3-CC-1116-2014

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIN TERCERA
Subseccin C


Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogot D.C., doce (12) de agosto de dos mil catorce (2014)

Radicacin: 25000-23-26-000-1998-02424-01 (27.246)
Demandante: ngel Arturo Echeverry Holgun
Demandado: Beneficencia de Cundinamarca
Referencia: Accin de controversias contractuales


Decide la Sala el recurso de apelacin interpuesto por el demandante contra la
sentencia proferida el 25 de febrero de 2004, por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca fls. 134 a 142, cdno. ppal.-, que neg sus pretensiones, en los
siguientes trminos:

1.- Niguese las pretensiones de la demanda.

2.- Sin costas

ANTECEDENTES

1. La demanda

1.1. ngel Arturo Echeverry Holgun -en adelante el demandante o la parte actora- en
ejercicio de la accin de controversias contractuales, present demanda fls. 2 a 65, cdno. 1-
contra la Beneficencia de Cundinamarca en adelante el demandado o la Beneficencia- con el
fin de que se accediera a las siguientes pretensiones -fls. 3 y 5, cdno. 1-:

PRETENSIONES:

PRIMERA.- Se declare la nulidad de la resolucin 4127 del 26 de
Diciembre de 1995 Mediante la cual se declara la caducidad administrativa
de un contrato de arrendamiento, de la resolucin 4225 del 28 de
Diciembre de 1995 Por medio de la cual se aclara una resolucin, de la
resolucin 0965 del 3 de Junio de 1996 Por medio de la cual resuelve un
recurso de reposicin, de la resolucin 1225 del 17 de Julio de 1996 Por
medio de la cual se aclara la resolucin 0965 del 3 de Junio de 1996, y de
la Resolucin No. 1300 del 6 de Agosto de 1996 Por medio de la cual se
aclara la resolucin 095 de 1996, todas proferidas por la Beneficencia de
Cundinamarca.

SEGUNDA.- Como restablecimiento del derecho solicito:

A. Que se declare que el contrato de derecho privado de la administracin
de arrendamiento celebrado entre la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA y
ARTURO ECHEVERRY HOLGUIN el 31 de Diciembre de 1991, por el lote
local comercial No. 2 ubicado en la Carrera 7a. calle 18 A y 19 de esta
ciudad de Santa F de Bogot D.C., cuyos linderos segn el contrato son
los siguientes: NORTE: Linda en 3.61 Metros con el lote No. 1 propiedad
de la Beneficencia de Cundinamarca y en 2.54 Metros con un local de
propiedad de la Beneficencia de Cund. SUR: Linda en 6.70 Metros con un
local Comercial propiedad de la Beneficencia de Cund. ORIENTE: Linda en
5.93 Metros con la carrera 7a. OCCIDENTE: Linda en 6.60 Metros con el
parqueadero de la Avda. 19 propiedad de la Beneficencia de Cund., se
encuentra vigente.

B. Que se declare que ARTURO ECHEVERRY HOLGUIN no est obligada
(sic)a pagarle a la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, a ttulo de Clusula
Penal Pecuniaria de que trata la Clusula Dcima Quinta del contrato
mencionado en la PRETENSIN SEGUNDA de esta demanda la suma de
SETECIENTOS VEINTE MIL PESOS ($720.000.oo) MONEDA CORRIENTE, ni
la multa diaria de que trata la clusula DECIMA (SIC) CUARTA a razn de
UN MIL QUINIENTOS ($1.500.oo) MONEDA CORRIENTE cada da de que
trata la resolucin 4127 del 26 de Diciembre de 1995 y dems providencias
cuya nulidad se impetra.

C. Que se declare que ARTURO ECHEVERRY HOLGUIN no esta (sic)
incurso en la inhabilidad para contratar de que trata el literal c) del artculo
8 de la Ley 80 de 1993.

Manifest que celebr con la Beneficencia de Cundinamarca, el 31 de diciembre de 1991, un
contrato de derecho privado de la administracin con clusula de caducidad, en virtud del
cual la entidad le entreg el lote local comercial No. 2 ubicado en la carrera 7a. calle 18-A y 19
de esta ciudad fl. 14, cdno. 1-.

En este contrato, que la Beneficencia calific como de derecho privado de la administracin, se
pact la clusula de caducidad, en los siguientes trminos:

DECIMA (SIC) TERCERA.- CADUCIDAD: La Beneficencia se reserva declarar
unilateralmente la Caducidad Administrativa del presente contrato, si el
ARRENDATARIO incurre en alguna de las causales previstas en el Decreto 222 de
1983 Ordenanza No. 33 de 1989 y dems normas que lo modifiquen regule o
aclaren y en especial darle al inmueble una destinacin diferente a lo establecido
en este contrato o porque se est produciendo un exagerado deterioro del
inmueble y en general en los casos de incumplimiento total o parcial de las
obligaciones contradas por los Arrendatarios. En firme la Resolucin que declara
la caducidad del contrato e (sic) arrendamiento EL ARRENDATARIO se obliga a
efectuar la restitucin se har por la autoridad policiva del lugar de ubicacin del
inmueble de acuerdo a lo establecido en el Artculo 63 del Decreto 222 de 1983,
Artculo 246 Ordenanza No. 33 de 1989 y Artculo 447 del Acuerdo 18 de 1989,
Nuevo Cdigo de Polica de Bogot y dems normas que sobre la materia se
expidan. PARAGRAFO: La Beneficencia de Cundinamarca podr hacer efectiva en
la misma resolucin la pliza de cumplimiento y la Clusula Penal Pecuniaria
pactada en este documento. fl. 14, cdno. 1-.

El 9 de noviembre de 1992, la Junta General de la Beneficencia autoriz al Sndico para
suscribir un contrato de fiducia con el Banco Central Hipotecario sobre el lote de la Avenida 19
con carrera 7. No obstante, el funcionario no celebr la fiducia mercantil con la entidad
financiera que la Junta indic, sino que transfiri el predio, en forma irrevocable, a la Fiduciaria
Tequendama. En ese orden, para el demandante el negocio era nulo porque: i) el bien
transferido no era de la Beneficencia de Cundinamarca sino del Hospicio de Bogot; ii) el
Sndico Gerente no estaba autorizado para suscribir el negocio con la Fiducia Tequendama, de
modo que incurri en una indebida celebracin de contratos y en falsedad de documento
pblico; iii) el contrato que autoriz la Junta Central deba ser interadministrativo, por la
naturaleza de las partes la Beneficencia y la Fiducia Central del Banco Central Hipotecario- iv)
dentro del terreno que se transfiri a la Fiducia Tequendama, existen, de conformidad con la
nomenclatura actual de la ciudad, dos vas de uso pblico, as que la enajenacin tena, a su
juicio, objeto ilcito, al tenor del artculo 1521 del C.C. fl. 17, cdno. 1-.

Seal que la Fiduciaria Tequendama le solicit a la Beneficencia que se abstuviera de recibir el
canon de arrendamiento, ante la negativa del arrendatario de restituir el predio. Ante esta
situacin, en su calidad de arrendatario consign el pago en el Banco Popular, y puso a
disposicin de la Beneficencia de Cundinamarca los correspondientes ttulos.

El 26 de diciembre de 1995, mediante la Resolucin No. 4127 aclarada en Resolucin 4225 del
28 de diciembre de la misma anualidad-, la entidad declar la caducidad del contrato, alegando
un supuesto incumplimiento en el pago de los cnones de octubre, noviembre y diciembre de
ese ao. El arrendatario interpuso el recurso de reposicin contra la decisin administrativa,
pero la entidad neg la solicitud.

El demandante expres que el contrato celebrado era de derecho privado de la administracin,
por ende se rega por el Cdigo de Comercio y no era viable incluir la clusula de caducidad.
Adems, de conformidad con el artculo 2 de la Ley 19 de 1982 sta estipulacin slo poda
pactarse en los contratos previstos en el Decreto 150 de 1976, que se refiere exclusivamente a
contratos celebrados por la administracin central y descentralizada y no por los
Departamentos y sus establecimientos pblicos como la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA.
fl. 38, cdno. 1-.

Asimismo, asegur que los actos administrativos demandados eran nulos, por falsa motivacin
y por haberse dictado con desviacin de las funciones de quien los expidi, porque la fiducia
mercantil no debi suscribirla con la Fiduciaria Tequendama; porque no incumpli el contrato
de arrendamiento; y porque por que la entidad no agot los mecanismos consagrados en el
artculo 68 de la Ley 80 de 1993.

Tambin asegur que se vulner el artculo 29 de la Constitucin -derecho de contradiccin- y
los artculos 14, 28, 34 y 35 del C.C.A., porque no le dieron la oportunidad de defenderse antes
de la declaratoria de caducidad.

En general, reiter que no incumpli el contrato, porque para el cuarto ao del negocio jurdico
las partes acordaron un incremento en un porcentaje al ndice de inflacin del ao
inmediatamente anterior, y en marzo de 1995 la Beneficencia de Cundinamarca, motu proprio,
se acogi al denominado popularmente pacto social y determin que el canon de
arrendamiento para este periodo corresponda al de diciembre de 1994 -$306.819- ms el
incremento del 18%, es decir a $362.046,42, suma que recibi entre marzo y septiembre de
1995.

