O Oramento Participativo

do Rio de Janeiro
e as Polticas
de Planejamento Urbano
Estratgico
Isabel Cristina da Costa Cardoso*
Resumo: A cidade do Rio de Janeiro tem se destacado como palco das polticas
de empreendedorismo urbano sob influncia de agncias multilaterais como
o Banco Mundial (BIRD). Para aprofundar a compreenso do significado deste
ajuste, o artigo analisa fontes documentais do Segundo Plano Estratgico
da Cidade do Rio de Janeiro e das estratgias do BIRD para a cidade. A partir
deste procedimento metodolgico, problematiza a subordinao do oramento participativo gesto empreendedora do planejamento estratgico. O
objetivo realar a forma como as polticas de empreendedorismo urbano
operam a partir da anulao da poltica.
Palavras-chave: Empreendedorismo urbano; oramento participativo; planejamento urbano; Segundo plano estratgico do Rio de Janeiro.
Abstract: Rio de Janeiro city has been the stage for politics of urban enterprising
under influence of multilateral agencies as the World Bank (BIRD). This article
intents to deepen the understanding of this adjustment, analyzing documentary sources of Second Strategical Plan of Rio de Janeiro City and the
strategies of BIRD for the city. Questioning the subordination of participative
budget to the enterprising management of strategical planning, the paper
aims to show how the politics of urban enterprising operates annihilating
politics.
Keywords: Urban enterprising; participative budget; urban planning; Second
strategical plan of Rio de Janeiro.

Introduo
O texto tem como objetivo analisar a subordinao do oramento participativo da cidade do Rio de Janeiro gesto empreendedora do planejamento estratgico da cidade e demonstrar a forma como as polticas de empreendedorismo
urbano operam a partir da desnecessidade da poltica, ao mesmo tempo que a ritualiza em um conjunto de procedimentos, tcnicas, documentos, cifras, indicadores
..............................................................................
* Assistente Social. Mestre em Servio Social pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Doutora em Sociologia
pela Universidade de So Paulo. Professora adjunta do Departamento de FTPSS e Pesquisadora do Programa de
Estudos de Trabalho e Poltica da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Endereo postal: Rua So Francisco Xavier, 524, sala 8023, bloco E, Maracan, Rio de Janeiro, CEP: 20550.900.
Endereo eletrnico: icostac@superig.com.br.

113

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

e propostas que possui a capacidade de se apropriar de vrios elementos institucionais da democracia participativa para ento esvazi-la inteiramente de seu sentido.
Parta tanto, o texto parte do conceito de ajuste urbano formulado por Arantes (2004) para analisar o processo de construo do Segundo Plano Estratgico
da cidade do Rio de Janeiro (II PECRJ), encaminhado na transio ao novo sculo
XXI. Um conjunto de prticas d materialidade a esta cena urbana do planejamento
es-tratgico e coloca em evidncia o que Milton Santos j ensinara: que no espao
geogrfico se as temporalidades no so as mesmas, para os diversos agentes sociais,
elas todavia se do de modo simultneo (2004, p. 159). Nesse sentido, o texto discute a ao do Banco Mundial (BIRD) na construo de uma agenda de boa governana para as cidades dos pases subdesenvolvidos e, em especial, analisa
documentos institucionais do banco que materializam a agenda do BIRD para a
cidade do Rio de Janeiro. A presena significativa das redes globais, por meio das
quais agncias multilaterais, como o referido banco, interagem no territrio do Rio
de Janeiro, transforma de maneira significativa as trajetrias urbanas da cidade a
partir da transio dos anos 1990 aos anos 2000. O fenmeno de crescimento das
prticas de empreendedorismo urbano (HARVEY, 2005), como referncia do
planejamento urbano municipal, e a consequente subordinao da poltica gesto
empresarial/empreendedora do planejamento estratgico constitui a principal
expresso desta transformao analisada pelo texto. nesta chave interpretativa
que o oramento participativo da cidade do Rio de Janeiro recortado e elevado
ao centro das discusses.
Frente a esse desenho metodolgico para problematizao das questes aqui
investigadas, o texto inicia pela contextualizao histrica, na cidade do Rio de Janeiro, do discurso da boa governana formulado pelo BIRD. Para tanto, situa este
marco inaugural a partir da gesto do ex-prefeito Cesar Maia,1 desde o momento
inicial de seu primeiro mandato, mais precisamente a partir de 1993, por meio da
introduo da poltica de planejamento estratgico da cidade, orientada pelos fundamentos do empreendedorismo urbano (VAINER, 2000; COMPANS, 2005, HARVEY, 2005). No segundo segmento do texto, apresentam-se os fundamentos e as
propostas da agenda de boa governana do BIRD para a cidade do Rio de Janeiro e
discute-se a articulao entre tal agenda e o aprofundamento das polticas de planejamento estratgico da cidade, por meio da elaborao do Segundo Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro (II PECRJ). A terceira parte, dedica-se anlise
do processo de subordinao da poltica do oramento participativo de 2003-4
dinmica de elaborao do II PECRJ. O texto conclui que o conjunto dos elementos
analisados produzem a anulao da poltica e o esvaziamento da experincia

