EVOLUO DA COOPERAO

INTERMUNICIPAL NO BRASIL




Paulo de Tarso Frazo Soares Linhares




Painel 34/123
Cooperao intermunicipal: a experincia europeia e os desafios para a
realidade brasileira

EVOLUO DA COOPERAO INTERMUNICIPAL NO BRASIL

Paulo de Tarso Frazo Soares Linhares
RESUMO


Este artigo busca discutir a cooperao intermunicipal no Brasil, localizando e
analisando os problemas que ela deve resolver, no quadro da organizao
federativa implantada a partir da Constituio de 1988 e a distribuio verificada de
consrcios pblicos no perodo 2005-09.A estratgia metodolgica adotada parte da
identificao terica do problema da cooperao em Estados de organizao
federativa, sugere um critrio de classificao desse modelo poltico e, por fim,
observa e analisa a evoluo da formao de consrcios no Brasil aps a
promulgao da lei 11.107 de 2005. A base emprica utilizada a da MUNIC.A
anlise dos dados observados permite concluir que h uma expressiva
intensificao da cooperao entre entes federados, por meio da formao de
consrcios, no Brasil no perodo entre 2005-09. Alm do aumento do total de
consrcios, constatou-se ainda uma diversificao da natureza dos consrcios, com
um forte crescimento daqueles voltados para o meio-ambiente e uma reduo das
desigualdades inter-regionais quanto ao processo de consorciamento.


2


1 INTRODUO
Potencialidades e tenses marcam a trajetria dos Estados organizados
dentro de arranjos polticos federais. Desde os trabalhos pioneiros do sculo XIX,
encontram-se anlises desses Estados em uma ampla literatura na qual aspectos
positivos e negativos so destacados, dependendo dos instrumentos tericos
utilizados e da natureza dos problemas observados.
No desenho institucional resultante das diretrizes estabelecidas pela
Constituio Federal de 1988, a articulao entre os entes da Federao brasileira
se apresenta na forma de um conjunto superposto de arenas de negociao,
coordenao e produo de polticas e servios pblicos, ramificados horizontal,
vertical e setorialmente em cada nvel de governo ou rea de atuao pblica. A
figura resultante encontra-se em constante transformao, impulsionada por
variados interesses a partir dos quais algumas vezes se instaura competio, em
outras, cooperao , no relacionamento entre os entes federados. Esse
entrelaamento das dinmicas setoriais com os nveis de governo produz resultados
nem sempre satisfatrios.
Ainda que os avanos, nos ltimos cinco anos, sejam animadores, as
tendncias presentes apontam para novas e maiores exigncias de articulao
federativa, em pelo menos duas vertentes. Em primeiro lugar, a diversificao nas
preferncias dos cidados, do lado da demanda, e o constante desenvolvimento
tecnolgico, do lado da oferta, produzem uma crescente complexificao na
prestao de servios pblicos, e requerem constantemente a adoo de novas
institucionalidades destinadas sua proviso, em detrimento dos arranjos
anteriormente consolidados. Em segundo lugar, o crescimento no nmero de entes
federados adiciona permanentemente novos atores ao processo de negociao,
demandando uma atualizao do pacto federativo sobre novas bases. Alm da
criao dos estados do Amap, Rondnia, Roraima e Tocantins, o perodo posterior
Constituio Federal de 1988 conheceu uma forte elevao no quantitativo de
municpios que, entretanto, se encontra momentaneamente contida, desde a
Emenda Constitucional n
o
15, de 1996, a qual transferiu Unio o poder de legislar
sobre a formao de novas municipalidades.
3


Como consequncia desse quadro, os gestores pblicos tero que, cada
vez mais, considerar a articulao entre as diferentes polticas pblicas adotadas em
distintos nveis de governo, de forma a se potencializarem os resultados. Os casos
das medidas preventivas de sade pblica e das redes de ateno primria,
secundria, terciria e quaternria constituem exemplos bvios desta necessidade
crescente. Alm destes, certamente os servios de planejamento territorial,
saneamento, meio ambiente e transportes, entre outros, demandaro uma maior
coordenao por parte de seus responsveis. A necessidade de uma adequada
coordenao federativa impe o desafio de avaliar os resultados alcanados pelos
instrumentos atuais, com vistas ao seu aperfeioamento, complementao ou
substituio.
Neste texto, busca-se contextualizar a dinmica de interao cooperativa
entre os entes federados na promoo de polticas e proviso de servios pblicos.
Em seguida, observa-se a trajetria recente do mais importante instrumento legal de
coordenao federativa cooperativa: o consrcio, em especial o consrcio pblico.
Para tanto, utilizam-se os dados produzidos pela Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), entre
2005 e 2009. Este perodo de observao no casual, pois reflete diretamente os
efeitos da Lei federal n
o
11.107, de 6 de abril de 2005, que regulamentou os
consrcios pblicos.
2 FEDERALISMO E COOPERAO: ELEMENTOS PARA UMA DEMARCAO
TERICA
Um dos traos caractersticos de qualquer arranjo federativo est na
existncia de algum grau de autonomia poltica e econmica dos entes sub-
nacionais, o que, no necessariamente implica em maior quantidade de atribuies
e mesmo recursos organizaes com atuao regional, quando comparado a
Estados unitrios. A distino relevante est entre descentralizao e
desconcentrao. Uma entidade pblica (seja ela uma empresa, prefeitura, governo
estadual ou central) pode ser organizada de forma mais ou menos concentrada.
Uma prefeitura, por exemplo, pode criar administraes regionais com atribuies e
oramento prprios, agindo de forma mais desconcentrada que uma onde as
4