1.2. La Sociedad Cndor S.A. coadyuv la demanda de ngel Arturo Holgun fls. 80 a
81, cdno. 1-.

2. Contestacin de la demanda

La entidad contest la demanda el 7 de julio de 1999 fl. 87 vlto. cdno. 1-, un da despus de
que venci el trmino para hacerlo, por eso ni el a quo ni esta Sala tuvieron en cuenta este
escrito.

3. Alegatos de conclusin

3.1. Del demandante: Reiter algunos argumentos de la demanda y solicit que se
desestimen las excepciones formuladas por el demandado, porque la caducidad de la accin es
de dos aos, y porque el poder conferido s fue otorgado para demandar la nulidad de las
resoluciones de la administracin.

3.2. De la entidad demandada: Sostuvo que interpuso demanda en contra del
arrendatario, pretendiendo la restitucin del inmueble, teniendo como base el arrendamiento
suscrito el 31 de diciembre de 1991. Seal que dentro de ese proceso el contratista no
desvirtu la causal de restitucin y la consecuente terminacin del contrato. De otra parte,
afirm que no deba reconocer el valor de las mejoras que el demandante hizo en el inmueble,
porque renunci expresamente a ellas, en la clusula dcima primera del contrato.

3.3. Concepto del Ministerio Pblico: No emiti concepto en esta etapa del
procedimiento.

4. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluy que de conformidad con el Decreto 222
de 1983 el carcter privado o comercial del contrato de arrendamiento no era un obstculo
para que fuera considerado administrativo, pues ello se predicaba cuando una de las partes
tena naturaleza pblica y se consagraban clusulas exorbitantes. Asimismo, que la
Beneficencia de Cundinamarca era un establecimiento pblico de orden departamental, y que
en el negocio jurdico las partes incluyeron la clusula de caducidad, posibilidad que no estaba
prohibida. En consecuencia, el rgimen jurdico era el correspondiente a la contratacin estatal
y no el del derecho privado.

En el mismo sentido, consider que la razn para declarar la caducidad del contrato fue el
incumplimiento parcial de la obligacin de pago por parte del arrendatario, porque cancel los
cnones de octubre, noviembre y diciembre de 1995 sin actualizarlos, de conformidad con el
ndice de inflacin del ao anterior. En este orden, no prosper el cargo por falsa motivacin.

Finalmente, sostuvo que si acaso hubo dificultades para determinar la persona a quin deba
cancelrsele el arriendo, no era bice para sustraerse de hacerlo, porque bien poda adelantar
un proceso de pago por consignacin, y no la consignacin directa en cuentas judiciales, como
lo hizo el actor, pero lo cierto es que el demandante ni siquiera cancel la totalidad del valor
pactado. Por lo expuesto, neg las pretensiones de la demanda.

5. El recurso de apelacin

El demandante apel la decisin. A su juicio, el Tribunal err al considerar que el rgimen
jurdico del contrato era el Decreto 222 de 1983. Asimismo, reiter que el negocio jurdico
celebrado era de derecho privado de la administracin, porque su naturaleza no se incluy en la
lista taxativa de contratos administrativos y, por ende, se rigi por el Cdigo de Comercio y no
era viable pactar la clusula de caducidad. Sostuvo, de conformidad con el artculo 2 de la Ley
19 de 1982, que sta estipulacin slo poda pactarse en los contratos previstos en el Decreto
150 de 1976, que se refiere nicamente y exclusivamente a contratos celebrados por la
administracin central y descentralizada, pero no por los Departamentos y menos por sus
establecimientos pblicos. fl. 165, cdno. ppal-.

Finalmente, defendi su cumplimiento contractual porque el valor pagado en octubre,
noviembre y diciembre de 1995 correspondi al que la Beneficencia adopt en consideracin al
pacto social.

Asimismo, reiter que: i) el objeto del contrato era ilcito porque recay sobre bienes
destinados al uso pblico, porque en la nomenclatura urbana est la calle 18-A; ii) el Sndico de
la Beneficencia no tena facultades para celebrar el contrato de fiducia con la entidad con la
que lo suscribi; iii) el predio era del Hospicio de Bogot; iv) le violaron el derecho al debido
proceso, porque le impusieron multas e inhabilidad derivadas de la caducidad, sin garantizar su
derecho de contradiccin; v) los actos violaron la constitucin, porque si el arrendatario no
restitua le deban iniciar un proceso de restitucin de bien inmueble arrendado ante la Rama
judicial y no ante la autoridad policiva.

6. Alegatos en el trmite del recurso

6.1. Del demandante: Reiter los argumentos de la demanda, los alegatos de primera
instancia y la sustentacin de la apelacin.

6.2. De la Beneficencia de Cundinamarca: Seal que estuvo facultada para celebrar el
contrato y para declarar la caducidad, y que sta se fundament en el pago incompleto de los
cnones de arrendamiento.

6.3. Concepto del Ministerio Pblico: No emiti concepto.

CONSIDERACIONES

Previo al estudio correspondiente para decidir el recurso, advierte la Sala que revocar la
sentencia y, en consecuencia, conceder las pretensiones de la demanda. Para justificar esta
postura se expondrn las siguientes razones: i) la competencia de la Corporacin para conocer
del recurso; ii) lo probado en el proceso; iii) anlisis de la jurisprudencial sobre la aplicacin del
derecho fundamental al debido proceso en materia contractual, al interior de cuyo tema ase
examinara: a) la reiteracin jurisprudencial sobre la aplicacin del art. 29 a las actuaciones
contractuales y b) la reiteracin jurisprudencial sobre la participacin necesaria del contratista
en el procedimiento administrativo que impone la caducidad; finalmente se analizar iv) el caso
concreto.

1. Competencia del Consejo de Estado

Conforme a lo establecido en el artculo 129
1
del Cdigo Contencioso Administrativo, en
concordancia con el artculo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 del Consejo de Estado -modificado
por el Acuerdo No. 55 de 2003
2
-, la Seccin Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias
proferidas por los Tribunales Administrativos en las controversias de naturaleza contractual.

En el asunto que nos ocupa, el demandante present accin contractual contra la Beneficencia
de Cundinamarca, pretendiendo la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales le
declar la caducidad del contrato, y el restablecimiento del derecho. Finalmente, cuando se
present la demanda -19 de agosto de 1998- para que un proceso fuera de doble instancia la
cuanta deba exceder de $13460.000, y en el caso sub iudice la pretensin mayor fue de
$101914.000.

2. Lo probado en el proceso


1
Artculo 129.- El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocer en
segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales
Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnacin, as como de
los recursos de queja cuando no se conceda el de apelacin o se conceda en un efecto distinto del que
corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisin. ().

2
Artculo 13.- Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo
Contencioso Administrativo se distribuirn entre sus secciones atendiendo un criterio de especializacin
y de volumen de trabajo, as: ()

Seccin tercera ()

Las controversias de naturaleza contractual.
Para orientar el alcance de la controversia se har un recuento de las pruebas aportadas y
practicadas en el proceso, concretamente las relevantes para resolver el caso sub iudice, y para
fundamentar el sentido de la decisin que se adoptar:

a. Se encuentra acreditado que entre la Beneficencia de Cundinamarca y el Seor Arturo
Echeverry Holgun se celebr, el 31 de diciembre de 1991, un contrato de arrendamiento cuyo
objeto fue: LA ARRENDADORA da en arrendamiento al ARRENDATARIO y este recibe en ese
carcter lote local No. 2 ubicado en la carrera 7. Calle 18A y 19, con rea de 40.22 M2.

El trmino fue de cinco aos, contados a partir de la legalizacin del negocio jurdico, sin lugar a
prrroga. Tambin se dispuso que en caso de incumplimiento del arrendatario el inmueble se
entregara inmediatamente.

En la clusula cuarta las partes acordaron: El canon mensual del arrendamiento es la suma de
DOSCIENTOS MIL PESOS m/cte. ($200.000.oo) ______... durante el primer ao. Se pacta
expresamente por las partes que el canon de arrendamiento se empezar a cancelar a la firma
del presente contrato, suma que el ARENDATERIO pagar en su totalidad dentro de los cinco (5)
primeros das hbiles de cada mes en la Oficinas de la Beneficencia de Cundinamarca ubicadas
en la Calle 20 No. 9 20 de Bogot, valor que se incrementara (sic) anualmente en un
porcentaje igual al ndice de inflacin del a o (sic) calendario inmediatamente anterior segn
certificado del DANE. (Cursiva fuera del texto original).

Tambin acordaron, en la clusula dcima tercera, que la Beneficencia de Cundinamarca poda
declarar unilateralmente la caducidad del contrato, si el arrendatario incurra en alguna de las
causales previstas en el Decreto 222 de 1983 o en la Ordenanza No. 33 de 1989, o en las dems
normas que modificaran, regularan o aclararan y en general, en caso de incumplimiento total o
parcial de las obligaciones contradas por los arrendatarios fl. 10, cdno. 2-. Adicionalmente, en el
pargrafo de dicha clusula se acord: La Beneficencia de Cundinamarca podr hacer efectiva
en la misma resolucin la pliza de cumplimiento y la Clusula Penal Pecuniaria pactada en este
documento. fl. 10, cdno. 2-.

b. En octubre, noviembre y diciembre de 1995, el arrendatario consign, en el Banco
Popular, la suma de $362.046, respectivamente, por concepto del canon de esos meses, suma
que correspondi a la que la entidad recibi entre marzo y septiembre de ese mismo ao fls. 24
a 38, cdno. 2-.

c. El 26 de diciembre de 1995, la Beneficencia de Cundinamarca expidi la Resolucin No.
4127, por medio de la cual declar la caducidad del contrato. Consider que de acuerdo con la
Certificacin expedida por el DANE, el ndice de precios al consumidor para el ao 1992 fue del
25.13%, para el ao de 1993 del 22.60% y para el ao de 1994 del 22.59% y por lo tanto, el
canon de arrendamiento para el perodo comprendido entre el 08 de Enero de 1995 y el 7 de
Enero de 1996, es de TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL CIENTO VEINTIOCHO PESOS M/CTE,
($376.128.00). Ahora, como en octubre, noviembre y diciembre de ese ao cancel $362.046,
incumpli el contrato.

