Decadencia Del Urbanismo PDF

OSCAR TORRES CHICO
ARQUITECTO

El
ESTUDIO DE DETALLE
Y
EL URBANISMO CIENTFICO

Ttulo I: El estudio de detalle. Ms all de alineaciones, rasantes y volmenes.
Ttulo II: La decadencia del urbanismo tradicional. La rigidez del planeamiento.
Ttulo III: Nuevas tendencias. Hacia un planeamiento renovado.

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NOVIEMBRE 2007
TUTOR: NGEL LOBO RODRIGO

SUMARIO
PREMBULO
TTULO I: EL ESTUDIO DE DETALLE. MS ALL DE ALINEACIONES, RASANTES Y
VOLMENES
INTRODUCCIN .................................................................................................................................. 5
CREACIN DE UN NUEVO INSTRUMENTO...................................................................................... 6
REGULACIN DEL ESTUDIO DE DETALLE....................................................................................... 6
UN PRIMER MOMENTO: LA INTERPRETACIN FLEXIBLE DE LA LEY .......................................... 7
EL REGLAMENTO DEL 78: PRIMERA BATERA DE CAUTELAS.................................................... 10
LA LEY DEL 92 Y LAS DETERMINACIONES FUNDAMENTALES ................................................... 11
TRIUNFO DEL CRITERIO INTERPRETATIVO MS RGIDO............................................................ 13
LOS LMITES DE LA LEGISLACIN AUTONMICA ........................................................................ 19
LA SITUACIN ACTUAL: LA PLAUSIBLE FINALIDAD PERSEGUIDA............................................. 41
LA ESENCIA DEL PROBLEMA.......................................................................................................... 43
TTULO II: LA DECADENCIA DEL URBANISMO TRADICIONAL. LA RIGIDEZ DEL
PLANEAMIENTO
INTRODUCCIN ................................................................................................................................ 45
LA DECADENCIA DEL URBANISMO TRADICIONAL ....................................................................... 47
LA INEFICIENCIA DEL RGIMEN LEGAL ESTABLECIDO............................................................... 47
EL PLAN NACIONAL DE LA VIVIENDA............................................................................................. 47
LA LEY DE REFORMA DE 1975 ........................................................................................................ 49
OTROS PASES. SOCIALIZACIN DEL DERECHO A CONSTRUIR............................................... 50
AGOTAMIENTO DEL MODELO INDUSTRIAL DE LA ZONIFICACIN............................................. 51
LA PRDIDA DE LA CIUDAD............................................................................................................. 54
EL URBANISMO Y LAS TECNOLOGAS DE INFORMACIN Y COMUNICACIN.......................... 57
EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y LOS RETOS DE LA SOCIEDAD ACTUAL.............................. 60
LA CRISIS DE LA PLANIFICACIN URBANA. .................................................................................. 64

TTULO III: NUEVAS TENDENCIAS. HACIA UN PLANEAMIENTO RENOVADO
INTRODUCCIN ................................................................................................................................ 67
EL PLANEAMIENTO URBANSTICO Y LA SOCIEDAD..................................................................... 68
EL ESCENARIO EN QUE NOS ENCONTRAMOS............................................................................. 68
CARACTERSTICAS DE LA NUEVA REALIDAD URBANA............................................................... 70
HACIA UN PLANEAMIENTO URBANSTICO RENOVADO............................................................... 72
REINVENTAR LA CULTURA DEL PLANEAMIENTO......................................................................... 75
EL PLANEAMIENTO URBANSTICO DE ESTRUCTURA.................................................................. 76
ACTUACIONES CONCERTADAS...................................................................................................... 78
PLANEAMIENTO FRAGMENTARIO.................................................................................................. 80
UN CAMBIO DE PTICA.................................................................................................................... 88
EL URBANISMO REFLEXIVO: MECANISMOS PARTICIPATIVOS................................................... 90
MEDIO AMBIENTE Y PLANIFICACIN DEL TERRITORIO.............................................................. 96
EL PROBLEMA DE LAS HACIENDAS LOCALES............................................................................ 101
UNA NORMA REGULADORA.......................................................................................................... 103
LA INTERDISCIPLINARIDAD Y LA COMPLEJIDAD DEL CAMBIO................................................. 107
CONCLUSIONES
ANEXOS
I.- ESTUDIO DE DETALLE: TABLAS COMPARATIVAS
TABLA I: LAS RESTRICCIONES DE LOS ESTUDIOS DE DETALLES EN LA NORMATIVA
ESTATAL Y AUTONMICA.
TABLA II: RESTRICCIONES COMUNES EN LA NORMATIVA
TABLA III: COMPETENCIA, PLAZOS DE APROBACIN E INFORMACIN PBLICA
TABLA IV: NORMATIVA ESTATAL Y AUTONMICA REFERENTE A LOSESTUDIOS DE DETALLE
II.- EJEMPLOS PRCTICOS
MODELO A: ESTUDIO DE DETALLE DE POLGONO 2 A EN CHO II
MODELO B: MODIFICADO DE ESTUDIO DE DETALLE DE LAS PARCELAS 1+ 2 DEL PLAN
PARCIAL DE TINGUAFAYA
MODELO C: ESTUDIO DE DETALLE DE LA PARCELA 19 DEL PLAN PARCIAL DE TINGUAFAYA
III.- ESQUEMA FUNCIONAL: PLAN DE ESTRATEGCIO, PLANEAMIENTO FRAGMENTARIO Y
ACTUACIONS CONCERTADAS.
IV.- EXPOSICIONES DE MOTIVOS DE LAS LEYES ESTATALES Y AUTONMICAS
BIBLIOGRAFA
AGRADECIMIENTOS

PREMBULO
El trabajo que ha continuacin se expone, comienza estudiando la ltima figura
normativa del planeamiento; El Estudio de Detalle, esa humilde pieza
complementaria como la ha llegado a llamar la jurisprudencia del Tribunal
Supremo.
Comprender cmo se gener, cmo se ha ido aplicando, y cmo se ha regulado
en estos aos, son aspectos que sea han tratado en muchas publicaciones y a las
que slo nos asomaremos tmidamente. Nuestra preocupacin se centra en los
excesos que se han realizado en el empleo de este instrumento de planeamiento.
Las preguntas por qu?, y sobre todo, cules son las causas que lo han
provocado? fundamentan el contenido principal de la primera parte. Las
respuestas a estas cuestiones podrn de manifiesto la rigidez y poca flexibilidad
del urbanismo tradicional.
En los tiempos actuales son vlidas las frmulas del urbanismo cientfico
creado por la ley del 56? La segunda parte del trabajo expone nuestra visin.
Por ltimo, y ante una preocupacin sobre el agotamiento del actual sistema de
planificacin, nos atrevemos a realizar una propuesta, donde la esencia del
estudio de detalle, estar muy presente. Propuesta que slo quiere mostrar un
camino por el que avanzar, y que pretende alejarse sustancialmente de los
modelos ya conocidos.
El modelo planteado, tal vez sea arriesgado, quizs sea utpico; pero es que
nuestra sociedad y su evolucin han dependido, en mayor o menor medida de
estas utopas. Cabe aqu recordar una frase, con la que el que escribe estas
lneas, siempre se ha sentido vinculado:y lo hicieron, porque no saban que
era imposible.

EL ESTUDIO DE DETALLE Y EL URBANISMO CIENTFICO
TITULO I

EL ESTUDIO DE DETALLE
MAS ALL DE ALINEACIONES, RASANTES Y VOLMENES

MAS ALL DE ALINEACIONES, RASANTES Y VOLMENES 5
INTRODUCCIN
El Estudio de Detalle es una figura de planeamiento que cumple una funcin de complemento de
otros instrumentos urbansticos, conllevando pequeas reformas (de Detalle) de concretas
determinaciones en orden a agilizar su tramitacin y aprobacin, sin que sea necesaria su
modificacin. Obedece a una necesidad conocida o surgida con posterioridad a la aprobacin del
Plan General o planeamiento desarrollado, de manera que aqul se limita a sealar alineaciones y
rasantes u ordenar volmenes cuando se produce una omisin del planificador o cuando existe una
discordancia con la realidad que resulta necesario eliminar.
Se cre por primera vez en la ley del suelo de 1975, que luego se transform en el texto refundido
del 76. Con la definicin abierta que se dio a esta figura, se le otorg cierto margen de maniobra
para adaptar al planeamiento, una realidad que en muchas ocasiones era muy distante de la que
previ el Plan en su redaccin. Este margen de maniobra inicial, fue reducindose a medida que la
jurisprudencia avanzaba, pero fueron el reglamento de planeamiento del 78, y sobre todo la ley del
suelo de 1992, quines impusieron mayores limites de actuacin a los Estudios de Detalle, alejando
con ello la flexibilidad perseguida por la ley del 75.
La realidad fue muy distinta a la que persegua la norma. Aprovechando los trmites de aprobacin
que haba previsto la ley, se redactaron multitud de Estudios de Detalles que se excedan de los
lmites permitidos, siendo conscientes de ello los municipios. No quiere esto decir que en ocasiones
no se utilizasen con el fin de violar conscientemente la Ley y amparar operaciones especulativas, ya
que en toda realidad existen luces y sobras; pero es a nuestro juicio, el deseo de evitar la
tramitacin larga u tediosa de otras figuras del planeamiento, la razn ltima que provoco este tipo
de actuaciones.
CREACIN DE UN NUEVO INSTRUMENTO
Uno de los problemas que tradicionalmente se han imputado al sistema urbanstico espaol es el de
rigidez al tener que fundamentarse las actuaciones urbansticas en Planes previamente aprobados.
Por otra parte la complejidad de este tipo de documentos provocaba que en no pocas ocasiones los
Planes presentasen deficiencias e imprevisiones.
La reforma de la Ley del Suelo en 1975 en cierta manera agrav el problema al prever que fuese el
propio Plan General el que directamente ordenase detalladamente el suelo urbano, evitando la
formulacin de Planes Parciales en esta clase de suelo con lo cual, dada la complejidad de la
redaccin de un Plan General, en mas de una ocasin se descuidaba la regulacin detallada del
suelo urbano que tenia forzosamente que contener.
No es de extraar pues que se aprovechase la ocasin para introducir un instrumento que por su
sencillez de contenido y por atribuirse la competencia para su aprobacin definitiva al propio
Ayuntamiento solucionase estos problemas, evitando tener que acudir al complejo procedimiento de
la modificacin de los Planes.
Este es el entorno, por el cual la ley del 75 (Reforma de la Ley sobre Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana, del 2 de mayo) va a crear por primera vez
1
la figura del Estudio de Detalle
2
,
que posteriormente el Texto Refundido de la Ley Sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana
(Real Decreto 1346/1976, de 9 Abril), incluir dentro de sus determinaciones.
REGULACIN DEL ESTUDIO DE DETALLE
El Real Decreto 1346/1976, de 9 de Abril refundira la normativa existente, crendose el Texto
Refundido de la Ley Sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana. El Art. 6.3 de esta ley
expresaba que unos de los instrumentos que desarrollaran el Plan General seran los Estudios de
Detalle.
Art. 6. 3. Los Planes Generales Municipales se desarrollarn, segn los casos,
en Planes Parciales, Planes Especiales, Programas de Actuacin Urbanstica y
Estudios de Detalle.
Los estudios de Detalle se desarrollaran en el artculo 14.

1 La introduccin de la figura de los Estudios de Detalle en la legislacin urbanstica estatal se
debe a una enmienda del Procurador Sr. Villoria Martnez al texto original del Proyecto de Ley de
Reforma de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, publicado en el Boletn Oficial
de las Cortes Espaolas el 5 de diciembre de 1972.
2 Los precedentes reguladores del Estudio de Detalle son los Decretos 4026/64 de 3 de diciembre y
1032/68 de 11 de mayo, por los que se aprobaban respectivamente el Reglamento de la Ley
Especial del Municipio de Barcelona, y la Ordenacin y urbanizacin de la Avenida de la Paz de
Madrid.
Artculo 14.
1. Los Estudios de Detalle podrn formularse cuando fuere preciso para completar o,
en su caso, adaptar determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo
urbano y en los Planes Parciales.
2. Su contenido tendr por finalidad prever o reajustar, segn los casos:
a) El sealamiento de alineaciones y rasantes; y/o
b) La ordenacin de los volmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan.
3. Los Estudios de Detalle mantendrn las determinaciones fundamentales del
Plan, sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el
Estudio.
En ningn caso podrn ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenacin
de los predios colindantes.
4. Tambin podrn formularse Estudios de Detalle, cuando fueren precisos para
completar el sealamiento de alineaciones y rasantes, respecto a las Normas
Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento.
5. Los Estudios de Detalle comprendern los documentos justificativos de los extremos
sealados en el nmero dos.
Como puede apreciarse el objeto de los Estudios de Detalle consista en completar y/o adaptar el
planeamiento urbanstico a la realidad urbanstica en el mbito de las alineaciones, las rasantes y la
ordenacin de volmenes. Podemos decir que el texto legal enunciaba, tres grandes principios que
delimitaban la figura; a saber:
a) El de eventualidad: podrn completar cuando fuere preciso;
b) El de respeto a la jerarqua del planeamiento: mantendrn las determinaciones
fundamentales de Plan; y
c) El de respeto a las condiciones de la ordenacin de los predios colindantes.
Los lmites enunciados en un primer momento para el estudio de Detalle, se definan en el apartado
tercero, no permitiendo alterar el aprovechamiento, ni causar perjuicio a los predios colindantes. Sin
embargo es la expresin mantendrn las determinaciones fundamentales del Plan, la
que vendr a dar mucho juego a esta figura.
UN PRIMER MOMENTO: LA INTERPRETACIN FLEXIBLE DE LA LEY
La nueva figura de planeamiento dio lugar, como no poda ser menos, a su estudio y consideracin
por la doctrina desde el mismo momento de su aparicin en el ordenamiento jurdico urbanstico.
Sin excepciones, todos los autores se mostraron favorables y resaltaron su virtualidad como un
instrumento de flexibilizacin del planeamiento.
En este sentido cabe destacar el comentado de Lus Enrquez de Salamanca
3
en fecha tan
temprana como 1976.
Los Estudios de Detalle tienen que ser vehculos de modificaciones de
planeamiento al que se aplican.
Como se puede apreciar, para este autor el Estudio de Detalle poda no solamente completar sino
incluso realizar modificaciones de las determinaciones del Planeamiento. A tal efecto relativizaba el
principio de jerarqua del planeamiento permitiendo variaciones de este, fijando como nico lmite el
respeto a sus elementos fundamentales:
Los Estudios de Detalle no solamente tienen como objetivo complementar la
ordenacin contenida en el Plan General (...) sino que pueden modificar
determinadas previsiones de los mismos Planes dentro de unos ciertos lmites.
Estos lmites eran para Enrquez de Salamanca los elementos fundamentales del Plan.
Parece correcto deducir que las alteraciones que no sean de elementos fundamentales son
posibles.
Elementos fundamentales que este autor circunscriba a:
- La red general de comunicaciones.
- La zonificacin.
- Las zonas verdes.
- El aprovechamiento urbanstico.
Argumentaba en defensa de su tesis que lo que la Ley del Suelo prohiba era alterar la ordenacin
de los predios colindantes, pero no la de los contenidos en el mbito del Estudio.
Con todo, lo ms interesante del argumento de Enrquez de Salamanca era la sistematizacin que
realizaba de los procedimientos de modificacin del Planeamiento; existiran, pues:
a) El ordinario.
b) El especial cuando afectase a zonas verdes.
c) El de modificacin de aspectos no fundamentales del Plan siendo utilizable en este
caso el Estudio de Detalle, facultndose en consecuencia al propio Ayuntamiento para
su aprobacin definitiva.
En el mismo sentido se pronunciaba Jos Lus Laso
4
Martnez que en el mismo ao del nacimiento
de esta figura, defenda el carcter meramente enunciativo de las determinaciones legales

3 Vid Lus Enrquez de Salamanca Notas complementarias sobre el Estudio de Detalle. Ciudad y
Territorio nO 1 (1976) Pg. 109 y ss.
4 Jos Lus Laso Martnez Los Estudios de Detalle, nueva figura legal del planeamiento. R.D.U.
n43 mayo -junio 1975 Pg. 41 y ss. La opinin de Laso es doblemente interesante dada la
participacin directa que tuvo en la gestin de la nueva figura.
(alineaciones, las rasantes y/o la ordenacin de volmenes) que correspondan al Estudio de
Detalle, y consideraba como virtudes su utilizacin para:
1. Facilitar el incremento de la accin planificadora sobre el suelo.
2. Facilitar la ejecucin del Plan.
3. Fomentar la creacin del suelo edificable.
Lo curioso de la argumentacin de Laso, es que siendo uno de los autores que matizaba la
integracin del Estudio de Detalle en la categora de planeamiento, daba no obstante tal virtualidad
a ste, que le converta en un autntico Plan de Ordenacin, aunque de alcance limitado.
Los Estudios de Detalle podrn realizar la misma funcin que los Planes
Parciales respecto del suelo urbano, para completar las determinaciones de ste,
as como para los planes parciales en suelo urbanizable programado cuando la
extensin superficial de los mismos no haya previsto la disposicin efectiva de
los volmenes, lo que ser casi siempre aconsejable.
Y es que para l el Plan deba obviar determinaciones de desarrollo, permitiendo su flexible
adaptacin por Estudios de Detalle.
Reconociendo el carcter normativo de los Planes, entendemos perfectamente
admisible que en ellos se prevea la posterior definicin de extremos que, aunque
sean propios del Plan, se deje su configuracin grfica a los Estudios de
Detalle, convirtindose as aquellos, respecto a tales extremos en una especie de
ley de exigencias mnimas del desarrollo posterior, que con tales medidas
cumpliran las determinaciones legales y aada Principalmente debe ocurrir
as en materia de dotaciones urbansticas respecto a las cuales los Planes
determinen las reservas mnimas en espacios libres o de servicios que deben
implantarse en el desarrollo del Plan por medio de los Estudios de Detalle
Por su parte Gonzlez - Berenguer Urruta
5
tambin apreciaba la utilidad de este instrumento en el
sentido antes apuntado por Laso.
Defenda pues:
La posibilidad de dejar indeterminados algunos aspectos finales del Plan,
relegando determinaciones al momento de poner aquel en prctica
Y es que dicha posibilidad era especialmente til en los casos de ordenacin de volmenes.
Yo veo una gran utilidad en esta figura ya que permitir liberara los planes de
las prevenciones relativas al emplazamiento y composicin final de los
volmenes, cosa perfectamente efectuable en el momento final, cuando su
ejecucin es inmediata.

5 Jos Lus Gonzlez - Berenguer Urrutia La flexibilidad del planeamiento El Consultor.
n10/79.Mayo79. Pg. 699.
De la misma opinin era Jos Antonio Lpez Pellicer
6
.
Y conclua que en este caso el Estudio poda llegar a ser un instrumento de aplicacin necesaria.
Por un lado sern un remedio para adaptaciones y reajustes en caso de insuficiencias del
planeamiento, pero por otra se le otorgar un carcter de ordenacin necesaria para completar las
determinaciones del Plan, pero ya no por imprevisin o insuficiencia, sino por una decisin
consciente y deliberada del planificador que dejaba en manos municipales el desarrollo ltimo de
una zona determinada que poda incluso coincidir con una unidad de ejecucin.
As mismo, la Ley del Suelo de 1976, estableca que el sealamiento de alineaciones y rasantes se
hiciera para la totalidad o parte del suelo, se entenda, con ello que ciertos mbitos geogrficos
pudieran quedar sin sealamiento de alineaciones y rasantes y por tanto era razonable remitir el
establecimiento de estas determinaciones ex novo a la formulacin de un Estudio de Detalle.
Estas tesis iniciales fueron desestimadas emplendose gradualmente un criterio ms restrictivo.
EL REGLAMENTO DEL 78: PRIMERA BATERA DE CAUTELAS
La regulacin legal fue desarrollada por el Reglamento de Planeamiento urbanstico (Real decreto
2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el reglamento de planeamiento para el desarrollo y
aplicacin de la ley sobre rgimen del suelo y ordenacin urbana) en sus artculos 65 y 66.
Artculo 65.
1. Los Estudios de Detalle podrn formularse con la exclusiva finalidad de:
a) Establecer alineaciones y rasantes, completando las que ya estuvieren sealadas en
el suelo urbano por el Plan general, normas complementarias y subsidiarias de
planeamiento o proyecto de delimitacin de suelo urbano, en las condiciones que estos
documentos de ordenacin fijen, y reajustar y adaptar las alineaciones y rasantes
previstas en los instrumentos de ordenacin citados, de acuerdo igualmente con las
condiciones que al respecto fijen.
b) Adaptar o reajustar alineaciones y rasantes sealadas en Planes parciales.
c) Ordenar los volmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan general o de las
normas complementarias y subsidiarias de planeamiento en suelo urbano, o con las
propias de los Planes parciales en los dems casos, y completar, en su caso, la red de
comunicaciones definida en los mismos con aquellas vas interiores que resulten
necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenacin concreta se
establezca en el propio Estudio de Detalle.
2. La posibilidad de establecer alineaciones y rasantes a travs de Estudios de Detalle
se limitar a las vas de la red de comunicaciones definida en el Plan o norma cuyas
determinaciones sean desarrolladas por aqul.
3. En la adaptacin o reajuste del sealamiento de alineaciones y rasantes del Plan
general, normas complementarias y subsidiarias, Plan parcial o proyecto de

6 Jos A. Lpez Pellicer La figura del Estudio de Detalle. El Consultor n1 7179 abril. Pg.496.
delimitacin, no se podr reducir la anchura del espacio destinado a viales ni las
superficies destinadas a espacios libres.
En ningn caso la adaptacin o reajuste del sealamiento de alineaciones podr
originar aumento de volumen al aplicar las ordenanzas al resultado de la adaptacin o
reajuste realizado.
4. La ordenacin de volmenes no podr suponer aumento de ocupacin del suelo ni de
las alturas mximas y de los volmenes edificables previstos en el Plan, ni incrementar
la densidad de poblacin establecida en el mismo, ni alterar el uso exclusivo o
predominante asignado por aqul. Se respetarn en todo caso las dems
determinaciones del Plan.
5. En ningn caso podr producir perjuicio ni alterar las condiciones de ordenacin de
los predios colindantes.
6. Los Estudios de Detalle no podrn contener determinaciones propias de Plan
general, normas complementarias y subsidiarias de planeamiento y Plan parcial que
no estuvieran previamente establecidas en los mismos.
El Reglamento redefini algunos de los principios marcados inicialmente por la ley. As vino a
atribuir al planeamiento la facultad de concretar las condiciones a las que deban sujetarse el
establecimiento o reajuste y adaptacin de las alineaciones y rasantes, tal y como ya la propia Ley
prevea para la ordenacin de volmenes.
Pero la novedad esencial consista en el apartado 6 del artculo 65 que a sensu contrario permita
a los Estudios de Detalle contener determinaciones propias del planeamiento siempre que
estuviesen previamente establecidas en el mismo.
Por lo dems el texto reglamentario, previendo que se realizara un uso excesivamente flexible, se
dot de una batera de cautelas que trataron de reforzar la dependencia del planeamiento. As:
a) El establecimiento de alineaciones no permita crear vas de comunicaciones nuevas (Art. 65.2)
limitndose stas a las vas interiores necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya
ordenacin concreta se estableciese en el propio Estudio de Detalle (Art. 65.1 c).
b) La adaptacin o reajuste del sealamiento de alineaciones no poda reducir la anchura de los
viales, o servir de excusa para aumentar el volumen edificable al aplicar las ordenanzas al
resultado de la adaptacin (Art. 65.3)
c) La ordenacin de volmenes no podra suponer aumento de ocupacin del suelo, ni de las
alturas mximas y de los volmenes edificables en el plan, ni incrementar la densidad de
poblacin establecida en el mismo, ni alterar el uso exclusivo o predominante asignado por
aquel. (Art. 65.4).
LA LEY DEL 92 Y LAS DETERMINACIONES FUNDAMENTALES
La normativa legal fue reinterpretada por el legislador en 1992 cuando promulg el Real Decreto
Legislativo 1192 de 26 de junio. As del Art.91 introdujo las siguientes modificaciones notorias, con
respecto al primitivo texto de 1975:
- En el apartado 2.b sustituy la expresin especificaciones del Plan por la de especificaciones
del planeamiento con lo que venia a elevar a rango de Ley la previsin reglamentaria que
permita tambin ordenar volmenes de acuerdo con las especificaciones de las Normas
Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento.
- En el apartado 3 se reforzaba el principio del respeto a la jerarqua del planeamiento al suprimir
la expresin fundamentales, que tantas dudas haba provocado inicialmente al considerarse
que el Estudio de Detalle poda modificar las determinaciones no fundamentales
7
.

Artculo 91. Estudios de Detalle
1. Los Estudios de Detalle podrn formularse cuando fuere preciso completar o, en su
caso, adaptar determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo
urbano y en los Planes Parciales.
2. Su contenido tendr por finalidad prever o reajustar, segn los casos:
a) El sealamiento de alineaciones y rasantes; y/o
b) La ordenacin de los volmenes de acuerdo con las especificaciones del
planeamiento.
3. Los Estudios de Detalle mantendrn las determinaciones del planeamiento, sin
alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el Estudio.
En ningn caso podrn ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenacin
de los predios colindantes.
4. Los estudios de Detalle comprendern los documentos justificativos de los extremos
sealados en el nmero 2.
Si ya el reglamento haba dado un una vuelta de tuerca
8
, la supresin del vocablo 'fundamentales
de la ley del 76 (Los Estudios de Detalle mantendrn las determinaciones fundamentales del
Plan...) trajo consigo un aumento de la rigidez interpretativa de la norma y consecuentemente del
planeamiento.
Fernndez Torres
9
fue uno de los que critic duramente esta omisin. Segn este autor, mediante
en un Estudio de Detalle podan variarse las determinaciones del Plan General que no revistan
carcter fundamental, entendiendo por stas las que no implicaran una alteracin del
aprovechamiento o no fueran susceptibles de perjudicar o modificar las condiciones de ordenacin
de los predios colindantes. Partiendo de este amplio concepto del objeto y contenido de esta figura
este autor afirmaba que la eliminacin del calificativo fundamentales supona, pura y simplemente,

7 Vid Lus Enrquez de Salamanca Notas complementarias sobre el Estudio de Detalle. Ciudad y
Territorio n 1 (1976) Pg. 109 y ss.
8 El desarrollo jurisprudencial vino a confirmar que las funciones a alineaciones, rasantes y
ordenacin de volmenes constituan la exclusiva finalidad de los Estudios de detalle siendo por
tanto una como lista cerrada, que deba respetar el principio de jerarqua normativa, sin
posibilidad de incorporar ninguna determinacin que no estuvieran incluidas en los instrumentos
urbansticos desarrollados.
9 Juan Ramn Fernndez Torres Refundicin y Constitucin: Examen del Texto Refundido de la
Ley del Suelo de 1992. Revista de Administracin Pblica n 131 Mayo -Agosto de 1993 Pg. 156
y 157.
negar cualquier operatividad a estos planes de desarrollo, pues habran de someterse a las
determinaciones de los Planes Generales, lo que entraba en abierta contradiccin con el espritu de
la Ley que haba creado semejantes instrumentos de planeamiento y a su vez con toda la
ordenacin urbanstica, en definitiva.
Posteriormente esta ley, en sus dos terceras partes, vino a ser anulada por la sentencia 61/1997 de
20 de marzo, del Tribunal Constitucional dejando en vigencia el Texto Refundido del 76. Esta
sentencia otorg competencia exclusiva en materia de urbanismo y vivienda a las Comunidades
Autnomas que empezaron a redactar sus propias leyes urbansticas, motivo por el cual las
posteriores leyes; 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones, y la ley 8/2007, de
28 de mayo, de suelo, no entraron a regular esta figura.
TRIUNFO DEL CRITERIO INTERPRETATIVO MS RGIDO
Con la aparicin del reglamento, el pronunciamiento de las distintas sentencias, y sobre todo con la
aparicin de la ley del 92 el criterio que prevaleci a la hora de aplicar el Estudio de Detalle fue el
ms restringido.
As de la lectura de la ley del 76, en lugar de las tesis ms tolerantes, los autores ms estrictos
10
, a
los que la jurisprudencia iba a respaldar, extraan dos principios:
- En primer lugar, afirmaban que estos planes de desarrollo slo podan operar vlidamente
sobre las alineaciones, las rasantes y/o la ordenacin de volmenes. Por ello, estaba claro
que, con base en el esquema de reserva material de contenidos urbansticos que se
estableca en la Ley del Suelo
11
del 76, el Estudio de Detalle no poda actuar sobre otras
determinaciones que no sean las referidas, salvo que reiterara el contenido de otros
instrumentos.
- En segundo lugar, era preciso considerar que slo podan actuar sobre las alineaciones, las
rasantes o la ordenacin de volmenes a los exclusivos efectos de complemento o
adaptacin; esto es, slo operaran cuando las determinaciones del planeamiento resultaran,

10 Iglesias Gonzlez, Felipe. Conferencia: Contenido y lmites de los estudios de detalle como
instrumento de desarrollo del planeamiento urbanstico. Incluida dentro del ciclo Gestin del
Planeamiento urbanstico impartido por La Revista de Derecho Urbanstico en Madrid.
Diciembre de 2000.
11 Vid. Garca de Enterra y Parejo Alfonso, "Lecciones de Derecho Urbanstico", Ed.
Civitas.Madrid, 1981, pg. 190, que afirman que la Ley del Suelo "al remitir a los Planes el
establecimiento de la ordenacin urbanstica por territorios concretos con arreglo a la posicin y
funcin especificas de cada clase de Plan dentro del sistema de planeamiento, reserva a cada uno
de ellos un mbito especifico de ordenacin, de modo que ste slo puede ser cumplido
precisamente por el tipo de Plan apto a tal efecto y aprobado precisamente por la autoridad
competente para ello. Se trata de una reserva en sentido material, es decir, de una congelacin de
la materia respectiva en favor del Plan urbanstico de que se trata (...) que excluye toda regulacin
de la misma por cualquier otra norma administrativa, aun cuando sta sea de superior jerarqua,
pues toda transgresin en este sentido significa una infraccin delorden competencial fijado por
la Ley del Suelo y, por tanto, de esta misma norma legal".
en materia de alineaciones, rasantes u ordenacin de volmenes, insuficientes,
contradictorias o produjeran efectos distintos de los deseados.
As mismo de la lectura del artculo 65.1.a del reglamento, distinguan, claramente dos funciones
con respecto al sealamiento de alineaciones y rasantes: su establecimiento (que conllevaba una
manifiesta insuficiencia de alineaciones y rasantes que existan con anterioridad; ntese a estos
efectos el tenor literal del artculo 65.1. letra a del reglamento: "Establecer alineaciones y rasantes,
completando las que ya estuvieren sealadas en el suelo urbano ... ) y su reajuste o adaptacin
(que supona una previa existencia de alineaciones y rasantes, pero que requieren ser adecuadas a
la realidad).
Con respecto al establecimiento de las alineaciones y rasantes, y fundamentados en la Ley del
Suelo de 1992, donde se atribua a los Planes Generales el sealamiento de alineaciones y
rasantes para el suelo urbano que no estuviera sujeto a Plan Especial;
Art.72.3.A.e:
El plan General establecer en suelo urbano "el trazado y caractersticas de la
red viaria pblica y previsin de aparcamientos pblicos y privados, con
sealamiento de alineaciones y rasantes para el suelo urbano no sujeto a Plan
Especial'.
estos autores matizaban que por tanto, todo el mbito territorial calificado como suelo urbano por el
Plan General deba de contar con las correspondientes alineaciones y rasantes, salvo las reas que
quedasen remitidas a Planes especiales. En contraposicin de lo que dispona la Ley del 76, que
estableca la misma determinacin para el Plan General con la notable diferencia de que slo exiga
(Art. 12.2.1.e), el sealamiento de alineaciones y rasantes "para la totalidad o parte" del suelo,
permitiendo, al menos tericamente, que ciertos mbitos geogrficos pudieran quedar sin
sealamiento de alineaciones y rasantes.
El Plan General en suelo urbano por consiguiente, deba establecer siempre, salvo la excepcin
realizada, el sealamiento de alineaciones y rasantes y sta era una atribucin irrenunciable sin que
se pudiera remitir a la formulacin de un Estudio de Detalle.
De esta manera se expresaba Iglesias Gonzlez
12
:
Cmo sino a travs del sealamiento de alineaciones y rasantes se va a
poder determinar, en suelo urbano, la estructura general y orgnica del
territorio, la delimitacin de los espacios libres y zonas verdes o los
emplazamientos reservados para centros docentes, asistenciales, etc.,
determinaciones todas ellas obligatorias en cualquier mbito del suelo urbano?
No resulta razonable que un espacio fsico calificado como urbano por un Plan
General pueda quedar ordenado urbansticamente con arreglo a las
determinaciones exigidas por el artculo 72.3.A LS sin haberse sealado al

12 Felipe Iglesias Gonzlez. Los lmites legales de los Estudios de Detalle. Un mal ejemplo: el
Estudio de Detalle ED 5.2 Plaza de Castilla. R.D.U. n 148. mayo - junio de 1996. Pg. 35.
menos las alineaciones exteriores y determinado un criterio para definir las
rasantes.
Ms estricto se manifestaba Boquera Oliver
13
, que afirmaba que en los supuestos en los que entre
los planos de ordenacin y las normas urbansticas correspondientes no se recogiesen todas las
determinaciones que la Ley exiga, faltara parte del contenido del Plan y si esta ausencia era
esencial, la consecuencia sera su inexistencia, siendo anulable si slo faltara una determinacin o
la parte de una determinacin no esencial.
Con respecto al reajuste y/o adaptacin de las alineaciones y rasantes, se consideraba que slo se
poda ajustar o adaptar lo que estuviera contemplado en un planeamiento superior, o cuando
resultasen contradictorias con la ordenacin prevista o produjeran efectos sobre la realidad urbana
distintos de la finalidad establecida en el Plan General.
En cualquier caso, este reajuste o adaptacin de las alineaciones y rasantes estaba limitado por el
instrumento urbanstico complementado. De esta manera, se poda afirmar que si, con base en la
supuesta necesidad de reajuste o adaptacin de las alineaciones y/o rasantes, la ordenacin
urbanstica prevista resultaba sustancialmente modificada por el Estudio de Detalle, ste se
mostrara como un instrumento no idneo para operar sobre estas adaptaciones, siendo
imprescindible la tramitacin de la correspondiente modificacin del instrumento de planeamiento
superior.
No podan afectar a las vas de la red de comunicaciones ya definidas por el planeamiento que se
desarrollaba, segn se poda entender del confuso artculo 65.2 del reglamento, salvo que realizara
alguna ligera adaptacin o reajuste; esto es, en ningn caso podan atribuirse la funcin de
establecer las vas de la red de comunicaciones que, era competencia exclusiva del otros
instrumentos de planeamiento.
Consolidando este criterio restrictivo, la jurisprudencia afirmaba con rotundidad que el Estudio de
Detalle no poda ser un instrumento apto para trazar viales no previstos en el ordenamiento
urbanstico superior, salvo exclusivamente los interiores necesarios para dar comunicacin a los
edificios objeto del Estudio, y no otros, porque dichas determinaciones son propias de otros planes.
La doctrina jurisprudencial afirmaba que ni siquiera en los supuestos que constituyen su nico
contenido admisible, puede dejar de cumplir y respetar sustancialmente las alineaciones, rasantes y
volmenes que vengan establecidos y predeterminado en el Plan General o Parcial al que sirven de
especificacin o Detalle , as como declaraba unnimemente la nulidad del Estudio de Detalle y
proclamaba la necesidad de una previa modificacin del planeamiento cuando se produca
cualquiera de estas circunstancias, indiciarias de una modificacin radical o sustancial del
instrumento urbanstico complementado
14
.

13 Boquera Oliver, "Los componentes del Plan de Urbanismo", Revista de Derecho Urbanstico n.
127
14 En este sentido, entre muchas otras, cabe destacar las siguientes Sentencias del Tribunal
Supremo: STS de 12 de mayo de 1988- (Azdi. 3704), de 5 de abril de 1991 (Azdi. 3290), de 30 de
junio de 1989 (Azdi. 4933), de 7 de noviembre de 1987 (Azdi. 8783), de 19 de noviembre de 1986
(Azdi. 1987\1541) y de 3 de marzo de 1982 (Azdi. 1663).
Con respecto a la ordenacin de volmenes, la ley estableca que el sealamiento del volumen o
intensidad edificable era una determinacin propia de los Planes Generales. Por ello, dada la
relacin jerrquica de esta figura con respecto a los instrumentos de planeamiento a los que
desarrollaba, el Estudio de Detalle slo poda ordenar volmenes, no pudiendo alterar, aumentando
o disminuyendo, el volumen total de edificabilidad.
El artculo 91.3 LS92 estableca que los Estudios de Detalle mantendrn las determinaciones del
planeamiento sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el
estudio. Por ello, no se poda reducir el volumen y altura edificables, ni modificar los coeficientes de
edificabilidad, ni alterar el aprovechamiento establecido en el Plan General.
El margen de actuacin que en el mbito de la ordenacin del volumen se poda ostentar dependa
especialmente de la modalidad de ordenacin volumtrica que el planeamiento superior escogiera.
As, su capacidad ordenadora sera prcticamente nula si el planeamiento estableca una
configuracin precisa, siendo mucho mayor si ste estableca una configuracin flexible.
En cualquier caso, la ordenacin volumtrica que estableciera el Estudio de Detalle deba respetar
la relacin de jerarqua con respecto al Plan General y por ello la jurisprudencia vino sealando
reiteradamente su nulidad, si ste incumpla alguno de estos lmites
15
.
Esta clara subordinacin
16
al planeamiento superior no fue sino mero reflejo de la aplicacin del
principio de jerarqua normativa, principio al que estaba sujeto el Estudio de Detalle a la vista de su
evidente carcter normativo, y que conllevaba la prevalencia del planeamiento general sobre el
planeamiento de desarrollo, de manera que ste no poda modificar vlidamente, determinaciones
que sean propias de aqul.
Por ello, la supresin del vocablo fundamentales" deba entenderse desde el punto de vista de la
jerarqua normativa. No slo se deban respetar las determinaciones fundamentales del plan
desarrollado, sino todas y cada una de ellas. Para estos autores, la modificacin de determinaciones
propias del planeamiento general no slo violentaba el principio de jerarqua normativa, sino que,
adems, incumpla abiertamente el limitado objeto del Estudio de Detalle. As lo entendi la
jurisprudencia que, en numerosas ocasiones, ha sancion la aplicacin del principio de jerarqua
normativa apoyndose, habitualmente, en el escaso mbito de actuacin de esta figura. Un buen
ejemplo de lo que se dice lo encontramos en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de
1989 (Azdi 4933)
17
:
"Los Estudios de Detalle regulados en el artculo 14 del Texto Refundido de la
Ley del Suelo vigente, participan de la naturaleza jurdica de los planes de

15 Vid., en especial, Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 1994 (Asid. 8505), 5
de abril de 1991 (Azdi. 3290), de 5 de diciembre de 1987 (Azdi 9363), de 9 de abril de 1987 (Azdi
4245) Y de 26 de abril de 1985 (Azdi. 2239).
16 Como muestra y dado este limitado y especfico objeto, la jurisprudencia ha venido
describiendo el objeto del Estudio de Detalle utilizando la siguientes expresiones: el ltimo
eslabn o nivel del planeamiento urbano, humilde pieza complementaria del planeamiento,
apndice de planeamiento...
17 En el mismo sentido Vid. SSTS de 18 de marzo de 1992 (Azdi 3379) y de 26 de febrero del
mismo ao (Azdi 3015).
ordenacin urbana, pero ocupando el ltimo escaln de los mismos, es decir,
que operando entre los mismos el principio de jerarqua normativa, dichos
estudios tienen una funcin muy limitada y subordinada a la de los diversos
Planes operantes en el territorio, como son los Planes Generales, Parciales o
Normas Complementarias o Subsidiarias del Planeamiento, con respecto a los
cuales no pueden introducir modificaciones que supongan una alteracin de las
previsiones de aqullos, viniendo regulado su mbito de aplicacin y finalidades
que puede cubrir en el artculo 65 del Reglamento de Planeamiento".
Finalmente, se defenda que el artculo 65.6 del Reglamento de Planeamiento Urbanstico impona
un nuevo lmite genrico a los Estudios de Detalle de manera que no podan contener
determinaciones propias de los Planes Generales que no estuvieran previamente establecidas en
los mismos y si se incorporaban, no podan modificarlas en ningn caso.
Sin embargo, era frecuente que estos instrumentos incorporaran determinaciones que estaban
atribuidas por la legislacin urbanstica a otros instrumentos urbansticos (Planes Generales y
Planes Parciales, fundamentalmente), pero que no haban sido efectivamente desarrolladas por los
instrumentos urbansticos superiores. En estos supuestos, pareca razonable remitir el
establecimiento de estas determinaciones ex novo a la formulacin de un Estudio de Detalle, de
forma que este instrumento pasaba de ser un instrumento eventual a necesario, mediante la tcnica
de la ordenacin remitida.
Y as lo puso de relieve Jimnez de Cisneros
18
. Argumentaba que no se poda hablar de infraccin
del principio de jerarqua normativa, ya que difcilmente se poda infringir este principio si,
precisamente, el problema se planteaba ante la ausencia de estas determinaciones en el
planeamiento superior.
De esta manera y partiendo de nuevo de las limitadas funciones que caracterizan al Estudio de
Detalle, se interpretaba que ste incurra en ilegalidad si excediendo de ese fin estrictamente
subordinado y complementario, intentaba colmar un vaco de ordenacin urbanstica motivado por la
no inclusin en el Plan General de las determinaciones que legalmente ste deba desarrollar. En tal
caso, bajo la denominacin de Estudio de Detalle se encubrira, como ha manifestado en reiteradas
ocasiones la jurisprudencia del Tribunal Supremo
19
, una autntica planificacin que, adems de
contrariar el grado jerrquico que corresponda a los distintos instrumentos legales de ordenacin
urbanstica, quebrantaba los preceptos de competencia y contenido que respectivamente los
regulan.

18 Jimnez de Cisneros Cid, "Jerarqua entre planes urbansticos: Lmites del planeamiento
inferior. Planes Especiales independientes. Los Proyectos de urbanizacin: Naturaleza y
contenido", en Cuadernos de Derecho Judicial, XXIII, Urbanismo 11, Consejo General del Poder
Judicial, Madrid, 1993, Pg. 193.
19 Entre otros muchos supuestos, cfr. las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de
1991 (Azdi. 1992\1410), de 23 de enero de 1991 (Azdi. 597), de 6 de junio de 1990 (Azdio 4808),
de 13 de marzo de 1990 (Azdi. 1965), de 20 de febrero de 1990 (Azdi. 1330), de 9 de junio de 1988
(Azdi. 5080), de 9 de julio de 1988 (Azdi. 5949), de 12 de mayo de 1988 (Azdi. 3704),de 31 de
octubre de 1984 (Azdi. 6203), de 21 de enero de 1981 (Azdi. 181) Y de 30 de noviembre de 1980
(Azdi. 3497).
Se ha de tener en cuenta, en este sentido, que la competencia para aprobar definitivamente un
Estudio de Detalle resida en el Pleno del propio municipio, mientras que la aprobacin de una
modificacin de cualquier instrumento de planeamiento general corresponda siempre al rgano
autonmico competente.
Para estos autores, este instrumento cumpla una funcin de complemento de otros instrumentos
urbansticos, conllevando pequeas reformas (de Detalle) de concretas determinaciones en orden a
agilizar su tramitacin y aprobacin, sin que sea necesaria su modificacin, aunque sea puntual.
Pero, en coherencia con el equilibrado sistema de aprobacin de los Planes Generales y, en
general, de los instrumentos de planeamiento desarrollados por el Estudio de Detalle, su funcin se
deba de limitar, exclusivamente, a dos de las determinaciones ms bsicas: sealamiento de
alineaciones y rasantes y ordenacin de volmenes.
En este sentido Iglesias Gonzlez en 1996, se pronunciaba con contundencia ante la posibilidad de
concebir al Estudio de Detalle como ordenacin remitida
20
:
Dado que el establecimiento de alineaciones y rasantes en el suelo clasificado
como urbano es determinacin propia de los Planes Generales, Normas
Subsidiarias, nos encontramos ante atribuciones irrenunciables que en todo
caso estos instrumentos de planeamiento han de incorporar sin que sea
razonable remitir el establecimiento de las determinaciones a la formulacin de
un Estudio de Detalle.
Se defiende el carcter puramente eventual de esta figura
21
:
Por todo ello, es posible afirmar que el Estudio de Detalle obedece a una
necesidad conocida o surgida con posterioridad a la aprobacin del Plan
General o planeamiento de desarrollo, de manera que aquel se limita a sealar
alineaciones y rasantes u ordenar volmenes cuando se produce un descuido
del planificador o cuando existe una discordancia con la realidad que resulta
necesario eliminar.