..............................................................................
1
Csar Maia esteve frente da Prefeitura do Rio de Janeiro desde 1993 at 2008. Apenas o mandato de 19972000 foi exercido por Luiz Paulo Conde, ex-secretrio de urbanismo de Csar Maia e candidato lanado pelo
ento prefeito. Tal aliana, contudo, foi interrompida durante o processo eleitoral de 1999, quando Conde
lanou sua candidatura reeleio e rompeu o pacto de apoio candidatura de Csar Maia.

114

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

democrtica por meio da sua subordinao lgica do planejamento estratgico e

aos mecanismos de criao de um consenso ordeiro sobre os destinos da cidade.
1. A ao do Banco Mundial
na Construo do Sentido de Boa Governana das Cidades
A insero da cidade do Rio de Janeiro na agenda das polticas de boa governana, elaboradas e financiadas por agncias multilaterais como BIRD, caminha
lado a lado com a introduo das polticas de empreendedorismo urbano. Conforme
conceituao de Harvey (2005), tais polticas caracterizam-se pela implementao
de parcerias ou consrcios entre as esferas pblica e privada para a implementao
de polticas de desenvolvimento urbano, orientadas por critrios mercantis advindos
da lgica empresarial. A adoo de tais polticas em escala mundial, persegue o
objetivo de transformao e adaptao das cidades em cidades globais, a partir das
demandas do processo de globalizao econmica que se expressam centralmente,
segundo Sassen (1998) e Castells (2002), pelo refluxo das atividades industriais
clssicas e o crescimento do setor tercirio avanado da economia capitalista. Para
tanto, a gesto urbana das cidades pressupe a utilizao de mecanismos que potencializam a concorrncia interurbana global e local entre cidades, como o planejamento estratgico e o marketing urbano, para atrao e captao dos fluxos de
investimento do capital no territrio das cidades.
So vrias as inspiraes tericas destas polticas de empreendedorismo urbano, como a teoria da cidade-global de Sassen e a teoria da cidade do tercirio de
Castells e a conceituao da cidade como ator poltico de Castells e Borja (1996).
Cabe destacar aqui, contudo, o que Logan e Molotoch (apud FERREIRA, 2007)
conceituam como teoria da mquina de crescimento. A partir desta referncia, os
autores demonstram as caractersticas e os resultados da dinmica urbana de produo do espao, notadamente do papel da dinmica intraurbana, quando a correlao de foras entre os agentes urbanos e seus interesses est pautada pela subordinao da lgica do valor de uso da cidade sobre a lgica do valor de troca.
Conforme a anlise de Ferreira demonstra:
Segundo Logan e Molotoch, como a busca de valores de troca
permeia a vida das cidades, ela acaba impondo-se sobre a dimenso do valor de uso. As chamadas classes rentitas se organizam em coalizes que envolvem os proprietrios fundirios,
os polticos locais, a mdia, as agncias de servios pblicos, setores sindicais, instituies culturais como museus e universidades, equipes esportivas, comerciantes, enfim, todos aqueles
que tm algo a ganhar com o crescimento da cidade. O poder
poltico dessas coalizes torna as cidades verdadeiras empresas
devotadas ao crescimento da renda agregada atravs da intensificao do uso do solo urbano. a mquina de crescimento
urbano, uma abordagem que se atm com muito mais nfase
s dinmicas intraurbanas de produo da cidade (LOGAN e
MOLOTOCH, apud FERREIRA, 2007, p. 152).
Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

