rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental XIII
I n f o r m e s
E s p e c i a l e s
rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental
XIII
Visin sinttica del sistema jurdico ambiental peruano como contexto para comprender la gestin ambiental
Ficha Tcnica
Autor : Dr. Pierre Foy Valencia*
determinados aspectos relativos al apro- vechamiento de los recursos naturales o a los efectos depredatorios o contaminantes Cronologa base del Sistema Jurdico Ambiental Peruano Internacional Nacional
Ttulo : Visin sinttica del sistema jurdico ambiental peruano como contexto para
comprender la gestin ambiental
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 46 - Agosto 2012
Sumar i o
1. Antecedentes normativos y breve estado de la cuestin Anexo Siete mitos sobre el Ministerio Ambiental
1. Antecedentes normativos y breve estado de la cuestin desencadenados por algunas inadecuadas prcticas productivas (v. g. extractivas, transformativas) o sociales en general 2 . Muy por el contrario, en la medida en que contemporneamente el (medio) ambiente se concibe como una nueva dimensin in- tegradora holstica del quehacer humano, ello comprender igualmente al conjunto de condiciones materiales, econmicas, sociales o culturales que debieran permitir el bienestar y desarrollo tanto de la persona como de la comunidad en su conjunto; es decir, el conjunto de condiciones que inciden en la mejora o no de la calidad de vida de las actuales generaciones, con previsin de las necesidades de las generaciones futuras 3 . El sistema jurdico peruano en 1979 cons- titucionaliz la cuestin ambiental (v. g. artculo 118) 4 . Sin embargo, no es sino 1972 Conf. Estocolmo 1987 Inf. Bruntland
1992 Ro 92: Productos
1997 Protocolo Kyoto
2002 Johannesburgo
2009 Copenhague Ro + 20 Antes: Ej. 1969 LGA/1975: LFyFS; Cites: Rgto Clasic. Tierras 1979 Constitucin 1990 CMARN 1991 Leyes de inversin 1193 Constitucin MCC CDB, Rgtos Minera/Hidrocarburos 1994 CONAM 1197 LOSARN/LANP/LDB/Ind Manuf. 1998 Rgto ECAs - LMPS/Explor. Minera 2000 Ley Forestal y FS, LGRRSS 2001 Ley EIA/Rgtos. ANP, LDB, OT, CONAM 2004 LMASNG/ZEE 2005 Ley General del Ambiente 2008 MI NAM/OEFA/ Modi f. C.Penal 2009 PNA/Pol ti ca Nacional Ambiente 2012 Decretos Legislativos mi- nera En diversas ocasiones hemos afirmado que los problemas y soluciones ambien- tales 1 del Per actual no solo se reeren a
* Abogado (PUCP). Egresado de la Maestra de Derecho de la PUCP, con mencin en Derecho Constituciona. Mster en Derecho Ambiental (Universidad del Pas Vasco). Catedrtico de Derecho y Legislacin Ambiental en la PUCP, Universidad de Lima, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Univer- sidad Nacional Agraria, Universidad Particular Cayetano, CAEN, Academia de la Magistratura, entre otras. Ha sido profesor en las Universidades de Lima (Derecho Penal y Criminologa) y San Martn de Porres (Derecho Ambiental, Criminologa). Miembro Fundador del IDEA-PUCP. Docente del INTE PUCP. Gerente y socio del Estudio Jurdico Foy & Valdez SAC Consorcio en Derecho Ambiental. Consultor de entidades pblicas y privadas. Miembro de diversos equipos empresariales y corporativos sobre Evaluacin de Impacto Ambiental y otros aspectos jurdicos ambientales. Expositor, investigador y profesor visitante en temas de su es- pecialidad. Ha publicado y editado diversos trabajos y artculos en temas jurdico ambientales y penales; v.g. Gestin Ambiental y Empresa (2012), Derecho Internacional Ambiental (AA. VV), Derecho y Ambiente I (IDEA PUCP, 1997), Derecho y Ambiente II (IDEA PUCP, 2001), Consideraciones ambientales sobre el rea de conicto entre Per y Ecuador, en la obra colectiva Per Ecuador: entre la guerra y la paz (Desco, Lima, 1998), Agenda 21 (1998), entre otras. De prxima publicacin Temas de Derecho y Legislacin Ambiental. Aspectos legales de los negocios ambien- tales, etc. Asimismo, Legislacin y Animales. 1 Sobre las diversas dimensiones problemtico ambientales (Foy, 1997: 52-59). Algunas consideraciones de conjunto, ver Reexiones acerca de una ecodisea intelectual. Pierre Foy, Prlogo al libro de Germn Vera Esquivel Negociando Nuestro Futuro Comn. El derecho internacional y el medio ambiente. En el umbral del nuevo milenio. Fondo de Cultura Econmica e IDEA-PUCP, 1998. Acerca de dicha problemtica y su relacin hasta Septiembre de 1990, con la expe- dicin del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Decreto Legislativo N 613 (CMARN), que se asume de modo enrgico y sistemtico el tema ambiental. Al igual que en otros pases de Amrica Latina y el Caribe, exista una profusa legislacin inconexa, contradictoria y reiterativa, pero con importantes antecedentes normativos ambientales tanto nacionales 5 como inter- nacionales 6 .