20 Es ilustrativo los trminos de la intervencin del ponente en la Comisin de la Vivienda (Vid.
Cortes Espaolas, Diario de Sesiones de las Comisiones, X Legislatura, nmero 434, Comisin de
Vivienda, Extracto Oficial de la sesin celebrada el mircoles 29 de enero de 1975) en el debate
del proyecto de Ley de modificacin de la Ley del Suelo:Hay que tener en cuenta que el Estudio
de Detalle no es un desarrollo del Plan Parcial en suelo urbano, es un complemento para el caso
de que falten determinaciones, o un simple reajuste que no llega a ser modificaciones porque en
este caso haba que tramitarlo como tal modificacin del Plan General si es suelo urbano, y como
modificacin del Plan Parcial si se trata de rstico (Sic) urbanizable programado. Parece pues
claro que la formulacin de un Estudio de Detalle deba justificarse por la existencia de
deficiencias en el Plan, y no por una voluntad de planificador de dejar inconcretas algunas
determinaciones con el fin de que el propio Ayuntamiento, sin intervencin de ninguna otra
Administracin pudiese posteriormente completarlas.
21 Ese mismo sentido parece apreciar Jess Gonzlez Prez cuando comenta el fundamento de los
Estudios de Detalle Comentarios a la ley del suelo. Ed. Civitas Madrid. 1981. Pg. 234
Y se excluye que estemos ante un instrumento necesario:
22

La posibilidad del que el propio Plan General establezca que determinadas
zonas requieren el desarrollo previo de un Estudio de Detalle, no se ajusta ni al
objeto, ni al origen histrico de esta figura.
En este sentido se manifest reiteradamente la jurisprudencia
23
que al afirmar que los Estudios de
Detalle no podan exigir cesiones, ni llevar a cabo zonificaciones, ni crear zonas verdes, ni
establecer las redes generales de los servicios pblicos, ni establecer nuevas Ordenanzas, ni
pueden asignar usos pormenorizados.
Esta corriente representada por Iglesias Gonzlez, terminaba afirmando con respecto a sus
posturas:
Sin duda, se puede defender "de lege ferenda" un mayor mbito de actuacin
para los Estudios de Detalle, que facilitara la gestin urbanstica y agilizara la
urbanizacin efectiva del suelo apto para ser edificado. El autor de estas lneas
defiende esta opcin, pero es preciso no confundir estas propuestas de
modificacin con la contundente legalidad vigente: no podemos obviar ni la
letra, ni el espritu que definen el rgimen jurdico de los Estudios de Detalle,
ni la reiterada doctrina jurisprudencial que avala esta interpretacin restrictiva
del objeto y contenido de los Estudios de Detalle.
LOS LMITES DE LA LEGISLACIN AUTONMICA
Que triunfara la interpretacin ms estricta sobre la que pretenda hacer del Estudio de detalle un
instrumento ms abierto, no signific que se aplicaran estos criterios.
Los planificadores y ayuntamientos emplearon este instrumento de forma atpica, muchas veces
sobrepasando los lmites establecidos. En unas ocasiones reivindicado un espacio de una cierta
libertad en el que ejercer sus potestades urbansticas sin el control de la Administracin

22 Pg. siguiente
22 Que, la tcnica de la ordenacin remitida a Estudio de Detalle, se ajustase a las previsiones
legales era mas que dudoso, pues desde luego supona una interpretacin arriesgada de la
regulacin contenida en la Ley del Suelo. Pero ocurrir que el Tribunal Supremo no la
desclasificar del todo, configurndose una corriente jurisprudencial que va simultanearse sin
problema alguno con la que ya hemos visto mas ajustada al modelo legal. As la STS de 20 de
marzo de 1990 (Azdi. 2246) que afirma que "en tesis general no resultar precisamente modlica
una planificacin que abuse de las remisiones al Estudio de Detalle a menos que sean
imprescindibles. Pero legalmente no puede considerarse viciado el Plan que contenga expresa
previsin de Estudios de Detalle salvo que les encomiende funciones que excedan de las que les
estn atribuidos por la Ley".
23 Vid., respectivamente, SSTS de 31 de enero de 1994 (Azdi. 502), de 24 de noviembre de 1986
(Azdi. 6087), de 11 de abril de 1986 (Azdi. 2638) Y de 9 de julio de 1988 (Azdi. 5949).
Autonmica
24
, y en otras evitando tener que acudir al complejo procedimiento de la modificacin de
los Planes
25
. En cualquier caso, al traspasar los lmites legales, en muchas ocasiones, lo que se iba
buscando era acercar la solucin al problema, de forma que ste dejara de existir.
Esta era la situacin que se encuentra el legislador autonmico, cuando, dictada la sentencia del
Tribunal Constitucional 61/97 de 20 de marzo, recogen el testigo y empiezan a redactar sus
regmenes urbansticos.
Sin embargo, va a ocurrir que la mayora de comunidades, optaron por establecer regulaciones del
estudio de detalle
26
siguiendo el modelo estatal, donde se intent acotar estas desviaciones con
una serie de limitaciones que eran similares a las ya establecidas, no obstante y en menor cuanta
otras comunidades, como Castilla y Len, prefirieron erigir un sistema de planeamiento ms flexible
que pudiera dar respuesta a los distintos problemas planteados.
Con todo, se intent flexibilizar su contenido de los Estudios de Detalle, pero al mismo tiempo se
impusieron una gran cantidad de cautelas
27
, que en nada tenan en que desmerecer a las ya
establecidas en el Reglamento de Planeamiento. Veamos cuales fueron estas limitaciones.
Andaluca
Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica.
(Modificada por Ley 13/2005, de 11 noviembre, de medidas para la Vivienda Protegida y
el Suelo y por la Ley 1/2006, 12 junio)
El artculo 7 de esta norma incluye al Estudio de Detalle como un instrumento de planeamiento que
desarrollar el Plan General.
Artculo 7. Instrumentos de planeamiento y restantes instrumentos de la ordenacin
urbanstica.
1. La ordenacin urbanstica se establece, en el marco de esta Ley y de las normas
reglamentarias generales a que la misma remite y de las dictadas en su desarrollo, as
como de las determinaciones de los Planes de Ordenacin del Territorio en los
trminos dispuestos por la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenacin del Territorio de

24 Se ha de tener en cuenta, en este sentido, que la competencia para aprobar definitivamente un
Estudio de Detalle reside en el Pleno del propio municipio, mientras que la aprobacin de una
modificacin de cualquier instrumento de planeamiento general corresponde siempre al rgano
autonmico competente. En la tabla III de los anexos se recogen un resumen de los procesos de
aprobacin de los Estudios de Detalle.
25 En los anexos se muestran algunos ejemplos de Estudios de Detalle. El ejemplo A es una
muestra de como con este instrumento se intenta poner en consonancia la realidad existente en el
momento de la ejecucin, con la que propona el Plan Genera en el momento de su redaccin.
Algunos autores afirmaran que esta operacin realizada precisara de una modificacin puntual.
26 En la tabla IV de los anexos se recogen los preceptos autonmicos relacionados con el Estudio
de Detalle.
27 En la tabla I de los anexos se recogen las distintas limitaciones a que estaban sometidos los
Estudios de Detalle.
la Comunidad Autnoma de Andaluca, por los siguientes instrumentos de
planeamiento:
a) Planeamiento general: Planes Generales de Ordenacin Urbanstica, Planes de
Ordenacin Intermunicipal y Planes de Sectorizacin.
b) Planes de desarrollo: Planes Parciales de Ordenacin, Planes Especiales y Estudios
de Detalle.
En el artculo 15 de la ley andaluza amplia en campo de actuacin permitindole localizar el suelo
dotacional pblico y el viario secundario.
Artculo 15. Estudios de Detalle.
1. Los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o adaptar algunas
determinaciones del planeamiento en reas de suelos urbanos de mbito reducido, y
para ello podrn:
a) Establecer, en desarrollo de los objetivos definidos por los Planes Generales de
Ordenacin Urbanstica, Parciales de Ordenacin o Planes Especiales, la
ordenacin de los volmenes, el trazado local del viario secundario y la
localizacin del suelo dotacional pblico.
b) Fijar las alineaciones y rasantes de cualquier viario, y reajustarlas, as como las
determinaciones de ordenacin referidas en la letra anterior, en caso de que estn
establecidas en dichos instrumentos de planeamiento.
En el apartado 2 se manifiestan las restricciones que se deben respetar.
2. Los Estudios de Detalle en ningn caso pueden:
a) Modificar el uso urbanstico del suelo, fuera de los lmites del apartado anterior.
b) Incrementar el aprovechamiento urbanstico.
c) Suprimir o reducir el suelo dotacional pblico, o afectar negativamente a su
funcionalidad, por disposicin inadecuada de su superficie.
d) Alterar las condiciones de la ordenacin de los terrenos o construcciones
colindantes.
La no afeccin a los predios colindantes es una limitacin que poco a poco va ir desapareciendo de
las normativas autonmicas (ver tabla II del anexo). Esto tiene su razn, en que si el Estudio de
Detalle actuaba respetando las determinaciones del Plan, este perjuicio no era indemnizable, pues
vena generado por una aplicacin de las disposiciones del planeamiento superior, y as lo ha
afirmado la jurisprudencia
28
.

28 En referencia a los predios colindante se expresaba as Jos Antonio del Valle Casitas
(Cuadernos de urbanismo. n. 6.El estudio de Detalle.Madrid: Montecorvo): En primer lugar
hay que sealar que el referido precepto es extrao; y lo es fundamentalmente por obvio e
innecesario. A nuestro juicio ste radica en que se incorpora a la nueva figura creada en la Ley
1975, lo dispuesto por los Estudios de Detalle ya existentes en el Decreto 1032/68 de 11 de mayo, y
en el Decreto 4026/64 de 3 de diciembre, pero se olvida que en stos, al circunscribirse a un
supuesto concreto -sobre todo en el primero de los Decretos-, la prohibicin tena una evidente
lgica.Decamos anteriormente que en la regulacin del Estudio de Detalle el trmino
Aragn
Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica.
(Modificada por Ley 24/2003, de 26 diciembre, de Medidas urgentes de poltica de
Vivienda Protegida)
En esta ley en su artculo 60 nos define cuando se usarn los Estudios de Detalle y finalidad que
persiguen.
Artculo 60. Contenido
caso, adaptar determinaciones establecidas en el Plan General para el suelo urbano y
en los Planes Parciales y Especiales.
2. Los Estudios de Detalle incluirn los documentos justificativos de los extremos
sobre los que versen. Su contenido tendr por finalidad prever, modificar o reajustar,
segn los casos:
a) El sealamiento de alineaciones y rasantes que no afecten a la estructura orgnica
del territorio configurado por los sistemas generales ni disminuyan la superficie
destinada a espacios libres, pblicos o privados.
planeamiento.

colindante es vago e impreciso, adems de inaplicablePero es que adems la colindancia no
puede ser entendida desde un punto de vista material, sino interpretada como tercero no incluido
en el mbito del Estudio de Detalle ( STS de 11.11.81 Aranzadi 5056181).Pero dicho todo lo
anterior cabe preguntarnos si es cierto que este instrumento no pueda ocasionar perjuicio a los
restantes propietarios. La pregunta viene a colacin por cuanto es plenamente aceptado que la
ordenacin urbanstica en cuanto implica limitaciones y deberes supone perjuicio a los afectados;
y tanto es as que la propia Ley del Suelo de 1976 en su Art. 87 tuvo que dejar claro que la
ordenacin de los inmuebles no confera derecho a exigir indemnizaciones al implicar aquella
meras limitaciones y deberes que definan el contenido normal de la propiedad segn su
calificacin jurdica. Por lo tanto lo que el Estudio de Detalle no puede hacer es introducir
perjuicios distintos de los que resultan de aplicar el planeamiento. Es pues la prohibicin de
innovar lo que est latente en esta prohibicin de ocasionar perjuicios. Si stos se producen como
consecuencia de la aplicacin del planeamiento, el Estudio de Detalle ser perfectamente vlido
por mucho que sus determinaciones afecten negativamente a terceros. Es fcil, pues, concluir que
la prohibicin de afectar a colindantes, entendiendo a stos como terceros externos al mbito del
Estudio de Detalle, carece de la ms mnima relevancia, en un caso por ser una evidente obviedad
la de no poder afectar a inmuebles fuera de su mbito territorial; y en otro por cuanto lo que viene
a impedirse al Estudio de Detalle es alterar las determinaciones del planeamiento creando
perjuicios a terceros que no sean el resultado de la aplicacin del Plan Superior. Es, pues,
evidente que lo esencial es el respeto a las determinaciones del planeamiento; es decir el respeto al
principio de jerarqua, que una y otra vez es contemplado por la jurisprudencia como lmite
infranqueable para los Estudios de Detalle. STS de 06.04.87 (El Derecho 2739187), de 02.07.88
(El Derecho 5799188), de 30.06.89 (Aranzadi 4929189), de 13.03.90 (Aranzadi 1965190), de
03.03.92 (Aranzadi 1777192), de 11.04.96 (El Derecho 6555196), de 16.07.97 (El Derecho
6485197).
c) Las condiciones estticas y de composicin de la edificacin complementarias del
planeamiento.
Esta comunidad, a igual que la Asturias, Galicia, Pas Vasco y La Rioja establecen la novedad del
apartado c). La redaccin de este apartado no deja de ser extraa pues parece dar a entender que
por Estudio de Detalle pueden formularse normativas sobre condiciones estticas de composicin
de la edificacin, lo que parecera ms lgico incluir en una ordenanza. Es de suponer que el
carcter complementario estar referido elementos urbanos complementarios y no a las condiciones
estticas o de composicin.
Tambin en su apartado tercero nos define a restricciones a que estn sometidos.
3. Los Estudios de Detalle no podrn alterar el destino del suelo ni el
aprovechamiento mximo que corresponda a los terrenos comprendidos en su
mbito, ni incumplir las normas especficas que para su redaccin haya previsto el
planeamiento.
En ningn caso podrn ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la
ordenacin de los predios colindantes.
En este mismo apartado establece un rgimen de innovaciones que pueden realizar, empleando la
tcnica de la remisin, y siempre que estn determinadas en el planeamiento.
3.
Podrn establecer nuevas alineaciones y, adems de los accesos o viales interiores de
carcter privado, crear los nuevos viales o suelos dotacionales pblicos que precise la
remodelacin del volumen ordenado, siempre que su cuantificacin y los criterios para
su establecimiento estuvieran ya determinados en el planeamiento y sin que puedan
suprimir ni reducir los previstos por este. En ningn caso podrn ocasionar perjuicio
ni alterar las condiciones de la ordenacin de los predios colindantes.
Asturias
Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenacin del
territorio y urbanismo.
(Modificado por Ley 6/2004 de 28 de diciembre, por Ley 2/2004, de 29 de octubre, y por
Ley 11/2006, de 27 de diciembre)
La ley Asturiana prev los estudios de Detalle en su artculo 26 como previsible desarrollo de los
Planes Generales.
Artculo 26. Instrumentos de ordenacin urbanstica.
1. La ordenacin urbanstica de los concejos se realizar a travs de Planes Generales
de Ordenacin.
2. Los Planes Generales de Ordenacin se desarrollarn, segn los casos, mediante
Planes Parciales, Planes Especiales y Estudios de Detalle.
3. Los Catlogos urbansticos, los Estudios de implantacin y las Ordenanzas
Municipales de Edificacin y Urbanizacin contribuirn a la correcta integracin de la
ordenacin urbanstica del territorio y, en su caso, completarn la establecida por el
planeamiento.
En el artculo 70 define cundo podrn formularse y su contenido.
caso, adaptar determinaciones establecidas en el Plan General para el suelo urbano y
en los Planes Parciales y Especiales. Su contenido tendr por finalidad prever,
modificar o reajustar, segn los casos:
a) El sealamiento de alineaciones y rasantes que no afecten a la estructura orgnica
del territorio configurado por los sistemas generales ni disminuyan la superficie
destinada a espacios libres de edificacin, pblicos o privados.
b) La ordenacin de los volmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del
planeamiento.
planeamiento.
En su apartado segundo definen las acciones que no podrn llevar a cabo. Dicha definicin es la
misma que la ley aragonesa, salvo en lo de reajustar la distribucin de suelos dotacionales.
2. Los Estudios de Detalle no podrn alterar el destino del suelo ni el
aprovechamiento mximo que corresponda a los terrenos comprendidos en su
mbito, ni incumplir las normas especficas que para su redaccin haya previsto el
planeamiento.
En ningn caso podrn ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la
ordenacin de los predios colindantes.
En este mismo apartado establece el mismo rgimen de innovaciones.
2
Podrn establecer nuevas alineaciones y, adems de los accesos o viales interiores de
carcter privado, crear los nuevos viales o suelos dotacionales pblicos que precise la
reordenacin del volumen ordenado, siempre que su cuantificacin y los criterios para
su establecimiento estuvieran ya determinados en el planeamiento previo y sin que
puedan suprimir o reducir los previstos por ste, pero s reajustar su distribucin
Canarias
Decreto Legislativo 1/2000, 8 mayo, por el que se aprueba el Texto
Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio y de Espacios
Naturales.
(Modificado por Ley 4/2006, de 22 mayo)
El artculo 31 define a los Estudios de Detalle como un instrumento de desarrollo.
Artculo 31.- Instrumentos de planeamiento urbanstico.
1. La ordenacin urbanstica en el mbito municipal se establecer y desarrollar
mediante los siguientes instrumentos:
a) Planes Generales de Ordenacin.
b) Planes de desarrollo:
1) Planes Parciales de Ordenacin.
2) Planes Especiales de Ordenacin.
3) Estudios de Detalle.
El artculo 38 enmarca el mbito de actuacin de estos instrumentos, siguiendo un modelo
fuertemente restrictivo. Su contenido se limita a completar o reajustar las alineaciones y las
rasantes, as como los volmenes.
Artculo 38.- Estudios de Detalle.
1. Los Estudios de Detalle tendrn por objeto, en el marco de los Planes Generales y
los Planes Parciales y Especiales de Ordenacin, completar o reajustar, para manzanas
o unidades urbanas equivalentes:
a) Las alineaciones y las rasantes.
b) Los volmenes.
A continuacin, en su apartado segundo, la legislacin canaria detalla pormenorizadamente su
campo de actuacin.
2. Los Estudios de Detalle en ningn caso podrn:
a) Modificar el destino urbanstico del suelo.
b) Incrementar el aprovechamiento urbanstico del suelo.
c) Proponer la apertura de vas de uso pblico que no estn previstas en el plan
que desarrollen o completen.
d) Reducir las superficies destinadas a viales o espacios libres.
e) Aumentar la ocupacin del suelo, las alturas mximas edificables, la densidad
poblacional o la intensidad de uso.
f) Establecer nuevas ordenanzas.
La novedad sobre el modelo estatal es que deben formularse sobre un mbito concreto: la manzana
o unidades urbanas equivalentes
29
, con lo que parece pretenderse un mbito territorial homogneo
para los Estudios de Detalle. Tal vez por eso considera innecesario citar la consabida prohibicin de
afectar a colindantes, ya que entre stos y los lmites de la manzana, existir un viario pblico que
impedir la afectacin a inmuebles no incluidos en el mbito territorial.

29 El Art. 21 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana aprobado por Decreto
de 15 de diciembre 1998 las defina a estas unidades equivalentes como parcelas urbanas,
privadas y contiguas rodeadas ntegramente de viario pblico o espacio libre pblico.
Cantabria
Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin Territorial y Rgimen Urbanstico
del Suelo de Cantabria
La ley cntabra define a los estudios de Detalle en su artculo 10.
Artculo 10. Instrumentos de ordenacin.
1. La ordenacin del territorio se llevar a cabo mediante el Plan Regional de
Ordenacin Territorial, las Normas Urbansticas Regionales y los Proyectos
Singulares de Inters Regional.
2. El planeamiento urbanstico ser normalmente de mbito municipal y comprender
los Planes Generales de Ordenacin Urbana, los Planes Parciales de Desarrollo y los
instrumentos complementarios previstos en la Ley.
3. Podrn existir tambin Planes Especiales cuya funcin prioritaria ser desarrollar o
completar el planeamiento territorial y urbanstico de conformidad con lo dispuesto en
esta Ley.
En la seccin sexta define lo que la ley concibe como otros instrumentos complementarios del
planeamiento. De modo que en el artculo 61 dice:
1. Los Estudios de Detalle podrn formularse cuando fuere preciso completar, adaptar
o, en su caso, modificar determinaciones concretas establecidas en el planeamiento
municipal. Los Estudios de Detalle incluirn los documentos justificativos de los
extremos sobre los que versen.
2. El contenido de los Estudios de Detalle se circunscribir a los siguientes aspectos:
a) Establecer alineaciones y rasantes en el caso de que no estuvieren establecidas, as
como completar, adaptar, reajustar o modificar las prefijadas en el planeamiento,
motivando los supuestos de modificacin y sin que sta pueda afectar a la
estructura general del Plan o a los aspectos sealados en los apartados 3 y 4 de este
artculo.
b) Ordenar los volmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento y
completar, en su caso, la red de comunicaciones con las vas interiores que resulten
necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenacin concreta se
establezca en el Estudio de Detalle.
Ya en su apartado tercero, vemos que se incide especialmente en algo que en un sistema
jerarquizado es obvio. Sin embargo el legislador, suponemos que por los precedentes existentes,
pretende que no haya lugar a ninguna duda.
3. Los Estudios de Detalle no pueden ser aprobados en ausencia de Plan General de
Ordenacin.
En el apartado cuarto detalla las acciones vedadas a este instrumento.
4. Con excepcin de lo dispuesto en el apartado 2 de este artculo, los Estudios de
Detalle no podrn alterar la ordenacin efectuada por el Plan General. En concreto,
no podrn alterar la clasificacin o calificacin del suelo, el aprovechamiento o
edificabilidad que corresponda a los terrenos comprendidos en su mbito. Tampoco
podrn reducir el espacio destinado a espacios libres, originar aumento de
volmenes, alturas, densidades o ndices de ocupacin del suelo, ni modificar los usos
preestablecidos. En ningn caso podrn alterar las condiciones de ordenacin de los
predios colindantes, ni reducir el espacio global de cesin por todos los conceptos.
Castilla La Mancha
Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad
Urbanstica.
(Modificada por Ley 7/2005, de 7 julio y por Ley 12/2005, de 27 diciembre)
La figura del Estudio de Detalle se recoge en el artculo 17. Llama la atencin que el mbito de
actuacin al contrario que en la ley valenciana es mximo.
Artculo 17. Los Planes de ordenacin territorial y urbanstica.
Los Planes de ordenacin territorial y urbanstica pueden ser:
A) Supramunicipales:
B) Municipales:
a) Los Planes de Ordenacin Municipal, que definen la estrategia de utilizacin del
territorio y su ordenacin urbanstica estructural, as como la ordenacin
detallada del suelo urbano y del urbanizable de ejecucin prioritaria y la
ordenacin del suelo rstico conforme a su rgimen propio, en los Municipios que
deban contar con este tipo de Planes; y los Planes de Delimitacin de Suelo
Urbano, en los Municipios exentos del deber de formulacin de los anteriores, que
suplen la funcin propia de stos.
b) Los Planes Parciales, que desarrollan o incluso modifican el correspondiente Plan
de Ordenacin Municipal estableciendo la ordenacin detallada de sectores
concretos de suelo urbanizable.
c) Los Catlogos de Bienes y Espacios Protegidos, que identifican y determinan el
rgimen de proteccin especial de determinados elementos inmuebles o espacios
naturales que merezcan una valoracin cultural y social relevante.
d) Los Estudios de Detalle, que complementan o adaptan determinaciones
establecidas en el planeamiento urbanstico, en mbitos espaciales no superiores a
una manzana o unidad urbana equivalente.
c) C) Especiales:
En el artculo 28 define escuetamente las distintas funciones de los Estudios de Detalle, si bien los
enmarca dentro de un rea de actuacin.
Artculo 28. Los Estudios de Detalle.
1. Los Estudios de Detalle se formularn para las reas y en los supuestos previstos en
los restantes planes municipales, debiendo comprender, como mximo, la manzana o
unidad urbana equivalente completa
30
.
2. Tendrn por objeto la previsin o el reajuste, segn proceda, de:
b) La ordenacin de volmenes de acuerdo a las especificaciones del plan
correspondiente.
El apartado tercero se presentan las restricciones de este instrumento. Destaca el rgimen de
innovaciones que permite crear nuevos viales o dotaciones pblicas.
3. Los Estudios de Detalle no podrn alterar la calificacin del suelo ni aumentar
su aprovechamiento urbanstico, ni incumplir las normas que para su redaccin
haya previsto el planeamiento aplicable.
Podrn crear nuevos viales o dotaciones pblicas, pero no podrn reducir la superficie
de las previstas en el planeamiento aplicable.
Castilla y Len
Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo.
(Modificada por Ley 10/2002, de 10 julio)
El artculo 33 es el encargado de definir los distintos instrumentos de ordenacin del territorio
Castellano Leons.
Artculo 33. Concepto e instrumentos de planeamiento urbanstico
1. El planeamiento urbanstico es el conjunto de instrumentos establecidos en esta
Ley para la ordenacin del uso del suelo y el establecimiento de las condiciones para su
transformacin o conservacin. Segn su objeto y su mbito de aplicacin, se
distinguen el planeamiento general y el planeamiento de desarrollo.
2. Los instrumentos de planeamiento general tienen como principal objeto la
ordenacin general de trminos municipales completos:
a) Planes Generales de Ordenacin Urbana, cuya elaboracin es obligatoria en los
Municipios con poblacin igual o superior a 20.000 habitantes y en los que se
determine reglamentariamente por su funcin de centro comarcal, su situacin en
entornos urbanos u otras circunstancias de especial complejidad urbanstica, y
potestativa en los dems Municipios.
b) Normas Urbansticas Municipales, cuya elaboracin es obligatoria en los
Municipios que no cuenten con Plan General de Ordenacin Urbana.

30 Cabe entender que esa unidad urbana equivalente es la unidad de actuacin urbanizadora a
que se refiere la Disposicin Preliminar en su apartado 7 de la Ley 2/98 de 4 de junio de
Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica (BOE 29 de junio de 1998).
3. Los instrumentos de planeamiento de desarrollo tienen como principal objeto la
ordenacin detallada de los sectores u otros mbitos a los que se apliquen:
a) Estudios de Detalle, de aplicacin en suelo urbano.
b) Planes Parciales, de aplicacin en suelo urbanizable.
c) Planes Especiales, de aplicacin en cualquier clase de suelo, segn su objeto
especfico.
4. En tanto los Municipios no cumplan lo dispuesto en el nmero dos, la ordenacin
general ser establecida por el procedimiento de subrogacin regulado en el artculo 59
o bien mediante los instrumentos de ordenacin del territorio. De igual forma se podr
establecer la ordenacin detallada en ausencia de planeamiento municipal o cuando
concurran circunstancias de inters supralocal, y en particular en caso de urgente
necesidad de viviendas con proteccin pblica.
La regulacin completa se contiene en el Art. 45 dentro del captulo IV dedicado al planeamiento de
desarrollo. El Estudio de Detalle se consagra como instrumento de ordenacin que incluso puede
modificar la ordenacin detallada establecida por el planeamiento general.
No obstante, puede tener un papel ms modesto, como es el de ordenar volmenes en el suelo
urbano consolidado, o el de modificar o completar la ordenacin detallada del no consolidado
establecida en el planeamiento general, si bien en este caso debe justificar adecuadamente las
modificaciones que introduce.
1. Los Estudios de Detalle pueden tener por objeto:
a) En suelo urbano consolidado, modificar la ordenacin detallada ya establecida
por el planeamiento general, o bien simplemente completarla ordenando los
volmenes edificables.
b) En los sectores de suelo urbano no consolidado, establecer la ordenacin
detallada, o bien modificar o completar la que hubiera ya establecido el
planeamiento general, en su caso.
En esta comunidad es manifiesto el inters por flexibilizar esta figura, donde llama la atencin los
escasos lmites a los que se somete al Estudio de Detalle. Segn el apartado dos, aquellos son
nicamente la necesaria existencia de planeamiento general, y el respeto a la ordenacin general
establecida en ste. Incluso segn los Arts. 73 y 76 pueden incluirse en ellos la delimitacin de
unidades de actuacin.
Y el proyecto de actuacin, adems al tener carcter de instrumento de ordenacin se entiende que
legitiman expropiaciones a tenor de lo dispuesto en el Art. 63 estando sometido asimismo a lo
establecido en el Art. 61 sobre publicacin.
2. Los Estudios de Detalle no pueden aprobarse en ausencia de planeamiento
general, ni modificar la ordenacin general establecida por ste. Las modificaciones
que introduzcan respecto de la ordenacin detallada ya establecida se justificarn
adecuadamente.
3. Los Estudios de Detalle establecern las determinaciones de ordenacin detallada
conforme a lo dispuesto en los artculos 42 44, segn el instrumento de planeamiento
general del Municipio. Sin embargo, cuando ya estuviera establecida la ordenacin
detallada, podrn limitar su contenido a las determinaciones estrictamente necesarias
para modificarla o completarla.
Como puede apreciarse la legislacin urbanstica de Castilla y Len revoluciona el modelo estatal
del Estudio de Detalle, confirindole claramente a nuestro juicio autentica naturaleza de Plan, y
siendo equiparable a los Planes Parciales en suelo urbano, pues puede regular detalladamente
ste, sin otro lmite que el respeto a la ordenacin general del planeamiento.
Catalua
Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aprueba el Texto Refundido de la
Ley de Urbanismo.
La normativa catalana en su regulacin del ao 2005, al contrario que sus predecesoras, ya no
recoge la figura del Estudio de Detalle como figura de ordenacin, previendo que sea el proyecto de
obra el que contenga alguna de las determinaciones que histricamente tena encomendadas este
instrumento.
As en su artculo 55 se regula los planes de ordenacin.
Artculo 55
Tipos de planes urbansticos
1. La planificacin urbanstica del territorio se lleva a cabo mediante el planeamiento
urbanstico general, que es integrado por los planes directores urbansticos, por los
planes de ordenacin urbanstica municipal y por las normas de planeamiento
urbanstico. Los programas de actuacin urbanstica municipal son tambin parte del
planeamiento urbanstico general y lo complementan.
2. El planeamiento urbanstico general se desarrolla por medio del planeamiento
urbanstico derivado, que es integrado por los planes especiales urbansticos, por los
planes de mejora urbana, por los planes parciales urbansticos y por los planes
parciales urbansticos de delimitacin.
3. Los planes especiales urbansticos que no desarrollan determinaciones del
planeamiento urbanstico general deben justificar la necesidad de la aprobacin y su
compatibilidad con el dicho planeamiento. En el caso de los planes de mejora urbana,
se aplica lo que establece el artculo 68.4.
4. El planeamiento urbanstico derivado est supeditado a las determinaciones del
planeamiento urbanstico general, de acuerdo con el artculo 13.1, sin perjuicio de las
determinaciones que le son propias.
5. La coherencia del planeamiento urbanstico con el planeamiento territorial se rige
por el artculo 13.2 y por la legislacin de poltica territorial.
Como se puede apreciar dentro de los planes de desarrollo slo se da cabida al planeamiento
urbanstico derivado y a los planes parciales urbansticos de delimitacin.
Es la licencia urbanstica donde se van a estudiar las variaciones que pudieran existir en
alineaciones, rasantes y volmenes.
Artculo 180
Rgimen jurdico de las licencias urbansticas
1. Las licencias urbansticas deben otorgarse de acuerdo con lo que establecen esta Ley,
el planeamiento urbanstico y las ordenanzas municipales.
2. La competencia y el procedimiento para otorgar y denegar las licencias urbansticas
se ajustan a lo que establece la legislacin de rgimen local. El sentido positivo del
silencio administrativo en esta materia se entiende sin perjuicio de lo que dispone el
artculo 5.2 y en el marco de lo que establece la legislacin aplicable sobre
procedimiento administrativo comn.
3. El expediente para otorgar la licencia urbanstica debe incorporar los informes de
carcter tcnico y jurdico. El informe previo del secretario o secretaria del
ayuntamiento es preceptivo siempre y cuando los informes anteriores sean
contradictorios en la interpretacin de la normativa urbanstica aplicable. Tambin lo
es en los supuestos de falta de otra asistencia letrada.
Todas las denegaciones de licencias urbansticas tienen que estar motivadas.
4. En el caso de que la licencia urbanstica establezca un reajuste de
alineaciones y rasantes, no se pueden alterar las caractersticas fsicas de las
parcelas ni los aprovechamientos urbansticos de stas. Este reajuste debe
hacerse mediante un acto de replanteamiento, al cual deben ser citadas todas
las personas propietarias afectadas.
5. La ordenacin de volmenes, de acuerdo con los parmetros fijados por el
planeamiento, puede concretarse con la licencia urbanstica, si no ha sido
determinada por el planeamiento urbanstico. En este caso, es precisa la
documentacin especfica que determine el reglamento.
La ley no abandona los Estudios de Detalle en tramitacin previendo su regulacin por medio de la
anterior normativa.
Disposiciones Transitorias
Novena: Estudios de Detalle
Los Estudios de Detalle exigidos expresamente por el planeamiento vigente en el
momento de la entrada en vigor de esta Ley, y tambin los que resulten necesarios, se
pueden tramitar de acuerdo con la normativa anterior a la Ley 2/2002, hasta que el
planeamiento no incorpore las nuevas determinaciones sobre ordenacin volumtrica.
Extremadura
Ley 15/2001, 14 diciembre, del Suelo y Ordenacin Territorial.
(Modificada por Ley 6/2002, de 27 junio, de Medidas de apoyo en materia de
autopromocin de viviendas, accesibilidad y suelo)
En la ley extremea los instrumentos de ordenacin se regulan en el artculo 68.
1. La ordenacin urbanstica se establece, en el marco de esta Ley y de las normas
reglamentarias generales a que la misma remite y de las dictadas en su desarrollo, as
como de las determinaciones de los instrumentos de ordenacin del territorio, por los
siguientes instrumentos de planeamiento:
a) Los Planes Generales Municipales.
b) Los Planes de Desarrollo:
1) Planes Parciales de Ordenacin.
2) Planes Especiales de Ordenacin.
3) Estudios de Detalle.
2. Contribuyen a la ordenacin urbanstica y, en su caso, la complementan, en los
trminos dispuestos en la seccin 4 de este captulo, los siguientes instrumentos:
a) Los Criterios de Ordenacin Urbanstica.
b) Las Ordenanzas Municipales de Polica de la Edificacin y de la Urbanizacin.
El artculo 73 no va introducir ninguna novedad nueva con respecto a las comunidades que hemos
visto hasta ahora.
1. Los Estudios de Detalle tienen por objeto, en el marco de los Planes Generales
Municipales, y los Parciales o Especiales de Ordenacin, establecer o, en su caso,
reajustar para manzanas o unidades urbanas equivalentes:
b) Los volmenes.
c) El viario o suelo dotacional pblico nuevo que demanden las anteriores
determinaciones.
En lo referente a las restricciones, se resalta el inters por la funcionalidad de las dotaciones.
2. Los Estudios de Detalle en ningn caso pueden:
a) Modificar el destino urbanstico del suelo.
b) Incrementar el aprovechamiento urbanstico del suelo.
c) Suprimir, reducir o afectar negativamente la funcionalidad de las dotaciones
pblicas.
Galicia
Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica y Proteccin del
Medio Rural.
(Modificada por Ley 15/2004, de 29 de diciembre)
El estudio de Detalle como instrumento de ordenacin se regula en el artculo 45.
Artculo 45.Instrumentos de ordenacin.
1. La ordenacin urbanstica se llevar a cabo a travs de normas subsidiarias y
complementarias de planeamiento y de planes generales de ordenacin municipal que
se desarrollarn a travs de los instrumentos urbansticos previstos en la seccin
cuarta de este captulo.
2. Los planes de ordenacin urbanstica estn vinculados jerrquicamente a las
determinaciones de las directrices de ordenacin del territorio y a los dems
instrumentos establecidos por la Ley 10/1995, de Ordenacin del Territorio de Galicia,
y habrn de redactarse en coherencia con todos ellos.
El desarrollo de este instrumento se establece segn las pautas del artculo 73.
Artculo 73.Estudios de Detalle.
1. En desarrollo de los planes generales, planes parciales y especiales podrn redactarse
Estudios de Detalle para manzanas o unidades urbanas equivalentes completas con los
siguientes objetivos:
a) Completar o reajustar las alineaciones y rasantes.
b) Ordenar los volmenes edificables.
c) Concretar las condiciones estticas y de composicin de la edificacin
complementarias del planeamiento.
Como podrn apreciarse Galicia, en lo referente a lmites, presenta el modelo ms restrictivo de
todas las comunidades autnomas.
2. Los Estudios de Detalle en ningn caso podrn:
a) Alterar el destino urbanstico del suelo.
b) Incrementar el aprovechamiento urbanstico.
c) Reducir o modificar las superficies destinadas a viales, espacios libres o
dotaciones pblicas.
d) Prever la apertura de vas de uso pblico que no estn previamente
contempladas en el plan que desarrollen o completen.
e) Aumentar la ocupacin del suelo, las alturas mximas edificables o la
intensidad de uso.
f) Parcelar el suelo.
g) Desconocer o infringir las dems limitaciones que les imponga el
correspondiente plan.
h) Establecer nuevos usos y ordenanzas.
Madrid
Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo.
(Modificada por Ley 14/2001, de 26 de diciembre y por Ley 2/2005, de 12 de abril, en su
D.Tr. 6)
La ordenacin urbanstica municipal se regula en el artculo 34.
Artculo 34.Ordenacin urbanstica municipal e instrumentos de planeamiento
1. La ordenacin urbanstica municipal est constituida por el conjunto de
determinaciones que, de acuerdo con la presente Ley, establezcan los instrumentos de
planeamiento.
2. Los instrumentos de planeamiento a que se refiere el nmero anterior, segn su
funcin y alcance en la integracin de la ordenacin urbanstica municipal, se
clasifican en dos grupos de Planes de Ordenacin Urbanstica:
a) De planeamiento general, que comprende los siguientes instrumentos:
1. Planes Generales.
2. Planes de Sectorizacin.
b) De planeamiento de desarrollo, que comprende los siguientes instrumentos:
1. Planes Parciales.
2. Planes Especiales.
3. Estudios de Detalle.
4. Catlogos de Bienes y Espacios Protegidos.
3. Las determinaciones de la ordenacin urbanstica municipal a que se refiere el
nmero 1 son estructurantes o pormenorizadas. Las determinaciones estructurantes
son las establecidas y alteradas por los instrumentos de planeamiento general. Las
determinaciones pormenorizadas habrn de desarrollar, sin contradecirlas, las
estructurantes que correspondan.
Los estudios de Detalle se regulan en la seccin tercera.
Artculo 53.Funcin y lmites
1. El Estudio de Detalle , que deber comprender manzanas o unidades urbanas
equivalentes completas, tiene por funcin, en las reas y los supuestos previstos por los
Planes Generales y, en su caso, los Planes Parciales, la concreta definicin de los
volmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del planeamiento y el
sealamiento de alineaciones y rasantes.
La normativa madrilea, aclara que los viarios abiertos en el rea de actuacin tendrn
consideracin de vas interiores, establecindose el rgimen de limitaciones conocido.
2. En el cumplimiento de su funcin, los Estudios de Detalle:
a) Podrn delimitar espacios libres y/o viarios en los suelos edificables objeto de su
ordenacin como resultado de la disposicin de los volmenes, pero los mismos
tendrn carcter de reas interiores vinculadas a los suelos edificables, sin conformar
espacios con uso pormenorizado propio.
b) En ningn caso podrn alterar el destino del suelo, incrementar la
edificabilidad y desconocer o infringir las dems limitaciones que les imponga el
correspondiente Plan General o Parcial.
c) En ningn caso podrn parcelar el suelo.
Murcia
Decreto Legislativo 1/2005, de 10 junio, aprueba el Texto Refundido de la
Ley del Suelo de la Regin de Murcia.
La normativa murciana para evitar polmicas deja claro que los instrumentos de desarrollo podrn
elaborarse tanto si estn previstos en el planeamiento superior como si no.
Artculo 95. Instrumentos de planeamiento
1. La ordenacin urbanstica de los municipios se establecer a travs de Planes
Generales Municipales de Ordenacin, que son instrumentos de ordenacin de un
trmino municipal completo.
A peticin de los Ayuntamientos afectados, podrn formularse planes generales que
comprendan varios trminos municipales completos.
2. Los Planes Generales Municipales de Ordenacin se desarrollarn, segn los casos,
mediante Planes Parciales, Planes Especiales y Estudios de Detalle.
Asimismo podrn elaborarse estos instrumentos, aunque no estn previstos en el
planeamiento general municipal, para las finalidades que se prevn en la presente Ley.
3. Se podrn redactar Normas Complementarias del planeamiento general municipal
en los aspectos no previstos o insuficientemente desarrollados por ste.
El artculo 120 regula en contenido de los Estudios de Detalle donde lo ms destacable es la
mencin que se hace a las vas interiores privadas.
caso, adaptar determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo
urbano y urbanizable ordenado directamente y en los Planes Parciales y Especiales.
2. Su contenido tendr por finalidad:
a) Adaptar y reajustar las alineaciones y rasantes sealadas en el planeamiento.
planeamiento, pudiendo crearse vas interiores de carcter privado para el acceso a
la edificacin desde el viario pblico.
La normativa murciana impone un rgimen de limitaciones bastante fuerte.
3. Los Estudios de Detalle respetarn las determinaciones del planeamiento que
desarrollan, sin sobrepasar la edificabilidad que corresponde a los terrenos
comprendidos en su mbito, ni las alturas mximas establecidas, ni alterar el uso
exclusivo o predominante asignado por aqul, ni reducir la superficie de uso y
dominio pblico.
En ningn caso podrn ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de ordenacin de
los predios colindantes, debiendo contener a estos efectos el mbito de influencia
identificando los predios afectados.
Navarra
Ley 35/2002, 20 diciembre, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
(Modificada en su D. A. 5 por Ley Foral 2/2004, 29 marzo, por la Ley Foral 8/2004, de
24 junio, de proteccin pblica a la vivienda en Navarra y por la Ley Foral 4/2005, de 22
marzo, de intervencin para la proteccin medio ambiental)
El estudio de Detalle se contempla como un instrumento de ordenacin urbanstica en el artculo 48.
1. La ordenacin urbanstica viene constituida por el conjunto de determinaciones que
establezcan los instrumentos de planeamiento urbanstico municipal, de acuerdo con
esta Ley Foral.
2. Los instrumentos de planeamiento urbanstico municipal en la Comunidad Foral de
Navarra son los siguientes:
a) El Plan General Municipal, sobre la extensin completa de cada trmino
municipal.
b) Los Planes que desarrollan, segn los casos, la ordenacin de los Planes Generales
Municipales: Planes de Sectorizacin, Planes Parciales, Planes Especiales, y
Estudios de Detalle. Asimismo, podrn formularse directamente Planes Especiales
sin necesidad de que desarrollen el Plan General Municipal, en los trminos
previstos en esta Ley Foral.
3. Asimismo tendrn la consideracin de instrumentos de ordenacin urbanstica los
Catlogos y las Ordenanzas de Edificacin y de Urbanizacin.
4. Cuando as proceda, los instrumentos de ordenacin urbanstica municipal vendrn
obligados a incorporar con el carcter de determinaciones urbansticas aquellas que
hubieran sido establecidas por los instrumentos de ordenacin territorial.
La normativa navarra incide en el trmino exclusivo para establecer las funciones de este
instrumento. Destacable es la modificacin de la morfologa y tipologa de las edificaciones as como
el apartado referente a la ordenacin de las fachadas.
1. Los Estudios de Detalle son los instrumentos de ordenacin urbanstica cuyo objeto
exclusivo se limita a establecer, modificar o reajustar las siguientes determinaciones de
ordenacin pormenorizada:
a) El sealamiento de alineaciones y rasantes, salvo las de los elementos viarios que
tengan el carcter de sistemas generales.
b) La ordenacin y composicin de los volmenes de acuerdo con las condiciones
fijadas en el Plan General Municipal, as como la morfologa y tipologa de las
edificaciones.
c) La ordenacin de fachadas.
El Estudio de Detalle en esta normativa est bastante restringido. El legislador deja claro que el Plan
no puede recurrir a la tcnica de la ordenacin remitida con este instrumento. No pudindose
introducir ninguna modificacin del ordenamiento superior.
2. Los Estudios de Detalle slo podrn formularse sobre mbitos espaciales sobre los
que est establecida la ordenacin pormenorizada, sea a travs de un Plan General
Municipal, de un Plan Parcial o de un Plan Especial vigente. Salvo las
determinaciones estrictamente derivadas de su objeto, los Estudios de Detalle no
podrn introducir ninguna modificacin en las determinaciones de ordenacin
pormenorizada de los instrumentos de planeamiento vigentes y, en particular, no
podrn incrementar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos
comprendidos en su mbito. Asimismo, en ningn caso podrn ocasionar perjuicio ni
alterar las condiciones urbansticas de los predios colindantes.
Pas Vasco
Ley 2/2006, 30 junio, de Suelo y Urbanismo
Los artculos 59 y 60 regulan una exhaustiva cantidad de instrumentos urbansticos.
Artculo 59. Clases de planes.
Los planes establecen la ordenacin urbanstica en sus dos niveles de ordenacin
estructural y pormenorizada, segn la siguiente clasificacin:
1. Planes de ordenacin estructural:
a) Plan general de ordenacin urbana.
b) Plan de compatibilizacin de planeamiento general.
c) Plan de sectorizacin.
2. Planes de ordenacin pormenorizada:
a) Planes parciales, que tienen por objeto la ultimacin de la ordenacin en
sectores determinados en suelo urbanizable sectorizado, cuando as se
estableciera por el plan general o el plan de sectorizacin.
b) Planes especiales de ordenacin urbana, que tienen por objeto la ultimacin
de la ordenacin en reas determinadas en suelo urbano, cuando as se
estableciera por el plan general.
c) Planes especiales, en desarrollo de la ordenacin estructural de los planes
generales o autnomos respecto a los mismos, que, no alterando la
edificabilidad urbanstica, tengan cualquiera de los siguientes objetos:
1) Ordenacin del litoral.
2) Ordenacin de los recintos y conjuntos histricos y artsticos, as
como el establecimiento de determinaciones para la conservacin y, en su
caso, para la rehabilitacin de inmuebles de inters cultural o
arquitectnico.
3) La proteccin y mejora del paisaje y del medio natural, y la
delimitacin y ordenacin de los ncleos rurales del trmino municipal.
4) La proteccin de la funcionalidad de las infraestructuras y las
dotaciones pblicas.
5) La conservacin y mejora del medio urbano o rural.
6) Las operaciones de mejora y renovacin urbana y la creacin de
dotaciones pblicas en suelo urbano.
7) La implantacin y definicin de infraestructuras, dotaciones y
equipamiento, respetando las limitaciones previstas en el artculo 28 en
el supuesto de afectar al suelo no urbanizable.
8) Cualquier otro anlogo a los anteriores.
Artculo 60. Restantes instrumentos de ordenacin urbanstica e instrumentos
complementarios.
1. Los Estudios de Detalle contribuyen al establecimiento de la ordenacin
urbanstica pormenorizada, en los trminos dispuestos por esta ley.
2. Las ordenanzas y los catlogos son instrumentos complementarios de ordenacin
urbanstica.
La seccin quinta viene a detallar el uso de los Estudios de Detalle. Donde stos podrn redactarse
en cualquier clase de suelo, pudiendo incluso variar la clasificacin del suelo dotacionales.
1. Los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o adaptar las determinaciones
de la ordenacin pormenorizada en cualquier clase de suelo. La necesidad o
conveniencia de la complementacin o adaptacin deber justificarse por los propios
Estudios de Detalle, cuando su redaccin no est prevista por el planeamiento.
2. L as determinaciones de los Estudios de Detalle deben circunscribirse a:
a) El sealamiento, la rectificacin o la complementacin de las alineaciones y
rasantes establecidas por la ordenacin pormenorizada.
b) La ordenacin de los volmenes de acuerdo con las previsiones del planeamiento
correspondiente. Cuando as sea necesario o conveniente por razn de la
remodelacin tipolgica o morfolgica de los volmenes, esta ordenacin puede
comprender la calificacin de suelo para el establecimiento de nuevos viales o de
nuevas dotaciones pblicas.
c) La regulacin de determinados aspectos y caractersticas estticas y compositivas
de las obras de urbanizacin, construcciones, edificaciones, instalaciones y dems
obras y elementos urbanos complementarios, definidos en la ordenacin
pormenorizada.
Las limitaciones establecidas son similares al de otras comunidades.
3. Los Estudios de Detalle en ningn caso pueden infringir o desconocer las
previsiones que para su formulacin establezca el planeamiento correspondiente.
Asimismo, tampoco pueden alterar el destino del suelo, incrementar la
edificabilidad urbanstica ni suprimir o reducir viales o dotaciones pblicas
establecidas en el planeamiento, sin perjuicio de lo dispuesto en la letra b) del apartado
anterior.
La Rioja
Ley 5/2006, 2 mayo, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
Los planes de desarrollo se definen en el artculo 74.
Artculo 74. Tipos de planes de Desarrollo.
1. El Plan General Municipal se desarrollar, segn los casos, mediante:
a) Planes parciales.
b) Planes especiales.
c) Estudios de Detalle.
2. Asimismo podrn formularse directamente planes especiales sin que desarrollen el
planeamiento municipal en los trminos previstos en esta Ley.
En la seccin cuarta se definen los Estudios de Detalle
caso, adaptar determinaciones establecidas en el Plan General Municipal para el suelo
urbano y en los planes parciales y especiales.
2. Su contenido tendr por finalidad:
a) Prever, modificar o reajustar los rasantes o las alineaciones que tengan carcter
interior siempre que no afecten a los sistemas generales.
planeamiento.
planeamiento.
Los lmites se puntualizan permitindose las licencias sealadas en el apartado cuarto.
3. Los Estudios de Detalle no podrn:
a) Alterar el destino del suelo.
b) Modificar o reajustar las alineaciones exteriores.
c) Incrementar la edificabilidad y altura mxima que corresponda a los terrenos
comprendidos en su mbito.
d) Incumplir las normas especficas que para su redaccin haya previsto el
planeamiento.
e) Ocasionar perjuicio o alterar las condiciones de la ordenacin de los predios
colindantes.
4. Cuando el planeamiento establezca los lmites cuantitativos y los criterios que deban
observarse en cada caso, se podrn establecer nuevas alineaciones y, adems de los
accesos o viales interiores de carcter privado, crear los nuevos viales o suelos
dotacionales pblicos que precise la remodelacin del volumen ordenado, siempre que
no supriman ni reduzcan los fijados por el planeamiento.
Valencia
Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanstica Valenciana.
El captulo segundo establece los instrumentos de ordenacin urbanstica.
Artculo 38. Instrumentos de planeamiento de carcter espacial.
El territorio de la Comunitat Valenciana se ordenar mediante los Instrumentos
regulados en la legislacin autonmica sobre ordenacin del territorio y proteccin del
paisaje y los siguientes:
a) Planes Generales, que definen el modelo de evolucin urbana y su ordenacin
urbanstica estructural, para trminos municipales completos y los desarrollan
pormenorizadamente en todo o parte del suelo urbano.
b) Planes Parciales, que, siguiendo las directrices del Plan General, ordenan
pormenorizadamente sectores concretos de suelo urbanizable.
c) Planes de Reforma Interior, que, en suelo urbano, establecen o completan la
ordenacin pormenorizada en operaciones de renovacin urbana a fin de moderar
densidades, reequipar barrios enteros, modernizar su destino urbanstico o
preservar el patrimonio arquitectnico de inters.
d) Planes Especiales, que, en desarrollo, complemento o incluso modificacin del
planeamiento general y parcial, cumplen cualquiera de los siguientes cometidos:
crear o ampliar reservas de suelo dotacional; definir y proteger las infraestructuras
o vas de comunicacin, el paisaje y el medio rural; adoptar medidas para la mejor
conservacin de inmuebles de inters cultural o arquitectnico; definir las
condiciones de urbanizacin y edificacin de mbitos concretos sujetos a
actuaciones urbansticas singulares; concretar el funcionamiento de las redes de
infraestructuras; y vincular reas o parcelas, urbanas o urbanizables, a la
construccin o rehabilitacin de viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin
pblica.
e) Catlogos de Bienes y Espacios Protegidos, que identifican y determinan el
rgimen de preservacin o respeto de las construcciones, conjuntos, jardines, y
otros bienes del patrimonio cultural valenciano, cuya alteracin se someta a
requisitos restrictivos, acordes con la especial valoracin que merezcan los mismos
y con su legislacin reguladora.
f) Estudios de Detalle, que completan o adaptan determinaciones establecidas por los
Planes Generales o Parciales.
La regulacin de los Estudios de Detalle se realiza en el artculo 79, donde cabe destacar que la
unidad de actuacin se entiende como un mnimo.
1. Los Estudios de Detalle se formularn para las reas o en los supuestos previstos
por los planes, debiendo comprender, como mnimo, manzanas o unidades urbanas
equivalentes completas.
2. La aprobacin de los Estudios de Detalle exigir que stos se circunscriban a los
mbitos y supuestos concretos para los que hayan sido previstos por el Plan General,
Plan Parcial o de Reforma Interior, que regularn de forma expresa y pormenorizada
las normas especficas para la redaccin de los Estudios de Detalle .
3. Los Estudios de Detalle tendrn por objeto prever o reajustar, segn proceda:
a) El sealamiento de alineaciones y rasantes, completando y adaptando las que ya
estuvieren sealadas en el Plan General o en Plan Parcial.
b) La ordenacin de los volmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan
correspondiente.
El rgimen de restricciones que se estable en esta legislacin es el siguiente.
4. Los Estudios de Detalle no pueden alterar el destino del suelo ni aumentar su
aprovechamiento urbanstico.
5. Los Estudios de Detalle podrn crear los nuevos viales o suelos dotacionales que
precise la remodelacin tipolgica o morfolgica del volumen ordenado, pero no
suprimir ni reducir los previstos por el Plan que previ su elaboracin.
LA SITUACIN ACTUAL: LA PLAUSIBLE FINALIDAD PERSEGUIDA
Aunque con la legislacin autonmica se quiso dar ms capacidad de maniobra a los Estudios de
Detalle, puesto que en la mayora de los casos se sigui el modelo estatal, la situacin no vari
sustancialmente.
El Estudio de Detalle se continu empleando para eliminar las posibles contradicciones o defectos
del plan; o para solventar las imprevisiones que se presentaban en el momento de su ejecucin,
rebasando con creces el contenido, objeto y fines que le corresponden.
No quiere esto decir que en ocasiones no se utilizase al Estudio de Detalle con el fin de violar
conscientemente la Ley y amparar operaciones especulativas, ya que en toda realidad existen luces
y sobras; pero mas bien, el propsito perseguido era resolver problemas puntuales que se plantean
en el da a da del urbanismo, y que por cuestiones procedimentales y competenciales se dilatan en
el tiempo de forma innecesaria. No debemos de olvidar que muchos de los problemas urbansticos a
los que han de enfrentarse los Ayuntamientos tienen su causa en un deficiente planeamiento, mal
elaborado o poco estudiado, que requiere de intervenciones rpidas para darle la virtualidad y
operatividad que se buscaba en el momento de redactarse el planeamiento.
Y as, si estudiamos las sentencias dictadas a sensu contrario, es posible apreciar como una y otra
vez se luchaba por flexibilizar norma, y a pesar de ello, ni con el buen propsito del planificador
(como lleg a afirmar algunas sentencia), podan obviar ni la letra, ni el espritu que definan el
rgimen jurdico de los Estudios de Detalle, ni la reiterada doctrina jurisprudencial que avalaba esta
interpretacin restrictiva.
En este sentido se expresan estas dos sentencias:
STS de 30 de abril de 1998. R.c.: num. 4784/1992.
NOVENO.- Ms enjundia tiene el argumento de que el Estudio de Detalle
impugnado viola el Plan General que dice desarrollar, ya que no respeta el
viario que ste prev. Y ello es cierto. Tan cierto, que el propio Arquitecto
Municipal, en su informe obrante a los folios 5, 6 y 7 de la carpeta A, dice lo
siguiente respecto de cada uno de los sectores A), B) y C): No es posible la
implantacin del esquema viario inicialmente previsto en el vigente Plan
General de Ordenacin Urbana citado, por no adecuarse a la topografa del
terreno existente; se plantea una nueva adaptacin de la red viaria que conlleva
menos impacto sobre el entorno, lo que implica modificacin de la localizacin y
de la tipologa inicialmente prevista; se logra un acceso de vehculos ms
cmodo hasta las proximidades de las edificaciones. Este Tribunal no duda de
la intencin recta del redactor del Estudio de Detalle al idear unos
nuevos viales, pero eso no se puede hacer en un instrumento urbanstico como
un Estudio de Detalle, que, en tanto norma subordinada al Plan que desarrolla
o complementa, no puede en absoluto violar sus determinaciones. El artculo
65.1, c) del Reglamento de Planeamiento (RCL 1978\ 1965 y ApNDL 13921)
slo permite al Estudio de Detalle completar (no modificar) la red de
comunicaciones definida en el Plan General, y el artculo 65.2 aclara, por si lo
dicho no fuera suficiente, que la posibilidad de establecer alineaciones y
rasantes a travs de Estudios de Detalle se limitar a las vas de la red de
comunicaciones definidas en el Plan (...) cuyas determinaciones sean
desarrolladas por aqul. De forma que si la red viaria prevista en el Plan
General no era adecuada a la tipografa del terreno en cuestin lo procedente
hubiera sido modificar el Plan General, pero no violarlo mediante un Estudio
de Detalle, el cual, segn lo establecido en el artculo 65.4 in fine del
Reglamento de Planeamiento, ha de respetar todas sus determinaciones.
STS de 18 de mayo de 2004. R.c.: num. 507/2002
Esta Sala no duda de la plausible finalidad perseguida con la ligera
variacin de la traza del vial respecto de la fijada en las Normas Subsidiarias,
pero el instrumento empleado para ello no es el adecuado, dado que un Estudio
de Detalle no puede alterar el diseo de los viales establecidos en las Normas
Subsidiarias, lo que slo puede llevarse a cabo a travs de la modificacin o
revisin de stas, pero nunca conculcando el principio de jerarqua normativa
mediante la aprobacin de un Estudio de Detalle que se aparte o distorsione las
determinaciones contenidas en aqullas, pues, de ser as, como en este caso, el
Estudio de Detalle es nulo de pleno derecho, segn los dispuesto
concordadamente por los artculos 51.2 y 62.2 de la Ley 30/1992, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn, dado el rango superior de las primeras respecto de los segundos.
LA ESENCIA DEL PROBLEMA
La necesidad de poner freno a los estudios de Detalle provoca una constante e incesante actuacin
de los rganos jurisdiccionales. Como nos mostraban las dos sentencias anteriores, las tentaciones
tanto de los particulares como de la administracin urbanstica por utilizar un instrumento gil, eficaz
y simple como son los estudios de Detalle , en aras de buscar soluciones que en pureza slo se
encontrara en otros instrumentos de planeamiento de superior rango, provoca con frecuencia una
extralimitacin de los fines que aqullos persiguen, y prueba de ello es que la jurisprudencia que se
ha dictado, tratando de acotar o restablecer los excesos de contenido de los estudios de Detalle es
muy numerosa.
Esta tendencia de ir ms all de lo que el legislador pretende cuando define el contenido y objeto
de los estudios de Detalle, debe servir para reflexionar y buscar mecanismos eficaces que
contribuyeran a despojar al urbanismo de su rigidez actual.
El urbanismo ha de ser gil y eficaz, y para que cumpla esta doble funcin ha de dotarse de
instrumentos capaces de conjugar los intereses pblicos con los privados. La intervencin de un
gran nmero de rganos administrativos de diversas clases y procedencias no sirve, en numerosas
ocasiones, nada ms que para dilatar la aprobacin de planes o la concesin de licencias.
Hoy se sobrepasan estos lmites, puesto que ir a una modificacin del planeamiento sera entrar en
cuestiones procedimentales y competenciales que se dilatan en el tiempo de forma innecesaria,
muchas veces para solucionar problemas que no son significativos. No olvidemos que una
modificacin del planeamiento puede tener una entidad de tal magnitud que puede rozar con una
revisin del mismo, o por el contrario (y aqu entrara el estudio de Detalle), ser de tan poca
importancia que puede centrarse en modificar la altura de un edificio, el fondo de edificacin, etc.
Pero realmente, lo sustancial no esta ah, si profundizamos en el problema nos daremos cuenta que
lo que ocurre con el Estudio de Detalle es ms que un sntoma de lo que sta ocurriendo con el
vigente sistema de planeamiento, rgido e ineficaz incapaz de dar respuesta a las distintas
acontecimientos de nuestra vida.
Este modelo urbanstico, creado con la ley del 56, no es capaz de dar respuestas rpidas a los
problemas de una sociedad tan cambiante como la que vivimos, no es capaz de incorporar las
preocupaciones participativas y medioambientales, de unos ciudadanos cada vez mas
concienciados y conocedores de la ciudad que no quieren, no es capaz de acometer las reformas
necesarias de forma satisfactoria, y en definitiva no es capaz de evolucionar del mismo modo que lo
ha hecho nuestra civilizacin. Hoy podemos anunciar que el urbanismo tal y como lo conocemos ha
entrado en crisis.

