2011

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Discusso
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A crise fnanceira de 2008 e a arrecadao tributria:
Lies para o desenho de transferncias e federalismo fscal.
Juliano Junqueira Assuno
Felipe Augusto Trevisan Ortiz
Luis Felipe V. N. Pereira
A Srie de Textos para Discusso do Tesouro Nacional destina-se publicao de artigos
tcnico-cientfcos, com permisso de acesso aberto e gratuito por meio do stio da Secretaria
na internet, admitindo-se tambm a divulgao impressa destinada a centros de pesquisas,
bibliotecas e universidades do pas. As opinies expressas nesses trabalhos so exclusivamente
dos autores e no refetem, necessariamente, a viso da Secretaria do Tesouro Nacional ou
do Ministrio da Fazenda.
Ficha Catalogrfca
MINISTRO DA FAZENDA
Guido Mantega
SECRETRIO-EXECUTIVO
Nelson Barbosa
SECRETRIO DO TESOURO NACIONAL
Arno Hugo Augustin Filho
SUBSECRETRIOS DO TESOURO NACIONAL
Lscio Fbio de Brasil Camargo
Gilvan da Silva Dantas
Paulo Fontoura Valle
Cleber Ubiratan de Oliveira
Marcus Pereira Auclio
Eduardo Coutinho Guerra
CONSELHO EDITORIAL
Fabiana Magalhes Almeida Rodopoulos - Coordenadora
Luis Felipe Vital Nunes Pereira Assistente Editorial
Eduardo Coutinho Guerra
Jose Franco Medeiros de Morais
Lscio Fbio de Brasil Camargo
Marcelo Pereira Amorim
Mrio Augusto Gouvea de Almeida
Selene Peres Peres Nunes
SUPLENTES
Bergy Bezerra
Janete Duarte
Jos Eduardo Pimentel de Godoy Jnior
Leandro Giacomazzo
Lena Oliveira de Carvalho
Rosilene Oliveira de Souza
Viviane Aparecida da Silva
SUMRIO
1. INTRODUO ................................................................................................................... 5
2 DISTRIBUIO DAS RECEITAS POR ESFERA ................................................................ 7
2.1 Transferncias no Brasil ...................................................................................................................... 9
2.2 Fundos Participao dos Municipios - FPM ........................................................................................ 1 1
2.3 Fundo de Participao dos Estados - FPE ......................................................................................... 1 2
3. A crise econmica de 2008................................................................................................. 13
4. A EXPERINCIA INTERNACIONAL DE MUDANAS NAS
TRANSFERNCIAS DEVIDO CRISE ............................................................................. 15
5. METODOLOGIA ................................................................................................................. 17
5.1 Receitas afetadas pela crise ............................................................................................................... 1 7
5.2 Metodologia: efeito total, efeito atividade e efeito alquota ................................................................. 1 8
5.3 Dados .................................................................................................................................................. 1 9
6. RESULTADOS .................................................................................................................... 19
7. CONCLUSES .................................................................................................................. 22
8. REFERNCIAS .................................................................................................................. 23
4
A crise fnanceira de 2008 e a arrecadao tributria: Lies para o
desenho de transferncias e federalismo fscal
Juliano Junqueira Assuno
1
Felipe Augusto Trevisan Ortiz
2
Luis Felipe V. N. Pereira
2
Resumo
Este trabalho estima o efeito da crise fnanceira de 2008 sobre as receitas e transferncias
das trs esferas do governo. Mostramos que a crise proporcionou uma perda de arrecadao
para a Unio de R$16,97 bilhes, basicamente devido queda na atividade econmica. Para
os Estados e Municpios, no entanto, o impacto da crise ocorreu via queda nas transferncias
de FPM e FPE. Esses resultados, juntamente com as transferncias adicionais realizadas
pela Unio durante a crise revelam custos associados alocao de risco no atual desenho
institucional: de um lado, o funcionamento do FPM e FPE transferem para Estados e Municpios
choques na arrecadao federal; por outro lado, a Unio suavizou os choques criados por
esse mesmo mecanismo durante a crise.
Palavras-Chave: Federalismo Fiscal, Transferncias, Choques Exgenos
Abstract
This paper evaluates the effects of 2008 fnancial crisis on revenues and transfers in all
three government levels. We show that the crisis resulted in a revenue loss of R$ 16.97 billion,
basically due to economic slowdown. In States and Municipalities, losses resulted from lower
FPM and FPE transfers. These results, combined with additional transfers performed by the
federal government during the crisis, reveal the cost associated to risk allocation in the current
institutional framework: on one side, FPM and FPE transfer to States and Municipalities shocks
on federal revenues; on the other side, during the crisis, the federal government smoothed
shocks inherent to this mechanism with additional transfers.
Keywords: Fiscal Federalism, Inter-governmental Transfers, Exogenous Shocks
JEL Classification: H77, H71, H12
1

Departamento de Economia Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro. E-mail: juliano@econ.puc-rio.br.

2 Analistas de Finanas e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional.
5
1. INTRODUO
No Brasil, como em outros pases que adotam o sistema federativo, a distribuio
das responsabilidades e atribuies entre o governo central e os governos subnacionais
amparada por uma correspondente distribuio de fontes de receita. So defnidas
competncias tributrias especfcas para cada esfera de governo. Assim, por exemplo, a
Unio tem a prerrogativa de estabelecer o imposto de renda; os Estados podem tributar a
circulao de mercadorias e servios; e os Municpios podem tributar os servios de qualquer
natureza. As competncias tributrias atribudas aos Estados e, mais ainda, aos Municpios,
so insufcientes para fazer frente s atribuies de governo dessas esferas. Em conseqncia,
defne-se um sistema de quotas dos Estados e dos Municpios nas receitas arrecadadas pela
Unio, bem como quotas municipais nas receitas dos Estados. Essas quotas so distribudas
do ente federativo mais abrangente para o menos abrangente por meio de transferncias. As
principais transferncias intergovernamentais no Brasil, em ordem decrescente de volume,
so o ICMS, o Fundo de Participao dos Municpios-FPM, o Fundo de Participao dos
Estados-FPE e as Transferncias do Sistema nico de Sade. Conforme observam Persson
e Tabellini (1996a, 1996b), esses sistemas de transferncias afetam a alocao de risco entre
os diferentes nveis de governo. Em particular, o atual arranjo transfere riscos dos entes mais
agregados para os mais desagregados.
