito de nosso sistema
constitucional, s podem ser legitimamente definidos pelo
Parlamento. que, se tal fosse possvel, o Poder Executivo passaria
a desempenhar atribuio que lhe institucionalmente estranha (a
de legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema
de poderes essencialmente limitados, competncia que no lhe
pertence, com evidente transgresso ao princpio constitucional da
separao de poderes.
J no que diz respeito ao processo administrativo, o entendimento
doutrinrio o de que a Administrao no pode eximir-se de decidir os
pedidos em razo de inexistirem normas de competncia expressa, pois
ao processo administrativo foram dadas as mesmas garantias
constitucionais do processo judicial (art. 5, LV, da CF/1988). Assim, ao
administrador no permitido lanar o administrado via mais
dificultosa: a judicial. Deve-se considerar que o ordenamento jurdico
supre suas prprias lacunas, mediante a aplicao/criao de normas.
Por fim, a doutrina aponta situaes em que o princpio da legalidade
sofrer constries (restries) temporrias: medidas provisrias
(espcies normativas efmeras), estado de defesa e de stio (o
Presidente da Repblica quem decreta, no h lei formal). Para Celso
Antnio, as medidas provisrias no se confundem com as leis, tm
fora de leis, mas com estas no se confundem. So espcies normativas
efmeras. J o Estado de Defesa e o de Stio so situaes
excepcionalssimas regidas por Decreto do presidente da Repblica.
CESGRANRIO - PB (BNDES)/Direito/2006
A doutrina aponta como restries excepcionais ao princpio da legalidade:
I - as normas contidas nas medidas provisrias;
II - o estado de defesa;
III - o estado de stio.
Est(o) correta(s):
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a) II, apenas.
b) III, apenas.
c) I e II, apenas.
d) I e III, apenas.
e) I, II e III.
9


2.2.1.2. Impessoalidade, finalidade ou isonomia
O princpio republicano e o dever, que nele se contm, de ser dar
trato pblico coisa pblica, que nesta forma de governo se
encarece, fundamentam a impessoalidade administrativa. que
nela a qualificao pessoal no conta, como no conta a situao
pessoal daquele que detm o cargo pblico e que se deve manter
neutro e objetivo em sua conduta, seja qual for a situao social,
econmica ou poltico-partidria do cidado sobre o qual incidiro
os efeitos do ato da Administrao. (por Crmen Lcia)
Como esclarece Lucas Rocha Furtado, o princpio da impessoalidade
admite seu exame sob os seguintes aspectos:
Dever de isonomia por parte da Administrao Pblica;
Dever de conformidade ao interesse pblico;
Imputao dos atos praticados pelos agentes pblicos diretamente
s pessoas jurdicas em que atuam.
Nesse contexto, pode-se dizer que o princpio da impessoalidade,
expresso na CF, de 1988, e implcito na Lei Federal 9.784, de
1999, tem uma tripla formulao, trs faces.
Numa primeira viso, para parte da doutrina, a impessoalidade como
princpio significa que o administrador pblico s deve praticar atos
voltados consecuo do interesse pblico.
Por tal princpio, o tratamento conferido aos administrados em geral deve
levar em considerao no o prestgio social por estes desfrutado, mas
sim suas condies objetivas em face das normas que cuidam da
situao, tendo em conta o interesse pblico, que deve prevalecer.
Para esses doutrinadores, a atuao impessoal determina uma
atuao finalstica da Administrao, ou seja, voltada ao melhor
atendimento dos interesses pblicos. Desse modo, o princpio da
impessoalidade sinnimo de finalidade pblica. Sobre o tema,
vejamos Ementa do Recurso Extraordinrio (RE) 191.668, apreciado pelo
STF:
1. O caput e o pargrafo 1 do artigo 37 da Constituio Federal
impedem que haja qualquer tipo de identificao entre a publicidade
e os titulares dos cargos alcanando os partidos polticos a que

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Letra E.
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pertenam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o
princpio da impessoalidade vincula a publicidade ao carter
educativo, informativo ou de orientao social incompatvel com
a meno de nomes, smbolos ou imagens, a includos
slogans, que caracterizem promoo pessoal ou de
servidores pblicos. A possibilidade de vinculao do contedo da
divulgao com o partido poltico a que pertena o titular do cargo
pblico mancha o princpio da impessoalidade e desnatura o carter
educativo, informativo ou de orientao que constam do comando
posto pelo constituinte dos oitenta.
Em outra interessante acepo do princpio da impessoalidade, os atos e
provimentos administrativos so imputveis no ao funcionrio
que os pratica, mas ao rgo ou entidade administrativa em nome do
qual age o funcionrio.
Por essa linha, pelos atos dos agentes responde a Administrao Pblica,
em razo da impessoalidade de atuao daqueles. A tese consagrada
em diversos momentos da nossa atual Constituio Federal, como no art.
37, 6 do texto constitucional:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito
privado prestadoras de servios pblicos respondero
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
V-se que a pessoa jurdica qual vinculado o agente responde
pelo dano causado por este, nitidamente devido impessoalidade da
atuao funcional. Portanto, o agente tem sua atuao imputada ao
rgo/entidade a que se vincula (teoria do rgo ou da imputao
volitiva).
Uma terceira face da impessoalidade pode ser encontrada no art. 37,
inc. II, por exemplo. Ao se exigir concurso pblico para o acesso aos
cargos pblicos, o legislador prezou pelo mrito, sem criar discriminaes
benficas ou detrimentosas, em observncia ao princpio da isonomia
ou igualdade. Obviamente, no significa dizer que as leis no possam
criar critrios para a seleo dos candidatos. Sobre o tema, o STF, no RE
148.095, reconheceu que, em se tratando de concurso pblico para
agente de polcia, mostra-se razovel a exigncia, por lei, de que o
candidato tenha altura mnima de 1,60m. A exigncia de altura, por sua
vez, no razovel para o cargo de escrivo de polcia, dado as
atribuies do cargo, para as quais o fato altura irrelevante (STF - AI
518863).
Assim, a atividade administrativa deve se dar segundo critrios de bom
andamento do servio pblico, afastando-se favoritismo ou mesmo
desfavoritismos. Sobre o tema, o STF, na ADI 1072/RJ, declarou a
inconstitucionalidade de lei estadual que dispensava os candidatos
integrantes do Quadro Permanente da Polcia Civil da prova de
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capacitao fsica e de investigao social (No h razo para se tratar
desigualmente os candidatos ao concurso pblico, dispensando-se, da
prova de capacitao fsica e de investigao social, os que j integram o
Quadro Permanente da Polcia Civil do Estado, pois a discriminao
implica ofensa ao princpio da isonomia).
Lcia Figueiredo explica que a impessoalidade pode levar igualdade,
mas com ela no se confunde. possvel haver tratamento igual a
determinado grupo (que estaria satisfazendo o princpio da igualdade),
porm, se ditado por convenincias pessoais do grupo e/ou do
administrador, estar infringindo a impessoalidade. verdade que esto
prximos os princpios, mas certamente no se confundem.
Para efeito de concursos pblicos, costumeiro as organizadoras exigirem
as aplicaes prticas dos princpios. Assim, vejamos abaixo algumas das
mais importantes aplicaes:
1 do art. 37 da CF/1988:
A publicidade dos atos, programas, obras, servios e
campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo,
informativo ou de orientao social, dela no podendo
constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem
promoo pessoal de autoridades ou servidores
pblicos.
Art. 18 da Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo
Federal): regras de impedimento e de suspeio. Responda rpido: se
voc fosse o julgador de processo administrativo em que o acusado sua
sogra, o resultado seria favorvel? No precisa responder! No caso
concreto, para evitar a parcialidade no julgamento, conveniente que o
agente pblico se reconhea impedido, evitando-se, inclusive, eventual
responsabilizao administrativa.