115

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

Pode-se considerar o incio dos anos 1990 marco inaugural de insero da

cidade do Rio de Janeiro nesta dinmica das polticas de empreendedorismo urbano,
quando do momento da elaborao do I PECRJ.2
No ano de 1993 foi firmado um acordo de cooperao entre a Associao
Comercial do Rio de Janeiro (ACRJ), a Federao das Indstrias do Rio de Janeiro
(FIRJAN) e a Prefeitura da cidade para dar incio ao I PECRJ, posteriormente intitulado
Rio sempre Rio. Para tanto, foi formado um consrcio mantenedor, majoritariamente composto por empresas ou organizaes privadas, que custeou a contratao da firma catal Tubsa Tecnologies Urbanes de Barcelona S.A.. Tal empresa foi responsvel pelo Plano Estratgico da cidade de Barcelona e pelo sucesso
da frmula a partir da multiplicada em escala global de associao do planejamento urbano a um grande evento, de preferncia inserido no calendrio mundial de festividades e competies, ou a um produto cultural de forte valor agregado
em torno de sua marca, como os museus internacionais, capaz de funcionar como
estratgia de marketing e venda da imagem da cidade. No caso especfico de Barcelona, a estratgia foi a realizao dos Jogos Olmpicos de 1992.
Segundo os consultores mundiais do planejamento estratgico de cidades
que vendem seus servios pelo mundo, a condio de sucesso de tais polticas de
empreendedorismo urbano a transformao da cidade em cidade empresa e
em cidade mercadoria (COMPANS, 2005; VAINER, 2000). A cidade empreendedora, ou cidade-empresa, aquela que adota alguma medida de empreendedorismo urbano visando sua transformao em uma cidade competitiva e adaptada, ainda que de forma subalterna, s disputas por um lugar nos fluxos e processos
das redes globais do capital.
O planejamento estratgico constitui o principal instrumento de adap-tao
das formas institucionais locais aos objetivos da insero competitiva, ao referenciar
uma agenda de intervenes fsicas e de modificaes na estrutura legal e
administrativa a tendncias mercadolgicas observadas na dinmica da economia
global. Atribuindo a relevncia estratgica a determinadas aes e projetos, exclui
a possibilidade de que outras, no-includas nesta agenda, sejam efetivadas ou
mesmo reivindicadas. Por outro lado, o planejamento estratgico favorece a construo de alianas polticas com os segmentos mdios e empresarias e o marketing
pblico, ambos conferindo legitimidade s prioridades estabelecidas e participao
do setor privado na gesto dos negcios pblicos. Desta forma, torna-se um veculo
privilegiado para a adoa do empreendedorismo competitivo na gesto das cidades
(COMPANS, 2005, p. 23).

..............................................................................
2
O I PECRJ se expressa num conjunto de sete estratgias: O carioca do sculo XXI; Rio acolhedor; Rio participativo;
Rio integrado; Portas do Rio; Rio competitivo; Rio 2004, polo regional, nacional e internacional. A articulao
entre as estratgias, seus objetivos, aes e projetos constitui o cerne do I PECRJ. A elaborao de um diagnstico
da cidade foi a atividade inicial e propulsora para a dinmica de elaborao do I PECRJ. A metodologia, elaborada
pelos consultores do I PECRJ, seguiu uma classificao polarizada em dois tipos de diagnstico: positivo e
negativo. Assim, para cada elemento considerado negativo da cidade, era necessrio pensar, paralelamente, um
elemento positivo que atuasse como potencializador da cidade e que fundamentaria o chamado projeto de
cidade a ser materializado no I PECRJ. Foge aos objetivos do texto o aprofundamento sobre a experincia do I
PECRJ. A este respeito, indica-se a leitura de Cardoso (2005), Compans (2005) e Vainer (2000).

116

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

Da mesma forma, a gesto urbana de tal cidade deve se orientar pela formulao de uma poltica de marketing urbano por meio da qual a cidade se
coloca na vitrine do mercado mundial de cidades (VAINER, 2000). sob esta
condio que a cidade assume a caracterstica de cidade-mercadoria:
Talvez esta seja, hoje, uma das ideias mais populares entre
os neoplanejadores urbanos: a cidade uma mercadoria a
ser vendida, num mercado extremamente competitivo em que
outras cidades tambm esto venda. Isto explicaria que o
chamado marketing urbano se imponha cada vez mais como
uma esfera especfica e determinante do processo de planejamento e gesto das cidades. [...] A cidade, porm, reconhecero mesmo seus mais convictos vendedores, certamente a mais complexa de quantas mercadorias jamais existiram. Nestas condies, o que que, afinal de contas, se
vende quando se pe venda uma cidade? A resposta no
fcil, pois, na verdade, ela depende de quem se tem em vista
como comprador (VAINER, 2000, p. 78).
O discurso da gesto financeira eficiente e competitiva como a de uma empresa e a adoo de polticas de marketing urbano de promoo da imagem da cidade como um produto a ser consumido, foi uma marca forte da gesto do governo
Csar Maia frente da prefeitura da cidade do Rio de Janeiro. Mas necessrio
ultrapassar este primeiro patamar de associao pessoal para articul-lo s bases
mais profundas de poder que pressionam as margens de autonomia e ao dos governos, tanto locais quanto nacionais, bases estas que podem ser encontradas em
diferentes escalas do espao por onde os processos de acumulao capitalista, as
expresses materiais da diviso internacional do trabalho e a luta poltica pela hegemonia se processam. Interessa aqui reter a escala de atuao das redes transnacionais extensivas por meio das quais organismos como o BIRD atuam sobre os
espaos locais das cidades. Um primeiro exemplo da arquitetura institucional destas
redes pode ser buscado na atuao de agncias internacionais de classificao da
condio de risco dos diferentes territrios.
Alm de motivo de orgulho, a gesto eficiente tambm moeda de troca
para captao dos recursos financeiros no mercado mundial. A situao financeira
do Rio de Janeiro porm, para se transformar em uma referncia slida para o
capital mundial, precisa passar pelos processos de classificao das agncias de
qualificao de risco de crdito. Ou seja, alm de buscar reduzir o chamado custo
Rio necessrio reduzir o risco Rio, sem o qual no se conquista uma posio
no mercado mundial das cidades. Esta parece ser uma lio no apenas aprendida
pela Prefeitura, como tambm valorizada:
A solidez financeira da cidade pode ser comprovada na avaliao
da Moodys Investors Service, agncia internacional de anlise
do risco de crdito, que este ms elevou a posio da cidade
Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