ambientales y Mdulo 2: El problema ecolgico como problema global, en Jess Ballesteros y Jos Prez Adn, Sociedad y medio ambiente, Edit. Trotta, Valladolid, 1997. 2 FOY, 1997, Op. cit., p. 60 y ss. 3 Tampoco se puede dejar de lado aspectos importantes como el del impacto ambiental de la pobreza, as como de esta sobre el ambiente. Ver de Manuel Toharia Desarrollo sostenible en un mundo sin pobreza? En El futuro que viene. Manuel Toharia (editor). Enciclopedias del tercer milenio, Madrid, 1997. 4 Volviendo a reiterarla en otros trminos en la Constitucin de 1993. 5 Ley General de Aguas, D.L. 17752 de 1969 y sus diversos Reglamentos, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, D.L. 21147 de 1975 y Reglamentos, incluido lo relativo a las unidades de con- servacin luego ampliada bajo el concepto de Areas Naturales Protegidas, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, D.L. 22175 de 1978 y su Reglamento D.S. 003-79-AA, El Reglamento de Clasicacin de Tierras D.S. 067-75-AG, as como diversos Convenios Inter- nacionales, como la Convencin para el comercio internacional El CMARN represent el gran punto de quiebre y arranque de las preocupaciones ambientales peruanas, generando una innovacin signicativa en nuestro sistema legal al introducir importantes principios jurdico-ambientales (desarrollo sosteni- ble, enfoque holstico, prevencin, legiti- macin procesal, contaminador pagador, educacin, informacin y participacin, etc.), dimensin internacional aunque de modo insignicante criterios de poltica ambiental, incluyendo escueta referencia al rgimen tributario, proteccin ambien- tal (sobre todo mediante la innovadora regulacin de los estudios de impacto ambiental), planicacin ambiental, linea- mientos sobre reas naturales protegidas, alcances sobre comunidades campesinas y nativas, consideraciones ambientales referidas a ecosistemas y diversidad bio- lgica, ambiente urbano, consideraciones ambientales y algunos recursos naturales especcos: mineros, energticos, tierras agrcolas, alcances penales y adminis- con la postmodernidad , ver de Steven Yearley; "Environmental de las especies amenazadas de fauna y ora silvestre (CITES), challenges". En Modernity ands its futures. Edit by Stuart. Hall, David Held y Tony Mc Grew. Polity Press, Cambridge, 1993. Tambin ver Mdulo 1: La conceptualizacin de los problemas XIII 2 Actualidad Gubernamental N 46 - Agosto 2012 D.L. 21080 (1975), entre otros. 6 Por ejemplo, la Convencin para el comercio internacional de las especies amenazadas de fauna y ora silvestre - CITES o la lejana Convencin para la proteccin de la ora, de la fauna, y de la bellezas escnicas naturales de los pases de Amrica, Convencin de Washington (1940). XIII 3 Actualidad Gubernamental N 46 - Agosto 2012 XIII rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental
trativos lineamientos sobre poblacin y ambiente, entre otros. No desarrolla de modo muy orgnico la dimensin local, ni el transporte. Aunque expresamente fue muy sucinto en la dimensin internacional ambiental, cabe anotar que el CMARN surge en setiembre del ao 1990, en el contexto de inuencia del Informe Brunt- land (1987) y el proceso preparatorio para la cumbre de Ro 92 (1992). A partir de las normas sobre promocin a las inversiones, en particular con la Ley Marco sobre Crecimiento de las Inversio- nes Privadas, D. Leg. N 757 7 (1991), se produjeron importantes modicaciones al CMARN 8 , que marcarn el rumbo del sistema jurdico ambiental hasta nuestros das, desencadenando un proceso de especializacin normativo sectorial en ma- teria ambiental (v. g. autoridad ambiental, Estudios de Impacto Ambiental, Lmites Mximos Permisibles, Ordenamiento Ambiental, etc.). Adems de derogar nor- mas sobre delitos ambientales, el Sistema Nacional del Ambiente, etc. En abril de 1991, se expide el Cdigo Penal, D. Leg. N 635 9 , duplicando la normativa penalizadora ambiental, cesando dicho estado con la derogatoria por el D. Leg. N 757 del Captulo de los Delitos y las Penas del CMARN 10 . De los efectos de la CNUMAD de Ro en 1992 11 , el Per ingresar a un franco proceso de incorporacin de normas inter- nacionales ambientales y a su desarrollo legislativo posterior, con una nueva base constitucional para 1993.
7 Por ejemplo, el artculo 9 de esta norma legal establece que toda empresa tiene derecho a organizar y desarrollar sus actividades en la forma que juzgue conveniente. Sin embargo, ese derecho no la exime del cumplimiento de las disposiciones legales referidas a la higiene y seguridad industrial, la conserva- cin del medio ambiente y la salud. 8 La Ley Marco de Promocin a las Inversiones, Decreto Legisla- tivo N 757 (1991) derog muchos alcances del CMARN. Ej. El Sistema Nacional del Ambiente, aspectos del EIA, Delitos y penas, etc. Asimismo, limit algunos alcances del CMARN. Ej. Para accionar en defensa del MA; responsabilidad por daos y perjuicios si se desestima una accin legal a favor del MA. Entre las principales derogatorias por el D. Leg. 757 cabe referir los captulos sobre De los Delitos y Penas; el que cre el Sistema Nacional del Ambiente, los art. 18 sobre Medidas aplicables en casos de peligro ambiental inminente, art. 17 acerca de la prohibicin de importar productos qumicos sin autorizacin. (Vigencia suspendida por D.S. N 036-90-ICTI/ IND y D.S. N 031-91-ICTI), art. 16 sobre prohibicin de internar residuos o desechos; 8 que estableca la obligacin de
Productos de Ro 92 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo y Medio Ambiente (Ro de Janeiro) Producto: Declaraciones sobre - Medio Ambiente y Desarrollo (Declara- cin de Ro) - Bosques de Todo Tipo Convenios - Convenio sobre Diversidad Biolgica - Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico La Agenda 21 Fondo Mundial del Ambiente (GEF) Comisin de Desarrollo Sostenible
El moderno desarrollo jurdico ambiental, y por ende el internacional del pas, em- pieza pues a adquirir forma con el proceso post-Ro 92. En efecto, el ao 1993 la Asamblea Constituyente del Per ratica el Convenio sobre la Diversidad Biolgica (CDB), as como la Convencin Marco de Cambio Climtico (CMCC), a la par que dicta la actual Constitucin con referencias al uso sostenible de los recursos natura- les, la poltica nacional del ambiente, la diversidad biolgica, las reas naturales protegidas, el desarrollo sostenible de la Amazona y ciertamente el derecho a gozar de un ambiente adecuado. Es en el marco de desarrollo de los compromisos de Ro 92 en el escenario internacional que el Per empieza a implementarlos mediante una progresiva e intensa regula- cin interna, como se ver ms adelante. Es el caso de normativas referidas a diver- sidad biolgica incluyendo recursos ge- nticos cambio climtico, desertizacin, desechos txicos y peligrosos, poblaciones indgenas 12 , etc. 13 . De otra parte, el proce- so de sectorializacin normativa conducir a la aprobacin de reglamentaciones y re- gulaciones de lo ms variado, sobre todo respecto a los denominados instrumentos de gestin ambiental; v. g. Estudios de Im- pacto Ambiental (EIA), Lmites Mximos Permisibles (LMP), Estndares de Calidad Ambiental (ECA), etc., en el mbito minero metalrgico, hidrocarburfero, elctrico, pesquero, industrial, del sector defensa, agrario, salud, por mencionar los