TITULO II

LA DECADENCIA
DEL
URBANISMO TRADICIONAL
LA RIGIDEZ DEL PLANEAMIENTO

LA DECADENCIA DEL URBANISMO. LA RIGIDEZ DEL PLANEAMIENTO 45
INTRODUCCIN
La condicin humana lleva implcita una idea de futuro y una permanente obsesin por la previsin o
cierto control sobre el mismo. La certeza de que amanecer maana y que despus de bajar las
escaleras de mi casa, encontrar que al salir a la calle, sta es la ma y no otra, la alta probabilidad
de encontrar el coche donde lo aparqu ayer, o el transporte pblico en su funcionamiento cotidiano,
nos permiten sobrevivir sin una permanente angustia existencial aadida.
La incertidumbre del futuro conlleva habitualmente una preocupacin, que nos lleva a prever y
pronosticar.
Proyectar supone la definicin de un estado futuro seguro, que servir como punto de partida para
un nuevo abanico de estados posibles ms o menos probables. Con un conjunto cerrado de reglas
previamente establecidas y determinadas a priori. La nica funcin del proyecto es la obtencin del
mximo rendimiento en forma de beneficio, no slo econmico sino del tipo que sea.
Por tanto el planeamiento, supone la definicin de un modelo acabado, con un contenido concreto
de informacin, de tal modo que la validez de cualquier accin venga determinada por su fidelidad
formal al modelo.
La complejidad del sistema urbano implica la necesidad de coordinacin de mltiples agentes y, por
otra parte, es obvia la durabilidad de cada uno de los pasos de la transformacin debida a las
mltiples inercias urbanas. Es por ello que la programacin se convierte por tanto en uno de los
contenidos ms importantes del planeamiento.
El cumplimiento de programa es, obviamente, una de las primeras causas que justifican la revisin
del planeamiento. Sin embargo, sorprende la utilizacin sistemtica en los ltimos aos de esta
figura, que en principio no debe ser contemplada sino como excepcin. Por supuesto cabe
argumentar la justificacin relativa de estos hechos en la rigidez del planeamiento general y el coste
temporal de la revisin pero lo que realmente debe cuestionarse es la validez del modelo.
En los ltimos aos empieza a generalizarse un consenso respecto a cmo un buen nmero de los
problemas de la ciudad de la segunda mitad del siglo XX en los pases desarrollados, que
podramos definir como la ciudad industrial planificada, pueden ser debidos a la propia condicin de
planificada de la misma.
La planificacin urbana, vinculada al estado de bienestar, plantea bsicamente el establecimiento de
modelos cerrados o casi cerrados de ocupacin del territorio y consecucin de los mismos a travs
del seguimiento de un programa.
Este planteamiento est asumido por todos los estamentos sociales, desde los agentes econmicos
o especficamente inmobiliarios, que ven garantizada la estabilidad del sistema de renta asignado al
modelo, como por aquellos que consideran la definicin precisa de este modelo como la
salvaguarda del inters pblico en la ciudad, que consiste bsicamente en la garanta de la
construccin de las partes deficitarias de la ciudad en sus lugares adecuados y, en los tiempos ms

recientes, de la consecucin de las condiciones que nos permitan hablar de una ciudad equilibrada
desde un punto de vista medioambiental o, de manera especfica, de una ciudad sostenible.
La reduccin morfologista de la ciudad a objeto y su funcionamiento a un sistema simplificado, cuyo
conocimiento slo es posible en su estabilidad, sigue estando de manifiesto en los sistemas y
procesos de planeamiento. En cualquier caso, se trata de una idea primigenia de la existencia de
una ciudad ideal como marco fsico concreto, de un sistema social concreto, en un momento
especfico.
La mayor parte del urbanismo de accin ha entendido la ciudad como un artefacto, sin duda el ms
complicado de ellos, pero que puede ser controlado en su prctica totalidad, bien a travs de la
definicin estricta de su resultado formal, bien a travs de la definicin estricta de sus procesos de
construccin, bien de la mezcla de ambas.
Lo que subyace en cualquier caso es la consideracin de una idea de crecimiento continuo y
equilibrado, sobre el que pueden establecerse mecanismos de anticipacin que legitiman las
acciones de planeamiento en el sentido habitual. Se trata, en efecto, del convencimiento de la
existencia de una capacidad tcnica que permita tanto la definicin del escenario del pacto entre
intereses pblicos y privados como de los mecanismos de consecucin del mismo.
Sin embargo, cualquier cambio de solicitaciones respecto de la ciudad, as como cualquier problema
que afecte al cumplimiento estricto del programa del plan afecta de manera catastrfica el proceso
de consecucin del modelo previsto.
Hay que recordar que en doscientos aos de existencia de la disciplina urbanstica, una gran parte
de la misma se ha volcado en la prctica de un urbanismo incapaz de anticipar la aparicin de
nuevos aspectos a regular.
Hoy en da, el modelo planteado por el urbanismo funcionalista y su zonificacin, sigue planteando
serios problemas a la hora de enfrentarse al anlisis y proyecto de la ciudad en su complejidad.

LA DECADENCIA DEL URBANISMO TRADICIONAL
Veamos a continuacin distintos factores que ha afectado a que el modelo urbanstico espaol no
est en consonancia con las exigencias de la actual ciudad. La pluralidad legislativa, la forma de
ocupacin del territorio, las tecnologas de la informacin y comunicacin, as como una nueva
concienciacin ambiental,
LA INEFICIENCIA DEL RGIMEN LEGAL ESTABLECIDO
El sistema urbanstico espaol -un todo compacto y tcnicamente muy bien estructurado- es una
creacin de la Ley de Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, de 12 de mayo de 1956, cuyos
principios han inspirado toda la legislacin posterior.
En su exposicin de motivos
31
la ley lamenta que el suelo necesario para el desarrollo de la ciudad
no est municipalizado, y puesto que conseguirlo sera legal y econmicamente inviable, disea un
sistema rabiosamente intervencionista para que la gestin del urbanismo se aproxime en el mayor
grado posible a la que se hara si el suelo fuese de propiedad municipal.
La propia Administracin pudo constatar la ineficiencia del rgimen legal establecido, y as tanto la
Ley de 21 de junio de 1962, como el Decreto-Ley de 27 de junio de 1970, facultaron a la
Administracin pblica para expropiar y realizar operaciones urbansticas, sin plan o contra plan,
con el fin de facilitar la ejecucin del Plan Nacional de Vivienda, mientras que la iniciativa privada
tena que seguir operando con el rgido sistema instaurado por la ley, que ya el propio legislador
consideraba inadecuado para alcanza estos fines pblicos.
EL PLAN NACIONAL DE LA VIVIENDA
El Plan Nacional de Vivienda 1955-1960 se marc el objetivo de construir 550.000 viviendas con la
participacin activa de la iniciativa privada, a la que se estimul con ayudas directas a la edificacin.
Posteriormente el Plan Nacional de la Vivienda de 1961-1976, revisado en 1968, se concibi como
un programa para la ejecucin de viviendas que atendieran las necesidades y que aumentara la
productividad de la industria de la construccin, coordinando todas las actividades y entidades
pblicas.
Las dificultades derivadas de la rigidez del planeamiento municipal y de los sistemas de actuacin
de la Ley del Suelo exigieron medios de accin rpida al servicio de los organismos autnomos
dependientes del Ministerio de la Vivienda, Gerencia de Urbanizacin e Instituto Nacional de la
Vivienda, a los que se encomend atender las necesidades de suelo para los nuevos polgonos

31 Ver Anexo. Exposiciones de Motivos de las Leyes Estatales y Autonmicas.

industriales y residenciales. Con esta finalidad se dict la Ley 52/1962, de 21 de julio, sobre
valoraciones de terrenos sujetos a expropiacin en ejecucin de planes de vivienda y urbanismo,
que permiti acciones directas con modificacin del planeamiento.
La Ley 52/1962 fue un intento de utilizacin de las frmulas directas del urbanismo de obra pblica y
supuso una quiebra del rgimen de planeamiento de la Ley del Suelo, al posibilitar y legitimar
importantes actuaciones directas al margen de los planes vigentes, actuando sobre suelo de reserva
urbana y rstico con valores iniciales. La delimitacin del polgono, su expropiacin y urbanizacin
por la Gerencia de Urbanizacin del Ministerio de la Vivienda, alteraban las previsiones del
planeamiento y condicionaban de tal modo el desarrollo de la ciudad, que obligaban a su revisin.
Se invalid el principio de la Ley de 1956 de que el planeamiento es la base necesaria y
fundamental de toda ordenacin urbana. Supuso una recuperacin del urbanismo de obra pblica
por actuacin directa de la Administracin y la efectividad, aunque limitada, del ideal en la empresa
urbanstica de que todo el suelo necesario para la expansin de las poblaciones fuera de
propiedad pblica, mediante justa adquisicin, para ofrecerlo, una vez urbanizado, a quienes
deseasen edificar
La actividad urbanstica del desarrollismo condujo a un desprecio del planeamiento en aras a la
eficacia de la accin pblica en la atencin de las necesidades inminentes de suelo industrial y
residencial, hasta el punto de utilizar nuevas tcnicas de accin sobre suelo rstico con bajos
costos. Fue la plasmacin en la ciudad, de la recomendacin de lograr la mxima tasa de
crecimiento, que realiz el Informe del Banco Mundial al Gobierno de Espaa.
Para conseguir los fines econmicos y atender las necesidades sociales que aquellos implicaban en
cuanto a los nuevos asentamientos humanos e industriales, el Decreto 157/1963, de 26 de enero,
dispuso que la progresiva liberalizacin de la economa espaola y la necesidad de una creciente
competencia [...] aconsejan dictar las normas precisas para simplificar y estimular la contribucin de
la iniciativa privada al desarrollo econmico espaol, con los criterios ms amplios posibles para
instalacin, ampliacin y traslado de las empresas industriales. La liberalizacin industrial supuso
que las industrias se establecieron libremente por el territorio, buscando los mercados, la reduccin
de costes y las economas externas. Los nuevos espacios industriales dieron lugar a los
correspondientes residenciales para atender la gran demanda de vivienda de modo urgente y, en
gran medida, al margen del rgimen de la Ley del Suelo y de las previsiones de los planes de
ordenacin.
El Decreto-Ley 7/1970, de 27 de junio, sobre Actuaciones Urbansticas Urgentes, pretendi hacer
frente a la demanda de viviendas sociales en las grandes concentraciones urbanas [...] la necesidad
de disponer de suelo urbanizado a precio razonable [...] crear una oferta ordenada de suelo, como
medio para luchar contra la especulacin. Concebido inicialmente para Madrid y Barcelona, pronto
se aplic a otras ciudades en los polgonos ACTUR. Para ello se delimitaban actuaciones
urgentes, al margen del planeamiento general o modificndolo, que se ordenaban por medio de
planes parciales o especiales, con simultnea tramitacin de los proyectos de urbanizacin,
reduciendo los plazos a la mitad.
Los nuevos ncleos perifricos construidos en suelo rstico o de reserva urbana alejada se
caracterizaban por su morfologa de edificacin abierta y altas densidades, cuya construccin se

puso en gran parte en manos de la iniciativa privada, tanto por las adjudicaciones de solares como
por beneficiarse de la liberacin de expropiaciones.
Para construir viviendas e industrias se prescindi de la metodologa de la ordenacin y la ejecucin
de la Ley del Suelo de 1956. Se desarroll la ciudad al margen de la jerarqua del planeamiento
imponiendo una forma de desarrollo del plan general disconforme con la prevista en la ley, al no
adaptarse en la promocin por polgonos a las divisiones previstas en los planes generales,
realizndose, por el contrario, de acuerdo con la fragmentacin del terreno dada por los lmites de
las propiedades, lo cual desarticula el calculado ensamblamiento y la coherencia general
establecida en el plan. Y esto, naturalmente, por no hablar [...] de los problemas derivados de la
aprobacin de planes parciales con previsiones contrarias a las del plan general.
Dentro de esta concepcin, el III Plan de Desarrollo de 1972 previ las actuaciones concertadas.
Su finalidad fue fomentar la preparacin del suelo apto para ser edificado, la construccin de
viviendas, dotacin de equipo colectivo e instalacin de actividades productivas, docentes y de
asistencia sanitaria y social por medio de concursos pblicos, cuyas bases establecern en cada
caso las zonas aptas para la localizacin de actuaciones, las exigencias a que debern ajustarse los
correspondientes planeamientos, el programa de necesidades, la forma y plazo de ejecucin de las
urbanizaciones, las condiciones que regirn la venta o utilizacin, las obligaciones urbansticas o de
edificacin a asumir por el adjudicatario y el sistema de garanta para su cumplimiento.
Estas actuaciones concertadas fueron reguladas por el Decreto 2432/1972, de 18 de agosto, cuyo
prembulo denomin nuevo sistema de urbanismo concertado a la previsin del III Plan de
Desarrollo, con el fin de fomentar la preparacin de suelo urbanizado y con ello la construccin de
viviendas y el establecimiento de actividades productivas con sus necesarias dotaciones y
equipamientos. La concertacin entre la Administracin y los propietarios configuraba una relacin
jurdico-formal derivada de la adjudicacin del concurso de naturaleza concesional, en la que el
concesionario ejecutaba las infraestructuras y la urbanizacin y ceda terrenos para edificacin y
equipamientos; como contrapartida transformaba la calificacin y clasificacin del suelo, lo
urbanizaba y lo construa o edificaba, siendo beneficiario de la expropiacin forzosa.
LA LEY DE REFORMA DE 1975
El abandono del planeamiento, las actuaciones al margen y contra el mismo justificadas en la
necesidad de superar su rigidez, las soluciones de urgencia para obtener suelo industrial y
residencial, la edificacin sin equipamientos ni lmites condujeron a la situacin descrita por la
exposicin de motivos de la Ley de 1975: el proceso de desarrollo urbano se caracteriza por la
densificacin congestiva de los cascos centrales de las ciudades, el desorden de la periferia, la
indisciplina urbanstica, los precios crecientes e injustificados del suelo apto para el crecimiento de
las ciudades.
La reforma 75/76 (Ley de Reforma de 1975 y Texto Refundido en 1976) mantuvo el esquema
conceptual de la ley reformada e introdujo dos novedades importantes: la cesin obligatoria del 10%
del aprovechamiento, con objeto de potenciar los Patrimonios Municipales de Suelo creados por la
ley reformada y como medio eficaz de participacin en las plusvalas; y otra novedad, que fue la

creacin de la figura del suelo urbanizable no programado primer intento (fallido como todos los
dems) para abrir brecha en la rigidez del planeamiento.
En el nuevo texto legal continu predominando la concepcin protectora y garantista del derecho de
propiedad en el proceso urbanizador como obra privada y no como obra pblica, aunque ahora se
pretenda menos lucrativa y, adems, obligatoria. Esto ltimo se concret en una mayor exigencia
de cesiones y, sobre todo, en la participacin de las entidades locales en el aprovechamiento
urbanstico. La concepcin alternativa al urbanismo del propietario se plasm en el urbanismo
concertado, pactado entre la Administracin y esos poderosos actores privados [...] destinado a
permitir a la Administracin dirigir el desarrollo urbano en sus grandes lneas, sin comprometerse
ella misma ms all de sus posibilidades financieras, gracias a la aceptacin del hecho de que
poda ser sustituida en muchos aspectos de urbanizacin y equipamiento por los agentes privados.
Por tanto, la reforma de la ley no profundizo realmente en los problemas para darle mayor
flexibilidad al planeamiento y estableci sus bases sobre el mismo modelo creado en el 56.
Principios como todo el suelo necesario para la expansin de las poblaciones fuera de propiedad
pblica, la creacin de frmulas directas del urbanismo de obra pblica y la delimitacin de
posibles actuaciones urgentes no fueron tenidas en cuenta con la reforma, en aras de una defensa
a ultranza del derecho de propiedad y sobre todo de que la financiacin de las actuaciones corriera
a cargo de los promotores privados. Hoy como veremos ms adelante no ha tenido el xito
esperado y sin embargo esos principios que se abandonaron nos parecen mas actuales que nunca,
de hecho en la actualidad se siguen aplicando en otros pases con un resultado satisfactorio.
OTROS PASES. SOCIALIZACIN DEL DERECHO A CONSTRUIR
En el caso de Francia, a finales de los aos 50, se gener, un poderoso movimiento de
especulacin inmobiliaria, que justificara la introduccin, a lo largo del decenio, de una serie de
instrumentos de poltica pblica, de planificacin y de intervencin pblica directa, que an se
emplean hoy da.
El mecanismo de la expropiacin y la creacin de bancos pblicos suelo, empezando por la Agence
Foncire de la Rgion Parisienne (AFTRP), cuya vocacin era, a la vez, facilitar la ejecucin del
planeamiento urbanstico y luchar contra la especulacin, absorbiendo las plusvalas de la
urbanizacin son herramientas de planeamiento y de urbanismo operativo actuales, que han
permitido la ejecucin del planeamiento sin que se llegue a demorar aos.
Otros pases de la Europa septentrional, la poltica de socializacin del derecho a construir, tambin
es utilizada siendo ms explcita y lograda. Se inscribe en el marco de las polticas de adquisicin
pblica de terrenos para construccin. Por ejemplo, Pases Bajos o Suecia, aplican ampliamente
esta poltica, que nadie la pone en entredicho y que produce resultados muy interesantes en
trminos de control del desarrollo urbano.

AGOTAMIENTO DEL MODELO INDUSTRIAL DE LA ZONIFICACIN
En el intento de explicar las limitaciones del actual sistema urbanstico, no parece suficiente
quedarse en la referencia a la dudosa calidad de algunos de los planes, que ciertamente existen, ni
en la denuncia de los casos de indisciplina urbanstica. Porque en territorios con cultura de plan y
con disciplina urbanstica contrastadas, tambin se estn dando actualmente muestras de
ineficiencia y relajamiento en su aplicacin.
Por tanto tiene que haber una explicacin ms general, unas razones estructurales para explicar la
crisis del planeamiento .
Existe una inadecuacin del tradicional modelo racionalista del planeamiento a los cambios que se
estn produciendo, urbanstico, reflejos de las profundas transformaciones que se estn
produciendo en la estructura econmica y social de nuestras sociedades.
Podramos decir que estamos asistiendo al trnsito entre el modelo de ciudad industrial y el de la
ciudad servoindustrial, que supone entre otros el cambio en el motor principal del crecimiento los
servicios por la industria y el paso de una morfologa urbana compacta de nuestras ciudades a
una estructura espacial discontinua de nuestros territorios.
En el lenguaje econmico, significara el paso de las formas de acumulacin y regulacin del capital
ligadas al Estado del Bienestar del perodo anterior, a unas nuevas formas de acumulacin flexible,
que est comportando una nueva divisin territorial del trabajo a todas las escalas, con los
consiguientes cambios en las relaciones entre los sectores de la actividad productiva, en los
mecanismo de organizacin de la propia actividad, en la distribucin y comercializacin de sus
productos, y en las lgicas de localizacin y tamao de sus centros de produccin.
El territorio de la ciudad industrial se caracterizaba en el campo de la produccin por la bsqueda de
las economas de escala, por medio de la mxima integracin de todos los elementos del proceso
productivo. La llamada ciudad funcional como modelo terico propuesto por el Movimiento
Moderno para la caracterizacin de las funciones urbanas, y la zonificacin de los usos del suelo
como tcnica prioritaria del planeamiento urbanstico, buscaran la especializacin del suelo por
funciones (residencia, trabajo, circulacin, ocio) para evitar los posibles conflictos entre los sectores
de actividad como camino para maximizar las economas de escala.
En este marco, el instrumento urbanstico capital, el tradicional planeamiento racional-
comprensivo, era el encargado de la deteccin y el diagnstico de los problemas, de la evaluacin
y el dimensionado de las necesidades en relacin a unos patrones o estndares establecidos, de la
determinacin de alternativas y soluciones para la superacin de los problemas y para el
establecimiento de las lneas generales de su desarrollo, en la concrecin normativa de unas reglas
de juego y de un programa de actuacin para ordenar espacial, temporal y cuantitativamente las
acciones de los agentes pblicos y privados de la construccin de la ciudad.
Mecanismo lineal de anlisis, diagnstico, evaluacin, dimensionado y propuesta que ha sido
posible en un tiempo en el que las dinmicas de crecimiento permitan una cierta previsin de
comportamientos, en la que los sectores de actividad estaban en estado de relativo equilibrio y en la
que, como hemos indicado, la acumulacin se produca por la concentracin espacial.

La estructura urbana, no era otra cosa que la suma de las partes, como si del modelo mecanicista
newtoniano se tratase. La ciudad, como los sistemas natural o social, se comportaba como una
mquina compuesta por zonas o partes separadas, que podran ser analizadas separadamente,
interpretando despus los mecanismos a travs de los cuales interaccionaban entre s, en unas
dinmicas que tendan siempre hacia un estado de equilibrio.
La ciudad poda as preverse para un ao horizonte determinado, dibujarse en su conjunto y
realizarse por partes hasta alcanzar la forma prevista. El Plan General y los Planes Parciales, eran
la traduccin en trminos legales de las figuras de ordenacin que daban respuesta a dicha
concepcin del proceso planificador.
Las ideas de continuidad en los mecanismos compositivos de las piezas de crecimiento, de
concentracin en las determinaciones de localizacin de las actividades significativas y de los
sectores de desarrollo, y de equilibrio entre los diferentes sectores de actividad y en el reparto
espacial de las dotaciones y servicios en la ciudad, eran las claves del proyecto urbanstico de la
ciudad industrial.
Pero la crisis de las energas vino a trastocar tanto el orden socio econmico hasta entonces
vigente, como sus manifestaciones en el marco territorial, y a generar a su vez una nueva visin
sobre el comportamiento de estos sistemas complejos.
Se han producido cambios radicales en la forma de organizar la produccin, que han tenido
enormes consecuencias en la localizacin de las actividades en el territorio y en la organizacin de
los flujos de la movilidad. La incertidumbre en la demanda de productos y bienes de consumo ha
supuesto la aparicin de la segmentacin en los procesos productivos y la diversificacin de
actividades y productos, como claves de la produccin flexible, ayudada por la automatizacin y
robotizacin en las cadenas productivas y por la generalizada informatizacin de las empresas.
La disminucin relativa de los costes de transporte ha permitido una generalizacin mundial de los
mercados, planteando nuevas relaciones espaciales entre la produccin y la comercializacin, y una
resituacin de los lugares productivos en una geografa dispersa.
La descomposicin en pequeas fbricas de las antiguas factoras, convenientemente distantes
entre s, pero conectadas por un sistema de comunicaciones cada vez ms desarrollado y eficaz, va
a significar la fragmentacin y dispersin de los emplazamientos productivos, con importantes
consecuencias en la estructura espacial de la ciudad y en los flujos de la movilidad obligada empleo-
residencia, multiplicando las conexiones territoriales.
El crecimiento del sector servicios, tanto a la poblacin como a la empresa, tendr un
comportamiento locacional parecido, buscando tambin una estrecha relacin con los principales
elementos de la infraestructura viaria y de los transportes, y con los lugares de especializacin en
una determinada actividad productiva.
De esta manera, la eficiencia econmica depende ahora cada vez ms del territorio, por la
localizacin de las actividades de pequeos y medianos establecimientos productivos en aquellos
emplazamientos bien situados respecto a las redes, o en relacin a zonas de especializacin (las
llamadas economas de localizacin) configuradas en cada territorio.

Los cambios en el proceso productivo, el incremento de la base terciaria en la economa y la
configuracin de un nuevo modelo urbano y territorial, articulado sobre nuevas condiciones de
produccin y comunicacin, son por tanto las caractersticas del denominado territorio
servoindustrial.
As, del territorio jerarquizado y nico, de un espacio dominado por un centro y una periferia
dependiente del crecimiento en mancha de aceite caracterstico de la etapa industrial, hemos
pasado a un territorio diferente, de interdependencias espaciales y de la autoorganizacin, a una
realidad territorial enormemente fragmentada y heterognea.
A un espacio fsico de formas ms o menos caticas, de ocupacin aparentemente errtica, de
lgica borrosa, en el que conviven las formas tradicionales de ciudad, con las nuevas modalidades
del crecimiento que representan los procesos de la dispersin territorial y de la polarizacin sobre
los principales ejes y nudos viarios. Un espacio discontinuo, desconcentrado, en permanente
desequilibrio, que rompe el orden morfolgico y de estructura espacial de la tradicional ciudad
compacta.
Tambin, se produce un cambio en la visin de cmo se comportan estos sistemas complejos,
sustituyendo progresivamente la imagen de la mquina por el de organismo, como analoga ms
adecuada para su comprensin.
El organismo crece, interacciona y evoluciona, adaptndose a las circunstancias que l mismo
genera, influenciando cada parte en la transformacin del resto. Un sistema complejo adaptativo,
difcilmente previsible en el detalle y de difcil control.
Una explicacin por tanto circular, desde las partes al conjunto y viceversa, que acepta la
complejidad como estructural en la construccin de su conocimiento, en la que lo incierto y aleatorio
son elementos imprescindibles en la nueva etapa cognoscitiva.
As, el tradicional modelo racionalista del planeamiento, basado en el anterior paradigma,
difcilmente puede dar respuesta adecuada a las nuevas condiciones que supone el modelo
territorial emergente, tan distantes a las de su perodo de formacin y vigencia
32
. La proliferacin del
proyecto frente al plan, y de la abusiva modificacin puntual de los planes generales son el reflejo
de la necesidad de una flexibilidad en el planeamiento para afrontar las nuevas demandas o los
escenarios no previstos, pero todava sin abordar una reconsideracin en profundidad del modelo
de planeamiento vigente.
Los cambios ocurridos en la rpida y compleja dinmica de ocupacin territorial, con la utilizacin
intensiva y alargada del territorio por una familia de geometra variable; en la organizacin social,
con el creciente conflicto entre lo pblico y lo privado y entre las diferentes esferas de lo pblico; en

32 En la misma lnea se expres el arquitecto y catedrtico de Composicin Arquitectnica de la
Escuela Tcnica Superior de Arquitectura de Barcelona de la Universidad Politcnica de
Catalua, Josep Mara Montaner, quien insisti en que, sin duda, un urbanismo que no tiene
futuro es el ortodoxo, que lo quiere dominar todo, y que solo hace planos y no piensa en estratos
en la complejidad, en la diversidad. (IX Bienal de Arquitectura y Urbanismo. Otras maneras de
hacer ciudad: Alternativas a la globalizacin. Organizado por la Universidad Internacional
Menndez Pelayo. Santander, julio de 2007).

el propio proceso de planeamiento y gestin urbanstica, con la pugna entre proyecto y plan y la
multiplicidad de instancias y agentes en la construccin del territorio; junto con las nuevas
coordenadas econmicas y administrativas del sector pblico, han puesto en crisis el modelo
tradicional de planeamiento, para unos territorios cada vez ms a ordenar y vertebrar que a ocupar
o colonizar.
LA PRDIDA DE LA CIUDAD
1.- Ciudad: asunto privado entre individuos a quienes slo el comercio une.
Muchos de los centros de nuestras ciudades han sido maltratados, sin que hasta ahora podamos
sealar un culpable nico. Con un afn renovador, se destruyen calles y barrios, palacios y casas
de belleza contrastada, sustituyndolas por modernos bloques de cemento, cristal y acero que han
envejecido en poco menos de veinte aos. Es, qu duda cabe, la obsolescencia de lo moderno, que
cuando se hace sin criterio envejece incluso antes.
Las modas llevaron a que la gente fuera abandonando el centro a principios de los aos ochenta, y
que los bares y comercios tradicionales fueran sustituidos por otros de msica moderna y
establecimientos de ms rentabilidad. Se favorecieron todos aquellos proyectos de urbanismo que
llevaban a los ciudadanos a las llamadas zonas residenciales externas, cerca en su gran mayora de
algn centro comercial donde al supermercado se le aadan los cines de sesin continua y
aparcamiento sin lmites, zonas de recreo para infantes y simulacros de bares. Por otro lado,
peatonalizaron calles, quitaron zonas de aparcamiento, construyeron otros subterrneos all donde
el sentido comn dictaba no hacerlo, y derribaron, una vez ms, edificios con su aquel, barrieron del
mapa plazas y jardines que albergaban el ocio de los nios y el asueto de los ancianos, permitieron
nuevas zonas urbanizables y aprobaron edificios de catorce plantas con su centro comercial
adosado.
Muchos lograron que la ciudad se convirtiera en un gran centro comercial durante el da, y un ente
sin vida al caer la noche. Otros crearon la ciudad para el turista
33
. La ciudad ya no era para los que
all vivan sino para los visitantes. Jardines que slo servan para mostrarlos a los turistas, plazas
que lucan aunque era imposible pasar en ellas media hora, avenidas para los coches, y aceras
para que los bares pusieran terrazas donde los visitantes se acomodaran y pagarn su parte de
impuestos indirectos con los que se sufragarn los venideros destrozos urbansticos, y si para que
todo quedara muy nuevo y agradable, si haba que derribar o eliminar algn edificio que contenga
parte de la historia de la ciudad se haca, arrasando de este modo la memoria de los ciudadanos y
de futuras generaciones. Se vuelven a repetir los errores del pasado.
Quizs, el turismo nos haya salvado de convertir la ciudad en un remolino, tan propio de otras
culturas, donde el centro es simplemente un lugar de atraccin en el que ni el sentido ni la fuerza de
la razn tienen efecto alguno, y slo en el extrarradio es posible vivir humanamente.

33 Expona Luz Marina Garca Herrera el marketing del ciudad lo que anda buscando es
atraer inversiones de capital y turismo.Ponencia. Aproximacin Geogrfica a la ciudad
impartida en Mayo de 2005 en el Mster en Derecho Urbanstico de la Universidad de la Laguna
2005- 2007.