Atos praticados por agente de fato (putativo ou necessrio):
, por exemplo, o particular que ingressou na Administrao Pblica, no
entanto, de forma irregular (agente putativo). o agente denorex
(parece que , mas no ), e, de acordo com a teoria da aparncia,
seus atos praticados sero considerados vlidos perante terceiros de
boa-f. O agente necessrio, por sua vez, aquele que atua em casos de
emergncia, fazendo as vezes do agente pblico, como, por exemplo, o
cidado que orienta o trnsito, haja vista o mau funcionamento do
semforo.
Art. 100 da CF/1988: o regime clere e eficaz de pagamento de
dvidas do Estado - precatrios. A inscrio em precatrios observa, de
regra, uma ordem cronolgica de apresentao, sendo proibida a
designao de casos ou de pessoas nas dotaes oramentrias.
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2.2.1.3. Moralidade
A ilegalidade mais grave a que se oculta sob a aparncia de
legitimidade. A violao maliciosa encobre os abusos de direito com
a capa de virtual pureza (por Caio Tcito).
O princpio da moralidade velho conhecido da doutrina. No entanto,
passou a ser explcito, em termos constitucionais, a partir de 1988.
Na doutrina francesa, Maurice Hauriou, depois de diferenciar a moral
comum da moral jurdica, define a moralidade jurdica como o
conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da
Administrao.
Portanto, a conduta da Administrao deve ser mais exigente do que
simples cumprimento da frieza das leis. Deve-se divisar o justo do
injusto, o lcito do ilcito, o honorvel do desonorvel, o conveniente do
inconveniente. A moralidade passa a ser pressuposto de validade dos atos
do Estado, sendo que em toda a atuao estatal devero estar presentes
princpios da lealdade, da boa-f, da fidelidade funcional, dentre outros,
atinentes moralidade.
Lcia de Figueiredo esclarece que a anulao de atos provenientes do
excesso de poder fundada tanto na noo de moralidade
administrativa quanto na legalidade, de tal sorte que a Administrao
ligada, em certa medida, pela moral jurdica, particularmente no que
concerne ao desvio de poder.
Lealdade, boa-f, honestidade so preceitos ticos desejados pela
sociedade que nos remunera direta ou indiretamente. Por isso, o
princpio da moralidade pode ser considerado a um s tempo dever do
administrador e direito pblico subjetivo.
O legislador constitucional, sensibilizado com a moralidade, traz algumas
aplicaes prticas. Vejamos:
Art. 5, LXXIII (ao popular) - a proteo da moralidade
administrativa, nesse caso, depende de iniciativa exclusiva de qualquer
cidado (no qualquer particular, cuidado);
Art. 37, 4, e 85, V, (atos de improbidade
administrativa);
A probidade um aspecto da moralidade. De acordo com o Dicionrio
Aurlio (eletrnico), probidade diz respeito integridade de carter,
honradez, ou seja, conceito estreitamente correlacionado com o de
moralidade administrativa, tal como gosta de afirmar o examinador
em provas do CESPE. Vejam a o exemplo:
Art. 70 (princpios da legitimidade e economicidade, das
quais irradia a moralidade);
Os amigos so sabedores de que a Constituio Federal vigente consagra
os controles interno e externo, este, em termos parlamentares, a
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cargo das Casas Legislativas com o auxlio tcnico dos Tribunais de
Contas.
O controle parlamentar est previsto, ainda, no art. 50 e seus
pargrafos, alm do 3 do art. 58 da CF, de 1988, que d poderes de
investigao prprios das autoridades judiciais s Comisses
Parlamentares de Inqurito CPIs. A esses rgos incumbe controlar os
atos da Administrao, inclusive sob o aspecto da moralidade.
Art. 129, III (ao civil pblica);
Ento, prontos para definir moralidade administrativa?
O conceito talvez no, mas as aplicaes vocs j esto treinados. O
conceito de moralidade um conceito jurdico indeterminado, tais
como bem comum e interesse pblico.
De fato, o Direito contm um sem-nmero de conceitos indeterminados,
elsticos, plurissignificativos, equvocos, os quais levam loucura alguns,
sobretudo aqueles da rea das cincias mais precisas (as ditas exatas).
Ns temos amigos de engenharia, matemtica e outras, que sempre
dizem assim: mas que cincia doida esse tal de direito, hein?
Como que pode uma situao concreta ter um monte de
interpretao? Nossa resposta: o Direito uma cincia do social, e suas
interpretaes iro mudar junto com a sociedade, resultando essa
multiplicidade de interpretaes. Com a mudana social, muda-se a
interpretao...
Realmente, a moralidade um conceito indeterminado, como muitos
outros. Mas qual seria a razo de o legislador utilizar essa tcnica de
conceitos indeterminados?
Quando o legislador lana mo de conceitos vagos, indeterminados, faz
com que uma norma tenha maior longevidade, ou seja, viva por mais
tempo. Um exemplo torna mais claro.
O art. 1 da Lei 10.520/2002 diz que o prego, uma das modalidades de
licitao, serve aquisio de bens e servios comuns. Vem a
indagao: mas o que so bens e servios comuns? Esse conceito
vago demais! De fato, o conceito bastante aberto, ou, abstrato.
Porm, isso positivo, faz com que a norma viva mais tempo.
Por exemplo, o Prego, h trinta anos, no serviria aquisio de bens e
servios de informtica, pois no eram comuns (no sentido de
padronizados). Hoje, no entanto, o Prego servir, sim, para boa parte
destas aquisies, uma vez que muitos bens e servios de informtica so
padronizados no mercado. isso que quero dizer com a norma vive mais
tempo, ao se utilizar conceitos indeterminados.
Apesar de tratar-se de um conceito vago, a moralidade administrativa
no est imune ao controle judicial. Basta ver o que diz o inc. XXXV do
art. 5 da CF/1988 para chegar a essa concluso. Relembremos o
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dispositivo: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito.
Notem, nem mesmo a lei excluir da apreciao judicial um ato que, ao
menos potencialmente, possa causar prejuzos. A simples utilizao de
um conceito indeterminado, como a moralidade, no impede a
atuao do Poder Judicirio de exercer o legtimo controle do ato.
Mesmo que tal conceito seja empregado em sua acepo pura, ou seja,
em seu sentido filosfico, entendida, portanto, como um conjunto de
regras de conduta consideradas como vlidas, quer de modo absoluto
para qualquer tempo ou lugar, quer para grupo ou pessoa determinada
(conceito extrado do Dicionrio Aurlio Eletrnico), estar a salvo do
controle judicial.
E, agora, prontos para separar a moralidade da legalidade? E a
moralidade comum da jurdica?
de interesse a distino entre a legalidade e moralidade, enquanto
princpios, os quais, por razes bvias, no podem ser entendidos
como sinnimos perfeitos.
Pelo princpio da legalidade, a Administrao Pblica s pode atuar de
acordo com o que a lei estabelece ou autoriza. J a moralidade um dos
conceitos que conta com um dos maiores graus de abstrao no mundo
jurdico: o que seria a moral?
Ainda que o conceito seja passvel de inmeras interpretaes, claro
que sua definio perpassa por uma noo muito subjetiva, influenciada,
ainda, pelo momento histrico vivido. Exemplo disso o nepotismo,
tratado mais frente.
H dez, vinte anos, seria impensvel alguma autoridade judicial dizer que
a prtica do nepotismo no se alinhava ao princpio da moralidade. Hoje,
felizmente, nosso direito evoluiu, e a nomeao de parentes para cargos
de chefia passou a ser refutada pela sociedade, bem como por tribunais
judiciais.