Dos das ms tarde la entidad profiri la Resolucin No. 4225, del 28 de diciembre de 1995, por
medio de la cual aclar el acto que declar la caducidad, porque al arrendatario se le notific la
Resolucin No. 4129 y no la 4127, que fue la realmente expedida.

d. El contratista repuso la Resolucin No. 4127, porque en marzo de 1995 la
BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA motu proprio se acogi al pacto social y ella determin que
el canon de arrendamiento para el perodo que estamos estudiando era de $306.819.oo, o sea el
valor del canon de Diciembre de 1994, ms el 18% del pacto social de factor inflacionario
($306.819 x 0.18 = $55.227,42), lo que determina un canon mensual para el perodo
comprendido entre el 8 de enero de 1995 y el 7 de enero de 1996 de ($306.819.oo + 55.227.42
= $362.046,42) de TRESCIENTOS SESENTA Y DOS MIL CUARENTA Y SEIS PESOS
($362.046,oo) fl. 48, cdno. 2-.

Sostuvo, entre otras ideas, que el bien arrendado no era de la Beneficencia de Cundinamarca
sino del Hospicio de Bogot, y que el contrato adoleci de nulidad absoluta porque el objeto era
ilcito, porque el rea del contrato involucr vas pblicas.

e. La entidad pblica confirm la decisin mediante la Resolucin No. 0965, del 3 de junio
de 1996, por considerar -entre otros aspectos- que las partes acordaron incrementar el canon de
arrendamiento en un porcentaje igual al ndice de inflacin del ao calendario inmediatamente
anterior. Adems, precis que el arrendamiento no aument en un 18% porque no estaba
obligado a ello, toda vez que la poltica gubernamental se aplic, desde diciembre de 1995, a los
inmuebles urbanos destinados a vivienda. En conclusin, para la Sala el arrendatario no desvirtu
el incumplimiento.

Este acto administrativo tambin se aclar, mediante la Resolucin No. 1225 del 17 de julio de
1996, porque en la que confirm la caducidad se seal que el contrato se celebr el 31 de
diciembre de 1995, y el ao de suscripcin fue 1991.

f. En el peritazgo practicado en el trmite de la primera instancia cuaderno 4 del
expediente- el experto hace constar que el local objeto del contrato de arrendamiento segua
ocupado por el arrendador, con el establecimiento de venta de chance denominado Apuestas
Echeverry H fl. 8-.

3. Reiteracin jurisprudencial sobre la aplicacin del derecho fundamental al debido
proceso en materia contractual.

La inconformidad principal del apelante con la sentencia del tribunal consisti en reiterar y
enfatizar que cumpli el contrato de arrendamiento; sin embargo, tambin aleg que: i) el
objeto del contrato era ilcito porque recay sobre bienes destinados al uso pblico, comoquiera
que en la nomenclatura urbana est la calle 18-A; ii) el Sindico de la Beneficencia no tena la
facultad para celebrar el contrato de fiducia con la entidad con la que lo suscribi; iii) el predio
es del hospicio de Bogot y no de la Beneficencia de Cundinamarca; iv) le violaron el derecho al
debido proceso porque le impusieron multas e inhabilidad derivadas de la caducidad, sin
garantizar su derecho de contradiccin; v) los actos violaron la constitucin porque si el
arrendatario no restitua, le deban iniciar un proceso de restitucin de bien inmueble arrendado
ante la Rama judicial y no antes la autoridad policiva.

No obstante los diferentes aspectos alegados, para aplicar el principio de economa procesal la
Sala slo estudiar la posible violacin al derecho al debido proceso, porque si se encuentra
fundada ser inocuo estudiar los dems cargos formulados contra los actos administrativos. En
ese orden, el demandante precis, tanto en el escrito de demanda como en el recurso de
apelacin, que la actuacin de la administracin vulner el derecho al debido proceso -art. 29
C.P.- y los artculos 14, 28, 34 y 35 del CCA., porque no se garantiz el derecho a defenderse
en el trmite previo a la declaratoria de caducidad.

3.1. Reiteracin jurisprudencial sobre la aplicacin del art. 29 a las actuaciones
contractuales.

Sobre esta problemtica la Sala ha considerado, cada vez con ms decisin y
argumentos, que las actuaciones administrativas sancionatorias contractuales estn
regidas por el derecho fundamental al debido proceso art. 29 CP.-, en virtud del cual
se debe garantizar a los afectados con una decisin el derecho a defenderse
adecuadamente, es decir, en los trminos de las garantas mnimas que contempla este
derecho. De hecho, en sentencia reciente esta Corporacin sostuvo -con ponencia de
quien en este proceso ejerce la misma labor- que el debido proceso tiene el siguiente
campo de aplicacin en materia contractual providencia de junio 23 de 2010, exp.
16.367-, y que se citar totalmente por la identidad y pertinencia para resolver el caso
concreto:

Descendiendo de la teora general al procedimiento contractual estatal, se encuentra
que esta rea del derecho administrativo no ha sido ajena a la situacin descrita. De
hecho, aqu tienden a mantenerse las mismas etapas y pocas indicadas, como por
ejemplo: la negacin implcita del debido proceso, pues antes de 1991 slo regan los
derechos que introdujo el CCA., que no eran suficientes para hablar de un debido
proceso administrativo en esa poca, sino nicamente de un procedimiento
administrativo, inspirado en los principios del art. 3 CCA.
3
, pero no en los del debido

3
Dispone el inciso primero del art. 3 PRINCIPIOS ORIENTADORES. Las actuaciones
administrativas se desarrollarn con arreglo a los principios de economa, celeridad, eficacia,
imparcialidad, publicidad y contradiccin y, en general, conforme a las normas de esta parte primera.

Comentando la complementacin que se da entre los arts. 29 CP. y 3 CCA., pero sumado al efecto que
produce el art. 209 CP., la Seccin Tercera analiz el tema en la sentencia de 10 de noviembre de 2005
exp. 14.157- indicando que: No obstante lo anterior, lo cierto es que el CCA no desarroll como tampoco
lo hicieron el comn de las normas que establecieron procedimientos administrativas especiales- toda la
riqueza principialstica que contiene el derecho fundamental al debido proceso, pues dej de lado buena
parte de los derechos que lo integran y la regulacin se concentr, bsicamente, en los siguientes aspectos:
los principios rectores de los procedimientos administrativos art. 3 CCA-, el procedimiento
administrativo, el derecho de defensa y la impugnacin de las decisiones; quedando por fuera muchos
proceso. Fue por eso que las sanciones se imponan, en veces, de plano, es decir, sin
frmula de juicio, actuando la administracin con el convencimiento de que tena la
razn, y que las dudas se podan despejar a travs del derecho ciudadano a interponer
los recursos de la va gubernativa. Incluso, la Corte Constitucional no fue ajena a esta
actitud regresiva, porque recin expedida la Constitucin expres frente a una sancin
contractual sentencia T-565 de 1992- que: Esta Corporacin encuentra que en lo que
hace a las actuaciones administrativas sealadas no existe violacin al Derecho
Constitucional Fundamental al debido proceso administrativo, ya que los actos en los
que se manifiesta la voluntad de la administracin fueron proferidos cumpliendo las
formalidades a ellos exigidas, como son las de la publicidad y la contradiccin. En
efecto, al peticionario no se le ocult la actuacin y se le dio (sic) la oportunidad de ser

otros que, si bien no fueron negados, tampoco fueron afirmados. Tal es el caso de los derechos a la
preexistencia de ley al acto que se imputa y a las sanciones imponibles, el non bis in idem, la no reformatio in
pejus, el principio de la favorabilidad, entre otros.

Por lo mismo, se debe reconocer que los procedimientos administrativos han resultado no slo
enriquecidos por el artculo 29 constitucional, sino tambin por el 209, el cual estableci, en el inciso
primero, que La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y
publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones.

Este listado de principios coincide, en buena parte, con el que, de antes, traa el artculo 3 del CCA,
aunque el mismo fue adicionado con dos principios ms: el de igualdad y el de moralidad, los cuales han
agregado importantes significados a la forma como se adelantan las actuaciones administrativas.

Este dato, unido a la expresa consagracin constitucional del debido proceso, en asuntos administrativos,
da cuenta de la progresin continua de este derecho, en este campo, el cual siempre requiri y demand
espacios ms propicios para desarrollar la proteccin de los particulares, porque resultaba injustificable
que, en materia judicial se garantizara el derecho de defensa, y todo lo que implica el debido proceso,
mientras que, en materia administrativa esta valiosa garanta no constituyera un derecho del interesado,
o, al menos, no con la claridad deseada.