Esse artigo o efeito da crise fnanceira de 2008 sobre as receitas tributrias da Unio,
Estados e Municpios no Brasil. A estimao do impacto da crise permite, no apenas
caracterizar parte dos efeitos da crise sobre as fnanas pblicas brasileiras, mas tambm
avaliar o funcionamento do sistema de transferncias em um momento de estresse.
Nossa anlise considera os seguintes itens de arrecadao mensal no perodo de
Janeiro de 2006 a Novembro de 2009: (i) federal: Imposto de Renda (total, PF, PJ), IPI (total,
automveis, bebidas, fumo, outros), Cofns, PIS/PASEP, CSLL, IOF, CIDE, Imposto sobre
Importaes; (ii) estadual: ICMS, IPVA, FPE; (iii) municipal: IPTU, ISS, FPM. Para cada item de
arrecadao estimamos sua relao com o ndice Ibovespa, que utilizado para representar
a crise.
3
Em seguida, comparamos a arrecadao observada com aquela que estimada no
exerccio contra-factual em que a crise no acontece.
Para cada tributo, nossa abordagem permite a decomposio dos efeitos de atividade e
alquota. Os resultados sugerem que a crise causou uma perda total para a Unio de R$16,97
bilhes, principalmente devido queda na atividade econmica. Para Estados e Municpios,
o impacto estimado foi de R$2,2 bilhes e R$3,16 bilhes, respectivamente, representados
3 Os resultados so robustos considerao de outros indicadores para representar a crise de 2008.
6
basicamente pelas transferncias. Dessa forma, mostramos evidncia de como o atual
sistema de transferncias distribui risco para os nveis mais locais de governo. Alm desses
resultados, tambm caracterizamos o efeito de algumas medidas especfcas tomadas pelo
governo brasileiro no perodo da crise, como as desoneraes do IPI dos automveis.
Tomados em conjunto, o efeito da crise sobre os fundos de participao e as transferncias
adicionais realizadas pelo governo ilustram distores que o atual regime federativo apresenta
sobre sua alocao de risco. Nossos resultados se relacionam com outras anlises do
sistema de transferncias brasileiro. Conforme observado por Mendes (1994), Maia Gomes
e Mac Dowell (2000), Reis e Blanco (1996), entre outros, existem outras inefcincias
inerentes ao sistema de transferncias no Brasil. A estrutura descentralizada possibilitaria
um acompanhamento mais prximo da populao, favorecendo o processo de accountability.
Por outro lado, as transferncias incentivam governos locais a se declararem incapazes de
arrecadar tributos, que segundo Gasparini et al (2006) pode se dar por problemas na base
tributria, por inefcincia ou at mesmo por negligncia.
O artigo se divide da seguinte forma: Na seo 2, descrevemos a distribuio de receitas
no Brasil, as transferncias intergovernamentais e as caractersticas do FPE e FPM. Na seo
3, apresentamos a metodologia do experimento real e da construo do contra-factual. Na
seo 4, apresentamos os resultados e fnalmente na seo 5, as concluses.
7
2 DISTRIBUIO DAS RECEITAS POR ESFERA
No sistema brasileiro, os impostos e contribuies sociais so divididos entre os entes
federativos da forma que se segue:
Tabela 1 Competncia na instituio de impostos
Unio Estados Municpios
a) Renda e proventos de qualquer natureza
IR
1
.
Ressalva-se, porm, que o IR retido na
fonte e incidente sobre rendimentos pa-
gos pelos Estados, Distrito Federal e Mu-
nicpios (ou suas autarquias e fundaes)
pertence aos respectivos entes subna-
cionais
2
. Em 2010, a arrecadao de IR
correspondeu a 5,7% do PIB. Trata-se,
sem dvida, do principal imposto federal,
responsvel por quase 70% da arrecada-
o total da Unio com impostos. 5,2%
do PIB corresponderam ao IR da Unio,
0,4% do PIB constituram o IR dos Esta-
dos e 0,1% do PIB equivaleu ao IR dos
Municpios.
b) Produtos industrializados IPI
3
. Em 2010,
a arrecadao de IPI equivaleu a 1,0% do
PIB.
c) Operaes de crdito, cmbio e seguro,
ou relativas a ttulos ou valores mobili-
rios IOF
4
. Em 2010, a arrecadao de
IOF correspondeu a 0,7% do PIB.
d) Importao de produtos estrangeiros II
5
.
Em 2010, a arrecadao de II comps
0,6% do PIB.
e) Propriedade territorial rural ITR
6
.
f) Exportao, para o exterior, de produtos
nacionais ou nacionalizados IE
7
.
Tanto o ITR quanto o IE so pouco rele-
vantes em termos percentuais do PIB: a
sua arrecadao conjunta, em 2010, no
chegou a 0,1% do Produto Interno Bruto.
a) Operaes relativas
circulao de mercado-
rias e sobre prestaes
de servios de transporte
interestadual e intermu-
nicipal e de comunicao
ICMS
8
. O ICMS o
mais importante imposto
brasileiro: em 2010, sua
arrecadao equivaleu a
7,2% do PIB. Isso corres-
pondeu a quase 95% da
receita total dos Estados
com impostos.
b) Propriedade de veculos
automotores IPVA
9
.
Em 2010, o IPVA consti-
tuiu 0,6% do PIB.
c) Transmisso causa mor-
tis e doao de quaisquer
bens ou direitos ITCD
10
.
A arrecadao desse
tributo de relevncia
menor: em 2010, no
chegou a 0,1% do PIB.
a) Servios de qualquer na-
tureza, no compreendi-
dos no ICMS ISSQN
11
.
Em 2010, o ISSQN cor-
respondeu a 0,8% do PIB
e a mais de 50% da re-
ceita total dos Municpios
com impostos.
b) Propriedade predial e ter-
ritorial urbana IPTU
12
.