117

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

em relao capacidade de contrair dvida em moeda estrangeira

do nvel B1 para B1 positivo, mesmo nvel de avaliao do Brasil.
De acordo com as regras das agncias internacionais de avaliao de risco
de crdito, uma cidade ou um estado no pode ultrapassar a classificao conferida
ao seu pas.
Esta melhora no raking confirma a trajetria j delineada em setembro do
ano passado, quando a agncia elevou a nota do Municpio do nvel B2 para o B1.
A Moodys uma das mais conceituadas agncias de qualificao de risco de crdito
do mundo e os seus relatrios avaliam a receita e o patrimnio, que servem como
referncia para as tentativas da Prefeitura de captar recursos de fontes nacionais e
estrangeiras (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, janeiro. 2005, p. 1).
Longe de ser uma ao visionria e pioneira da cidade, a poltica de solidez
financeira um passo a passo definido pelo BIRD em sua nova estratgia para os
governos urbanos e locais dos municpios. Estes passaram a compor uma nova poltica de fomento do Banco que ampliou sua carteira de clientes, na transio dos
anos 1990 para o novo sculo XXI. Alguns documentos e rgos so representativos
deste novo momento do BIRD, como as coalizes de cidades denominadas de Cities of Change e de Cities Alliance e o documento Cities in Transition.3
Conforme Arantes, estas duas coalizes:
so responsveis por assessorar os pases em desenvolvimento
(antigo bloco socialista e terceiro mundo) na formulao de planos estratgicos para as suas cidades. Cities of Change adota a
denominao plano de ao para o desenvolvimento econmico local (LED) e a Cities Alliance, estratgia para o desenvolvimento da cidade (CDS). A CDS composta por um LED e
uma estratgia de governana urbana. A agenda da gesto empresarial das cidades aparece dispersa em diversos documentos
e publicaes do Banco, mas est consolidada em seu principal
documento setorial vigente, o Cities in Transition (2000) e no
texto sobre desenvolvimento econmico local produzido pela
Cities of Change (2003). Em ambos os casos, a ideia de transio e mudana refere-se passagem, entendida em termos evolutivos, da gesto centralizada pelo Estado (State-based) para
a gesto de mercado (market-based), com alteraes qualitativas
no padro de proviso dos servios pblicos, de financiamento
das cidades e de governana (2004, p. 62).
H uma matriz discursiva dos organismos internacionais e em especial do
BIRD a respeito das novas estratgias voltadas para os governos urbanos locais que
se expressa em dois planos, ambos de produo de sentido sobre a cidade: um
primeiro, em que as polticas urbanas incorporam o lxico financeiro corporativo;
..............................................................................
3
Aqui utilizada a verso resumida do documento produzido pelo BIRD e traduzida para o espanhol: Ciudades
em transicin. Resumen estrategia del Banco Mundial para los gobiernos urbanos y locales (2000).