El urbanismo de hoy en da es el agente que ocluye el pasado, al contrario de lo que fue en otros
momentos, cuando buscaba que la ciudad fuera el lugar de los ciudadanos y memoria de sus
acciones
34
. No cabe duda de que tiene que ver con la prdida del espacio pblico y la nueva
concepcin de la sociedad como asunto privado entre individuos a quienes slo el comercio une.
2.- La ciudad se disea pensando en el usuario?
En los ltimos aos y a velocidad casi de vrtigo, nuestra sociedad est cambiando en sus roles y
en sus relaciones sociales y a pesar de esta evidencia, la ciudad, que es el escenario principal de
nuestro modo de vida, no se acomoda tan fcilmente a estos cambios. La realidad construida viene
determinada por los antiguos modos de vida, y la que estamos construyendo ahora no termina de
reflejar los nuevos.
La ciudad es una amalgama de espacios creados mediante la alquimia poltica, econmica y social
de sus habitantes, sobre la base de proyectos y planes elaborados por tcnicos y por los contados
elementos en los que los ciudadanos y ciudadanas delegamos nuestro poder de decisin. Ello se
traduce en desequilibrios claros a la hora de introducir criterios que definan la intervencin en la
ciudad. Por ejemplo, se priman todos aquellos aspectos relacionados con lo laboral, con el trabajo
exterior. O se desdean los problemas relacionados con la seguridad o con aspectos vinculados a la
reproduccin y al mantenimiento domstico.
Sobrevalorando todos los datos relacionados con el trabajo exterior y olvidando la otra parte de la
vida, se consigue una ciudad a medida del grupo de ciudadanos volcado en el trabajo, que se
desplaza en coche, que no hace uso de los espacios pblicos, que viaja a menudo en avin... La
cultura de la eficacia y de la velocidad impregna los proyectos y las decisiones que van creando
espacio urbano. Se ha conseguido una ciudad para moverse ms que para vivir.
Se disea segn un patrn inconsciente del usuario: personas independientes, motorizadas, sin
ningn problema de discapacidad o salud, volcadas totalmente en el trabajo, sin responsabilidades
de cuidado de nios o mayores, ajenos a los procesos de mantenimiento tanto de la propia ciudad
como de su hogar.
Los problemas sociales, ecolgicos y econmicos se acumulan en las zonas urbanas de nueva
creacin, incidiendo ms en las periferias de nuestras ciudades que en los barrios ms antiguos, en

34 Sin embargo, no habr pasado desapercibido el hecho de que entre los casos que hemos
presentado como satisfactorios, al menos parcialmente, no aparezca ningn edificio moderno de
vivienda colectiva. La consideracin de cualquier ciudad del mundo (al menos de las que nosotros
conocemos) lleva a la desalentadora conclusin de que, con todo lo excelentes que puedan resultar
las unidades de vivienda colectiva, no existen agrupaciones de vivienda colectiva ni
reconstrucciones urbanas que satisfagan plenamente los sentidos corporales y, al mismo tiempo
estimulen la memoria de los hombres El gran estudio de arquitectura que tiene como clientes a
grandes inmobiliarias y que consideran los problemas de habitacin humana como simples
cuestiones de organizacin no puede cumplir los objetivos que nosotros proponemos. Para ayudar
al hombre a habitar el mundo lo fundamental no es, en nuestra opinin, una buena organizacin,
sino el inters y el cuidad; el arquitecto ha de tener como cliente no a una sociedad indiferenciada,
sino a individuos interesados. Extracto del libro Cuerpo, memoria y arquitectura de Kent C.
Bloomer y Charles W. Moore

la ciudad clsica. Las soluciones planteadas por los urbanistas no hace tanto tiempo se han
convertido en los problemas actuales, por ello es necesario dar una oportunidad a aquellos grupos
escasamente representados en la participacin habitual de los ciudadanos, insuficientemente
involucrados en la toma de decisiones y los vericuetos del poder y apenas odos por los polticos.
Ampliar el crculo de personas que opinan, se replantean o profundizan en el modelo de ciudad,
ayudara a mejorar enormemente la actual situacin y sus tendencias. Para ello hay que reflexionar
sobre las incomodidades, disfunciones, inconvenientes, inseguridades y molestias que se acumulan
en la vida cotidiana de todos gracias a una planificacin que no tiene en cuenta las necesidades de
muchos grupos de ciudadanos.
La ciudad no funciona para los sectores dbiles de la ciudad: el recorte de libertad y autonoma de
los nios en nuestra sociedad urbana no tiene precedentes en la historia. Hace no tanto tiempo los
nios jugaban en la calle solos, iban a la escuela sin necesidad de adultos como acompaantes.
Actualmente los nios han desaparecido de la escena pblica. La reclusin forzosa de los nios va
acompaada de la reclusin de los padres. Esta situacin repercute asimismo en la formacin de los
nios: conocer por s mismos el entorno, jugar, explorar sin tener a un adulto encima era un
elemento importante en el proceso de formacin infantil. Actualmente se sustituye la riqueza del
entorno por el ordenador, la televisin o el centro comercial, sin poder imaginar qu consecuencias
tendr en el futuro.
Otro tanto podramos decir de otros grupos simplemente centrando nuestro pensamiento en ello: los
mayores, la gente con algn tipo de minusvala o discapacidad. La ciudad que estamos creando no
funciona y esta disfuncin se hace ms patente en su impacto sobre las vidas ms complejas, o
ms alejadas del modelo implcito que los planificadores tienen en mente.
El urbanismo de los ltimos aos se basa en una serie de errores que, no por ser suficientemente
reconocidos en los crculos tcnicos, han dejado de ser los ejes de diseo urbano en la actualidad,
por mera inercia y porque responden muy bien a las expectativas econmicas de la mquina
productiva.
El primero es la divisin estricta de funciones urbanas en oposicin a la complejidad y a la mezcla
de usos y personas que caracterizaba la ciudad tradicional. En aras de solucionar problemas
higienistas y de contaminacin industrial, la Carta de Atenas y su mentor Le Corbusier, disean el
urbanismo moderno, en el que proponen una ciudad disgregada en la que las diversas funciones:
habitar, trabajar, comprar, divertirse.... se ubican en zonas predeterminadas para ese uso exclusivo.
Su desarrollo dar lugar a la ciudad de los polgonos (residencial, industrial,...) o a su ltimo
desarrollo con los actuales hipermercados y centros de ocio en medio del campo.
Esta divisin de funciones implica grandes desplazamientos entre una y otra actividad, y se vuelve
subsidiaria del vehculo privado como mejor forma de solventar las distancias. Los ciudadanos,
deben simultanear a lo largo de la jornada las diversas funciones. Con este modelo, necesitan
emplear en estos desplazamientos de una parte a otra de la ciudad una cantidad ingente de tiempo
y energa.
La disgregacin genera un urbanismo dependiente del automvil, mostrndose hostil a todas las
personas frgiles o sobrecargadas de trabajo: trabajadores con doble jornada, a los mayores, a los
que tienen alguna discapacidad o enfermedad. Es decir, a la mayora de los ciudadanos.

Este modelo urbano se basa necesariamente en la dependencia del coche privado y en grandes
inversiones en carreteras y otras infraestructuras del transporte. El espacio pblico, bsico para
valores ciudadanos como la convivencia y el intercambio, se ha visto invadido por el automvil y sus
consecuencias (ruido, contaminacin, ocupacin fsica por el aparcamiento, imagen de la ciudad).
Algunos autores piensan que el hecho de destinar bsicamente el sistema de calles y plazas de las
ciudades a la circulacin rodada ha sido el error de fondo que ha dado lugar al declive actual de
nuestras ciudades.
El modelo urbanstico que, como decamos, se sigue utilizando inercialmente, est generando unos
espacios decepcionantes en su calidad urbana al precio de un consumo ingente de recursos y
energa y de producir un mximo de residuos inutilizables en los ciclos naturales.
Cmo cambiar la forma de hacer ciudad? Estamos en un proceso, sin tener an soluciones claras
y testadas de cara al futuro, pero empiezan a concretarse algunos principios que debieran devenir
en cambios profundos en el planeamiento y en al intervencin en la ciudad, que llevarn
seguramente a mejores resultados.
Hasta ahora, el urbanismo se ha centrado en un par de objetivos claros: la produccin inmobiliaria y
de infraestructuras del transporte y el reparto equitativo de los beneficios de la urbanizacin entre
los propietarios del suelo. En el caso del urbanismo progresista, la tendencia es concebir la funcin
del urbanismo a modo de dique de contencin de una tendencia irreprimible a la especulacin.
Debiramos salir de este urbanismo defensivo, para centrar los objetivos en crear o recuperar una
ciudad para todos. Cuando se estudian los espacios urbanos, surge la duda de cmo se puede
llamar ciudad al tiempo al tejido vivo que todos conocemos, que acumula experiencias y vivencias
mltiples, que refleja unos acuerdos mnimos de la gente que convive en ellos; y, a la vez, a esta
creacin fra y simple en la que difcilmente se conseguir la complejidad suficiente para una
convivencia agradable.
EL URBANISMO Y LAS TECNOLOGAS DE INFORMACIN Y
COMUNICACIN
El crecimiento de los asentamientos urbanos en el mundo es innegable. La ciudad como expresin
social de una vida en comunidad y smbolo por excelencia del ser urbano ha venido experimentando
cambios constantes, pero siempre consolidndose como centro de interacciones.
La forma de la ciudad y el cambio en las relaciones que experimentan los ciudadanos a travs de la
historia, han estado relacionados directa o indirectamente con la evolucin de sus sistemas de
comunicacin. Dichos sistemas han variado principalmente la relacin espacio-tiempo, es decir que
su evolucin representa para la ciudad fsica el hecho de salvar mayores distancias en tiempos
menores, invirtiendo progresivamente la relacin lgica de las primeras etapas del desarrollo
urbano, e introduciendo un elemento de cambio constante que conjugado con las exigencias de la
ciudad contempornea contribuye a realizar una reflexin del urbanismo desde la perspectiva de
las Tecnologas de Informacin y Comunicacin ( TICs).

1.- Evolucin de las comunicaciones.
Desde el punto de vista de las comunicaciones fsicas, la ciudad se empez a extender ayudada por
las facilidades que ofreci el ferrocarril, creando as costos de comunicacin que se incrementaban
con el aumento de las distancias entre actividades. Pero la idea de aglomeracin, tanto de edificios,
calles y personas, como de actividades econmicas, continu creando entre la ciudad y el espacio
fsico una estrecha relacin, reflejada en aspectos tcnicos como la densidad, que luego sera la
base de muchas herramientas e intervenciones urbanas.
Posteriormente, con la aparicin del automvil y de su uso privado, el crecimiento de la ciudad
experiment un segundo impulso. El costo de la comunicacin para la actividad econmica y el
intercambio de las personas se dispers en cada propietario de automvil y las posibilidades de la
vida en las afueras se hicieron reales, ya que no dependan del alcance de una sola mquina
transitando por una misma va, como lo era el ferrocarril, sino de cientos de mquinas surcando el
espacio fsico y asumiendo individualmente sus costos de transporte.
En ese momento el urbanismo empez a cuestionar de nuevo su modelo de intervencin basado en
estrategias de zonificacin y densidades, pues la aparicin del coche derrib la idea de altas
aglomeraciones humanas: las urbanizaciones externas fueron menos densas y se empez a creer
que podan existir otros centros, quizs ms pequeos pero al fin y al cabo centros, diferentes al
denominado Centro Econmico de la Ciudad. De esta forma, la movilidad de las personas se
increment y fue an ms difcil definir zonas con una sola vocacin: algunos sitios rurales, cuyas
caractersticas de clima y recursos naturales eran el principal atractivo, se convirtieron en nuevos
sitios de urbanizacin donde habitaran las clases sociales que pudieran sufragar su costo de
transporte y comunicacin.
Como puede apreciarse, con la evolucin de las comunicaciones tanto la ciudad como el urbanismo
afrontaron cambios, especialmente en aquella idea que conceba a la ciudad como un contenedor
con lmites y permetros inmodificables. El proceso anteriormente descrito termin de complejizarse
con la aparicin del telfono, que reforz la idea de una ciudad extensa, donde las distancias ya no
eran la principal condicin de crecimiento, sino que podan ser sobrepasadas con el pago de un
costo. As las cosas, la interaccin en el espacio de la ciudad se hizo costosa y el reto se convirti
en tratar de disminuir al mximo los costos de comunicacin con relacin a las distancias que
separaban a los habitantes del centro econmico.
En todo este proceso de modernizacin, la ciudad fue sufriendo cambios a los cuales las
herramientas urbanas respondieron tardamente o simplemente utilizando diagnsticos de una
ciudad anterior. La expansin de la ciudad sobre el territorio, creando cada vez ms asentamientos
dispersos y cuestionando la idea de aglomeracin, hizo pensar que tal vez se tratara de la llegada
del caos urbano. Sin embargo, otros urbanistas pensaron que se trataba de un nuevo orden, donde
lo rural y lo urbano perdan su frontera, donde los lmites de los asentamientos fsicos estaban
desapareciendo y donde las redes de interdependencia entre los habitantes se volvan
funcionalmente intrincadas y espacialmente extensas.
La comunicacin fsica de los transportes ha sido parte integral de la planificacin urbana desde sus
inicios. Valdra la pena preguntarse si en la nueva etapa de la economa simblica, cuyos
fundamentos se encuentran en los intercambios de informacin y no de mercancas fsicas, la

comunicacin virtual (aquella experimentada mediante las redes de informticas) podra alcanzar
para la ciudad una importancia similar a la que se ha comprobado tuvo la comunicacin fsica del
transporte.
En caso afirmativo, la comunicacin virtual adquirira su espacio de reflexin dentro de la ciencia
urbana, como un nuevo medio de intercambio que complejizara an ms la vida cvica y cuya
expresin arquitectnica an no es muy clara.
2.- La ciudad vista desde las Tecnologas de Informacin y Comunicacin
(TICs).
Como un elemento ms del nuevo mundo urbano, las TICs han sido comparadas con la mquina de
vapor industrial pero en la era de la informacin. Si esta analoga es correcta, los cambios que se
esperan de las TICs sobre la ciudad podran ser homologados a los de la industrializacin, solo que
ahora se trata de un mundo ms complejo, un mundo en pleno proceso de urbanizacin que no se
sabe a ciencia cierta si ha salido de la etapa industrial.
Es importante aclarar que las TICs per se son herramientas tecnolgicas representativas del
fenmeno de interconexin mundial y de la mencionada sociedad del conocimiento. Por lo tanto su
uso puede estar al servicio de las distintas concepciones que se hagan del urbanismo, lo que si
coinciden los distintos analistas de la ciudad, entre ellos voces autorizadas como las de Castells
35
y
Ezquiaga
36
, es que esta nueva fase del capitalismo denominada economa de la informacin las
TICs tendrn gran incidencia sobre la formacin de las ciudades.
Vale la pena analizar este prrafo de Susana Finquelievich
37
relacionado con esta cuestin:
"Un da cualquiera de cualquier ao, en alguna ciudad del mundo. Las calles estn
llenas de vehculos. Pero algo anda mal: los semforos. Rojo, verde y amarillo ya no
son seales de orden sino luces de colores que siguen sus propios ritmos. Los coches,
camiones, mnibus, chocan, se trenzan en embotellamientos descomunales, obstruyen
toda posibilidad de circulacin. Sacar dinero de un cajero automtico es imposible: las
cuentas no existen. Los sistemas de distribucin de alimentos, al igual que los de
otros bienes y servicios, no funcionan. Las redes de infraestructuras, como agua,
electricidad, gas, comienzan a actuar en forma discontinua; luego, sencillamente,
dejan de trabajar. Las comunicaciones no funcionan: telfonos, correos, sin
mencionar los correos electrnicos o Internet, prcticamente no existen.
Las familias no pueden contactar a los miembros que estn en otros barrios o en otras
ciudades. La Municipalidad pierde contacto con otros niveles de gobierno y con los
ciudadanos. Los departamentos municipales, faltos de conectarse entre s, no pueden

35 Castells, Manuel. La Era de la Informacin. Economa, Sociedad y Cultura. Volumen I: La
Sociedad Red. Alianza Editorial. Madrid, 1998.
36 Ezquiaga, Jos Mara. Cambio de Estilo o Urbano. Revista Urban No. 2. Madrid, 1998. P. 7.
37 Finquelievich, Susana. Aulas y Redes: Las TSI en los Posgrados Urbano-Territoriales. Editorial
Seccin Ciudad Enredada. Peridico Argirpolis. Buenos Aires, 1999.

hacer frente a la catstrofe. A medida que avanza el da, las organizaciones
comunitarias descubren que slo pueden comunicarse cara a cara con sus miembros,
en un radio geogrfico limitado: han perdido el contacto con miembros alejados y con
otras asociaciones lo que les resta eficacia. Los sistemas de seguridad, incluidos los de
polica, han dejado de funcionar, y comienzan los pillajes y robos. La confusin
desborda la ciudad, se vuelca sobre los territorios circundantes. Los ciudadanos,
desorganizados, indefensos, ven cmo su vida cotidiana se disuelve en el caos.
Terremoto? invasin extraterrestre? efecto 2000? No. Esto es lo que ocurrira en
cualquier ciudad si los sistemas informticos, si las tecnologas de informacin y
comunicacin sbitamente dejarn de funcionar. Nos guste o no, las ciudades
actuales estn ntimamente entretejidas de TICs, no solo en sus redes tcnicas, sino
tambin, y en forma creciente, en sus redes sociales"
Aunque se trata de una descripcin dramtica, digno ejemplo de la utopa comunicacional del orden
en la ciudad, la descripcin de Finquelievich rescata acciones cotidianas importantes que en la
ciudad no podran desarrollarse adecuadamente sin el apoyo de las tecnologas.
EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y LOS RETOS DE LA SOCIEDAD
ACTUAL
1.- Hablar hoy de desarrollo sostenible es una contradiccin.
Los sistemas urbanos requieren, para mantener su organizacin, una entrada de materiales y
energa (recursos naturales) que obtienen de la explotacin de otros sistemas en la naturaleza.
Los flujos de recursos naturales: materiales y energa, circulan desde cualquier parte del mundo
hasta los sistemas urbanos y sus modelos de movilidad, de organizacin del territorio, de residuos,
de gestin del agua, etc. Depende de los modelos de organizacin urbanos que la explotacin de
recursos aumente o disminuya con el tiempo.
Pero los flujos no van en una nica direccin, o sea, desde los sistemas explotados a la ciudad, sino
que los materiales y la energa una vez han entrado en los modelos de organizacin urbanos salen
de ellos en forma de residuos contaminantes que impactan sobre los sistemas que nos soportan.
La presin sobre los sistemas de soporte ya sea por explotacin o por impacto contaminante
depende de cmo se organicen las ciudades. En definitiva, la mayor o menor presin sobre el
entorno depende de nosotros, depende de cmo organicemos nuestros sistemas urbanos.
Reducir la presin sobre los sistemas de soporte es el camino para aumentar nuestra capacidad de
anticipacin hoy reducida por el aumento creciente de las incertidumbres que genera el proceso
hacia la insostenibilidad. De hecho la insostenibilidad se asienta en dos aspectos clave: uno hace
referencia a la presin sobre los sistemas de soporte y otro a la organizacin urbana. La presin por
explotacin y/o impacto contaminante antes mencionada, aumenta hoy de manera explosiva debido
a las lgicas inherentes al actual modelo de producir ciudad. Son lgicas que en lugar de reducir la

presin sobre los sistemas de soporte, las aumentan puesto que son lgicas econmicas y de poder
que se basan en el consumo de recursos como estrategia competitiva.
De ah que hablar hoy de desarrollo sostenible sea una contradiccin, puesto que el desarrollo
supone un aumento creciente de la presin sobre los sistemas de soporte y la sostenibilidad lo
contrario. Desarrollo y sostenible, con la actual estrategia para competir basada en el consumo de
recursos, son palabras contradictorias
38
. La nica posibilidad de acercarlas vendra,
necesariamente, de la mano de un cambio de estrategia competitiva
39
, una estrategia basada en el
aumento de la informacin que sustituya a la actual fundamentada en el consumo de recursos.
La informacin organizada en los sistemas urbanos constituye el segundo eje donde asentar el
proceso hacia la sostenibilidad. Los procesos de los sistemas biolgicos en la naturaleza: la
evolucin de las especies y la sucesin en los ecosistemas, nos muestran cmo desde estructuras
sencillas se pasa a estructuras complejas.
Este proceso hacia la eficiencia no es el camino hoy escogido para construir la ciudad que aunque
aumenta en informacin organizada (en complejidad) lo hace a expensas del despilfarro de recursos
siguiendo la actual estrategia para competir.
El modelo de ciudad sostenible seria aquel que, invirtiendo la tendencia actual, reduce
paulatinamente la energa (el consumo de recursos) a la vez que aumenta el valor de la
organizacin urbana.
2.- Ciudad sostenible y Ciudad del conocimiento.
La ciudad sostenible (o mejor ms sostenible o que se organiza con criterios de sostenibilidad)
articula su organizacin con el objetivo de aumentar nuestra capacidad de anticipacin ante un
futuro incierto debido a la presin urbana sobre los sistemas de la Tierra. Reducir el consumo de
recursos tiene que ver, sobre todo, con los modelos de ocupacin del territorio, de urbanismo, de
movilidad, arquitectnicos y tambin con los estilos de vida.
Como decamos antes, reducir el consumo de recursos se enfrenta a la actual estrategia competitiva
entre territorios, que se basa, justo en sentido contrario, en un aumento del consumo de recursos
naturales. Cambiar de estrategia supone un cambio radical de la actual lgica econmica y con ello
de los estilos de vida basados en la adquisicin masiva de bienes de consumo, de ocupacin del
suelo, de consumo de agua y energa. Cambiar de estrategia supone, en las actuales condiciones,
una verdadera revolucin que a uno se le antoja imposible de abordar sino se dirigen los pasos
hacia una salida que compagine y haga compatible el desarrollo y la sostenibilidad.

38 En este sentido de pronunciaba Leonardo Marotta en su ponencia Ordenacin del Territorio y
Urbanismo ecolgicos. Ecologa Urbana impartida en Junio de 2006 en el Mster en Derecho
Urbanstico de la Universidad de la Laguna 2005- 2007.
39 Muchas ciudades ya estn compitiendo por la calidad de vida, la imagen y una mayor
sensibilidad. J. ngel Rodrguez Martn en su ponencia Aproximacin Terica. Prctica a la
economa urbana impartida en Abril de 2006 en el Mster en Derecho Urbanstico de la
Universidad de la Laguna 2005- 2007.

Una estrategia para competir entre territorios que podran arrojar cierta luz y acercamiento entre
ambos conceptos es la estrategia basada en la informacin y el conocimiento.
La informacin y el conocimiento en los sistemas urbanos se concentran en las personas jurdicas:
actividades econmicas, instituciones y asociaciones, siendo ellas las que establecen el nivel de
complejidad organizativa y las relaciones multivariadas entre ellos, con distintos grados de
especializacin.
Aumentar la complejidad urbana significa aumentar la diversidad de las personas jurdicas y con ello
el nivel de conocimiento acumulado que atrae. La atraccin de inversiones aumenta a medida que lo
hace la diversidad de personas jurdicas, es decir en la medida que aumenta el capital econmico y
el capital social.
Al aumento de complejidad urbana debera acompaarlo un incremento de las actividades densas
en conocimiento, es decir actividades con informacin como valor aadido, tambin denominadas
actividades con sello medioambiental. En la ciudad, la informacin como valor aadido, no slo se
da en las nuevas actividades relacionadas con las telecomunicaciones, sino que es conveniente
extenderla al conjunto de usos y funciones urbanas. Edificios con sello medioambiental
(bioclimticos por ejemplo), viviendas con sello ambiental (aplicacin de la domtica en ellas),
espacio pblico que incorpora la informacin a travs del diseo y el mobiliario inteligente,
servicios con dicho sello, hoteles, escuelas, centros de salud, etc. o bienes de consumo (por
ejemplo, si lo importante es ver imgenes, la tecnologa hoy permite obtenerlas de tres o ms
metros de ancho con artefactos proyectores - de tamao minsculo, sin necesidad de verlas en
televisores grandes como armarios de cuatro puertas, haciendo compatible la obtencin de
imgenes grandes con un proceso de desmaterializacin), son ejemplos de aplicacin prctica para
el desarrollo del modelo de ciudad del conocimiento.
Reducir el consumo de recursos y a la vez aumentar la informacin y el conocimiento, forman parte
de la misma ecuacin. El modelo de ciudad sostenible no es posible alcanzarlo sin el desarrollo del
modelo de la ciudad del conocimiento y la ciudad del conocimiento sin el desarrollo del modelo de la
ciudad sostenible, no tiene futuro.
El desarrollo de ambos modelos, paralelamente, permite abordar los dos retos ms importantes que
hoy tiene la sociedad actual: por una parte, la entrada en la sociedad de la informacin y el
conocimiento y, por otra, la necesidad de reducir los problemas de carcter ecolgico que hoy tiene
el planeta, fruto de la presin creciente que ejercen los sistemas humanos en general y los urbanos
muy especialmente en el conjunto de los ecosistemas de la Tierra.
3.- Criterios de Sostenibilidad: Compacidad frente a dispersin.
La compacidad en el mbito urbano expresa la idea de proximidad de los componentes que
conforman la ciudad, es decir, la reunin en un espacio ms o menos limitado de los usos y las
funciones urbanas. La compacidad, por tanto, facilita el contacto, el intercambio y la comunicacin
que son, como se sabe, la esencia de la ciudad. Potencia la probabilidad de contactos y con ellos
potencia la relacin entre los elementos del sistema urbano.
Del anlisis de multitud de ciudades en el mundo, se descubre que la ciudad mediterrnea
compacta y compleja, con determinadas modificaciones, es uno de los modelos que mejor responde

a los retos planteados y que, como veremos a continuacin, mejor resuelve los objetivos de
sostenibilidad.
a) Las soluciones formales adoptadas en las ciudades compactas, tanto en el espacio pblico como
en la edificacin, permiten establecer una separacin entre lo que es ciudad y lo que es campo;
cuestin sta que no permite en la ciudad dispersa o difusa.
b) La ciudad mediterrnea en nuestras latitudes est caracterizada substancialmente por el espacio
pblico que es el lugar donde toma sentido la vida ciudadana. Las funciones que tiene van ms all
de las relacionadas con la movilidad y abarca muchas otras como las de ocio, mercado o fiesta.
El espacio pblico caracterizado por la calle corredor que es el que configura, en gran parte, el
paisaje urbano, se alarga y se extiende en cada uno de los equipamientos pblicos: mercados,
bibliotecas, instalaciones deportivas, equipamientos culturales, centros cvicos, escuelas, playas,
parques y jardines, etc. En definitiva, la calle y los equipamientos conforman una unidad, un
mosaico interconectado que revitaliza, diariamente, la vida ciudadana.
El espacio pblico en la ciudad difusa est compartimentado pudiendo hacer en cada lugar una
funcin, por ejemplo, las autopistas que tienen el papel de las calles principales, solo admiten la
funcin de la movilidad. El mercado y sus funciones, as como el comercio, han sido desplazadas a
las grandes superficies, que tienen de todo (en las urbanizaciones residenciales no hay nada). Los
pasillos del centro comercial tienen el rol de calles, aunque estos estn regulados por los intereses
comerciales y no por las ordenanzas municipales.
La casa unifamiliar se comporta como el ncleo de una estrella que alarga sus rayos para conectar
con el exterior y cubre una parte importante de las funciones del espacio pblico de la ciudad
compacta. De manera rotativa muchas casas se convierten en club social, bar, restaurante, etc.; la
barbacoa del fin de semana es motivo para reunir a los amigos y/o familiares que, a su vez, harn lo
mismo cuando les toque a ellos.
c) En la ciudad compacta se puede pensar en construir su imagen especular en el subsuelo. Hoy, la
mayora de las fricciones sufridas en superficie con el trnsito, la carga y descarga, el aparcamiento,
etc. pueden resolverse bajo rasante. En la ciudad difusa, como es obvio, no es posible pensar en
estos trminos. En los mismos trminos puede proyectarse un urbanismo en altura (como se
explicar) que la ciudad difusa no puede desarrollar.
d) La resolucin de los conflictos de transporte que genera la ciudad difusa, nicamente se pueden
abordar aumentando la infraestructura para restituir la velocidad perdida o para resolver la
saturacin de la red. Este proceso, que es dinmico, es complementario y, generalmente, el
precursor de nuevos asentamientos urbanos dispersos que se encargarn de hacer insuficiente
cualquier ampliacin de la red, porque desplazarn el problema de la congestin y las variables que
la acompaan (contaminacin atmosfrica, ruido, contaminacin del paisaje, mayor consumo de
energa y de tiempo), a superficies cada vez mayores. Aumentar el nmero de contactos y
relaciones fsicas en la ciudad difusa, solo es posible con la tecnologa actual, si se aumenta la red
por carretera.
La proximidad de usos y funciones urbanas en la ciudad compacta permite que el transporte pblico
tenga la masa crtica para mantenerse y ofrecer un servicio regular, cmodo y prximo, y que los

desplazamientos a pie crezcan. En la ciudad compacta, la gran mayora de ciudadanos tiene
acceso a la ciudad y pueden disfrutarla sin depender de nadie.
e) El nmero de contactos potenciales por unidad de energa y tiempo consumidos en transporte es
mucho mayor en la ciudad compacta que en la ciudad difusa. En la misma proporcin, las emisiones
contaminantes para cada contacto son mucho menores en la ciudad compacta que en la ciudad
dispersa.
f) La separacin entre personas con rentas diferentes en la ciudad compacta es menor que la que
impone la ciudad difusa. El espacio pblico es ocupado por cualquier ciudadano, no importa su
condicin social. Por otro lado, la mezcla de rentas que se da en buena parte del tejido construido,
supone otro elemento substancial de cohesin social y convivencia.
Las urbanizaciones de la ciudad dispersa estn ocupadas segn la renta, lo que provoca una
segregacin social que se amplifica con el uso casi exclusivo del espacio pblico por los que son
residentes de la urbanizacin, considerando extrao, que no ciudadano, a cualquier forastero que
se interne en ella.
La compacidad es la expresin de la organizacin fsica del territorio, la cual tiene que ver con la
forma pero tambin con determinadas funciones del mismo. El desglose de este eje del modelo nos
proporcionar, junto con la eficiencia, los elementos necesarios para reducir el consumo energtico
sin que ello suponga una merma de la organizacin y el funcionamiento urbano. Los aspectos
claves del eje tienen que ver con la ordenacin del territorio, con el urbanismo, la movilidad y el
espacio pblico.
El caso es que el urbanismo actual, anclado todava en un urbanismo que bebe del funcionalismo
no es capaz de afrontar los distintos retos que tiene planteados la sociedad actual.
LA CRISIS DE LA PLANIFICACIN URBANA.
La Revista Urban del Departamento de Urbanstica y Ordenacin del Territorio de la Universidad
Politcnica de Madrid, dirigida por Jos Mara Ezquiaga, manifestaba la preocupacin acerca de la
incertidumbre del urbanismo. En su edicin de Primavera de 1998, la revista cita a algunos de los
ms distinguidos pensadores urbanos de Europa para que expresen su concepto sobre el
planeamiento en una ciudad contempornea que se ha calificado con el ttulo de pos-metrpolis.
Efectivamente, la reflexin de Ezquiaga apuntaba a denunciar la crisis del planeamiento general
convencional y a destacar el surgimiento de una serie de anomalas que se escapan al paradigma
urbanstico tradicional y que han dado lugar a la apertura de un perodo crtico marcado por la
inseguridad profesional del urbanista. Una de las reflexiones que ms llaman la atencin a este
respecto es la que critica al urbanismo esquemtico y reduccionista, cuya pretensin es establecer
planes generales como anticipacin a largo plazo de la forma o modelo territorial a seguir. El
reiterado fracaso de este tipo de planes puso de manifiesto la asimetra entre la simplicidad de las
tcnicas urbansticas y la complejidad del fenmeno social -la construccin de la ciudad- sobre el
que dichas tcnicas se aplican.

Evidentemente, esta crtica al desfase entre plan y sociedad puso a los urbanistas a pensar en
intervenciones de otro carcter. Las pautas para este nuevo espritu se fundaban en la paradoja de
que las mismas tcnicas del criticado plan general funcionaron mejor cuando se prefiguraron en un
horizonte temporal acotado, es decir cuando operaron en condiciones ms prximas a la idea de
proyecto; o cuando se concibieron como reglas de juego, o sea a modo de reglas de sintaxis de la
construccin de la ciudad en un horizonte temporal y espacial abierto.
Esta es la situacin del urbanismo tras medio siglo de intervencionismo y acusada discrecionalidad
administrativas. Las sucesivas leyes del suelo, cmo se puede apreciar de la lectura de las distintas
exposiciones de motivos
40
, proclamaban, como su finalidad ltima, el deseo del legislador de
combatir la especulacin y evitar el encarecimiento del suelo, pero los medios elegidos para
conseguirlo han generado ms escasez, ms caresta y mayor especulacin. No se ha legislado en
la direccin adecuada, ni se ha hecho el planeamiento adecuado, ni hay una gestin gil y eficaz. El
rgimen del suelo, el planeamiento, los sistemas de gestin y la pluralidad legislativa se reparten, en
proporciones diversas, la responsabilidad de la situacin.
Seguramente la lnea intervencionista dogmtica y arbitrista de nuestro sistema haya alcanzado su
cota de inflexin, pero si no somos conscientes de que tenemos un sistema que lleva en s mismo el
germen de la escasez y caresta del suelo, de la especulacin pblica y privada y hasta de
frecuentes episodios tica y socialmente an ms censurables, no seremos capaces de enfocar
adecuadamente el futuro.

40 Ver Anexo. Exposiciones de Motivos de las Leyes Estatales y Autonmicas.

TITULO III

NUEVAS
TENDENCIAS
HACIA UN PLANEAMIENTO URBANSTICO RENOVADO

NUEVAS TENDENCIAS. HACIA UN URBANISMO RENOVADO 67
INTRODUCCIN
Como la historia de las ciudades nos manifiesta, la ciudad ms planificada en su simplicidad acaba
alcanzando cierto grado de complejidad y diversidad con el paso del tiempo. No obstante es cierto
que, a la larga, las formas caticas han probado su eficacia, adaptabilidad y capacidad de
supervivencia.
Es posible compatibilizar la planificacin con la consecucin de complejidad? La respuesta es que
no es sencilla, pero debera empezarse por sustituir el planteamiento de modelo cerrado, por la
construccin de un soporte autoorganizable.
Hablamos de un planeamiento marcado por una lnea estructural fuerte, que defina una serie de
acciones necesarias para la ciudad, y un planeamiento fraccionario que permita actuaciones ms
flexibles segn las necesidades del momento.
Esta flexibilidad en la ordenacin, no significa en absoluto desregulacin. Ni tampoco puede
interpretarse como una puerta abierta a la discrecionalidad, arbitrariedad o subjetividad. Sera un
proceso en que estaran implicados todos los sectores afectados, donde cualquier proyecto de
inters general no dejar de tener el suelo necesario para su desarrollo.
Estas propuestas, o las desviadas del modelo, deben ser evaluadas desde un punto de vista
medioambiental, de tal manera que las desviaciones que supongan cargas negativas deban ser
corregidas o compensadas segn baremos predeterminados e igualmente sometidos a evaluacin
continua. Es evidente que el conjunto de correcciones o compensaciones pueden, y deben, atenuar
determinadas operaciones e incluso hacerlas inviables.
Se trata de un planteamiento en que el medio ambiente y la participacin, en sentido amplio, se
convierte en determinante de los procesos de decisin.

EL PLANEAMIENTO URBANSTICO Y LA SOCIEDAD
Podramos decir que hemos ido, poco a poco, preconizando la elaboracin de un planeamiento
cada vez ms completo, ms definitorio, sin dejar cabos sueltos, donde todo estuviera ordenado e
incluso acotado en el tiempo. Y eso nos ha llevado a un planeamiento urbanstico de ordenacin
municipal extraordinariamente omnicomprensivo y rgido.
Rgido por cuanto cualquier cambio de una determinacin entraa modificacin del planeamiento
general correspondiente, cuya tramitacin es compleja y larga.
Omnicomprensivo porque este tipo de planeamiento lo regula todo, lo general y lo particular, lo
fundamental y lo secundario.
Pero es que, entre tanto, la evolucin de la sociedad ha sido la lgica en funcin de su maduracin
como plenamente urbana. Es por tanto una sociedad de intercambios permanentes y muy al da.
Este tipo de sociedad se caracteriza, entre otras cosas, por el desarrollo tecnolgico y lo que ste
conlleva. Es una sociedad que requiere respuestas rpidas, adaptabilidad de las previsiones de
futuro, ritmos acelerados en la toma de decisiones...que no est segura de lo que quiere mas all de
las decisiones a corto plazo, con enormes dudas a medio y no digamos a largo plazo.
As, y casi sin darnos cuenta, resulta que el planeamiento urbanstico y la sociedad, en ciertos
aspectos, vienen caminado en direcciones opuestas
41
, y como no podemos pensar en un cambio de
la sociedad, cada vez resulta mas evidente la necesidad de introducir una nueva orientacin
conceptual en aqul.
Los conceptos de apertura y flexibilidad, en el planeamiento, comienzan a escucharse, primero
tmidamente pero poco a poco con ms intensidad, aunque como pasa siempre, en estos casos, sin
saber con claridad su contenido y alcance.
EL ESCENARIO EN QUE NOS ENCONTRAMOS
El escenario urbanstico en que nos encontramos podra sintetizarse del modo:
a) La polmica planeamiento general y los proyectos urbanos puntuales.
El origen de esta controversia empieza cuando se empieza a tomarse conciencia de que el
planeamiento de base cientfica esta ofreciendo unos resultados cuando menos dudosos. Se
produce un agotamiento de ese complejo sistema de normas y planos que haba sido concebido
para organizar las previsiones destinadas a condicionar el desarrollo urbano.

41 La realidad no se deja encorsetar expresaban en este sentido, J. ngel Rodrguez Martn en
su ponencia Aproximacin Terica. Prctica a la economa urbana impartida en Abril de 2006
en el Mster en Derecho Urbanstico de la Universidad de la Laguna 2005- 2007.

Se produce un fuerte debate que buscaba la liberalizacin de las actuaciones, y que iba a encontrar
eco entre los profesionales de la arquitectura, dedicados a la edificacin, apoyados por algunos
tericos, y que se tradujo en un aggiornamiento del peso de la componente morfolgica de
nuestras ciudades nunca mejor utilizado el trmino por el origen italiano de este movimiento
desde cuya base de partida acometer con rapidez las necesarias transformaciones mediante la
utilizacin de los proyectos urbanos, concebidos como proyectos puntuales, y el abandono en
consecuencia de las visiones globales del planeamiento, por su carcter burocrtico y abstracto,
as como por el fracaso real que haban producido.
b) Dificultades de utilizar el mtodo cientfico.
Desde tiempo atrs, en los medios profesionales y acadmicos exista una clara conciencia de que
la construccin de una metodologa cientfica para el urbanismo, de base estructuralista y sistmica,
era algo superado, por alejado de la realidad.
Utilizar el mtodo cientfico para estudiar la evolucin de la ciudad, ya no proporcionaba unos
resultados aceptables, y sobre todo cuando el factor incertidumbre de futuro se haba ido
incrementando.
Esta sensacin de no estar en el camino acertado se vio adems acrecentada con la eclosin
triunfante de los proyectos urbanos fragmentarios.
c) Otras posibles formas de planeamiento.
Esta realidad es la que ha despertado las conciencias, estimulando procesos reflexivos que apuntan
hacia otras posibles formas de planeamiento hasta ahora no contempladas, a la par que, en cierta
medida, se intenta comprobar su bondad en la prctica.
Por otra parte, Europa es consciente de que se inicia una nueva etapa en el desarrollo urbano de
sus ciudades, la cual requiere una reflexin y anlisis sobre la futura evolucin de la ciudad y las
formas de intervencin sobre la misma.
En este marco, superando lo que podramos denominar la tradicin hasta el momento, hacen su
aparicin unas nuevas forma de abordar la ordenacin de nuestras grandes reas urbanas, de
contenido bsicamente econmico, pero sin ignorar su repercusin fsica sobre el territorio, que
responden a la advocacin de planificacin estratgica y planificacin fragmentaria
Al mismo tiempo, algunos Ayuntamientos, como Barcelona, Bilbao..., iniciaron procesos de
intervencin sobre la ciudad existente, en muchos casos de forma concertada con la iniciativa
privada. Esta lnea de actuacin se concret en la realizacin de proyectos urbanos, con un
enfoque conservador y revitalizador, especialmente en las reas histricas, que intentaba mejorar la
ciudad existente e incrementar su atractivo y por ende su competitividad.
As pues pareca evidente la necesidad de abrir un periodo de reflexin para hacerse cargo de la
situacin y buscar nuevas frmulas. Sin embargo, tambin era evidente que donde haba habido
planeamiento el fracaso en la construccin de la ciudad no se poda achacar en exclusiva al
urbanismo. Pueden sealarse, entre otras, algunas frustraciones como las siguientes:

Las previsiones de las ciencias sociales sobre el conocimiento de los sucesos actuales y futuros han
sido en muchos casos errneas.
En muchos supuestos no se han implicado adecuadamente las Administraciones responsables y los
equipos polticos de Gobierno, as como los jurdicos y administrativos. No se han producido las
indispensables previsiones presupuestarias, lo que ha supuesto dejar en va muerta las propuestas
urbansticas y, en consecuencia, no poder comprobar la bondad o maldad de las mismas. Puede
afirmarse que el urbanismo sin este apoyo no va ms all de una mera intencin, al tiempo que es
posible interrogarse sobre si es posible el urbanismo sin poltica.
Tambin han fallado, lamentablemente, las previsiones de adquisicin de suelo para formar los
patrimonio pblicos del mismo, herramienta considerada fundamental para las polticas de vivienda
social.
Finalmente, ha fallado la arquitectura que, en trminos generales, ha demostrado muy poca
sensibilidad y conocimiento (en este caso por parte de casi toda una profesin que alardea de lo
contrario) para dotar de un mejor aspecto visual a las ciudades.
CARACTERSTICAS DE LA NUEVA REALIDAD URBANA
En paralelo con lo expuesto anteriormente, y en buena medida consecuencia de ello, se ha ido
configurando una nueva realidad urbana y territorial.
Parece difcil exponer, con ms precisin y menos palabras, las caractersticas de este escenario
que como lo hace el Catedrtico y Director del Dpto. de Urbanstica y Ordenacin del Territorio de la
Escuela Tcnica Superior de Arquitectura de Madrid, D. Fernando de Tern Troyano, por lo que
consideramos conveniente transcribirlas a continuacin:
El anlisis y la reflexin sobre la situacin prosiguen y uno de los puntos de partida
lo est proporcionando el reconocimiento de la importancia condicionante de las
caractersticas de esa realidad urbana y territorial, que se est formando a travs de
un proceso activo de gran complejidad y extensin, dentro del cual se estn
produciendo transformaciones importantes en las formas de organizacin espacial,
directamente relacionadas con nuevas formas de organizacin econmica y social, que
a su vez estn originadas en gran medida por las innovaciones tecnolgicas,
especialmente de la informacin y la comunicacin. En este territorio urbanizado
se diluye la idea de forma estable, en un continuo y heterogneo magma en el que las
grandes infraestructuras, los grandes contenedores edificados (nuevos monumentos),
y los elementos singulares del medio natural que permanecen visibles, paisaje
(posturbano?), que captan la atencin y orientan la travesa, amputando el
territorio, ya que, en ste, la edificacin se disuelve a veces en el espacio natural, o se
coagula adensndose irregularmente en manchas o lneas, configurando lentamente
fragmentos imprecisos de distintas clases de espacio: reas residenciales dispersas,
industrias, centros comerciales, hospitales, locales de exposicin de productos
industriales, estaciones de servicio, moteles, parques de atracciones, salas de juegos,
terrenos deportivos, estadios, palacios de convenciones, grandes discotecas....que son

los nuevos espacios del tiempo colectivo, nuevos polos intermitentes de agregacin
social, nuevas manifestaciones del espacio pblico y representativo, enhebrado en
secuencias espaciales dinmicas, a travs de los incesantes desplazamientos
canalizados por la red viaria, el espacio infraestructural en el que se desarrolla una
parte fundamental de la vida de una ciudad, que es experiencia en movimiento.
Esta nueva realidad, exige, inevitablemente, formas diferentes de analizar
42
y entender la ciudad
que han de traducirse en novedosos enfoques de planeamiento, los cuales en principio parecen
alejarse de los antiguos criterios tradicionales, para manifestarse mucho ms relacionados con la
variacin y la inestabilidad imprevisibles a la hora de plantear formas adecuadas para una
deseable intervencin sobre esa realidad.
El anlisis y la reflexin sobre por qu caminos podra transitar el nuevo planeamiento aporta
algunas lneas de posible actuacin.
En primer lugar un nuevo enfoque de las ideas fragmentaristas. Viene desarrollndose una lnea de
pensamiento basada en la aplicacin de esta teora a una amplia escala territorial, considerando la
posibilidad de intervenir en el desarrollo de las reas perifricas y externas al centro urbano, en
definitiva en el mbito de la ordenacin fsica del territorio, mediante actuaciones puntuales y por
tanto fragmentarias con una cierta importancia y desde luego estratgicamente situadas. Este tipo
de propuestas ha aparecido en el escenario con diversos nombres: reas de oportunidad, focos de
estructuracin, nuevas centralidades perifricas con un comn denominador, su capacidad para
inducir una nueva estructuracin del territorio situado en su entorno como primera derivada de su
implantacin.
Ahora bien, para que esa induccin se produjera con resultados positivos se necesitara una mnima
normativa de tipo tradicional para la ordenacin detallada y el consiguiente proceso de
urbanizacin y edificacin. Se considera que sera imprescindible una regulacin de, al menos, los
usos posibles a implantar as como de las condiciones que impediran cualquier posibilidad de
deterioro ambiental.
Sin embargo, como vimos en captulos anteriores, esta idea de actuar por reas no es tan
novedosa como parece, pues ya se haba llevado a la prctica cuando se desarrollaron los distintos
planes de vivienda. Por tanto en este campo de la experimentacin habra que aprovechar esas
experiencias anteriores y aprender de ellas.
Una segunda lnea de consideracin se enmarca en la importancia que se le viene dando al
protagonismo de la negociacin en la definicin de los futuros procesos de desarrollo. Desde este