decises e aes so realizadas pela administrao central. O que distingue o
arranjo federativo de uma organizao desconcentrada em um estado unitrio est,
precisamente, na autonomia poltica, ou seja, na descentralizao do poder que
deriva da legitimidade de eleies, e outros mecanismos de accountability que unem
gestores locais populao de um dado territrio, seja ele o de um municpio ou
estado. Assim, a natureza da descentralizao no arranjo federal no se confunde
com a desconcentrao que pode ocorrer tanto em entes de um estado federal
como de um unitrio.
Historicamente o federalismo pode ser identificado como uma soluo
para unir (coming together) ou manter juntos ( keeping together) grupos que, de
outra forma, no cederiam parte de sua autonomia a um poder central. No
federalismo a tenso entre maior ou menor autonomia para os entes subnacionais,
ou seja, entre mais ou menos descentralizao, derivada da prpria constituio
desse estado e pactuada por meio da constituio.
Governos centrais com intenes expansionistas ou temerosos da ameaa
externa, mas incapazes de dominar os governos locais pela fora, cedem parte de
sua autoridade aos governos locais, porque estes detm a lealdade dos cidados;
por sua vez, governos locais, com histria e identidade prprias, por razes
expansionistas ou por necessidade de defesa, fazem concesses a uma autoridade
central, para aumentar sua capacidade militar ou diplomtica. (Arretche 2002).
A tenso entre autonomia dos governos sub-nacionais e poder do central
torna a estabilidade do arranjo federal um resultado no trivial. Figueiredo e
Weingast (2005) apontam dois grandes riscos nos estados federais:
1. Crescimento da centralizao levando, no limite, a perda de toda
autonomia dos entes sub-nacionais e,
2. O enfraquecimento das instituies federais pela ao oportunstica dos
atores locais levando, tambm no limite, a incapacidade de pactuaes
em torno de interesses comuns.
Em ambos os casos o Estado federal deixa de existir.
Se por um lado o arranjo federativo apresenta tenses e instabilidades,
por outro ele tambm possui importantes potencialidades, as quais devemos,
mesmo que rapidamente, apontar aqui.
5


A primeira dessas potencialidades a oferta de servios quantitativa e
qualitativamente mais adequados as preferncias da populao de cada regio.
Essa caracterstica to importante quanto mais heterogneos forem os diferentes
grupos que compem um pais. Assim, diferentemente de um servio especificado
nacionalmente, a possibilidade de governos locais determinarem as caractersticas
com que servios pblicos sero prestados, possibilitaria uma oferta mais prxima
quele que a populao local demanda.
A segunda a eficincia na prestao dos servios. Essa caracterstica
decorreria, basicamente, de um problema informacional. Como gestores locais
obtm informaes detalhadas e por meios mais baratos sobre como produzir esses
servios, eles tomariam decises mais eficientes.
A conjugao desses dois fatores, servios diferenciados e mais
eficientes, possibilitaria que famlias e empresas optassem por se localizar em
determinados locais, de acordo com suas preferncias, fazendo do arranjo
federativo um meio para a promoo do bem estar social. Implcito nesse argumento
est o de que a competio entre entes pblicos poderia operar como ocorre no
mercado para empresas. Nesse caso, os cidados escolheriam com os ps,
movendo-se de um local a outro. Ao faz-lo, eles tambm induziriam os entes
pblicos a serem mais eficientes, pois parte da competio se daria pelo nvel de
tributos cobrados em cada jurisdio.
Sob a perspectiva da gesto do Estado, poderamos afirmar que, a
autonomia existente no arranjo federativo, em meio a competio e as outras
caractersticas, criaria incentivos inovao no desenho e implementao de
polticas pblicas que, depois de bem sucedida em uma unidade (na qual o
experimento primeiro foi implantado), poderia ser replicada em outras. Assim, o
federalismo promoveria um aperfeioamento da operao pblica.
Por fim, o arranjo federativo, por se caracterizar pela competio entre
unidades territoriais na atrao de investimentos e tenses e presses entre nveis
de governo, fazendo com que uns limitem as aes dos outros, permite que os
compromissos assumidos pelos governos tenham maior credibilidade e as
instituies que regulam o mercado mais estabilidade, incentivando o
desenvolvimento econmico. (Weingast 1995)
6