O princpio da moralidade tem profunda relao com o padro de
comportamento desejvel dos agentes pblicos, estreitando-se com o
que poderia nominar, sinteticamente, por tica.
Por dizer respeito a comportamento, nota-se extrema dificuldade em
tentar se isolar uma moral essencialmente administrativa, ou seja, do
Estado. De fato, para se chegar ao conceito de padro, o intrprete da lei
ser certamente influenciado pela noo de moral comum, que
prevalece no seio da sociedade em determinado momento histrico.
Em sntese: a moralidade administrativa e a comum so
indissociveis, no havendo como se falar de uma sem se abordar a
outra.
fcil observar a consagrao do princpio da moralidade administrativa,
mesmo em mbito constitucional. Dessa maneira, cabe aos rgos
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competentes e aos cidados em geral diligenciar aos rgos judiciais para
que invalidem atos ofensivos moral, com a consequente aplicao das
devidas punies aos responsveis.
Nesse contexto, cabe ao Judicirio o controle do ato administrativo,
tanto sob o aspecto da legalidade quanto sob o aspecto da
moralidade. Exemplo disso a prtica do nepotismo, a qual vista
como imoral por diversos tribunais judiciais, como o prprio STF.
Por fim, ressalto que legal e moral so qualificativos prximos, mas
no idnticos. Ambos tm origem em um mesmo conceito: a conduta,
mas possuem crculos de abrangncia diferenciados. Vejamos um
exemplo concreto.
Imagina que um servidor do Fisco passe a namorar a filha do
Ministro ou Secretrio da Fazenda, que muito ciumento. To logo
descobre o relacionamento, o Ministro/Secretrio remove o
servidor, transferindo-o para um distante rinco de nosso pas, no
intuito de separar o casal.
Pergunta-se: a conduta da autoridade seria legal? A princpio, sim.
Todavia, no aspecto do comportamento esperado da autoridade, o
ato no se alinharia moral, da porque deveria ser anulado, uma
vez que conteria um desvio de finalidade, ou seja, praticado
visando fins outros, que no o interesse pblico.
Ainda sobre o tema, vejamos jurisprudncia do STJ, que demarca, com
clareza, a autonomia do princpio da moralidade em face do princpio da
legalidade:
A constituio de nova sociedade, com o mesmo objeto social, com
os mesmos scios e com o mesmo endereo, em substituio a
outra declarada inidnea para licitar com a Administrao Pblica
Estadual, com o objetivo de burlar a aplicao da sano
administrativa, constitui abuso de forma e fraude Lei de
Licitaes, Lei n. 8.666/93, de modo a possibilitar a aplicao da
teoria da desconsiderao da personalidade jurdica para
estenderem-se os efeitos da sano administrativa nova
sociedade constituda.
A Administrao Pblica pode, em observncia ao princpio da
moralidade administrativa e da indisponibilidade dos interesses
pblicos tutelados, desconsiderar a personalidade jurdica de
sociedade constituda com abuso de forma e fraude lei, desde que
facultado ao administrado o contraditrio e a ampla defesa em
processo administrativo regular.
Ainda que se trate de conceitos concntricos (ou secantes) (origem em
idntico conceito: a conduta), moralidade e legalidade distinguem-se:
cumprir aparentemente a lei no implica necessariamente a
observncia da moral.
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Por exemplo: nos termos da Lei 8.666, de 1993, o chefe da diviso
de Licitaes no pode participar da licitao, mas, a rigor, no h
impedimento de o filho participar da licitao, certo?
Acontece que o filho tem 16 anos, porm, na condio de
empresrio, pode ser emancipado. Abre a empresa e, por
coincidncia do destino, vence a licitao no rgo em que o pai
chefe do setor de licitaes.
Durante um trabalho de fiscalizao pela Controladoria-Geral da
Unio ou pelo TCU detecta-se o fato acima. Ento, h ilegalidade?
Claro que no! H imoralidade? Difcil, no verdade.
Acontece que todas as notas fiscais de servios da empresa foram
emitidas, durante 6 anos, exclusivamente para o referido rgo. E
agora? Induvidosamente houve imoralidade.
Vamos trabalhar, agora, as regras sobre o nepotismo, tema de maior
incidncia nos ltimos concursos, logo, toda a ateno.
Nepotismo funciona como uma espcie de favoritismo, preferncia,
por alguns. No direito administrativo brasileiro, o nepotismo tem sido
identificado pela nomeao de parentes para cargos de chefia.
No h uma LEI que vede, expressamente, o nepotismo no mbito
de todas as esferas federativas. No obstante prtica indesejvel, o
nepotismo no seria, ento, uma ilegalidade explcita, por falta de
lei que assim estabelea.
Todavia, alm do princpio da legalidade, cabe observar e aplicar outros
princpios constitucionais na produo de atos administrativos. O
nepotismo precisa ser combatido, integrando todos os princpios
constitucionais, o que, por sorte da moralidade e da eficincia, j foi
feito pelo Supremo Tribunal Federal - STF.
Ao apreciar a Ao Declaratria de Constitucionalidade 12/2006 ADC
12, em que se discutia Resoluo do CNJ, a qual vedava a nomeao de
parentes dentro do Poder Judicirio, a Corte Constitucional entendeu
que o nepotismo uma afronta a princpios de Administrao
Pblica constantes do art. 37 da CF/1988, principalmente aos princpios
da impessoalidade, moralidade, eficincia e igualdade.
Os amigos concursandos mais atualizados se questionam: verdade
que s o Poder Judicirio est sujeito vedao do nepotismo?
No verdade! Vejamos.
Com base no princpio da eficincia, da moralidade, e em outros
fundamentos constitucionais, o STF, por meio da Smula
Vinculante 13, entendeu que viola a Constituio a nomeao de
cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia
ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de
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confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta
e indireta
10
.
A presente Smula s faz reafirmar o entendimento do STF: a vedao
ao nepotismo no exige edio de lei formal, visto que a proibio
extrada diretamente dos princpios constitucionais que norteiam a
atuao administrativa.
Com a edio dessa Smula (a de nmero 13), a regra do nepotismo,
antes s existente no Poder Judicirio (Resoluo do CNJ), foi
estendida para qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante
designaes recprocas (o que a doutrina chama de nepotismo
cruzado).
No entanto, duas excees Smula merecem destaque.
A primeira diz respeito aos servidores j admitidos via concurso
pblico, os quais, na viso do STF, no podem ser prejudicados em
razo do grau de parentesco, inclusive porque tais servidores passaram
por rigorosos concursos pblicos, tendo, portanto, o mrito de assumir
um cargo de chefia, de direo. Se entendssemos diferente disso, alguns
servidores seriam punidos eternamente, apesar de competentes para
galgarem postos mais elevados. No entanto, esclarea-se que permanece
em vigor a diretriz contida na Lei Federal 8.112, de 1990, em que se
probe ao servidor pblico manter sob sua chefia imediata cnjuge ou
parentes at o 2 grau civil.
A segunda exceo consta da Reclamao 6650 PR, na qual o STF
reafirmou seu posicionamento no sentido de que a Smula 13 no se
aplica s nomeaes para cargos de natureza poltica (Secretrio
Estadual de Transporte, no caso da deciso).
Relativamente aos membros dos Tribunais de Contas, o STF
recentemente afirmou, categoricamente, que os tais agentes so simples
auxiliares do Legislativo (os legtimos polticos), no podendo,
portanto, serem enquadrados como polticos (so cargos
administrativos, de natureza tcnica) (Reclamao/STF n 6702).