No obstante, es claro que el debido proceso a que est sujeta la administracin pblica debe coexistir con
la necesidad y la obligacin que tiene sta de asegurar la eficiencia, la economa, la celeridad y la eficacia
en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfaccin del inters general, lo que obliga a hacer
una ponderacin adecuada entre todos ellos a fin de lograr un perfecto y balanceado procedimiento
debido.

odo y vencido en la misma por virtud del ejercicio de los recursos correspondientes en
va gubernativa y sealados por la ley. (Itlicas fuera de texto)

Con el paso de los aos se avanz en las garantas exigibles, pero como aconteci en la
mayora de los procedimientos administrativos generales, la incorporacin de los derechos que
forman parte del debido proceso ha sido gradual: frente a unos excesivamente lenta, y frente a
otros un poco ms gil. El ritmo de ese movimiento lo ha marcado la jurisprudencia de las Altas
Cortes, toda vez que a veces, en forma resuelta, impone contenidos progresistas frente a lo que
histricamente ha sido el derecho administrativo, pero en otras ocasiones mantiene una reserva
y precaucin asfixiante, so pretexto de que ciertos derechos no rigen en materia administrativa,
sino tan slo en lo penal.

Si se hace un balance del tema, al interior de esta rea del derecho administrativo, resulta
satisfactorio apreciar que desde el decreto 01 de 1984, y en forma importante con la
Constitucin de 1991, hasta hoy, no slo ste como gnero, sino la contratacin estatal como
especie, han recepcionado las distintas garantas del debido proceso, elevando la proteccin a
favor del ciudadano, pero tambin la que requiere el Estado. Sin embargo, a nivel de conclusin
informada y detallada del tema, hay que precisar de qu manera y qu derechos, en concreto,
se han incorporado a los procedimientos contractuales, as como tambin se deben identificar
aqullos sobre los cuales persisten las dudas en integrarlos a esta rea del derecho.

Para empezar, se destaca la introduccin positiva, en el art. 17 de la ley 1.150 de 2007, del
debido proceso como principio rector de la contratacin estatal. Su propsito fue el de afirmar lo
que constitucionalmente es indiscutible, pero que materialmente ofrece dificultades. Sin
embargo, la inclusin en la ley no supone que slo a partir de ese momento la contratacin
estatal debi ajustarse a este derecho, en virtud a que de ninguna manera una norma inferior a
la Constitucin tiene la posibilidad de hacerla regir, sobre todo porque ella misma no pidi la
colaboracin legislativa para tal efecto. Dispone este precepto:

Artculo 17. Del derecho al debido proceso. El debido proceso ser un principio
rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales. En desarrollo
de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que
corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratacin de la
Administracin Pblica, tendrn la facultad de imponer las multas que hayan
sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus
obligaciones. Esta decisin deber estar precedida de audiencia del afectado que
deber tener un procedimiento mnimo que garantice el derecho al debido
proceso del contratista y procede slo mientras se halle pendiente la ejecucin
de las obligaciones a cargo del contratista. As mismo podrn declarar el
incumplimiento con el propsito de hacer efectiva la clusula penal pecuniaria
incluida en el contrato.

Pargrafo. La clusula penal y las multas as impuestas, se harn efectivas
directamente por las entidades estatales, pudiendo acudir para el efecto entre
otros a los mecanismos de compensacin de las sumas adeudadas al contratista,
cobro de la garanta, o a cualquier otro medio para obtener el pago, incluyendo
el de la jurisdiccin coactiva.

Pargrafo transitorio. Las facultades previstas en este artculo se entienden
atribuidas respecto de las clusulas de multas o clusula penal pecuniaria
pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a la expedicin de esta
ley y en los que por autonoma de la voluntad de las partes se hubiese previsto
la competencia de las entidades estatales para imponerlas y hacerlas efectivas.

Este precepto exhorta a incrementar, en materia administrativa contractual, las garantas que
integran el debido proceso, tomando el legislador partido por esa situacin histrica deplorable
que ha vivido este derecho fundamental, y que urge introducirlo en los distintos procedimientos,
y en particular en el contractual. Se trata de un impulso que reafirma no crea- el canon
constitucional que impone la razn y el juicio en las actuaciones administrativas
4
. Visto as,
surge para la contratacin pblica la necesidad de incrementar las garantas del debido proceso,
tratando de evolucionar hacia los procedimientos ms progresistas en este campo. En tal
sentido, de la norma se desprenden varias ideas, que explican su contenido:


4
En la sentencia de 17 de marzo de 2010 exp. 18.394- expres la Seccin Tercera que incluso la
jurisprudencia ya haba introducido con fuerza y determinacin este derecho, al sealar que De otra
parte, es importante mencionar que la reciente reforma al estatuto de contratacin pblica, estableci en
el primer inciso que [e]l debido proceso ser un principio rector en materia sancionatoria de las
actuaciones contractuales, precepto que representa un avance importante, pero que, como se vio, en
aplicacin directa del artculo 29 de la Constitucin Poltica y normas legales concordantes ya haba sido
acogido por la jurisprudencia, incluso, con mayor proyeccin, en la medida en que la tendencia
precedente a la norma lo ampli a los procedimientos administrativos en los que se utilicen las facultades
excepcionales con independencia de que fueren sancionatorias o no, lo cual se determina en cada caso
concreto. En vigencia de dicha reforma, el Consejo de Estado ya resalt la importancia de la potestad
sancionadora de la Administracin en la actividad contractual, en la que se sustenta la imposicin de
las multas, de la clusula penal pecuniaria y de la caducidad y record que su correcto ejercicio exige
observar los principios de legalidad, debido proceso y proporcionalidad. (Negrillas fuera de texto)

En primer lugar, seala que El debido proceso ser un principio rector en materia sancionatoria
de las actuaciones contractuales, de all que su contenido no rige solamente los temas
puntuales que mencionar y desarrollar a continuacin la multa y la clusula penal-, sino
todas las actuaciones sancionatorias, como por ejemplo: la declaracin de caducidad, la
declaracin de un siniestro, la declaracin de que un oferente se niega a suscribir el contrato
estatal adjudicado
5
, entre otras decisiones de similar naturaleza sancionadora.

De hecho, no podra entenderse ni admitirse que esta garanta slo rija en las sanciones que
regula el artculo 17 la multa y la clusula penal-, pues constitucionalmente hablando sera
injustificado. De entenderse en sentido restringido su mbito de aplicacin, se vulnerara el art.
29 de la Constitucin Poltica, que no distingue entre las diversas actuaciones administrativas.

En segundo lugar, el mismo aparte citado produce otra perplejidad, que solo se resuelve
acudiendo al art. 29 CP. Indica que el debido proceso es un principio rector de las actuaciones
sancionatorias contractuales, de all que, por oposicin, no regira en las actuaciones no
sancionatorias, es decir, aquellas donde se asignan o niegan derechos, o se imponen
obligaciones. A esta clase pertenecen: los procesos de seleccin de contratistas -cuya naturaleza
de procedimiento es innegable
6
-, la interpretacin unilateral, la modificacin unilateral, la
liquidacin unilateral, entre muchos otros.


5
En un caso en el cual un oferente no suscribi el contrato estatal adjudicado, dando lugar a que
la entidad declarara la situacin -generndole la inhabilidad de 5 aos que contempla la ley 80 de 1993-,
expuso la Corte Constitucional lo siguiente, acerca de la necesidad de respetar el debido proceso en este
mbito: En conclusin, tal como lo sostuvo el fallo de segunda instancia, el amparo debe concederse
como medida excepcional por violacin al debido proceso, producto de haber constatado que el
accionante en el proceso contractual estudiado, demostr fehacientemente haber actuado en todo
momento de buena fe, y con absoluta lealtad, como que en la misma diligencia de cierre del proceso, o a
ms tardar el da siguiente, y cuando menos 20 das antes de la audiencia de adjudicacin- (27 de julio de
2004) puso en conocimiento de la entidad contratante el yerro cometido. Adems de haberse constatado el
perjuicio irremediable que se concreta en una inhabilidad de 5 aos que le produce, sin lugar a dudas
cuantiosos perjuicios a ella y a sus numerosos empleados, amn de que no podr contratar con el Estado
durante el prximo lustro y al tenor de lo previsto en el Art. 9 de la Ley 80 de 1993 debe ceder o
renunciar a todos los contratos que actualmente se encuentran en curso, los que en realidad son
innumerables como puede verse en la prueba anexa No. 21 (fs. 75 a 80 cuaderno anexo). (Negrillas fuera
de texto) sentencia T-209 de 2006-

6
En la Licitacin Pblica, Julio Rodolfo Comadira contesta a la pregunta que se formula a s
mismo, acerca de si la licitacin pblica es un acto complejo o un procedimiento administrativo, que
se inscribe en la rbita del procedimiento administrativo; as lo entiende la doctrina, y tambin la
jurisprudencia (Ed. Depalma. Buenos Aires. 2000. Pgs. 2 a 3)
Para la Sala no cabe duda que el debido proceso rige en todos los procedimientos
administrativos, sin importar que sean sancionatorios o no
7
. Esta clasificacin tiene incidencia
para otros efectos, por ejemplo para determinar los derechos del debido proceso que rigen en
unas y en otras actuaciones, como quiera que es indiscutible que las garantas se potencializan
en las primeras y se reducen en las segundas, por razones obvias. As, en las actuaciones
sancionatorias es exigible el derecho a la preexistencia de la falta y la sancin, pero en las no
sancionatorias carece de espacio. Lo mismo aplica para el derecho a la presuncin de inocencia,
ya que en los procedimientos sancionatorios tiene aplicacin plena, mientras que en los no


7
Del mismo criterio ha sido la Corte Constitucional, porque en muchas decisiones, entre ellas la
sentencia T-149 de 2002, expresa que este derecho tambin se debe garantizar para definir la asignacin o
exclusin de un derecho aplicable a una persona: En materia de prestaciones positivas del Estado, en
desarrollo del principio de Estado social de derecho, el debido proceso administrativo cumple una funcin
de primer orden. Quien puede ser beneficiario de una prestacin estatal no puede ser privado de la
misma sino mediante una decisin respetuosa del debido proceso.