Em 2010, o IPTU equiva-
leu a 0,4% do PIB.
c) Transmisso inter vivos,
por ato oneroso, de bens
imveis e de direitos reais
sobre imveis, ou cesso
de direitos a sua aquisi-
o ITBI
13
.
Em 2010, o ITBI comps
0,1% do PIB.
O sistema tributrio brasileiro baseia-se essencialmente na tributao de fuxos. Todos
os impostos mencionados acima incidem sobre fuxos, com exceo do ITR, do IPVA e do
IPTU, que incidem sobre estoques e que, somados, equivaleram a pouco mais de 1,0%
do PIB em 2010. No conjunto da tributao brasileira, esse montante corresponde a uma
pequena frao no mais de 6,0% do total arrecadado em impostos.
8
Alm de impostos, todos os entes federativos podem cobrar taxas, seja pelo exerccio
do poder de polcia, seja pela prestao de servios
4
. Assumem certa relevncia no sistema
tributrio brasileiro as taxas federais pelo exerccio do poder de polcia (0,1% do PIB em 2010)
e as taxas estaduais pela prestao de servios (0,2% do PIB em 2010).
Outra competncia comum a todos os entes federativos a cobrana de contribuies
de melhoria decorrentes de obras pblicas
5
. Essa modalidade tributria, porm, resulta na
arrecadao de valores de menor expresso.
Em 2010, a receita tributria total (soma de impostos, taxas e contribuies de melhoria)
do setor pblico correspondeu a 17,2% do PIB: 7,7% do PIB para a Unio, 7,9% do PIB para
os Estados e 1,6% do PIB para os Municpios.
No entanto, alm de impostos, taxas e contribuies de melhoria, os entes federativos
tambm contam com outra importante fonte de recursos: as contribuies sociais e
econmicas. As contribuies sociais se destinam ao custeio dos sistemas de seguridade
social, em particular a previdncia social dos trabalhadores da iniciativa privada e dos
servidores pblicos. As contribuies econmicas destinam-se interveno no domnio
econmico ou ao interesse de categorias profssionais e econmicas, como instrumento de
sua atuao nas respectivas reas. Em regra geral, so de competncia da Unio, mas os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios podem instituir contribuies sociais para o custeio
dos regimes prprios de previdncia de seus servidores
6
. De um modo geral, as contribuies
sociais tambm incidem sobre fuxos (como os salrios pagos, a receita auferida ou o lucro
obtido) e no sobre estoques.
As contribuies atingem propores muito expressivas no Brasil. No ano de 2010, as
contribuies sociais arrecadadas pela Unio equivaleram a 12,6% do PIB; as contribuies
econmicas federais, por sua vez, chegaram a 0,4% do PIB. Ao todo, a Unio arrecadou 13,0%
do Produto Interno Bruto sob a forma de contribuies. Isso excede a totalidade dos valores
arrecadados pelo governo federal a ttulo de impostos. Trata-se, como se v, da principal fonte
de receita da Unio. Somem-se a isso os 0,5% do PIB arrecadado pelos Estados a ttulo de
contribuies (quase exclusivamente sociais) e os 0,2% do PIB arrecadado pelos Municpios
sob o mesmo motivo e obtm-se a quantia de 13,7% do PIB em contribuies para o setor
pblico brasileiro em geral. Contribuies mais impostos compuseram 30,9% do PIB em 2010.
4 CF, art. 145, II.
5 CF, art. 145, III.
6 CF, art. 149.
9
2.1 Transferncias no Brasil
A Constituio e as leis brasileiras estabelecem diversas espcies de transferncias.
Elas podem ser classifcadas de vrias maneiras.
Tabela 2 Classifcao das Transferncias Intergovernamentais no Brasil
Quanto condicionalidade:
Podem ser incondicionais, quando o ente benefcirio pode
escolher livremente a destinao fnal dos recursos recebidos,
ou condicionais, quando o ente benefcirio obrigado a aplicar
os recursos transferidos em fnalidades predefnidas.
Quanto obrigatoriedade:
Podem ser obrigatrias, quando seu fundamento uma norma
constitucional ou legal que impe ao ente transferidor o dever
de realiz-las, ou voluntrias, quando fundam-se em acordos
livremente celebrados entre o ente transferidor e o benefcirio.
Quanto contrapartida:
Podem ser sem contrapartida, quando o ente benefcirio no obrigado a
complement-la com recursos prprios, ou com contrapartida, quando ele
obrigado a faz-lo. As transferncias com contrapartida so ditas equalizadoras
quando complementam o gasto do ente benefcirio at que este atinja um
montante predeterminado pelo ente transferidor, de modo a assegurar um
nvel mnimo de dispndio considerado adequado pelo ente transferidor.
Quanto redistributividade:
Podem ser devolutivas, quando os valores transferidos foram arrecadados
no territrio do prprio ente benefcirio, ou redistributivas, quando foram
arrecadados no territrio de outro ente subnacional, cuja capacidade
fscal considerada mais robusta do que a do ente benefcirio.
Quanto natureza jurdica
do benefcirio:
Em geral so destinadas a entes governamentais subnacionais;
essas so as chamadas transferncias intergovernamentais.
Porm, possvel que as transferncias destinem-se tambm a
entes privados, que podem ser empresas ou indivduos.
As principais espcies de transferncias so as seguintes, em ordem de volume de
recursos transferidos, expressos entre parnteses como percentual do PIB em 2006
7
.
Tabela 3 Principais Transferncias Intergovernamentais
Tipo de Transferncia
Volume em 2006
(% do PIB)
Transferncias de Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), um tributo
estadual, para os Municpios.
1,78%
Transferncias do Fundo de Participao dos Municpios FPM, um fundo composto por
quotas de tributos federais.
1,21%
Transferncias do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal FPE, outro
fundo composto por quotas de tributos federais.
1,15%
Transferncias do Sistema nico de Sade (SUS) da Unio para Estados, DF e Municpios
e dos Estados para os Municpios.