42 (IX Bienal de Arquitectura y Urbanismo. Otras maneras de hacer ciudad: Alternativas a la
globalizacin. Organizado por la Universidad Internacional Menndez Pelayo. Santander, julio de
2007). Laura Patricia Spinadel. Arquitecta. Directora de BUS Architekture, (Austria) afirm por
su parte que la planificacin ortodoxa no tiene futuro ya que, a su juicio, "pretender controlarlo
todo, desde la disciplina del planificador, es utpico". Por ello, abog por aprender de otras
estructuras de pensamiento para lograr moderar procesos, iniciar impulsos y proponer
alternativas con el objetivo de plantear un equilibrio del mercado. Un equilibrio que debe incluir
los parmetros econmicos, los sociales, los culturales y ese valor agregado que debemos volver a
insertar en los procesos urbanos.

punto de vista, el Plan sera una mera base de referencia, en la que se enmarcaran el anlisis y
discusin de cualquier posible actuacin. En definitiva, una base para el proceso de coordinacin
de los mltiples actores, cuyas decisiones inciden sobre el territorio. Desarrollaremos, esta lnea de
actuacin, mas adelante cuando hablemos de los mecanismos participativos.
En tercer lugar la aparicin del concepto de flexibilidad aplicado al planeamiento. Concepto todava
hoy en una nebulosa que ha impedido una definicin precisa, aunque sin llegar a ser obstculo para
la concrecin de algunas ideas en torno al mismo. Por ejemplo la conveniencia de que las
propuestas de planeamiento sean concebidas suficientemente abiertas como para ser fcilmente
revisables, as como la necesidad de mecanismos de adaptabilidad mucho menos rgidos, de
carcter semiautomtico.
Finalmente, una vez conocida la inviabilidad del mtodo cientfico, habran comenzado a aparecer
nuevos enfoques donde el Plan ser concebido de modo ms parecido a la anticipacin imaginativa
de una creacin artstica, que al corolario necesario de una investigacin cientfica, siendo
entendido como libre expresin de intenciones colectivas globales, como expresin voluntaria,
histrica, como producto cultural, y reflejo del momento histrico en que se produce.
HACIA UN PLANEAMIENTO URBANSTICO RENOVADO
A pesar de las condiciones estructurales adversas sealadas, y de unos marcos legales de
configuracin del planeamiento urbanstico que generalmente no ayudan especialmente a su
renovacin, ciertamente experiencias recientes de planeamiento en pases de nuestro entorno
geogrfico y cultural, demuestran la capacidad de innovacin y de bsqueda disciplinar, en el
acercamiento a los nuevos problemas territoriales y a nuevas frmulas de intervencin capaces de
superar las limitaciones estructurales sealadas.
De los mejores ejemplos de aquellas experiencias se deducen algunas de las cuestiones ms
relevantes para la ordenacin urbanstica actual:
a) La compartida necesidad de una aproximacin eficaz entre las disciplinas territoriales frente a las
limitaciones de los campos disciplinares tradicionales sobre las nuevas situaciones y problemas, con
la finalidad de enriquecer el conocimiento sobre aquellos y contribuir a la renovacin de los
instrumentos de intervencin.
b) La necesidad tambin de una integracin adecuada de las demandas relativas al medio
ambiente y al paisaje, en la construccin y en las determinaciones del planeamiento urbanstico.
La necesaria consideracin de la ciudad y el territorio como un sistema nico con el que los
proyectos deben de confrontarse, para inserir sus propuestas en una realidad frgil ms a ordenar y
vertebrar, que a ocupar y colonizar, introduciendo mecanismos adecuados de evaluacin y control
del proceso de planificacin.
c) Frente a la visin tradicional casi exclusiva del crecimiento urbano como extensin, la
conveniencia de plantear la recuperacin y densificacin, cuando sea posible, de las reas
edificadas, o de la reordenacin de las urbanizadas pero todava no ocupadas. Estrategias de

recualificacin urbana para la recuperacin y rehabilitacin de los tejidos urbanos, como opciones
del proyecto que deben identificar las caractersticas especficas del lugar y detectar sus elementos
estructurales, a los que debern referirse los proyectos ejecutivos de actuacin, tanto del espacio
libre como de la edificacin.
d) La concepcin integral de la ordenacin del territorio, tambin a escala municipal, supone la
consideracin del sistema de espacios libres como un componente ms del proyecto de estructura,
en la que ha de jugar un papel vertebrador y articulador de los diferentes tejidos existentes o de
nueva planta. Desde el jardn urbano al parque metropolitano, desde el recorrido peatonal local
hasta el corredor territorial, desde el espacio agrcola de inters hasta los espacios naturales
protegidos, se ha de construir un sistema de espacios libres, que ha de ser la pieza fundamental de
la red ambiental territorial.
e) La conveniencia de concebir la estructura urbana y territorial a partir de la infraestructura del
transporte pblico, frente a la lgica tradicional de la movilidad individual y la red viaria, en la
bsqueda de un modelo integrado de movilidad, como elemento indispensable para la
recualificacin de las ciudades y en la decidida opcin por la potenciacin del transporte pblico.
Una nueva y ms estrecha relacin entre la localizacin de los usos del suelo y de las actividades
de mayor atraccin de viajeros con la infraestructura del transporte pblico, debera ser un punto de
partida bsico en la concepcin de las alternativas de ordenacin, como ya se est haciendo en
algunos lugares de EEUU, Canad, Holanda, etc.
f) La necesidad de un consumo ajustado de suelo, que evite tanto los enormes costes sociales y
ambientales de la dispersin urbana, como tambin los problemas de hacinamiento y
sobredensificacin que se producen en algunos sectores de la ciudad compacta tradicional, muchas
veces origen (junto a las dificultades en el mercado inmobiliario residencial o de los lugares de
trabajo) de aquellos procesos de dispersin.
La conveniencia de nuevos patrones residenciales (o de asentamientos productivos) de densidades
intermedias y de mezcla de usos compatibles, como alternativos a los asentamientos
monofuncionales y de baja densidad caractersticos del crecimiento actual. La necesaria
interiorizacin en las operaciones de los costes externos generados por las mismas (transporte
pblico, mantenimiento, etc.).
g) Frente a la tradicional disociacin entre el planeamiento urbanstico y los programas de vivienda,
la conveniencia de recuperar la residencia como uno de los ejes bsicos del plan, prestando
especial consideracin a los nuevos programas de necesidades (viviendas para jvenes, residencia
asistida para mayores, etc.) y a los regmenes de proteccin y de alquiler para los grupos sociales
de menor renta.
Programas de vivienda que por el alcance territorial de los procesos en curso, debern tener un
mbito metropolitano, aunque su desarrollo pueda ser en buena parte municipal.
h) Finalmente, la necesidad de la escala supramunicipal tanto como marco de referencia para una
adecuada ordenacin municipal que actualmente carece de directrices territoriales como para el
planeamiento de los territorios metropolitanos, en los que ha de abordarse, entre otros, la
ordenacin del sistema de espacios libres, de las redes generales de infraestructura viaria, del

transporte pblico y de las comunicaciones; formuladas desde el compromiso con los problemas y
las situaciones existentes y las capacidades de intervencin.
Por otra parte, tambin la comparacin entre experiencias recientes de planeamiento de nuestros
pases europeos, apunta hacia la progresiva aproximacin entre sistemas de planeamiento, en el
origen muy diversos, y a las limitaciones de los modelos vigentes, en relacin a los problemas
actuales antes sealados.
Es interesante comparar brevemente los sistemas de planeamiento ms caractersticos (el
britnico, del plan como concertacin, o el continental del plan como ley). La tradicin britnica
del planeamiento se caracteriza por una flexibilidad del plan, fruto de la caracterstica
discrecionalidad de su tradicin administrativa y por el hecho singular de que la transformacin de
los usos del suelo es un derecho del Estado y no de la propiedad. Ello facilita el desarrollo del
proceso negociador y de la toma de decisiones sobre las actuaciones concretas, pero no otorga
certidumbres en los derechos. Estos, junto con las obligaciones, no se adquieren hasta despus de
la negociacin sobre la actuacin concreta.
La distincin desde finales de los aos 60 en su sistema, entre plan estructural o estratgico, y el
plan operativo o tctico, ha permitido distinguir entre el nivel de esquema director, y el de los
planes de actuacin sobre las reas de intervencin, slo operacionales cuando estn disponibles
los recursos polticos y financieros necesarios.
Sin embargo, la necesidad progresivamente sentida de codificar situaciones y problemas para una
administracin urbanstica equitativa y para evitar evidentes peligros de corrupcin, ha ido dotando
al sistema sucesivamente de elementos normativos, introduciendo progresivamente grados de
rigidez.
En el otro extremo, la tradicin continental del planeamiento (con la que guarda alguna similitud la
americana) se caracteriza por el plan-ley, es decir, por la certidumbre en la definicin normativa de
los derechos en el uso del suelo y de la edificacin, y por la rigidez del sistema de planeamiento. La
conformidad del proyecto de intervencin es de carcter formal, de comprobacin del cumplimiento
del plan, frente a la evaluacin de prestaciones en el modelo britnico. El modelo continental con su
rigidez ofrece la certidumbre de los derechos, pero carece en cambio de la condicin de flexibilidad
para adecuarse a situaciones no contempladas. La flexibilidad se producir por mecanismos de
sucesivas modificaciones del plan, muchas veces poco justificadas y de enorme complejidad
administrativa.
Ambos sistemas, tan diferentes en el origen, tienden a aproximarse en la prctica administrativa,
adoptando cada uno de ellos los mecanismos de rigidizacin o de flexibilizacin de los que su
modelo inicialmente careca.
Esta discusin es importante por partida doble. Por una parte, porque nos hace ver que es posible
separar el contenido tcnico (y poltico) de la ordenacin urbanstica, de la automtica generacin y
certificacin de los derechos sobre el uso y la transformacin del suelo.
Y por otra, porque puede y debe distinguirse documental y temporalmente entre la ordenacin
urbanstica y la actuacin concreta, entre el plan y el programa de actuacin. Ello tiene
consecuencias importantes para una renovacin del planeamiento urbanstico.

Quizs sera posible hacer converger las ventajas de ambos sistemas, hacia un tercer modelo que
sea rgido y facilite certidumbres sobre los derechos y obligaciones en los tejidos consolidados
existentes, y adems sea flexible y discrecional respecto a las futuras transformaciones de suelo, de
las que apenas se conocen sus condiciones de marco.
De manera esquemtica, esta conceptualizacin del problema puede traducirse en algunas
recomendaciones para una eventual reforma del planeamiento urbanstico:
a) La distincin por tanto entre elementos y determinaciones esenciales de planeamiento y las que
no lo son, de cara a la permanencia de aquellos y a abrir la posibilidad de modificacin de stos a
travs de procedimientos reglados sencillos.
Slo el inters pblico debera amparar el cambio de los elementos fundamentales del plan. Las
nuevas formas de la participacin pblica y la modernizacin de la organizacin administrativa son
elementos fundamentales comprometidos en el problema.
b) La necesidad de que los planes sean menos formales y ms sustantivos, menos complejos y ms
flexibles, en funcin del tamao de las ciudades, de la naturaleza y gravedad de los problemas, y de
la capacidad de inversin y gestin de los gobiernos municipales, que debiera de crecer
significativamente para no tener que depender de las exigencias del sector privado.
c) La imprescindible concepcin procesual del plan, tanto en su construccin como en su desarrollo
(planning by doing), que en su flexibilidad permita incorporar los cambios razonables que puedan
producirse en la evolucin de la estructura urbana (por ejemplo, la determinacin normativa del
tamao de la vivienda, las densidades, las compatibilidades de usos o del destino de los suelos para
equipamiento, cuyos cambios se traducen en complejos procesos administrativos). El trabajo a las
diferentes escalas (territorial, urbana, de fragmento) y la definicin de itinerarios y escenarios
alternativos para alcanzar los objetivos concretos, como claves del proyecto urbanstico actual.
d) La opcin por una intervencin estratgica o selectiva, de pocas cosas pero las importantes,
quizs incluso espacialmente discontinua, a travs de la jerarquizacin de las opciones de
intervencin, en funcin de su capacidad de incidencia en la transformacin urbana y territorial y en
la bsqueda de los espacios de oportunidad desde donde construir el proyecto urbanstico.
Un planeamiento por tanto ms moderno y consciente de sus capacidades y de los diversos
momentos, agentes e instrumentos del crecimiento y de la transformacin urbana. Un planeamiento
conceptualmente ms riguroso, flexible y estratgico, abierto a las posibles contingencias de
escenarios diversos, desde el conocimiento renovado del funcionamiento y de las lgicas internas
del mercado, pero desde la irrenunciable y esforzada defensa de los intereses colectivos. En
definitiva, un planeamiento como instrumento de gobierno y administracin racional y democrtica
del territorio.
REINVENTAR LA CULTURA DEL PLANEAMIENTO
La sociedad urbana se ha vuelto mucho ms dinmica en las ltimas dcadas. Cambia mucho ms
fcilmente de criterios, y desde luego con inusitada rapidez. Requiere por ello respuestas rpidas a

sus demandas concretas. En materia urbanstica slo est muy segura de las decisiones a corto
plazo cuatro aos como mucho. Ms all de ste todo es posible y las propuestas deben ser
suficientemente flexibles para que puedan adaptarse a la realidad de cada momento.
As pues, la sociedad en general y los actores urbanos en particular requieren reinventar la cultura
del planeamiento, creando nuevos instrumentos que den respuesta a la rigidez y a la escasa
capacidad de adaptarse rpidamente a cambios y oportunidades que se generan en la sociedad
actual.
Este nuevo tipo de planeamiento, debe caracterizarse en su elaboracin por tener en cuenta los
siguientes criterios:
a).- Favorecer la participacin de la sociedad en todo el proceso de redaccin y tramitacin, a fin de
conseguir el mximo respaldo social.
b).- Concepcin de las determinaciones desde la apertura y la flexibilidad.
c).- Definir procesos sencillos y rpidos para la adaptabilidad de sus determinaciones a las
cambiantes demandas de la sociedad, mediante la diferenciacin de rangos o niveles para aqullas.
d).- Otorgar al medio ambiente y su conservacin adecuada el papel protagonista que le otorgan los
criterios de ordenacin basados en el principio del desarrollo sostenible.
Se tratara por tanto de un planeamiento abierto, concebido como un esquema global de referencia,
en el que muchas de las determinaciones tienen un carcter genrico o indicativo, fcilmente
adaptable y todo ello definido desde la base de la sociedad, con su participacin, como una de las
principales garantas en la defensa del medio ambiente.
Este esquema de referencia permitira, por una parte, que la negociacin y la concertacin en el
desarrollo de sus previsiones se pudiera plantear desde unas coordenadas globales, en tanto que
por otra actuara como marco territorial en el que inscribir intervenciones fragmentarias, ambas
coordenadas e intervenciones puntuales sometidas a procesos de evaluacin ambiental como
medio para demostrar la consecucin del objetivo de un desarrollo sostenible.
EL PLANEAMIENTO URBANSTICO DE ESTRUCTURA
En la nueva sociedad del conocimiento, inmersa en un acelerado proceso de globalizacin
econmica y cultural, se generan, con una rapidez desconocida hasta la fecha, necesidades y
problemas que requieren soluciones estructurales no siempre fciles de adoptar.
Uno de los principios, en los que se fundamenta esta nueva cultura del planeamiento que
proponemos, estara basado en lo que se denomina un planeamiento general de estructura o PLAN
ESTRATGICO.
Conviene por ello definir los elementos esenciales de este tipo de planeamiento:
a) Propone un escenario de futuro para la ciudad, que debiera ser no solamente una suma de
objetivos econmicos y sociales, sino tambin un esquema territorial deseable.

b) Define un conjunto de actuaciones, proyectos, programas estructurados por prioridades o bloques
(a veces son simplemente lneas estratgicas donde cabe todo) y cada uno debe tener uno o
varios actores, pblicos o privados, que lo asuman o, por lo menos, un comit promotor que elabore
la propuesta y acte de impulsor.
Esta definicin de los elementos fundamentales del futuro desarrollo, supondra no invadir nunca el
nivel propio del planeamiento de detalle, planteando una ordenacin abierta para el suelo donde se
vaya a actuar. En definitiva plantear los nuevos elementos estructurantes, fijar techos de
edificabilidad y definir una regulacin flexible de los usos.
Este tipo de planeamiento requiere una concepcin del mismo enmarcada en un proceso de
evolucin continua. El Plan no se entiende como un documento realizado en un momento cero, para
un determinado plazo de tiempo plan cerrado sino como un conjunto de previsiones a partir de
las cuales se pone en marcha un proceso de evolucin da a da plan abierto en el que tanto
algunas de ellas se ejecutan, las que hubieran sido definidas con gran seguridad, como otras van
adaptndose permanentemente a la evolucin de la realidad antes de su materializacin. Este
proceso de evolucin continua se ha denominado a veces planear haciendo como expresin del
necesario acercamiento entre plan y ejecucin.
c) La elaboracin e implementacin del planeamiento y de la gestin desde la cultura estratgica
como un proceso participativo, que no excluye el debate de ideas y el conflicto de intereses pero
permite elucidar con una cierta claridad en que los actores intervenientes estn de acuerdo y en que
no estn de acuerdo, lo cual facilita mucho la operatividad de las propuestas y de los proyectos.
El proceso participativo de elaboracin e implementacin del plan estratgico se considera una de
las principales virtudes del mismo. Es una forma de crear un cierto consenso legitimador sobre los
objetivos y los proyectos de las polticas urbanas. Mas adelante, cuando hablemos de los
mecanismos participativos, veremos como evitar el riesgo de crear un consenso pasivo entre elites,
o de legitimar nicamente algunas actuaciones de inters para alguno de los actores.
d) Establece la ubicacin de las infraestructuras bsicas. Histricamente las ciudades las han hecho
ms las infraestructuras que los planes, es decir las infraestructuras han orientado el desarrollo de
la ciudad moderna mucho ms que las normas urbansticas. Ocurre con frecuencia en la ciudad, los
factores y los actores decisivos no son siempre los que dicen las leyes o los manuales. Por ejemplo
las viviendas, que las han fabricado ms la gente que las necesitaban, los usuarios, que las
empresas o el poder poltico.
Las infraestructuras de servicios y de comunicacin (red viaria principalmente) son hoy uno de los
principales elementos de organizacin del territorio, no siendo siempre esto un elemento positivo
pero si cierto. Muchas veces constituyen una trama y una jerarqua tan dbiles como confusas,
crean un paisaje medio en el que las seales comunican ms que los edificios. Es por ello que el
rol de la infraestructura en la construccin del futuro de las ciudades es uno de los desafos ms
interesantes que tiene planteados el urbanismo del siglo XXI.
En este planeamiento de estructura, concebido como marco general de referencia, se desarrollaran
las actuaciones concertadas, producto de las negociaciones convenidas, y las actuaciones
fragmentarias, bajo el paraguas protector de un control adecuado de la evolucin medioambiental,

que actuara como nexo de unin entre los mismos as como de garanta de coordinacin en aras
de conseguir un desarrollo sostenible.
Esta visin estratgica del territorio conlleva definir a la vez territorios de gran escala y geometra
variable y reas o puntos precisos, de talla tambin variable pero de pequea o mediana escala,
para realizar actuaciones inmediatas. La diversidad y variabilidad de mbitos, que adems es
probable que no correspondan a ninguna delimitacin administrativa, es un obstculo importante
para la lgica de las instituciones polticas. La articulacin del planeamiento y la gestin por otra
parte requiere una lgica de elaboracin y ejecucin interescalar que tampoco es fcil de asumir por
los cuerpos administrativos y profesionales.
En todos los casos conviene asumir que la delimitacin de los territorios de actuacin puede requerir
un importante esfuerzo de innovacin, pues no se pueden admitir simplemente los lmites
municipales, o barriales o morfolgicos, etc. Hay que atender prioritariamente a los objetivos que se
pretenden alcanzar y al tipo de intervencin que se va a llevar a cabo. Lo cual a su vez nos plantea
la eleccin de opciones distintas sobre la tipologa de las reas.
En lo referente a intervenciones pblicas, cabe destacar varios modelos europeos donde los
objetivos marcados difieren entre si.
En el modelo anglosajn se tienden a priorizar los objetivos de carcter econmico (atraccin de
actividades, generacin de empleo) y tambin de vivienda y educacin. Se definen en consecuencia
reas de talla diversa que tengan las condiciones bsicas para recibir los incentivos (fiscales,
subsidios, prstamos) y algunas actuaciones pblicas de carcter social o urbanstico de apoyo.
La poltica francesa de la ciudad ha priorizado las actuaciones de carcter social, en los barrios
crticos, atendiendo sobre todo a indicadores de desempleo, marginacin, inseguridad. Por lo tanto
se han delimitado las reas de intervencin con criterios socio-morfolgicos. Paralelamente la
dcada de los 90 es cuando se ponen en marcha y se teorizan los grandes proyectos urbanos en
el marco de la cultura estratgica, como operaciones complejas en las que la dimensin urbanstica,
la piedra y el espacio pblico, tienen un rol preponderante. La reciente legislacin (Ley SRU,
Solidaridad y renovacin urbana, pretende unir ambos objetivos.
ACTUACIONES CONCERTADAS
La nueva economa se apoya en una tecnologa genrica y en una demanda individualizada, que se
ha definido como economa cognoscitiva, depende de las redes de informacin, de la densidad de
las comunicaciones entre todos los agentes, de la cualificacin de los recursos humanos y de la
adecuacin permanente a partir de la informacin sobre las demandas y de la flexibilidad de las
ofertas. Uno de los factores decisivos de la oferta es precisamente la calidad de la oferta urbana. La
ciudad actual se siente obligada a una transformacin permanente y a una iniciativa constante
para ser competitiva.
La estrategia de los eventos hoy ha alcanzado un grado de generalizacin que lo que era excepcin
tiende a convertirse en regla. La misma ciudad los multiplica, y todas las ciudades se apuntan y se
disputan eventos, compiten por conferencias internacionales y exposiciones y congresos

profesionales, por acontecimientos deportivos o musicales, festivales y grandes exposiciones, los
aos o los meses o los das elegidos se solapan, las ofertas se estandarizan y su eficacia se
diluye
Tan necesarios son los eventos para promover proyectos urbanos ambiciosos? Probablemente s,
las razones ms frecuentes para justificarlos son:
a) La competencia entre ciudades y territorios y la necesidad de atraer recursos (inversiones
pblicas para financiar obras de infraestructura, negocios privados, visitantes, clientes, etc.) requiere
una oferta privada nueva, valorizada globalmente. Los proyectos destinados al evento se justifican
no solo en si mismos sino por sus impactos en los entornos y por la dinmica que generan, es decir
por su valor estratgico.
b) El evento es marketing, es un buen anuncio de la ciudad, una publicidad que ayuda a vender la
oferta urbana, y que adems aumenta tambin la autoestima ciudadana y da prestigio a los
responsables polticos (marketing de uso interno)
c) La conveniencia de utilizar la emergencia para agilizar los procedimientos administrativos, para
utilizar modos de gestin excepcionales, para establecer formas novedosas de cooperacin
pblico-privada, para consensuar y acelerar proyectos deseados y no realizados
Parques temticos de ocio y comercio, parques empresariales y de servicios a las empresas, zonas
logsticas, barrios cerrados, campus universitarios, ciudades sanitarias, centros de convenciones,
recintos feriales Operaciones debidas muchas veces a promotores privados pero que cada vez
gustan ms a los pblicos, por facilidad de gestin o si consideran que la clave del xito es atraer
inversores y facilitarles su negocio y no tener que asumir en el inmediato costes de inversin y,
especialmente, de mantenimiento. Pueden formar parte de las actuaciones concertadas, que se
desarrollaran bajo el marco de referencia del plan estructural.
Estas actuaciones se que se desarrollaran bajo el marco de referencia del plan estructural, para lo
cual no es suficiente la iniciativa de una lite poltica o empresarial. Es preciso que la mayora de los
agentes econmicos, sociales o culturales se apunten a la cualificacin de la oferta. Y por lo tanto
se hagan cmplices o participes activos de las polticas urbanas.
Sin embargo, desarrollos como ste deben controlarse para que no sean operaciones cerradas en
s mismas, ni fragmentadores del tejido urbano ni del entorno. Varias son las razones que debemos
de atender durante la toma de decisiones, para que no se produzcan los efectos negativos
ocasionados por algunas experiencias. Veamos algunas de ellas:
a) La competencia entre ciudades conduce unas veces al dumping urbano, es decir vender la
oferta urbana muy barata (con altos costes sociales y ambientales), y otras veces al despilfarro, a
realizar operaciones aparatosas, que sirven ms a proyectos privados ms o menos especulativos
(que se benefician de ayudas pblicas y que valorizan nuevas zonas de desarrollo). La obsesin por
la competitividad lleva a olvidar que a la larga lo que cuenta es la productividad del conjunto del
sistema urbano, su funcionalidad, la cohesin social y la gobernabilidad democrtica.
b) Las urgencias sirven para justificar operaciones que, con independencia del discurso, no forman
parte de un proyecto de ciudad, no propician un desarrollo futuro ms equilibrado. En bastantes
casos, al contrario, buscan las reas ms fciles, ms centrales, o ms equipadas o que ya tienen

un potencial de desarrollo propio. Y en otros casos se fabrican catedrales en el desierto. Es decir
que a medio plazo el evento puede crear problemas (de amortizacin de la deuda, de gestin, de
nuevas distorsiones del territorio, etc.) y, lo que puede ser mas grave, ha orientado los recursos
pblicos en un direccin que no responde prioridades sociales menos vistosas pero ms
importantes para sectores amplios y necesitados de la poblacin.
c) El tipo de proyectos que caracterizan a los eventos requieren consensos amplios y fciles de
obtener, espectacularidad (por la talla, el diseo, el nombre del arquitecto), un uso especfico de
inmediato y un no se sabe para qu luego Por lo tanto son proyectos neutros en contenidos
que en compensacin tienden al exceso formal (Foster, Calatrava). Es por ello que debemos
alejarnos del espectculo mercantilista y la neutralidad cultural, a pesar de que en muchos casos se
justifique con criterios culturales o humanitarios.
El mundo es cada vez ms pequeo; la movilidad entre ciudades, entre pases, esta a la orden del
da y los eventos y acontecimientos se multiplican. Capitales de la cultura, de la moda, festivales de
cine, mtines deportivosdemandan un espacio en la ciudad y el nuevo Urbanismo que se
propone, no puede dejar de lado esta realidad. Operaciones como las de Bilbao o las de Barcelona,
respaldan el buen hacer de estas actuaciones concertadas, donde la mxima perseguida se basa
en que cualquier proyecto de inters general no dejar de tener el suelo necesario para que se
pueda realizar.
PLANEAMIENTO FRAGMENTARIO
El desarrollo normal de las ciudades dispondr de reas donde tengan cabidas las distintas
actuaciones previstas por el plan estratgico, y aquellas otras, que se desarrollarn por medio de lo
que denominamos planeamiento fragmentario.
Este tipo de planeamiento va a actuar en zonas consensuadas y delimitadas previamente, creando
ampliaciones de la ciudad o transformndola por medio de actuaciones de regeneracin urbana.
Como expona el Arquitecto Jaume Barnada i Lpez
43
, Las ciudades no suelen tener suelo para
construir, pero si hay el espacio necesario para que la ciudad se construya sobre ella misma.
Este tipo de planeamiento, Planes Generales de sectores, como se les ha llegado a llamar,
realmente son operaciones que buscan mejorar la calidad de vida de la gente y por tanto el lmite
temporal es importante. Un perodo de cuatro aos es ms que aceptable para su desarrollo,
experiencias realizadas en Barcelona (Museo de Arte Contemporneo Barcelona, Facultad de
Geografa e Historia y sus entornos) demuestran su viabilidad.
La viabilidad que ha dependido de varios factores, por un lado y fundamental, el consenso con los
vecinos, y por otro que ha existido una unin de planeamiento, gestin y edificacin, al mismo

43 Arquitecto Jaume Barnada i Lpez.planificacin y sostenibilidad: La necesidad de Equilibrio
impartida en Enero de 2006 en el Mster en Derecho Urbanstico de la Universidad de la Laguna
2005- 2007.

tiempo, que ha permitido su desarrollo, en lugar de los siete u ocho aos
44
, se halla finalizado en
cuatro. Plazos que deben encontrarse acotados y ajustado a la realidad, para que exista confianza y
apoyo.
La obtencin de suelo para estas operaciones, tal y como se encuentra regulado el derecho de
propiedad es una de las operaciones ms difciles de llevar a cabo. Se precisa un cambio de cultura,
de ptica, volver a experiencias ya realizadas en Espaa
45
o importarlas de otros pases donde la
socializacin del suelo, por ejemplo se aplica hoy con xito.
La expropiacin y sobre todo la reparcelacin, son mecanismos bsicos para llevar a cabo en este
cambio de enfoque del Urbanismo. Proyectos como los llevado a cabo en Barcelona, han
demostrado que en operaciones llevadas a cabo por la Administracin, donde se gastaba de las
arcas municipales un euro utilizando estos mecanismos, los propietarios ganaban cinco, revertiendo
de nuevo a la administracin dos.
Estos planeamientos fragmentarios, cuya esencia es similar a la que se basaron los primeros planes
de viviendas, en determinadas ciudades, podran ser slo operaciones de acupuntura en el territorio,
que se desarrollaran slo donde el territorio lo requiera, por medio de proyectos consensuados de
transformacin urbana con limite temporal prefijado de unos tres o cuatro aos. Esta opcin no es
novedosa como vimos en el ttulo anterior los primeros planes de vivienda se desarrollaron de forma
similar.

Recupera fuerza en este tipo de planeamiento, al igual que en el de las actuaciones concertadas,
El Proyecto, entendido cmo una actuacin amplia y completa que conlleva planificacin, usos,
gestin, edificacin y que deber ser debatida
46
y estudiada por los distintos operadores de la
ciudad. Este Proyecto deber definir la actuacin con un grado de precisin y detalle suficientes
para la toma de decisiones. Figuras que formaban parte del ltimo escaln del urbanismo
tradicional, como eran los Estudios de Detalle, alcanzan a ahora a un plano preponderante, dicha
figura habr desaparecido pero no sus contenidos que formarn parte inseparable del Proyecto
Urbano.
Este planeamiento fragmentario se desarrollar acompaado del Proyecto, que deber desarrollarse
atendiendo algunas premisas.

44 Los sistemas de actuacin actuales y su tramitacin se prolongan no menos de cinco o siete
aos desde la iniciacin del proceso y, por tanto, demoran la puesta en el mercado de suelo
urbanizado, generan importantes costes (al menos, los financieros), dificultan la adaptacin de la
oferta a una demanda cambiante y provocan incertidumbres y riesgos para los agentes
econmicos.
45 En su exposicin de motivos la ley del 56 lamenta que el suelo necesario para el desarrollo de
la ciudad no est municipalizado, y puesto que conseguirlo sera legal y econmicamente inviable,
disea un sistema rabiosamente intervencionista para que la gestin del urbanismo se aproxime en
el mayor grado posible a la que se hara si el suelo fuese de propiedad municipal. Ver Anexo.
Exposiciones de Motivos de las Leyes Estatales y Autonmicas.
46 Ver el captulo de mecanismos participativos.

1.- Haciendo ciudad.
Podra decirse que la vida urbana es susceptible de ser mejorada en su raz, que puede
transformarse en una vida ms "autntica" y menos desangelada, y tambin ms eficiente, por el
procedimiento del regreso a conceptos tales como vecindario y comunidad, que en su da
proporcionaron tanto temple y tanta coherencia, continuidad y estabilidad a la vida urbana.
Las instituciones de la sociedad civil, si reciben el estmulo que pueden aportar la arquitectura
ciudadana y la adecuada planificacin urbana, pueden perfectamente verse consolidadas como los
fundamentos de un tipo de urbanizacin mucho ms civilizado.
ltimamente se est proponiendo un crecimiento urbano de alta densidad y de uso residencial
mixto, en su mayor parte dirigido a las reas residenciales y de esparcimiento. Si bien las
infraestructuras pblicas y los niveles medioambientales son indudables, los proyectos se conciben
principalmente para aquellos clientes pudientes cuyo estilo de vida, sin embargo, permanece
inalterado (siguen recorriendo largas distancias para ir al trabajo). Lo que se vende es un concepto
de comunidad y un entorno de vida ms seguro. Insertos en un modelo de expansin urbana
acelerada, tales edificaciones constituyen oasis aislados de vida privilegiada para las elites
47
.
Otros autores subrayan el ideal de un "pueblo urbano". Combina la nostalgia por un pasado perdido
con una pizca de conciencia social (mediante la incorporacin de la vivienda social a la mezcla), e
intenta, adems, aportar elementos laborales y comerciales a una fisonoma urbana caracterizada
por un fcil acceso en la propia localidad. La idea de un "pueblo urbano" goza de un extendido
atractivo que abarca todo el espectro social.
Un camino intermedio sita los ncleos de barrio "tradicionales" en el seno de un plan ms
integrado de infraestructuras de transporte para enlazar los puestos de trabajo espacialmente
dispersos, las zonas comerciales y las instalaciones de ocio. Transige, por una parte, con la
dispersin de tales factores, pero trata de recuperar los ideales de una convivencia vecinal ms
ntima y entraable y de una vida de comunidad. Si tal poltica rene unos mtodos democrticos de
adopcin de decisiones y una consulta al pblico generalizada, sus resultados pueden ser
realmente provechosos.
El crecimiento inteligente" apela por establecer una densidad ms alta de crecimiento (justificada
quiz por una referencia a los conceptos de comunidad y de barrio
48
) en torno a ncleos o centros
ya existentes (en oposicin a la urbanizacin catica). Considerndose sta la respuesta a la
presin construccin desmesurada, incremento descontrolado de infraestructuras y perdida
paulatina del medio ambiente (por ejemplo, de suelo agrcola o de hbitats de alto valor).
Este concepto de "crecimiento inteligente" ha cobrado un atractivo para reorientar la urbanizacin
sin lmites y catica, hacia una va ms eficiente y respetuosa con el medio ambiente. Se

47 En el mismo sentido se expresaba Luciano Parejo Alfonso (Catedrtico de Derecho
Administrativo de la Universidad Carlos III) en su ponencia evolucin del sistema urbanstico
impartida en la Escuela de prctica jurdica de Santa Cruz de Tenerife en marzo de 2005.
48 Leonardo Benvolo en su libro Diseo de la ciudad 1.La descripcin del ambiente realiza un
estudio de evolucin del barrio caracterizndose por luchar contra la construccin desmesurada y
prdida del medio ambiente.

promueven nuevas vas para pensar la relacin entre el trabajo y la vida, y hace factible una
dimensin ecolgica del diseo urbano que, en cierto modo, va ms all de la bsqueda de una
calidad medioambiental superior, propia del consumidor de bienes tales como rboles hermosos y
estanques. Plantea, incluso, abiertamente el espinoso problema de lo que hay que hacer con las
despilfarradoras exigencias energticas de la forma de urbanizacin basada en el automvil, que ha
predominado mucho tiempo y que de modo creciente amenaza con tragarse las ciudades de Europa
y de otros lugares.
Una primera medida sera lograr que la informacin urbanstica reflejara la diversidad de los
diversos grupos de ciudadanos que habitan la ciudad y que la planificacin hablara de grupos
especficos de ciudadanos con necesidades diferenciadas con el objetivo de que proyecten
espacios adecuados. Dichos espacios debern incitar a la convivencia y favorecer el desarrollo y el
buen vivir de todas las personas que van a habitarlos. Partir de la vida cotidiana y de todas las
actividades y necesidades que se desarrollan en su seno, es fundamental para definir dichos
espacios, sin olvidar aspectos tan importantes como el cuidado de pequeos o mayores, la
seguridad, el ocio... valores que muchas veces quedan relegados a un segundo plano.
Para incluir este nuevo enfoque que parte de la realidad de toda la vida cotidiana, es necesario
primero hacer aflorar la parte de esa vida cotidiana que es poco visible en los estratos tcnicos o
incluso en los medios de comunicacin.
En este proceso de invertir el urbanismo de las plusvalas hacia un urbanismo de las personas, el
modelo de ciudad tendra que basarse en ideas-fuerza como la proximidad y complejidad de todas
las actividades que se desarrollan en el entorno urbano, la legibilidad y accesibilidad de los
espacios, la seguridad y convivencialidad en absolutamente todas las zonas urbanas, la
permeabilidad y accesibilidad a todos los equipamientos o focos de atraccin no solamente en
coche, sino sobre todo a pie o en modos de transporte no motorizados, con especial atencin a las
personas de movilidad reducida. Y sobre todo, fomentar la mezcla de usos de forma que se pueda
conseguir la deseada proximidad y accesibilidad que facilite la realizacin de las diversas tareas que
compondran una vida compleja y completa para ciudadanos.
2.- Revalorizado el paisaje como parte del desarrollo sostenible.
El paisaje ha entrado con toda legitimidad en el urbanismo, no como un complemento sino como un
elemento principal, a veces incluso ordenador. En unos casos, en la ciudad ms densa y
consolidada, por que hay que abrir espacios respirables, introducir la belleza y la naturaleza en el
cemento y la congestin, por que hay que cualificar los espacios pblicos y vividos. El paisaje
urbano hoy es concebido como algo ms que el verde, el rol de la calle, el mobiliario urbano, el
monumento, el diseo de plazas y parques, las fachadas, las perspectivas Es tambin los usos
del espacio pblico, el ambiente urbano entendido como seguridad, animacin y transmisin de
significados, el uso (o reuso) del patrimonio y de la memoria, el lugar de la informacin y de la
publicidad, etc.
El desafo del paisaje hoy es, tambin, como en casos anteriores, la respuesta que puede dar a la
regin metropolitana, su contribucin a cualificar la ciudad. La demanda creciente ser de relaciones
de proximidad, de intercambio entre personas y actividades distintas, de valorizacin de los
sentidos, el tacto, el olor, la voz y la piel en directo. El paisaje adems de responder a una demanda

especfica de cualidad del entorno es tambin la posibilidad de contribuir a resolver otro problema, el
del desarrollo sostenible.
3.- Buscando la mezcla social.
En algunas culturas urbansticas se valoriza la mezcla social, la mezcla de poblaciones y tambin de
actividades y de usos del espacio. En algunos casos incluso las instituciones polticas intentan
mediante normas generales y criterios de actuacin en las iniciativas pblicas imponer esta mixtura.
Sin embargo las tendencias a la segregacin social, a la ghetizacin de comunidades temerosas
del otro y a la especializacin de los productos urbanos por parte de los promotores son muy
fuertes.
Desde las primeras fases de la urbanizacin masiva a la industrializacin, el espritu de
"comunidad, "barrio" o "vecindario" se ha enarbolado como antdoto frente a cualquier amenaza de
desorden social o descontento. La comunidad ha sido incluso una de las claves del control social y
de la vigilancia, al borde de la abierta represin social. Comunidades bien arraigadas a menudo
excluyen y se autodefinen contra otras, erigen todo tipo de seales de "prohibida la entrada"
(cuando no tangibles muros y puertas). El chovinismo tnico, el racismo, la discriminacin clasista
avanzan reptando hacia el interior del paisaje urbano.
Si se crean zonas monofuncionales y de ghetos sociales, seremos generadores de insostenibilidad,
de inseguridad y de exclusin social. La experiencia demuestra por ejemplo que en los polgonos
industriales que ocupan una importante mano de obra son casi siempre accesibles nicamente en
coche y los conjuntos de vivienda social en las periferias destinados a insertar sectores de bajos
ingresos en la ciudad mediante una vivienda normalizada se convierten en lugares marcados por el
crculo vicioso de la marginacin.
Por otro lado, la mayora de los proyectos que se han materializado, guiados por el afn de lucro del
promotor, se refieren a la mejora de la calidad de la vida urbana para las elites. Ideales de
comunidad, tradicin y seguridad son puntos de venta ms que realidades sociales y polticas. Aqu
se hacen pocos intentos para estar a la altura de la esencia del descontento urbano, y no hablemos
ya del empobrecimiento y el deterioro de las ciudades.
A no ser que el nuevo urbanismo forme parte de un ataque frontal contra las rampantes
desigualdades sociales y el malestar urbano, fracasar rotundamente en la tarea de cambio de
cualquier factor realmente sustantivo y esencial. En realidad, como ya est sucediendo en algunas
ciudades, puede constituir slo una parte del problema de la creciente segregacin racial, en lugar
de ser una solucin para los dilemas de la vida urbana.
A este desafo deben responder ms los poderes pblicos que los profesionales, puesto que
depende ms de los valores generales de la sociedad que de la cultura urbanstica.
El nuevo urbanismo debe luchar por no convertirse en una barrera, promoviendo el cambio social
progresivo y garantizando el intercambio y la polivalencia de los espacios urbanos, dotndolos de
centralidad y visibilidad, para que sean un espacio pblico de representacin y convivencia de
sociedades urbanas, hoy complejas y multiculturales.
4.- Una nueva edificacin con un enfoque autosuficiente.

El Proyecto que se impone, es uno que se acomode a una ciudad ms sostenible y a una ciudad
que, a su vez, d salida a la estrategia para competir basada en la informacin, es decir, que
atienda a las premisas de la sociedad del conocimiento de un modo ms eficiente.
El urbanismo que se proyecta no es sobre uno sino sobre tres planos
49
con el mismo detalle que los
urbanistas actuales proyectan el plano urbanstico en superficie.

Esquema de urbanismo en altura (Eixample del Prat Nord. Prat de Llobregat)
Tenemos, pues, tres planos que dan lugar al urbanismo en altura, al urbanismo en superficie, y al
urbanismo subterrneo. El desarrollo de los mismos proporcionar, como lo hizo el urbanismo
ortodoxo, un conjunto de instrumentos de carcter legal y econmico, acomodados a un nuevo statu
quo y a la resolucin de los nuevos retos.

Esquema de urbanismo subterrneo (Eixample del Prat Nord. Prat de Llobregat)
Los flujos metablicos deben integrarse desde la concepcin y el proyecto tanto en la edificacin
como en el nuevo urbanismo y la ordenacin del territorio. El objetivo principal para el agua y la
energa es conseguir la autosuficiencia o, al menos, acercarse a ella, y en el caso de los flujos
materiales, potenciar la jerarqua en la gestin de residuos denominada de las 3R (reducir, reutilizar,
reciclar), ya sea en el desarrollo de la edificacin, el urbanismo o las infraestructuras, como en el

49 Extrado del trabajo Una nueva edificacin en un nuevo urbanismo de Salvador Rueda
Palenzuela. Director de la Agencia de Ecologa Urbana de Barcelona. Noviembre 2005.

posterior funcionamiento del rea urbana o tambin en la deconstruccin de sta, cuando haya
acabado su vida til.
Los flujos de informacin, como los metablicos, deben tambin, integrarse en la concepcin de las
distintas piezas urbanas y su desarrollo. Empezando por la compatibilidad de los usos y funciones
que proporcionan una mayor mixticidad urbana, debera continuarse con la aplicacin de la
informacin (diseo, tecnologa, arte, etc.) con valor aadido, con el fin de hacer compatibles la
complejidad, la competitividad y una mayor calidad urbana y de vida.
El desarrollo fragmentario de la ciudad, segn sus necesidades y por medio de un proyecto
compacto, permite aproximarnos a un escenario de emisiones mucho menor por las siguientes
razones:
1. El proyecto nos aproxima a la idea de autosuficiencia energtica en el diseo de nuevos
territorios urbanos. Su efecto, la posibilidad de incluir de entrada, en el urbanismo de altura, la
captacin solar, tanto trmica como fotovoltaica, las cubiertas verdes y los aljibes de captacin de
agua, supone, por un lado, generar buena parte de la energa necesaria del nuevo territorio urbano
y, por el otro, reducir el consumo de energa por la inercia trmica que tienen el agua y el suelo.
El urbanismo subterrneo es un lugar perfecto para acumular parte de la energa captada en altura,
aparte de los intercambios energticos que el subsuelo puede aportar al funcionamiento del tejido
urbano.

Con las herramientas de clculo y de simulacin actuales y sabiendo el comportamiento energtico
de la mayor parte de los materiales, debera ser de uso habitual la construccin de edificios
aplicando el conocimiento de los sistemas pasivos y de aislamiento para reducir a la mnima
expresin la demanda energtica para calor y fro en los mismos.
Aparte, las herramientas de simulacin actuales permiten incorporar al conjunto de variables de
eficiencia, el papel de aislante que tiene la vegetacin u otros elementos interpuestos entre el sol y
el edificio (no slo en la cubierta) y la planificacin urbanstica deberan tenerlo en cuenta en todos

los casos. El diseo del espacio pblico que busca el control de las variables de entorno: el control
acstico, el atmosfrico, el de seguridad y tambin el trmico, para el confort y la calidad urbana,
debe integrar, tambin, la interaccin mutua entre los elementos del espacio pblico y el espacio
edificado buscando, a su vez, un mayor confort en el interior de los edificios y viceversa.
2. La captacin y almacenamiento de agua en altura, conectando el aljibe con el acufero (cuando
ste existe), supone ahorrar el 30% del agua domstica.

