ORGANIZACIONAL SISTMICA PARA LA GESTIN AMBIENTAL PBLICA A NIVEL ESTATAL 1
Por: Leonel Vega Mora 2
RESUMEN
La gestin ambiental sistmica es una nueva propuesta conceptual para el fortalecimiento y desarrollo de la gestin ambiental a nivel estatal. Se fundamenta en la aplicacin del enfoque sistmico en la planificacin, ejecucin y control de la poltica ambiental nacional a nivel pblico, empresarial y ciudadano en cada mbito jurisdiccional. Su desarrollo implica la generacin de un nuevo marco que oriente el diseo de las estructuras funcionales de la gestin ambiental sistmica a nivel estatal, las que a su vez sern la base para el desarrollo de sus estructuras organizacionales y procedimentales que permitan la implementacin de Sistemas de Gestin Ambiental (pblicos, empresariales y ciudadanos) en cada mbito jurisdiccional, y con los cuales se garantice la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin, y por ende la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado. Los alcances del presente artculo estn orientados a presentar de manera til, prctica y aplicable, una propuesta genrica pero viable para el desarrollo sistmico de la gestin ambiental pblica a nivel Estatal, en los mbitos nacional, regional y local y, enmarcado en el cumplimiento de los siguientes objetivos especficos: Describir la identidad e interrelacin sistmica existente entre las organizaciones sociales, las empresas y, el medio ambiente, de tal manera que nos permita disponer de una visin global y un acercamiento objetivo hacia la gestin ambiental bajo enfoque sistmico.
1 El presente artculo constituye un apartado-resumen del libro en publicacin titulado Gestin Ambiental Sistmica: un nuevo enfoque funcional y organizacional para el fortalecimiento de la gestin ambiental pblica, empresarial y ciudadana a nivel estatal, basado este ltimo en el desarrollo de la tesis doctoral del autor denominada Gestin Medioambiental Sostenible: un enfoque sistmico para la proteccin global e integral del medio ambiente. 2 Subdirector Estudios Ambientales del DNP. Los conceptos expresados por el autor no representan ni comprometen la posicin del DNP al respecto. 2 Generar un nuevo marco conceptual que a partir de un enfoque sistmico, oriente el diseo de las estructuras funcionales para la gestin ambiental pblica a nivel estatal, las que a su vez sern la base para el desarrollo de sus estructuras organizacionales y procedimentales que permitan la implementacin de Sistemas de Gestin Ambiental pblicos en cada mbito jurisdiccional, y con los cuales se garantice la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin, y por ende la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado. Disear y proponer las estructuras funcionales para la materializacin y desarrollo sistmico de la Gestin Ambiental Pblica a nivel estatal, as como las estructuras organizacionales mnimas requeridas- El artculo consta de tres secciones. El tema tratado en cada una de ellas puede ser resumido bsicamente de la siguiente manera: La Seccin 1, titulada Hacia una Gestin Ambiental Sistmica, tiene como objetivo principal, revisar sucintamente todos aquellos aspectos relacionados, por un lado, con la problemtica y evolucin de la gestin ambiental actual, y por otro lado, con el desarrollo y posibilidades de aplicacin del enfoque sistmico a nivel de las organizaciones sociales y del medio ambiente, de tal manera que nos permita disponer de una visin global y un acercamiento objetivo hacia la gestin ambiental bajo enfoque sistmico. La Seccin 2, titulada Estructura Funcional Sistmica para la Gestin Ambiental Pblica a nivel estatal, tiene como objetivo fundamental, generar y proponer un nuevo marco conceptual que oriente el diseo de la estructura funcional de la Gestin Ambiental Pblica - GAP bajo enfoque sistmico. Dicha estructura funcional deber permitir: En primer lugar, organizar y desarrollar conceptualmente las funciones ambientales bsicas y sus reas de accin correspondientes requeridas en el cumplimiento de la misin y responsabilidades de proteccin ambiental del Sector Oficial. En segundo lugar, servir de base para el desarrollo de Sistemas de Gestin Ambiental pblicos en los mbitos nacional, regional y municipal, debidamente diseados y dotados de estructuras organizacionales y procedimientales adecuadas, que garanticen la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin, y por ende la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado. En la Seccin 3, titulada Conclusiones y Recomendaciones, se plantean algunas consideraciones generales sobre las principales bondades que se obtendran al implementar a nivel estatal un sistema de gestin como el propuesto, los principales obstculos para implementarlo a nivel de un pas como Colombia, as como algunas recomendaciones prcticas para lograrlo. 3 Finalmente debo manifestar que, con la presente propuesta no se pretende inventar nada nuevo, ni decir nada que no haya sido dicho. Solamente se ha procurado recopilar todas aquellas ideas y conceptos relevantes en el tema de la gestin ambiental y se han organizado alrededor de un nuevo marco o estructura sistmica, que nos permita disponer de un conocimiento mucho ms organizado y holstico sobre el tema, todo ello orientado a aportar un pequeo grano de arena en la impostergable y difcil tarea del logro del desarrollo sostenible. 1. HACIA UNA GESTIN AMBIENTAL SISTMICA En esta Seccin se revisan sucintamente todos aquellos aspectos que nos permitan disponer de una visin global y un acercamiento objetivo hacia la gestin ambiental sistmica. En primer lugar, se revisa la problemtica y evolucin de la gestin ambiental a nivel mundial. En segundo lugar, se hace una breve aproximacin al enfoque sistmico, abordado desde la teora general de los sistemas, resaltando su aplicacin tanto a nivel de las organizaciones sociales como del medio ambiente, y describiendo la interaccin mutua entre empresa y medio ambiente. En tercer lugar, se propone a manera de hiptesis, el desarrollo de la gestin ambiental sistmica como solucin viable a la problemtica de la gestin ambiental y, en cuarto lugar, se plantean una consideraciones previas para su desarrollo, como veremos a continuacin. 1.1 Problemtica de la Gestin Ambiental y su Evolucin Aunque la Gestin Ambiental 3 es una disciplina relativamente joven, su desarrollo ha estado cargado de una serie de errores e improvisaciones, donde los resultados de la gestin actual no se compadecen ni corresponden con la cantidad de recursos y esfuerzos humanos, tcnicos, financieros e institucionales utilizados, y en contra, denotan cada vez ms un caos generalizado, principalmente en el mbito de pases en desarrollo. Se podra decir, que con el grado de desarrollo de las ciencias y tecnologas actuales, no hay problemas ambientales imposibles, y que por lo tanto, las limitaciones para
3 Para muchos autores los conceptos de Gestin y Administracin se confunden y en muchos casos son usados indistintamente. No obstante, a efectos del presente artculo se pretende matizar las dos acepciones, dando a la de Gestin un carcter mucho ms amplio y general. As pues, por Gestin entenderemos el conjunto de acciones orientadas al logro de los objetivos funcionales de una empresa, es decir, la gestin implica el desarrollo amplio de las funciones de planificacin, ejecucin y control. Por Administracin entenderemos el conjunto de acciones orientadas a garantizar el uso y aprovechamiento ptimo de los recursos empresariales (financieros, humanos, tcnicos, ambientales, etc.). Nota del Autor. 4 solucionarlos, obedecen fundamentalmente a consideraciones de tipo poltico, econmico y organizacional. Desde esta ptica, la respuesta a la problemtica de la gestin ambiental, antes que requerir sofisticadas soluciones de tipo cientfico y tecnolgico, requiere soluciones de gestin, especficamente de organizacin y mtodos, que permitan un fortalecimiento institucional efectivo a travs de un reordenamiento conceptual, funcional, organizacional y procedimental de las organizaciones sociales, para lo cual se propone el desarrollo de la gestin ambiental sistmica a nivel estatal. En trminos globales, la gestin ambiental y su problemtica ha evolucionado a travs de tres etapas bsicas: la incidental, la operacional y, la sistmica, como se explica a continuacin: En sus comienzos en la primera mitad del siglo XX, la gestin ambiental fue exclusivamente incidental, es decir, interpretaba los deterioros ambientales como fenmenos aislados, fortuitos e inevitables, causados por un comportamiento daino en el curso normal de las actividades humanas. Aunque en menor grado, la gestin ambiental incidental an se realiza, especialmente a nivel de pases en desarrollo y sus implicaciones polticas son relativamente escasas y de poca importancia, incluyendo la advertencia, la educacin, el adoctrinamiento y unas cuantas sanciones legales, como las leyes que prohiben tirar basuras, la prohibicin de causar molestias en la va pblica, etc. En otras palabras, el objetivo de la poltica ambiental en la gestin incidental es esencialmente cosmtica, lo que coloquialmente puede definirse como una poltica que va atrs de los problemas como los bomberos: apagando incendios", ya que slo acta una vez se produce algn problema ambiental de alguna relevancia. Vale agregar tambin, que bajo este tipo de gestin se van creando las primeras estructuras organizacionales de las entidades pblicas encargadas de la proteccin ambiental, que por cierto, son creadas igualmente de manera aislada y lo que es peor, hurfanas de un contexto de poltica ambiental nacional. A partir de la dcada de los 70 se empieza a vivir una nueva era en la gestin ambiental y, de esa gestin incidental, que an prevalece agazapada en muchos pases, se va pasando paulatinamente a una gestin que por sus caractersticas puede ser denominada "operacional", ya que, al igual que la gestin ambiental incidental, interpreta los problemas ambientales como involuntarios, pero causados por errores en poltica, planificacin y ejecucin de programas, es decir, a una gestin ineficaz en los asuntos econmicos y pblicos, como consecuencia de una informacin insuficiente o defectuosa y en muchos casos a procedimientos poco ticos. Este tipo de gestin es con la cual se desarrolla y aplica la mayor parte de la poltica ambiental gubernamental 5 actual, mediante el uso de instrumentos de Comando y Control, lo que es decir, leyes correctoras, regulaciones, declaraciones de impacto, valoracin tecnolgica, examen de propuestas de planificacin, etc., donde el objetivo de la poltica ambiental es rectificar el comportamiento sin intentar alterar los acuerdos econmicos o institucionales actuales y donde las preocupaciones por el deterioro ambiental adquieren gran relevancia a nivel social. Resumiendo, en la gestin ambiental operacional, aunque se establece y dispone de un marco Poltico y Reglamentario Ambiental Nacional, se plantea y describe un Sistema Nacional Ambiental y, se crean y disponen de toda una serie de estructuras organizacionales para las entidades pblicas con competencias especficas en cuanto a la proteccin ambiental, las soluciones son todava muy difciles de llevar a cabo como consecuencia entre otros factores, a la insuficiente voluntad poltica, a la invariable subordinacin de polticas, al inapropiado ordenamiento jurdico, a los inadecuados presupuestos econmicos y en general al caos administrativo imperante. A partir de la dcada de los 90, a consecuencia de los enormes beneficios de la aplicacin del enfoque sistmico en la gestin empresarial moderna 4 , se ha afianzado el reconocimiento entre la comunidad internacional sobre el paralelismo entre la gestin de calidad y la gestin ambiental, pudindose asumir la gestin ambiental en un enfoque mucho ms amplio, que aborde de manera integral, el medio ambiente como objeto de gestin y a las organizaciones sociales como sujetos o agentes de la misma, constituyndose as, en una disciplina de amplia envergadura y difcil delimitacin, que involucra el seguimiento continuo de la realidad para la toma continua de decisiones y su puesta en prctica. Esta nueva gestin ambiental, que por sus caractersticas, magnitud y complejidad he denominado "sistmica", constituye el nuevo reto para el nuevo siglo ya que considera el desgaste de la calidad del medio ambiente y la degradacin de la biosfera como inherentes a las suposiciones, objetivos y valores de la sociedad tecnolgica moderna y a sus prioridades econmicas, es decir, a los sistemas tecno-econmicos actuales y en cuya solucin estara el planteamiento de un nuevo orden poltico- econmico mundial, con cambios bsicos en los sistemas tcnicos y de comportamiento y con la reforma de las instituciones y el desarrollo de mtodos alternativos, materiales y fuentes de energa.