Logo, a nomeao de parentes no constituir exceo vedao
do nepotismo (fiquem de olho!). Vejamos:
Considerou-se que a natureza do cargo de Conselheiro do Tribunal
de Contas no se enquadraria no conceito de agente poltico, uma
vez que exerce a funo de auxiliar do Legislativo no controle da
Administrao Pblica, e que o processo de nomeao do irmo do
Governador, ao menos numa anlise perfunctria dos autos,
sugeriria a ocorrncia de vcios que maculariam a sua escolha por
parte da Assembleia Legislativa do Estado.

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Acrescenta-se que, no Cdigo Civil, o parentesco por afinidade limitado ao 2 Grau.
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E, na mesma reclamao, o STF considerou desnecessria a edio de Lei
para que se tenha de observar o dever de conduta moral, como j dito
anteriormente. Observemos, mais uma vez:
(...) A vedao do nepotismo no exige a edio de lei formal
para coibir a prtica, uma vez que decorre diretamente dos
princpios contidos no art. 37, caput, da CF. O cargo de Conselheiro
do Tribunal de Contas do Estado do Paran reveste-se, primeira
vista, de natureza administrativa, uma vez que exerce a funo de
auxiliar do Legislativo no controle da administrao pblica.
Aparente ocorrncia de vcios que maculam o processo de escolha
por parte da Assembleia Legislativa paranaense.
Alm dessas duas excees, os concursandos da rea de Tribunais
judiciais devem ficar atentos para as Resolues do CNJ, o qual excluiu,
ainda, da vedao prtica do nepotismo: os servidores admitidos, sem
concurso pblico, antes da CF, de 1988; os parentes de juzes
aposentados ou falecidos; e servidores casados com magistrado depois da
nomeao para os cargos em comisso.
No faltam instrumentos de combate a condutas e atos ofensivos ao
princpio da moralidade administrativa. Cabe aos rgos competentes e
aos cidados em geral diligenciar para que todos estejam realmente mais
envolvidos com os valores morais que devem inspirar uma sociedade
justa e igualitria.
2.2.1.4. Publicidade
Ultimamente, tem-se desenvolvido a ao administrativa
denominada chamada pblica, por meio da qual a Administrao
publica edital com o objetivo de divulgar a adoo de certas
providncias especficas e convocar interessados para participar da
iniciativa, indicando, quando for o caso, os critrios objetivos
necessrios seleo. (por Carvalho Filho)
O quarto princpio constitucional de previso expressa o da publicidade.
Por este, a Administrao Pblica deve tornar pblicos seus atos,
na forma prevista na norma.
A publicidade um princpio democrtico, republicano, por assim dizer,
que faz com que se possibilite o controle da Administrao, por
razes que so dotadas de obviedade: sem se dar transparncia aos atos
da Administrao, invivel pensar-se no controle desta. A transparncia
exigncia, por exemplo, do devido processo legal (art. 5, inciso LV, da
Constituio Federal), afinal os princpios da ampla defesa e do
contraditrio s podem ser efetivados se existente a publicidade.
A publicidade, apesar de no ser elemento de formao dos atos,
constitui-se requisito de sua moralidade e eficcia, entendida esta
ltima como aptido do ato para produo dos seus efeitos. Sobre o
tema, faamos a leitura do 1 do art. 61 da Lei 8.666, de 1993:
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Pargrafo nico. A publicao resumida do instrumento de contrato
ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que condio
indispensvel para sua eficcia, ser providenciada pela
Administrao at o quinto dia til do ms seguinte ao de sua
assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data,
qualquer que seja o seu valor, ainda que sem nus, ressalvado o
disposto no art. 26 desta Lei.
Publicidade no elemento de formao? O que isso
significa? Vejamos.
Os atos administrativos contam com cinco elementos de formao, so
eles: Competncia (sujeito, agente); Finalidade; Forma; Motivo; e
Objeto (contedo). Perceba que no h elemento publicidade, sinal de
que no elemento formativo do ato, em si. , como dito, requisito
de eficcia e no de validade. Mas vamos por outro caminho.
Responda rpido: o edital de licitao foi encomendado por determinada
empresa, a qual, por questes lgicas, sagrou-se vencedora do certame.
Com a publicao (publicidade) do extrato do contrato a licitao de
ilcita passa lcita? Obviamente no! Para Hely Lopes, os atos
irregulares no se convalidam com a publicao, nem os regulares
a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a
exige.
Alm da transparncia, maior visibilidade, para Digenes Gasparini os
seguintes objetivos podem ser cumpridos por meio da publicidade:
I) permitir o controle dos atos da Administrao Pblica,
dando, inclusive, oportunidade ao controle social, assim entendido aquele
realizado pela prpria coletividade. Este fim possui estreita correlao
com a transparncia e com o princpio democrtico: compreendendo-se
democracia como governo do povo, preciso que o povo saiba o que
feito com os recursos entregues Administrao Pblica, por meio dos
tributos que paga.
II) desencadear o decurso dos prazos de interposio de
recursos, que so contados a partir do momento em que o ato se torna
pblico. Lembramos que se o ato alcana estranhos aos quadros da
Administrao dever, salvo excees, ser publicado;
III) marcar o incio dos prazos de decadncia e prescrio
administrativas.
No entanto, h excees ao dever de a Administrao tornar
pblicos seus atos, desde que assim necessrio. Nesse sentido, a
CF/1988 estabelece no inc. XXXIII do art. 5:
todos tm direito a receber dos rgos pblicos
informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
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seja imprescindvel segurana da sociedade e do
Estado.
Os critrios para definio das informaes essenciais segurana da
sociedade encontram-se regulamentados pela Lei de Acesso
Informao. Carvalho Filho registra que o princpio da publicidade deve
ser harmonizado, no entanto, com os princpios da proporcionalidade e
razoabilidade. Sobre o tema, o STF declarou inconstitucional dispositivo
de lei que previa a obrigatoriedade de publicao dos custos dos atos do
Executivo efetuados em jornais ou veculos similares (ADI 2472).
Outro dispositivo do texto constitucional que permite certa restrio
necessidade de a Administrao dar publicidade a seus atos o inc.
LX do art. 5, com a seguinte redao: a lei s poder restringir a
publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou
o interesse social o exigirem.
Em sntese: ainda que a publicidade seja um princpio para os atos da
Administrao Pblica, no se reveste de carter absoluto,
encontrando excees no prprio texto da CF/1988.
Importante: no confundir publicidade com publicao. A ltima
um dos meios de se dar cumprimento primeira. Mas, antes de
prosseguir, faamos uma distino entre a publicidade geral e a restrita.
Como o nome denuncia, a publicidade geral a que requer a
publicao dos atos em rgos oficiais; a restrita, por sua vez, a que
ocorre no interior da Administrao, em seus boletins internos, ou por
meio de intimaes, citaes e notificaes aos destinatrios.
Pelo que se viu, possvel atender o princpio da publicidade mesmo sem
publicao do ato administrativo, entendida esta como divulgao do ato
em meios da imprensa escrita, como dirios oficiais ou jornais
contratados com essa finalidade. Vejamos, por exemplo, a modalidade de
licitao convite, tratada no 3 do art. 22 da Lei n 8.666/1993:
Convite a modalidade de licitao entre interessados do
ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no,
escolhidos e convidados em nmero mnimo de 3 (trs) pela
unidade administrativa, a qual afixar, em local
apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o
estender aos demais cadastrados na correspondente
especialidade que manifestarem seu interesse com
antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da
apresentao das propostas (o grifo no do original).
Conforme o dispositivo, o Estado tem por obrigao enviar a carta-
convite
11
para, no mnimo, trs interessados do ramo, bem como afix-lo
em local pblico. A lei no exigiu, portanto, a publicao do convite.

11
Nome recebido pelo instrumento convocatrio na modalidade convite.
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Conclui-se que podem existir outras formas de se cumprir com a
publicidade, mesmo que no haja publicao do ato. So exemplos:
notificao direta do interessado, afixao de avisos, e divulgao
na internet.