391 sobre acceso a los recursos genticos, entre otros. A su turno, con la implementacin de medidas de parte del Consejo Nacional del Ambiente, propiamente alrededor de 1997 14 , se reconducir hacia una progresiva tendencia orientada a una intersectorializacin relativa, mediante diversos mecanismos (v. g. la creacin de grupos tcnicos, procedimiento para la aprobacin de los LMP, y ECA, Ley del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental, Zonicacin Ecolgica Econmica, etc.). En resumen, luego de una suerte de proceso de hipersectorializacin norma- tiva, en que cada sector desarrollaba sus propios instrumentos y mecanismos institucionales, en virtud del mandato es- tablecido por el D. Leg. N 757, progresi- vamente y acaso paralelamente, se fueron desarrollando normas orientadas a una integracin transectorial o que moderaba en parte dicha transectorializacin, lo cual ser redondeado mediante la Ley Marco del Sistema Nacional Gestin Ambiental, Ley N 28245 del 8 de junio de 2004 y su Reglamento respectivo y coronado con la expedicin de Ley General del Ambiente (Ley N 28611 del 15 de octubre 15 de 2005) que deroga al CMARN 16 . Tras quince aos de vigencia del CMARN, el 15 de octubre de 2005 es derogado por la Ley General del Ambiente, Ley N 28611, que recoge las ideas fuerza de la normativa preexistente, pero incorpora nuevos elementos y tendencias. Tres aos despus se crear el Ministerio del Ambiente, mediante el Decreto Legislativo N 1013 en un contexto de implementa- cin de los acuerdos de Libre Comercio entre Per y Estados Unidos, sin que ello se entienda como una relacin causal en la medida que la tendencia hacia dicha insti- tucionalidad estaba incubada en el sistema y tarde o temprano se iba a desencadenar. Luego seguir un intenso desarrollo nor- mativo, destacando entre otras manifes- taciones la reforma del Cdigo Penal y los delitos ambientales 17 , as como la creacin elaborar EIA; el art. V del Ttulo Preliminar sobre la Ilegalidad principales. Este proceso se correlacionar de los movimientos transfronterizos. La normativa especca sectorial de promocin a las inversiones, igualmente modicar al CMARN. Ej. : D. Leg. N 708: Sobre Minera, D. Leg. N 753 sobre tierras agrcolas; D. Leg. N 653, Ley de Promocin a las Inversiones en el Agro; etc.. A raz de esto, la normativa sectorial reglamentaria enfatizar una hipersectorializacin ambiental. Caben destacar las relativas a promocin del agro, actividades mineras, elctricas, hidrocarburferas y con cierta posterioridad la denominada Ley de Tierras, Ley N 26505 del ao 1995. 9 Considerar delitos como el de contaminacin genrica y agrava- da, facultando al juez para que ordene medidas cautelares como con la expedicin de sendas normas con rango de Ley no solo referida a recursos naturales, entre las que destacan: Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sos- tenible de los Recursos Naturales, Ley de reas Naturales Protegidas, Ley sobre la Conservacin y Aprovechamiento Soste- nible de la Diversidad Biolgica, Decisin 14 Creado a nes de 1994 mediante Ley N 26410, tendr como funciones centrales disear la poltica ambiental nacional y propiciar acciones intersectoriales en su condicin de organismo dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, manteniendo el criterio vigente de autoridades sectoriales. Recin hacia 1997, precisar sus alcances con la expedicin de su primer Reglamento, el D.S. N 047-97-PCM y posteriormente en octubre con la norma de creacin del Marco Estructural de Gestin Ambiental (MEGA), Decreto del Consejo Directivo N 001-97CD/CONAM. 15 Anecdticamente en fecha 15 de octubre se celebra el Da de la suspensin inmediata de la actividad contaminante, la clausura la Declaracin Universal de los Derechos del Animal (Unesco) y denitiva o temporal, entre otras. Ciertamente regular aspectos relativos a la vida, la salud y otros que guardarn conexin con los delitos ambientales. 10 En 1996, mediante Ley N 26631, se condicionar el inicio de las acciones penales a una intervencin previa de parte de los sectores de la Administracin Pblica, quienes debern informar al Ministerio Pblico acerca de las infracciones ambientales en que hayan incurrido los potenciales responsables en materia penal ambiental, como una condicin de procedibilidad. 11 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. 12 En particular, mediante R. Leg. N 26253 del ao 1993, se ratica el Convenio N 169 OIT sobre Poblaciones Indgenas y Tribales en Pases Independientes, el cual conere diversas ga- rantas territoriales a tales poblaciones, que para nuestro sistema jurdico se corresponden con el componente constitucional de Comunidades Campesinas y Nativas. Sin embargo, no se han expedido an de manera sistemtica las normas que permitan adaptar nuestras normas legales a dicho Convenio. 13 Ver de FOY, Pierre; NOVAK, Fabin; VERA, Germn y NAMIHAS, Sandra. Derecho Internacional Ambiental. IDEI / IDEA PUCP, Lima, 2003. el onomstico del autor del presente estudio. 16 Es interesante advertir este proceso paralelo hacia la transecto- rializacin no obstante lo dinmico e intenso de la hipersecto- rializacin; en efecto esto empieza con normas intersectoriales tales como las de Diversidad Biolgica y Cambio Climtico, en trminos generales y con la implementacin del Conam para volcarse a normas como la Ley Orgnica para el aprovecha- miento Sostenible de los Recursos Naturales los ECA, LMP, EIA, Ordenamiento Territorial o Gestin Ambiental. 17 Cdigo Penal D. Leg. N 635 TIT.XIII: Delitos Ambientales (Ley N 29263) XIII 4 Actualidad Gubernamental N 46 - Agosto 2012 XIII Informes Especiales
de un Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental 18 , la Ley de Recur- sos Hdricos (N 29338), reglamentacin de la ley del SEIA, la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (N 29763) a la fecha sometida a un proceso de vacatio legis, la Ley N 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, conocida como Ley de Con- sulta Previa, entre otras. En fechas recientes 19 , en el contexto de discusin y violencia que tiene como emblema la cuestin del Proyecto Conga en Cajamarca, se ha empezado a plan- tear la necesidad de una revisin de la institucionalidad y de la concepcin de los instrumentos de gestin ambiental expresado por ejemplo en que sea el Minam el que otorgue las certicaciones ambientales, que se asuman enfoques de ordenamiento territorial o que se revisen las competencias de los gobiernos regio- nales. Finalmente en este sucinto tour d horizon, cabe referir la expedicin de un conjunto de normas va decretos legislati- vos referentes al proceso de formalizacin de las actividades de pequea minera y minera artesanal y la lucha ecaz contra los delitos relacionados a la minera ilegal.