Ahora bien, la Corte se pregunta si el derecho al debido proceso puede ser invocado para impedir que la
administracin prive a su titular de un beneficio legal que an no ha sido reconocido a la persona. A
primera vista podra pensarse que por tratarse de una mera expectativa no nos encontramos ante un
inters susceptible de proteccin constitucional. No obstante, la exclusin injustificada de la persona y la
vulneracin de su derecho al debido proceso, se presenta no slo por la privacin del beneficio ya
reconocido, sino tambin por la negacin de la oportunidad procesal para obtener dicho reconocimiento,
pese a encontrarse en las circunstancias descritas por la ley o el reglamento. En efecto, cuando la persona
alega que materialmente cumple con el supuesto de hecho de una norma jurdica que asigna un
beneficio, la administracin no puede privar a dicha persona del procedimiento debido para determinar
si procede o no el reconocimiento del respectivo beneficio. Tal proceder priva ex ante a la persona del
derecho al debido proceso administrativo dispuesto para decidir sobre el reconocimiento del beneficio
legal, con lo que se desconocen los derechos fundamentales al debido proceso administrativo (art. 29
C.P.) y a la igualdad de trato (art. 13 inc. 1 C.P), dada la exclusin injustificada del solicitante.

El que las normas legales denominen auxilio al beneficio no le resta derechos al interesado. La
denominacin del beneficio tampoco lo convierte en una simple gracia del Estado cuando la
reglamentacin de su asignacin en lugar de librarla a la mera voluntad de la administracin, define
precisos requisitos para determinar a partir de criterios objetivos quienes son los destinatarios del
beneficio. Es lo que sucede con la reglamentacin del auxilio para ancianos indigentes objeto de este
proceso. (Negrillas fuera de texto)

En esa misma lnea de pensamiento se indic en la sentencia T-525 de 2006 que: 4.2. El derecho al debido
proceso administrativo se traduce en la garanta que comprende a todas las personas de acceder a un
proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privacin de ciertos bienes jurdicos por
parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasin de la suspensin en el ejercicio de los
derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garanta consustancial e infranqueable que debe
acompaar a todos aquellos actos que pretendan imponer legtimamente a los sujetos cargas, castigos o
sanciones como establecer prerrogativas. Si bien la preservacin de los intereses de la administracin y el
cumplimiento de los fines propios de la actuacin estatal son un mandato imperativo de todos los
procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderacin que
armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados. (Negrillas fuera de texto)

En la sentencia T-796 de 2006 la Corte tambin admiti que en los procedimientos contractuales no
sancionatorios, como la liquidacin del contrato, debe aplicarse el debido proceso, en este caso en su
faceta de la posibilidad de presentar pruebas y controvertirlas.
sancionatorios carece de sentido introducirlo, porque all no se imputa nada a quienes participan
de ellos.

En tercer lugar, el art. 17 asigna la competencia a la administracin para imponer las multas
pactadas en los contratos, pero Esta decisin deber estar precedida de audiencia del
afectado que deber tener un procedimiento mnimo que garantice el derecho al debido proceso
del contratista. La misma potestad se establece, a continuacin, para imponer la clusula
penal, respetando las mismas garantas
8
.

La Sala tambin impondr a esta norma una interpretacin conforme a la Constitucin, similar
a la que se acaba de hacer, esto es, exigiendo la aplicacin de estas garantas no slo cuando
se impone la multa o la clusula penal, sino cuando se imponga cualquier otra sancin o carga
derivada de la relacin contractual. En este horizonte, carece de justificacin que la caducidad
se pudiera declarar sin audiencia del afectado, o sin adelantar un procedimiento previo,
aduciendo que el art. 17 slo alude a las multas y a la clusula penal. El mismo
razonamiento aplica a la declaracin de un siniestro, o a cualquier otra decisin que
imponga cargas o gravmenes a los involucrados en la contratacin estatal.
(Negrillas fuera de texto)

Entre otras cosas, recientemente concluy esta Sala, al juzgar la validez del artculo 87 del
decreto 2.474 de 2008, que no es posible que mediante normas internas se establezca el
procedimiento sancionatorio contractual. Se fundament en que slo la ley puede regular el
tema, por tratarse de una materia reservada al legislador, y que mientras esto no ocurra se
deben aplicar las reglas del Cdigo Contencioso Administrativo -sentencia de 14 de abril de
2010. Exp. 36.054-:


8
Esta norma fue reglamentada por el art. 87 del decreto 2474 de 2008, que estableci: Artculo
87. Procedimiento de imposicin de multas. De conformidad con el inciso 2 del artculo 17 de la Ley 1150 de
2007, la entidad tiene la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas en el contrato, con el fin
de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones.
Para la imposicin de la respectiva multa, a efecto de respetar el derecho de audiencia del afectado a que
se refiere el artculo 17 de la Ley 1150 de 2007, la entidad sealar en su manual de contratacin el
procedimiento mnimo a seguir, en el que en todo caso se precisar el mecanismo que le permitir al
contratista ejercer su derecho de defensa de manera previa a la imposicin de la sancin, dejando
constancia de todo ello en el acto administrativo de imposicin.
En todo caso, no se podr imponer multa alguna sin que se surta el procedimiento sealado, o con
posterioridad a que el contratista haya ejecutado la obligacin pendiente.
Visto lo anterior, el problema suscitado en el libelo de la demanda se centra
en determinar, si es ajustado a la legalidad que el procedimiento para la
imposicin de las multas se confe a cada entidad estatal o si con ello se
incurre en un desbordamiento de la potestad reglamentaria. En el libelo de
demanda se seal:
()

La Sala, en primer lugar precisa que la competencia de establecer los
procedimientos administrativos, con independencia de que stos sean
generales o especiales corresponde de forma exclusiva al legislador y no a la
autoridad administrativa. Esta conclusin, tal como lo seala la doctrina
especializada, se desprende directamente del artculo 150 de la
Constitucin, si se tiene en cuenta que asigna como competencia exclusiva
de la rama legislativa la expedicin de cdigos y sucede que los
procedimientos administrativos contenidos en disposiciones especiales se
consideran parte integrante del Cdigo Contencioso Administrativo
9
.

Esta postura ha sido defendida por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la cual ha sealado que: a partir de la Constitucin de 1991,
con la salvedad hecha en relacin con los procedimientos especiales que
puedan existir en el orden distrital, departamental y municipal, todo
procedimiento administrativo especial debe regularse a travs de ley, e
incorporarse al Cdigo Contencioso Administrativo como lo exige con fines de
sistematizacin, el aparte final del artculo 158 de la Constitucin
Poltica,
10
(Subraya fuera de texto).

Por consiguiente, no es admisible que mediante reglamento se asigne la
competencia a cada entidad estatal de establecer aspectos procedimentales
que comprometan o condicionen las garantas propias del derecho
fundamental del debido proceso reconocido a toda persona en el
ordenamiento jurdico. Cuando se trata de la relacin que se establece entre
administracin y ciudadano (relacin extra-orgnica), y se constata que la ley
no ha definido los mnimos procedimentales, es indispensable acudir al
procedimiento administrativo general consignado en el Cdigo Contencioso
Administrativo, norma supletoria para estos casos
11
.

En conclusin, se reitera que el debido proceso rige en las actuaciones administrativas
contractuales por disposicin constitucional art. 29-, de all que el art. 17 debe apreciarse como
un impulso, exhortacin y respaldo que el legislador le ofrece para que, sin ms demora, se
introduzca con toda la fuerza en este mbito del derecho administrativo, que histricamente ha
sido reacio a protegerlo sin condiciones especiales. As, las dudas que injustificadamente

9
SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto
Administrativo. Bogot, Universidad Externado de Colombia. 2003.
10
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C 252 de 1994. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio
Barrera Carbonell. En igual sentido, la sentencia C 229 de marzo 18 de 2003. M. P. Rodrigo Escobar Gil.

11
Artculo 1 del Cdigo Contencioso Administrativo: los procedimientos administrativos regulados
por leyes especiales se regirn por stas; en lo no previsto en ellas se aplicarn las normas de esta primera parte que
sean aplicables.
mantienen algunos, sobre la necesidad de aplicar este derecho en materia contractual,
quedaron despejadas.

Ahora bien, vale la pena destacar que al poco tiempo de proferirse la citada providencia se
expidi el nuevo Cdigo Contencioso Administrativo ley 1.437 de 2011-, que inspirado en la
Constitucin Poltica, y en el lamento general que demandaba la actualizacin del procedimiento
administrativo al derecho fundamental al debido proceso, dispuso en el art. 3 que,
efectivamente, deban considerarse todos los principios en dichas actuaciones. Estableci el
nuevo numeral primero de esta norma que:

Art. 3. Principios. Todas las autoridades debern interpretar y aplicar las
disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la
luz de los principios consagrados en la Constitucin Poltica, en la Parte Primera
de este Cdigo y en las leyes especiales.