Lembre-se, ainda, de que nos municpios em que no exista imprensa
oficial, admite-se a publicao dos atos por meio de afixao destes na
sede da prefeitura ou da cmara de vereadores. Esse trecho revela que,
alm dos Dirios Oficiais e jornais contratados, outros meios servem para
a produo dos efeitos jurdicos desejados pela Administrao.
Para saber quais os atos necessitam ser publicados, deve-se vasculhar o
instrumento bsico orientador da atuao do Estado: a lei. Na falta de
disposio legal especfica, a regra que atos externos ou internos
(com efeitos externos), por alcanarem particulares estranhos ao
servio pblico, devam ser divulgados por meio de publicao em
rgo oficial (dirios oficiais).
Atos interna corporis dos rgos/entidades administrativos tambm
necessitam ser divulgados, mas no demandam publicao em
dirios oficiais. Por isso, muitos rgos acabam criando boletins
internos, cuja funo principal exatamente dar publicidade aos atos
internos da instituio. Sobre o tema, o STF, no MS 25022/DF, registrou
que, tratando-se de instruo interna, visando aos trabalhos
administrativos, descabe a exigncia de publicidade via Dirio Oficial.
Professor, o rgo oficial, to falado, apenas o Dirio
Oficial?
Para Digenes Gasparini, rgo oficial o jornal, pblico ou privado,
destinado publicao dos atos estatais. Atualmente, tem sido corrente o
Dirio Oficial na forma eletrnica pela Internet. No Recurso Extraordinrio
71.652, por exemplo, o STF registrou que a publicidade no atendida
com a mera notcia, veiculada pela imprensa falada, escrita ou televisiva
do ato praticado pela Administrao Pblico, mesmo que seja divulgada
pela Voz do Brasil.
Referncia doutrinria (Edmir Neto Arajo):
A publicidade geral, produtora de efeitos, a publicao, no
rgo oficial (...). Em princpio todo ato administrativo deve ser
publicado, s se admitindo a decretao de sigilo nos casos
especiais de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse
superior da Administrao (...). J a publicidade restrita, que
pode constituir-se do conhecimento pessoal dos interessados
diretos, por notificao, citao ou intimao, ou ainda por afixao
em local prprio da repartio, ou mesmo por franquear-se a
presena do pblico ou interessados no local onde o ato e ou ser
praticado (...).
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A seguir, uma questo de ESAF, bem recente e, certamente, que ser
objeto de cobrana por todas as ilustres bancas organizadoras, inclusive
o ilustre CESPE.
(2012/ESAF MDIC) Determinado municpio da federao
brasileira, visando dar cumprimento a sua estratgia
organizacional, implantou o programa denominado
Administrao Transparente.
Uma das aes do referido programa consistiu na divulgao da
remunerao bruta mensal, com o respectivo nome de cada
servidor da municipalidade em stio eletrnico da internet.
A partir da leitura do caso concreto acima narrado, assinale a opo
que melhor exprima a posio do Supremo Tribunal Federal STF
acerca do tema.
a) A atuao do municpio encontra-se em consonncia com o
princpio da publicidade administrativa.
b) A atuao do municpio viola a segurana dos servidores.
c) A atuao do municpio fere a intimidade dos servidores.
d) A remunerao bruta mensal no um dado diretamente ligado
funo pblica.
e) Em nome da transparncia, o municpio est autorizado a
proceder a divulgao da remunerao bruta do servidor e do
respectivo CPF.
Comentrios:
Questo excelente.
O princpio da publicidade impe a divulgao dos atos da Administrao Pblica
em dirios oficiais, em jornais contratados, e, mais recentemente, na internet,
conforme o caso.
Segundo esse princpio, h, ainda, o dever de a Administrao franquear aos
particulares o acesso s informaes pblicas que no foram objeto de
publicao.
No entanto, a aplicao do princpio, em estudo, no irrestrita. A Constituio
Federal de 1988 (CF, de 1988), por exemplo, restringe o contedo da informao
quanto a assuntos atinentes Segurana Nacional, intimidade, honra e
imagem. Vejamos (incisos X e XXXIII do art. 5 da CF, de 1988):
X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das
pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral
decorrente de sua violao;
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do
Estado;
Vencidas essas consideraes preliminares, ser que a divulgao da
remunerao bruta mensal dos servidores, em stio eletrnico da internet, uma
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das vedaes ao princpio da publicidade? At onde a divulgao pode ser
considerada eventual ofensa intimidade ou vida privada do servidor?
Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu a
constitucionalidade da divulgao na internet da remunerao paga a cada um
dos ministros (ativos e aposentados) bem como de seus servidores, ativos e
inativos, alm de pensionistas. Para a Corte, a deciso atende ao comando da
nova Lei de Acesso Informao (Lei 12.527/2011).
Como bem registrou o ministro Ayres Britto, a folha de pagamento ser divulgada
integralmente, com os nomes dos servidores, os cargos que ocupam e a
remunerao bruta mensal que recebem, afinal o contribuinte o empregador
dos servidores, tendo, por conseguinte, o direito de saber quanto paga.
No entanto, a questo, ora analisada, teve por fundamento a deciso do STF, no
julgamento de Agravo Regimental na Suspenso de Segurana (SS) 3902,
interposto por um sindicato e uma associao de servidores do Municpio de So
Paulo (SP) contra deciso do presidente do STF, tendo por objeto a Lei municipal
14.720/2008.
Na ocasio, o argumento do sindicato foi a preservao da intimidade financeira
dos servidores. Para o STF:
Sua remunerao bruta, cargos e funes por eles titularizados, rgos de sua
formal lotao, tudo constitutivo de informao de interesse coletivo ou geral.
Expondo-se, portanto, divulgao oficial.
Na oportunidade, o STF afastou, ainda, a questo da exposio ao risco pessoal e
familiar, isso porque proibida a revelao do endereo residencial, do CPF e do RG
de cada servidor. Da, inclusive, a incorreo da alternativa E.
Por todo o exposto, conclumos pela correo da letra A [a divulgao est de
acordo com o princpio da publicidade].
2.2.1.5. Eficincia
O ncleo do princpio a procura de produtividade e economicidade
e, o que mais importante, a exigncia de reduzir os desperdcios
de dinheiro pblico, o que impe a execuo dos servios pblicos
com presteza, perfeio e rendimento funcional (por Fernanda
Marinela).
Chegamos ao princpio constitucional mais moderninho, o da eficincia
(no eficcia ou efetividade), tambm chamado de princpio da
qualidade dos servios pblicos, inserido no texto da CF/1988 por
meio da Emenda Constitucional 19/1998, a denominada emenda da
Reforma Administrativa, assunto importante no s para a nossa
matria, o Direito Administrativo, mas, sobretudo, para a matria de
Administrao Pblica.
Entre parnteses, informou-se no eficcia ou efetividade. Sim, mas
o que so eficcia e efetividade? E em que medida tais conceitos
distinguem-se da eficincia? Vejamos.
Ao administrativa eficaz aquela que alcanou a meta prevista. Por
sua vez, na efetividade, d-se relevo aos resultados sociais planejados.
E, por fim, na eficincia, atm-se relao custo versus benefcio, isto
, menor volume de recursos pblicos para o alcance dos resultados
previstos.
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Por exemplo: o governo do Estado X prope a incluso na Lei
Oramentria Anual de R$ 10 milhes de reais para a construo de
30 escolas pblicas. O Legislativo aprova o crdito oramentrio. As
receitas previstas para amparar as despesas fixadas so realizadas.