Captulo I. Delitos de Contaminacin. Artculo 304.- Conta- minacin del ambiente / Artculo 305.- Formas agravadas / Artculo 306.- Incumplimiento de las normas relativas al manejo de residuos slidos / Artculo 307.- Trco ilegal de residuos peligrosos. Captulo II. Delitos Contra los Recursos Naturales. Artculo 308.- Trco ilegal de especies de ora y fauna silvestre protegida / Artculo 308-A.- Trco ilegal de especies acuticas de la ora y fauna silvestre protegidas / Artculo 308-B.- Extraccin ilegal de especies acuticas / Artculo 308-C.- Depredacin de ora y fauna silvestre protegida / Artculo 308-D.- Trco ilegal de recursos genticos / Artculo 309.- Formas agravadas.- / Artculo 310.- Delitos contra los bosques o formaciones bos- cosas / Artculo 310-A.- Trco ilegal de productos forestales maderables / Artculo 310-B.- Obstruccin de procedimiento / Artculo 310-C.- Formas agravadas / Artculo 311.- Utilizacin indebida de tierras agrcolas / Artculo 312.- Autorizacin de actividad contraria a los planes o usos previstos por la ley / Artculo 313.- Alteracin del ambiente o paisaje. Captulo III. Responsabilidad Funcional e Informacin Falsa. Artculo 314.- Responsabilidad de funcionario pblico por otor- gamiento ilegal de derechos / Artculo 314- A: Responsabilidad de los representantes legales de las personas jurdicas/ Artculo 314-B.- Responsabilidad por informacin falsa contenida en informes. Captulo IV. Medidas Cautelares y exclusin o Reduccin de
Anexo
Siete mitos sobre el Ministerio Ambiental La creacin del Ministerio Ambiental, a la par de asimilarnos con las tendencias de la gobernanza ambiental en la regin, nos depara algunas creencias y mitos. Se dice que: (i) No debe ser poltico, solo tcnico. Absurda creencia. Todos los ministerios son polticos. No confundir con partidismo o politiquera. El concepto moderno de gestin, mejor an, de sistema de gestin ambiental, pre- supone una poltica ambiental que gua a dicho sistema (normas ISO 14000). Segn la Constitucin, el Estado (artculo 67) determina la poltica nacional del ambien- te. La Ley General del Ambiente politiza lo ambiental a nivel nacional, sectorial, regional y local. La Poltica 19 del Acuerdo Nacional se titula: Desarrollo Sostenible y Gestin Ambiental. Adems, este Ministerio deber ser tecnoburocrtico, meritrocrtico, tico y equitativo. (ii) Debe ser sancionador y controlador o estimulador y promotor. No se excluyen; se complementan estas funciones. El jurista italiano Norberto Bobbio rescat el concepto de sancin positiva, es decir, el premio o reconocimiento a la buena prctica (lase ambiental). Las funciones de scalizacin na- cional que progresivamente viene asumiendo el OEFA son parte de una fase o generacin de mecanismos de scalizacin ambiental.