Las actuaciones administrativas se desarrollarn, especialmente, con
arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena
fe, moralidad, participacin, responsabilidad, transparencia, publicidad,
coordinacin, eficacia, economa y celeridad.

1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones
administrativas se adelantarn de conformidad con las normas de
procedimiento y competencia establecidas en la Constitucin y la ley,
con plena garanta de los derechos de representacin, defensa y
contradiccin.

En materia administrativa sancionatoria, se observarn
adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las
sanciones, de presuncin de inocencia, de no reformatio in pejus y non
bis in idem (Negrillas fuera de texto)

De esta manera, la nueva normativa, que entr a regir el 2 de julio de 2012, pone el
ordenamiento jurdico administrativo a tono con la Constitucin Poltica, concretamente en lo
que tiene que ver con las actuaciones ante la administracin, porque la reivindicacin del art. 29
CP., convertido en principio rector de estos procedimientos, marca un hito en el tratamiento
legal de la materia. Incluso, la no reformatio in pejus, de ms difcil aceptacin y adaptacin por
parte de la administracin, y tambin de la jurisprudencia, ha sido ratificada en esta norma,
para evitar dudas al respecto.

Con fundamento en el anlisis precedente, es indiscutible que el debido proceso tambin
aplicaba a la actuacin que adelant la administracin para declarar la caducidad del contrato, y
en el caso concreto se analizar si la Beneficencia de Cundinamarca respet estas garantas
mnimas.

3.2. Reiteracin jurisprudencial sobre la participacin necesaria del
contratista en el procedimiento administrativo que impone la caducidad.

El apelante cuestion que cuando fue contratista de la Beneficencia no se le hizo parte de una
actuacin administrativa previa que condujera a sta a declararle la caducidad del contrato, es
decir, no se le dio la oportunidad de ejercer el derecho de contradiccin previo a la expedicin
de los actos administrativos.

Sobre esta garanta, la Seccin Tercera ya estableci en la sentencia citada antes exp. 16.367-,
al juzgar un caso donde se alegaba el mismo derecho, lo que justifica extenderla para resolver
el caso sub iudice:

La Sala encuentra probado que FERROVAS le impuso al actor una sancin de plano, de
aquellas que violan el derecho a la defensa en la etapa de formacin de la voluntad de la
administracin. En efecto, el primer acto que expidi la entidad fue el definitivo, o sea, el que
contiene la sancin Resolucin No. 011 de enero 7 de 1993, a fl. 33 del cdno. 2-, la cual apoy
en una comunicacin de diciembre 18 de 1992 -dirigida por la interventora del contrato a la
entidad-, donde se da cuenta de que se incumpli la calidad de la resistencia del concreto y el
plazo de entrega de las obras.

Analizado el acervo probatorio, no se hallaron antecedentes que acrediten que la entidad
pblica titular del ius puniendi- hubiera adelantado un procedimiento que satisfaga la garanta
que tienen los contratistas-investigados a que se surtan las indagaciones segn las formas
propias de cada juicio, que incluye el derecho a un espacio o momento reposado de reflexin,
previo a la decisin sancionatoria. Incluso, hasta el CCA. exige este trmite preliminar -segn lo
dispone el artculo 4 numeral 4-, en virtud del cual: Las actuaciones administrativas podrn
iniciarse: () 4. Por las autoridades, oficiosamente, norma que a continuacin la desarrolla el
artculo 28 CCA., que exige precisamente- vincular al particular que pueda resultar afectado
con ello:

Art. 28. DEBER DE COMUNICAR. Cuando de la actuacin administrativa iniciada de
oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma
directa, a stos se les comunicar la existencia de la actuacin y el objeto
de la misma.

En estas actuaciones se aplicar, en lo pertinente, lo dispuesto en los artculos 14,
34 y 35. (Negrillas fuera de texto)

Esta norma remite a los artculos 14, 34 y 35, que exigen, en su orden: pedir y decretar
pruebas en el procedimiento
12
y la necesidad de motivar la decisin
13
.

La Sala encuentra, en el caso concreto, que pese a que los artculos 14 y 28 CCA. exigen
vincular tanto a las personas directamente afectadas con la actuacin como a los terceros,
FERROVAS no cit al contratista, salvo cuando adopt la decisin mediante la resolucin No.

12
Art. 34. PRUEBAS. Durante la actuacin administrativa se podrn pedir y decretar pruebas y
allegar informaciones, sin requisitos ni trminos especiales, de oficio o a peticin del interesado.

13
Art. 35. ADOPCION DE DECISIONES. Habindose dado oportunidad a los interesados para
expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomar la decisin que ser
motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisin se resolvern todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trmite.

Cuando el peticionario no fuere titular del inters necesario para obtener lo solicitado o pedido, las
autoridades negarn la peticin y notificarn esta decisin a quienes aparezcan como titulares del derecho
invocado, para que puedan hacerse parte durante la va gubernativa, si la hay.

Las notificaciones se harn conforme lo dispone el captulo X de este ttulo.
011 de 1993-, momento para el cual ya era tarde, en trminos de garantizar un procedimiento
previo que asegure el derecho a discutir los hechos que se imputan.

El asunto es tan claro, que el art. 28 CCA. citado dispone que la comunicacin a los afectados
con la actuacin iniciada de oficio exprese dos cosas: la existencia de la actuacin y el objeto de
la misma en materia contractual se debe entender incluido el sealamiento de las normas o
clusulas contractuales que contemplan la falta y la sancin-. O sea que nada se puede hacer a
espaldas de los vinculados con los hechos que se investigan.

Es bueno tener presente que la jurisprudencia de esta Corporacin ha permitido que la
comunicacin que satisface el derecho del contratista a ser puesto en conocimiento de la
iniciacin de un procedimiento administrativo, la constituye aquella que a lo largo de la
ejecucin del contrato se cruzan las partes del negocio en el sentido de reprochar una conducta
o acto de ejecucin del negocio. Dispuso la Sala en el auto de 24 de septiembre de 1998 -exp.
14.821- que:

Aplicados los razonamientos anteriores al caso que se examina se tiene que la
entidad demandada declar la caducidad administrativa del contrato que celebr
con la demandante para la prestacin de servicios profesionales como
instrumentadora quirrgica a travs de la resolucin 291 de 2 de abril de 1997 y le
imput como causal de incumplimiento hechos que ocurrieron el mismo da de la
expedicin del acto -participacin en el cese de actividades del personal de la salud
que constituyeron riesgos y perjuicios en la vida e integridad de pacientes- de
acuerdo con informes que la contratista no pudo conocer para controvertir antes de
que se tomara la decisin.

La entidad demandada actu con fundamento en un hecho que calific de
inmediato como de incumplimiento grave. En estas condiciones, la contratista fue
sorprendida con la terminacin del contrato sin que hubiera mediado procedimiento
administrativo alguno sobre su conducta. Distinto sera el caso cuando el
contratista incumplido al menos est advertido de las consecuencias de su
proceder en cuanto la administracin le haya dado a conocer los
diferentes factores que constituyen incumplimiento (requerimientos,
apremios por retardo, rdenes previas, avisos por faltantes, etc.), con lo
cual la declaratoria de caducidad no siempre ser intempestiva y
permitir un anlisis particular de los antecedentes en cada caso.
(Resaltos fuera de texto)

En otra ocasin expres en sentido similar -sentencia de mayo 29 de 2003, exp. 18.091- que:

Por consiguiente, al contratista no se le vulner el derecho de defensa con el acto
administrativo que impugna, como quiera que la multa impuesta no fue ninguna
sorpresa para el contratista, pues todo el tiempo fue informado de las
irregularidades e inconformidades en que reparaba la contratante.
Tratndose de una acto administrativo expedido dentro de la actividad contractual,
la administracin involucra al contratista en la toma de sus decisiones
cuando con ocasin del desarrollo y ejecucin del contrato le pone de
presente, le manifiesta las actuaciones particulares que se van presentando en el
contrato, a manera de quejas, reclamos, solicitud de mejorar el servicios, etc. De tal
manera que lo que se pretende con las actuaciones administrativas en las que
involucra al administrado, es evitar decisiones sorpresivas, intempestivas, que
asalten la buena fue de los contratantes.

(Resaltos fuera de texto)

En otro caso indic, sobre el mismo tema -auto de julio 24 de julio de 2003, exp.
18.091-, que:

[L]a Sala observa () que previamente a la declaratoria de caducidad del contrato,
el municipio le corri traslado al contratista de los informes de
interventora en los cuales se precisaba el incumplimiento del mismo,
brindando la oportunidad de controvertirlo. Bajo estas circunstancias, no es
equivocado sostener que la sociedad () conoca suficientemente las observaciones
que haba hecho la entidad contratante sobre su comportamiento durante el
desarrollo del contrato y durante ese trmite administrativo tuvo la oportunidad de
oponerse y controvertir los informes rendidos por el interventor. Despus de
concluido dicho procedimiento la administracin sancion al contratista, al declarar
la caducidad del contrato, por esa razn no cabe concluir que se viol el derecho al
debido proceso. En principio la decisin de la entidad contratante fue el resultado de
los informes presentados por el interventor que revelaban el comportamiento del
concesionario durante la ejecucin del contrato (Resaltos fuera de texto)

Ms adelante agrega la providencia que se viene citando que De esta forma, la tesis descrita -
en virtud de la cual la Seccin admite que las comunicaciones previas entre las partes del
contrato satisfacen el derecho a que el contratista conozca de la inconformidad de la
administracin con el cumplimiento de las obligaciones del contrato- debe entenderse en los
trminos de los arts. 4, 28, 14 y 34 CCA. Es decir, que para que surtan este efecto -tal como se
desprende de cada una de las sentencias citadas-, all debe expresar claramente el objeto de la
inconformidad, con la indicacin de la necesidad de que manifieste su posicin frente a las
imputaciones de la entidad y el derecho a presentar las pruebas que respalden o fundamenten
su defensa.