118

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

e um segundo, baseado na incorporao do vocabulrio solidrio-participativo

para as novas polticas compensatrias de combate pobreza (ARANTES, 2004,
p. 62).
J se encontra presente no documento Ciudades en Transicin um conjunto
de princpios balizadores das polticas de desenvolvimento econmico local para
as cidades e que define um novo marco de aprofundamento dos ajustes dos pases
subdesenvolvidos, como o Brasil. Assim, sob os ttulos de Boa Gesto de Governo
e Administrao e Solvncia Financeira encontram-se explicitadas, no documento, as condies bsicas da produtividade urbana, necessrias tambm para
que as cidades se tornem competitivas e com aptido empresarial no mercado
mundial (BANCO MUNDIAL, 2000, p.15). Quanto ao primeiro tema, so estimulados: o desenvolvimento de projetos urbanos financiados pelo BIRD como laboratrios prticos dos governos municipais, as parcerias pblico-privadas visando ao
alargamento da participao do setor privado na prestao dos servios urbanos e
a concentrao da ao do Estado em uma gesto eficiente para que os pobres
sejam beneficiados (BANCO MUNDIAL, 2000, p. 17), intercmbio de boas prticas e capacitao dos recursos humanos dos governos locais nas tcnicas de
gesto urbana.
J no segundo tema, solvncia financeira, encontram-se as recomendaes
que permitem viabilizar a viso do BIRD sobre a equao competitividade + cidadania plena. Isso significa tornar os trabalhadores pobres e os dos segmentos informais da economia contribuintes e clientes dos servios pblicos que, por recomendao do prprio banco, devem estar sob a responsabilidade das parcerias pblico-privadas. A cidadania inicia e se encerra na esfera do consumo e para tanto
precisa de bons cidados que estejam inseridos nos procedimentos formais de
consumo, de crdito, de recolhimento de impostos e taxas, nem que para isso seja
necessrio organizar novas polticas e sistemas especficos voltados para os segmentos mais pobres.
De forma esclarecedora, o BIRD define, no documento Ciudades em Transicin, o que vem a ser a solvncia financeira necessria ao carter equitativo e sustentvel da economia de uma cidade:
Por solvncia financeira se entende aqui a solidez financeira no
tratamento das fontes de receitas e de gastos e, no caso de algumas cidades, uma capacidade creditcia tal que lhes permita o
acesso aos mercados de capitais [grifo nosso]. As operaes de
desenvolvimento urbano do Banco e o correspondente dilogo
sobre polticas fomentam a adoo de sistemas claros e coerentes de receitas e de gastos locais, com transferncias intergovernamentais transparentes e previsveis, e prudncia no endividamento do municpio, assim como contabilidade financeira,
gesto de ativos e prticas de contratao aceitas. Para uma boa
gesto das finanas urbanas importante adotar um critrio
comercial para muitos dos servios e as funes administrativas
das cidades, sem perder de vista os interesses sociais. Este critrio
Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

119

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

comercial tambm indispensvel para a participao do setor

privado ou a privatizao dos servios urbanos (BANCO MUNDIAL, 2000, p. 19).
oportuno observar que Arantes tambm identificou nas estratgias do BIRD
a preocupao com a diversificao das formas de captao de recursos por parte
dos governos urbanos locais, inclusive no mercado de capitais, a exemplo da ao
da prefeitura do Rio de Janeiro:
O impasse imediato a ser enfrentado pela coaliso pblico-privada formada no Board municipal a disparidade entre metas a
serem alcanadas e escassez de recursos pblicos para realizlas. Um tema crucial ser o de solvabilidade das cidades (numa
traduo do termo bankability). Os tcnicos do Banco Mundial
e tambm do BID formularo em diversos documentos a proposta
de transformar os municpios em grandes tomadores de emprstimos no mercado privado de capitais, tal como hoje fazem os
Estado nacionais. Ao pressionar os governos locais a terem um
comportamento de responsabilidade fiscal, como vimos, na
agenda de reformas dos anos 1980, o Banco pretende encorajar
a transio para o sistema municipal de crdito de mercado
[...]. A cidade-empresa deve amplamente sustentar-se num
modelo de parcerias pblico-privadas (PPPs) para a implementao de novas infraestruturas, bem como na sua capitalizao pela emisso local e internacional de ttulos (municipal
bonds), avaliados conforme indicadores de credibilidade (rates)
e do risco cidade [...] (ARANTES, 2004, p. 65).
Na verdade, o que se v mais intensamente a partir de 2000, a verticalizao,
rumo aos municpios, dos programas de ajuste dos Estados latino-americanos, levados
frente nos anos 1990, e que possibilitaram, por exemplo no caso brasileiro, a instituio
do Programa Nacional de Desestatizao (PND). A partir deste processo, o que se viu
no pas, e nas esferas estaduais, foi uma avassaladora transferncia patrimonial, o
desmonte do poder regulador do Estado, e a quebra do prprio sentido de servio
pblico. Mas o elemento mais surpreendente e revelador dos destinos que se abririam
para o pas a partir de ento foi saber que o programa que destruiu a base material de
regulao do Estado, desativou milhares de postos de trabalho em todo o Brasil e deixou
um legado de altos custos para o Tesouro Nacional e o BNDES foi financiado, de forma
considervel, com recursos do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT).
A descentralizao do PND para o restante do pas seguiu as recomendaes
do BIRD por meio da Estratgia de Assistncia ao Pas, para o perodo 1998-2000.4
..............................................................................
4
Indica-se, para aprofundamento do tema, a coletnea da Rede Brasil As Estratgias dos Bancos Multilaterais
para o Brasil, que inclui a Estratgia de Assistncia ao Pas, elaborada em 6 de maro de 2000 pelo BIRD. Da
mesma forma, encontra-se includo na coletnea o Documento de Pas, elaborado pelo BID para o Brasil, em
7 de junho de 2000. A este respeito ver: Barros (2001).