1
2 Fiscalizacin intrasectorial: ej. ocina asuntos ambientales, pesquera, antes en minera, etc.
Fiscalizacin extrasectorial: ej. Sunass, antes Osinergmin, Osinfor, etc. 3 Fiscalizacin transectorial: Ej. OEFA
4 Fiscalizacin autnoma: aun no existente en donde incluso el Minam sea scalizado por rgano ajeno a l y cuando el Minam ejerza funciones como autoridad sectorial en otorgar licencias ambientales. (iii) Transectorial o sectorial. He aqu la madre del cordero. Las normas de salud, defensa economa, transporte o de seguridad atravie- san, como corresponde, todos los sectores. Lo mismo debe suceder con las normas ambien- tales de dicho Ministerio. En realidad, tiene dos perles como sector ambiental y como autoridad con dimensin transectorial. (iv) Debe ser antiminero o antiproductivo o todo lo contrario. Dualismos improce- dentes. Se trata de ser promotor, proactivo del desarrollo econmico con equidad, y no ser anti. Ello no es bice para ejercer el principio de autoridad ambiental con responsabilidad y profesionalismo, como acontece en las grandes naciones primeras en el ranking mundial del desempeo am- biental. Hoy la estratagema antiminera se cubre bajo el discurso de la nueva minera que en realidad parece ser una nueva trin- chera para desde ah proferir sus propuestas polticas de gran transformacin. (v) Obedeci a una coyuntura. Falso. Procesos como el TLC con los EE. UU. fueron ocasio- nes detonantes para actualizarnos en estos signos de los tiempos de la gestin ambien- tal, que per se tampoco es una garanta de sostenibilidad. Las tendencias internas y externas de los procesos de desarrollo institucional del ao 2008 fecha en que nace el MINAM marcaban un derrotero u oportunidad para desencadenar dichas tendencias en el pas. (vi) Genera gastos. Nada es gratuito. De conti- nuar la deplorable realidad ambiental, hasta respirar nos va a reportar una enorme factu- ra. Gastar para evitar el deterioro ecolgico, garantizando el capital natural y aprovechar racionalmente la renta que genera, no es gasto, es sabia inversin. Ms an si aten- demos a la seguridad ecolgica con una mirada geopoltica al pas. Todo ello supone una gerencia, reingeniera no mera suma de competencias e inteligencia institucional ambiental, transparente y no politizada, en el sentido negativo del trmino. (vii) Espacio para construccin de consensos (gobernanza). Cuidado, no confundir. Una cosa es armonizar la legtima expectativa de los variopintos y desencontrados sectores de la sociedad civil, incluidas las empresas. Otra, un espacio de arreglo, composicin y de legitimacin de actuaciones complacien- tes, en desmedro de los valores ambienta- les, que a la larga van en desmedro de la propia produccin y desarrollo sostenible del pas. Penas. Artculo 314-C.- Medidas Cautelares / Artculo 314- D.- Exclusin o reduccin de penas. 18 Ley N 29325. Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental Artculo 1.- Objeto de la Ley. La presente Ley tiene por objeto crear el Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, el cual est a cargo del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental - OEFA como ente rector. Artculo 2.- mbito de aplicacin. El Sistema rige para toda persona natural o jurdica, pblica o privada, principalmente para las entidades del Gobierno Nacional, Regional y Local que ejerzan funciones de evaluacin, supervisin, scalizacin, control y potestad sancionadora en materia ambiental.
Ocina de Control Institucional
Procuradura Pblica
Secretara General Cronograma - Minam
Despacho Ministerial
Comisin Multisectorial Ambiental
Comisin Consultiva Ambiental
Tribunal de Solucin de Controversia Ambientales Artculo 3.- Finalidad. El Sistema tiene por nalidad asegurar el cumplimiento de la legislacin ambiental por parte de todas las personas naturales o jurdicas, as como supervisar y garantizar que las funciones de evaluacin, supervisin, scalizacin, control y potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de las Ocina General de Administracin
Ocina de Asesora Jurdica
Ocina de Planeamiento y Presupuesto Ocina de Cooperacin y Negociaciones Internacionales Ocina de Ase- soramiento en Asuntos Socio- ambientales diversas entidades del Estado, se realicen de forma independien- te, imparcial, gil y eciente, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley N 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, en la Ley N 28611, Ley General del Ambiente, en la Viceministerio de Gestin Ambiental Viceministerio de Desarrollo Estra- tgico de los Recursos Natuales Poltica Nacional del Ambiente y dems normas, polticas, planes, estrategias, programas y acciones destinados a coadyuvar a la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales, al desarrollo de las actividades productivas y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales que contribuyan a una Direccin Gene- ral de Polticas, Normas e Instru. de Gestin Amb. Direccin General de Calidad Ambiental Direccin General de Educacin, Cultura y Ciuda- dana Ambiental Direccin General de Invest. e Inform. Ambiental Direccin General de la Diversidad Biolgica Direccin General de Cambio Clim- tico, Desertic. y Recursos Hdricos Direccin General de Ordenamiento Territorial Direccin General de Evaluacin, Valoracin y Fi- nanc. del Patrim. Natural efectiva gestin y proteccin del ambiente. 19 El presente estudio se realiz con anterioridad al evento de Ro + 20. OEFA Senamhi IIAP IGP Sernanp XIII 5 Actualidad Gubernamental N 46 - Agosto 2012 XIII rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental
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Introduccin al cambio climtico y aportes para las ciudades
Ficha Tcnica
Autores: Arq. Liliana Miranda Sara* Blgo. Sandro Chvez**
Ttulo : Introduccin al cambio climtico y aportes para las ciudades
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 46 - Agosto 2012
Sumar i o
1. Introduccin 2. El cambio climtico, todo un reto para las ciudades 3. Aportes para la sostenibilidad de las ciudades
1. Introduccin El cambio climtico es un hecho, ya est ocurriendo en el planeta y el Per est con- siderado como uno de los diez pases ms vulnerables a sus efectos. Los principales impactos esperados, y que algunos ya se evidencian en nuetro territorio, se expre- san, fundamentalmente, en el aumento de la temperatura, el aumento o disminucin de las precipitaciones, la subida del nivel del mar, la deglaciacin de nuestros ne- vados, la modicacin de los patrones de los eventos climticos extremos, etc., po- niendo en riesgo nuestra seguridad fsica, alimentaria, agravando o favoreciendo la aparicin de enfermedades, por lo cual representa uno de los grandes desafos de la humanidad en este siglo. Las ciudades son particularmente vulne- rables y estn especialmente expuestas a estos cambios, depender de cmo y cun rpido nos adaptemos para poder manejar los impactos esperados. Las edicaciones y vas se tendrn que pre- parar para lluvias intensas, las ciudades debern contar con abastecimiento de agua suciente y estar preparadas para potenciales sequas. El sistema de salud se deber preparar para brotes epidmicos de enfermedades tropicales (dengue, ma- laria, u otras). La industria y el transporte urbano tendrn que adaptarse, buscando nuevas fuentes energticas (pues en se- qua nuestras hidroelctricas no trabajarn en su capacidad normal), hasta nuestros
* Arquitecta, urbanista, ambientalista y planicadora. Doctorante de la Universidad de msterdam. Coordinadora de Investigacin del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestra de Gestin de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniera lmiranda@ ciudad.org.pe, www.ciudad.org.pe ** Bilogo, ambientalista, coordinador nacional del Foro Ecolgico del Per, exjefe del Servicio Nacional de reas Naturales Prote- gidas por el Estado (Sernanp), sandrochv@gmail.com , http:// cuartoambiente.blogspot.com alimentos no podrn crecer en los mismos territorios por el cambio de temperatura y de lluvias. Qu hacer?, conocer, informar- nos de cun vulnerables somos, y, particu- larmente, adaptarnos desde las ciudades para que nuestras actividades puedan continuar desarrollndose normalmente. Por qu priorizar la adaptacin en las ciudades? El mundo cada vez es ms urbano, en estos momentos en el planeta ya viven ms personas en alguna ciudad o zona urbana respecto a la gente que vive en el campo. Se estima que al 2025 el nmero de habitantes en las ciudades se duplicar, alrededor de 5 billones de personas (ver grco adjunto). El 90% de este crecimiento se desarrollar en los pases del sur, estimndose que unos 150,000 a 180,000 personas se incorporan diariamente a las ciudades en los pases del sur.