Propuesta conceptual de aprovechamiento de aguas pluviales para recirculacin a travs del acufero en el Prat Nord
3. En el urbanismo actual, las infraestructuras de movilidad estn decantadas, principalmente, hacia
el uso del vehculo privado. Los planificadores actuales suelen definir los permetros de
infraestructura de movilidad que rodean las manzanas edificadas, con dimensiones similares a los
permetros ideados en su momento para la movilidad a pie o en caballera. Ahora, la infraestructura
de movilidad principal est dedicada al vehculo privado, de modo que el espacio pblico queda
supeditado a un objetivo bsico: que el vehculo de paso lo pueda usar (y de hecho lo usa) para
cubrir el espacio en el menor tiempo posible. Este objetivo es prcticamente incompatible con
cualquier otro que se d cita en el espacio pblico. Por ejemplo, un uso que suele coincidir en
espacios adyacentes, es el paso de peatones por una cinta (acera) que suele estar pegada a la
fachada de los edificios. stos, los peatones, tienen que soportar un ruido infernal y tienen que
respirar el aire contaminado, amn de otras disfunciones relacionadas con la seguridad o la
intrusin visual, etc. El paso de peatones y el de vehculos en espacios adyacentes, casan mal. Las
disfunciones e incompatibilidades podramos extenderlas a otros usos y funciones urbanas que de
restringir la circulacin del vehculo de paso se veran ampliamente desarrollados. Los itinerarios
seguros de los nios camino a la escuela, el espacio pblico como espacio de ocio, como espacio
de intercambio, como espacio de estancia, como espacio de relax y descompresin, etc. son
algunos de los usos que hoy, con el actual modo de definir los usos y con ellos las infraestructuras
de movilidad, en los planes urbansticos no pueden desarrollarse como debieran.

Aparte de los usos indicados, la definicin de las vas urbanas sin restriccin para el vehculo de
paso, dificulta la implantacin de cualquier nuevo modelo de movilidad, es decir, dificulta un reparto
de viajes entre modos de transporte distinto al actual, donde el vehculo privado ocupa
mayoritariamente el espacio pblico. En Barcelona, el porcentaje de viajes realizados por sus
residentes en vehculo privado no supera el 25% del total de viajes un da laborable; por el contrario,
esa ridiculez de desplazamientos ocupa directa o indirectamente casi el 70% del espacio pblico
barcelons y adems es el responsable mayoritario de las emisiones de CO2 de Barcelona.
Incluir en los proyectos las redes separadas y seguras para cada medio de transporte: bus,
transporte de infraestructura fija, bicicleta y a pie, a la vez que se restringe el espacio para el
vehculo de paso a una red jerarquizada de vas bsicas, supone la definicin de un nuevo modelo
de movilidad y, con l, un rgimen de emisiones de gases de efecto invernadero a la atmsfera
substancialmente reducido.
Es necesario aadir, tambin, que el desarrollo de nuevos planes de movilidad es del todo factible
en los tejidos urbanos actuales, que pueden reestructurarse y reciclarse con estos conceptos y
que es imperdonable que se desarrollen nuevos territorios urbanos sin planificarlos con nuevos
modelos de movilidad acomodados a los tiempos y retos que como sociedad tenemos.
El subsuelo, en el nuevo urbanismo, juega un papel de primer orden en la reduccin de fricciones en
el espacio pblico de superficie, a la vez que ayuda a ordenar la logstica y la funcionalidad de la
ciudad. Hoy, en nuestros sistemas urbanos, las unidades de distribucin (camiones y camionetas de
carga y descarga) de bienes de consumo aumentan, anualmente, entre un 4 y un 5%.
Las dobles y triples filas son causantes de una parte de la congestin urbana y los efectos que de
ello se derivan, entre otros, un aumento de emisiones de gases de efecto invernadero.
Con la aparicin de la compra por Internet se espera que aumenten, todava ms, las unidades de
distribucin y, con ello, la congestin del trfico. Parece que se impone la creacin de plataformas
logsticas para la ruptura de carga, en el subsuelo. Los nuevos aparcamientos subterrneos (al
menos aquellos que den una cobertura suficiente para la logstica de la distribucin) deberan contar
con una primera planta para la distribucin urbana. Los vehculos privados deberan disponerse en
el subsuelo, no creo que deba argumentarse mucho ms que ese es su lugar y de ningn modo
deben ocupar el espacio pblico.
Resumiendo, sea por la va de la energa, del agua o de la movilidad, el Proyecto, que como se
aprecia incorpora tambin nuevas maneras de entender los modelos de movilidad y espacio pblico,
es crucial para incidir en la reduccin de emisiones de los gases a la atmsfera.
UN CAMBIO DE PTICA
Un sistema como el que aqu se plantea, donde se cuestionan hasta los principios ms bsicos del
urbanismo tradicional, nos lleva a reflexionar sobre unos de los conceptos, que a mi modo de
entender, crea ms desigualdades en el urbanismo espaol: la clasificacin del suelo.

Todo suelo soporta la vida del ser humano, sea cual sea su destino, por lo que todo,
independientemente de su destino, debera tener el mismo valor y aprovechamiento urbanstico, lo
que provocara la desaparicin de las clases de suelo. Con esta medida dejara de tener sentido
mover la raya del planeamiento para pasar de rstico a urbanizable un suelo y as conseguir
mayor aprovechamiento. Todo el municipio se considerara un mbito nico. Y al dueo del suelo
rstico se le compensara con el mismo aprovechamiento que al del edificable, en un sector en
desarrollo. Se creara un mercado de aprovechamientos regulado y regido por la Administracin,
que hasta ahora no contaba con los medios para desarrollar este sistema.
Esta propuesta no es novedosa. En Francia se abordo el problema de la generacin de las
plusvalas generadas por el urbanismo, desde la perspectiva del reparto.
Ms all de los problemas de tcnica jurdico-administrativa, este sistema se funda bsicamente en
la distribucin equitativa del incremento de los valores inmobiliarios dentro de una zona entre los
propietarios. Se produce por tanto, un autntico "mercado de aprovechamiento urbanstico", los
propietarios los compran o venden, en funcin de las limitaciones de la calificacin del suelo. Este
mtodo, denominado de "Transferencia del Coeficiente de Ocupacin del Suelo" (COS) fue
introducido en Francia en 1976 con la Ley Galley y se aplica ya en diversos pases anglosajones,
sobre todo Estados Unidos, con el nombre de Transfer of Development Rights (TDR).
La ley creada al efecto, reconoca el principio de posibilidad de transmisin, en determinadas
zonas, del aprovechamiento de una subzona (transmitente) a otra (receptora):
"En las zonas que deben protegerse por la calidad de su paisaje (...), los planes
de ocupacin del suelo podrn determinar las condiciones en las que, con la
pertinente autorizacin administrativa, las posibilidades de construccin
derivadas del coeficiente de ocupacin del suelo establecido para el conjunto de
la zona podrn ser objeto de transmisin para fomentar la agrupacin de
edificaciones en otros terrenos situados en otro sector de la misma zona o en
varios".
La idea nos remite al problema del contenido del derecho de propiedad, en relacin con el espacio y
conduce a subrayar la gran diferencia existente entre los ordenamientos jurdicos de tradicin
romanista y los ordenamientos anglosajones.
Los primeros, fundamentados en la unicidad y carcter absoluto del derecho de propiedad
inmobiliaria, se distinguen claramente de los segundos, sobre todo el derecho norteamericano, ya
que, por el contrario, ste considera la propiedad del suelo como un conjunto de derechos (bundle
of rights) del que pueden disociarse determinados elementos, entre ellos el derecho a construir, el
de sobrevuelo (air rights), el de explotacin del subsuelo, etc.
Esta tcnica ha tenido sus xitos y sus fracasos, sin embargo ha vuelto a adquirir vigencia, a raz de
la problemtica general del cambio climtico, el efecto invernadero y la contaminacin atmosfrica,
con el protocolo aprobado al trmino de la conferencia de Kyoto, donde se prev la posibilidad de
recurrir a las modificaciones de cuotas o crditos de emisin y a su compraventa.
Los medios tecnolgicos de nuestros das y las distintas experiencias anteriores, hacen viable la
desaparicin de clases de suelo y el reparto de aprovechamiento, pasando por tanto el suelo a

considerarse un mbito nico donde se distinguira el suelo protegido y el suelo consolidado. El
resto del suelo sera desarrollado dependiendo del proyecto que lo respaldara y el consenso que
obtuviera. De este modo se acabara con la trasformacin de suelo de forma indiscriminada, puesto
que slo se hara por necesidad y no porque ste aumentara de valor.
La tecnologa hoy juega a nuestro favor, se ha digitalizado la mayora de los territorios de las
ciudades industrializadas, los sistemas de informacin geogrficas (SIG) forman parte de la mayora
de los planeamientos actuales y los programa de gestin permiten realizar una reparcelacin de
forma gil y sencilla.
El programa Hipdamos, por ejemplo, de gestin urbanstica del Ministerio de Fomento, se ha
desarrollado para ser til y vlido en todos y cualesquiera planes urbansticos de los municipios
espaoles. Basado en un SIG catastral sobre el que se proyecta la informacin geomtrica y las
bases de datos por capas y atributos de cualquier escala de planeamiento urbanstico municipal,
permite la gestin y seguimiento continuos, con todo tipo de informacin registral, urbanstica y
catastral hasta el nivel de subparcela urbanstica y emisin de cdulas, cuadros y estados del
planeamiento y su desarrollo.
La ciencia avanza y el urbanismo debe hacerlo con ella.
EL URBANISMO REFLEXIVO: MECANISMOS PARTICIPATIVOS
El desarrollo econmico, la evolucin del capital inmobiliario y la mayor conciencia ambiental de la
gente har crecer en nmero los conflictos en las ciudades, es por ello que la incorporacin de
mecanismos participativos en la generacin del planeamiento y en la resolucin de conflictos
ambientales, resultar clave para empujar el cambio que requiere la ordenacin del territorio.
Cmo no enfatizar la necesidad de articular mecanismos mltiples de democracia local
participativa o deliberativa, de cooperacin social, de consenso sobre los proyectos urbanos, de
solidaridad ciudadana, de civismo para hacer posible la convivencia, de colaboracin activa para
una gestin sostenible? El acuerdo es general, en teora, en la retrica del discurso poltico, en las
declaraciones reivindicativas de las entidades ciudadanas.
En la prctica el malestar de los unos y los otros es frecuente. Los responsables polticos no
manifiestan en general una voluntad que vaya mucho ms all de la informacin ordinaria y de
algunos momentos extraordinarios de consulta y debate. Los profesionales, la mayora
probablemente, viven la participacin como una servidumbre molesta que solamente retrasa los
procesos decisorios y en los que se manifiestan los intereses particulares. Y las entidades
ciudadanas y colectivos ciudadanos se consideran sistemticamente maltratados y reaccionan ante
ello reivindicando el derecho a una intervencin decisoria (difcil de asumir polticamente) sobre los
proyectos y las actuaciones urbansticas.

Es fcil reducir el problema a la desconfianza de los polticos frente a los ciudadanos, al elitismo
tecnocrtico de los profesionales
50
y a la a veces demagogia de las entidades vecinales que pueden
recubrir as su incompetencia o la defensa de intereses localistas o corporativos. Algo de todo esto
hay en muchos casos, pero nos parece que la cuestin es bastante ms compleja.
Los intereses y los valores estn muy diversificados entre multitud de grupos o colectivos, las
demandas aparecen cada vez ms individualizadas, cuando no confrontadas, antagnicas. Los
poderes pblicos, incluso los locales tienen dificultades crecientes de representar al conjunto de la
sociedad urbana o de mediar entre todos los grupos de inters. Las respuestas socioeconmicas
an provienen de ofertas masivas dirigidas a demandas homogneas y son hoy, muy insuficientes.
La participacin es una solucin, tambin un problema.
Por otra parte cuando se habla de participacin directa, o deliberativa, o consultiva de quin
hablamos? Es fcil definir a la poblacin votante, pero qu ciudadanos son los que deben o
pueden participar en la elaboracin o gestin de un programa social, de un proyecto urbano? Los
residentes en la zona sin duda, los directamente afectados tambin. Las entidades slo las de la
zona? si, pero tambin las entidades ciudadanas con una visin global de la ciudad pueden
legtimamente reclamar su presencia. Y la poblacin no residente pero que utiliza aquella zona, por
su trabajo, por los servicios que ofrece, por que forma parte de sus trayectos o de sus relaciones
sociales? Y los que no residen pero tienen patrimonio, intereses, negocios o memoria all? Y los
que quizs quisieran ir a vivir a la zona si hubiera una oferta adecuada? Y los que siendo
residentes no tienen voz, no se les escucha, por edad, o exclusin social, o nivel cultural? Definir el
universo participativo es siempre muy difcil.
Hoy, las formas tradicionales de participacin social y poltica, estn en crisis. Al mismo tiempo, han
ido apareciendo formas nuevas de participacin en torno a temas como la conservacin ambiental,
de identidades tnicas, de los derechos humanos y de la salud en el rea del consumo, entre otras,
con un profundo sentido conservador y carcter reactivo. Quizs lo que ms claramente tienen en
comn es el hecho de representar reacciones de defensa de la calidad de vida amenazada por la
globalizacin econmica de las ltimas dcadas.
La participacin ciudadana debe tener como objetivo central favorecer el equilibrio fuerzas entre los
intereses enfrentados, de manera que ninguna tenga tanta fuerza como para imponer sus intereses.
El objetivo es promover las salidas de compromiso entre los intereses econmicos, ambientales y
sociales.
La mera informacin, el nivel bsico de participacin, puede aportar al equilibrio de fuerzas. Un
ciudadano informado tiene ms poder frente a quien toma una decisin que lo afecta, en
comparacin con uno desinformado, y quien decide no acta de la misma forma en ambas
situaciones.
Por otra parte, la autonoma de los participantes es el requisito fundamental para tender a la
situacin de empate de fuerzas que tanto puede favorecer una salida sostenible y socialmente

50 El economista J.K.Galbraith describe la sociedad actual como una 'tecnoestructura', una suerte
de burocracia en la que el control de la 'toma de decisiones' se concentra en una casta de
tcnicos especializados.

equilibrada a los conflictos ambientales. La Administracin debe facilitar y apoyar la participacin,
ms que organizarla y manejarla.
La participacin ciudadana resulta clave para conquistar los objetivos del desarrollo sostenible, lo
mismo que para empujar el cambio que requiere la planificacin urbana.
Se formulan cuatro pautas que deberan ser fomentadas por las administraciones:
1.- Estimular las formas directas de participacin.
Los caminos de accin que se elijan para hacer frente a los diferentes planteamientos de
problemas surgidos, requiere del involucramiento directo de los ciudadanos, en parte porque cada
conflicto es nico e irreductible a patrones comunes y en parte porque es crtico que esas
decisiones, tan delicadas tcnicamente, cuenten con legitimidad social. Es mejor equivocarse
juntos, reza el adagio popular.
No obstante, hay una serie de condicionantes para que la participacin directa sea efectiva en los
conflictos ambientales. Dos de ellas merecen especial mencin: la falta de conocimiento tcnico de
los ciudadanos en las materias cuestionadas y el peligro de la falta de coordinacin en las acciones
y movilizaciones de los ciudadanos. Ambas pueden superarse con apoyo profesional y tcnico. La
canalizacin de recursos financieros por parte de la Administracin, permitira a muchas
organizaciones ciudadanas contar con esos apoyos, los que de otra forma posiblemente no
conseguiran.
2.- Desde las instituciones se debe prevenir la ocurrencia de conflictos.
Que los ciudadanos tengan influencia para decidir el tipo de ciudad en que vivirn es un derecho
cada da ms importante por el deterioro de la calidad de vida urbana. Pero es tambin conveniente
en trminos polticos. A travs de formas tempranas de participacin pueden acordarse principios
generales, que proporcionen criterios no sujetos a controversia, para ayudar a solucionar disputas
puntuales.
El planificador se posicionara como puente entre el proyecto y cada grupo o parte interesada.
Ejerce mediacin entre ellos y aprovecha para negociar. Va construyendo artesanalmente los
acuerdos que harn posible el desarrollo sustentable de su ciudad.
3.- Aplicar mecanismos de negociacin de conflictos bajo la forma de una
mediacin.
El municipio debe fortalecer la participacin de los vecinos en la defensa de sus objetivos y
legtimos intereses frente a los problemas asociados a los proyectos urbanos.
Por lo tanto, se debiera aplicar una estrategia de negociacin bajo la forma de la mediacin para
enfrentar conflictos ambientales suscitados por los proyectos o por la modificacin de las normas de
uso del suelo, estrategia que incluye cuotas importantes de participacin ciudadana directa.

De qu forma la participacin ciudadana puede contribuir a generar estos escenarios de
negociacin mediada?
Distinguiremos tres escenarios de negociacin mediada, y sugeriremos acciones y estrategias
especficas al alcance del municipio para ayudar a crearlos y aprovecharlos. Los escenarios deben
organizarse en torno a los procesos claves;
La elaboracin o modificacin del Plan Estructural (primer escenario)
La tramitacin y aprobacin de los planes fragmentarios y actuaciones concertadas (segundo
escenario), y
Licencias de edificacin (tercer escenario).
Los escenarios se distinguen entre s, de acuerdo al grado de anticipacin con que es posible
realizar la negociacin de los conflictos y la participacin que apoya esa negociacin.
El primer escenario la participacin est orientada al equilibrio de fuerzas entre los intereses
empresariales y los intereses por la calidad de vida. Asambleas, publicaciones, consultas, van
construyendo el escenario para que tenga lugar la negociacin mediada del plano estructural.
Desde el punto de vista de los conflictos, la participacin es temprana y preventiva; una
participacin al servicio de la negociacin anticipada de conflictos.
Experiencias pilotos, como las llevadas a cabo por el Foro ciudadano para la participacin en el plan
especial de proteccin del casco de la Orotava, por ejemplo, demuestran que la construccin de
este escenario es posible. Como expresa su presentacin:
As nace el Foro Ciudadano en el mes de octubre de 2005, con el objetivo
principal de encontrar el mejor de los planes posibles, un plan consensuado por
toda la ciudadana, las fuerzas econmicas y los agentes sociales y polticos.
Existe un afn por conseguir ese punto de encuentro, de equilibrio entre los distintos intereses para
crear una ciudad mejor.
Antes de referirnos al segundo y tercer escenario, valga una aclaracin. Este anlisis y
recomendaciones estn basados en la conviccin de que el otorgamiento de licencias de edificacin
nunca es una decisin puramente tcnica. Puede ser puramente legal, pero no exclusivamente
tcnica.
Siempre hay efectos colaterales sobre el entorno provocados por los nuevos usos del suelo que se
estn aprobando, por pequeos que ellos sean. La preocupacin por los conflictos creados y por el
posible perjuicio que provocarn a los residentes o a terceras actividades es una actitud que el
municipio debe tener en cuenta, por tcnico que sea su trabajo y por reglamentado y sujeto a leyes
que est el otorgamiento de licencias. (Hay que tener en cuenta que en la actualidad se dan
licencias con planes generales que no han variado desde hace dcadas, donde las circunstancias si
han variado). La insensibilidad social y urbana de la norma, y el recurso a una prctica
administrativa de corte autoritario, son tal vez los males que ms alejan al municipio de la
negociacin mediada. Una norma ms abierta y un desarrollo de la ciudad como se propone puede
prevenir o resolver los conflictos adecuadamente y amparados por la ley.

Con respecto al segundo escenario, la aprobacin de unidades fragmentarias o concertadas de la
ciudad (ordenacin de pequeos mbitos de ciudad), nuestra recomendacin sera que las
solicitudes sean discutidas, tramitadas y aprobadas por un equipo tcnico municipal, de carcter
interdisciplinario, encabezado por un Director de Obras (planificador municipal). En cualquier caso,
cada uno de estos jefes por separado debera tener derecho a veto sobre las aprobaciones.
En su trabajo, el planificador urbano municipal se enfrenta a la necesidad de generar escenarios
polticamente equilibrados para la tramitacin de las aprobaciones, de tal manera que evite que los
inversionistas o los grupos de vecinos tengan tanta fuerza como para imponer sus puntos de vista
sin necesidad de negociarlos. Este es el meollo de la estrategia que conduce a la negociacin
mediada.
Considerando que los vecinos suelen ser la parte dbil en estos conflictos de inters, la estrategia
tiene como uno de sus puntos centrales fortalecerlos a travs de la participacin ciudadana, la que
deber ser facilitada o promovida por el planificador urbano.
La tramitacin y aprobacin de estas Unidades pueden ser apoyadas por formas de participacin y
de negociacin tempranas, ambas de carcter informal, tendientes a prevenir conflictos abiertos. En
estos casos el planificador urbano municipal puede anticiparse a travs de reuniones por separado
con el promotor y con los vecinos que ms probablemente se vern afectados, con lo cual va
creando un escenario que permita que las preocupaciones e intereses de las partes puedan
conversarse y hacerse compatibles. El contacto directo entre promotores y vecinos debera ser el
objetivo preferido de la accin del planificador urbano de cara a estos conflictos potenciales.
En el caso de vecinos poco organizados y polticamente dbiles, el planificador urbano puede jugar
un importante papel en fortalecer su posicin frente al promotor. Lo mismo podra hacer cuando se
da la situacin contraria: un proyecto que interesa al municipio y que es rechazado por poderosas
organizaciones vecinales. La filosofa de fondo es que lo mejor es compatibilizar intereses, por cierto
dentro de los lmites ambientales y polticos fijados por ley (normas ambientales, derechos
ciudadanos).
El manejo que el planificador urbano municipal haga de estas relaciones es clave para crear formas
anticipadas e informales de negociacin mediada que ayudaran, al mismo tiempo, a prevenir
futuros conflictos y a fortalecer las polticas municipales de desarrollo urbano.
Con este apoyo del planificador urbano municipal, el promotor podra tomar la iniciativa e
involucrarse en formas tempranas de participacin.
El tercer escenario el otorgamiento de licencias. Aqu se nos daran dos situaciones; una, la de
otorgamiento de autorizaciones dentro de las reas pactadas, donde los conflictos se habran
reducido el mnimo y los debates se centraran ms en la calidad tcnica y arquitectnica de la
ciudad, y otra, las autorizaciones puntuales fuera de estas reas. En este caso el otorgamiento de
licencias debe estudiarse bajo el punto de vista de la necesidad real del demandante, del beneficio
para la colectividad, (no generando ms gastos para la Administracin, por ejemplo), no alterando
los principios del plan estratgico. Aqu la labor del planificador como venimos comentando es de
suma importancia.

La mediacin que debe tratar de constituir el planificador urbano municipal debe ser
extremadamente delicada. Un error tpico es el de juntar a todas las partes en una reunin. Las
diferencias de lenguaje y claridad entre vecinos y empresarios se volvern casi insuperables en un
ambiente sicolgicamente tan cargado. El municipio puede perder su ascendiente sobre las partes
al quedar atrapado en acusaciones cruzadas con el peligro inminente de terminar sentado en el
banquillo de los acusados. El producto ms importante de una reunin as puede ser el
convencimiento de vecinos y empresarios de que el municipio es incapaz de resolver los problemas,
sin importar que las razones que fundamenten esa percepcin sean diametralmente opuestas (por
ejemplo, unos cuestionan un celo excesivo en proteger el medio ambiente y los otros su descuido).
El planificador urbano municipal debe intentar acercar a las partes a una mesa de negociacin, para
lo cual es til juntarse primero por separado con ellas. Puede que finalmente la mesa de
negociacin no sea necesaria, pero su trabajo debe encaminarse a hacerla factible. Buscar
establecer relaciones de confianza con cada una de las partes, recurriendo a lenguajes y ofreciendo
apoyos de distinto tipo, sin dejar de mantener una coherencia global en su posicin frente al
proyecto.
Para los vecinos, lo principal es informacin, compromiso de que sern escuchados y garanta de
que el proyecto no est totalmente decidido.
4.-Superacin de conflictos ambientalmente problemticos.
Los conflictos ambientales urbanos ms difciles de resolver y que ms impactan negativamente
sobre el medio ambiente y la calidad de vida de las ciudades, son los que podramos denominar
conflictos ambientalmente problemticos, es decir usos del suelo localmente indeseables.
La contaminacin del aire, la congestin y la inseguridad ciudadana representan casos de conflictos
complicados en que se cumplen ambas condiciones.
Por otra parte, los proyectos como crceles y centros de recogida de residuos, depuradoras, suelen
provocar conflictos en que es difcil determinar quines son los responsables ltimos de los
impactos negativos que sufren las comunidades en que se localizan esos proyectos.
Estos conflictos ambientales rebasan el mbito de la planificacin municipal y e difcil crear un
escenario de negociacin mediada para resolverlos localmente.
La autoridad debe tomar la iniciativa y reorganizar la participacin que surge espontneamente
frente a este tipo de proyectos, porque sta consiste en una oposicin local que tiende a ser total.
Lo primero requiere la organizacin de talleres o seminarios y la aplicacin de tcnicas de
participacin. La Administracin debera organizar un proceso supra-local de negociacin al que
pueda orientarse la movilizacin de los vecinos.
Un ejemplo de cmo este espacio de negociacin mediada puede organizarse es mediante un
sistema de baremos a nivel regional. La idea es hacer un listado de tipos de proyectos indeseables
y asignarles unos puntos de acuerdo a la importancia del impacto que produce en el entorno y en la
sociedad, lo que probablemente requerira conocer la opinin de la ciudadana al respecto. Cada
municipio o ciudad debera acoger proyectos de este tipo de tal manera que se fuera conformando

un cuadro de equidad regional As se creara un escenario de negociacin mediada de estos
difciles conflictos ambientales.
Otra alternativa para resolver este tipo de conflictos es la negociacin de compensaciones. Sin
embargo, esto plantea inconvenientes polticos y, adems, no resuelve el problema de equidad
planteado ni estimula a las comunidades a hacerse cargo de los impactos ambientales que generan.
Los conflictos ambientales indeseables plantean desafos muy serios a la planificacin del
territorio. Todo hace pensar que tendern a agravarse. Las comunidades se resistirn cada vez con
ms fuerza; y los problemas de congestin, contaminacin e inseguridad crecern mientras la
planificacin urbana siga apegada a la misma idea de orden urbano de la planificacin urbana
tradicional, desestimando la importancia ambiental, social y para la eficiencia urbana que tienen los
usos mixtos del suelo.
Este nuevo urbanismo que proponemos, busca nuevos caminos que permitan ir ms all de la
mera consulta, caminos que favorezcan intervenir o influir en el proceso previo a la decisin formal y
participar activamente en el proceso de gestin o ejecucin.
Los consejos ciudadanos, la gestin cvica de los equipamientos, el proceso participativo en el
planeamiento estratgico, las consultas ciudadanas, las comisiones mixtas para la elaboracin y el
seguimiento de los proyectos urbanos, los planes de desarrollo comunitario (para reforzar el tejido
asociativo), las radios y televisiones locales que de facto son instrumentos de participacin, las
comisiones mixtas con el gobierno local para elaborar y hacer el seguimiento de programas
sectoriales (sociales, de seguridad, culturales, educativos, etc.), la gestin y animacin del espacio
pblico por parte de entidades con apoyo municipal (o de esponsores), son algunos de los
mecanismos de participacin que se estn introduciendo en nuestra sociedad. La agenda 21 ya
prev en sus programas y de forma necesaria para su desarrollo, algunas de las distintas formas de
participacin ciudadanas de las que hemos citado. Participacin sin la cual no se puede desarrollar
la agenda. Vemos por tanto, como desde Europa existe esta preocupacin real por la participacin
ciudadana, pasndola al primer plano en la toma de decisiones. Podramos decir que las distintas
formas de participacin se convertirn en una condicin de la gobernabilidad democrtica de las
ciudades en las prximas generaciones.
MEDIO AMBIENTE Y PLANIFICACIN DEL TERRITORIO
La planificacin del territorio no se podr entender separadamente de una adecuada comprensin
sistemtica de la realidad en la que est incidiendo. Elementos fsico-qumicos, biolgicos,
climticos, etc... tendrn que ser considerados, junto a estructuras jurdicas, avances tecnolgicos y
cientficos, etc.
El concepto amplio del medio ambiente se vincula al derecho personal a disfrutarlo y al deber de
conservarlo. Constituye un principio rector de la poltica social y econmica, y que obliga a los
poderes pblicos. El medio ambiente, como objeto de conocimiento desde una perspectiva jurdica,
estara compuesto por los recursos naturales, la flora y la fauna, los animales y los vegetales o
plantas, los minerales, los tres reinos clsicos de la Naturaleza con maysculas, en el escenario que
supone el suelo y el agua, el espacio natural. Todos los elementos forman un sistema o conjunto,

por lo que el medio ambiente no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposicin de los recursos
naturales y su base fsica, sino que es el entramado complejo de las relaciones de todos esos
elementos que, por s mismos, tienen existencia propia y anterior, pero cuya interconexin les dota
de un significado trascendente, ms all del individual de cada uno. Se trata de un concepto
estructural cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores, tanto esttico como dinmico, en el
espacio y en el tiempo. Pero, todo ello no podr comprenderse sin un adecuado y armnico
desarrollo de la legislacin medioambiental y ordenacin urbanstica, con criterios de mayor
flexibilidad en el sentido que se pueda reaccionar a tiempo contra previsibles ataques al Medio.
La nueva conciencia ambiental, el reconocimiento del derecho al medio ambiente, sus tcnicas
preventivas y protectoras, tanto penales como administrativas, son exponentes de la presencia de
un nuevo paradigma, que afecta a todos los campos del saber y la actividad humanos. La
preocupacin medioambiental es universal, y el desarrollo sostenible un objetivo comn de las
sociedades, los Estados y las organizaciones internacionales.
Podemos afirmar que el medio ambiente constituye al inicio del milenio un paradigma origen de
una revolucin cultural e ideolgica, de la que se desprende una transformacin que alcanza a la
sociedad, a la economa, a la poltica y a muchos campos del conocimiento, entre ellos al Derecho.
El nuevo paradigma ecolgico trata de superar el paradigma del excepcionalismo humano,
basado en el progreso ilimitado sobre la explotacin productivista del medio ambiente, asumiendo el
ecosistema y la presencia del hombre en su entorno como especie, la limitacin de los recursos y el
deber de garantizarlos a las prximas generaciones.
Como se ha expuesto, el medio ambiente tiene un significado ms amplio que el territorio, que es
uno de sus componentes, respecto al cual los instrumentos de ordenacin han de actuar con
criterios de sostenibilidad que incluyen el respeto, la utilizacin racional y la calidad de vida del
paisaje, las aguas, etc. La consideracin del medio ambiente como un sistema vivo, que funciona y
evoluciona, implica que ha pasado por diversos paradigmas.
Desde el paradigma del desarrollo sostenible, la actividad humana y el medio deben ser objeto de
una valoracin sistmica, nico mtodo de realizarlo de un modo integral. Toda actividad se produce
en un entorno, forma parte de un sistema y se vertebra en una realidad compleja.
La idea de la sostenibilidad exige una accin integrada: vertical entre los agentes pblicos y
privados para conseguir la coherencia tctica y operativa en las decisiones del planeamiento y en su
ejecucin; horizontal, para la mayor integracin del concepto en todas las manifestaciones de la
accin e intervencin entre los agentes, medios y espacios. Estos conceptos se debern articular en
tcnicas y medios que se emplearn en la metodologa de elaboracin de los instrumentos de
planeamiento, en todo el proceso de decisiones y en el de su ejecucin. No slo en las
determinaciones, sino en las intervenciones de distinto alcance y naturaleza.
Las Carta europea de la ordenacin del territorio de 1983 propuso aplicar nuevos criterios de
orientacin y de utilizacin del progreso tcnico, porque los cambios de las sociedades exigen una
revisin de los principios que rigen la organizacin del espacio con el fin de evitar que se hallen
enteramente determinados en virtud de objetivos econmicos a corto plazo, sin tener en cuenta de
forma adecuada los aspectos sociales, culturales y los de medio ambiente. El desarrollo sostenible,
propio de una sociedad democrtica avanzada, no se limita al uso racional de los recursos

naturales, sino a todos los elementos que intervienen y hacen posible el equilibrio de las especies y
de sus actividades en el espacio y el tiempo.
La Carta de la Ciudades Europeas hacia la sostenibilidad, conocida como Carta de Alborg, de 27 de
mayo de 1994, la invoc con el fin de conseguir la justicia social, las economas sostenibles y la
sostenibilidad ambiental. La justicia social requiere necesariamente la sostenibilidad econmica y la
equidad, las cuales necesitan a la vez de la sostenibilidad ambiental. [...] La sostenibilidad ambiental
implica, adems, el mantenimiento de la diversidad biolgica, la salud humana, la calidad del aire,
del agua y del suelo a unos niveles que sean suficientes para preservar para siempre la vida y el
bienestar de la humanidad, as como tambin de la flora y de la fauna.
En la Declaracin de Estambul+5, de Nueva York, de junio de 2001, se formul el concepto de
asentamientos humanos sostenibles como aquellos en que todas las personas tengan una
vivienda adecuada, un entorno saludable y seguro, acceso a los servicios bsicos y un empleo
productivo libremente elegido.
La Constitucin europea ha incorporado las previsiones sobre el desarrollo sostenible que se
contenan en el Tratado de Niza. Asume la responsabilidad para con las generaciones futuras y la
tierra. Hoy el desarrollo sostenible y un alto nivel de proteccin y mejora de la calidad del medio
ambiente es uno de los objetivos de la Unin.
El paradigma de la sostenibilidad aplicado a la ordenacin territorial exige considerar las
dimensiones ambiental (proteccin de los recursos naturales en sentido amplio), econmica
(adecuacin del crecimiento) y social (mantenimiento de la cohesin social y el desarrollo
individual). El quinto objetivo del VI Programa de Accin 2001-2010 de la Unin Europea se refiere
al relevante papel de la planificacin y gestin de los usos del suelo a escala local y regional, que
determinan sus intensidades e impactos ambientales directos o indirectos, muy preocupantes en las
zonas urbanas por su mayor presin y por los conflictos de los usos y explotacin del suelo.
A la hora de aplicar el principio de sostenibilidad a la ordenacin urbana se han valorado los
modelos existentes y se ha tratado de concretar principios de ordenacin y normativos que la hagan
posible en el sentido ms amplio, que incluye la vida humana y sus decisiones:
a) Modelos de ordenacin
Planteados a partir de la consideracin integral del territorio que establezca la vinculacin entre los
ncleos, los entornos y las zonas rurales, de modo que los espacios propios de reas
metropolitanas o ciudades-regin dispongan de planificacin conjunta. La ordenacin territorial
sostenible valora los modelos de ocupacin territorial:
- Se considera que la ciudad compacta tradicional es el modelo ms adecuado.
- El modelo disperso o de urbanizacin difusa se asocia a la influencia poltico-econmica y cultural
neoliberal de los modos de vida norteamericanos, caracterizado por:
1. Configurar enclaves urbanizados difusos, especializados y segregados con manifestacin de
las desigualdades socio-econmicas.

2. Prev ciudades-territorio totalmente diferentes de los modelos socio-espaciales y culturales
de la ciudad histrica, caracterizada por la continuidad espacio-temporal.
3. Produce una nueva configuracin urbana en el entorno de centros de comunicaciones y
comerciales, directamente relacionados con la sociedad de consumo de masas como
espacios superespecializados en el comercio y el ocio. Estos enclaves dispersos son
interdependientes y conforman redes de flujos, actividades y comunicaciones en una nueva
morfologa de la histrica plaza del mercado y sus comercios, pero perifrica, con gran
consumo de espacio, graves repercusiones ambientales, y grandes demandas de
infraestructuras (accesos, aparcamientos, redes, residuos, etc.).
4. Exige gran consumo de suelo y de recursos para los servicios y dotaciones.
5. Los espacios creados con gran especializacin funcional exacerban la movilidad y sus
costes en transporte, polucin, consumo de energa, etctera.
6. La especializacin de espacios genera segregacin y exclusin sociales y conduce a la
prdida de cohesin social por concentracin de minoras, con creacin de ghetos por
niveles de rentas, culturales-religiosos y de sectores marginales.
b) Criterios de sostenibilidad
Se contraponen como criterios de sostenibilidad frente a los retos derivados de la dispersin, la
compacidad; de la especializacin, la complejidad; de la segregacin, la integracin y cohesin
sociales.
Para poder superar desde la sostenibilidad los costos socio-ambientales se precisa una
reconsideracin de la ordenacin territorial que conduzca a su integracin socio-espacial para
conducirla a los parmetros del desarrollo sostenible. El criterio de gobernabilidad territorial, exige la
mayor presencia y participacin en la ordenacin y gestin supralocal de mbitos regionales;
Menos urbanismo de ciudad y ms ordenacin supralocal y territorial;
Integracin de conjuntos de entes locales en mbitos de ordenacin, decisin y gestin
supralocal.
Se busca que la ordenacin del territorio y el urbanismo que asegure la calidad de todos los
elementos intervinientes y atienda objetivos tales como;
Planeamiento integrado y sostenible
51
que comprenda las soluciones territoriales de los
problemas sociales, econmicos, culturales y medioambientales, desde una perspectiva
de inters pblico general y global, sin quedar condicionados por los intereses de grupos
que pretendan conseguir decisiones pblicas favorables, como es el caso de los
convenios urbansticos.

51 Dieter Prinz analiza los distintos modos de intervenir en la ciudad atendiendo a estos criterios.
Planificacin y Configuracin Urbana. Ediciones G. Gili Mxico. 1980.

Modelos de ocupacin del espacio de calidad ambiental adecuados en cuanto a los
elementos naturales, los espacios verdes, el entorno cultural, la diversidad biolgica, el
ahorro energtico y las medidas propias del desarrollo sostenible.
Integracin de las zonas y usos del suelo en el entorno ambiental y en los espacios de
vida, trabajo y ocio, de modo que se superen la desintegracin de la vida personal, social
y laboral y los espacios por medio de la vialidad, de los espacios libres, las reas verdes
y los equipamientos integradores.
Aprovechamiento de infraestructuras y dotaciones existentes, con mxima optimizacin
de los recursos e inversiones y con reduccin de los desplazamientos, con potenciacin
del transporte pblico.
Modelos de ciudad europea compacta frente a la dispersa y monofuncional anglosajona,
con mayores densidades y ocupaciones, pero con estndares de calidad compatibles con
la reduccin de costes ambientales.
Rehabilitacin de los centros urbanos y del parque edificado para evitar su
obsolescencia.
Viviendas de distintos tipos y regmenes que atiendas las nuevas y diversas formas de
relacin y unidad familiar, que no conduzcan a la exclusin sino a la integracin social y
superen los grandes conjuntos homogneos y desestructurantes.
Medidas ambientales que protejan y conserven los recursos no renovables; potencien las
tecnologas limpias y alternativas; reduzcan la contaminacin, minimicen los residuos,
establezcan su recuperacin y depuren los residuos y gestionen el suelo y los recursos
desde perspectivas sostenibles.
c) La participacin como factor de integracin
La cultura de la planificacin se debe dirigir a comportamientos abiertos, participativos, proactivos y
preventivos, que siten las decisiones en el entorno ambiental, refuercen los vnculos colectivos, la
integracin y la democracia local, como elementos necesarios del proceso planificador. Como
declar la Nueva Carta de Atenas de 1998, es preciso continuar con el cambio de enfoque del
planeamiento; desde un enfoque prescriptivo a un proceso basado en las necesidades de los
usuarios de la ciudad. Esta carta tiene como punto central un enfoque del urbanismo ms centrado
en el ciudadano, expresando las necesidades humanas bsicas para vivir en sociedad, porque la
futura estructura social, cultural y esttica de las ciudades surgir de la plenitud de los valores
sociales y culturales que presenten todos los ciudadanos.
A partir de la idea de la participacin se ha diseado el concepto de ciudades creativas como
lugares dinmicos de experimentacin e innovacin, donde se desarrollan nuevas ideas y se
encuentran gentes de todos los medios para mejorar la calidad de vida, el trabajo y el ocio.
En la evolucin conceptual del rgimen urbanstico en Espaa se pas del urbanismo de obra
pblica del liberalismo al de respeto y garanta de los derechos del propietario en la legislacin de
1956, que ha continuado con matices ms socializantes en las leyes posteriores, hasta que la ley
6/1998 potenci la concepcin del derecho del propietario y la libertad de oferta del suelo con la

atribucin de carcter residual al suelo urbanizable. Este rgimen no slo no ha producido el
objetivo de reducir el valor del suelo, sino que ha potenciado la ocupacin de suelos en modelo
disperso, disgregador de espacios y usos, con elevados costes de servicios.
Las tcnicas que tratan de ampliar la oferta de suelo urbanizado al servicio del inters general para
hacer una oferta ordenada a las necesidades sociales, deben completarse con medidas contra la
retencin de los solares, la exigencia de viviendas de determinadas caractersticas y rgimen, la
promocin pblica de viviendas en arrendamiento y la superacin del actual sistema de valoracin
del suelo que posibilite la accin directa de los poderes pblicos en el mercado del suelo y la
vivienda.
Si el orden constitucional se fundamenta en los derechos y libertades personales, de modo que toda
la actuacin de los poderes pblicos est a su servicio y garanta, se ha de dar el paso del
urbanismo del propietario y del inters privado al urbanismo del ciudadano y del inters general, que
garantice los principios rectores de la poltica social y econmica, as como los objetivos
constitucionales de servicio de los bienes econmicos al inters general. A tal fin el Estado tiene
reconocidas las competencias para establecer las condiciones bsicas que garanticen la igualdad
de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales, reconocido como uno de los ttulos competenciales estatales para regular una
parte sustantiva de esta materia.
EL PROBLEMA DE LAS HACIENDAS LOCALES
A la hora de proponer un nuevo sistema de ordenacin del territorio, hay que tener muy en cuenta el
problema de la financiacin de las haciendas locales.
Como vimos en pginas anteriores donde el planeamiento se haba desarrollado segn la norma, el
fracaso en la construccin de la ciudad no se poda achacar en exclusiva al urbanismo.
En muchos supuestos no se haban implicado adecuadamente las Administraciones responsables y
los equipos polticos de Gobierno, as como los jurdicos y administrativos. No se haban producido
las indispensables previsiones presupuestarias, lo que haba supuesto dejar en va muerta las
propuestas urbansticas y, en consecuencia, no poder comprobar la bondad o maldad de las
mismas.
Como bien expona ngela de la Cruz Mera
52
, Consejera Tcnica Urbanstica del Ministerio de
Vivienda en su ponencia Los nuevos instrumentos de intervencin en el mercado inmobiliario es
necesaria que cualquier nuevo sistema de intervencin en el urbanismo vaya acompaado de un
sistema de financiacin de las Haciendas Locales fuerte y seguro, que haga posible el desarrollo de
estas nuevas ideas.
Por tanto, podemos afirmar que el urbanismo sin este apoyo no va ms all de una mera intencin.

52 Seminario sobre Tendencias del Urbanismo: A propsito de nuevo proyecto de Ley del Suelo
Mayo de 2007. Mster en Derecho Urbanstico de la Universidad de la Laguna 2005- 2007.

Pero esta financiacin, no solo debe provenir de las Administraciones Pblicas, hemos de analizar
la otra cara de la moneda, que debe tenerse en cuenta en cualquier debate ulterior sobre la
financiacin local y el urbanismo.
El proceso de urbanizacin y edificacin implica, cada vez ms intensamente, un coste enorme
medioambiental y procura numerossimos gastos corrientes de mantenimiento y de prestacin de
servicios.
En el Derecho Medioambiental existe un conocido principio (quien contamina paga) basado en la
idea de que quien puede beneficiarse de una inversin que contamina debe asumir los costes que
causa a la comunidad. Este principio responde a la misma idea-fuerza que el de recuperacin de las
plusvalas consecuencia de la accin urbanstica de los poderes pblicos.
Si gracias a los planes urbansticos se producen unas plusvalas es justo que la comunidad, a travs
de las Administraciones Pblicas, se beneficie de las mismas ya que tambin soporta sus
consecuencias negativas.
En nuestro mundo, sabemos bien que el proceso de urbanizacin tiene tambin efectos
desfavorables, implica un fuerte impacto medioambiental y, no en ltimo trmino, produce costes
importantes para la comunidad. La extensin de la ciudad, y mxime si se asienta en zonas
residenciales con viviendas unifamiliares aisladas, produce un efecto muy gravoso sobre las arcas
pblicas. La prestacin de muchos servicios pblicos se encarece, aumentan los problemas de
trfico, es preciso, en fin, mantener y conservar las nuevas infraestructuras.
Es por ello cada vez ms necesario contemplar el urbanismo integralmente con la ordenacin del
territorio y la preservacin del medio ambiente. Y, en consecuencia, trasladar al campo del
urbanismo el principio de prevencin y la asuncin de costes por quien se beneficia directamente de
las obras urbanizadoras.
Un simple repaso a la experiencia de los pases ms industrializados revela que en los pases de
corte ms liberal en el tratamiento del mercado del suelo, la discrecionalidad administrativa es
prcticamente absoluta. En los Estados Unidos o en Inglaterra, la Administracin decide a travs de
planes especficos los usos del suelo. Y no es infrecuente el sacrificio de la propiedad privada en
virtud de acuerdos adoptados por los municipios y las grandes corporaciones urbansticas. En
dichos pactos se negocia la financiacin de infraestructuras conexas, las dotaciones pblicas, o la
introduccin de medidas correctoras para proteger el medio ambiente, aunque no siempre estn
directamente relacionadas con el mbito de actuacin. Uno de los grandes ejes de discusin en la
gestin del urbanismo, es justamente la incidencia de las obras urbansticas sobre la Hacienda
Local, de manera que se considera esencial que el responsable de la urbanizacin no solo financie
los costes sino que tambin "compense" econmicamente a la Hacienda Municipal. En Francia,
como comentaba Pierre Subra
53
, en 2006 se creo una nueva fiscalidad para aquellos terrenos que a
travs de la Administracin Pblica pasaban de la nada a ser urbanizados con el consecuente
incremento de valor y gasto posterior para el municipio.