As razes que incentivariam os gestores pblicos a realizarem as aes
acima listadas no seriam, necessariamente, derivadas do pressuposto de uma
orientao de benevolncia, mas induzidas pela maior accountability dos cidados
sobre os polticos no nvel local, decorrentes de processos eleitorais competitivos, de
maior poder de vocalizao pelos cidados de suas preferncias e de menores
custos em obter informao sobre a ao dos polticos.
Todavia, se, por um lado, o federalismo apontado como uma soluo
para problemas importantes da organizao do Estado, e mesmo um indutor de
solues eficientes, h diversas dificuldades que so criadas pelo jogo de foras
resultante da peculiar distribuio de poder poltico e de recursos tributrios entre
atores espacialmente distribudos e que, caracterizam a organizao federal. Ou
seja, as mesmas caractersticas que geram benefcios no federalismo, tambm
produzem eleitos negativos.
Assim, o fato dos polticos locais serem accountables aos cidados, faz
com que os efeitos das polticas descentralizadas que tambm afetam moradores de
outras jurisdies no sejam considerados. o que a literatura chamou de
spillover, ou seja, externalidades de uma poltica pblica implantada por um
governo (municpio, governo estadual ou governo central, sobre as jurisdies
vizinhas). A conseqncia um resultado alocativo sub-timo, podendo significar
quantidades inferiores s socialmente desejveis. Um exemplo seria a quantidade
de escolas ou postos de sade prximas das divisas municipais. Mesmo que esses
locais sejam os mais adequados para atender uma populao que est localizada
naquela regio, os polticos de cada um dos municpios tero pouco incentivo para
localizar essas unidades ali, pois sero recompensados por apenas parte dos seus
usurios, j que muitos cidados do municpio vizinho a utilizaria.
Um outro problema surgido da descentralizao federativa, ou seja, da
autonomia para tomar decises considerando os interesses e preferncias apenas
dos cidados de uma jurisdio, seria a chamada race to the botton. Nesse caso,
a competio leva com que cada participante do jogo federativo tenha uma ao
que busca superar a do outro visando ganhos marginais positivos, levando,
todavia, a resultados piores para todos. O exemplo mais importante para o Brasil
seria o da guerra fiscal, na qual, buscando atrair empresas a se instalarem na sua
jurisdio, o poder pblico local reduz sua carga de impostos comprometendo a
arrecadao futura.
7


Uma combinao dos dois efeitos anteriormente citados pode ser
exemplificada pela regulamentao ambiental. Como empresas poluidoras levam em
considerao os efeitos das normas ambientas quando decidem investir, cada
governo tende a reduzir suas exigncias, em especial pois os custos sero
repartidos por habitantes de outras jurisdies, e os benefcios tendem a ser
apropriados localmente.
Se somamos a esses problemas os efeitos negativos de polticas
contraditrias entre se, ou que teriam melhores resultados se implementadas em
momentos combinados, percebemos que a coordenao das aes entre os entes
pblicos no federalismo um elemento crtico para a reduo dos efeitos negativos
que a descentralizao decisria pode produzir. Assim, a coordenao
proporcionaria a possibilidade de, mantendo as vantagens do arranjo federal, reduzir
seus efeitos negativos.
3 TRAJETRIA BRASILEIRA NA FORMAO DE ARRANJOS FEDERATIVOS
COOPERATIVOS
Cada uma das 28 federaes existentes hoje no mundo
1
apresenta um
arranjo institucional absolutamente nico, combinando uma maior ou menor
centralizao de competncias e de recursos financeiros. A concertao entre estas
duas variveis gera, ao menos, quatro modelos de organizao federal.
O primeiro modelo o da concentrao de competncias e recursos
financeiros em um ente nacional. Esta soluo pouco representativa de modelos
federais de organizao do Estado, e mais comum aos estados unitrios.
No segundo modelo, existe uma concentrao de competncias em um
ente nacional, mas a implementao das polticas pblicas, e os recursos financeiros
correspondentes, so descentralizados para um ente subnacional. No Brasil, o
Programa Bolsa Famlia constitui um bom exemplo deste tipo de arranjo.
No terceiro modelo, a competncia do ente subnacional, mas a
implementao das polticas pblicas delegada a um ente estatal superior. So
exemplos desta possibilidade os servios de trnsito, desde a edio do Cdigo de
Trnsito Brasileiro (CTB), em 1996. Embora a poltica de trnsito seja de