En miles de millones 5
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3
2
Rural Urbana 1
0
Fuente: ONU, World Urbanization Prospects: The 2003 Revision (escenario medio), 2004.
Sin duda las ciudades vienen contribuyen- do, lamentablemente, al cambio climtico a travs de su alta dependencia de fuentes de energa fsil (gasolina, petrleo, etc.) y electricidad. Los habitantes de las ciudades utilizan ms energa que la gente del campo. En las ciudades el transporte y la industria son los principales generadores de gases de efecto invernadero, pero tambin el consumo energtico en las edicaciones; adems de la iluminacin, el uso de todo tipo de aparatos elctricos es lo ms comn (thermas, planchas, hornos, refri- geradoras, etc.) e incluso la calefaccin y el aire acondicionado.
La construccin consume: 40% de arenas y piedras extradas 25% de la madera virgen explotada 16% del agua 40% de la energa producida
Las ciudades: Ocupan el 2% de la supercie de la tierra Generan el 78% de la emisin del carbn (GEI) Consumen el 60% del agua potable 50% de los materiales producidos es consumido en la construccin Ms de 50% de los desechos proviene de la construccin En promedio pasamos un 90% del tiempo dentro de edicios
Fuente: World Resources Institute
El uso creciente de energa es el factor principal del incremento de las emisiones de carbn (CO 2 ) en los pases del norte y del sur, siendo la industria de las ciudades mucho ms consumidora de energa que su contraparte en el sector rural. El continuo proceso de urbanizacin contribuye al incremento de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y la destruccin de reservas de carbn: selvas, humedales, reas verdes urbanas, etc.
2. El cambio climtico, todo un reto para las ciudades Segn Eduardo Calvo 1 , muchas ciudades vienen mostrando que se puede tener un alto nivel de vida combinado con un bajo nivel de emisiones per cpita. Sin embargo, si no se toman medidas de reduccin de emisiones, la adaptacin ser insuciente. Mientras ms pronto se tomen medidas para reducir emisiones de gases de efecto invernadero y se comience a reducir la vulnerabilidad a los impactos del cambio climtico, los costos de adap- tacin en las ciudades sern ms bajos. Arma tambin que los centros urbanos necesitan una planicacin e inversin que rompan el vnculo entre ingresos crecientes y el aumento de emisiones. Esto exige que en las ciudades las vivien- das y edicios de ocinas sean diseados para que necesiten menos calefaccin, refrigeracin e iluminacin articial; un entorno en donde la norma sea caminar, usar la bicicleta o el transporte pblico para todos los grupos de recursos; y donde la industria, el comercio y los servicios estn comprometidos y dispuestos a ser ms ecoecientes, usando menos energa y generando menos residuos. Las ciudades se encontrarn entre los lugares ms impactados por el cambio
1 Eduardo Calvo. Gua metodolgica para la adaptacin a los impactos del cambio climtico en las ciudades y opciones de mitigacin de emisiones de gases de efecto invernadero, Foro Ciudades para la Vida. Enero 2010. XIII 6 Actualidad Gubernamental N 46 - Agosto 2012 XIII Informes Especiales
climtico de no tomarse acciones. Cmo se planican, gestionan y gobiernan las ciudades tiene profundas implicancias en su vulnerabilidad frente al cambio climtico. Nuestras ciudades son vulnerables a inun- daciones, sequas, tormentas y olas de calor. En nuestros pases, es comn encontrar que la mitad de la poblacin de una ciudad vive en asentamientos informales, sin su- ministro de agua corriente o alcantarillado, sin vas pavimentadas, desages pluviales, y sin recoleccin de residuos domsticos. Muchos de esos asentamientos estn ubi- cados en llanuras o en costas, a orilla de ros o en laderas inestables, lo cual expone a sus habitantes a mayores riesgos cuando hay tormentas e inundaciones. Los costos humanos y econmicos de las tormentas e inundaciones en las zonas urbanas han crecido rpidamente en las ltimas dcadas en todo el mundo. Alrededor del 95% de las muertes por desastres en los ltimos 25 aos han ocurrido en pases de bajos y medianos ingresos, donde muy pocas empresas y hogares estn asegurados. No se conoce la magnitud de la contribu- cin del calentamiento mundial al rpido aumento de muertes, lesiones y prdida de bienes en los desastres urbanos. Sin embargo, casi todo el aumento en los desastres naturales desde 1950 ha sido en tormentas, inundaciones y sequas, cuya frecuencia o intensidad es probable que aumente con el cambio climtico. Dice Calvo que hasta la fecha, el 2007 es el ao que ha registrado ms fenmenos climticos extremos. En el futuro, muchas ciudades tendrn que soportar lluvias to- rrenciales y vientos intensos. Las ciudades costeras situadas en tierras bajas tienen inevitablemente ms riesgos por el au- mento en el nivel del mar, pero la mayor amenaza proviene de la combinacin de maretazos y mareas altas. El aumento en el nivel del mar produce la subida de las capas freticas que pueden afectar los cimientos de edicios o hacer que el agua salada contamine fuentes importantes de aguas subterrneas. Muchas ciudades en- frentan problemas serios de inundaciones, cuando estn ubicadas al lado de ros o en colinas al pie de montaas elevadas y son vulnerables a los efectos de grandes precipitaciones y de deshielos. La mayora de las ciudades experimentar ms olas de calor y peor contaminacin atmosfrica. Muchas economas urbanas sufrirn una vez que la produccin agro- pecuaria en el campo circundante se vea afectada por tormentas, inundaciones o restricciones en la disponibilidad de agua. La infraestructura recreativa de muchos centros recreacionales costeros deber soportar los efectos de inundaciones o prdida de playas. Tambin se considera en anlisis que el aumento en las temperaturas medias puede extender el rango de los vectores de enfermedades e incrementar los riesgos de enfermedades diarreicas. Habr algunos cambios positivos, pero para la mayora se va a necesitar adaptacin. Los analistas concluyen que existe una in- justicia profunda global entre aquellos que generan el cambio climtico y