1,09%
7 MENDES, Marcos et al., Transferncias intergovernamentais no Brasil: diagnstico e proposta de reforma, Consultoria Legislativa do Senado Fede-
ral, Textos para Discusso, 40, Braslia, abril/2008, p. 27. A lista enumera as transferncias cujos montantes excederam 0,2% do PIB em 2006.
10
Tipo de Transferncia
Volume em 2006
(% do PIB)
Compensaes fnanceiras pela explorao de recursos naturais: royalties do petrleo e do
gs, participaes especiais no petrleo e no gs, compensaes fnanceiras por recursos
hdricos, royalties de Itaipu, compensaes fnanceiras por recursos minerais.
0,46%
Transferncias do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), um tributo federal, pago por
servidores ou contratados dos governos dos Estados, DF e Municpios.
0,45%
Transferncias do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica Fun-
deb, pagas aos Estados, DF e Municpios.
0,45%
Transferncias do Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), um tributo
estadual, para os Municpios.
0,26%
Transferncias do Fundo Constitucional do Distrito Federal FCDF, um fundo federal. 0,22%
Alm das mencionadas, destacam-se tambm as transferncias do Imposto sobre
Operaes Financeiras com Ouro (IOF-Ouro), repassadas da Unio para os Estados, DF e
Municpios; da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico referente a combustveis
(CIDE-Combustveis), repassadas da Unio para os Estados e DF e destes para os Municpios;
de recursos da Unio para o custeio parcial da folha de pagamento das polcias militares e
do servio pblico civil dos Estados de Amap e Roraima; de compensaes por perda de
arrecadao nas exportaes (IPI-Exportao e Lei Kandir), pagas pela Unio ao Estados e
ao DF; e dos Fundos Constitucionais de desenvolvimento das regies Norte (FNO), Nordeste
(FNE) e Centro-Oeste (FCO), mantidos com recursos da Unio e destinados ao fnanciamento
de empreendimentos privados.
As transferncias intergovernamentais assumem grande importncia no federalismo
brasileiro. Em 1998, a participao das transferncias recebidas da Unio na receita total dos
Estados brasileiros era de 25%. Os Municpios, por sua vez, recebiam da Unio e dos Estados,
sob a forma de transferncias, o equivalente a 65% de suas receitas totais
8
. Essas mdias,
porm, escondem grandes discrepncias individuais. No caso dos Estados, a dependncia
em relao s transferncias federais em 2006 oscilou de um patamar mnimo de 10% (no
caso de So Paulo) at um mximo de 79% (no de Roraima). Entre os Municpios, o nvel de
dependncia mostra-se correlacionado populao, embora seja quase sempre elevado: em
2006, variou de mdias de 51% para os Municpios de mais de 300 mil habitantes at 92%
para os Municpios de at 3 mil habitantes
9
.
A seguir, apresentam-se algumas breves consideraes sobre o modo de operao das
duas principais transferncias intergovernamentais no Brasil: o FPM e o FPE
10
.
8 MENDES, op. cit, p. 23.
9 MENDES, op. cit., p. 25-26.
10 Na descrio dessas transferncias, acompanha-se de perto MENDES, op. cit.
11
2.2 Fundos Participao dos Municipios - FPM
O Fundo de Participao dos Municpios um fundo federal, constitudo por 23,5% da
arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
11
.
O repasse desses recursos aos Municpios caracteriza uma transferncia incondicional,
obrigatria, sem contrapartida e redistributiva.
Os recursos do FPM so divididos em trs parcelas, atribudas a subgrupos distintos de
Municpios:
Tabela 4 Composio do FPM
Nome Percentual e destinao
FPM - Capitais 10% - destinado exclusivamente aos Municpios que so capitais de Estados
14
.
FPM - Interior 86,4% - destinado exclusivamente aos demais Municpios
15
.
FPM - Reserva
3,6% - reservado aos Municpios que no so capitais estaduais e cujo
coefciente individual de participao no FPM-Interior igual ou superior a 3,8
16

isto , que apresentam populao igual ou superior a 142.633 habitantes
17
.
Os Municpios que recebem FPM-Reserva tambm esto habilitados a receber
o FPM-Interior, em condies de igualdade com os demais Municpios
18
.
Cada uma dessas parcelas distribuda entre os Municpios benefcirios de acordo com
as suas prprias regras de distribuio. Os coefcientes de participao de cada Municpio
em cada parcela do FPM so determinados anualmente pelo Tribunal de Contas da Unio
TCU
12
, por meio de Deciso Normativa, com base em dados de populao e renda per capita
fornecidos pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica IBGE
13
.
O FPM representa parcela signifcativa das receitas a nvel municipal. O Grfco 1 mostra
a participao do FPM no total de receitas correntes dos municpios, agregados por Unidade
da Federao. Os dados mostram que em mdia, cerca de 25% das receitas correntes so
oriundas do FPM, que por sua vez calculado a partir da arrecadao federal. Isto indica que
este pode ser um canal de transmisso bastante rpido no caso de choques na arrecadao
federal.
11 O equivalente a 1% da arrecadao desses dois tributos deve ser repassado aos Municpios obrigatoriamente nos primeiros dez dias de dezembro de
cada ano. CF, art. 159, I, b e d.
12 Lei n
o
8.443/1992, art. 1, VI.
13 Lei n
o
8.443/1992, art. 102, caput, e LC n
o
91/1997, art. 5
12
Figura 1 Participao do FPM nas Receitas Correntes
dos Municpios Agregado por UF
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional / Finbra
2.3 Fundo de Participao dos Estados - FPE
O Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal um fundo federal,
constitudo por 21,5% da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI)
14
. O repasse desses recursos aos Estados caracteriza uma transferncia
incondicional, obrigatria, sem contrapartida e redistributiva.
O FPE dividido entre os Estados respeitando-se as propores fxas de 85% do total de
recursos do Fundo para os Estados das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e 15% para
os Estados das regies Sudeste e Sul
15
.