4 Normas ISO serie 9000 sobre Sistemas de Calidad. La serie ISO 9000 consta de tres normas: la ISO 9001, modelo para el aseguramiento de la calidad en el diseo, el desarrollo, la produccin, la instalacin y el servicio posventa; la ISO 9002, modelo para el aseguramiento de la calidad en la produccin, la instalacin y la prestacin de servicios; y la ISO 9003, modelo para el aseguramiento de la calidad en la inspeccin y los ensayos finales. Nota del Autor. 6 En la Tabla No.1 se resume lo anteriormente descrito sobre la evolucin de la gestin ambiental. Tabla No. 1 Evolucin de la Gestin Ambiental
El anterior diagnstico nos conduce a aproximarnos brevemente al enfoque sistmico y al estudio de sus posibilidades tanto en la concepcin y comprensin de las organizaciones sociales y el medio ambiente, como en su aplicacin en la gestin ambiental. 1.2 Breve aproximacin al Enfoque Sistmico 5
Actualmente es axiomtica la existencia de una interrelacin entre todos y cada uno de los elementos constituyentes del mundo. La sociedad moderna se ha vuelto tan compleja que los caminos y medios tradicionales no son ya suficientes y se imponen actitudes de naturaleza holstica o de sistemas, y generalista o interdisciplinaria. Los complejos sistemas en tecnologa, urbanizacin, trabajo social, relaciones internacionales, proteccin del medio ambiente y en otros tantos campos de la vida contempornea, piden cada vez ms un acercamiento sinttico en trminos de sistema, llegando incluso a tornarse indispensable. Se requiere por lo tanto, que los factores
5 El enfoque sistmico se caracteriza por la realizacin de una serie o conjunto de actividades o subprocesos que, en un orden predeterminado estn orientados al logro de un objetivo especfico. La base del enfoque sistmico implica el desarrollo de un proceso dinmico que sigue el ciclo de planificacin, ejecucin y control. 7 esenciales en los problemas, polticas, planes, programas y proyectos pblicos, as como las iniciativas privadas y el pblico en general, sean siempre considerados y evaluados como componentes interdependientes de un sistema total y por lo tanto, de uno u otro modo estamos forzados a vrnoslas con complejidades, con totalidades o sistemas, en todos los campos del conocimiento. La palabra sistema tiene muchos significados, denotando en todo caso, el conjunto de principios, reglas, y/o cosas que ordenadamente relacionadas entre s contribuyen a determinado objetivo [Bertalanffy, 1994]. El concepto de sistema ha invadido todos los campos de la ciencia y penetrado en el pensamiento y el habla populares y en los medios de comunicacin de masas, hasta el punto que el razonamiento en trminos de sistemas desempea un papel dominante en muy variados mbitos, desde las empresas industriales y la logstica militar hasta en los temas reservados a la ciencia pura y a la poltica. As pues, es muy comn que se pida la aplicacin de un enfoque sistmico a problemas apremiantes, tales como la contaminacin ambiental, la congestin del trfico, el planeamiento de ciudades, la delincuencia juvenil y el crimen organizado, etc. 1.2.1 Desarrollo histrico de la Teora General de Sistemas - TGS El trmino sistema ha sido utilizado desde tiempos inmemoriales. Sin embargo, el concepto y enfoque de sistemas no fue evidente sino hasta principios del Siglo XX, debido fundamentalmente a los importantes aportes del eminente bilogo austraco Ludwing Von Bertalanffy, a raz de la controversia presentada en la biologa entre mecanicismo y vitalismo 6 , lo cual llev a los bilogos al planteamiento de un punto de vista organsmico, es decir, la consideracin de que los organismos vivos son cosas organizadas, lo que orient la realizacin de innumerables estudios sobre el metabolismo, el crecimiento y la biofsica del organismo. Un paso en la direccin del punto de vista organsmico fue la llamada teora de los sistemas abiertos y los estados uniformes, que rpidamente condujo a una
6 El mecanicismo, nacido de la fsica clsica del siglo XIX, supona que el juego sin concierto de los tomos era regido por leyes inexorables de la causalidad y generaba todos los fenmenos del mundo, inanimado, viviente y mental. No quedaba lugar para ninguna direccionalidad ni orden y por lo tanto, el mundo de los organismos apareca como producto del azar, amasado por el juego sin sentido de mutaciones azarosas y el mundo mental como un fenmeno curioso y bastante inconsecuente de los acontecimientos materiales. El vitalismo por su parte, era la doctrina de que los fenmenos vitales no eran explicables en trminos de ciencia natural. Se tenan explicables slo merced a la accin de factores animoides o entelquicos, duendecillos, dan ganas de decir, que acechaban en la clula o el organismo; lo cual evidentemente era, ni ms ni menos, una declaracin en quiebra de la ciencia. [Bertalanffy, 1950]. 8 generalizacin mayor an, que supuso la introduccin de nuevos modelos conceptuales, aplicables a sistemas generalizados o a subclases, sin importar su particular gnero, ni la naturaleza de sus elementos componentes, ni las relaciones o fuerzas que los gobiernen [Bertalanffy, 1950a]. Los modelos implantados con tal propsito tienen naturaleza interdisciplinaria y por lo tanto trascienden los compartimientos ordinarios de la ciencia y son aplicables a fenmenos en diferentes campos. Por este motivo pareci legtimo pedir una teora no ya de sistemas de clase ms o menos especial, sino de principios universales aplicables a los sistemas en general. De ah nace la Teora General de los Sistemas - TGS, cuyo tema es la formulacin y derivacin de aquellos principios que son vlidos para los sistemas en general y con la cual alcanzamos un nivel en el que ya no hablamos de entidades fsicas y qumicas sino que discutimos totalidades de naturaleza completamente general [Bertalanffy, 1950b, 1968, 1994]. Resumiendo se puede decir, que los motivos que condujeron a la postulacin de la TGS se originaron con la inclusin de las ciencias biolgicas, del comportamiento y sociales en la tecnologa moderna. Esto exigi la generalizacin de conceptos cientficos bsicos e implic nuevas categoras del pensamiento cientfico, en comparacin con las de la fsica tradicional. Por todo esto, la TGS se constituye en una ciencia general de la totalidad, es decir, problemas de organizacin, fenmenos no descomponibles en acontecimientos locales, interacciones dinmicas manifiestas en la diferencia de conducta de partes aisladas o en una configuracin superior, etc., en una palabra, sistemas, de varios rdenes, no comprensibles por investigacin de sus respectivas partes aisladas. 1.2.2 Las organizaciones sociales como empresas y la empresa como sistema Para comprender el significado de las organizaciones sociales como empresas y, de las empresas como sistema, es decir, de las organizaciones sociales como sistema, conviene tener claro el concepto de organizacin, el cual tiene diferentes acepciones, todas vlidas y las cuales es necesario delimitar: De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Espaola, la organizacin es definida de varias maneras: como sustantivo denota la accin y efecto de organizar u organizarse, es decir, poner orden; tambin es definida como el conjunto de personas con los medios adecuados que funcionan para alcanzar un fin determinado y a manera figurativa, como disposicin, arreglo, orden. [REAL ACADEMIA ESPAOLA, 1992]. 9 Segn la TGS, un tomo, un cristal, una molcula, son organizaciones y en biologa, los organismos son por definicin, cosas organizadas. No obstante, por el tema desarrollado, el tipo de organizacin que nos interesa es la organizacin social, la cual, a partir de la TGS ha sido entendida y definida por diferentes autores, entre otros, as: Segn The Organizational Revolution de Boulding (1953), se entiende la organizacin como, un sistema ordenado de elementos interrelacionados entre s y con el medio circundante, que funcionan para alcanzar un fin determinado. Segn la Teora de la Organizacin de Scott (1963), se define la organizacin como, un conjunto de elementos en interdependencia dinmica interna y externa, que orientados a alcanzar uno o ms objetivos ayudan a estructurar la gestin de empresa. 1.2.3 El medio ambiente como sistema La moderna concepcin global e integral del medio ambiente como sistema est ntimamente ligada al reconocimiento de la interrelacin directa entre el sistema natural y el hombre. Todo esto tendra que ver con la integracin de dos nuevos axiomas en el mundo moderno: por un lado, las interdependencias del mundo viviente y, por otro lado, la congruencia de los conceptos Tierra-Mundo. El desarrollo conceptual de estos dos axiomas nos permitir comprender con ms claridad el medio ambiente como sistema. 1.2.4 Interaccin empresa y medio ambiente Aunque los modelos geogrficos de produccin, las relaciones comerciales, el avance de la tecnologa y las disparidades de pobreza y riqueza constituyen importantes factores generadores de impactos negativos sobre el medio ambiente, la actividad empresarial es quizs uno de los ms sobresalientes ya que a pesar de que la interaccin empresa y medio ambiente puede ser benfica o perjudicial, son los efectos negativos los que han generalizado una preocupacin ambiental que se manifiesta en la creciente conciencia social sobre el tema. Ahora bien, lo que aqu interesa es la interaccin empresa y medio ambiente, por lo que es conveniente recordar, por un lado, el concepto de empresa como sistema, la cual en su misin de generar y desarrollar Productos, Procesos y Servicios - PPS, recibe recursos del medio ambiente y genera efluentes que devuelve al medio y, el concepto del medio ambiente como sistema, el cual acta como fuente de recursos naturales, soporte de actividades y receptor de efluentes. La base de un buen sistema de gestin ambiental que contenga la interaccin empresa y medio ambiente la constituye la integracin ambiental de las actividades que se desarrollen en el medio ambiente, en otras palabras, la integracin entre los diversos factores y procesos que forman el sistema biofsico y de ste con el hombre a travs de 10 sus actividades empresariales. Dicha integracin ambiental deber partir de tres premisas fundamentales: Aprovechar los Recursos Naturales atendiendo a tasas asumibles por el medio ambiente, as: tasas de renovacin (en el caso de los renovables como por ejemplo el agua, los suelos, la flora, la fauna, etc.), ritmo de consumo (en el caso de los no renovables consumibles, como por ejemplo el petrleo, los minerales, etc.) e intensidad de uso (en el caso de los no renovables no consumibles, como por ejemplo el patrimonio arquitectnico, el paisaje, etc.). Situar las Actividades en territorios y en ecosistemas con una alta capacidad de acogida, que garantice en todo momento la transformacin mnima de espacios naturales y el aumento sostenido en el nivel de calidad de vida 7 de la poblacin. Propender porque la emisin de efluentes de cada actividad, no sobrepase la capacidad de asimilacin del medio ambiente, es decir, su capacidad de autodepuracin hdrica, su capacidad de dispersin atmosfrica, y la capacidad de filtrado de los suelos. La Figura No.1 ayuda a ilustrar mejor dicha interaccin.