aquellos que estn en riesgo. Decenas de millones de personas de nuestra regin tienen sus casas y medios de vida amenazados por el cambio climtico y, sin embargo, su contribucin al calentamiento global ha sido muy poca. Muchas de las acciones requeridas para reducir los riesgos del cambio climtico re- ducen tambin otros riesgos. Es el caso de mejores sistemas de drenaje para proteger la salud y reducir los riesgos de inundacio- nes y anegamiento. Un sistema de salud adecuado debe contemplar preparativos para desastres, y respuestas a estos. Tambin arma el investigador que gran parte de la adaptacin no requiere gasto pblico adicional, sino cambios en los incentivos y los marcos reguladores que inuencien las inversiones individuales, familiares, comunitarias, empresariales y corporativas. Esto incluye ajustes a las normas de construccin, planes de uso del suelo, control a la contaminacin y de gestin de desechos. Propone Calvo que la inversin en adaptacin debe enfocarse a grupos de bajos ingresos. Esto requerira de su par- ticipacin en los planes para reducir las inundaciones y otros riesgos. La reubica- cin de quienes viven en asentamientos informales debe evitarse en la medida de lo posible. Deben favorecerse, en cambio, programas de mejoramiento, en donde los gobiernos trabajen con los habitantes combinando mejoras en la infraestruc- tura, por ejemplo, agua, saneamiento y alcantarillado, con reduccin de riesgos. Los grupos de bajos ingresos pueden decidir irse de sitios peligrosos, pero solo si han sido involucrados en las decisiones acerca de hacia dnde mudarse y de qu forma se ha organizado la movilizacin. La clave del xito en este caso est en la capacidad y la voluntad de los gobiernos de ofrecerles sitios ms seguros y bien ubicados. El camino de las adaptaciones no ser fcil, la mayora enfrentar la oposicin de intereses creados. Adems, muchos polticos a nivel nacional y municipal ven en el cambio climtico un tema ambiental o global, del cual no hay que preocuparse. Actualmente, los modelos climticos solo pueden predecir cambios a nivel de regiones y no de localidades (mxima resolucin 400 km 2 , o 20 x 20 km). Esto hace que en muchos casos los gobiernos no se decidan por la accin. Sin embargo, a partir del pasado, es posible tomar la ex- periencia de eventos climticos extremos u otros desastres. Esto signica considerar e incluir la mayor cantidad de desastres posibles. El Centro Colaborativo de la Organizacin Mundial de la Salud para la Investigacin de la Epidemiologa de los Desastres (CRED) cuenta con la nica base de datos mundial, pblicamente accesible de desastres globales y dene desastres como una situacin o evento que sobre- pasa la capacidad local, necesitando un pedido a nivel nacional o internacional de ayuda externa. Existen ciudades que estn contribuyen- do tanto a reducir su huella ecolgica como a prevenir los impactos del cambio climtico.
Estudio de caso La Ciudad Ecolgica de Masdar (Emiratos rabes) La ciudad ecolgica de Masdar fue presenta- da por el gobierno de Abu Dhabi, Emiratos rabes Unidos, en 2006. Fue diseada por el grupo Foster and Partners y expuesta en la cumbre sobre la energa, mostrando construcciones bajas que contrastan con las famosas torres de este pas y que estn equipadas con paneles solares en los techos. Masdar, cuyo signicado en rabe es fuen- te, ser la primera en el mundo en donde no habr emisiones de dixido de carbono por combustibles fsiles, residuos ni autos con motor de explosin. Funcionar exclusi- vamente con fuentes de energa renovables, como la solar. El propsito de la ciudad es hacer realidad los 10 principios de sustenta- bilidad de Un planeta viviente (One Planet living), una iniciativa global generada por la WWF. Estos principios son: 1. Cero emisiones de dixido de carbono 2. Cero desperdicios 3. Transporte sostenible 4. Materiales locales y sostenibles 5. Comida local y sostenible 6. Agua sostenible 7. Hbitats naturales y vida silvestre 8. Cultura y tradicin 9. Equidad y comercio justo 10. Salud y felicidad
Fuente: Gua metodolgica para la adaptacin a los impactos del cambio climtico en las ciudades y opciones de mitigacin de emi- siones de gases de efecto invernadero (Foro Ciudades para la Vida).
3. Aportes para la sostenibilidad de las ciudades En la perspectiva de ir enfrentando adecuadamente los impactos del calen- tamiento global en las ciudades, es nece- sario generar sinergias institucionales a n de lograr construir estrategias de mediano y largo plazo, con una urgente necesidad de cambiar paradigmas, ya sean tecnol- gicos; de planicacin y gestin; sociales (salud, educacin); ambientales; econ- micos, polticos, etc. Sera deseable que estas estrategias sean construidas en el marco de un programa de accin que involucre varios proyectos concertados entre varios actores insti- tucionales, de manera que permita su articulacin e interrelacin, facilitando as acciones multisectoriales localizadas XIII 7 Actualidad Gubernamental N 46 - Agosto 2012 XIII rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental
territorialmente desde las ciudades, para ello se propone algunas consideraciones para reorientar a las ciudades actuales hacia la sustentabilidad:
Desarrollo urbano integrado Integrar estrategias e instrumentos de gestin urbana, ambiental, econmica y social con las de adaptacin, preparacin y mitigacin a travs de: Planes de Desarrollo Concertado Regional y Local (con enfoque de sos- tenibilidad, Agenda 21), enfocndose en las oportunidades para el desarro- llo sostenible y bajo en carbono. Planes de Ordenamiento Territorial que permitan identicar las zonas ms vulnerables, de mayor exposicin a los plausibles efectos del cambio climti- co para el desarrollo de medidas de adaptacin. Planes de Desarrollo Urbano integrado con el Plan Rural, articulando ambos territorios las ciudades podrn contri- buir mejor al desarrollo rural. Conectados a su vez con el Presupues- to Participativo y SNIP a efectos de priorizar la inversin en las medidas de adaptacin y preparacin (invertir 1 sol en preparacin nos ahorrar 7 soles en reconstruccin).