Os coefcientes especfcos de participao de cada Estado foram fxados pela Lei
Complementar n
o
62/1989 para os anos de 1990 e 1991. Essa Lei Complementar previa que, a
partir de 1992, os novos critrios de rateio dos recursos entre os Estados seriam estabelecidos
por lei especfca, a partir dos dados levantados pelo Censo de 1990
16
; contudo, na ausncia
dessa lei, continuariam valendo os coefcientes fxos estabelecidos pela LC n
o
62/1989
17
.
Com efeito, at o momento essa nova lei ainda no foi promulgada; permanece em vigor,
portanto, o sistema provisrio defnido pela LC n
o
62/1989, baseado em coefcientes fxos e
invariveis que variam de 0,6902% (para o Distrito Federal) at 9,3962% (para a Bahia)
18
.
14 CF, art. 159, I, a.
15 LC n
o
62/1989, art. 2, I e II.
16 LC n
o
62/1989, art. 2, 2.
17 LC n
o
62/1989, art. 2, 3.
18 LC n
o
62/1989, art. 2, 1 e Anexo nico.
13
Uma vez que esses coefcientes so fxos, nenhuma alterao de variveis demogrfcas ou
socioeconmicas (populao, renda per capita etc.) exerce qualquer infuncia sobre o valor
de FPE a que cada Estado faz jus.
Em 24 de fevereiro de 2010, o STF declarou inconstitucionais o art. 2 e o Anexo nico
da LC n
o
62/1989, mantendo-os porm em vigor at 31 de dezembro de 2012
19
. O fundamento
dessa deciso foi a tese de que os coefcientes fxos em vigor no promovem o equilbrio
socioeconmico entre os Estados, conforme determina a Constituio Federal em seu art. 161,
II. Dessa forma, o Congresso Nacional fcou incumbido de defnir uma nova regulamentao
para o FPE at o fnal de 2012. At o momento, porm, essa nova regulamentao ainda no
foi aprovada.
O FPE, tal qual o FPM, representa parte signifcativa das fnanas estaduais. A Figura 2
mostra que o FPE representa cerca de 25% das receitas correntes dos Estados, sendo que
em alguns casos atinge mais de 60% das receitas. Estes nmeros indicam a sensibilidade dos
estados a variaes no FPE, que por sua vez so funo da arrecadao de alguns tributos
federais.
Figura 2 Participao do FPE nas Receitas Correntes dos Estados
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional / Simem
3. A crise econmica de 2008
A crise fnanceira iniciada em 2008 teve origem na economia norte-americana e resultou
em impacto global. No caso do Brasil consenso de que o impacto foi reduzido, principalmente
se a base de comparao for as crises que afetaram a economia brasileira nas dcadas de
1980 e 1990 (Mesquita e Tors, 2010). Essa reao limitada da economia brasileira se deveu
19 ADI n
os
875, 1.987, 2.727 e 3.243.
14
a dois principais fatores: as condies iniciais da economia, com setor externo mais robusto e
resistente a choques; e a resposta das polticas fscal e monetria.
Os refexos mais perceptveis da crise no Brasil foram relacionados incerteza em
relao ao cenrio global, a piora nas condies de fnanciamento das empresas, a averso ao
risco por parte dos investidores gerando um movimento de fight to quality e a desvalorizao
cambial .
No lado real da economia, observou-se uma rpida desacelerao, interrompendo o
ritmo de crescimento que vinha sendo observado h vrios trimestres. Nesse cenrio fez-se
necessria a ao de uma poltica fscal anticclica, no sentido de atenuar os efeitos da crise.
importante ressaltar a difculdade de respostas rpidas a variaes na demanda agregada via
poltica fscal, principalmente em funo da anualidade do oramento e da rigidez oramentria.
A resposta da poltica fscal crise ocorreu tanto pelo lado da receita, quanto da despesa,
com o objetivo de estmulo demanda agregada. As primeiras medidas anunciadas em
dezembro de 2008 incluam a reduo da alquota do IRPF para 2009, com vistas ao estmulo
da demanda agregada, reduo da alquota do IPI Automveis, com o objetivo de desafogar
o setor automobilstico que sofria com os estoques elevados, e desonerao do IOF sobre
crdito ao consumidor, visando o restabelecimento do crdito privado (Pires, 2009).
Num segundo momento, foram anunciadas a manuteno da desonerao do IPI
Automveis e expanso das redues para setores como Construo Civil, indstria da linha
branca e bens de capital. Como medida compensatria, houve ainda uma elevao da alquota
do IPI fumo. As estimativas so de que estas medidas, pelo lado da receita, representaram
uma renncia de tributria da ordem de R$ 13,6 bilhes em 2009 (Ministrio da Fazenda,
2010).
Pelo lado da despesa foram anunciadas outras medidas, entre elas esto o reajuste do
salrio mnimo, o pacote da habitao, a extenso dos prazos e elegibilidades do seguro-
desemprego e o reajuste do bolsa famlia. O impacto fscal destas medidas estimado em
R$ 17,4 bilhes em 2009 (Ministrio da Fazenda, 2010).Especifcamente em relao ao IPI
Automveis, estima-se que a reduo deste tributo foi responsvel por 20,7% das vendas
ocorridas entre janeiro e novembro de 2009, sendo que as medidas de incentivo ao crdito,
como a reduo do IOF tambm tiveram impactos no desprezveis.
15
As aes de poltica fscal visando retomada do crescimento tambm ocorreram na
forma de aumento dos recursos colocados disposio de estados e municpios. A Constituio
Federal de 1988 determina que a Unio transfra 48% da arrecadao dos impostos de renda
e sobre produtos industrializados, 21,5% aos Estados (FPE) e 23,5% aos Municpios (FPM).
O restante (3%) ir compor os fundos de desenvolvimento regionais (FNO, FNE e FCO).
As regras para a distribuio dos montantes entre os entes esto regulamentadas na Lei n
5.162/66 (Cdigo Tributrio Nacional), no caso do FPM, e na Lei Complementar n 62/89 no
caso do FPE.