El juez, por tanto, debe analizar -con especial cuidado- que las cartas enviadas cumplan con los
elementos mnimos que permitan inferir con seguridad que se le ha dado al contratista la
oportunidad de defenderse, y no que simplemente se le reproch una conducta o hecho, sin
especificarle su derecho a manifestar su criterio al respecto, ya que la entidad desatar, a partir
de all, un trmite que puede culminar con una sancin.

Si se aprecia con detenimiento la jurisprudencia de esta Seccin, ella no permite que el inicio
de las actuaciones se haga con cualquier manifestacin contenida en una carta, sino que exige
claramente que se indique en qu consiste la inconformidad con el avance del contrato -art. 28
CCA.-.

En este escenario, la Sala estima indispensable que se realice un debido proceso jurdico
integral, desde la fase de formacin de la voluntad, mediante la comunicacin, por parte de la
entidad estatal contratante, que imputa cargos al contratista, donde tambin indique qu
hechos lo originan, qu sancin podra imponerse de las tantas que puede contener el
contrato-, y qu pruebas de ello tiene la administracin art. 28 CCA.-, para que l pueda, a su
vez, definir a qu se atiene en este aspecto y de qu manera asumir su defensa frente a los
hechos que le imputan. En el caso concreto se adolece de todo esto, y por eso se anular la
decisin.

Adems, si las comunicaciones que la interventora afirma le envi al contratista, estuvieran
demostradas, en todo caso no seran suficientes para satisfacer el debido proceso del art. 29
CP.; an as se desconocera si le exhort a que se defendiera en un trmino sealado para que
expresara su posicin, es decir, no se sabra si realiz gestiones y trabajos para resolver el
problema, y en caso positivo si cumplieron o no el efecto deseado. De all que una comunicacin
dando cuenta de un problema de esa ndole no significa por s mismo un incumplimiento de las
obligaciones contractuales. En otras ocasiones la Sala se ha referido con claridad a temas
semejantes
14
.

14
En la sentencia de 17 de marzo de 2010 exp. 18.394- expres esta Seccin al respecto: Lo que se
quiere subrayar es que, por regla general, en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales, es la
propia etapa de ejecucin del contrato el escenario procesal en el cual el contratista debe haber tenido la

En conclusin, est claro en el caso concreto que no se inici un procedimiento sancionatorio, y
que el primer acto jurdico de FERROVAS, de cara al contratista, fue la sancin misma. Ahora,
no se puede admitir en este caso -pese a que en el pasado lo toler la jurisprudencia-, que este
derecho se garantiz con la posibilidad que tuvo el actor de discutir la decisin inicial, a travs
de los recursos de la va gubernativa, y de la oportunidad nacida a partir de all de pedir pruebas
y controvertirlas.

Este estadio del debido proceso lo super hace varios aos la Seccin Tercera, y por eso hoy
se considera entre otros, auto de esta Seccin de septiembre 24 de 1998. exp. 14.821- que
De la doctrina constitucional citada merece destacarse el hecho de que en los procedimientos
administrativos sancionatorios debe darse la oportunidad al interesado para expresar su puntos
de vista antes de tomarse la decisin, como una manera de garantizar el derecho fundamental
al debido proceso (art. 29 Constitucin Poltica) para as hacer efectivo el derecho de defensa y
contradiccin. De ah que no basta con que esas decisiones estn debidamente
motivadas y sean notificadas con el fin de que el particular pueda agotar los
recursos gubernativos y judiciales en defensa de la legalidad o de los derechos que
considera desconocidos por la actuacin pblica. (Negrillas fuera de texto)

Fue la vulneracin constante a este derecho lo que le hizo establecer a la ley 1.150 de 2007 lo
que debi deducirse sin dificultad a partir del art. 29 CP., es decir, que: Esta decisin deber

oportunidad de rendir descargos, solicitar pruebas o presentar alegaciones sobre los incumplimientos que
se le atribuyen durante el transcurso contractual, porque la Administracin a lo largo de la relacin
negocial le ha dado a conocer al contratista los hechos de incumplimiento que dan lugar al ejercicio de
la facultades sancionatorias y, adems, le ha dado traslado de los elementos de conviccin recaudados,
con el fin de que aqul tenga la oportunidad de presentar sus explicaciones y contradecir las pruebas
que se aduzcan en su contra.
()

En conclusin, en materia de aplicacin de sanciones contractuales, lo que la jurisprudencia ha
reclamado es que la medida sancionatoria no resulte sorpresiva o intempestiva, y que, en todo caso, se
otorgue al interesado la oportunidad de expresar su opinin y contradecir los elementos de juicio que
se esgrimen en su contra, antes de que se adopte la decisin, procedimiento en la formacin de la
voluntad de la Administracin que no se suple con los recursos por va gubernativa, dado que es otra fase
de la actuacin, en la que si bien impera tambin la garanta del debido proceso, en ella se discute la
decisin ya tomada.

estar precedida de audiencia del afectado que deber tener un procedimiento mnimo que
garantice el derecho al debido proceso del contratista

En conclusin, la Sala encuentra demostrado que no se adelant un procedimiento previo, que
es indisponible por la administracin. Incluso, de los alegatos de conclusin en esta instancia se
infiere que en verdad no existi esa etapa preliminar, pues FERROVAS sostuvo, sobre la
garanta del derecho al debido proceso, que lo asegur, prueba de ello hace parte del
expediente los recursos (sic), el de reposicin interpuesto por el contratista contra la resolucin
501. fl. 217, cdno. Ppal.-."

4. El caso concreto

Con fundamento en las anteriores ideas, la Sala encuentra que el caso sub examine se subsume
ntegramente en la jurisprudencia extensamente citada, as que anular los actos
administrativos demandados por ngel Arturo Echeverry Holgun, porque la Beneficencia de
Cundinamarca no le garantiz, previo a la imposicin de la sancin, el derecho al debido
proceso.

De hecho, el contratista cuestion a la Beneficencia por violarle el derecho al debido proceso; en
consecuencia, sta debi demostrar que le garantiz el ejercicio del derecho de defensa, pero
no lo hizo, ni se preocup por enviar los documentos que acreditaran que llam al contratista
antes de declararle la caducidad administrativa, o que le permiti presentar pruebas o debatir
las allegadas en su contra, o presentar las razones de hecho y de derecho de su oposicin.

En consecuencia, ante el incumplimiento de la carga probatoria que le corresponda a la entidad,
se entender que la negacin indefinida del contratista se ajusta a la realidad
15
. Definido lo

15
Frente a este aspecto, cabe hacer una precisin que incide en la determinacin de la carga de la
prueba, toda vez que, en principio, le corresponde probar a quien afirma o niega una situacin fctica. En
efecto, el artculo 177 del Cdigo de Procedimiento Civil:

Artculo 177. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las
normas que consagran el efecto jurdico que ellas persiguen.

anterior, al rompe surge la conclusin de que la demandada viol el derecho al debido proceso,
en uno de sus principios integrantes: el derecho a presentar razones de la defensa, pruebas y
solicitarlas o controvertir las allegadas en su contra.

Se considera que la actuacin administrativa vulner el derecho a presentar razones de defensa
y pruebas, y a solicitar y controvertir las allegadas en su contra, porque previo a la declaratoria
de caducidad la Beneficencia no le inform siquiera al demandante su intencin de declarar el
incumplimiento y la consecuente sancin, y menos le dio la oportunidad de escuchar al
contratista para que expusiera las razones de hecho y de derecho de su defensa y las pruebas
que pretenda hacer valer para impedir la actuacin administrativa. Y es que el mismo acto
administrativo demandado carece de sustento al respecto, porque omite referencia alguna al

No obstante, esta misma norma dispone que Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones
indefinidas no requieren prueba. Las negaciones y las afirmaciones indefinidas no conllevan ninguna
afirmacin o negacin opuesta, es decir que adems de que son indeterminables en el tiempo y en el
espacio, no son susceptibles de probar por ningn medio, en estos eventos la carga de la prueba se
invierte, correspondiendo probar a la parte que no aludi al supuesto de hecho. La Seccin Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo se pronunci al respecto, en sentencia del 7 de octubre de 1992 -
exp. 4.442- decisin en la que sostuvo:

Las afirmaciones o negaciones indefinidas son aquellas que ni indirecta o implcitamente
conllevan ninguna afirmacin o negacin opuesta: que no slo son indeterminables en el
tiempo y en el espacio, sino que, en la prctica, no son susceptibles de probar por medio
alguno. En estos casos, de acuerdo a las regias (sic) generales sobre la carga de la prueba, el
fardo probatorio se invierte, correspondindole a la parte demandada probar el supuesto de
hecho contrario.