O governo executa a construo de 30 escolas, dentro da vigncia
do crdito oramentrio, utilizando-se de R$ 9 milhes de reais. As
escolas, no entanto, ficam abandonadas, porque no se planejou a
contratao de novos Professores e pessoal administrativo. No caso,
a ao foi eficaz (alcanou a meta prevista), foi eficiente (os
recursos foram suficientes para o resultado pretendido), porm no
foi efetiva (o resultado social no foi alcanado).
Referncia doutrinria (Carvalho Filho): a eficincia no se
confunde com a eficcia nem com a efetividade. A eficincia
transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o
desempenho da atividade administrativa; a ideia diz respeito,
portanto, conduta do agente. Por outro lado, a eficcia tem
relao com os meios e instrumentos empregados pelos agentes
no exerccio de seus misteres na administrao; o sentido aqui
tipicamente instrumental. Finalmente, a efetividade voltada para
os resultados obtidos com as aes administrativas, sobreleva
nesse aspecto a positividade dos objetivos.
O princpio da eficincia pode ser analisado em confronto com o art. 70
da Constituio Federal, no qual est disciplinado o controle da
Administrao Pblica Federal, realizado pelo Congresso Nacional,
com o auxlio do TCU (art. 70 da CF/1988).
No mbito da Corte de Contas Federal, firme o entendimento de que o
controle da Administrao Pblica deve considerar no s aspectos
restritos de legalidade. De outra forma, devem ser levados em
considerao aspectos relacionados otimizao do gasto pblico,
ou seja, a eficincia na utilizao de tais valores.
o que se conclui a partir do citado art. 70 da CF/1988, ao estabelecer o
controle da Administrao tambm quanto legitimidade e
economicidade, enfim, se houve eficincia ou no no dispndio dos
recursos pblicos.
Em outra tica, o dever de eficincia corresponde ao dever de boa
administrao, j consagrado entre ns desde a Reforma
Administrativa Federal em 1967 (Decreto Lei 200). Essa antiga norma
submete toda atividade do Executivo Federal ao controle de
resultado (art. 13 e inc. V do art. 25), fortalece o sistema de mrito
(art. 25, VII), sujeita a Administrao indireta superviso ministerial
quanto eficincia administrativa (art. 26, III) e recomenda a demisso
ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso (art.
100).
O princpio ou dever de eficincia impe-se a toda Administrao
Pblica (art. 37, caput, da CF/1988). Parte da doutrina entende que,
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caso atue eficientemente, o agente pblico exercer suas atribuies
com perfeio, rendimento funcional, rapidez, em sntese, deve
ser eficiente. Sobre o tema, vejamos, abaixo, manifestao do STJ
(Recurso Especial 1044158):
1. Ao processo administrativo devem ser aplicados os princpios
constitucionais insculpidos no artigo 37 da Carta Magna.
2. dever da Administrao Pblica pautar seus atos dentro dos
princpios constitucionais, notadamente pelo princpio da eficincia,
que se concretiza tambm pelo cumprimento dos prazos legalmente
determinados.
3. No demonstrados bices que justifiquem a demora na concesso
da aposentadoria requerida pela servidora, restam malferidos os
princpios constitucionais elencados no artigo 37 da Carta Magna.
4. Legtimo o pagamento de indenizao, em razo da
injustificada demora na concesso da aposentadoria.
5. No caso, como a lei fixa prazo para a Administrao Pblica
examinar o requerimento de aposentadoria, o descumprimento
desse prazo impe ao administrador competente o dever de
justificar o retardamento, o que gera uma inverso do nus
probatrio a favor do administrado. Assim, cabe ao Estado-
Administrao justificar o retardo na concesso do benefcio. Se no
o faz, h presuno de culpa, que justifica a indenizao
proporcional ao prejuzo experimentado pelo administrado.
De fato, o que temos uma conjugao de fatores, sendo o princpio da
eficincia bifrontal - no adianta o servidor ser rpido, se no alcana a
perfeio (fazer duas vezes no ser eficiente, gerar retrabalho e
dispndios desnecessrios); no adianta ter timo rendimento funcional,
se demora trs anos para concluir o trabalho; e no adianta ser perfeito,
se do trabalho efetuado no decorre qualquer utilidade.
Sobre o tema, o Tribunal de Contas da Unio, no Acrdo 277, de 2003,
considerou legal a realizao de licitao na modalidade prego para
aquisio de veculos, dando como parte do pagamento bens inservveis
da Administrao. Perceba que, nesse caso, a Administrao agiu com
eficincia, evitando-se a realizao de duplo procedimento de licitao
(prego para a aquisio de novos veculos, e leilo para a alienao dos
antigos).
Vamos retomar e esclarecer, mais claramente, o conceito de princpio
bifrontal.
Na realidade, o princpio da eficincia deve ser compreendido, a um s tempo, em
relao forma de estruturao, de organizao, da Administrao, bem como
relativamente a seus servidores. Por exemplo:
- o concursando X, formado em engenharia eletrnica no ITA, com
mestrado em Harvard, toma posse em rgo municipal. Ao entrar em
exerccio, cheio de gs para o trabalho, depara-se com a situao de
inexistncia de computadores. Em sntese: do que adianta um servidor
eficiente, se a Administrao no se aparelhou para tanto?;
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- agora, o mesmo concursando passa em concurso federal,
deparando-se com excelentes estruturas, timos computadores etc.
Logo no primeiro dia, o servidor aventura-se na misso de descobrir as
bombas no jogo campo minado. Vencida essa primeira etapa, com o
suor do rduo trabalho, aventura-se no jogo pacincia. Em sntese: do
que adianta a Administrao encontrar-se estruturada, se o servidor no
est nem a...
Ento, agora entenderam o motivo de o princpio da eficincia deve ser
considerado em dupla acepo?
Alguns ainda entendem a eficincia como o mais moderno princpio de
Administrao Pblica, que j no se contenta em dar cumprimento
estrito norma, mas exige de si resultados positivos para os
servios que presta, atendendo de forma satisfatria os cidados
destinatrios das aes pblicas, que deixam de ser vistos como
meros contribuintes e passam a ser reconhecidos como clientes.
Essa noo de cidado-cliente um dos principais valores da Nova
Administrao Pblica (ou Administrao Gerencial), e pode ser
entendida como um movimento terico que preceitua a mudana de
orientao nos valores centrais da Administrao Pblica: do
formalismo impessoal da Administrao Burocrtica para a
eficincia da Administrao Gerencial. Cabem algumas colocaes
quanto a essas duas linhas de pensamento.
A Administrao Pblica Burocrtica surge, conceitualmente, na 2
metade do sc. XIX, em conjunto com o Estado Liberal. Constituiu,
inicialmente, numa forma de combater determinadas mazelas, como a
corrupo e o nepotismo, prprios da forma de Administrao Pblica
at ento predominante: o patrimonialismo (a figura do soberano
confundia-se com a do prprio Estado).
Alm do princpio da legalidade, outros princpios esto ligados
intrinsecamente burocracia: profissionalizao, hierarquia funcional,
impessoalidade, formalismo, em resumo, o poder racional legal,
defendido por Max Weber.
Os controles burocrticos, em regra, so a priori, com foco nos processos,
nos procedimentos. Para a burocracia, a observncia das normas
relacionadas aos processos j garantiria o resultado a ser atingido. Em tal
modelo existe uma desconfiana prvia com relao aos
administradores. Desse modo, so sempre necessrios controles
rgidos, que constituem a prpria razo de ser do agente pblico.
O Estado volta-se para si mesmo, autorreferenciando-se, tornando-se,
com o tempo, inoperante com relao ao atendimento das demandas da
sociedade, uma das relevantes disfunes burocrticas. De toda
forma, esses defeitos ou disfunes, como preferem alguns, no
emergem de pronto, em face das no variadas atribuies do Estado
poca.