120

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

As aes propostas nesta estratgia ampararam-se no seguinte diagnstico: O ajuste

das finanas do setor pblico est atrasado. necessria a ateno essencial para
melhorar o desempenho fiscal nos nveis subnacionais (estaduais) e para privatizar
empresas pblicas (Banco Mundial, 1997, p. 125). As aes planejadas a partir
deste diagnstico recomendaram:
- Gastos pblicos: reduzir despesas com trabalho aps a reforma do funcionalismo pblico;
- Impostos: melhorar sistema de impostos sobre valores agregados;
- Previdncia social: introduzir sistema financeiramente vivel;
- Bancos: fortalecer a superviso, reduzir o papel dos Bancos Estaduais atravs
da privatizao e reestruturao;
- Continuar o programa de privatizao para outras empresas federais e estaduais pblicas (BANCO MUNDIAL, 1997, p. 126).
O governo do estado do Rio de Janeiro, por meio da figura do ento governador
Marcelo Alencar (PSDB), obteve uma linha de financiamento do Banco Mundial,5
em 1997, no valor de US$ 250 milhes, para encaminhar o Programa Estadual de
Desestatizao (PED). O exerccio de um governo local que teve como partido o
mesmo PSDB do ento presidente Fernando Henrique Cardoso, colocou o Rio de
Janeiro como verdadeira antessala do PND. No casualmente, o Rio foi o primeiro
estado a implantar o PED e a criar uma Agncia Reguladora de Servios Pblicos
Concedidos do Estado do Rio de Janeiro (ASEP-RJ), em 1997. No incio deste processo de desestatizao, foram includas 27 empresas no PED. O saldo deste processo, no final dos anos 1990, foi o desmantelamento da base pblica dos servios
de infraestrutura urbana e a privatizao do Banco do Estado do Rio de Janeiro
(BANERJ). Entre as 27 empresas inicialmente arroladas, podem-se citar as seguintes
desestatizaes: Cia. de Navegao do Estado do RJ (CONERT); LIGHT e Cia. de Eletricidade do Rio de Janeiro (CERJ); Cia. do Metropolitano; Cia. de Desenvolvimento
Rodovirio e Terminais do Estado do RJ; Cia. Estadual de Gs do RJ e RIOGS; Trecho
rodovirio de ligao entre os municpios de Rio Bonito, Araruama, So Pedro da
Aldeia; Cia. Fluminense de Trens Urbanos-FLUMITRENS; Telecomunicaes do Rio
de Janeiro (TELERJ); Banco do Estado do Rio de Janeiro (BANERJ).
O que se pretende destacar que a privatizao de empresas estatais responsveis por servios urbanos tem um efeito direto sobre os municpios do estado
do Rio de Janeiro. Ou seja, os efeitos sobre a urbanidade so desigualmente distribudos quando se consideram, por exemplo, a qualidade dos servios prestados
e os custos das tarifas. Tal questo torna-se ainda mais complexa frente dimenso
metropolitana dos fenmenos urbanos, como o caso da questo do saneamento.
A este respeito, estudo de BRITO e PORTO (1998) discute os impactos sociais causados pela introduo do modelo de privatizao nos servios pblicos de saneamento prestados por empresas estatais, no Brasil, como o caso da CEDAE (Compania
..............................................................................
5
Segundo o Banco Mundial, o montante de recursos previstos pelo governo do estado do Rio para o Programa
Estadual de Desestatizao estava estimado, poca, em US$ 5.9 bilhes.