1. ANDERSON, G. Federalismo: uma introduo. FGV, IDESP, 2009.
8


competncia municipal, pode haver necessidade de que o governo estadual, por
meio da polcia militar, atue em sua implementao Por fim, o quarto modelo
caracteriza-se pela concentrao de competncias e recursos financeiros nos entes
subnacionais, como era o caso no Brasil, durante a Repblica Velha.
Esquematicamente tem-se o seguinte quadro:
Na trajetria brasileira, dos anos 1970 at hoje, observa-se deslocamento,
principalmente, do primeiro para o segundo e quarto quadrantes. Ou seja, muitas
polticas pblicas passaram a ser oferecidas de forma descentralizada, ainda que
regulamentadas centralmente, ou regulamentadas e executadas localmente.
Todavia, dizer que a regulamentao ocorre de forma centralizada no
significa necessariamente que esta seja de competncia privativa do governo
federal, pois a Constituio Federal de 1988 prdiga na atribuio de
competncias comuns que implicam o envolvimento dos diversos nveis de governo.
No regime de competncia comum, compete Unio estabelecer as normas gerais,
que podem ser suplementadas por normas estaduais e municipais. possvel
tambm que, nas hipteses de competncia privativa ou de competncia comum, a
Unio compartilhe o seu poder decisrio com os estados e os municpios, mediante
a participao em conselhos nacionais de polticas pblicas, por exemplo.
Os servios de sade pblica, a partir do modelo adotado pelo Sistema
nico de Sade (SUS), constituem um paradigma de poltica pblica cuja execuo
est a cargo dos governos locais, mas que regulamentada de modo centralizado.
Por sua vez, a poltica de transporte urbano, que j foi uma esfera de deciso do
governo federal, passou a ser regulamentada e implementada pelos municpios,
aps a Constituio Federal de 1988.
Responsabilidade por implementar a poltica pblica
Responsabilidade por
regulamentar a
poltica pblica
Forma Centralizada Descentralizada
Centralizada 1 2
Descentralizada 3 4
9


A criao de mecanismos de articulao federativa pode servir tanto para
criar cooperao, quando se incentiva os entes federados a agirem em favor de
interesses comuns, quanto para gerar coordenao, hiptese na qual se estabelece
taxativamente quando, como e o que cada ente far. Entretanto, a simples
predisposio para agir cooperativamente no suficiente produo de resultados
satisfatrios. No mesmo sentido, instrumentos de coordenao no garantem
resultados socialmente desejveis, pois sempre possvel que as aes adotadas
sejam contraditrias entre si ou contrrias aos interesses dos cidados. Logo,
instrumentos de cooperao e coordenao tm seu efeito positivo potencializado
num ambiente democrtico, no qual a poltica deve se submeter escolha dos
eleitores e s preferncias dos cidados.
Por seu turno, agentes polticos no exerccio do mandato so
constrangidos por regras que limitam o campo das aes possveis e os resultados
por elas produzidos. A principal fonte de restrio ao destes agentes o arranjo
institucional, aqui entendido como um conjunto de regras formais.
Conseqentemente, analisar a cooperao e a coordenao federativa no Brasil
implica conhecer as regras dentro das quais estas aes ocorrem. Entre os
principais instrumentos de articulao federativa para a produo de polticas e a
proviso de servios pblicos encontra-se a Lei federal n
o
11.107/2005, conhecida
como Lei de Consrcios (LC).
Para melhor entender a contribuio da LC cooperao e coordenao
entre entes federados preciso entender o quadro institucional maior dentro do qual
se organiza o federalismo brasileiro, especialmente a distribuio de competncias e
recursos financeiros.
A Constituio Federal de 1988 imprimiu forte impulso descentralizador
organizao estatal brasileira, transferindo aos municpios responsabilidades
inditas quanto formulao e implementao de polticas pblicas. Todavia, no
que pese o sentido cooperativo existente na atribuio de competncias
concorrentes entre a Unio, os estados-membros e os municpios, no estavam
previstos mecanismos para induzir a cooperao. Ou seja, faltavam os instrumentos
formais necessrios coordenao federativa.
10