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A Administrao Pblica Gerencial emerge na 2 metade do sc. XX,
como que em resposta expanso das funes econmicas e sociais do
Estado, bem como ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da
economia mundial.
Os valores da eficincia, a relao custo versus benefcios e a
qualidade dos servios, com o cidado tomado como cliente,
ganham relevo.
Apesar de, sem dvida, constituir um avano com relao ao modelo
burocrtico, a Administrao Gerencial aproveita boa parte das
ideias daquele, tais como a admisso segundo critrios de mrito,
adotados com rigidez, um sistema estruturado e universal de
remunerao, as carreiras, a avaliao de desempenho e o
treinamento sistemtico, dentre outros.
Quanto ao controle da Administrao preceituado pelos gerencialistas,
o diferencial bsico diz respeito ao foco: deixa de ser o processo
(burocrtico) e passa a ser o resultado (gerencial), induzindo-se a
maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da
sociedade civil para o desempenho dessa tarefa, o sonhado controle
social, que deve ser levado a efeito pelos prprios cidados.
H uma necessidade clara de definio dos objetivos, com a consequente
autonomia do administrador, para que se possam cobrar resultados.
Descentralizao e reduo de nveis hierrquicos so inerentes
ao modelo gerencial.
Algumas outras comparaes teis podem ser feitas entre a Burocracia
X Gerencialismo, sobretudo no que diz respeito ao cumprimento do
interesse pblico.
O que difere a concepo de tal interesse. Para a Administrao
Pblica Burocrtica, o interesse pblico frequentemente
identificado com a afirmao de poder do prprio Estado. Desse
modo, boa parte das aes estatais volta-se para satisfao de seus
prprios interesses, ou seja, da burocracia, haja vista que esta passa a
ser identificada como o prprio Estado. As polticas pblicas ficam
relegadas a um segundo plano.
J para Administrao Pblica Gerencial, o interesse pblico
relaciona-se com o interesse da coletividade, os interesses
pblicos primrios, portanto. nesse sentido que o cidado passa a
ser visto como cliente, contribuindo com os impostos que so de sua
incumbncia, mas cobrando resultados por parte da Administrao. No
entanto, o princpio da eficincia no pode (deve) deixar em
segundo plano o princpio da legalidade, os princpios, como vimos,
devem conciliar-se.
Acrescente-se que, para o alcance da propalada eficincia, a
Administrao Pblica, por razes bvias, deve buscar alteraes em
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sua prpria estrutura. Com efeito, podem ser citados alguns exemplos
constitucionais:
O inciso LXXVIII do art. 5, inserido pela Emenda 45/2004
(Reforma do Poder Judicirio), estabelece que a todos, no mbito
judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do
processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.
O 3 do art. 37 dispe que a lei disciplinar as formas de
participao do usurio na administrao pblica direta e indireta,
regulando especialmente as reclamaes relativas prestao dos
servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de
atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da
qualidade dos servios (princpio da participao popular).
Esse dispositivo deixa patente ser possvel o controle jurisdicional (art.
5, XXXV, da Constituio Federal) em relao aos atos administrativos
tambm sob o aspecto do princpio da eficincia.
O 8 do art. 37 garante a celebrao de contratos de gesto
entre rgos/entidades pblicos para incremento da autonomia
gerencial, oramentria e financeira, com a fixao de metas de
desempenho.
O 2 do art. 39 da CF/1988 estabelece a obrigatoriedade de a
Unio, de os Estados e de o Distrito Federal manterem escolas de
governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores
pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos
para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de
convnios ou contratos entre os entes federados.
A celebrao de convnios deve alcanar principalmente municpios, afinal
tais entes sequer foram obrigados a constiturem escolas de governo. E
mais: no h bice de grandes municpios facultativamente aderirem
ideia de aumentar a eficincia da Administrao Pblica, criando suas
prprias escolas de governo.
O 7 do art. 39 dispe que Lei da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios disciplinar a aplicao de recursos
oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em
cada rgo, autarquia e fundao, para aplicao no desenvolvimento de
programas de qualidade e produtividade, treinamento e
desenvolvimento, modernizao, reaparelhamento e racionalizao do
servio pblico, inclusive sob a forma de adicional ou prmio de
produtividade.
O 4 do art. 41 da CF/1988 previu como condio
obrigatria para a aquisio da estabilidade, alm do decurso do
prazo de trs anos, a avaliao especial de desempenho por
comisso instituda para essa finalidade.
Enfim, o princpio da eficincia poderia ser resumido como o do cobertor
curto: cabea ou p! No h recursos ilimitados. preciso
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aperfeioar as escolhas da Administrao, dizer, ampliar as
quantidade e qualidade das atividades prestadas pela Administrao,
em contrapartida reduo de custos.
(2012/FCC/TRE-SP/Analista Administrativo) - Para atender ao
princpio constitucional bsico da eficincia o agente pblico deve
a) reduzir ao mximo os custos dos servios pblicos,
independentemente da qualidade
b) sempre utilizar a tecnologia mais avanada, independentemente
do seu custo.
c) alcanar o melhor resultado possvel no menor tempo e ao
menor custo.
d) atender a todos de forma idntica, independente das demandas
individuais dos cidados.
e) prestar conta das atividades realizadas com clareza e presteza
aos rgos de controle
12
.


12
Gabarito: Letra C.
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Abaixo, uma lista comentada de exerccios.
(2010/Cespe Embasa Administrao) No que concerne aos princpios
constitucionais referentes administrao pblica, julgue os itens
subsequentes.
1. Para o direito administrativo brasileiro, o princpio da impessoalidade
visto como determinante da finalidade de toda atuao administrativa e
como vedao a que o agente pblico se valha da sua atividade para
promoo pessoal. (Certo/Errado)
2. O princpio da legalidade preconiza a inexistncia de vontade
autnoma da administrao pblica, estando esta adstrita vontade da
lei. Em funo disso, correto afirmar que os decretos autnomos, isto ,
atos primrios que retiram seu fundamento de validade diretamente do
texto constitucional, no existem no ordenamento jurdico brasileiro, pela
falta de lei que autorize sua expedio. (Certo/Errado)
3. (2010/CESPE/INSS/Mdico) O sistema administrativo ampara-se,
basicamente, nos princpios da supremacia do interesse pblico sobre o
particular e da indisponibilidade do interesse pblico pela administrao.
(Certo/Errado)
4. (CESPE/BANCO/AMAZONIA/2010) Os princpios da moralidade, da
legalidade, da publicidade, da eficincia e da impessoalidade, estipulados
pelo texto constitucional, somente se aplicam legislao administrativa
referente administrao pblica no mbito federal, com
desdobramentos na administrao direta, na indireta e na fundacional.
(Certo/Errado)
5. (2010/CESPE - SEDU/ES Agente) Em razo do princpio da
eficincia, a CF prev a avaliao especial de desempenho como condio
obrigatria para aquisio da estabilidade. (Certo/Errado)
(2010/Cespe ANEEL/Todos os cargos) No que se refere aos poderes
administrativos e aos princpios que regem a administrao pblica,
julgue os itens subsequentes.
6. O princpio da moralidade administrativa tem existncia autnoma no
ordenamento jurdico nacional e deve ser observado no somente pelo
administrador pblico, como tambm pelo particular que se relaciona com
a administrao pblica. (Certo/Errado)
7. (2010/Cespe ANEEL Cargo 12) De acordo com o princpio da
legalidade, a administrao pblica somente pode fazer o que a lei lhe
permite. (Certo/Errado)
(2010/Cespe TCU AUFC) A respeito dos princpios constitucionais
aplicados ao direito administrativo, julgue os itens que se seguem. Nas
situaes em que for empregada, considere que a sigla CF se refere
Constituio Federal de 1988.