Para minimizar o impacto negativo da crise sobre o FPM, o Governo Federal editou a
Medida Provisria n 462, em 14 de maio de 2009, que previa o pagamento aos municpios
de montante equivalente variao nominal negativa do FPM entre 2008 e 2009, sem a
incidncia de quaisquer descontos (Sade e FUNDEB). Assim, os municpios receberam em
2009 at quatro parcelas, distribudas entre os meses de maio a outubro, com o objetivo de
superar difculdades fnanceiras emergenciais. Posteriormente, essa MP foi convertida na Lei
n 12.058/2009.
Para prestar auxlio aos Estados e o DF, a Unio editou a Medida Provisria n 484, em
30 de maro de 2010, por meio da qual transferiu a esses entes R$ 800 milhes como apoio
fnanceiro e R$ 800 milhes como assistncia fnanceira ao ensino mdio estadual.
Alm do aumento das transferncias, o Governo Federal tambm colocou disposio
o Programa Emergencial de Financiamento aos Estados e ao Distrito Federal PEF/BNDES,
uma operao de crdito nos termos da Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n
3.716/2009 e n 3.794/09, voltada para a viabilizao das despesas de capital desses entes.
O PEF colocou disposio de Estados e DF R$ 10 bilhes.
4. A EXPERINCIA INTERNACIONAL DE MUDANAS NAS TRANSFERNCIAS
DEVIDO CRISE
O redesenho das transferncias intergovernamentais no Brasil face crise fnanceira
global de 2008 pode ser contrastado com a reao australiana mesma crise, conforme
descrita por Warren (2010). Na Austrlia, a articulao entre a Comunidade (instncia do poder
central, equivalente Unio brasileira) e os Estados pautou-se pela ausncia de elevao das
transferncias de livre destinao; em lugar disso, optou-se pelo aumento das transferncias
vinculadas a gastos especfcos. Portanto, cresceu o peso deste ltimo tipo de transferncia
no conjunto global de recursos transferidos pela Comunidade aos Estados. Isso se deveu a
trs motivos.
16
Em primeiro lugar, a Comunidade pretendeu evitar transferir recursos que pudessem
ser utilizados pelos Estados para a mera compensao da perda de receitas prprias com a
crise, em vez de ser imediatamente aplicados em projetos relacionados a uma poltica fscal
nacional expansionista e anticclica.
Em segundo lugar, a Comunidade quis dar tratamento preferencial aos Estados mais
afetados pela crise e entendeu que as transferncias vinculadas a gastos especfcos permitiam
uma melhor focalizao desses Estados.
Por fm, desde antes da crise, a Comunidade j vinha renegociando com os Estados
uma ampla redefnio do federalismo australiano que passava por um aumento relativo das
transferncias vinculadas, em detrimento das livres; durante a crise, o governo da Comunidade
entendeu que um aumento das transferncias livres iria na contramo desse processo.
Portanto, o resultado da crise foi uma acelerao da mudana do perfl de transferncias
que vinha se desenhando. As transferncias especfcas ampliadas durante a crise foram,
sobretudo, as vinculadas a projetos essenciais de infraestrutura em reas como transporte,
comunicaes, recursos hdricos e energia, percebidos como prioritrios em uma poltica
fscal anticclica. Essas transferncias, em geral, estavam condicionadas apresentao dos
respectivos projetos pelos Estados e superviso dos gastos pela Comunidade. O resultado
poltico, portanto, foi a elevao do monitoramento comunitrio sobre as despesas estaduais.
O federalismo fscal particularmente aprofundado no Canad. As Provncias (instncias
do poder regional, equivalentes aos Estados brasileiros) dependem relativamente pouco das
transferncias recebidas do governo central (que respondem, em mdia, por apenas 14% do
total das receitas provinciais) e a proporo desses recursos vinculada a gastos especfcos
tambm relativamente pequena, como observado por Dubuc (2011). Assim, as Provncias
canadenses gozam de ampla e efetiva autonomia fscal.
As transferncias mais importantes so as destinadas ao amparo dos sistemas de sade
provinciais e as que destinadas equalizao da capacidade fscal das Provncias, conforme
Dubuc (2010). Apesar de relevantes, porm, no Canad essas transferncias tm uma infuncia
menor do que a observada nas transferncias do governo central para as entidades subnacionais
em outras federaes. Durante a crise de 2008, a distribuio de recursos mediante transferncias
do governo central no foi substancialmente afetada, pelo menos no curto prazo apesar dos
crescentes dfcits fscais das Provncias entre 2008 e 2010.
17
5. METODOLOGIA
Nossa anlise visa avaliar o efeito da crise sobre diferentes itens de arrecadao para
as trs esferas de governo. Para isso, utilizamos uma metodologia baseada na comparao
entre a trajetria observada de arrecadao de um determinado tributo ou transferncia com
o que seria esperado da arrecadao caso a crise no houvesse ocorrido, caracterizando o
experimento contra-factual. Ele calculado a partir da estimao da relao entre a arrecadao
de um determinado tributo na regio i no perodo t, denotada por , e uma medida capaz
de capturar a intensidade da crise, denotada C
t
. A partir dessa relao, podemos estimar uma
arrecadao contra-factual , obtida atravs de uma trajetria alternativa para C
t
, denotada
. Dessa forma, a perda estimada de arrecadao de determinado tributo na regio i, no
perodo t ser dada por .
O grande desafo desta metodologia defnir uma medida para C
t
, dado que existem
diversas variveis que poderiam capturar a intensidade da crise. Como a crise de 2008 foi
fnanceira, com refexos no lado real da economia, escolhemos um indicador fnanceiro como
medida de C
t
. Este indicador fnanceiro poderia ser um ndice de bolsa (Dow Jones Industrial
Average, S&P 500, entre outros) ou ainda medidas especfcas de volatilidade e averso ao
risco (Ted spread, ndice VIX, entre outros). Por outro lado como a proposta identifcar o
impacto da crise no Brasil, optamos pela utilizao do Ibovespa como medida de C
t
.