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

121

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

Estadual de gua e Esgoto), no estado do Rio de Janeiro. Tal empresa esteve arrolada
entre as estatais a serem privatizadas por meio do PED, durante o governo de Marcelo
Alencar. Contudo, medida legislativa da Cmara Municipal do Rio de Janeiro conseguiu retirar a CEDAE do elenco das empresas arroladas no PED.
Entre os impactos de tal processo, desigualmente distribudos no territrio, Brito
e Porto salientam:
Os servios deixam de ser orientados por uma lgica de servios
para todos, para se guiarem por uma lgica de rentabilidade, reforando a questo da capacidade de pagamento dos usurios. Na
prtica, as empresas privadas vm privilegiando certas categorias
de usurios e certas zonas do territrio e negligenciando outras.
Aos poucos, estabelece-se um processo marcado, por um lado, pela disputa das grandes empresas privadas que prestam servios, em
torno das reas mais rentveis ou em acelerado crescimento. Por
outro, marcado tambm pelo desprezo por reas mais pobres, que
nem so grandes consumidores de servios, nem utilizam tecnologia
sofisticada. Esses usurios so obrigados a pagar tarifas elevadas
pelos servios de base; e, se no tm condies de pagar, acabam
excludos do acesso (BRITO e PORTO, 1998, p. 73).
Ainda sobre o mesmo tema, os referidos autores destacam a dimenso metropolitana desta problemtica e seu alto grau de heterogeneidade intrametropolitana,
alm das presses existentes sobre a permanncia da poltica dos subsdios pblicos
para acesso aos servios de saneamento, por parte da populao de baixa renda:
Em ambientes to heterogneos como so as regies metropolitanas brasileiras, nas quais cidades ricas esto umbilicalmente
ligadas a cidades pobres, e nas quais, em uma mesma cidade,
bairros ricos e bem servidos de servios e infraestruturas convivem com reas de pobreza absoluta e ausncia total dessas
mesmas infraestruturas, no simples a entrada do setor privado
na explorao dos servios de gua e esgoto. [...] Partes que hoje podem almejar ter acesso aos servios graas ao sistema de
subsdios cruzados que vem orientando a gesto pblica, cujo
princpio norteador no o lucro. Em uma estrutura de prestao
de servios privada, voltada para o lucro, os subsdios cruzados
so eliminados, e o fornecimento de gua a populaes de baixa
renda torna-se um impasse [...]. Faz-se portanto necessria [...]
a identificao das cidades que podem pagar, e, dentro delas,
das reas rentveis (BRITO e PORTO, 1998, p. 77).
A partir do exposto neste segmento do texto, verifica-se que o direito cidade
nem mesmo se colocou como questo pertinente ao debate dos destinos da coisa
pblica. Muito menos foi encaminhada qualquer discusso sobre a dimenso ter-

122

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

ritorial destes servios urbanos que se inserem em diferentes espaos geogrficos

do estado, para alm da dimenso metropolitana do problema. Desnecessrio
tambm dizer que no se enfrentou antecipadamente a questo do marco regulatrio
destes servios a partir da sua privatizao.
2. O Dilogo entre o II PECRJ e a Agenda
do Bando Mundial para o Futuro da Cidade do Rio de Janeiro
O ano de 2001 marcou o retorno do prefeito Csar Maia ao governo da cidade e o aprofundamento do planejamento estratgico do Rio de Janeiro, agora
sob a sua segunda verso denominada As Cidades da Cidade, em referncia
perspectiva do desenvolvimento econmico endgeno de suas regies, vistas como
cidades dentro da cidade.
O II PECRJ teve seu lanamento oficial realizado em 4 de outubro de 2001.
Tal plano passou a perseguir essa ideia do desenvolvimento endgeno das regies
da cidade. Essa, por sua vez, estava pautada pelo conceito de microdesenvolvimento
e da metodologia do desenvolvimento econmico local difundida pelo BIRD. De
acordo com o Programa de Desenvolvimento Econmico de Microrregies da Cidade do Rio de Janeiro:
O desenvolvimento de um local depende, s vezes, de pequenos
projetos ou articulaes que tm o poder de multiplicar, ampliar,
atrair novos negcios, impulsionar os setores produtivos ou
desenvolver o empreendedorismo focado no desenvolvimento
daquele local especfico.
[...] O programa pretende viabilizar, a partir da identificao
com pontos de potencial localizados nas diversas regies da cidade, a realizao de pequenas obras e a implantao de pequenos equipamentos ou servios que promovam o desenvolvimento
do local, no s por meio de um trabalho conjunto dos diversos
rgos municipais, mas tambm em parceria com os governos
estadual e federal e a iniciativa privada.
A partir da identificao das reas [...] a Prefeitura atuar, por meio
da Sedect, buscando implantar esses equipamentos e/ou servios,
para que aquele ponto possa desenvolver todo o seu potencial
econmico, gerando trabalho e renda, melhorando o ambiente
construdo e criando locais de convivncia dos moradores (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 2003, pp. 1-2).
A concepo acima busca associar a ideia de arranjos produtivos locais
perspectiva de projetos urbanos de desenvolvimento local sem, contudo, abdicar
do modelo de interveno dos grandes projetos urbanos estratgicos. O II PECRJ
a expresso desta convergncia e por meio dele que o Programa de Desenvolvimento Econmico de Microrregies se operacionaliza.
Herdeiro da tradio inaugurada pelo I PECRJ na forma de conceber, planejar
e gerir a cidade, o II PECRJ presta sua homenagem ao seu antecessor, ao mesmo
Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