Apenas em 1998, com a edio da Emenda Constitucional n
o
19, abriu-se
o caminho superao da fragilidade institucional dos arranjos cooperativos, com a
introduo da seguinte regra:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro
por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre
entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem
como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens
essenciais continuidade dos servios transferidos.
Atualmente, vive-se um perodo em que h um expressivo crescimento no
nmero de consorciamentos entre entes federados no pas. Porm, a busca pela
construo de arranjos cooperativos entre municpios bastante anterior a este
momento. J na dcada de 1960, com a criao do Consrcio de Promoo Social
da Regio de Bauru (SP) e, na dcada seguinte, do Consrcio do Vale do Paraba
(SP), observa-se um esforo de articulao entre administraes pblicas, mormente
em nvel local. Contudo, percebe-se que estas primeiras experincias possuam um
carter menos orientado prestao de servios pblicos especficos, buscando
especialmente a integrao e o desenvolvimento regionais. Em alguma medida,
pode-se dizer que a experincia do Consrcio Intermunicipal Grande ABC (SP), de
1990, certamente o mais documentado, um herdeiro do modelo adotado naquelas
primeiras iniciativas associativas. Os elementos inovadores da experincia do ABC
esto ligados, por um lado, abrangncia de sua atuao que abarcou tambm
polticas sociais, infraestrutura e desenvolvimento local e regional , e, por outro
lado, incorporao de novos atores, como o governo estadual e setores
organizados da sociedade civil.
Nos anos 1980 e 1990 inicia-se o processo de consorciamento para a
prestao de servios pblicos, com destaque para a rea de sade, cujas
iniciativas so at hoje as mais expressivas em quantidade. Entre os consrcios
surgidos naquela poca, destaca-se o Consrcio Intermunicipal de Sade de
Penpolis (SP), criado em 1986. Cabe observar que os consrcios de sade
representavam muito mais do que o resultado da iniciativa pioneira de alguns
prefeitos, expressando tambm o esforo dos governos estaduais e a experincia de
articulao preexistente entre os gestores pblicos desta modalidade de servio, que
desde o movimento da reforma sanitria dos anos 1970/1980 passaram a ver a
coordenao federativa como um meio para serem contornados os problemas
11


decorrentes da excessiva centralizao, caracterstica da ditadura militar. Esta
conjuno de fatores tornou-se ainda mais favorvel a partir da descentralizao
propiciada pela Constituio Federal de 1988, e da consequente criao do SUS
(Lei federal n
o
8.080/90). Portanto, no se deve desprezar a importncia da ao
concertada dos vrios atores sociais envolvidos na construo de um contexto
favorvel ao crescimento dos consrcios de sade no Brasil.
Apesar da forte expanso verificada a partir dos anos 1980, o
instrumento jurdico sobre o qual essas iniciativas de cooperao encontravam-se
fundadas era extraordinariamente frgil. Grande parte dos consrcios de sade era
instituda por meio de convnios e adotava a forma da associao civil de direito
privado. Como observou Cunha (2004), esse procedimento tem levado a uma
situao contraditria, uma vez que a soma de uma pessoa jurdica de direito
pblico com outra pessoa jurdica de direito pblico resulta numa pessoa jurdica
de direito privado.
O convnio entre organizaes pblicas constitui uma modalidade de
contrato administrativo que pode ser denunciado por qualquer uma das partes, a
qualquer tempo, com poucas possibilidades concretas de obter-se o seu
cumprimento compulsrio (enforcement) por meio judicial. Logo, os consrcios de
sade fundados em convnio constituam entes precrios, totalmente dependentes
da vontade poltica dos governantes de planto e sujeitos a perodos de forte
mobilizao ou de total paralisia. Procurando superar estes problemas, a LC atribuiu
aos consrcios pblicos o carter de pessoas jurdicas de direito pblico e tornou
bastante mais difcil para um dos partcipes a denncia do acordo, a recusa em
participar efetivamente ou em aportar recursos financeiros.
Comumente, os consrcios so pensados como meios para os pequenos
municpios prestarem servios que, dada a escala dos investimentos, no seriam
economicamente viveis se oferecidos isoladamente. Todavia, a experincia recente
tem revelado que a estratgia de consorciamento tem servido tambm como um
instrumento para a descentralizao de servios pblicos estaduais. Este o caso
do Paran, onde, por iniciativa do governo estadual, 325 dos 399 municpios
associaram-se em 20 grandes consrcios de sade, conforme mostrado no mapa 1.
12


MAPA 1
Diviso de consrcios de sade institudos no Paran

Fonte: Cezar e Andrade (2008).
No setor de sade pblica, desde a Emenda Constitucional n
o
29/2000,
que estabeleceu o patamar mnimo de investimento que cada nvel de governo deve
destinar ao setor, houve uma inverso entre os principais financiadores do servio,
com os estados-membros e os municpios assumindo uma maior participao, se
comparados Unio. Enquanto nos anos 1990 a participao da Unio no
financiamento da sade era de 70%, em 2003 encontrava-se reduzida a 50%. A
despeito deste aumento na participao dos entes subnacionais, o governo federal
ainda concentra a normalizao do setor, definindo os parmetros orientadores da
poltica de sade no Brasil.
Em 2006, d-se um novo passo no arranjo institucional do setor de sade
pblica, com a instituio dos colegiados de gesto regional (CGR, criados pela
Norma Operacional Bsica 1/06 do SUS). Trata-se de espaos destinados
articulao tcnica e poltica entre os gestores do servio, para a identificao de
prioridades e a pactuao de solues, visando organizao de redes regionais de
ateno sade integradas e resolutivas.
13