53 Pierre Subra de Biesusses. Derecho Urbanstico en Francia. Ponencia impartida en Abril de
2007 en el Mster en Derecho Urbanstico de la Universidad de la Laguna 2005- 2007

No puede, pues, descuidarse ni los impactos negativos que toda obra de urbanizacin conlleva ni
pretender que la comunidad termine financiando las necesidades pblicas creadas por un desarrollo
mal planificado de la ciudad. En el urbanismo no hay ninguna actuacin totalmente inocua. Junto a
los efectos positivos, hay efectos secundarios que la Administracin pblica tiene obligacin de
prevenir y remediar. Y es lgico que quien se beneficia empresarialmente de una actuacin
urbanstica o, en su condicin de propietario, ve revalorizados sus terrenos contribuya a la
financiacin de los nuevos gastos que provoca a la Administracin. Cuntas veces se asiste hoy
en da como ayer a actuaciones urbansticas espectaculares sin medir los efectos inmediatos
sobre las arcas pblicas.
Es muy lgico, en definitiva, y es la regla en todos los pases industrializados, que el proceso de
urbanizacin y edificacin creador de riqueza y tambin de problemas colectivos contribuya de
manera muy directa a la financiacin local. A la postre, es la comunidad local la primera que tiene
que allegar recursos pblicos para satisfacer las necesidades de las nuevas zonas de expansin de
la ciudad y la que presta una parte importante de los servicios pblicos.
Tal vez, la preocupacin no deben tanto centrarse en la "recuperacin" por la Comunidad de las
plusvalas que deriven de la accin urbanstica como en la compensacin a la sociedad por los
daos derivados del mayor impacto ambiental y del incremento de costes que toda ampliacin de la
ciudad implica para las Haciendas Locales. Una visin ms ecolgica del urbanismo deber antes o
despus replantear las bases de nuestra regulacin urbanstica: la mentalidad del ensanche sigue
pesando sobre muchos anlisis econmicos y jurdicos del urbanismo, cuando tal vez est llegando
la hora de la conservacin de la ciudad.
UNA NORMA REGULADORA
Describimos en captulos anteriores como el Tribunal Constitucional con sus sentencias 61/1997 y
164/2001 produjeron la fragmentacin territorial del ordenamiento urbanstico ya que casi todas las
comunidades crearon sus leyes urbansticas y sus reglamentos. Esta pluralidad legislativa ha
generado, cuanto menos desconcierto, en los distintos operadores del urbanismo (Ciudadanos,
Administracin, Profesionales, Tribunales y Acadmicos) que encuentran grandes dificultades a la
hora de desarrollar propuestas en las distintas comunidades.
Esta profusin de normas llega en muchas ocasiones a provocar inseguridad jurdica, existiendo
incluso solapamientos entre normas europeas, estatales y autonmicas, cuando no constantes
modificaciones, que dificultan el cumplimiento y el conocimiento de la misma.
A destacar en este punto es lo que escriba Giovanni Sartori, (prestigioso investigador en el campo
de la ciencia poltica y Premio Prncipe de Asturias de las Ciencias Sociales en 2005) en su libro
Qu es la democracia?:
Giovanni Sartori; Qu es la democracia? Taurus, 2007 (pag 203-204)
Nuestros legisladores saben poco o nada de derecho, conciben las leyes como puros y
simples imperativos y en definitiva, gobiernan legislando, mandan en forma de ley.

As, la ley se deteriora en cuatro aspectos: primero, la inflacin de las leyes; segundo,
su mala calidad; tercero, una prdida de certeza; cuarto, una prdida de generalidad.
Nuestros parlamentarios, sobre todo en los sistemas parlamentarios de tipo
asambleario, se han convertido en autnticas mquinas legislativas, fbricas de
produccin en cadena de leyes que son, en realidad, leyes en el nombre (en la forma),
pero no leyes (indignas de serlo) en la sustancia. La idea de gobernar legislando
confunde gobernar con la creacin del derecho, el gubernaculum con la iurisdictio. Es
realmente una chapuza horrible cuya primera consecuencia es una inflacin de leyes
que por eso mismo devala la ley: demasiadas leyes que adems son en su mayora
minileyes disminuyen la importancia y ofuscan la misma razn de ser de las
leyes. Devaluacin agravada por la mala calidad del derecho legislativo. Nuestros
hacedores de leyes no son jurisprudentes (y cuando lo son, se olvidan de serlo); son
una mayora victoriosa que impone su propia poltica. A ellos la claridad de las leyes,
la coherencia del sistema legal en su conjunto, les importa poco o nada. Cuando el
constitucionalismo liberal confi la funcin legislativa a los parlamentos, no
pretenda convertir a los representantes en expertos, expertos en derecho; pretenda
que esos representantes, controlando las leyes, controlaran eo ipso el poder. De
hecho, durante mucho tiempo los legisladores dejaron a los juristas la tarea de
elaborar los cdigos.
Pero la intencin de ese constitucionalismo se ha visto desbordada, repito, por la
sustitucin del gobierno en las leyes (en el mbito de las leyes) por el gobierno
mediante leyes (que es adems un modo de sustraerse a su control).
El tercer inconveniente, deca, es la prdida de la certeza del derecho. Por supuesto
certeza es un trmino tcnico. No significa que el derecho tenga que ser inmvil e
inmutable. Significa que una de las funciones de un ordenamiento jurdico es
permitir a los destinatarios de las normas organizar proyectos de vida basndose
en previsiones fiables. Pero si lo permitido hoy se transforma sin transicin en lo
prohibido maana, entonces el derecho deja de ser el armazn que organiza nuestra
existencia y nuestra convivencia. Unas normas que no duran, que se rehacen
continuamente, trastocan la certidumbre que esperamos del derecho en una
incertidumbre disfuncional que lo convierte en nuestro enemigo.
Por otro lado el marco legal estatal existente hasta ahora, como hemos ido viendo, ha fracasado
como tal, existiendo una imperiosa necesidad de adaptarse a los tiempos actuales, dejando atrs
los principios de la ley del 56. La reciente Ley 8/2007, de 28 de Mayo, no ha solventado las
principales deficiencias de sus predecesoras
54
.

54 En este sentido de pronunciaban varias de las ponencias del Seminario sobre Tendencias del
Urbanismo: A propsito de nuevo proyecto de Ley del Suelo. Mayo de 2007. Mster en Derecho
Urbanstico de la Universidad de la Laguna 2005- 2007. Ponencias: El impacto de la ley en el
rgimen de propiedad del suelo (Francisco Villar Rojas) .El nuevo rgimen de valoraciones
(Enrique Porto Rey), Los nuevos condicionantes estatales en la planificacin del suelo
(Francisco Hernndez Gonzlez).

Definir actualmente una Ley General Urbanstica de aplicacin en todo el territorio nacional con los
contenidos que proponemos, no es tarea sencilla y precisar del saber de ese legislador que
mencionaba G. Sartori.
Desde una de las competencias estatales bsicas, como es el Medio Ambiente, el Estado podra
promulgar una norma nica y fuerte, estableciendo una poltica de ordenacin territorial y
urbanstica desde la ptica del medio ambiente (desarrollo sostenible). Tendra que recuperar la
unidad de mercado, de sistema y de actuacin como medio para hacer efectivo el principio
constitucional de libertad de empresa; garantice el ejercicio igualitario de todos los derechos
fundamentales, incluido el de propiedad; y ponga fin al desencuentro entre la legislacin estatal y
autonmica y el de las leyes autonmicas entre s. La legislacin autonmica podra complementar
ese rgimen mnimo y los rasgos diferenciadores marcados por la legislacin estatal, no pudiendo
alterar ni los conceptos ni ese rgimen bsico y mnimo.
El punto de partida de la reforma del sistema debe ser un serio trabajo de profundizacin doctrinal
en los conceptos de la propiedad y de urbanismo.
La propiedad es un concepto unitario de cuyo contenido esencial forma parte el ius aedificandi y un
derecho preexistente a la propia Constitucin, que sta reconoce y ampara. Constituye, por tanto,
un prius para el urbanismo, lo que no significa negar al legislador la posibilidad de delimitar el
contenido de derechos patrimoniales, pero s que queden determinados con precisin y objetividad
los criterios legales que definen qu es suelo rstico ; y tambin que las limitaciones y
condicionantes al ejercicio de la facultad edificatoria queden limitadas a las estrictamente necesarias
para el cumplimiento de las finalidades especficas del plan hacer ciudad, ordenar la ciudad;
y que, en fin, respondan a criterios objetivos; y todo ello con una adecuada ponderacin entre
intereses pblicos y privados, sobre la que tambin deben juzgar los tribunales ordinarios.
Por su parte, el urbanismo (que es, en su concepto nuclear, el que la Constitucin utiliza para
delimitar los mbitos competenciales respectivos del Estado y de las Comunidades Autnomas) es
una disciplina de contenido plural, con tanto de ciencia como de arte, y cuyo objeto es, nada ms y
nada menos, que la ordenacin fsica del espacio y del asentamiento de las distintas actividades
segn conviene a las necesidades de la vida humana. Para empezar la clasificacin del suelo tal y
como la conocemos desaparecera. Clasificndose el suelo bsicamente como urbano y rstico
55
,
tal y como se haca en antiguos proyectos de delimitacin. Dichas clasificacin debera responder a
criterios positivos, basados en datos objetivos. As, el plan clasificara como urbano todo el que
rena las condiciones materiales de edificacin y/o urbanizacin que, segn la ley, caracterizan el
fenmeno urbano. Y clasificara adems como rstico aquel en el que concurran condiciones
objetivas merecedoras de proteccin o haya sido catalogado en aplicacin de leyes sectoriales
motivos todos ellos que han de ser objetivos y debidamente justificados. El resto del suelo sera
edificable, por medio de planeamiento fragmentario o actuaciones concertadas, en la medida que
dichas actuaciones fueran aprobadas por un Consejo regulador de las que formaran parte una
representacin de todos los agentes vinculados en el desarrollo de la ciudad, donde la participacin

55 Como expona Moiss Simancas Cruz Lo protegido debe ser por sus circunstancias naturales y
no por las artificiales. Ponencia Anlisis de otros instrumentos de ordenacin de Espacios
Protegidos impartida en Abril de 2006 en el Mster en Derecho Urbanstico de la Universidad de
la Laguna 2005- 2007.

ciudadana activa y el medio ambiente tuvieran un peso importante. En el desarrollo de estas
actuaciones, cabran tanto para grandes extensiones como para pequeas parcela. Adquiere vital
importancia en este sistema, como ya expresamos en el planeamiento fragmentario: El Proyecto,
entendiendo como tal; el conjunto de actuaciones, que lleva incorporado al mismo tiempo;
planeamiento, gestin, edificacin y el programa temporal de desarrollo de los trabajos, y que tiene
como objetivo desarrollar una parte del territorio una vez aprobado.
Recobra aqu, fuerza una de las ultimas figuras del planeamiento tradicional, como era el estudio de
detalle, donde, si bien no se conocer como tal, sus contenidos debern ser incluidos
necesariamente en El Proyecto, sin los cuales no ser posible su aprobacin.
El campo experimental sera otra de las demandas a incorporar en esta a normativa. Actualmente
las experiencias del urbanismo, las debemos recoger de otros pases
56
o de fracasos de nuestras
normas, las nuevas ideas no tienen cabida en la legislacin, y por tanto en el territorio. En otros
campos nos encontramos ciclos educativos experimentales, prototipos, ciudades en que se hacen
ensayos sociolgicos y econmicos, y sin embargo en materia urbanstica no hay cabida para la
experimentacin. Propuestas de nuevos ordenes o de nuevas ciudades, como la que en su da
propusieron; Robert Owen, William Morris, Ebenezer Howard o Frank Lloyd Wright, o las que
venimos exponiendo no sera posible llevarlas a la prctica con nuestro actual ordenamiento.
Otra de las cuestiones que considero de excepcional inters y que debe vincularse directamente al
Urbanismo es el de la financiacin de las Haciendas Locales, ya que ste ha sido en la mayora de
los casos, el que ha sacado a flote la gestin de los Ayuntamiento, siendo adems una premisa
necesaria para que no se distorsione el sistema planteado, en el sentido que no el que mas
urbanice, le correspondera mas fondos, pues probablemente estara rompiendo el equilibrio
medioambiental planteado
57
.
La flexibilidad, tan nombrada en la legislacin, debe convertirse en un principio efectivo y real de la
norma. Sin embargo, es sabido y la experiencia lo demuestra, que la flexibilidad cuando se asocia
con la condicin humana, marca el principio de la rigidez de las cosas. La necesidad progresiva de
codificar situaciones y problemas, que eviten evidentes peligros de corrupcin, provoca que se vaya
dotando al sistema sucesivamente de elementos normativos, introduciendo gradualmente mayores
factores de rigidez.
Mecanismos de control, de participacin y de publicidad, son posiblemente los elementos
necesarios para salvaguardar este principio, donde procesos de verificacin de los nuevos
instrumentos, pueden ayudarnos por un lado, a medir y verificar la idoneidad de una accin o
instrumento para corregir una tendencia, y por otro, a acelerar la puesta en marcha de mecanismos
de intervencin si algo no funciona.

56 El arquitecto Jordi Badia Pascual, en su ponencia La sostenibilidad en la delimitacin de la
propiedad del suelo impartida en Noviembre de 2005 en el Mster en Derecho Urbanstico de la
Universidad de la Laguna 2005- 2007, expona varias formas experimentales de ocupacin del
territorio como eran las experiencias de las eco aldeas de Findhorn, (Escocia), Itaca (Nueva
Cork), Auroville (La India), o Lebensgarten (Alemania).
57 En el Derecho medioambiental existe un conocido principio: Quien contamina paga y no
cabe duda que cada vez que recortamos territorio al medio contaminamos.

El objetivo, por tanto sera conseguir una norma que marcara las pautas del urbanismo que hemos
definido, que permitiera la experimentacin de ideas, que difundiera la idea de la socializacin de las
actuaciones y se rigiera por unos principios que pudieran adaptarse a esta sociedad cambiante.
Estas medidas, de fuerte contenido poltico, se vern facilitadas con una objetiva y serena labor de
divulgacin. Tarea necesaria para generar una ciudad que conviva en armona con el entorno
medioambiental que nos rodea.
LA INTERDISCIPLINARIDAD Y LA COMPLEJIDAD DEL CAMBIO
Debemos reconocer la complejidad que supone realizar un cambio en el modelo, pero es que el
fenmeno urbano lo es. Por lo tanto, la primera tarea empezara por derribar el fenmeno y
reconstruirlo luego para entender progresivamente su funcionamiento. Lo cual supone la
intervencin de diversas disciplinas, y tambin, como hemos dicho, la manifestacin de los puntos
de vista de los actores, los habitantes, las entidades sociales, etc. Nadie tiene el monopolio sobre la
ciudad, ninguna profesin, ninguna institucin, ningn colectivo social puede pretender que
representa exclusivamente el conocimiento y las aspiraciones de esta realidad mltiple y compleja,
la creacin ms sofisticada de la humanidad.
El urbanismo no es gestin financiera, ni de entrada arquitectura o ingeniera, acta sobre el vaco,
ordena relaciones futuras entre elementos fsicos, se basa en las dinmicas sociales y econmicas,
en las limitaciones que imponen el medio y los recursos, en los valores culturales, en las voluntades
polticas, en las relaciones de fuerza entre los actores intervinientes, y sobre todo, una prctica de
intervencin sobre la ciudad. Lo cual requiere representacin poltica legtima y participacin social
pero tambin profesionalidad, asumir la cultura urbanstica acumulada, y dar respuesta mediante los
oficios adecuados a los nuevos desafos y demandas.
La interdisciplinaridad de los aos 60 nos parece que ya no vale. Corresponda a un tipo de
planeamiento que ya no se practica, en el que se acumulaban decenas de estudios de diagnosis
(que daban trabajo a casi todas las disciplinas universitarias pero cuya utilidad posterior era
discutible, a veces mnima) y en el que luego se elaboraban las propuestas de ordenacin fsica
(destinadas a planificar el futuro de los prximos 20 aos), las normas jurdicas, los estudios
econmico-financieros ms tarde se aadieron la memoria ambiental, la participativa a veces, el
plan de comunicacin, algunos planes-proyecto preliminares como muestra, etc. Hoy los tiempos
no permiten estos plazos y a la complejidad de la realidad hay que dar respuestas simples (difciles
de elaborar, es cierto) que orienten la accin inmediata. Se tiende a definir primero los objetivos y el
tipo de actuaciones deseables, y despus estudiar la viabilidad de cada una las prioridades sociales
y funcionales, la coherencia del conjunto, etc.
Estamos asistiendo a un perodo de formacin de nuevos oficios del urbanismo y por lo tanto hay
que ver las distintas experiencias profesionales de planificacin y gestin como eso, experiencias,
no como modelos. El urbanismo debe abrirse a nuevas profesiones, los eclogos, los bilogos, los
psiclogos sociales, los politlogos, los gestores culturales, etc. se aaden a la profesin, en la que
ya estaban gegrafos, juristas, economistas, socilogos, demgrafos, La diversidad de
problemticas y de soluciones exige diversidad de perspectivas y de mtodos.

La gestin de los planes y de los proyectos es hoy tambin un oficio, que exige una profesionalidad
que no se adquiere en las universidades, ms bien en la prctica administrativa o empresarial, o en
el ejercicio de la representacin poltica o de liderazgo social, o en la actividad profesional
urbanstica si se tiene ocasin de dirigir la elaboracin de un plan o la ejecucin de un proyecto. Lo
cual no quiere decir que no sea necesario que los procesos formativos se abran a enseanzas que
asuman la complejidad de la intervencin sobre la ciudad.
El urbanismo se mide por la prctica, por sus resultados sobre el terreno y en la resolucin final de
sus propuestas las disciplinas de diseo formal tiene un rol decisivo. No hay urbanismo sin dibujo,
que el urbanismo no sea arquitectura ni ingeniera no significa que los arquitectos e ingenieros no
sean protagonistas principales de la propuesta final. Pero no son los nicos: sin gestin poltica, sin
participacin social, sin viabilidad econmica y sin base jurdica tampoco habr urbanismo.
Para hacer Urbanismo, ante todo hay que saber a dnde se quiere ir, cules son los objetivos que
se persiguen con un plan o un proyecto, y sobre todo cmo se van a alcanzar. La calidad de vida de
la gente depende de ello.

CONCLUSIONES
CONCLUSIONES
RESUMEN DEL CONTENIDO

CONCLUSIONES 110
CONCLUSIONES
El Estudio de Detalle es una figura de planeamiento que cumple una funcin de complemento de
otros instrumentos urbansticos, conllevando pequeas reformas (de Detalle) de concretas
modificacin. Se cre por primera vez en la ley del suelo de 1975. Con la definicin abierta que se
dio a esta figura, se le otorg cierto margen de maniobra para adaptar al planeamiento, una realidad
que en muchas ocasiones era muy distante de la que previ el Plan en su redaccin.
Esta flexibilidad que permitir a este instrumento cierto margen de maniobra, se va a ir reduciendo
con el tiempo. Con la aparicin del reglamento, el pronunciamiento de las distintas sentencias, y
sobre todo con la aparicin de la ley del 92 el criterio que prevaleci a la hora de aplicar el Estudio
de Detalle fue el ms restringido, alejando con ello la el criterio aperturista perseguido por la ley del
75
Los planificadores y ayuntamientos emplearon este instrumento de forma atpica, muchas veces
Autonmica, y en otras evitando tener que acudir al complejo procedimiento de la modificacin de
los Planes. En cualquier caso, al traspasar los lmites legales, en muchas ocasiones, lo que se iba
buscando era acercar la solucin al problema, de forma que ste dejara de existir.
de los estudios de Detalle, debe servir para reflexionar y darnos cuenta que lo que ocurre con el
Estudio de Detalle es un sntoma ms, de lo que sta ocurriendo con el vigente sistema de
planeamiento, rgido e ineficaz incapaz de dar respuesta a las distintas acontecimientos actuales.
Las sucesivas modificaciones de la normativa estatal no han introducido el factor de flexibilidad que
anunciaban, y en la autonmica, slo Castilla y Len consigue ser ms aperturista. La norma
Catalana no recoge a esta figura como este instrumento de planeamiento, que desaparece del
ordenamiento, siendo los propios proyectos de obras quien recoja su contenido, en caso de ser
necesario, aprobndose como tal licencia se tratara.
Pero el trasfondo del problema, no es el estudio de detalle, el anlisis de estos excesos, a pesar de
todos las cautelas impuesta por la norma, va realmente vinculado a la rigidez de la norma que poco
a poco la jurisprudencia ha ido endureciendo. Hoy nos encontramos sin mecanismo de actuacin
rpida para afrontar los problemas cotidianos de una forma eficaz.
Esta situacin hace que pongamos en tela de juicio el planeamiento tradicional, concluyendo que
dicho planeamiento se encuentra en crisis. El modelo creado en el 56 no da respuesta a las
demandas de una sociedad cada vez ms exigente. Pero lo paradjico es que tampoco dio
respuesta a los problemas de vivienda y desarrollo que existan en Espaa, cuando la ley se cre.
An as, hemos seguido reproduciendo dicho modelo en los cincuenta aos de existencia del
urbanismo moderno espaol
Desde mundo acadmico se alzaron las primeras voces exigiendo un cambio en el modelo. Por otro
lado, una sociedad cada vez mas concienciada con el medio ambiente ha venido exigiendo tambin
ese cambio, y a la vez que se reivindica una participacin ms activa en los procesos de decisin.

CONCLUSIONES 111
Tras un anlisis y una reflexin, no atrevemos a proponer un nuevo enfoque, un nuevo camino para
la ordenacin del territorio alejado de las propuestas tradicionales.
Se tratara por tanto de implantar un planeamiento abierto, concebido como un esquema global de
referencia, en el que muchas de las determinaciones tienen un carcter genrico o indicativo,
fcilmente adaptable y todo ello definido desde la base de la sociedad, con su participacin, como
una de las principales garantas en la defensa del medio ambiente. Esta flexibilidad en la
ordenacin, no significa en absoluto desregulacin. Ni tampoco puede interpretarse como una
puerta abierta a la discrecionalidad, arbitrariedad o subjetividad. Sera un proceso en que estaran
implicados todos los sectores afectados, donde cualquier proyecto de inters general no dejar de
tener el suelo necesario para su desarrollo.
Uno de los principios, en los que se fundamenta esta nueva cultura del planeamiento que
proponemos, estara basado en lo que se denomina un planeamiento general de estructura o PLAN
ESTRATGICO. En dicho plan destaca por:
Se propone un escenario de futuro para la ciudad, que debiera ser no solamente una
suma de objetivos econmicos y sociales, sino tambin un esquema territorial deseable.
Se define un conjunto de actuaciones, proyectos, programas estructurados por
prioridades o bloques (a veces son simplemente lneas estratgicas donde cabe todo)
y cada uno debe tener uno o varios actores, pblicos o privados, que lo asuman o, por
lo menos, un comit promotor que elabore la propuesta y acte de impulsor.
Esta definicin de los elementos fundamentales del futuro desarrollo, supondra no
invadir nunca el nivel propio del planeamiento de detalle, planteando una ordenacin
abierta para el suelo donde se vaya a actuar. En definitiva plantear los nuevos
elementos estructurantes, fijar techos de edificabilidad y definir una regulacin flexible
de los usos.
El proceso participativo de elaboracin e implementacin del plan estratgico se
considera una de las principales virtudes del mismo. Es una forma de crear un cierto
consenso legitimador sobre los objetivos y los proyectos de las polticas urbanas.
Establece la ubicacin de las infraestructuras bsicas. Las infraestructuras de servicios
y de comunicacin (red viaria principalmente) son hoy uno de los principales
elementos de organizacin del territorio, no siendo siempre esto un elemento positivo
pero si cierto.
En este planeamiento de estructura, concebido como marco general de referencia, se desarrollaran
las actuaciones concertadas, producto de las negociaciones convenidas, y las actuaciones
fragmentarias, bajo el paraguas protector de un control adecuado de la evolucin medioambiental,
que actuara como nexo de unin entre los mismos as como de garanta de coordinacin en aras
de conseguir un desarrollo sostenible.
Las actuaciones concertadas, estn pensadas para desarrollar parques temticos de ocio y
comercio, parques empresariales y de servicios a las empresas, zonas logsticas, barrios cerrados,
campus universitarios, ciudades sanitarias, centros de convenciones, recintos feriales
operaciones debidas muchas veces a promotores privados, que cada vez gustan ms a los
pblicos, por facilidad de gestin o si consideran que la clave del xito es atraer inversores y

CONCLUSIONES 112
facilitarles su negocio y no tener que asumir en el inmediato costes de inversin y, especialmente,
de mantenimiento.
El desarrollo normal de las ciudades dispondr de reas donde tengan cabida las distintas
actuaciones previstas por el plan estratgico, y aquellas otras, que se desarrollarn por medio de lo
que denominamos planeamiento fragmentario. Este tipo de planeamiento va a actuar en zonas
consensuadas y delimitadas previamente, creando ampliaciones de la ciudad o transformndola por
medio de actuaciones de regeneracin urbana. En definitiva una ordenacin fsica del territorio,
mediante actuaciones puntuales y por tanto fragmentarias con una cierta importancia y desde
luego estratgicamente situadas.
Recupera fuerza en este tipo de planeamiento, al igual que en el de las actuaciones concertadas, El
Proyecto, entendido cmo una actuacin amplia y completa que conlleva planificacin, usos,
gestin, edificacin y que deber ser debatida y estudiada por los distintos operadores de la
ciudad. Este Proyecto que deber se deber definir la actuacin con un grado de precisin y detalle
suficientes para la toma de decisiones. Figuras que formaban parte del ltimo escaln del
urbanismo tradicional, como eran los Estudios de Detalle, alcanzan a ahora a un plano
preponderante, sus contenidos formarn parte inseparable del Proyecto Urbano.
Los mecanismos de participacin son parte imprescindibles del modelo. Hoy, las formas
tradicionales de participacin social y poltica, estn en crisis. Al mismo tiempo, han ido apareciendo
formas nuevas de participacin en torno a temas como la conservacin ambiental, los derechos
humanos y la salud en el rea del consumo, entre otras, con un profundo sentido conservador y
carcter reactivo. Quizs lo que ms claramente tienen en comn es el hecho de representar
reacciones de defensa de la calidad de vida amenazada por la globalizacin econmica de las
ltimas dcadas.
La participacin ciudadana debe tener como objetivo central favorecer el equilibrio fuerzas entre los
intereses enfrentados, de manera que ninguna tenga tanta fuerza como para imponer sus intereses.
Por otro lado sta resulta clave para conquistar los objetivos de desarrollo sostenible, lo mismo que
para empujar el cambio que requiere la planificacin urbana. La planificacin del territorio no se
podr entender separadamente de una adecuada comprensin sistemtica de la realidad en la que
est incidiendo. Elementos fsico-qumicos, biolgicos, climticos, etc. tendrn que ser
considerados, junto a estructuras jurdicas, avances tecnolgicos y cientficos, etc.
Cualquier nuevo sistema de intervencin en el urbanismo debe ir acompaado de un sistema de
financiacin de las Haciendas Locales fuerte y seguro, que haga posible el desarrollo de estas
nuevas ideas. El urbanismo sin este apoyo no va ms all de una mera intencin. Esta financiacin,
no solo debe provenir de las Administraciones Pblicas
El proceso de urbanizacin y edificacin implica, cada vez ms intensamente, un coste enorme
medioambiental y procura numerossimos gastos corrientes de mantenimiento y de prestacin de
servicios. En el Derecho medioambiental existe un conocido principio (quien contamina paga)
basado en la idea de que quien puede beneficiarse de una inversin que contamina debe asumir los
costes que causa a la comunidad. Si gracias a los planes urbansticos se producen unas plusvalas
es justo que la comunidad, a travs de las Administraciones pblicas, se beneficie de las mismas ya
que tambin soporta sus consecuencias negativas.Es muy lgico, en definitiva, y es la regla en

CONCLUSIONES 113
todos los pases industrializados, que el proceso de urbanizacin y edificacin creador de riqueza y
tambin de problemas colectivos contribuya de manera muy directa a la financiacin local.
Por ltimo se pretende definir una ley general urbanstica de aplicacin en todo el territorio nacional
con los contenidos que proponemos y basada la competencia bsica medioambienta. El punto de
partida de la reforma del sistema debe ser un serio trabajo de profundizacin doctrinal en los
conceptos de la propiedad y de urbanismo. Se ha de dar el paso del urbanismo del propietario y del
inters privado al urbanismo del ciudadano y del inters general, que garantice los principios
rectores de la poltica social y econmica.
El suelos se clasificara en urbano y rstico. el plan clasificara como urbano todo el que rena las
condiciones materiales de edificacin y/o urbanizacin y que caracterizan el fenmeno urbano. Y
clasificara como rstico aquel en el que concurran condiciones objetivas merecedoras de
proteccin. El resto del suelo sera edificable, por medio de planeamiento fragmentario o
actuaciones concertadas, el la medida que dichas actuaciones fueran aprobadas por un Consejo
regulador de las que formaran parte una representacin de todos los agentes vinculados en el
desarrollo de la ciudad, donde la participacin ciudadana activa y el medio ambiente tuvieran un
peso importante.
El campo experimental sera otra de las demandas a incorporar en esta a normativa. Actualmente
las experiencias del urbanismo, las debemos recoger de otros pases o de fracasos de nuestras
normas, las nuevas ideas no tienen cabida en la legislacin, y por tanto en el territorio. Propuestas
experimentales de nuevos ordenes o de nuevas ciudades, deberan tener cabida en este urbanismo.
Mecanismos de control, de participacin y de publicidad son posiblemente los elementos necesarios
para salvaguardar la integridad de este nuevo modelo, donde procesos de verificacin de los
nuevos instrumentos, pueden ayudarnos por lado, a medir y verificar la idoneidad de una accin o
instrumento para corregir una tendencia, y por otro, acelerar la puesta en marcha de mecanismos
de intervencin si algo no funciona.
En definitiva se trata de conseguir un modelo de urbanismo que se identifique con la sociedad
actual, una sociedad de cambios, en la que el ciudad se disee para el ciudadano y ste se sienta
reconocido.

RESUMEN DEL CONTENIDO: TITULO I 114
RESUMEN DEL CONTENIDO
TTULO I. EL ESTUDIO DE DETALLE: MS ALL DE ALINEACIONES, RASANTES Y
VOLMENES.
1. Uno de los problemas que tradicionalmente se han imputado al sistema urbanstico espaol es
el de rigidez al tener que fundamentarse las actuaciones urbansticas en Planes previamente
aprobados. Por otra parte la complejidad de este tipo de documentos provocaba que en no
pocas ocasiones los Planes presentasen deficiencias e imprevisiones.
2. El Estudio de Detalle es una figura de planeamiento que cumple una funcin de complemento
de otros instrumentos urbansticos, conllevando pequeas reformas (de Detalle) de concretas
modificacin.
3. Se cre por primera vez en la ley del suelo de 1975. Con la definicin abierta que se dio a esta
figura, se le otorg cierto margen de maniobra para adaptar al planeamiento, una realidad que
en muchas ocasiones era muy distante de la que previ el Plan en su redaccin.
4. Con el Texto Refundido de la Ley Sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana del el objeto
de los Estudios de Detalle consista en completar y/o adaptar el planeamiento urbanstico a la
realidad urbanstica en el mbito de las alineaciones, las rasantes y la ordenacin de
volmenes. Se enunciaban, tres grandes principios que delimitaban esta figura:
a) El de eventualidad: podrn completar cuando fuere preciso;
b) El de respeto a la jerarqua del planeamiento: mantendrn las determinaciones
fundamentales de Plan; y
c) El de respeto a las condiciones de la ordenacin de los predios colindantes.
5. Los lmites enunciados en un primer momento para el estudio de Detalle, se definan en el
apartado tercero, no permitiendo alterar el aprovechamiento, ni causar perjuicio a los predios
colindantes. Sin embargo es la expresin mantendrn las determinaciones
fundamentales del Plan, la que vendr a dar mucho juego a esta figura.
6. La nueva figura de planeamiento dio lugar, como no poda ser menos, a su estudio y
consideracin por la doctrina desde el mismo momento de su aparicin en el ordenamiento
jurdico urbanstico. Sin excepciones, todos los autores se mostraron favorables y resaltaron su
virtualidad como un instrumento de flexibilizacin del planeamiento. El Estudio de Detalle poda
no solamente completar sino incluso realizar modificaciones de las determinaciones del
Planeamiento. A tal efecto relativizaba el principio de jerarqua del planeamiento permitiendo
variaciones de este, fijando como nico lmite el respeto a sus elementos fundamentales.
7. As mismo, la Ley del Suelo de 1976, estableca que el sealamiento de alineaciones y rasantes
se hiciera para la totalidad o parte del suelo, se entenda, con ello que ciertos mbitos
geogrficos pudieran quedar sin sealamiento de alineaciones y rasantes y por tanto era
razonable remitir el establecimiento de estas determinaciones ex novo a la formulacin de un

Estudio de Detalle. Estas tesis iniciales fueron desestimadas emplendose gradualmente un
criterio ms restrictivo.
8. La regulacin legal fue desarrollada por el Reglamento de Planeamiento urbanstico (Real
decreto 2159/1978, de 23 de junio). Se redefinieron algunos de los principios marcados
inicialmente por la ley. Pero la novedad esencial consista en el apartado 6 del artculo 65 que a
sensu contrario permita a los Estudios de Detalle contener determinaciones propias del
planeamiento siempre que estuviesen previamente establecidas en el mismo.
9. La normativa legal fue reinterpretada por el legislador en 1992 cuando promulg el Real
Decreto Legislativo 1192 de 26 de junio. Se suprimi la expresin fundamentales, que tantas
dudas haba provocado inicialmente al considerarse que el Estudio de Detalle poda modificar
las determinaciones no fundamentales.
10. Con la aparicin del reglamento, el pronunciamiento de las distintas sentencias, y sobre todo
con la aparicin de la ley del 92 el criterio que prevaleci a la hora de aplicar el Estudio de
Detalle fue el ms restringido, alejando con ello la flexibilidad perseguida por la ley del 75. Para
los autores, ms estrictos, este instrumento cumpla una funcin de complemento de otros
instrumentos urbansticos, conllevaba pequeas reformas (de Detalle) de concretas
determinaciones en orden a agilizar su tramitacin y aprobacin, sin que fuera necesaria su
modificacin. En coherencia con el equilibrado sistema de aprobacin de los Planes Generales
y, en general, de los instrumentos de planeamiento desarrollados por el Estudio de Detalle, su
funcin se deba de limitar, exclusivamente, a dos de las determinaciones ms bsicas:
sealamiento de alineaciones y rasantes y ordenacin de volmenes.
11. . La doctrina jurisprudencial afirmaba que ni siquiera en los supuestos que constituyen su nico
contenido admisible, puede dejar de cumplir y respetar sustancialmente las alineaciones,
rasantes y volmenes que vengan establecidos y predeterminado en el Plan General o Parcial
al que sirven de especificacin o Detalle , as como declaraba unnimemente la nulidad del
Estudio de Detalle y proclamaba la necesidad de una previa modificacin del planeamiento
cuando se produca cualquiera de estas circunstancias, indiciarias de una modificacin radical o
sustancial del instrumento urbanstico complementado.
12. Partiendo de nuevo de las limitadas funciones que caracterizan al Estudio de Detalle, se
interpretaba que ste incurra en ilegalidad si excediendo de ese fin estrictamente subordinado y
complementario, intentaba colmar un vaco de ordenacin urbanstica motivado por la no
inclusin en el Plan General de las determinaciones que legalmente ste deba desarrollar. En
tal caso, bajo la denominacin de Estudio de Detalle se encubrira, como ha manifestado en
reiteradas ocasiones la jurisprudencia del Tribunal Supremo, una autntica planificacin que,
adems de contrariar el grado jerrquico que corresponda a los distintos instrumentos legales
de ordenacin urbanstica, quebrantaba los preceptos de competencia y contenido que
respectivamente los regulan.
13. La rigidez interpretativa que se le dio a la norma se puede resumir en la siguiente cita:
Sin duda, se puede defender "de lege ferenda" un mayor mbito de actuacin para los
Estudios de Detalle, que facilitara la gestin urbanstica y agilizara la urbanizacin
efectiva del suelo apto para ser edificado. El autor de estas lneas defiende esta opcin,
pero es preciso no confundir estas propuestas de modificacin con la contundente

legalidad vigente: no podemos obviar ni la letra, ni el espritu que definen el rgimen
jurdico de los Estudios de Detalle, ni la reiterada doctrina jurisprudencial que avala
esta interpretacin restrictiva del objeto y contenido de los Estudios de Detalle.
14. Los planificadores y ayuntamientos emplearon este instrumento de forma atpica, muchas veces
Autonmica, y en otras evitando tener que acudir al complejo procedimiento de la modificacin
de los Planes. En cualquier caso, al traspasar los lmites legales, en muchas ocasiones, lo que
se iba buscando era acercar la solucin al problema, de forma que ste dejara de existir.
15. Esta era la situacin que se encuentra el legislador autonmico, cuando, dictada la sentencia
del Tribunal Constitucional 61/97 de 20 de marzo, recogen el testigo y empiezan a redactar sus
regmenes urbansticos. Sin embargo, va a ocurrir que la mayora de comunidades, optaron por
establecer regulaciones del estudio de detalle siguiendo el modelo estatal, donde se intent
acotar estas desviaciones que se realizaban con los estudios de detalles, con una serie de
limitaciones que eran similares a las ya establecidas en el reglamento del 78. Otras
comunidades, como Castilla y Len, prefirieron erigir un sistema de planeamiento ms flexible
que pudiera dar respuesta a los distintos problemas planteados. La normativa catalana no
contempl la figura del Estudio de Detalle, incorporndose su contenido, si fuera necesario, al
proyecto con el que se solicitaba licencia de obras.
16. Aunque con la legislacin autonmica se quiso dar ms capacidad de maniobra a los Estudios
de Detalle, se continu empleando para eliminar las posibles contradicciones o defectos del
plan; o para solventar las imprevisiones que se presentaban en el momento de su ejecucin,
rebasando con creces el contenido, objeto y fines que le corresponden. El propsito perseguido
era resolver problemas puntuales que se plantean en el da a da del urbanismo, y que por
cuestiones procedimentales y competenciales se dilatan en el tiempo de forma innecesaria.
17. Si se estudian las sentencias dictadas a sensu contrario, es posible apreciar como una y otra
vez se luchaba por flexibilizar norma, y a pesar de ello, ni con el buen propsito del planificador
(como lleg a afirmar algunas sentencia), podan obviar ni la letra, ni el espritu que definan el
rgimen jurdico de los Estudios de Detalle, ni la reiterada doctrina jurisprudencial que avalaba
esta interpretacin restrictiva. Deca una de las sentencias Este Tribunal no duda de la
intencin recta del redactor del Estudio de Detalle al idear unos nuevos viales, pero eso no se
puede hacer en un instrumento urbanstico como un Estudio de Detalle...
La necesidad de poner freno a los estudios de Detalle provoca una constante e incesante actuacin
de los rganos jurisdiccionales. Las tentaciones tanto de los particulares como de la administracin
urbanstica por utilizar un instrumento gil, eficaz y simple como son los estudios de Detalle, en aras
de buscar soluciones que en pureza slo se encontrara en otros instrumentos de planeamiento de
superior rango, provoca con frecuencia una extralimitacin de los fines que aqullos persiguen
de los estudios de Detalle, debe servir para reflexionar y darnos cuenta que lo que ocurre con el
Estudio de Detalle es un sntoma ms, de lo que sta ocurriendo con el vigente sistema de
planeamiento, rgido e ineficaz incapaz de dar respuesta a los acontecimientos actuales.

RESUMEN DEL CONTENIDO: TITULO II 117
TTULO II. LA DECADENCIA DEL URBANISMO: LA RIGIDEZ DEL PLANEAMIENTO.
Con el ttulo II se ha querido denunciar la crisis del planeamiento general convencional y a destacar
el surgimiento de una serie de anomalas que se escapan al paradigma urbanstico tradicional y
que han dado lugar a la apertura de un perodo crtico.
No se ha legislado en la direccin adecuada, ni se ha hecho el planeamiento adecuado, ni hay una
gestin gil y eficaz. El rgimen del suelo, el planeamiento, los sistemas de gestin y la pluralidad
legislativa se reparten, en proporciones diversas, la responsabilidad de la situacin.
Una de las reflexiones que ms llaman la atencin a este respecto es la que critica al urbanismo
esquemtico y reduccionista, cuya pretensin es establecer planes generales como anticipacin a
largo plazo de la forma o modelo territorial a seguir.
El reiterado fracaso de este tipo de planes ha puesto de manifiesto la asimetra entre la simplicidad
de las tcnicas urbansticas y la complejidad del fenmeno social actual -la construccin de la
ciudad- sobre el que dichas tcnicas se aplican.
Esta es la situacin del urbanismo tras medio siglo de intervencionismo y acusada discrecionalidad
administrativas. Seguramente la lnea intervencionista dogmtica y arbitrista de nuestro sistema
haya alcanzado su cota de inflexin, pero si no somos conscientes de que tenemos un sistema que
lleva en s mismo el germen de la escasez y caresta del suelo, de la especulacin pblica y privada
y hasta de frecuentes episodios tica y socialmente an ms censurables, no seremos capaces de
enfocar adecuadamente el futuro.
El modelo tradicional
1. El sistema urbanstico espaol -un todo compacto y tcnicamente muy bien estructurado- es
una creacin de la Ley de Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, de 12 de mayo de 1956,
cuyos principios han inspirado toda la legislacin posterior.
2. La ley lamenta que el suelo necesario para el desarrollo de la ciudad no est municipalizado, y
puesto que conseguirlo sera legal y econmicamente inviable, disea un sistema rabiosamente
intervencionista para que la gestin del urbanismo se aproxime en el mayor grado posible a la
que se hara si el suelo fuese de propiedad municipal.
3. La propia Administracin pudo constatar la ineficiencia del rgimen legal establecido, y as tanto
la Ley de 21 de junio de 1962, como el Decreto-Ley de 27 de junio de 1970, facultaron a la
Administracin pblica para expropiar y realizar operaciones urbansticas, sin plan o contra plan,
con el fin de facilitar la ejecucin del Plan Nacional de Vivienda, mientras que la iniciativa
privada tena que seguir operando con el rgido sistema instaurado por la ley, que ya el propio
legislador consideraba inadecuado para alcanza estos fines pblicos.
4. Las dificultades derivadas de la rigidez del planeamiento municipal y de los sistemas de
actuacin de la Ley del Suelo exigieron medios de accin rpida al servicio de los
organismos autnomos dependientes del Ministerio de la Vivienda.
5. Se invalid el principio de la Ley de 1956 de que el planeamiento es la base necesaria
y fundamental de toda ordenacin urbana. Supuso una recuperacin del urbanismo de
obra pblica por actuacin directa de la Administracin y la efectividad, aunque limitada, del
ideal en la empresa urbanstica de que todo el suelo necesario para la expansin de las

poblaciones fuera de propiedad pblica, mediante justa adquisicin, para ofrecerlo, una vez
urbanizado, a quienes deseasen edificar
6. Dentro de esta concepcin, el III Plan de Desarrollo de 1972 previ las actuaciones
concertadas(El prembulo del decreto lo llamaba nuevo sistema de urbanismo
concertado) Su finalidad fue fomentar la preparacin del suelo apto para ser
edificado, la construccin de viviendas, dotacin de equipo colectivo e instalacin de
actividades productivas, docentes y de asistencia sanitaria y social por medio de concursos
pblicos.
7. Ley de Reforma de 1975 y Texto Refundido en 1976 fue el primer intento (fallido como todos los
dems) para abrir brecha en la rigidez del planeamiento
8. En el nuevo texto legal continu predominando la concepcin protectora y garantista
del derecho de propiedad en el proceso urbanizador como obra privada y no como obra
pblica, aunque ahora se pretenda menos lucrativa y, adems, obligatoria. Esto ltimo se
concret en una mayor exigencia de cesiones y, sobre todo, en la participacin de las entidades
locales en el aprovechamiento urbanstico. Ahora se permita a la Administracin dirigir el
desarrollo urbano en sus grandes lneas, sin comprometerse ella misma ms all de
sus posibilidades financieras
9. Por tanto, la reforma de la ley no profundizo realmente en los problemas para darle mayor
flexibilidad al planeamiento y estableci sus bases sobre el mismo modelo creado en el 56.
Principios como todo el suelo necesario para la expansin de las poblaciones fuera de
propiedad pblica, la creacin de frmulas directas del urbanismo de obra pblica y la
delimitacin de posibles actuaciones urgentes no fueron tenidas en cuenta con la reforma, en
aras de una defensa a ultranza del derecho de propiedad y sobre todo de que la financiacin de
las actuaciones corriera a cargo de los promotores privados.
10. En otros pases, Francia, Pases Bajos o Suecia, la poltica de socializacin del derecho a
construir, ms explcita y lograda, se inscribe en el marco de las polticas de adquisicin
pblica de terrenos para construccin. Una serie de instrumentos de poltica pblica, de
planificacin y de intervencin pblica directa, facilitan la ejecucin del planeamiento urbanstico
y luchan contra la especulacin, absorbiendo las plusvalas de la urbanizacin.
11. El actual modelo de urbanismo espaol est en crisis. Para explicar las limitaciones del actual
sistema urbanstico, no parece suficiente quedarse en la referencia a la dudosa calidad de
algunos de los planes, que ciertamente existen, ni en la denuncia de los casos de indisciplina
urbanstica. Porque en territorios con cultura de plan y con disciplina urbanstica contrastadas,
tambin se estn dando actualmente muestras de ineficiencia en su aplicacin.
12. Existe una inadecuacin del tradicional modelo racionalista del planeamiento a los cambios
que se estn produciendo, urbanstico, reflejos de las profundas transformaciones que
se estn produciendo en la estructura econmica y social de nuestras sociedades.
13. El tradicional modelo racionalista y la llamada ciudad funcional como modelo terico propuesto
por el Movimiento Moderno para la caracterizacin de las funciones urbanas, y la
zonificacin de los usos del suelo como tcnica prioritaria del planeamiento urbanstico,
buscaran la especializacin del suelo por funciones (residencia, trabajo, circulacin, ocio) para
evitar los posibles conflictos entre los sectores de actividad como camino para maximizar las
economas de escala.