n PPS EFLUENTES FUENTE DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES Tasa de Renovacin NO RENOVABLES ATMOSFERA Capacidad de Dispersin AGUA Capacidad de Depuracin SUELO Capacidad de Filtracin M E D I O A M B I E N T E APTITUD DEL TERRITORIO Capacidad de Acogida CONSUMIBLES Ritmo de Consumo NO CONSUMIBLES Intensidad de Uso RECEPTOR DE EFLUENTES SOPORTE DE ACTIVIDADES CALIDAD DE VIDA Medios, Nivel y Forma de Vida EMPRESA
Figura No. 1 Interaccin Empresa y Medio Ambiente
7 A efectos de la presente publicacin entenderemos la Calidad de Vida en funcin de tres factores: del Medio de Vida (Calidad del Ambiente), del Nivel de Vida (Trabajo, Infraestructura, Necesidades Bsicas, Dinero) y de las Formas de Vida (Tiempos requeridos, Disponibilidad de servicios). 11 En definitiva, la interaccin entre empresa y medio ambiente permit, a la luz del enfoque sistmico, una percepcin ms amplia y global del medio ambiente, desde su concepcin absolutista inicial hasta su concepcin relativista actual. As mismo, proporciona la certeza de una interrelacin ntima entre los sistemas biogeogrficos y las organizaciones sociales y por lo tanto, la necesidad de considerarlos y evaluarlos como componentes interdependientes de un sistema total. De esta manera, si se definen bien los sistemas, podremos encontrar modelos, principios y leyes que se apliquen a sistemas generalizados, sin importar su particular gnero, elementos y fuerzas participantes y por lo tanto, asimilar al medio ambiente como sistema, a las organizaciones sociales como empresas, a la empresa como sistema y, al Estado, como un sistema integrado de organizaciones sociales en interdependencia directa con el medio ambiente. 1.3 Solucin propuesta: Gestin Ambiental Sistmica El desarrollo sostenible exige en s mismo, la bsqueda y propuesta constante de respuestas que permitan armonizar las formas de vida de los seres humanos con la proteccin de los sistemas naturales de los que depende su futuro. Desde esta ptica, la opcin ms prometedora consiste en aumentar, refinar y extender la comprensin pblica de los problemas ambientales y de su importancia, a partir de una concepcin global e integral del medio ambiente, que permita, bajo un esquema de sostenibilidad ecolgica, econmica, tecnolgica y organizacional, asumir a las organizaciones sociales y al medio ambiente, como componentes interdependientes de un sistema total al que fcilmente puedan serle definidos sus objetivos y estrategias comunes para su proteccin. En otras palabras, abordar de manera integral y sistmica, al medio ambiente como objeto de gestin y a la organizacin social como sujeto o agente de la misma. Esta opcin permite plantear la imperiosa necesidad de implementar a todos los niveles de la Sociedad, lo que he denominado gestin ambiental sistmica, la cual podra fcilmente convertirse en un slogan ms entre los muchos que se plantean para denominar o conceptuar sobre algn tema desconocido o del que no se est seguro. No obstante, a la luz de las funciones genricas del enfoque sistmico (planificacin- ejecucin-control) y recordando lo descrito sobre la evolucin de la gestin ambiental (incidental, operacional y sistmica), a continuacin se aterriza la propuesta de la gestin ambiental sistmica hacia acciones prcticas y concretas, para lo cual ser til la siguiente reflexin generada alrededor de la Figura No.2. 12 CONTROL GESTIN AMBIENTAL INCIDENTAL GESTIN AMBIENTAL OPERACIONAL EJECUCIN PLANIFICACIN GESTIN AMBIENTAL SISTMICA EJECUCIN PLANIFICACIN EJECUCIN
Figura No. 2 Tendencia Actual de la Gestin Ambiental Como se puede apreciar, en la gestin ambiental incidental, existe Ejecucin pero no existe ni Planificacin ni Control. Se ejecutan acciones aisladas, pero la mayora de veces obedecen a solucionar problemas particulares y fuera de todo contexto estratgico. En la gestin ambiental operacional existe Planificacin y Ejecucin pero no existe Control. En este caso, ambas funciones (Planificacin y Ejecucin), presentan una marcada incoherencia y desarticulacin mutua, ya que muchas veces la Planificacin se realiza nicamente para cumplir con la reglamentacin vigente, y los planes se constituyen en simples libros-documento, sin ninguna injerencia sobre la Ejecucin y, la Ejecucin por su parte, se realiza la mayora de las veces de manera incidental, sin tener en cuenta los planes. En la gestin ambiental sistmica, se pretende que coexistan simultneamente la planificacin, la ejecucin y el control y por lo tanto, se caracterizar por ser previsiva en la planificacin, eficiente en la ejecucin y eficaz en el control. En definitiva, la gestin ambiental sistmica es una nueva propuesta conceptual para el fortalecimiento y desarrollo de la gestin ambiental a nivel estatal y se fundamenta en la aplicacin del enfoque sistmico en la planificacin, ejecucin y control de la poltica ambiental nacional a nivel pblico, empresarial y ciudadano en cada mbito jurisdiccional. Su desarrollo implica la generacin de un nuevo marco que oriente el diseo de las estructuras funcionales de la gestin ambiental a nivel estatal, las que a su vez sern la base para el diseo de sus estructuras organizacionales y procedimentales, que permitan la implementacin de Sistemas de Gestin Ambiental (pblicos, empresariales y ciudadanos) en cada mbito jurisdiccional, dotados de mecanismos adecuados de control, que garanticen la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin, y por ende la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado. 13 1.4 Consideraciones Previas para el desarrollo de la Gestin Ambiental Sistmica Para que sea til la informacin relativa a cualquier asunto complejo como lo es la gestin ambiental, se debe organizar dentro de un marco. El complejo sistema de relaciones socioeconmicas que condicionan los objetivos de la gestin ambiental a nivel de cada Estado, con marcadas caractersticas interinstitucionales, intersectoriales e interdisciplinarias, hace indispensable el diseo y desarrollo de un marco conceptual/funcional que permita articular como un todo, el conjunto de principios, orientaciones, legislacin, normas, recursos, programas, proyectos, actividades e instituciones involucrados y, se constituya en un instrumento orientador y facilitador del indispensable proceso de optimizacin de la gestin ambiental. De esta manera, si se definen bien los principios de actuacin, se asignan apropiadamente las misiones y responsabilidades en la proteccin ambiental y, se conciben los objetivos, funciones y reas de accin para cada uno de los diferentes componentes involucrados, se podr desarrollar dicho marco conceptual/funcional, y en definitiva, avanzar en el proceso de validacin y materializacin de la gestin ambiental sistmica a nivel estatal. 1.4.1 Principios Generales de actuacin ambiental para una Gestin Ambiental Sistmica La gestin ambiental sistmica ser desarrollada sobre la base de unos Principios Generales de actuacin ambiental orientada al logro del Desarrollo Sostenible, que se constituyen por as decirlo, en el "deber ser" de la misma. Los Principios Generales son recogidos y definidos a partir del consenso poltico, cientfico y tcnico de la comunidad internacional logrado en diferentes escenarios, como son entre otros, la Conferencia de Ro de Janeiro en 1992, el V Programa de Medio Ambiente de la Unin Europea, el Reglamento No. 1836 de 1993 de la Unin Europea, las Normas ISO serie 14000 sobre Gestin Ambiental, etc., todo lo cual puede ser resumido de la siguiente manera: Ordenamiento Territorial. Constituye, el principio bsico de la gestin ambiental sistmica, ya que deber involucrar el ordenamiento ambiental y sectorial del territorio y por ende la reglamentacin ptima de los usos del suelo a todo nivel jurisdiccional (nacional, regional, municipal). Armonizacin Poltica. Consistir en armonizar globalmente la poltica ambiental a fin de garantizar la congruencia de la gestin ambiental a todos los niveles. En otras 14 palabras, si el medio ambiente es de carcter global e integral, las medidas para su proteccin debern serlo igualmente. Enfoque sistmico certificable. Dar orden y coherencia a la gestin ambiental. Permitir la planificacin, ejecucin y control necesarios para alcanzar y mantener un funcionamiento en conformidad con los objetivos ambientales, respondiendo en forma eficaz a los cambios en las presiones reglamentarias, sociales, financieras y competitivas, as como a los riesgos ambientales. Permitir igualmente, aportar la base para certificar ante terceros la conformidad de la actuacin empresarial con la poltica y normativa ambiental. I ntegracin normativa y reglamentaria. Consistir bsicamente en realizar las normas jurdicas remitindolas a normas o guas tcnicas, bajo la obligacin de que estas ltimas sean elaboradas a partir de los requisitos mnimos bsicos de proteccin de la seguridad, la sanidad y el medio ambiente. Mejora continua. Significar la obtencin de mejoras en el comportamiento ambiental de acuerdo a la poltica ambiental preestablecida. Se materializa en la reduccin sistemtica de los impactos ambientales adversos, hasta niveles que no excedan los correspondientes a la aplicacin econmicamente viable de la mejor tecnologa disponible. Esto es, aquella tecnologa de la que se haya demostrado que es la mejor de las que se dispone en el mercado en lo que se refiere a reducir al mnimo las emisiones, vertidos o residuos. Sometimiento al control pblico. Para que la actuacin ambiental empresarial sea realmente eficaz, ser necesario que las empresas se comprometan positiva y continuamente al control pblico. Para esto, ser obligatoria la obtencin de Certificaciones de Conformidad Ambiental que permitan a las empresas demostrar en cualquier momento y ante quien sea, su conformidad con la poltica y normativas ambientales. Precaucin. Consiste en prever los efectos y consecuencias antes que se produzcan, a fin de evitar las correcciones. La necesidad de acciones preventivas se hace patente por el hecho de que los costos de prevencin, por ejemplo de la contaminacin, son menores que los costos de correccin del dao sufrido, sin contar con que en mltiples ocasiones los daos son irreversibles. Quien contamina paga. Consiste en la internalizacin de los costos ambientales, esto es, los costos del perjuicio o deterioro y por supuesto, de los gastos resultantes de las medidas de prevencin y control requeridas para asegurar que el estado del medio ambiente sea aceptable. En este contexto, el principio contaminador-pagador proporciona una racionalidad econmica y moral que facilitar encontrar financiacin, pero nunca, la compra del derecho a contaminar por parte de las empresas. 