Desarrollo integral del transporte Promover una sola autoridad para manejar el transporte en cada ciudad. Racionalizar vas y rutas de transporte para el uso eciente de vas. Priorizar transporte pblico masivo. Descontaminar zonas, las ms afecta- das por la congestin y la contamina- cin. Reduccin de emisiones gases de efec- to invernadero y contaminadores del aire (conversiones a GLP, GNP, motores hbridos, autos elctricos). Incentivar compra de vehculos nuevos, limpios, de gran capacidad contra obligacin de retirar vehculos inadecuados y de ms de 15 aos. Gravar ms a combustibles ms sucios. Reducir circulacin de vehculos par- ticulares. Promover e incrementar ciclovas y vas peatonales. Informacin y sensibilizacin al sector privado y usuarios. Promover transporte rpido impulsa- do por energa elctrica (tren elctrico, tranvas) en y entre ciudades. Promover la implantacin de las revi- siones tcnicas.
Ciudades recicladoras de residuos lquidos y slidos Sistema Integrado de Gestin de Residuos Slidos (priorizar minimiza- cin, reciclaje, reso y la asuncin de responsabilidad ante sus residuos de parte del generador). Fomentar rellenos sanitarios y plantas de tratamiento de residuos lquidos que capturen metano. Promover tecnologas e infraestructura alternativa de separacin (residuos or- gnicos domsticos, aguas grises, orina y excreta), recoleccin (agua de lluvia, neblina) y reso desde y en origen. Reso de aguas grises tratadas para ampliar reas verdes y masas arbreas.
Conservacin y ampliacin de reas verdes Incrementar reas verdes al menos a 10 m 2 /persona, al interior de viviendas as como en edicaciones, habilitacio- nes y la ciudad. Conservar humedales, lomas, cuencas y zonas periurbanas. Arborizar y forestar en laderas, bermas y zonas de mayor congestin en las ciudades. Promover agricultura urbana, techos (y paredes) verdes y biohuertos. Intangibilidad de zonas agrcolas y verde urbano. Sancionar autoridades y aquellos que lo incumplan. Denir zonas de proteccin ecolgica en y alrededor de cada ciudad.
Construccin sostenible Cambiar normas nacionales de cons- truccin, habilitacin y subdivisin de tierras con criterios de sostenibilidad. Reducir el costo energtico de materia- les de construccin ms usados, tanto en fabricacin como mantenimiento. Control, reduccin y sustitucin de materiales constructivos txicos y peligrosos. Uso responsable de materiales de recursos naturales renovables (y pro- mover sustitutos). Usar materiales reciclados y reciclables. Construir viviendas, edicios y barrios, saludables que crezcan y se desarro- llen en armona con el ambiente. Priorizar la eciencia energtica, pro- moviendo sistemas ahorradores de energa elctrica: - Cambio masivo de focos comunes a focos ahorradores. - Difundir acerca del consumo elctrico de artefactos o aparatos elctricos del hogar. - Modicar hbitos de consumo, formas de uso de artefactos y sustituirlos por ms ecientes. - Ampliar el uso de la iluminacin natural (tragaluz, diseo bioclim- tico). Produccin limpia Inversin privada en la produccin limpia de las industrias (Sistemas de Gestin Ambiental: ISO14000, Eco. certicados, EIA, PAMA, etc.). Sistemas de gestin ambiental di- ferenciados, aplicables para la gran industria y las PYME. Difundir e implementar la internaliza- cin de costos ambientales en el ciclo de vida del producto. Inventario GEI en cada ciudad y formu- lar proyectos de reduccin / control / reso. Inventario de emisores de dixido de azufre y formular proyectos de reduccin / control / reso. Reduccin y reemplazo de la madera en procesos productivos y constructi- vos en la ciudad. Incrementar uso de energas renova- bles. - Colectores solares, fotovoltaicos y turbinas de viento. - Mejorar eficiencia de calderos industriales (industria). - Uso de Gas Natural y GLP. - Uso de molinos de viento y turbi- nas en edicios. - Uso biogs, energa de las olas del mar, etc.
Ahorro de agua Uso eciente del agua. Uso de neblineras para revegetacin, restauracin ambiental y mitigacin de aridez. Pago por servicios ambientales para asegurar el mantenimiento de la calidad ambiental de las zonas altas de cuenca. Conamos en que estos aportes puedan ser de utilidad para los decisores de polticas e inversin para mejorar nuestras oportuni- dades de adaptacin y desarrollo sostenible.
4. Referencias 1. Calvo, Eduardo,Gua metodolgica para la adaptacin a los impactos del cambio climtico en las ciudades y opciones de mitigacin de emisiones de gases de efecto invernadero, Foro Ciudades para la Vida - Acuerdo Ecuador, 2010. 2. Miranda, Liliana. Ponencia Con- ceptos bsicos, ciudades y cambio climtico, FCPV, 2008. 3. --------------. Aportes a la construccin sostenible al alcance de todos Libro, Foro Ciudades para la Vida, 216 pp. 4. Conclusiones y propuestas presentadas al seminario nacional Gestin de ciu- dades y cambio climtico en el Per, por el Foro Ciudades para la Vida el 7 de mayo de 2008.