5.1 Receitas afetadas pela crise
Nosso ponto de partida a identifcao das sries que foram efetivamente afetadas pela
crise. de se esperar que algumas receitas no sejam afetadas de forma substancial pela
crise, em funo das caractersticas destes tributos. Para avaliar esta possibilidade realizamos
uma anlise onde o principal objetivo observar a dimenso temporal dos dados de forma
no paramtrica, controlando para a variao cross-section. Por exemplo, ao considerar os
Estados de So Paulo e Acre, a diferena nos nveis de arrecadao e transferncias entre
essas duas unidades da federao eliminada para a estimao apenas da tendncia comum.
Dessa forma conseguimos identifcar aqueles componentes afetados pela crise, a partir da
inspeo visual da srie.
Formalmente, a identifcao dos componentes da arrecadao afetados pela crise
inferido a partir do parmetro
t
. Esse parmetro apresentado grafcamente para cada item de
arrecadao. Os grfcos so construdos a partir dos parmetros estimados e correspondem a:
18
Os resultados dessa anlise
20
so apresentados na Tabela 5.
Tabela 5 - Componentes de arrecadao afetados pela crise
Tributos afetados Tributos no afetados
Federal
IPI (total, autos, import., outros), Cofns, PIS/
PASEP, CIDE, Imp. Importao
IR (total, PF, PJ), IPI (bebidas, fumo), IOF,
CSLL
Estadual ICMS, FPE IPVA
Municipal FPM ISS, IPTU
Fonte: Os autores
Importante notar que os impostos cuja incidncia so estoques, como o caso do IPVA
e o IPTU, praticamente no foram afetados pela crise. Por outro lado, impostos relacionados
indstria e comrcio, que em ltima instncia esto mais ligados ao nvel de atividade
econmica, tiveram maior impacto. Alguns tributos, ainda, apesar de estarem relacionados
ao nvel de atividade econmica praticamente no foram afetados em funo da sua base de
incidncia, perodo de recolhimento e outras caractersticas.
5.2 Metodologia: efeito total, efeito atividade e efeito alquota
A metodologia descrita a seguir nos permite avaliar o efeito da crise sobre a arrecadao,
identifcando os canais de operao desse impacto.
Para os trs nveis de governo podemos utilizar uma relao genrica entre a medida de crise
e a arrecadao ou a transferncia, dada pela seguinte equao:
A partir da equao acima, estimamos o efeito total da crise sobre a arrecadao
considerando tanto o efeito atividade quanto o efeito alquota. Alternativamente, considera-se
tambm uma abordagem que explicita a relao estrutural entre a arrecadao e a crise com
o objetivo de melhor avaliar o canal do efeito atividade. A idia bsica que a arrecadao,
em cada unidade administrativa dada por uma medida da base de
incidncia do imposto e
i
a alquota efetiva daquela unidade, considerada constante no
perodo analisado. Dessa forma, a crise afeta a arrecadao apenas via a atividade econmica.
A relao estrutural entre arrecadao e crise ser representada pelo sistema de equaes:
20 O Anexo I contm os grfcos utilizados na inspeo visual.
19
As medidas de atividade industrial e comrcio utilizadas so aquelas disponibilizadas
pelo IBGE na Pesquisa Industrial Mensal (PIM) e na Pesquisa Mensal de Comrcio (PMC).
Em ambos os casos, os dados esto disponveis com desagregaes, possibilitando a anlise
para as esferas federal e estadual. No nvel municipal no foi necessrio obter uma medida
de atividade, pois as receitas prprias (ISS e IPTU) no sofreram efeitos signifcativos e as
receitas de transferncias (FPM) no podem ser avaliadas pela abordagem estrutural.
Conforme mencionado anteriormente, as duas abordagens apresentadas acima
correspondem a diferentes interpretaes sobre os canais capturados nas estimativas. A crise
afeta a arrecadao via dois canais:
Efeito atividade: o aumento do custo de capital, variao cambial e variao da demanda
afetam a atividade;
Efeito alquota (efeito total efeito atividade): a alquota efetiva varia conforme
desoneraes, intensidade da fscalizao e composio da atividade produtiva.
As duas abordagens de estimao descritas acima nos permitem distinguir os canais
mencionados anteriormente. Esta comparao particularmente importante porque, com
o objetivo de atenuar os impactos da crise, o governo implementou as medidas citadas na
seo introdutria que continham desoneraes tributrias. Em alguns casos tambm seria
possvel obter um aumento na alquota efetiva, gerada, por exemplo, por um reforo nas
aes administrativas de fscalizao.
5.3 Dados
As receitas da Unio utilizadas neste estudo foram obtidas junto Receita Federal do
Brasil em bases mensais. Para estados e municpios utilizamos as receitas declaradas no
sistema de coleta de dados contbeis dos entes da federao (SISTN), tambm disponveis
nos Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria RREO dos entes em bases bimestrais.
A PIM e a PMC foram obtidas junto ao IBGE e os dados do IBOVESPA foram obtidos no
sistema Bloomberg. Todas as sries utilizadas correspondem ao perodo de janeiro de 2006
a novembro de 2009.
6. RESULTADOS
Apresentamos agora o resultado dos exerccios contra-factuais obtidos a partir da
estimao da equao (2) (efeito total) e do sistema de equaes (3)-(4) (efeito atividade)
para cada tributo afetado pela crise, segundo a tabela 5.
20
Aps a estimao dos coefcientes, passamos ao clculo do efeito da crise sobre a
arrecadao, que representado por . Os resultados esto apresentados na Tabela
6 estimados para os tributos da Unio, utilizando dados mensais. Os coefcientes foram
ajustados para representar o nmero de meses tpicos de arrecadao, utilizando-se como
base o ms de outubro de 2008.
Tabela 6 - Impacto da crise sobre a arrecadao da Unio (em meses de arrecadao)

Efeito Total
(forma reduzida)
Efeito Atividade
(forma estrutural)
Efeito Alquota
(diferena)
IPI Total 0,75 0,73 0,02
IPI Automveis 1,37 0,16 1,25
IPI Vinculado Importao 0,67 0,8 -0,13
IPI Outros 0,89 0,89 0
COFINS 0,66 0,66 0
PIS/PASEP 0,62 0,65 -0,03
Imposto de Importao 0,75 0,98 -0,23
CIDE 1,3 0,85 0,45
Fonte: Os Autores
A Tabela 7 apresenta os mesmos resultados da Tabela 6, mas agora expressos em
valores fnanceiros. Dessa forma, podemos inferir que nos tributos selecionados onde se
observou o impacto da crise, a perda de arrecadao para a Unio totalizou R$ 16,97 bilhes
quando avaliada pela forma reduzida e R$ 16,67 bilhes se avaliada pela forma estrutural.