15 Control integrado de la contaminacin. Consiste en el control unificado de la contaminacin procedente de un proceso empresarial, sin tener en cuenta el medio receptor. Implica considerar los residuos lquidos, slidos y gaseosos del proceso en el contexto de su efecto ambiental potencial agregado. Se basar en la mejor opcin ambiental posible la cual es el resultado de un procedimiento sistemtico de consultas y de toma de decisiones, que enfatiza la proteccin y conservacin del medio ambiente tanto en la tierra como en el aire y el agua. Amplia participacin comunitaria. El fuerte componente social de la poltica ambiental implica que la participacin comunitaria en la gestin ambiental sistmica sea fundamental. Teniendo en cuenta que la mayor parte del territorio forma parte del dominio pblico, es indispensable que la comunidad disponga de los instrumentos de informacin suficientes y apropiados para obtener la necesaria formacin, educacin y concientizacin; de los canales y mecanismos legitimados que le permitan la defensa de sus intereses ambientales; y, de la mxima participacin en las decisiones de cada uno de los asuntos relacionados con la proteccin del medio ambiente. Autogestin empresarial antes que control pblico. Consistir en potenciar las iniciativas empresariales de regularse a s mismas, por ejemplo, a travs de la fijacin de estndares, supervisin y metas para la reduccin de la contaminacin, etc. La autorregulacin podra resultar ms econmica para la sociedad en general que lo que pueden llegar a ser las normas, el control o los instrumentos econmicos. 1.4.2 El Estado como sistema integrado e interrelacionado de Organizaciones Sociales Los Estados constituyen la unidad bsica ms generalizada de la organizacin social actual, cuya misin fundamental es velar por el patrimonio social mediante la generacin de marcos y/o modelos que racionalicen la actuacin pblica y que orienten la iniciativa privada. Como ha sido planteado, el isomorfismo de los sistemas permite concebir modelos utilizables y transferibles entre diferentes campos, pudindose llegar a considerar la organizacin social estatal, es decir, el Estado, como un sistema interrelacionado de organizaciones sociales de todo tipo, y proceder as al desarrollo de una gestin ambiental sistmica a nivel estatal. Ante la gravedad de la problemtica de la gestin ambiental, se han venido desarrollando conceptos tales como el de Responsabilidad Ambiental Compartida, el cual exige una participacin amplia y activa de toda la sociedad en general. Para facilitar el desarrollo de dicho concepto, podemos, considerar la estructura organizacional de cada Estado constituida por tres componentes bsicos, segn su misin y 16 responsabilidad en la proteccin ambiental: el Sector Oficial, el Sector Empresarial y la Sociedad Civil, como se describe a continuacin: El Sector Oficial, o sea aquel que emana de la autoridad derivada del Estado. Aglutina los Poderes Pblicos (legislativo, ejecutivo y judicial) y, los Organismos de Control del Estado (Procuradura, Fiscala, Defensora del Pueblo, Fuerzas Armadas). Tendr la misin de orientar y controlar la actuacin ambiental y promover el desarrollo sostenible en la sociedad y, por lo tanto, la responsabilidad de garantizar la sostenibilidad en cantidad y calidad del patrimonio natural a nivel estatal. El Sector Empresarial, el cual aglutina todo el conglomerado de organizaciones empresariales generadoras de bienes y servicios, ya sean oficiales o privadas. De acuerdo con los tipos de empresa descritos, el Sector Empresarial estar constituido por las Empresas Pblicas Ambientales Competentes - EPAC, las Entidades Territoriales - ET, las Empresas Pblicas Sectoriales - EPS, las Empresas Comerciales - EC y las Organizaciones No Gubernamentales - ONG.. Tendr la misin de generacin y desarrollo de Productos, Procesos y Servicios - PPS y por lo tanto, la responsabilidad de realizar una actuacin ambiental sostenible, de mejora continua y coherente con la poltica ambiental estatal. La Sociedad Civil, aglutina toda la comunidad en general, incluyendo las ONG. Tendr la misin de velar por un medio ambiente sano y por lo tanto, la responsabilidad de ser partcipe y veedora del cumplimiento de las misiones, tanto de la organizacin oficial como de la empresarial. Bajo un enfoque sistmico muy amplio, en la Figura No. 3 se muestran los componentes bsicos en que se ha considerado el Estado y sus correspondientes responsabilidades y misiones con relacin a la proteccin del medio ambiente. SECTOR OFICIAL Poderes Pblicos y Organismos de Control SECTOR EMPRESARIAL EPAC, ET, EPS, EC Misin: Orientar y controlar la actuacin ambiental y promover el desarrollo sostenible en la sociedad Responsabilidad: Garantizar la sostenibilidad en cantidad y calidad, del patrimonio natural a nivel estatal Responsabilidad: Realizar una actuacin ambiental sostenible, de mejora continua y coherente con la poltica ambiental estatal y empresarial SOCIEDAD CIVIL Comunidad en General y ONG Misin: Velar por un Medio Ambiente sano Responsabilidad: Ser partcipe y veedora del cumplimiento de las misiones, tanto de la organizacin oficial como de la empresarial Planificacin ESTADO Misin: Generacin y Desarrollo de Productos, Procesos y Servicios PPS Ejecucin Control
Figura No. 3 Componentes bsicos del Estado, sus responsabilidades y misiones con relacin a la proteccin del medio ambiente 17 1.4.3 Categorizacin amplia para la Gestin Ambiental Sistmica a nivel estatal Ante la necesidad de definir unas estructuras funcionales que orienten el cumplimiento de las misiones y responsabilidades en la proteccin ambiental de cada uno de los tres componentes considerados (sector oficial, sector empresarial y sociedad civil), resulta apropiado establecer tres grandes categoras para la gestin ambiental sistmica a nivel estatal: la Gestin Ambiental Pblica GAP, la Gestin Ambiental Empresarial GAE y, la Gestin Ambiental Ciudadana GAC, como se esquematiza en la Figura No.4. SECTOR EMPRESARIAL GESTIN AMBIENTAL PBLICA GAP GESTIN AMBIENTAL EMPRESARIAL GAE GESTIN AMBIENTAL CIUDADANA GAC ESTADO Planificacin Entidades Publicas Ambientales Competentes - EPAC yUnidades Ambientales Competentes de las EPS y ET Ejecucin Control Organizaciones No Gubernamentales ONGs, Organizaciones Ciudadanas - OCs Organizaciones Sectoriales, Empresas Individuales SOCIEDAD CIVIL SECTOR OFICIAL
Figura No. 4 Categorizacin amplia de la gestin ambiental a nivel estatal De acuerdo con esta categorizacin, y teniendo en cuenta las misiones y responsabilidades asignadas, podemos definir la GAP, la GAE y la GAC, de la siguiente manera: a. La Gestin Ambiental Pblica - GAP, realizada por el Sector Oficial, bajo la coordinacin de las Entidades Pblicas Ambientales Competentes EPAC, con la cooperacin de las Unidades Ambientales Competentes - UAC tanto de las EPS como de las ET y, con una amplia participacin comunitaria, con el objetivo fundamental de orientar, fomentar y controlar una adecuada actuacin ambiental empresarial y ciudadana, conforme a los lineamientos de la poltica y objetivos ambientales estatales. b. La Gestin Ambiental Empresarial - GAE, realizada por el conglomerado del Sector Empresarial, a travs de las Organizaciones Sectoriales y/o de las Empresas de manera individual, con el objetivo fundamental de orientar, desarrollar y controlar su actuacin ambiental mediante la aplicacin y el cumplimiento de una poltica y objetivos ambientales empresariales debidamente armonizados en el mbito estatal. 18 c. La Gestin Ambiental Ciudadana GAC, realizada por la Sociedad Civil, a travs de las Organizaciones No Gubernamentales ONG, de Organizaciones Ciudadanas OC, etc., con el objetivo fundamental de velar por un medio ambiente sano y por lo tanto ser partcipe y veedora del cumplimiento de los objetivos de la GAP y de la GAE. Lo que sigue ahora es definir apropiadamente las funciones y reas de accin especficas que debern desarrollar cada una de las tres categoras de gestin consideradas, para lo cual es fundamental establecer una estructura funcional, que dentro de un marco de sostenibilidad ecolgica, econmica, institucional y organizacional y, bajo el enfoque sistmico descrito, propicie el camino hacia la gestin ambiental sistmica a nivel estatal, como veremos a continuacin. 1.4.4 Estructura funcional genrica para la Gestin Ambiental Sistmica a nivel estatal Como se ha mencionado, para definir las funciones y reas de accin especficas para cada una de las categoras de gestin consideradas (GAP, GAE y GAC), es fundamental establecer una estructura funcional adecuada, que considere como punto de partida las funciones genricas del enfoque sistmico, es decir, la planificacin, la ejecucin y el control. En este punto es conveniente tener en cuenta que, aunque conceptualmente las actividades intelectuales relacionadas con la planificacin ms o menos, decidir lo que se ha de hacer, se pueden describir distinguindolas de las de ejecucin ms o menos, hacer lo decidido, y de las relativas al control ms o menos, asegurar que se ejecutar lo planificado y que se obtendrn los resultados esperados, es claro que dichas funciones formarn parte de las funciones de la GAP, GAE y GAC, aunque involucradas en grado diferente. Con estos criterios, y teniendo en cuenta los objetivos planteados para la GAP, GAE y GAC, procedemos a adaptar y caracterizar para estas tres categoras de gestin ambiental, cada una de las funciones genricas del enfoque sistmico, renombrndolas como Funciones Ambientales Bsicas, tal como se describe en la Tabla No.2. Tabla No. 2 Funciones Ambientales Bsicas para la GAP, GAE y GAC
19 La Figura No.5 muestra un esquema general de la estructura funcional diseada, la cual proporciona una base significativa para el desarrollo conceptual de la Gestin Ambiental Sistmica a nivel estatal. GESTIN AMBIENTAL PBLICA GAP GESTIN AMBIENTAL EMPRESARIAL GAE GESTIN AMBIENTAL CIUDADANA GAC Ejecucin Control Planificacin Autoridad Ambiental AA Fomento al Desarrollo Sostenible FDS Poltica y Planificacin Ambiental PPA Ejecucin Control Planificacin Control de Gestin Ambiental CGA Desarrollo Sostenible de Productos, Procesos y Servicios DS (PPS) Poltica y Planificacin Ambiental PPA Ejecucin Control Planificacin Veedura y Control Ciudadano VCC Participacin para el Fomento al Desarrollo Sostenible PFDS Participacin para la Poltica y Planificacin Ambiental PPPA ESTADO GAP GAC GAE
Figura No. 5 Estructura Funcional genrica para la Gestin Ambiental Sistmica
2. ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTMICA PARA LA GESTIN AMBIENTAL PBLICA A NIVEL ESTATAL Tal como se ha definido, la GAP se concibe como aquella realizada por el Sector Oficial, bajo la coordinacin de las Entidades Pblicas Ambientales Competentes - EPAC 8 , con la colaboracin de las Entidades Pblicas Sectoriales EPS y de las Entidades Territoriales ET y, con una amplia participacin comunitaria, con el objetivo fundamental de orientar, fomentar y controlar una adecuada actuacin ambiental empresarial y ciudadana, conforme a los lineamientos de la poltica y objetivos ambientales estatales.