4 CARACTERSTICAS RECENTES DO CONSORCIAMENTO NO BRASIL
A principal inovao da LC a adoo de mecanismos que emprestam
maior confiana ao compromisso firmado pelos entes federados quando do
estabelecimento de um consrcio pblico. Dois elementos da nova legislao
expressam este objetivo. Em primeiro lugar, a obrigatoriedade de que o protocolo de
intenes firmado entre os entes federados receba a aprovao dos respectivos
poderes legislativos, o que lhe empresta maior publicidade e comprometimento
poltico. Em segundo lugar, a substituio do convnio por uma nova modalidade de
contrato administrativo, denominada contrato de consrcio pblico, cercada de
maiores garantias legais quanto possibilidade de denncia unilateral ou
incumprimento pelos contratantes.
A observao dos dados disponibilizados pela MUNIC no perodo
compreendido entre 2005 e 2009, aponta fortes evidncias da efetividade da nova
lei, ao revelar um avano expressivo na quantidade de consrcios pblicos, no seu
escopo de atuao e na sua distribuio espacial. Utilizando esta base de dados,
com os grficos e mapas a seguir procura-se delinear a incidncia de
consorciamentos em relao ao total de municpios brasileiros.
Iniciando-se a observao pelos totais gerais nacionais, por tema e
regio, constata-se que o setor de sade pblica continua sendo a principal rea
na qual os municpios se consorciam, embora o setor de meio ambiente tenha
apresentado o maior crescimento relativo, saltando de 7% do total de municpios,
em 2005, para mais de 18% em 2009. Em sentido contrrio, o setor de transporte
exibiu reduo no quantitativo de consorciamentos, de 5% para 4% do total de
municpios brasileiros.
14


GRFICO 1
Evoluo percentual do consorciamento por setor de atuao
Modalidade de Consorciamento
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
EDUCAO SADE DESENVOLVIMENTO
URBANO E SOCIAL
HABITAO MEIO AMBIENTE TRANSPORTES
BRASIL
2005
BRASIL
2009

Fonte: IBGE (2009).
Cruzando-se as reas de atuao com a distribuio espacial, tem-se que
as regies Sul e Sudeste apresentam alta incidncia de consrcios na rea de
sade pblica, comparativamente s demais, nas quais outros setores ganham
importncia. Assim, o Centro-Sul apresenta a maior incidncia de consorciamento,
mas este se concentra no setor de sade pblica. Por sua vez, as demais regies
brasileiras, em que pese a menor incidncia de consrcios, ostentam uma
distribuio setorial algo mais homognea.
15


GRFICO 2
Modalidade de consorciamento porcentagem, por regio, do total de municpios
participando de consrcios (2009)
Tipo de Consrcio por Grande Regio - 2009
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
B
R
A
S
I
L
N
O
R
T
E
N
O
R
D
E
S
T
E
S
U
D
E
S
T
E
S
U
L
C
E
N
T
R
O

O
E
S
T
E
EDUCAO
SADE
DESENV. URBANO
HABITAO
MEIO AMBIENTE
TRANSPORTES

Fonte: IBGE (2009).
Quando os dados so desagregados por faixas de populao dos
municpios participantes, observa-se que a sade pblica apresenta um padro
bastante diferenciado dos demais setores. Ainda que exista uma tendncia de maior
participao em consrcios pblicos na medida em que a populao do municpio
cresce, na sade pblica constata-se exatamente o oposto. Em outras palavras,
municpios de menor populao tendem a consorciar-se mais na rea da sade
pblica, comparativamente aos grandes municpios. Uma hiptese plausvel para se
explicar este fato, coerente com boa parte da literatura especializada, a de que a
produo dos servios de sade caracteriza-se por retornos crescentes de escala,
incentivando a associao entre iguais. Os grandes municpios, por sua vez, tm
condies de montar sozinhos a sua rede de servios, com custos mdios
relativamente mais baixos.
16


GRFICO 3
Modalidade de consorciamento porcentagem do total de municpios participando de
consrcios, por faixa de populao (2009)
Tipo de Consrcio por Tamanho da Populao - 2009
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Total At 5000 De 5001 a
10000
De 10001 a
20000
De 20001 a
50000
De 50001 a
100000
de 100001 a
500000
Mais de 500000
EDUCAO
SADE
DESENVOLVIMENTO
URBANO
HABITAO
MEIO AMBIENTE
TRANSPORTES

Fonte: IBGE (2009)
interessante observar que o consorciamento ocorre em municpios
pertencentes a todas as faixas populacionais, inclusive nos grandes, o que demonstra a
possibilidade de existirem ganhos de escala para municpios de qualquer dimenso
populacional, ou novas oportunidades oferecidas pela LC.
17