Note que a similaridade entre os efeitos total e atividade indicam que o efeito alquota foi
relativamente baixo.
Tabela 7 - Impacto da crise sobre a arrecadao da Unio (em R$ milhes)

Arrecadao
(Out/2008)
Efeito Total
(forma reduzida)
Efeito Atividade
(forma estrutural)
Efeito Alquota
(diferena)
IPI Total 3795 2846 2770 76
IPI Automveis 597 817 95 722
IPI Vinculado Importao 1177 788 941 -153
IPI Outros 1609 1432 1432 0
COFINS 11147 7357 7357 0
PIS/PASEP 2868 1778 1864 -86
Imposto de Importao 1897 1422 1859 -437
CIDE 410 533 348 185
Total Unio 23499 16975 16668 307
Fonte: Os Autores
21
Com relao ao IPI Automveis, possvel observar que a perda de arrecadao
se deveu, quase em sua totalidade ao efeito alquota, ou seja, desonerao tributria. A
respeito do IPI Vinculado Importao e o Imposto de Importao nota-se que ambos foram
benefciados no efeito alquota, o que equivale a dizer que houve um aumento na alquota
efetiva. Este fenmeno pode ser explicado pela desvalorizao do Real ocorrida durante a
crise fnanceira.
A Tabela 8 apresenta os resultados aplicados s receitas dos Estados, estimados com
dados bimestrais. Conforme discutido anteriormente, as nicas receitas que tiveram um
impacto relevante decorrente da crise foram o ICMS e o FPE. A perda devido ao ICMS
estatisticamente signifcativa, porm quantitativamente pequena. Note que o efeito alquota
negativo indica um aumento na alquota efetiva desse tributo, que pode ser explicado pelo
aumento de fscalizao ou por medidas de substituio tributria.
Tabela 8 - Impacto da crise sobre a arrecadao dos Estados

Arrecadao
(out/2008)
Efeito Total
(forma reduzida)
Efeito Atividade
(forma estrutural)
Efeito Alquota
(diferena)
ICMS (meses de
arrecadao)
-- 0,03 0,15 -0,12
ICMS (R$ milhes) 18130 453 2720 -2267
FPE (meses de ar-
recadao)
-- 0,52 -- --
FPE (R$ milhes) 2255 1747 -- --
Fonte: Os Autores
O nico item de receita com impactos mais signifcativos na esfera municipal foi o FPM,
apresentado na Tabela 9, onde possvel inferir que a crise custou 0,94 meses de arrecadao.
Note que para municpios no inclumos as Transferncias relativas participao no ICMS,
dado que a arrecadao deste tributo em nvel estadual apresentou perdas pouco signifcativas.
Tabela 9 - Impacto da crise sobre a arrecadao dos Municpios

Arrecadao
(out/2008)
Efeito Total
(forma reduzida)
FPM (meses de arrecadao) -- 0,94
FPM (R$ milhes) 3360 3158
Fonte: Os Autores
22
7. CONCLUSES
Este trabalhou estimou o impacto da crise fnanceira de 2008 nas receitas das trs
esferas de governo. O efeito total estimado sobre a arrecadao direta de R$ 17,4 bilhes,
onde quase a totalidade representada pela Unio. O impacto sobre estados e municpios
ocorre majoritariamente via transferncias dos fundos de participao, que correspondem a
R$ 1,7 bilho e R$ 3,2 bilhes, respectivamente. Quanto ao canal de transmisso, no nvel
agregado, podemos dizer que o impacto se deu via atividade.
As receitas da Unio foram as mais afetadas pela crise, enquanto nos estados e
municpios os impactos nas receitas prprias foram pouco expressivos. As perdas dos entes
subnacionais se concentraram nas receitas de transferncias, em especial no FPE e FPM.
Os resultados permitem uma avaliao de parte da poltica fscal anticclica desenvolvida
pelo Governo Federal durante a crise. As desoneraes tributrias, principalmente as
relacionadas ao setor automobilstico, de fato foram efetivas, contribuindo para o crescimento
das vendas, mitigando o efeito sobre a arrecadao total do tributo.
Com relao ao ICMS dos Estados, observa-se que em momentos de crise pode haver um
aumento na alquota efetiva, gerado por substituies tributrias ou por aes administrativas
de fscalizao, de forma que este ente da federao conseguiu de forma independente
atenuar o impacto da crise.
A existncia de impostos cuja incidncia recai sobre estoques, como o IPVA e IPTU,
fornece uma proteo adicional aos entes subnacionais em caso de crise. Esses tributos so
menos afetados por questes conjunturais. Por outro lado, estes entes ainda podem sofrer os
impactos decorrentes da variao da arrecadao da Unio, transmitidos pelo FPM e FPE.
Isso resultado do atual arranjo de transferncias sobre a alocao de riscos das receitas nas
trs esferas do governo.
A poltica do Governo Federal de fornecer um apoio fnanceiro aos Municpios, fazendo
com que os valores transferidos a ttulo de FPM fossem iguais aos do ano anterior, anulou
este canal de transmisso do choque, reduzindo os prejuzos deste ente. Para os Estados,
as transferncias da Unio e as linhas de crdito disponibilizadas tambm contriburam para
uma menor percepo dos efeitos da crise. Estas aes ilustram a relevncia dos custos
associados alocao de risco imposta pelo atual sistema de transferncias. Ao implementar
as transferncias adicionais, o governo federal revela maior capacidade de resistir aos
23
choques, absorvendo parte do impacto que seria sofrido por Estados e Municpios.
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Anexo 1 Identifcao das Receitas afetadas pela Crise
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