8 Para el caso especfico de Colombia, sern consideradas como EPAC algunas de las instituciones pblicas que de acuerdo con la Ley 99/93 hacen parte del Sistema Nacional Ambiental como son, el Ministerio del Medio Ambiente MMA, las Corporaciones Autnomas Regionales CARs, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible CDSs y, las Unidades Ambientales Urbanas UAUs. 20 Vista as, la GAP se constituye en un proceso sistemtico, con un carcter eminentemente orientador, promotor y controlador de la actuacin ambiental empresarial y ciudadana, y por lo tanto, sus funciones y reas de accin sern derivadas en consecuencia con dicho carcter. La presente Seccin tiene como propsito fundamental, generar y proponer un nuevo marco conceptual que oriente el diseo de la estructura funcional de la Gestin Ambiental Pblica - GAP bajo enfoque sistmico. Dicha estructura funcional deber permitir el desarrollo de dos aspectos bsicos: En primer lugar, organizar y desarrollar conceptualmente las funciones ambientales bsicas y sus reas de accin correspondientes, requeridas en el cumplimiento de la misin y responsabilidades de proteccin ambiental del Sector Oficial. En segundo lugar, servir de base para el diseo y desarrollo de Sistemas de Gestin Ambiental Pblicos en los mbitos nacional, regional y municipal, que permitan su seguimiento y evaluacin y por lo tanto, su retroalimentacin y mejoramiento continuo. Con estos criterios, en la Figura No.6 se esquematizan cada una de las Funciones Ambientales Bsicas previamente propuestas para la GAP y se establecen, en principio, las reas de Accin que desarrollar cada una de estas funciones. POLTICA Y PLANIFICACIN AMBIENTAL PPA Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica - PEAE Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa - APRN Fortalecimiento Institucional FI Control de Gestin Institucional - CGI Ejecucin Control Planificacin Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA Administracin y Manejo Ambiental AMA Seguimiento y Control a Presin Ambiental SCPA Educacin Ambiental EA Investigacin Ambiental IA Asistencia Tcnica y Financiera a la GAE ATFGAE AUTORIDAD AMBIENTAL AA FOMENTO AL DESARROLLO SOSTENIBLE FDS GAP
Figura No. 6 Funciones Ambientales Bsicas y Areas de Accin para la GAP A continuacin se describe en que consistirn cada una de las Funciones Ambientales Bsicas y sus reas de Accin respectivas. 21 2.1 Poltica y Planificacin Ambiental - PPA La funcin de Poltica y Planificacin Ambiental - PPA, se concibe como un proceso racional de toma de decisiones sobre lo que se ha de hacer, es decir, tendr la misin de orientar la actuacin ambiental de la GAP, lo cual podr ser realizado mediante cuatro reas de accin: La Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa - APRN La Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica - PEAE El Control de Gestin Institucional CGI, y El Fortalecimiento Institucional FI. A continuacin se describe brevemente a nivel genrico en que consistir cada una de las reas de accin mencionadas: 2.1.1 Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa - APRN De acuerdo con lo analizado y descrito previamente, al concebir el medio ambiente de manera global e integral, se hace evidente que la solucin a su problemtica requiere igualmente un planteamiento de carcter global e integral. En este sentido, la armonizacin poltica y reglamentaria podra ser desarrollada mediante tres acciones bsicas: La armonizacin de la poltica ambiental; la regulacin normativa y reglamentaria; y, la cooperacin internacional. 2.1.2 Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica - PEAE Con contadas excepciones, en la mayora de los pases en desarrollo se formulan las polticas sectoriales, sus planes y programas de manera aislada, sin tener en cuenta consideraciones integrales y holsticas del contexto regional, sin una adecuada participacin comunitaria, intergubernamental e intersectorial, y ms an, sin efectuar procedimientos de Evaluacin Ambiental Estratgica EAE 9 , que permitan involucrar de manera estratgica y obligatoria, la dimensin ambiental en los procesos de desarrollo territorial y sectorial. Lo anterior lleva a plantear la necesidad de desarrollar procesos amplios de Ordenamiento Territorial OT que involucren y contemplen de manera obligatoria el Ordenamiento Ambiental Territorial - OAT y el Ordenamiento Ambiental Sectorial OAS, realizados mediante procedimientos de EAE que permitan, entre otros aspectos, la
9 Desde sus inicios los procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental - EIA se han aplicado limitadamente a nivel de Proyectos Individuales sin trascender al nivel de las Polticas, Planes y Programas donde se enmarcan dichos proyectos. En este sentido, la EAE es la misma EIA pero aplicada a una escala mayor, ya sea a nivel sectorial, regional, o de polticas, planes, y programas. 22 reglamentacin ptima de los usos del suelo a todo nivel jurisdiccional (nacional, regional, municipal). Con tal propsito, se propone el desarrollo de un rea de accin que denominaremos Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica PEAE, orientada a la formulacin de grandes planes estratgicos con consecuencias trascendentales en el desarrollo sostenible de cada regin y en la gestin de cada EPAC. Para facilitar el desarrollo conceptual de la PEAE recordemos que la Planificacin Estratgica tiene que ver con los objetivos y con las estrategias. Los objetivos, como han sido definidos, son declaraciones amplias y razonablemente inmutables de lo que un individuo o empresa pretende alcanzar, actuando dentro de una realidad y perodo de tiempo indeterminado. Las estrategias por su parte, constituyen los cursos de accin que una empresa adopta como medio de alcanzar sus objetivos. A manera de ejemplo podemos decir que, existen muchos objetivos importantes para empresas como las EPAC en su misin de proteger y conservar el medio ambiente y a la vez muchas maneras de lograrlo. La determinacin de los objetivos y estrategias adecuadas para alcanzarlos, constituyen lo que se ha denominado PEAE. Vista as, la PEAE deber facilitar la orientacin y bsqueda de las estrategias de actuacin ms adecuadas, que faciliten la toma de decisiones ejecutivas en cuanto a: Armonizacin de polticas, mediante la adaptacin congruente de la poltica ambiental a todo nivel (municipal, departamental, nacional, internacional). Priorizacin de actuaciones, con la realizacin o implantacin de un determinado plan, y en ltimas, con la decisin de hacer o no determinada actuacin. Orientacin de recursos, facilitando la destinacin de mayores o menores recursos segn la urgencia o importancia relativa del plan tratado. De acuerdo lo anterior, podemos definir la PEAE como el proceso de formulacin y evaluacin de estrategias que permitan el logro adecuado de los objetivos ambientales de la poltica ambiental. Esta definicin supone un cierto designio por parte de la PEAE, que puede ser muy leve, tan slo el indispensable para evitar aberraciones perjudiciales, al menos a largo plazo para los intereses de la sociedad. La PEAE tendr las siguientes caractersticas generales: a. Delimita una rea problema como un sistema dinmico en el que confluyen los aspectos naturales, culturales y socioeconmicos. b. Tiene una base ecolgica que incluye al hombre como un elemento del sistema. c. Contenido integrador y globalizador en todos los aspectos que intervienen (social, territorial y sectorial). d. Carcter interdisciplinario del estudio de los problemas y de la toma de decisiones. 23 e. Incorpora la informacin y participacin pblica en el proceso de planificacin. En definitiva, la accin de PEAE deber ser realizada bajo la coordinacin de las EPAC, e incluir los siguientes aspectos: el Ordenamiento Ambiental Territorial OAT y por lo tanto la Evaluacin Ambiental Estratgica EAE con una amplia participacin Comunitaria, Intergubernamental e Intersectorial; la coordinacin directa con las Entidades Territoriales para la formulacin del Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial CAPOT y con las Entidades Pblicas Sectoriales - EPS para la formulacin de los Planes de Ordenamiento Ambiental Sectorial - POAS; y, la formulacin por parte de las EPAC, de los Planes Estratgicos de Gestin Ambiental - PEGA y los Planes de Accin Ambiental de cada EPAC, tomando como base el CAPOT y los POAS respectivos. En la Figura No.7 se esquematiza la accin de PEAE y sus elementos bsicos.
Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica PEAE Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica PEAE Banco de Proyectos BP Sistema de Informacin Geogrfica SIG Plan de Accin Ambiental PAA Participacin Comunitaria, Inter-Gubernamental e Inter-Sectorial Plan Estratgico de Gestin Ambiental PEGA Nacional : PEGAN Regional: PEGAR Municipal: PEGAM Componente Ambiental del POT CAPOT Planes de Ordenamiento Ambiental Sectorial - POAS EPAC Evaluacin Ambiental Estratgica EIA Ordenamiento Ambiental Territorial OAT Planes Preliminares de Ordenamiento Sectorial - POS Planes Preliminares de Ordenamiento Territorial - POT
Figura No. 7 Acciones y elementos bsicos de la Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica - PEAE
24 2.1.3 Control de Gestin Institucional - CGI Genricamente una poltica pblica estatal, --aquellas que por su carcter estratgico para el desarrollo del pas son de largo plazo e involucran uno, dos o ms perodos de gobierno--, puede ser asimilada a un vector de desarrollo con tres elementos fundamentales: los principios, el cuerpo instrumental y los fines u objetivos. Bajo el enfoque sistmico propuesto, el Control de Gestin Institucional CGI estar orientado bsicamente a garantizar la mxima armonizacin posible entre la formulacin de las polticas pblicas (principios, instrumentos y objetivos de poltica) y su ejecucin. Dicha armonizacin se consigue a travs de procesos de seguimiento y evaluacin continua, sistemtica y permanente que garanticen la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin y por ende el cumplimiento efectivo de los objetivos de la poltica, para lo cual es necesario el desarrollo de herramientas apropiadas como lo es un Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental - SISEPA. 2.1.4 Fortalecimiento Institucional - FI La adecuada ejecucin de los PEGA y PAA depender esencialmente de las capacidades tcnicas, jurdicas, sociales, organizacionales y econmicas de las EPAC y, en general, de todas las instituciones y actores involucrados en su ejecucin. Una vez identificados los responsables y los procedimientos, podran presentarse dificultades en la ejecucin de dichos planes, como consecuencia, entre otros aspectos, a la discontinuidad en los planes de trabajo, a las limitaciones tcnicas del personal, a la inoperancia del CGI, , a problemas de coordinacin interna y/o externa, etc. Para evitar estas problemticas, es fundamental el desarrollo de un rea de Accin denominada Fortalecimiento Institucional - FI, orientada al conjunto de los actores, para garantizar un proceso de planificacin participativa y la ejecucin eficiente de los planes. Entre otros aspectos, el FI tendr que ver fundamentalmente con: el Diseo de una Estructura Organizacional adecuada; con la Capacitacin de sus Recursos Humanos; con la Adopcin y Transferencia de Tecnologa; con la adecuada Coordinacin Interinstitucional; y, por supuesto, con el Diseo y Adopcin de una Estrategia Financiera orientada a la autosostenibilidad institucional. 2.2 Fomento al Desarrollo Sostenible - FDS El logro del desarrollo sostenible constituye una accin de carcter combinada de todas las organizaciones sociales a nivel estatal, siendo ellas mismas el objetivo principal y directo de la accin. Por tal motivo, el desarrollo sostenible exige el compromiso con una gestin y unas polticas econmicas racionales, una administracin 25 pblica eficaz y previsible, as como la integracin de las cuestiones ambientales en los procesos de adopcin de decisiones y, por supuesto, una plena participacin de todas las partes interesadas. La funcin de FDS se concibe como aquella destinada a fortalecer y potenciar la capacidad estatal para lograr el desarrollo sostenible y, por lo tanto, el aumento de dicha capacidad, implicar el desarrollo de todas aquellas acciones que alimenten neguentrpicamente el sistema, esto es, que disminuyan, o mantengan constante su entropa. De acuerdo con esto, la funcin de FDS ser adelantada por las EPAC mediante una gran cantidad de actuaciones. No obstante, a efectos de la presente publicacin, se destacan en principio tres reas de accin que bien pueden constituir el inicio de un marco conceptual para la funcin de FDS: La Investigacin Ambiental - IA, La Educacin Ambiental EA La Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental Empresarial ATFGAE, A continuacin se describen en que consisten cada una de las tres reas de accin y elementos bsicos de la funcin de FDS. 2.2.1 Investigacin Ambiental - IA El conocimiento actual de la naturaleza y de los procesos naturales sigue siendo limitado, por lo cual es indispensable alcanzar un mayor conocimiento y una comprensin ms profunda de las leyes fundamentales que rigen el funcionamiento y los procesos evolutivos de la naturaleza bajo la influencia de los fenmenos naturales y la intervencin humana. La ciencia hoy da podra proporcionar casi todas o, la mayora de las respuestas que necesitamos para manejar mejor nuestras relaciones en el mbito planetario. No obstante, los avances de la ciencia no corresponden todava con el progresivo desgaste y degradacin del medio ambiente que se est produciendo en casi todas partes, ya que la cultura tecno-economicista de nuestra sociedad moderna, tras la bsqueda tenaz de objetivos de crecimiento, desarrollo y seguridad militar, subordina la aplicacin de los descubrimientos cientficos y la racionalidad ecolgica. Se han producido avances considerables en el desarrollo cientfico y tecnolgico orientado a la proteccin del medio ambiente, pero es imperativo trabajar an ms en la eliminacin de la incertidumbre cientfica en ciertos fenmenos. Es necesario colmar las lagunas actuales en los datos bsicos sobre el medio ambiente, normalizar los aspectos cientficos y tcnicos de la informacin y aumentar la frecuencia y mejorar la calidad de 26 los informes ambientales en todos los niveles, desde el de direccin superior, en los planos internacional y nacional al comunitario e individual. Ante la amenaza de daos ambientales irreversibles, la falta de conocimientos cientficos no debe ser excusa para postergar la adopcin de medidas orientadas al establecimiento de programas de investigacin cientfica que permitan obtener la informacin requerida en la proteccin del medio ambiente. Las ciencias y la investigacin cientfica desempean un papel importante en la tarea de vincular la importancia bsica del planeta Tierra como sustentador de la vida, con estrategias adecuadas de desarrollo para que el planeta siga funcionando. Debern desempear un papel cada vez ms importante en el aumento de la eficiencia del aprovechamiento de los recursos y en la bsqueda y aplicacin de nuevas prcticas, recursos y opciones de desarrollo. Como primera medida ser necesario ampliar la base cientfica que permita comprender mejor la tierra, los ocanos, la atmsfera, la accin interconectada de los ciclos de agua, nutrientes y biogeoqumicos y de las corrientes de energa que forman parte del sistema Tierra. Lo anterior es indispensable para calcular en forma ms exacta la capacidad de sustentacin del planeta y sus posibilidades de recuperacin frente a las numerosas tensiones a que lo someten las actividades humanas, as como la determinacin de los niveles permisibles de inmisin de contaminantes en los organismos vivos. Es necesario que las ciencias revalen y promuevan constantemente tendencias menos intensas de utilizacin de recursos, incluida la utilizacin de menos energa en la industria, la agricultura y el transporte. As pues, las ciencias y la investigacin ambiental estn pasando a ser cada vez en mayor medida, un componente indispensable de la bsqueda de posibles formas de lograr el desarrollo sostenible. El enfoque cientfico basado en el principio de prevencin podra suministrar una base cientfica slida para la formulacin de polticas relativas a sistemas complejos que an no se comprenden plenamente y cuyas consecuencias no se pueden predecir todava. De acuerdo con la Agenda 21, la accin de investigacin cientfica para el logro del desarrollo sostenible podra ser desarrollada mediante cuatro reas de programas: (a) Refuerzo de la base cientfica para la ordenacin sostenible. (b) Aumento de los conocimientos cientficos. (c) Mejoramiento de la evaluacin cientfica a largo plazo. (d) Aumento de la capacidad cientfica. Finalmente, es necesario contar con otros avances de los usos interdisciplinarios de la ciencia y de otros conocimientos relacionados, abriendo nuevas vas de investigacin que proporcionen los conocimientos que permitirn reorientar nuestras conductas 27 individual, colectiva e institucional, con el fin de salvaguardar, ampliar y enriquecer la calidad de vida en el planeta. 2.2.2 Educacin Ambiental - EA En cualquier sistema democrtico, los ciudadanos deben decidir sobre temas de su inters y para ello tienen que estar debidamente formados, educados e informados. La educacin, el aumento de la conciencia ciudadana y la capacitacin, estaran vinculadas prcticamente en todas las reas de la gestin ambiental sistmica. Todo esto ser posible con la participacin activa y coadyuvante de los diferentes sectores de la sociedad, cuya respuesta estar condicionada al desarrollo y adquisicin continua de una cultura ambiental. Dicha cultura sera propiciada fundamentalmente a partir de la GAP mediante la orientacin y educacin continua en una actuacin ambiental basada en criterios de prevencin, mejoras en los procesos productivos con una utilizacin sostenible de los recursos naturales, aprovechamientos ptimos de la energa, y reutilizacin o reciclado de residuos, entre otros aspectos. De acuerdo con la Agenda 21, son tres las reas fundamentales en las que se debe adelantar la accin de educacin ambiental: (a) Reorientacin de la educacin hacia el desarrollo sostenible. (b) Aumento de la conciencia ambiental del pblico. (c) Fomento de la capacitacin. 