14. En este marco, el instrumento urbanstico capital, el tradicional planeamiento racional-
comprensivo, era el encargado de la deteccin y el diagnstico de los problemas,
de la evaluacin y el dimensionado de las necesidades en relacin con unos patrones o
estndares establecidos, de la determinacin de alternativas y soluciones para la superacin de
los problemas y para el establecimiento de las lneas generales de su desarrollo. Este
mecanismo lineal de anlisis, diagnstico, evaluacin, dimensionado y propuesta que ha sido
posible en un tiempo en el que las dinmicas de crecimiento permitan una cierta
previsin de comportamientos, en la que los sectores de actividad estaban en estado de
relativo equilibrio. La estructura urbana, no era otra cosa que la suma de las partes, como si del
modelo mecanicista newtoniano se tratase. La ciudad, como los sistemas natural o social, se
comportaba como una mquina compuesta por zonas o partes separadas, que podran ser
analizadas separadamente. La ciudad poda as preverse para un ao horizonte
determinado, dibujarse en su conjunto y realizarse por partes hasta alcanzar la forma prevista
(Urbanismo cientfico).
15. Pero la crisis de las energas vino a trastocar tanto el orden socio econmico hasta
entonces vigente, como sus manifestaciones en el marco territorial, y a generar a su vez una
nueva visin sobre el comportamiento de estos sistemas complejos. Se han producido
cambios radicales en la forma de organizar la produccin, que han tenido
enormes consecuencias en la localizacin de las actividades en el territorio y en
la organizacin de los flujos de la movilidad. La disminucin relativa de los costes de transporte
ha permitido una generalizacin mundial de los mercados, planteando nuevas relaciones
espaciales entre la produccin y la comercializacin, y una resituacin de los lugares
productivos en una geografa dispersa. El crecimiento del sector servicios, tanto a la
poblacin como a la empresa, tendr un comportamiento locacional parecido, buscando
tambin una estrecha relacin con los principales elementos de la infraestructura viaria y de los
transportes, y con los lugares de especializacin en una determinada actividad productiva.
16. Los cambios en el proceso productivo, el incremento de la base terciaria en la
economa y la configuracin de un nuevo modelo urbano y territorial, articulado
sobre nuevas condiciones de produccin y comunicacin, son por tanto las caractersticas del
nuevo marco en que nos encontramos. As, del territorio jerarquizado y nico, de un espacio
dominado por un centro y una periferia dependiente del crecimiento en mancha de aceite
caracterstico de la etapa industrial, hemos pasado a un territorio diferente, de
interdependencias espaciales y de la auto-organizacin, a una realidad territorial enormemente
fragmentada y heterognea.
17. Esta situacin ha puesto en crisis el modelo tradicional de planeamiento, para unos
territorios cada vez ms a ordenar y vertebrar que a ocupar o colonizar.
Difcilmente puede dar respuesta adecuada a las nuevas condiciones que supone el modelo
territorial emergente, tan distantes a las de su perodo de formacin y vigencia. La
proliferacin del proyecto frente al plan, y de la abusiva modificacin puntual
de los planes generales son el reflejo de la necesidad de una flexibilidad en el
planeamiento para afrontar las nuevas demandas o los escenarios no previstos,
La ciudad.
1. Muchos de los centros de nuestras ciudades han sido maltratados, sin que hasta ahora
podamos sealar un culpable nico. Con un afn renovador, se destruyen calles y barrios,

palacios y casas de belleza contrastada, sustituyndolas por modernos bloques de cemento,
cristal y acero que han envejecido en poco menos de veinte aos. Es, qu duda cabe, la
obsolescencia de lo moderno, que cuando se hace sin criterio envejece incluso antes.
2. El urbanismo de hoy en da es el agente que ocluye el pasado, al contrario de lo que fue en
otros momentos, cuando buscaba que la ciudad fuera el lugar de los ciudadanos y memoria de
sus acciones. No cabe duda de que tiene que ver con la prdida del espacio pblico y la nueva
concepcin de la sociedad como asunto privado entre individuos a quienes slo el comercio
une.
3. Muchas veces la ciudad se proyecta a medida del grupo de ciudadanos volcado en el trabajo,
que se desplaza en coche, que no hace uso de los espacios pblicos, que se distrae en el
centro comercial... La cultura de la eficacia y de la velocidad impregna los proyectos y las
decisiones que va creando espacio urbano. Se ha conseguido una ciudad para moverse ms
que para vivir. Se disea segn un patrn inconsciente del usuario: personas independientes,
motorizadas, sin ningn problema de discapacidad o salud, volcadas totalmente en el trabajo,
sin responsabilidades de cuidado de nios o mayores, ajenos a los procesos de mantenimiento
tanto de la propia ciudad como de su hogar.
4. La ciudad no funciona para los sectores dbiles de la ciudad. Hace no tanto tiempo los nios
jugaban en la calle solos, iban a la escuela sin necesidad de adultos como acompaantes.
Actualmente los nios han desaparecido de la escena pblica. Actualmente se sustituye la
riqueza del entorno por el ordenador, la televisin o el centro comercial, sin poder imaginar qu
consecuencias tendr en el futuro. Otro tanto podramos decir de otros grupos: los mayores, la
gente con algn tipo de minusvala o discapacidad. La ciudad que estamos creando no funciona
y esta disfuncin se hace ms patente en su impacto sobre las vidas ms complejas, o ms
alejadas del modelo implcito que los planificadores tienen en mente.
5. El urbanismo de los ltimos aos se basa en una serie de errores que, no por ser
suficientemente reconocidos, han dejado de ser los ejes de diseo urbano en la actualidad. El
primero es la divisin estricta de funciones urbanas en oposicin a la complejidad y a la mezcla
de usos y personas que caracterizaba la ciudad tradicional. Una ciudad disgregada en la que las
diversas funciones: habitar, trabajar, comprar, divertirse.... se ubican en zonas predeterminadas
implica grandes desplazamientos entre una y otra actividad, y se vuelve subsidiaria del vehculo
privado como mejor forma de solventar las distancias. Con este modelo, necesitan emplear en
estos desplazamientos de una parte a otra de la ciudad una cantidad ingente de tiempo y
energa.
6. En este modelo basado; en la movilidad, en grandes inversiones en carreteras y otras
infraestructuras del transporte, el espacio pblico, bsico para valores ciudadanos como la
convivencia y el intercambio, se ha visto invadido por el automvil y sus consecuencias (ruido,
contaminacin, ocupacin fsica por el aparcamiento, imagen de la ciudad). El modelo
urbanstico que, como decamos, se sigue utilizando inercialmente, est generando unos
espacios decepcionantes en su calidad urbana al precio de un consumo ingente de recursos y
energa y de producir un mximo de residuos inutilizables en los ciclos naturales.
7. Debiramos salir de este urbanismo defensivo, para centrar los objetivos en crear o recuperar
una ciudad para todos. Cuando se estudian los espacios urbanos, surge la duda de cmo se
puede llamar ciudad al tiempo al tejido vivo que todos conocemos, que acumula experiencias y
vivencias mltiples, que refleja unos acuerdos mnimos de la gente que convive en ellos; y, a la

vez, a esta creacin fra y simple en la que difcilmente se conseguir la complejidad suficiente
para una convivencia agradable.
8. La forma de la ciudad y el cambio en las relaciones que experimentan los ciudadanos a travs
de la historia, han estado relacionados directa o indirectamente con la evolucin de sus
sistemas de comunicacin.
9. Desde el punto de vista de las comunicaciones fsicas, la ciudad se empez a extender ayudada
por las facilidades que ofreci el ferrocarril, creando as costos de comunicacin que se
incrementaban con el aumento de las distancias entre actividades. Posteriormente, con la
aparicin del automvil y de su uso privado, el crecimiento de la ciudad experiment un
segundo impulso. El costo de la comunicacin para la actividad econmica y el intercambio de
las personas se dispers en cada propietario de automvil y las posibilidades de la vida en las
afueras se hicieron reales, ya que no dependan del alcance de una sola mquina transitando
por una misma va, como lo era el ferrocarril, sino de cientos de mquinas surcando el espacio
fsico y asumiendo individualmente sus costos de transporte.
10. Como puede apreciarse, con la evolucin de las comunicaciones tanto la ciudad como el
urbanismo afrontaron cambios, especialmente en aquella idea que conceba a la ciudad como
un contenedor con lmites y permetros inmodificables. En todo este proceso de modernizacin,
la ciudad fue sufriendo cambios a los cuales las herramientas urbanas respondieron
tardamente o simplemente utilizando diagnsticos de una ciudad anterior. La comunicacin
fsica de los transportes ha sido parte integral de la planificacin urbana desde sus inicios.
Valdra la pena preguntarse si en la nueva etapa de la economa simblica, cuyos fundamentos
se encuentran en los intercambios de informacin y no de mercancas fsicas, la comunicacin
virtual (aquella experimentada mediante las redes de informticas) podra alcanzar para la
ciudad una importancia similar a la que se ha comprobado tuvo la comunicacin fsica del
transporte. La comunicacin virtual debe tener su espacio de reflexin dentro de la ciencia
urbana (Recordemos el texto de Susana Finquelievich pg. 66).
11. El modelo de ciudad sostenible seria aquel que, invirtiendo la tendencia actual, reduce
paulatinamente la energa (el consumo de recursos) a la vez que aumenta el valor de la
organizacin urbana. Reducir el consumo de recursos tiene que ver, sobre todo, con los
modelos de ocupacin del territorio, de urbanismo, de movilidad, arquitectnicos y tambin con
los estilos de vida, basados en la adquisicin masiva de bienes de consumo, de ocupacin del
suelo, de consumo de agua y energa.
12. La compacidad en el mbito urbano facilita el contacto, el intercambio y la comunicacin que
son, como se sabe, la esencia de la ciudad. Del anlisis de multitud de ciudades en el mundo,
se descubre que la ciudad compacta, con determinadas modificaciones, es uno de los modelos
que mejor resuelve los objetivos de sostenibilidad.
13. Las ciudades compactas, tanto en el espacio pblico como en la edificacin, permiten
establecer una separacin entre lo que es ciudad y lo que es campo, cuestin sta que no
permite en la ciudad dispersa. Est caracterizada substancialmente por el espacio pblico que
es el lugar donde toma sentido la vida ciudadana. Las funciones que tiene van ms all de las
relacionadas con la movilidad y abarca muchas otras como las de ocio, mercado o fiesta. La
calle y los equipamientos conforman una unidad, un mosaico interconectado que revitaliza,
diariamente, la vida ciudadana. El espacio pblico en la ciudad dispersa est compartimentado
pudiendo hacer en cada lugar una funcin, por ejemplo, las autopistas que tienen el papel de las

calles principales, solo admiten la funcin de la movilidad. El mercado y sus funciones, as como
el comercio, han sido desplazados a las grandes superficies, que tienen de todo, por contra, en
las urbanizaciones residenciales no hay nada.
14. La resolucin de los conflictos de transporte que genera la ciudad difusa, nicamente se pueden
abordar aumentando la infraestructura para restituir la velocidad perdida o para resolver la
saturacin de la red. Este proceso, que es dinmico, es complementario y, generalmente, el
precursor de nuevos asentamientos urbanos dispersos que se encargarn de hacer insuficiente
cualquier ampliacin de la red, porque desplazarn el problema de la congestin y las variables
que la acompaan (contaminacin atmosfrica, ruido, contaminacin del paisaje, mayor
consumo de energa y de tiempo), a superficies cada vez mayores. La proximidad de usos y
funciones urbanas en la ciudad compacta permite que el transporte pblico tenga la masa crtica
para mantenerse y ofrecer un servicio regular, cmodo y prximo, y que los desplazamientos a
pie crezcan. En la ciudad compacta, la gran mayora de ciudadanos tiene acceso a la ciudad y
pueden disfrutarla sin depender de nadie.
15. La separacin entre personas con rentas diferentes en la ciudad compacta es menor que la que
impone la ciudad difusa. El espacio pblico es ocupado por cualquier ciudadano, no importa su
condicin social. Por otro lado, la mezcla de rentas que se da en buena parte del tejido
construido, supone otro elemento substancial de cohesin social y convivencia.

RESUMEN DEL CONTENIDO: TITULO III 123
TTULO III. NUEVAS TENDENCIAS: HACIA UN PLANEAMIENTO RENOVADO.
1. La sociedad urbana se ha vuelto mucho ms dinmica en las ltimas dcadas. Cambia mucho
ms fcilmente de criterios, y desde luego con inusitada rapidez. Requiere por ello respuestas
rpidas a sus demandas concretas. En materia urbanstica slo est muy segura de las
decisiones a corto plazo cuatro aos como mucho. Ms all de ste todo es posible
2. Casi sin darnos cuenta, resulta que el planeamiento urbanstico y la sociedad, en ciertos
aspectos, vienen caminado en direcciones opuestas, y como no podemos pensar en un cambio
de la sociedad, cada vez resulta ms evidente la necesidad de introducir una nueva orientacin
conceptual en aqul.
3. Esta nueva realidad, exige, inevitablemente, formas diferentes de analizar y entender la ciudad
que han de traducirse en novedosos enfoques de planeamiento, los cuales en principio parecen
alejarse de los antiguos criterios tradicionales, para manifestarse mucho ms relacionados con
la variacin y la inestabilidad imprevisibles a la hora de plantear formas adecuadas para una
deseable intervencin sobre esa realidad.
4. Se buscaba la liberalizacin de las actuaciones, acometer con rapidez las necesarias
transformaciones de la ciudad mediante la utilizacin de un plaaneamiento renovado.
5. Un planeamiento renovado debera caracterizarse por tener en cuenta las siguientes
cuestiones:
Distincin entre elementos y determinaciones esenciales de planeamiento y las que no lo
son, de cara a la permanencia de aquellos y a abrir la posibilidad de modificacin de stos a
travs de procedimientos reglados sencillos. Slo el inters pblico debera amparar el
cambio de los elementos fundamentales del plan. Las nuevas formas de la participacin
pblica y la modernizacin de la organizacin administrativa son elementos fundamentales
comprometidos en el problema.
Intervencin estratgica o selectiva, de pocas cosas pero las importantes, quizs incluso
espacialmente discontinua, a travs de la jerarquizacin de las opciones de intervencin, en
funcin de su capacidad de incidencia en la transformacin urbana y territorial y en la
bsqueda de los espacios de oportunidad desde donde construir el proyecto urbanstico.
Necesidad de una integracin de las demandas relativas al medio ambiente y al paisaje, en
la construccin y en las determinaciones del planeamiento urbanstico.
Consideracin de la ciudad y el territorio como un sistema nico con el que los proyectos
deben de confrontarse, para inserir sus propuestas en una realidad frgil ms a ordenar y
vertebrar, que a ocupar y colonizar, introduciendo mecanismos adecuados de evaluacin y
control del proceso de planificacin.
Conveniencia de plantear la recuperacin y densificacin, de las reas edificadas, o de la
reordenacin de las urbanizadas pero todava no ocupadas. Estrategias de recualificacin
urbana para la recuperacin y rehabilitacin de los tejidos urbanos, tanto del espacio libre
como de la edificacin.
La concepcin integral de la ordenacin de espacios libres como un componente ms del
proyecto de estructura, en la que ha de jugar un papel vertebrador y articulador de los
diferentes tejidos existentes o de nueva planta. Desde el jardn urbano al parque

metropolitano, desde el recorrido peatonal local hasta el corredor territorial, desde el
espacio agrcola de inters hasta los espacios naturales protegidos, se ha de construir un
sistema de espacios libres, que ha de ser la pieza fundamental de la red ambiental
territorial.
La conveniencia de concebir la estructura urbana y territorial a partir de la infraestructura del
transporte pblico, frente a la lgica tradicional de la movilidad individual y la red viaria, en
la bsqueda de un modelo integrado de movilidad, como elemento indispensable para la
recualificacin de las ciudades y en la decidida opcin por la potenciacin del transporte
pblico.
La conveniencia de nuevos patrones residenciales (o de asentamientos productivos) de
densidades intermedias y de mezcla de usos compatibles, como alternativos a los
asentamientos monofuncionales y de baja densidad caractersticos del crecimiento actual.
Frente a la tradicional disociacin entre el planeamiento urbanstico y los programas de
vivienda, la conveniencia de recuperar la residencia como uno de los ejes bsicos del plan,
prestando especial consideracin a los nuevos programas de necesidades (viviendas para
jvenes, residencia asistida para mayores, etc.) y a los regmenes de proteccin y de
alquiler para los grupos sociales de menor renta.
Favorecer la participacin de la sociedad en todo el proceso de redaccin y tramitacin, a
fin de conseguir el mximo respaldo social.
6. Se tratara por tanto de un planeamiento abierto, concebido como un esquema global de
referencia, en el que muchas de las determinaciones tienen un carcter genrico o indicativo,
fcilmente adaptable y todo ello definido desde la base de la sociedad, con su participacin,
como una de las principales garantas en la defensa del medio ambiente. Esta flexibilidad en la
ordenacin, no significa en absoluto desregulacin. Ni tampoco puede interpretarse como una
puerta abierta a la discrecionalidad, arbitrariedad o subjetividad. Sera un proceso en que
estaran implicados todos los sectores afectados, donde cualquier proyecto de inters general
no dejar de tener el suelo necesario para su desarrollo.
7. Uno de los principios, en los que se fundamenta esta nueva cultura del planeamiento que
proponemos, estara basado en lo que se denomina un planeamiento general de estructura o
PLAN ESTRATGICO.
Se propone un escenario de futuro para la ciudad, que debiera ser no solamente una suma
de objetivos econmicos y sociales, sino tambin un esquema territorial deseable.
Se define un conjunto de actuaciones, proyectos, programas estructurados por prioridades o
bloques (a veces son simplemente lneas estratgicas donde cabe todo) y cada uno debe
tener uno o varios actores, pblicos o privados, que lo asuman o, por lo menos, un comit
promotor que elabore la propuesta y acte de impulsor.
Esta definicin de los elementos fundamentales del futuro desarrollo, supondra no invadir
nunca el nivel propio del planeamiento de detalle, planteando una ordenacin abierta para
el suelo donde se vaya a actuar. En definitiva plantear los nuevos elementos estructurantes,
fijar techos de edificabilidad y definir una regulacin flexible de los usos.

El proceso participativo de elaboracin e implementacin del plan estratgico se considera
una de las principales virtudes del mismo. Es una forma de crear un cierto consenso
legitimador sobre los objetivos y los proyectos de las polticas urbanas.
Establece la ubicacin de las infraestructuras bsicas. Las infraestructuras de servicios y de
comunicacin (red viaria principalmente) son hoy uno de los principales elementos de
organizacin del territorio, no siendo siempre esto un elemento positivo pero si cierto.
8. En este planeamiento de estructura, concebido como marco general de referencia, se
desarrollaran las actuaciones concertadas, producto de las negociaciones convenidas, y las
actuaciones fragmentarias, bajo el paraguas protector de un control adecuado de la evolucin
medioambiental, que actuara como nexo de unin entre los mismos as como de garanta de
coordinacin en aras de conseguir un desarrollo sostenible.

9. Una de los factores decisivos de la oferta es precisamente la calidad de la oferta urbana. La
ciudad actual se siente obligada a una transformacin permanente, a una iniciativa constante
para ser competitiva. parques temticos de ocio y comercio, parques empresariales y de
servicios a las empresas, zonas logsticas, barrios cerrados, campus universitarios, ciudades
sanitarias, centros de convenciones, recintos feriales operaciones debidas muchas veces a
promotores privados pero que cada vez gustan ms a los pblicos, por facilidad de gestin o si
consideran que la clave del xito es atraer inversores y facilitarles su negocio y no tener que
asumir en el inmediato costes de inversin y, especialmente, de mantenimiento. pueden formar
parte de las actuaciones concertadas, que se desarrollaran bajo el marco de referencia del
plan estructural.
Sin embargo, desarrollos como ste deben controlarse para que no sean operaciones cerradas
en s mismas, ni fragmentadores del tejido urbano ni del entorno:
Debe controlarse:
a) La obsesin por la competitividad lleva a olvidar que a la larga lo que cuenta es la
productividad del conjunto del sistema urbano, su funcionalidad, la cohesin social y la
gobernabilidad democrtica.
b) Las urgencias sirven para justificar operaciones que, con independencia del discurso, no
forman parte de un proyecto de ciudad, no propician un desarrollo futuro ms
equilibrado.
c) Es por ello que debemos alejarnos del espectculo mercantilista y la neutralidad cultural,
a pesar de que en muchos casos se justifique con criterios culturales o humanitarios.
PLANEAMIENTO FRAGMENTARIO
10. El desarrollo normal de las ciudades dispondr de reas donde tengan cabidas las distintas
actuaciones previstas por el plan estratgico, y aquellas otras, que se desarrollarn por medio
de lo que denominamos planeamiento fragmentario. Este tipo de planeamiento va a actuar en
zonas consensuadas y delimitadas previamente, creando ampliaciones de la ciudad o

transformndola por medio de actuaciones de regeneracin urbana. En definitiva una
ordenacin fsica del territorio, mediante actuaciones puntuales y por tanto fragmentarias
con una cierta importancia y desde luego estratgicamente situadas.
11. Recupera fuerza en este tipo de planeamiento, al igual que en el de las actuaciones
concertadas, El Proyecto, entendido cmo una actuacin amplia y completa que conlleva
planificacin, usos, gestin, edificacin y que deber ser debatida y estudiada por los distintos
operadores de la ciudad. Este Proyecto que deber se deber definir la actuacin con un grado
de precisin y detalle suficientes para la toma de decisiones. Figuras que formaban parte del
ltimo escaln del urbanismo tradicional, como eran los Estudios de Detalle, alcanzan a ahora a
un plano preponderante, sus contenidos formarn parte inseparable del Proyecto Urbano.
12. Este planeamiento fragmentario se desarrollar acompaado del Proyecto, que deber
desarrollarse atendiendo algunas premisas.
Haciendo ciudad.
Una primera medida sera lograr que la informacin urbanstica reflejara la diversidad de los
diversos grupos de ciudadanos que habitan la ciudad y que la planificacin hablara de
grupos especficos de ciudadanos con necesidades diferenciadas con el objetivo de que
proyecten espacios adecuados.
En este proceso de invertir el urbanismo de las plusvalas hacia un urbanismo de las
personas, el modelo de ciudad tendra que basarse en ideas-fuerza como la proximidad y
complejidad de todas las actividades que se desarrollan en el entorno urbano, la legibilidad
y accesibilidad de los espacios, la seguridad y convivencialidad en absolutamente todas las
zonas urbanas, la permeabilidad y accesibilidad a todos los equipamientos o focos de
atraccin no solamente en coche, sino sobre todo a pie o en modos de transporte no
motorizados, con especial atencin a las personas de movilidad reducida.
Revalorizado el paisaje como parte del desarrollo sostenible.
El paisaje ha entrado con toda legitimidad en el urbanismo, no como un complemento sino
como un elemento principal, a veces incluso ordenador. El paisaje urbano hoy es concebido
como algo ms que el verde, el rol de la calle, el mobiliario urbano, el monumento, el diseo
de plazas y parques, las fachadas, las perspectivas
Buscado la mezcla social.
En algunas culturas urbansticas se valoriza la mezcla social, la mezcla de poblaciones y
tambin de actividades y de usos del espacio. Si se crean zonas monofuncionales y de
ghetos sociales, seremos generadores de insostenibilidad, de inseguridad y de exclusin
social.
El nuevo urbanismo debe luchar por no convertirse en una barrera, promoviendo el cambio
social progresivo y garantizando el intercambio y la polivalencia de los espacios urbanos,
dotndolos de centralidad y visibilidad, para que sean un espacio pblico de representacin
y convivencia de sociedades urbanas, hoy complejas y multiculturales.
Una nueva edificacin con un enfoque autosuficiente.

El Proyecto que se impone, es uno que se acomode a una ciudad ms sostenible y a una
ciudad que, a su vez, d salida a la estrategia para competir basada en la informacin, es
decir, que atienda a las premisas de la sociedad del conocimiento de un modo ms
eficiente.
Tenemos, pues, tres planos que dan lugar al urbanismo en altura, al urbanismo en
superficie, y al urbanismo subterrneo. El desarrollo de los mismos proporcionar, como lo
hizo el urbanismo ortodoxo, un conjunto de instrumentos de carcter legal y econmico,
acomodados a un nuevo statu quo y a la resolucin de los nuevos retos.
El proyecto nos aproxima a la idea de autosuficiencia energtica en el diseo de nuevos
territorios urbanos. Su efecto, la posibilidad de incluir de entrada, en el urbanismo de altura,
la captacin solar, tanto trmica como fotovoltaica, las cubiertas verdes y los aljibes de
captacin de agua, supone, por un lado, generar buena parte de la energa necesaria del
nuevo territorio urbano y, por el otro, reducir el consumo de energa por la inercia trmica
que tienen el agua y el suelo.
El urbanismo subterrneo es un lugar perfecto para acumular parte de la energa captada
en altura, aparte de los intercambios energticos que el subsuelo puede aportar al
funcionamiento del tejido urbano.
Incluir en los proyectos las redes separadas y seguras para cada medio de transporte: bus,
transporte de infraestructura fija, bicicleta y a pie, a la vez que se restringe el espacio para
el vehculo de paso a una red jerarquizada de vas bsicas, supone la definicin de un
nuevo modelo de movilidad y, con l, un rgimen de emisiones de gases de efecto
invernadero a la atmsfera substancialmente reducido.
Los nuevos aparcamientos subterrneos (al menos aquellos que den una cobertura
suficiente para la logstica de la distribucin) deberan contar con una primera planta para la
distribucin urbana. Los vehculos privados deberan disponerse en el subsuelo, no creo
que deba argumentarse mucho ms que ese es su lugar y de ningn modo deben ocupar el
espacio pblico.
Resumiendo, sea por la va de la energa, del agua o de la movilidad, el Proyecto, que como se
aprecia incorpora tambin nuevas maneras de entender los modelos de movilidad y espacio pblico,
es crucial para incidir en la reduccin de emisiones de los gases a la atmsfera.
13. Se plantea, cambiar unos de los conceptos, que a mi modo de entender, crea ms
desigualdades en el urbanismo espaol: la clasificacin del suelo. Todo suelo soporta la vida del
ser humano, sea cual sea su destino, por lo que todo, independientemente de su destino,
debera tener el mismo valor y aprovechamiento urbanstico, lo que provocara la desaparicin
de las clases de suelo. Con esta medida dejara de tener sentido mover la raya del
planeamiento para pasar de rstico a urbanizable un suelo y as conseguir mayor
aprovechamiento. Todo el municipio se considerara un mbito nico. Y al dueo del suelo
rstico se le compensara con el mismo aprovechamiento que al del edificable, en un sector en
desarrollo. Se creara un mercado de aprovechamientos regulado y regido por la
Administracin, que hasta ahora no contaba con los medios para desarrollar este sistema.
14. Los medios tecnolgicos de nuestros das y las distintas experiencias anteriores, hacen viable la
desaparicin de clases de suelo y el reparto de aprovechamiento, pasando por tanto el suelo a

considerarse un mbito nico donde se distinguira el suelo protegido y el suelo consolidado. El
resto del suelo sera desarrollado dependiendo del proyecto que lo respaldara y el consenso
que obtuviera. De este modo se acabara con la trasformacin de suelo de forma
indiscriminada, puesto slo se hara por necesidad y no porque ste aumentara de valor.
15. El desarrollo econmico, la evolucin del capital inmobiliario y la mayor conciencia ambiental de
la gente har crecer en nmero los conflictos en las ciudades, es por ello que la incorporacin
de mecanismos participativos en la generacin del planeamiento y en la resolucin de conflictos
ambientales, resultar clave para empujar el cambio que requiere la ordenacin del territorio.
16. Hoy, las formas tradicionales de participacin social y poltica, estn en crisis. Al mismo tiempo,
han ido apareciendo formas nuevas de participacin en torno a temas como la conservacin
ambiental, los derechos humanos y la salud en el rea del consumo, entre otras, con un
profundo sentido conservador y carcter reactivo. Quizs lo que ms claramente tienen en
comn es el hecho de representar reacciones de defensa de la calidad de vida amenazada por
la globalizacin econmica de las ltimas dcadas.
17. La participacin ciudadana debe tener como objetivo central favorecer el equilibrio fuerzas entre
los intereses enfrentados, de manera que ninguna tenga tanta fuerza como para imponer sus
intereses. El objetivo es promover las salidas de compromiso entre los intereses econmicos,
ambientales y sociales.
18. La participacin ciudadana resulta clave para conquistar los objetivos del desarrollo sostenible,
lo mismo que para empujar el cambio que requiere la planificacin urbana. Se formulan cuatro
pautas que deberan ser fomentadas por las administraciones:
Estimular las formas directas de participacin.
Los caminos de accin que se elijan para hacer frente a los diferentes planteamientos de
problemas surgidos, requiere del involucramiento directo de los ciudadanos, hay una serie
de condicionantes para que la participacin directa sea efectiva en los conflictos
ambientales. Dos de ellas merecen especial mencin: la falta de conocimiento tcnico de
los ciudadanos en las materias cuestionadas y el peligro de la falta de coordinacin en las
acciones y movilizaciones de los ciudadanos. Ambas pueden superarse con apoyo
profesional y tcnico. La canalizacin de recursos financieros por parte de La
Administracin, permitira a muchas organizaciones ciudadanas contar con esos apoyos, los
que de otra forma posiblemente no conseguiran.
Desde las instituciones se debe prevenir la ocurrencia de conflictos.
Que los ciudadanos tengan influencia para decidir el tipo de ciudad en que vivirn es un
derecho cada da ms importante por el deterioro de la calidad de vida urbana. Pero es
tambin conveniente en trminos polticos. A travs de formas tempranas de participacin
pueden acordarse principios generales, que proporcionen criterios no sujetos a
controversia, para ayudar a solucionar disputas puntuales.
Aplicar mecanismos de negociacin de conflictos bajo la forma de una mediacin.
El municipio debe fortalecer la participacin de los vecinos en la defensa de sus objetivos y
legtimos intereses frente a los problemas asociados a los proyectos urbanos. Por lo tanto, se

debiera aplicar una estrategia de negociacin bajo la forma de la mediacin para enfrentar
conflictos ambientales suscitados por los proyectos o por la modificacin de las normas de uso
del suelo, estrategia que incluye cuotas importantes de participacin ciudadana directa.
Distinguiremos tres escenarios de negociacin mediada.
- La elaboracin o modificacin del Plan Estructural (primer escenario)
- La tramitacin y aprobacin de los planes fragmentarios y actuaciones concertadas
(segundo escenario).
- y licencias de edificacin (tercer escenario).
El primer escenario la participacin est orientada al equilibrio de fuerzas entre los intereses
empresariales y los intereses por la calidad de vida. Asambleas, publicaciones, consultas, van
construyendo el escenario para que tenga lugar la negociacin mediada del plano estructural.
Desde el punto de vista de los conflictos, la participacin es temprana y preventiva; una
participacin al servicio de la negociacin anticipada de conflictos.
El segundo escenario, la aprobacin de unidades fragmentarias o concertadas de la ciudad
(ordenacin de pequeos mbitos de ciudad), nuestra recomendacin sera que las solicitudes
sean discutidas, tramitadas y aprobadas por un equipo tcnico municipal, de carcter
interdisciplinario, encabezado por un director de obras director de obras (planificador municipal).
En cualquier caso, cada uno de estos jefes por separado debera tener derecho a veto sobre las
aprobaciones. En su trabajo, el planificador urbano municipal se enfrenta a la necesidad de
generar escenarios polticamente equilibrados para la tramitacin de las aprobaciones, de tal
manera de evitar que los inversionistas o los grupos de vecinos tengan tanta fuerza como para
imponer sus puntos de vista sin necesidad de negociarlos.
El tercer escenario el otorgamiento de licencias. Aqu se nos daran dos situaciones; una, la de
otorgamiento de autorizaciones dentro de las reas pactadas, donde los conflictos se habran
reducido el mnimo y los debates se centraran ms en la calidad tcnica y arquitectnica de la
ciudad, y otra, las autorizaciones puntuales fuera de estas reas. En este caso el otorgamiento
de licencias debe estudiarse bajo el punto de vista de la necesidad real del demandante, del
beneficio para la colectividad, (no generando ms gastos para la Administracin, por ejemplo),
no alterando los principios del plan estratgico.
El planificador se posicionara como puente entre el proyecto y cada grupo o parte interesada.
Ejerce mediacin entre ellos y aprovecha para negociar. Va construyendo artesanalmente los
acuerdos que harn posible el desarrollo sustentable de su ciudad.
Superacin de conflictos ambientalmente problemticos.
Los conflictos ambientales urbanos ms difciles de resolver y que ms impactan negativamente
sobre el medio ambiente y la calidad de vida de las ciudades, son los que podramos denominar
conflictos ambientalmente problemticos, es decir usos del suelo localmente indeseables.
Estos conflictos ambientales rebasan el mbito de la planificacin municipal y e difcil crear un
escenario de negociacin mediada para resolverlos localmente. La autoridad debe tomar la
iniciativa y reorganizar la participacin que surge espontneamente frente a este tipo de
proyectos, porque sta consiste en una oposicin local que tiende a ser total.

Un ejemplo de cmo este espacio de negociacin mediada puede organizarse es mediante un
sistema de baremos a nivel regional. La idea es hacer un listado de tipos de proyectos
indeseables y asignarles unos puntos de acuerdo a la importancia del impacto que produce en
el entorno y en la sociedad, lo que probablemente requerira conocer la opinin de la ciudadana
al respecto. Cada municipio o ciudad debera acoger proyectos de este tipo de tal manera que
se fuera conformando un cuadro de equidad regional as se creara un escenario de
negociacin mediada de estos difciles conflictos ambientales.
Otra alternativa para resolver este tipo de conflictos es la negociacin de compensaciones. Sin
embargo, esto plantea inconvenientes polticos y, adems, no resuelve el problema de equidad
planteado ni estimula a las comunidades a hacerse cargo de los impactos ambientales que
generan.
medio
19. La planificacin del territorio no se podr entender separadamente de una adecuada
comprensin sistemtica de la realidad en la que est incidiendo. Elementos fsico-qumicos,
biolgicos, climticos, etc. tendrn que ser considerados, junto a estructuras jurdicas, avances
tecnolgicos y cientficos, etc.
20. A la hora de aplicar el principio de sostenibilidad a la ordenacin urbana se han valorado los
modelos existentes y se ha tratado de concretar principios de ordenacin y normativos que la
hagan posible en el sentido ms amplio, que incluye la vida humana y sus decisiones:
Modelos de ordenacin
Se considera que la ciudad compacta tradicional es el modelo ms adecuado, con mayores
densidades y ocupaciones, pero con estndares de calidad compatibles con la reduccin de
costes ambientales.
Criterios de sostenibilidad
Se busca que la ordenacin del territorio y el urbanismo que asegure la calidad de todos los
elementos intervinientes y atienda objetivos tales como
Integracin de las zonas y usos del suelo en el entorno ambiental y en los espacios de vida,
trabajo y ocio, de modo que se superen la desintegracin de la vida personal, social y laboral y
los espacios por medio de la vialidad, de los espacios libres, las reas verdes y los
equipamientos integradores.
Aprovechamiento de infraestructuras y dotaciones existentes, con mxima optimizacin de los
recursos e inversiones y con reduccin de los desplazamientos, con potenciacin del transporte
pblico.
Rehabilitacin de los centros urbanos y del parque edificado para evitar su obsolescencia.
Viviendas de distintos tipos y regmenes que atiendas las nuevas y diversas formas de relacin
y unidad familiar, que no conduzcan a la exclusin sino a la integracin social y superen los
grandes conjuntos homogneos y desestructurantes.

Medidas ambientales que protejan y conserven los recursos no renovables; potencien las
tecnologas limpias y alternativas; reduzcan la contaminacin, minimicen los residuos,
establezcan su recuperacin y depuren los residuos y gestionen el suelo y los recursos desde
perspectivas sostenibles.
La participacin como factor de integracin
A partir de la idea de la participacin se ha diseado el concepto de ciudades creativas como
lugares dinmicos de experimentacin e innovacin, donde se desarrollan nuevas ideas y se
encuentran gentes de todos los medios para mejorar la calidad de vida, el trabajo y el ocio.
21. Cualquier nuevo sistema de intervencin en el urbanismo debe ir acompaado de un sistema de
financiacin de las Haciendas Locales fuerte y seguro, que haga posible el desarrollo de estas
nuevas ideas. El urbanismo sin este apoyo no va ms all de una mera intencin. Esta
financiacin, no solo debe provenir de las Administraciones Pblicas
22. El proceso de urbanizacin y edificacin implica, cada vez ms intensamente, un coste enorme
medioambiental y procura numerossimos gastos corrientes de mantenimiento y de prestacin
de servicios. En el Derecho medioambiental existe un conocido principio (quien contamina
paga) basado en la idea de que quien puede beneficiarse de una inversin que contamina debe
asumir los costes que causa a la comunidad. Si gracias a los planes urbansticos se producen
unas plusvalas es justo que la comunidad, a travs de las Administraciones pblicas, se
beneficie de las mismas ya que tambin soporta sus consecuencias negativas.
23. Es muy lgico, en definitiva, y es la regla en todos los pases industrializados, que el proceso de
urbanizacin y edificacin creador de riqueza y tambin de problemas colectivos contribuya de
manera muy directa a la financiacin local.
24. Esta pluralidad legislativa ha generado, cuanto menos desconcierto, en los distintos operadores
del urbanismo (ciudadanos, administracin, profesionales, tribunales y acadmicos) que
encuentran grandes dificultades a la hora de desarrollar propuestas en las distintas
comunidades.
25. Definir actualmente una ley general urbanstica de aplicacin en todo el territorio nacional con
los contenidos que proponemos. El punto de partida de la reforma del sistema debe ser un serio
trabajo de profundizacin doctrinal en los conceptos de la propiedad y de urbanismo. Se ha de
dar el paso del urbanismo del propietario y del inters privado al urbanismo del ciudadano y del
inters general, que garantice los principios rectores de la poltica social y econmica.
26. El suelos se clasificara en urbano y rstico. el plan clasificara como urbano todo el que rena
las condiciones materiales de edificacin y/o urbanizacin y que caracterizan el fenmeno
urbano. Y clasificara adems como rstico aquel en el que concurran condiciones objetivas
merecedoras de proteccin. El resto del suelo sera edificable, por medio de planeamiento
fragmentario o actuaciones concertadas, el la medida que dichas actuaciones fueran aprobadas
por un Consejo regulador de las que formaran parte una representacin de todos los agentes
vinculados en el desarrollo de la ciudad, donde la participacin ciudadana activa y el medio
ambiente tuvieran un peso importante.

El campo experimental sera otra de las demandas a incorporar en esta a normativa.
Actualmente las experiencias del urbanismo, las debemos recoger de otros pases o de
fracasos de nuestras normas, las nuevas ideas no tienen cabida en la legislacin, y por tanto en
el territorio. Propuestas experimentales de nuevos ordenes o de nuevas ciudades, deberan
tener cabida en este urbanismo.
Mecanismos de control, de participacin y de publicidad son posiblemente los elementos
necesarios para salvaguardar la integridad de este nuevo modelo, donde procesos de
verificacin de los nuevos instrumentos, pueden ayudarnos por lado, a medir y verificar la
idoneidad de una accin o instrumento para corregir una tendencia, y por otro, acelerar la
puesta en marcha de mecanismos de intervencin si algo no funciona.
El objetivo, por tanto sera conseguir una norma que marcara las pautas del urbanismo que se
han definido permitiendo la experimentacin de ideas, creando un urbanismo para el ciudadano
y que se rigiera por unos principios que pudieran adaptarse a esta sociedad cambiante.

ANEXOS

ANEXOS

I. ESTUDIO DE DETALLE: TABLAS COMPARATIVAS
II. EJEMPLOS PRCTICOS
III. ESQUEMA FUNCIONAL: PLAN DE ESTRATEGICO,
PLANEAMIENTO FRAGMENTARIO Y ACTUACIONES
CONCERTADAS
IV. EXPOSICIONES DE MOTIVOS DE LAS LEYES ESTATALES
Y AUTONMICAS

ANEXO I

ESTUDIO DE DETALLE
TABLAS COMPARATIVAS

TABLA I: LAS RESTRICCIONES DE LOS ESTUDIOS DE DETALLES EN LA NORMATIVA
ESTATAL Y AUTONMICA.
TABLA II: RESTRICCIONES COMUNES EN LA NORMATIVA
TABLA III: COMPETENCIA, PLAZOS DE APROBACIN E INFORMACIN PBLICA
TABLA IV: NORMATIVA ESTATAL Y AUTONMICA REFERENTE A LOS ESTUDIOS DE
DETALLE

ANEXO I
TABLA I

LAS RESTRICCIONES DE LOS
ESTUDIOS DE DETALLES EN LA
NORMATIVA ESTATAL Y
AUTONMICA.
ESTUDIO DE DETALLE: TABLAS COMPARATIVAS

ANEXO I
TABLA II

RESTRICCIONES COMUNES EN LA
NORMATIVA

ANEXO I
TABLA III

COMPETENCIA, PLAZOS DE
APROBACIN E INFORMACIN
PBLICA


ANEXO I
TABLA IV

NORMATIVA ESTATAL Y AUTONMICA
REFERENTE A LOS ESTUDIOS DE
DETALLE

ANEXO II

EJEMPLOS PRCTICOS

MODELO A: ESTUDIO DE DETALLE DE POLGONO 2 A EN CHO II
MODELO B: MODIFICADO DE ESTUDIO DE DETALLE DE LAS PARCELAS 1+ 2 DEL
PLAN PARCIAL DE TINGUAFAYA
MODELO C: ESTUDIO DE DETALLE DE LA PARCELA 19 DEL PLAN PARCIAL DE
TINGUAFAYA

ANEXO II
MODELO A

ESTUDIO DE DETALLE DE POLGONO
2 A EN CHO II

EJEMPLOS PRCTICOS

ANEXO II
MODELO B

MODIFICADO DE ESTUDIO DE
DETALLE DE LAS PARCELAS 1+ 2 DEL
PLAN PARCIAL DE TINGUAFAYA
EJEMPLOS PRCTICOS

ANEXO II
MODELO C

ESTUDIO DE DETALLE DE LA
PARCELA 19 DEL PLAN PARCIAL DE
TINGUAFAYA
EJEMPLOS PRCTICOS

ANEXO III

ESQUEMA FUNCIONAL:
PLANEAMIENTO
ESTRATEGICO, FRAGMENTARIO
Y

DESARROLLO DEL MODELO

ANEXO IV

EXPOSICIONES DE MOTIVOS
DE LAS
LEYES ESTATALES
Y
AUTONMICAS
LA EVOLUCION DEL URBANISMO

BIBLIOGRAFA

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BIBLIOGRAFA 1
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AGRADECIMIENTOS

AGRADECIMIENTOS

AGRADECIMIENTOS 1
AGRADECIMIENTOS
Mi mayor agradecimiento para todos aquellos, que de una forma u otra, han colaborado conmigo a
llevar a buen trmino este trabajo. Y especialmente para:
Para mis padres, Oscar e Isabel.
Francisco Jos Torres Chico.
Vctor Francisco Chico Rodrguez.
Ana Rosa Mrquez Moreno.
Renata Ramrez Perdomo.
Mara Antonieta Quispe Ricalde
Hugo Tobn Melgar.
Pedro Fernndez Arcila
Roberto de Lus Jimnez.
Angel Lobo Rodrigo.
Biblioteca del colegio de Arquitectos de Tenerife. Ana.
Ayuntamiento de Arona.
Colegio de Abogados de Valladolid. http://www.icava.org/
Colegio de Arquitectos de Asturias. Helena M. Garca Ruibal Centro de Asesoramiento
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