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8. Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade esto expressos
no texto da CF. (Certo/Errado)
9. A CF confere aos particulares o poder de exigir, por meio da ao
popular, que a administrao pblica respeite o princpio da moralidade.
(Certo/Errado)
10. O princpio da autotutela possibilita administrao pblica anular os
prprios atos, quando possurem vcios que os tornem ilegais, ou revog-
los por convenincia ou oportunidade, desde que sejam respeitados os
direitos adquiridos e seja garantida a apreciao judicial. (Certo/Errado)


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Questes Comentadas
(2010/Cespe Embasa Administrao) No que concerne aos princpios
constitucionais referentes administrao pblica, julgue os itens
subsequentes.
1) Para o direito administrativo brasileiro, o princpio da impessoalidade
visto como determinante da finalidade de toda atuao administrativa e
como vedao a que o agente pblico se valha da sua atividade para
promoo pessoal. (Certo/Errado)
Comentrios:
A impessoalidade tem uma tripla faceta. Ora, chamado de isonomia,
sendo exemplo a realizao de concurso pblico. Ora, chamado de
finalidade pblica, vedando-se condutas administrativas que sejam
direcionadas ao interesse pessoal. Ora, tem aplicao direta com a teoria
do rgo, os atos dos agentes pblicos so praticados como se fossem do
prprio Estado.
Gabarito: CERTO.
2) O princpio da legalidade preconiza a inexistncia de vontade
autnoma da administrao pblica, estando esta adstrita vontade da
lei. Em funo disso, correto afirmar que os decretos autnomos, isto ,
atos primrios que retiram seu fundamento de validade diretamente do
texto constitucional, no existem no ordenamento jurdico brasileiro, pela
falta de lei que autorize sua expedio. (Certo/Errado)
Comentrios:
Decretos autnomos ou independentes no existem? E o art. 84, inc. VI,
da CF, de 1988? Isso mesmo. A partir da EC 32 (Emenda Bin Laden, 11
de setembro de 2001), garantiu-se ao chefe do Executivo Federal a
expedio de decretos independentes, verdadeiros atos primrios. No
entanto, destaco que a edio de tais decretos est restrita a dois casos:
organizao da Administrao, desde que no implique aumento de
despesas e criao/extino de rgos, e extino de funes e cargos,
QUANDO vagos.
Gabarito: ERRADO.
3) (2010/CESPE/INSS/Mdico) O sistema administrativo ampara-se,
basicamente, nos princpios da supremacia do interesse pblico sobre o
particular e da indisponibilidade do interesse pblico pela administrao.
(Certo/Errado)
Comentrios:
O regime jurdico administrativo alicera-se em prerrogativas e
restries/sujeies. As prerrogativas traduzem-se no princpio da
supremacia do interesse pblico sobre o particular. J as restries, no
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princpio da indisponibilidade do interesse pblico, da a correo do
quesito.
Gabarito: CERTO.
4) (CESPE/BANCO/AMAZONIA/2010) Os princpios da moralidade, da
legalidade, da publicidade, da eficincia e da impessoalidade, estipulados
pelo texto constitucional, somente se aplicam legislao administrativa
referente administrao pblica no mbito federal, com
desdobramentos na administrao direta, na indireta e na fundacional.
(Certo/Errado)
Comentrios:
De grtis! Os princpios tm alcance para toda a Administrao Pblica, de
qualquer dos poderes, de todos os entes polticos e suas administraes
direta e indireta, da a incorreo do quesito.
Gabarito: ERRADO.
5) (2010/CESPE - SEDU/ES Agente) Em razo do princpio da
eficincia, a CF prev a avaliao especial de desempenho como condio
obrigatria para aquisio da estabilidade. (Certo/Errado)
Comentrios:
A EC 19, de 1998, vulgarmente conhecida como Reforma Administrativa,
foi responsvel por inserir no texto constitucional diversos mecanismos
amenizadores do retrocesso burocrtico provocado pela Constituio
Federal de 1988, dentre os quais, passou o prazo da estabilidade dos
estatutrios de dois para trs anos e, alm deste requisito objetivo, exigiu
avaliao especial de desempenho ao final do prazo para a aquisio da
estabilidade, da a correo do quesito.
Gabarito: CERTO.
(2010/Cespe ANEEL/Todos os cargos) No que se refere aos poderes
administrativos e aos princpios que regem a administrao pblica,
julgue os itens subsequentes.
6) O princpio da moralidade administrativa tem existncia autnoma no
ordenamento jurdico nacional e deve ser observado no somente pelo
administrador pblico, como tambm pelo particular que se relaciona com
a administrao pblica. (Certo/Errado)
Comentrios:
vero! O princpio da moralidade autnomo em relao aos demais,
veja o exemplo da ao popular. Pois, ainda que o ato seja legal, pode ser
atacado por qualquer cidado se IMORAL!
A segunda parte do quesito est, igualmente, perfeita! Os particulares
que contratam com a Administrao devem atentar tambm para o
cumprimento do princpio da moralidade. Veja o exemplo de empresa de
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limpeza que contrata parentes do rgo contratante. A depender do
tamanho da localidade (So Paulo, por exemplo), no mera coincidncia
que dos 300 contratados 100 tenham laos de parentesco com servidores
do rgo. Fica, neste caso, patente o descumprimento do princpio da
moralidade.
Gabarito: CERTO.
7) (2010/Cespe ANEEL Cargo 12) De acordo com o princpio da
legalidade, a administrao pblica somente pode fazer o que a lei lhe
permite. (Certo/Errado)
Comentrios:
O velho e abatido, ops..., batido, princpio da legalidade administrativa.
Segundo referido postulado, ns administradores pblicos s podem fazer
ou deixar de fazer alguma coisa em virtude de lei que permita ou autorize
a ao ou omisso, nessa ordem, da a correo do quesito.
Gabarito: CERTO.
(2010/Cespe TCU AUFC) A respeito dos princpios constitucionais
aplicados ao direito administrativo, julgue os itens que se seguem. Nas
situaes em que for empregada, considere que a sigla CF se refere
Constituio Federal de 1988.
8) Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade esto expressos
no texto da CF. (Certo/Errado)
Comentrios:
Tais postulados no esto expressos, ainda, na CF, de 1988. Por
curiosidade concursstica, informo que na Constituio de So Paulo tais
princpios j so expressos. Ah! Apesar de implcitos na Carta Magna, a
razoabilidade e a proporcionalidade so vetores expressos na Lei de
Processo Administrativo Federal (Lei 9.784, de 1999).
Gabarito: ERRADO.
9) A CF confere aos particulares o poder de exigir, por meio da ao
popular, que a administrao pblica respeite o princpio da moralidade.
(Certo/Errado)
Comentrios:
A CF confere aos CIDADOS o poder de ajuizar aes populares e no a
particulares! O item est incorreto. No entanto, o gabarito preliminar
apontou a correo. Depois dos recursos, nossa nobre organizadora
decidiu pela anulao, dada a subjetividade do quesito.
Gabarito: ANULADO.
10) O princpio da autotutela possibilita administrao pblica anular os
prprios atos, quando possurem vcios que os tornem ilegais, ou revog-
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los por convenincia ou oportunidade, desde que sejam respeitados os
direitos adquiridos e seja garantida a apreciao judicial. (Certo/Errado)
Comentrios:
Decorrncia direta da Smula 473 do STF. Que tal sua transcrio?
Abaixo.
A administrao pode anular seus prprios atos,
quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque
deles no se originam direitos; ou revog-los, por
motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados
os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos,
a apreciao judicial.
Gabarito: CERTO.

Bom, pessoal, espero encontr-las(los) no curso Terico.
Abrao forte a todos, excelente semana e bons estudos!
Cyonil Borges.

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