2.2.3 Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental Empresarial - ATFGAE La Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental Empresarial - ATFGAE ser entendida como todas aquellas acciones y actividades orientadas a fortalecer la capacidad tcnica y financiera de las empresas de todo tipo, que les permita un adecuado cumplimiento de sus objetivos ambientales. En trminos generales, la ATFGAE ser coordinada y llevada cabo por las EPAC a cada uno de los tipos de empresa considerados, y tendr por objetivos: Vincular a las empresas con los servicios de tecnologa disponibles en el pas. Fomentar una mayor conciencia de la necesidad de promover la reconversin ambiental para volverse ms competitivas Ofrecer Asistencia Financiera para la adopcin segura y eficiente de procesos de reconversin ambiental y tecnologas ms limpias. En principio se propone que la ATFGAE sea prestada a todos y cada uno de los tipos de empresa considerados mediante programas amplios de reconversin ambiental, que contemplen entre otras acciones: la Asistencia para la implantacin voluntaria de 28 Sistemas de Gestin Ambiental SGA, y la Asistencia para el desarrollo de estrategias de Produccin ms Limpia PML. 2.3 Autoridad Ambiental - AA La funcin de Autoridad Ambiental - AA se concibe como un proceso a travs del cual la EPAC deber garantizar la sostenibilidad y mejoramiento continuo de la cantidad y calidad de los recursos naturales y del ambiente en su rea de jurisdiccin. Aunque son muchas las acciones que actualmente se desarrollan para lograr el anterior propsito, existe un alto grado de confusin conceptual generalizada en cuanto a las actividades especficas que se realizan en cada caso. Por lo anterior, con el nimo de establecer un marco claro de referencia en cuanto al deber ser de la funcin de Autoridad Ambiental, a continuacin se proponen tres reas de accin, a travs de las cuales pudiera garantizarse la sostenibilidad y mejoramiento continuo de la cantidad y calidad de los recursos naturales y del ambiente en un rea de jurisdiccin determinada. El Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA, esto es, a la calidad y disponibilidad de los recursos naturales y del medio ambiente del rea de jurisdiccin de la autoridad ambiental. El Seguimiento y Control a Presin Ambiental SCPA, es decir, a los factores y agentes que usan y/o deterioran los recursos naturales y el medio ambiente en el rea de jurisdiccin de la autoridad ambiental. La Administracin y Manejo Ambiental AMA, de los recursos naturales y del medio ambiente en el rea de jurisdiccin, la cual puede ser realizada sobre las actividades empresariales (aplicacin de instrumentos econmicos y/o de comando y control a los sectores productivos, etc.), sobre las reas de manejo especial (parques naturales, ecosistemas estratgicos, etc.) y sobre las zonas pobladas de alto riesgo natural. En la Figura No. 8 se muestra un esquema general de las reas de accin y elementos bsicos en la funcin de AA. 29 Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA Administracin y Manejo Ambiental AMA Seguimiento y Control a Presin Ambiental SCPA Actividades Empresariales reas de Manejo Especial Zonas Pobladas de Alto Riesgo Natural Redes y Estaciones de Monitoreo Laboratorios de Anlisis Sistema de Informacin Ambiental SIA AUTORIDAD AMBIENTAL AA AUTORIDAD AMBIENTAL AA Atencin de Quejas, Reclamos y Derechos de Peticin Actividades Empresariales Actividades Ciudadanas Indicadores de Estado Indicadores de Presin IEIA
Figura No. 8 reas de accin y elementos bsicos en la AA 2.3.1 Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA La accin de Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA ser realizada sobre los Recursos Naturales y el Medio Ambiente. Consistir la toma, anlisis y procesamiento continuo de toda la informacin relativa al estado (cantidad y calidad) de los recursos naturales y del medio ambiente en el rea de jurisdiccin, con el fin de disponer de cierta capacidad de prediccin que permita adoptar decisiones anticipadas y facilitar el desarrollo de la gestin misma. Una proteccin satisfactoria del medio ambiente, desde la concepcin de polticas hasta la adopcin y aplicacin de medidas de hecho, slo puede asegurarse si la cantidad y calidad de la informacin as como el acceso a la misma es suficiente y adecuado. La accin de MSEA se desarrollar mediante el uso de mecanismos adecuados que permitan la medicin y valoracin exacta y ojal en tiempo real, del estado de los recursos naturales y del ambiente (Indicadores de Estado) en la jurisdiccin. Dichos mecanismos sern: las Estaciones y Redes de Monitoreo, los Laboratorios de Anlisis para la verificacin cientfica de la calidad de los recursos y, los Sistemas de Informacin Ambiental SIA, coordinados por un Instituto Estatal de Informacin Ambiental IEIA, como se muestra en la Figura No. 9.
30 Sistema de Informacin Ambiental SIA Agua, Atmosfera, Ruidos,Olores, Fauna, Flora, Suelo, Paisaje, etc. Agua Atmsfera Suelos Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA Indicadores de Estado IEIA Redes y Estaciones de Monitoreo Laboratorios de Anlisis
Figura No. 9 Instrumentos y Mecanismos para el MSEA 2.3.2 Seguimiento y Control a Presin Ambiental - SCPA La accin de Seguimiento y Control a Presin Ambiental SCPA consistir en la observacin, vigilancia y control continuo de las tendencias y comportamientos ambientales de todos aquellos factores y/o agentes de afectacin ambiental. En este sentido, la accin de SCPA estar orientada, por un lado, al SCPA de las actividades empresariales, y por otro lado, al SCPA de las actividades ciudadanas, puesto que los dos tipos de actividades se constituyen en los principales factores / agentes generadores de presin sobre el medio ambiente. De acuerdo con lo anterior, el SCPA es una de las reas de accin de la funcin de AA que requerir de mayores medios materiales y humanos para su desarrollo efectivo, y por lo tanto, es fundamental que la EPAC disponga de los mecanismos tcnicos y operativos adecuados para llevarla a cabo, as como contar con el apoyo de todo el aparato estatal (Entidades Territoriales, Poderes Pblicos, Organismos de Fiscalizacin y Control, Polica Ambiental, etc.) y de la Sociedad Civil. As pues, aunque la accin de SCPA implica el desarrollo de acciones de concientizacin, persuasin, colaboracin y trabajo conjunto entre las organizaciones oficial, empresarial y ciudadana, es fundamental que las EPAC establezcan unidades tcnicas especializadas de SCPA y se dispongan y usen mecanismos adecuados para la medicin y valoracin exacta y ojal en tiempo real de las causas de afectacin de los recursos naturales y del ambiente (Indicadores de Presin), as como para el fortalecimiento de la accin de Atencin de Quejas, Reclamos y Derechos de Peticin, que permitan la obtencin de pruebas y posibiliten incriminar, perseguir y sancionar a los infractores. En la Figura No. 10 se esquematiza la accin de SCPA. 31
Seguimiento y Control a Presin Ambiental SCPA Seguimiento y Control a Presin Ambiental SCPA Indicadores de Presin Vigilancia Inspeccin y Control a Actividades Puntuales del PMA Auditora Ambiental de Cumplimiento al PMA Vigilancia, Inspeccin y Control sobre factores y/o agentes de presin Vigilancia y Control sobre factores y/o agentes de presin Atencin de Quejas, Reclamos y Derechos de Peticin Al Aprovechamiento y Uso de los RNR y del Ambiente Al cumplimiento de los Permisos Ambientales SCPA a Actividades Empresariales Al Cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental SCPA a Actividades Ciudadanas REGIMEN SANCIONATORIO
Figura No. 10 Mecanismos para el SCPA 2.3.3 Administracin y Manejo Ambiental - AMA Como ha sido planteado, la accin de Administracin y Manejo Ambiental - AMA, ser entendida como aquella que se ocupa de los temas relacionados con los recursos naturales y ambientales, siendo sinnimo de prever posibles impactos, organizar y aplicar mtodos y tareas conducentes a minimizar esos impactos, coordinar y controlar las actividades del hombre, en aras a la anulacin, mitigacin o correccin de los mismos. As pues, la AMA tendr como objetivo fundamental prevenir los impactos ambientales y orientar el desarrollo de acciones concretas de manejo ambiental que permitan eliminar, mitigar y/o compensar los impactos negativos y potenciar los impactos positivos. Para llevar a cabo dichos objetivos, la EPAC har uso de los mecanismos y herramientas adecuadas que le permitan una administracin y manejo sostenible de los recursos naturales y del ambiente. La AMA se constituye as, en una de las ms importantes reas de accin de la funcin de Autoridad Ambiental, y estar orientada fundamentalmente a la AMA de Actividades Empresariales, la AMA de reas de Manejo Especial y, la AMA de Zonas pobladas de Alto Riesgo Natural, tal como se esquematiza en la Figura No. 11.
32 Administracin y Manejo Ambiental AMA Administracin y Manejo Ambiental AMA AMA de Actividades Empresariales AMA de reas de Manejo Especial Cuencas Hidrogrficas Distritos de Manejo Integrado y reas de Recreacin Distritos de Conservacin de Suelos Sistema de Parques Nacionales Instrumentos Econmicos Indirectos AMA de Zonas pobladas de Alto Riesgo Natural Acciones Preventivas Puntuales de Adecuacin y Manejo Ambiental Instrumentos de Comando y Control Instrumentos de Informacin, Divulgacin y Participacin Pblica Instrumentos Arbitramento y Conciliacin Instrumentos Jurdicos
Figura No. 11 Acciones bsicas en la Administracin y Manejo Ambiental - AMA 3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES En la presente Seccin se plantean algunas consideraciones generales sobre las principales bondades que se obtendran al implementar a nivel estatal un sistema de gestin como el propuesto, los principales obstculos para implementarlo a nivel de un pas como Colombia, as como algunas recomendaciones prcticas para lograrlo. 3.1 Bondades obtenidas con la implementacin de un sistema de gestin ambiental pblico a nivel estatal como el propuesto De manera general, las principales bondades que se obtendran al implementar a nivel estatal un sistema de gestin como el propuesto seran las siguientes: Fortalecimiento de la capacidad de orientacin poltica del ente rector de la poltica ambiental nacional y de la capacidad de gestin de todas las entidades adscritas al sistema, al definirse claramente su nivel de competencias y funciones. Articulacin generalizada en la implementacin de la poltica ambiental en todos los niveles jurisdiccionales del sistema, como respuesta a una gestin sistmica que armonice la planificacin con la ejecucin a travs del control y que permita una coordinacin de acciones y estandarizacin de criterios y metodologas de gestin en torno al tema. Fortalecimiento de los procesos de Control de Gestin al interior de todas las entidades del sistema, garantizando la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin ambiental a nivel estatal. Homogenizacin y/o normalizacin de las estructuras funcionales de las entidades del sistema y eliminacin de intereses y/o conveniencias particulares. 33 Homogenizacin y/o normalizacin de la estructura organizacional de las entidades adscritas al sistema nacional ambiental y por ende la articulacin efectiva de las mismas alrededor de la poltica ambiental nacional. Fortalecimiento de la capacidad institucional para la implementacin de las polticas ambientales. Optimizacin de los recursos institucionales (humanos, financieros, de informacin, etc.) Definicin de reglas claras y armnicas en el establecimiento de las funciones ambientales bsicas y de sus reas de accin. Homogenizacin y/o normalizacin de los procedimientos de seguimiento y evaluacin de la poltica ambiental a travs del seguimiento y evaluacin de los Planes, Programas y Proyectos, permitiendo un Control de Gestin Institucional efectivo que garantice la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado y la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin ambiental. Homogenizacin y/o normalizacin de los procedimientos de formulacin de polticas, planes, programas y proyectos que permitan su sistematizacin y medicin mediante indicadores ambientales apropiados y a la vez constituirse en verdaderos instrumentos para el seguimiento y evaluacin de la poltica ambiental nacional. 3.2 Obstculos para la implementacin en Colombia del sistema propuesto A pesar de que en Colombia con la Ley 99 de 1993 se establece y dispone de un marco poltico, jurdico e institucional, se organiza e implementa un Sistema Nacional Ambiental (SINA) al cual se adscriben toda una serie de entidades pblicas, con competencias especficas en cuanto a la proteccin ambiental, luego de siete aos de la creacin por Ley de dicho sistema, an prevalecen en la gestin ambiental colombiana toda una serie de problemas de tipo estructural relacionados directamente con la incongruencia de las estructuras funcionales y organizacionales de las entidades del (SINA), que influyen directamente en su eficacia y eficiencia institucional y por ende, en la gestin ambiental estatal 10 .