GRFICO 4
Evoluo da porcentagem de municpios consorciados em sade, por faixa populacional
(2005 e 2009)

Fonte: IBGE (2009).
O mesmo no se d com a nica rea na qual se observou reduo no
volume de consrcios: a de transporte. Nesta, verifica-se uma reduo na
proporo do total de municpios consorciados em todas as cidades com menos
de 500 mil habitantes, ocorrendo crescimento apenas entre aqueles acima deste
patamar. A realidade revelada pela MUNIC indica, neste caso, uma tendncia
duplamente preocupante. De fato, por um lado, o servio de transporte ser
potencialmente melhor quanto mais integradas forem as solues oferecidas
pelos gestores dos entes municipais cujas competncias esto territorialmente
circunscritas, uma vez que a finalidade deste servio articular pessoas e
atividades geograficamente distribudas. Por outro lado, a fragmentao da ao
destes mesmos entes representa uma perda de oportunidade de solues de
maior envergadura, pois uma das fontes de financiamento deste setor, a
Contribuio de Interveno no Domnio Econmica (Cide)-combustveis,
extremamente pulverizada.


0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
At 5000 De 5001 a
10000
De 10001 a
20000
De 20001 a
50000
De 50001 a
100000
de 100001 a
500000
Mais de
500000
2005
2009
Nmero de habitantes
18


GRFICO 5
Evoluo da porcentagem de municpios consorciados em transportes, por faixa
populacional (2005 e 2009)
Transportes
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
At 5000 De 5001 a
10000
De 10001 a
20000
De 20001 a
50000
De 50001 a
100000
de 100001 a
500000
Mais de
500000
2005
2009

Fonte: IBGE (2009).
Alm da dimenso espacial, os dados disponveis na MUNIC permitem
observar a freqncia e as reas nas quais os municpios se consorciam. Assim,
existem municpios consorciados com diferentes municpios em apenas um tema,
enquanto outros consorciam-se duas, trs ou mais vezes, entre si ou com outros
municpios. Quando se combinam estas duas informaes, por um lado constata-se
que, entre os municpios que participam de mais de um consrcio, cerca de 50% o
fazem em sade, e pouco mais de 30% em meio ambiente. Por outro lado, v-se
que poucos municpios o fazem nas demais reas. Logicamente, a incidncia de
consrcios tende a se tornar mais equitativa, na medida em que o municpio vai
participando de iniciativas diversas desta natureza, embora a sade e o meio
ambiente permaneam as mais frequentes, mesmo quando se atingem faixas mais
altas de consorciamento.
19


GRFICO 6
Frequncia e modalidade de consorciamento intermunicipal (2009)
Frequencia e Modalidade de Consorciamento Intermuncipal
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
1 2 3 4 5
Des. Urbano Emprg. Trabalho Educao Cultura
Habitao Transporte Sade Meio Ambiente

Fonte: IBGE (2009).
Os mapas 2 e 3 apresentam a combinao entre a frequncia do
consorciamento e a sua localizao no territrio brasileiro nos dois momentos de
observao, 2005 e 2009. A comparao demonstra a notvel expanso do
processo de consorciamento entre municpios nas regies Norte e Nordeste.
Mesmo assim, ainda havia em 2009 uma forte heterogeneidade entre as
regies e os estados brasileiros. Percebem-se, ainda, heterogeneidades
intrarregionais e interestaduais. Como exemplos do primeiro caso, destaca-se a
baixa incidncia de consrcios nos estados do Piau e do Maranho, relativamente
ao padro nordestino, bem como a alta ocorrncia de consrcios em Minas Gerais e
no Paran. de se destacar tambm a diferena entre os estados do Mato Grosso e
do Mato Grosso do Sul: mesmo com uma origem comum, os municpios do primeiro
se consorciam com uma frequncia visivelmente maior do que os seus vizinhos do
sul. No segundo caso, h os estados da Federao que apresentam um padro
heterogneo dentro do seu prprio territrio, ou seja, onde existem reas em que
alguns municpios participam de muitos consrcios e outras nas quais os municpios
no se consorciam nem uma nica vez. o que ocorre no Acre e no Par.
20


MAPAS 2 E 3
Frequncia de consorciamentos por municpio (2005 e 2009)