Respecto a la inversin de la carga de la prueba, la Seccin Segunda se refiri al tema en la sentencia del
26 de septiembre de 2012, exp 2157-08: como quiera que ante la negacin indefinida hecha por el
demandante respecto de la no autora por su parte, quien deba probar que s fue suscrita y presentada
por ste, era la entidad demandada, pero como no prob ese hecho, la duda a ese respecto debe favorecer
al demandante, pues no se prob la versin contraria a su negacin.

Para los efectos que ataen a la decisin bajo estudio, las negaciones indefinidas son supuestos que no
puede demostrar quien la emplea, precisamente porque se trata de negaciones. Por ejemplo, cuando el
contratista seala que no suscribi un acta de liquidacin bilateral o que la entidad no le pag una cuenta
pendiente, no tiene cmo probar que en realidad no hizo ese acto o que la entidad no cumpli con esa
carga, por esa razn la obligacin de probar se invierte y, en consecuencia, es a la contraparte a la que le
corresponde demostrar lo contrario, en el ejemplo, si suscribi la liquidacin con el acta respectiva- o si
pag con un paz y salvo, con el recibido, con el acto administrativo que ordena el pago, o con el
certificado de la tesorera de la entidad-.
derecho de defensa que le asista al arrendatario, por el contrario, se limita a sealar que su
actuacin fue en derecho, por estar regulada por el Decreto 222 de 1983.

En los trminos indicados, es incuestionable la vulneracin al debido proceso en contra del
demandante, pues nunca lo vincularon a una actuacin administrativa para adoptar esa
decisin. En consecuencia, la afectacin al derechos de defensa, y a la controversia probatoria
art. 29 CP.- le impidi al actor cuestionar y participar como procesado de la adopcin de la
decisin que se cuestiona, viciando de nulidad la actuacin administrativa, y esto conduce a
declarar la nulidad de las resoluciones demandadas, porque stas se integran en una misma
voluntad, y recogen las actuaciones y los actos de trmite que desarrollaron el procedimiento
administrativo.

Esta decisin es forzosa e inevitable, porque a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo se
le encomend -segn se expuso antes- la tarea de controlar, a travs de los actos definitivos, la
legalidad de toda la actuacin surtida, encontrndose, precisamente, severas violaciones al
derecho fundamental al debido proceso, que slo conducen a la declaracin de nulidad de la
decisin, a falta, segn tambin se indic, de una alternativa de proteccin que no fuera ms
insidiosa de los derechos de las partes.

De acuerdo con esto, no pasar desapercibido que el desconocimiento del derecho de
contradiccin, merece el mximo reproche que el control judicial puede ejercer -la nulidad de la
decisin-, sin que sea menester desorientarse pensando en que posiblemente la administracin
tena razn en la decisin de fondo, porque es claro, desde hace siglos, que no basta tener la
razn para que el Estado pueda actuar de cualquier manera cuando declara los derechos y
menos si impone cargas u obligaciones. Admitirlo regresara el sistema jurdico moderno al
estado anterior al derecho, cuando el autoritarismo supona que el funcionario oficial tena la
razn, y que no era necesario el ciudadano para hallar la verdad, porque aqul era capaz de
tomar decisiones justas y equitativas. El tiempo ense que no era as, y que a los afectados
con una decisin se les deba or, y no slo eso, se le deban extender todas las garantas del
debido proceso, como lo viene haciendo el derecho moderno, a partir de la Constitucin de
1991, en nuestro medio.

En otros trminos, no le es dable al juez administrativo abstenerse de corregir una situacin
claramente ilegal que compromete el derecho de contradiccin, en un caso concreto, pensando
en que en esa situacin el actor carece del derecho sustantivo de fondo para su proteccin. Una
actitud semejante no hara ms que legitimar, a largo plazo, y para cualquier evento, tambin
concreto y futuro, todo gnero de violaciones al derecho al debido proceso por parte del Estado.

Aplicada esta filosofa al derecho, y especficamente al caso sub iudice, resulta ajustado a la
rectitud y a la probidad que esta jurisdiccin corrija oportuna y ejemplarmente a la
administracin pblica, anulando los actos administrativos que aparentemente son correctos en
la decisin, pero que tambin violan garantas irrenunciables e indisponibles como las que
representan los derechos humanos-, porque admitir y darle largas a las desviaciones
significativas de los derechos fundamentales, en el mediano y largo plazo, degeneran en toda
clase de conductas pervertidas, imposibles de corregir despus por no hacerlo a tiempo. Se trata
de una lectura de los efectos deseados y correctos de las decisiones judiciales.

En estos trminos, el desconocimiento del derecho de contradiccin no puede verse menos hoy
en da- como una formalidad cualquiera, que no afecta las decisiones administrativas ni los
procedimientos al interior de los cuales se adopta, de lo contrario se relajara excesivamente la
proteccin al derecho fundamental al debido proceso, aduciendo que al fin y al cabo la
administracin o el juez no le daran la razn al ciudadano.

De este modo, la Sala considera que los actos demandados son nulos porque el actor no fue
hecho parte en la actuacin administrativa previa, pese a que el CCA. exiga vincular a todo
aqul que resultara afectado con una decisin administrativa art. 28 CCA.-.

Como consecuencia de esta decisin, y a ttulo de restablecimiento del derecho -en los trminos
de la pretensin segunda de la demanda-, la Sala declara que ni el contratista ni su compaa
aseguradora estn obligados a pagar la clusula penal pecuniaria de que trata la clusula
dcima quinta del contrato mencionado, ni la multa diaria de que trata la clusula dcima
cuarta; y que en particular el contratista tampoco estuvo incurso en la inhabilidad para celebrar
negocios con la administracin.

En todo caso, si el demandante o su compaa de seguros pag a la entidad la clusula penal o
alguna multa, la Beneficencia de Cundinamarca debe reintegrarla a quien la cancel,
debidamente actualizada conforma a la frmula que usa el Consejo de Estado para estos
efectos-, desde la fecha del desembolso ndice inicial- y hasta la fecha en que se haga la
devolucin efectiva del dinero ndice final-.

No obstante, se negar la pretensin identificada en la demanda como SEGUNDA, en el literal
A., es decir, la que busca que la jurisdiccin declare que el contrato de arrendamiento queda
vigente por el resto del perodo del plazo recurdese que slo restaban 4 meses de los cinco
(5) aos pactados-. La Sala no acceder a esta solicitud por dos razones probatorias, que
coinciden en sealar que el dao sealado no se produjo, de manera que nada hay que
indemnizar:

i) De un lado, el demandado anunci en los alegatos de primera instancia que inici
un proceso civil de lanzamiento para recuperar el inmueble fls. 134 a 135, cdno.
1-, de manera que todo indica que la declaracin de caducidad del contrato no
produjo efectos desde que qued en ejecutoriada, teniendo en cuenta que
faltaban escasos 4 meses para el vencimiento del plazo.

ii) No obstante la razn determinante, que le confiere plena credibilidad a la
anterior, es que en el peritazgo practicado en el trmite de la primera instancia
cuaderno 4 del expediente- el experto inform que el local objeto del contrato de
arrendamiento continu ocupado por el arrendador, con el establecimiento de
venta de chance denominado Apuestas Echeverry H fl. 8-, de modo que su
propietario continu disfrutando del inmueble.

Finalmente, aunque los cargos de inconformidad del apelante con la sentencia fueron varios, la
Sala se exime de analizarlos por razones de economa procesal, porque al prosperar uno resulta
innecesario estudiar los dems orientacin que proviene del inciso segundo del art. 306 CPC.-,
porque ningn valor agrega a la decisin que se adoptar a continuacin.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Tercera, Subseccin C, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la
ley,

FALLA

PRIMERO. Revcase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el 25 de febrero de 2004, que neg las pretensiones de la demanda. En su lugar
se dispone:

SEGUNDO. Declrase la nulidad de las resoluciones Nos. 4127 del 26 de diciembre de
1995; 4225 del 28 de diciembre de 1995; 0965 del 3 de junio de 1996; 1225 del 17 de julio de
1996; 1300 del 6 de agosto de 1996, expedidas por la Beneficencia de Cundinamarca.

TERCERO. Nigase la pretensin SEGUNDA, literal A, de la demanda.

CUARTO. Declrase que ni ngel Arturo Echeverry Holgun ni la compaa de seguros
que respald sus obligaciones contractuales con la Beneficencia de Cundinamarca estn
obligados a pagar la clusula penal pecuniaria de que trata la clusula dcima quinta del
contrato de arrendamiento, ni la multa diaria de que trata la clusula dcima cuarta; y que el
contratista tampoco estuvo incurso en inhabilidad para celebrar negocios jurdicos con la
administracin.

En todo caso, si ngel Arturo Echeverry Holgun o la compaa de seguros que respald sus
obligaciones pagaron a la Beneficencia de Cundinamarca la clusula penal o alguna multa, sta
reintegrar el dinero a quien lo cancel, debidamente actualizado conforma a la frmula que
usa el Consejo de Estado para estos efectos-, desde la fecha del pago ndice inicial- y hasta la
fecha en que se haga la devolucin efectiva ndice final-.

Ejecutoriada esta providencia, devulvase el expediente al tribunal de origen.

CPIESE, NOTIFQUESE, PUBLQUESE Y CMPLASE




ENRIQUE GIL BOTERO
Presidente






OLGA MLIDA VALLE DE DE LA HOZ JAIME ORLANDO SANTOFIMIO G.