10 A manera de ancdota resulta apropiado mencionar el hecho de que antes de la publicacin del presente artculo tuve oportunidad de participar en una reunin interinstitucional donde se discutiran mecanismos para el fortalecimiento del Sistema Nacional Ambiental de Colombia (SINA). Ante la reiterada insistencia de mis planteamientos, todos ellos abogando por la necesidad utilizar el enfoque sistmico en la gestin ambiental del pas, fui increpado alegremente por uno de los participantes quien manifest con mucha propiedad que el enfoque sistmico era un concepto que ya estaba revaluado (sera bueno saber por quin). Posteriormente, con el transcurrir de la reunin pude comprender, para fortuna ma y de los sistmicos, que en tal aseveracin haba algo de verdad, ya que el enfoque sistmico al que se refiri, fue al utilizado en la Ley 99 de 1993 para la creacin del (SINA). 34 Con el desarrollo actual de la gestin pblica, es evidente que sus sistemas organizacionales, en cualquier temtica, no pueden simplemente ser creados por una Ley si previamente no han sido definidos y diseados tcnica y cientficamente, bajo los lineamientos bsicos de la Teora General de Sistemas, en otras palabras, bajo un enfoque sistmico. De otro lado, hay que tener en cuenta que en los pases en desarrollo y particularmente en Colombia, an persiste una cultura arraigada ancestralmente que permite o tolera que las instituciones sean tratadas como botines polticos, lo cual incide sobre la forma en que se toman las decisiones y por ende en el alto grado de corrupcin imperante, la cual no se explica como un problema en s mismo, sino como un vaco que dejan las mismas estructuras y las formas de operacin de las entidades, es decir, constituye un problema de tipo estructural. A lo anterior hay que agregarle otro aspecto relacionado con la autonoma mal entendida por parte algunas corporaciones adscritas al sistema. El criterio de autonoma resulta esencial ya que las decisiones como autoridad ambiental deben ser tomadas considerando exclusivamente los intereses de la sostenibilidad ambiental, los cuales son de largo plazo de la sociedad y no con relacin a los intereses de los gobiernos de turno o de la mayora de las personas privadas, los cuales son de corto plazo. En definitiva los que deben ser autnomos son los pueblos, pero nunca las entidades pblicas y mucho menos cuando supuestamente estn orientadas bajo una misma poltica y articuladas a un mismo sistema. 3.3 Recomendaciones generales para su implementacin en Colombia De acuerdo con las particulares condiciones y problemticas actuales del (SINA) en Colombia 11 , y teniendo en cuenta el marco conceptual y estructuras funcionales genricas desarrolladas en este artculo para la GAP, as como los principios generales para el desarrollo de la gestin ambiental sistmica, a continuacin se plantean, al margen de la indispensable voluntad poltica requerida, algunas recomendaciones generales, como lineamientos estratgicos bsicos que permitiran la implementacin en
11 De acuerdo con la Contralora General de la Repblica, la problemtica general del Sistema Nacional Ambiental de Colombia puede ser descrita de manera resumida as: Indefinicin del mbito del (SINA); Carencia de una Poltica Ambiental de largo plazo; Especializacin imprecisa y funcin contradictoria del ejecutivo; Escasa coordinacin interinstitucional; Jurisdiccin inapropiada de las Corporaciones Autnomas Regionales y Corporaciones de Desarrollo Sostenible; Asincrona en la planificacin regional y nacional, tanto ambiental como de desarrollo; Dbil participacin ciudadana; Insuficiente atencin de las reas protegidas; Desproporcionada e ineficaz normatividad ambiental [CGR, 1999]. 35 Colombia, de un sistema de gestin ambiental pblico bajo enfoque sistmico como el propuesto. 1. Rediseo tcnico-cientfico bajo enfoque sistmico del Sistema Nacional Ambiental, que permita una amplia articulacin poltica y programtica entre todos y cada uno de sus niveles jurisdiccionales (nacional, regional y municipal). Se espera por ejemplo, que todas las entidades del sistema funcionen armnicamente, donde el Ministerio del Medio Ambiente - MMA se fortalezca como verdadero ente rector de la poltica ambiental nacional, y donde se establezcan los mecanismos de comunicacin e intercambio de informacin que faciliten la retroalimentacin en doble va y eviten la atomizacin del sistema. 2. Fortalecimiento y aceleracin de los procesos de Ordenamiento Territorial, que como principio fundamental de la gestin ambiental sistmica, permitan disponer a corto plazo de Planes de Ordenamiento Territorial POT que orienten y regulen efectivamente los diferentes usos del territorio a partir de criterios no exclusivamente econmicos sino que involucren la dimensin ambiental en los procesos de desarrollo territorial. 3. Especializacin funcional de acuerdo al nivel jurisdiccional. Sin perjuicio de las dems funciones y reas de accin, se espera por ejemplo, que el Nivel Nacional tenga una especializacin funcional en la Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa; que el Nivel Regional tenga una especializacin funcional en la Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica y de Autoridad Ambiental, y que el Nivel Municipal tenga una especializacin funcional de Fomento al Desarrollo Sostenible y en la accin de Autoridad Ambiental relacionada con el Seguimiento y Control a la presin ambiental. 4. Transformacin de las actuales Corporaciones Autnomas Regionales y Corporaciones de Desarrollo Sostenible en Corporaciones Ambientales Regionales CAR con jurisdiccin en cada una de las grandes ecoregiones estratgicas del pas. De esta manera, las nuevas CAR podran asumir un papel eminentemente estratgico en la accin de Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica y en la Funcin de Autoridad Ambiental, permitiendo de paso, el fortalecimiento de la gestin ambiental local. 5. Fortalecimiento de la gestin ambiental pblica a nivel municipal, que permita una amplia y activa participacin social y comunitaria en la gestin ambiental local, especialmente en la funcin de Fomento al Desarrollo Sostenible y en la accin de Seguimiento y Control a la presin ambiental. En el caso de municipios supremamente pobres, podran pensar en la posibilidad de establecer Consorcios que fortalezcan su capacidad institucional y financiera. 6. Eliminacin del rgimen especial de las Unidades Ambientales Urbanas para las ciudades con ms de un milln de habitantes, ya que con la creacin de las Corporaciones Ambientales Regionales, dichos municipios desarrollarn las funciones y acciones previamente descritas para cualquier entidad territorial municipal, guardadas las respectivas escalas de gestin. 36
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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SIGLAS Y ABREVIATURAS
AMA Administracin y Manejo Ambiental APRN Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa ATFGAE Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental Empresarial CAPOT Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial CAR Corporaciones Ambiental Regional CARs Corporaciones Autnomas Regionales CDSs Corporaciones de Desarrollo Sostenible CGI Control de Gestin Institucional DNP Departamento Nacional de Planeacin de Colombia EA Educacin Ambiental EAE Evaluacin Ambiental Estratgica EC Empresas Comerciales EIA Evaluacin de Impacto Ambiental EPAC Entidad Pblica Ambiental Competente EPS Entidad Pblica Sectorial ET Entidades Territoriales FDS Fomento al Desarrollo Sostenible FI Fortalecimiento Institucional GAC Gestin Ambiental Ciudadana GAE Gestin Ambiental Empresarial GAP Gestin Ambiental Pblica IA Investigacin Ambiental IEIA Instituto Estatal de Informacin Ambiental (IDEAM en Colombia) ISO Organizacin Internacional de Normalizacin MSEA Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MMA Ministerio del Medio Ambiente de Colombia 38 OAS Ordenamiento Ambiental Sectorial OAT Ordenamiento Ambiental Territorial OCDE Organizacin de Pases Desarrollados ONG Organizacin No Gubernamental OT Ordenamiento Territorial PAA Plan de Accin Ambiental PEAE Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica PEGA Plan Estratgico de Gestin Ambiental PEGAM Plan Estratgico de Gestin Ambiental Municipal PEGAN Plan Estratgico de Gestin Ambiental Nacional PEGAR Plan Estratgico de Gestin Ambiental Regional PEGAT Plan Estratgico de Gestin Ambiental Territorial PER Indicadores Ambientales de Presin, Estado, Respuesta PML Produccin Ms Limpia POAS Plan de Ordenamiento Ambiental Sectorial POS Plan de Ordenamiento Sectorial POT Plan de Ordenamiento Territorial PPA Poltica y Planificacin Ambiental PPS Productos, Procesos y Servicios SCPA Seguimiento y Control a Presin Ambiental SGA Sistema de Gestin Ambiental empresarial SIA Sistema de Informacin Ambiental SISEPA Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental SIG Sistema de Informacin Geogrfica (SINA) Sistema Nacional Ambiental de Colombia (Ley 99/93) TGS Teora General de Sistemas UAC Unidades Ambientales Competentes (tanto de EPS como de ET) UAUs Unidades Ambientales Urbanas de Colombia (DAMA, AREA, DAGMA, DADIMA)