Fonte: IBGE (2009)
O quadro de consorciamento modifica-se consideravelmente quando se
observam a frequncia e a modalidade dos consrcios que os municpios
estabelecem com a participao dos governos estaduais. Entre os municpios que
apenas participam de um consrcio, o grupo mais frequente o do meio ambiente, o
que no chega a ser to distinto do padro observado entre os consrcios
puramente intermunicipais. Contudo, nesta categoria de consorciamento o segundo
tipo prevalente o da educao, tema absolutamente inexpressivo se observados
os parmetros anteriores, e a sade pblica aparece apenas em quarto lugar, junto
com a habitao. Quando se avana para faixas de maior incidncia de consrcios
envolvendo municpios e estados-membros, observam-se diferenas ainda maiores
se comparadas situao dos consrcios exclusivamente municipais. Em todas as
demais faixas o tema da educao o de maior incidncia. Os dados parecem
revelar necessidades distintas de consorciamento envolvendo os governos
municipais e estaduais em relao quelas que envolvem apenas as prefeituras. Por
21


fim, quando se observam os consrcios nos quais o governo federal est envolvido,
o padro de consorciamento tende a se aproximar daquele de que os governos
estaduais participam.
GRFICO 7
Frequncia e modalidade de consorciamentos entre municpios e governos estaduais
Frequencia e Modalidade de Consorciamento com o Estado
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
1 2 3 4 5
Des. Urbano Emprg. Trabalho Educao Cultura Turismo
Habitao Transporte Sade Meio Ambiente

Fonte: IBGE (2009).
GRFICO 8
Frequncia e modalidade de consorciamentos entre municpios e governo federal
Frequencia e Modalidade de Consorciamento Federal
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
1 2 3 4 5
Des. Urbano Emprg. Trabalho Educao Cultura Turismo
Habitao Transporte Sade Meio Ambiente

Fonte: IBGE (2009).
22


4 CONSIDERAES FINAIS
O desenvolvimento do federalismo brasileiro marcado por processos de
centralizao e descentralizao de recursos e competncias. Desde 1988, observa-
se vigoroso impulso descentralizador, que tende a se fortalecer em funo do
crescimento populacional e da existncia de municpios territorialmente muito
extensos.
O protagonismo assumido pelas administraes pblicas locais,
sobretudo municipais, associada complexificao da sociedade brasileira e ao
avano tecnolgico no campo dos servios pblicos, vem tornando a articulao
federativa uma exigncia na busca de resultados eficientes.
Todavia, em que pese o histrico de experincias cooperativas entre
entes federados, o arranjo institucional disponvel at 2005 tornava frgil qualquer
ao, pela precariedade dos mecanismos de enforcement do compromisso
assumido pelas partes. Nesse ano, o pas passou a ser dotado de uma nova norma
legal, que instituiu a figura do consrcio pblico, para o qual instrumentos mais
poderosos de comprometimento dos entes consorciados foram estabelecidos.
A observao dos dados da pesquisa de informaes bsicas municipais,
entre os anos de 2005 e 2009, revela indcios sugestivos do impacto da nova
legislao.
Por um lado, h reduo das desigualdades inter-regionais quanto ao
processo de consorciamento, embora as regies Norte e Nordeste ainda
apresentem defasagem em relao s regies Sul e Sudeste.
Por outro lado, nota-se uma forte concentrao do consorciamento
intermunicipal na rea de sade pblica, relativamente s demais. Observando
especificamente este setor, chama especial ateno a tendncia de municpios
pequenos e mdios consorciarem-se mais do que os grandes, enquanto nas demais
verifica-se a tendncia oposta.
Por fim, observa-se que h uma expanso do total de consrcios em
todas as reas de atuao, exceto na de transporte.
23


Em resumo, a figura dos consrcios, especialmente os pblicos, parece
possibilitar a constituio de uma instncia de articulao federativa capaz de se
contrapor excessiva fragmentao da administrao pblica brasileira no exerccio
de suas competncias constitucionais. Contudo, como qualquer instituto, deve ser
acompanhado, analisado e observado em suas primeiras iniciativas, de modo a
julgarem-se suas potencialidades e limites.
24


REFERNCIAS
ANDERSON, G. Federalismo: uma introduo. FGV, IDESP, 2009
ARRETCHE, M. Federalismo e relaes intergovernamentais no Brasil: a reforma
dos programas sociais. Dados, v.45, n.3, p.431-57, 2002.
CEZAR, E. S.; ANDRADE, C. C. Consrcio intermunicipal de sade: uma opo
dentro do Sistema nico de Sade. Revista Eletrnica Lato Sensu, Escola de
Governo do Paran, 5
a
Ed., 2008.
CUNHA, R. E. Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios pblicos
como instrumento de cooperao federativa. In: IX Congreso Internacional del
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FIGUEIREDO, R. J. P., Jr. and Barry R. Weingast. 2005. Self-Enforcing
Federalism. Journal of Law, Economics and Organizations. (April) 21: 103-35.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais 2009. Diretoria de Pesquisas, Coordenao de
Populao e Indicadores Sociais, 2009.
WEINGAST, Barry R. The Economic Role of Political Institutions. Journal of Law,
Economics and Organizations., Vol 11 No 1, Spring 1995


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AUTORIA
Paulo de Tarso Frazo Soares Linhares Instituto De Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Endereo eletrnico: Paulo.tarso@ipea.gov.br