123

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

tempo em que estabelece novas dinmicas de atuao sobre a cidade, com destaque
para o chamado planejamento regional. Assim, o II PECRJ elaborou um plano estratgico para cada uma das doze regies que correspondem, respectivamente, base
territorial das subprefeituras da cidade (Bangu, Barra da Tijuca, Campo Grande,
Centro, Grande Mier, Ilha do Governador, Iraj, Jacarepagu, Leopoldina, Tijuca/
Vila Isabel, Zona Norte e Zona Sul).
Em todos os doze planos, foram elaborados objetivos centrais, estratgias,
objetivos especficos e propostas de atuao que sero melhor analisados no ltimo
segmento do texto. deste material que tanto o programa de desenvolvimento microrregional quanto o oramento participativo (OP) retiram suas propostas. Ou seja,
o PECRJ continua a ser a principal referncia de planejamento urbano da prefeitura
para a cidade, subordinando, inclusive, outros instrumentos de gesto democrtica,
como o oramento participativo.
Enquanto o I PECRJ sofreu a influncia direta dos consultores catales, por meio
da empresa Tubsa Tecnologies Urbanes de Barcelona S.A., o II PECRJ trouxe a
marca da influencia do BIRD, a partir de sua entrada mundial no mercado do
planejamento estratgico. Isso no significa, contudo, o abandono das influncias
anteriores. Pelo contrrio, a agenda de ajuste urbano do BIRD no apenas se articula
s prticas de empreendedorismo urbano do I PECRJ, como as potencializa. Tal
realidade pode ser melhor dimensionada por meio das propostas de desenvolvimento
econmico local produzidas pelo banco acerca da cidade. Tais propostas articulamse ao programa Cities of Change, do Banco Mundial, executado nos anos de 2001
e 2004, responsvel por agregar redes de cidades consideradas sub-desenvolvidas
da Europa Central e do Leste com o objetivo de difundir a metodologia do desenvolvimento econmico local (DEL) proposta pelo banco. Segundo o BIRD, o referido
programa objetivava:
fortalecer a capacidade dos municpios para realizar planejamentos estratgicos e desenvolver planos de ao; estimular o
intercmbio de boas prticas entre os municpios para facilitar o
acesso experincias e conhecimentos internacionais; e facilitar
a divulgao dos resultados (BANCO MUNDIAL, 2006, p. VI).
Ainda sobre a definio do DEL, o banco assim se manifesta em seu manual
dedicado ao tema:
O propsito do desenvolvimento econmico local (DEL) construir a capacidade econmica de uma determinada rea para
melhorar sua perspectiva econmica e a qualidade de vida de
todos. Este um processo pelo qual os parceiros pblicos, o setor empresarial e os no-governamentais trabalham coletivamente
para criar condies melhores ao crescimento econmico e gerao de emprego. [...] A capacidade das comunidades para melhorar a qualidade de vida, criar novas oportunidades econmicas
e lutar contra a pobreza, depende de essas serem capazes de

124

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

compreender os processos de DEL e agirem estrategicamente

no mercado que muda constantemente e que cada vez mais
competitivo. Os empreendimentos privados bem sucedidos e
as parcerias pblico-privadas (PPP) geram riqueza nas comunidades locais. No entanto, as empresas privadas requerem um
ambiente favorvel aos negcios para gerar prosperidade. O governo municipal tem o papel fundamental de criar um ambiente
favorvel para o desenvolvimento e o sucesso dos negcios. Pela
sua natureza, o desenvolvimento econmico local decorrente de
uma parceria entre o setor de negcios, os interesses da comunidade
e o governo municipal (BANCO MUNDIAL, 2006, p. 1).
No ano de 1999, o BIRD elaborou um documento intitulado Rio de Janeiro:
um estudo da cidade (partes I e II), publicado pela Prefeitura, no ano de 2002, na
coleo Estudos da Cidade. Nesse documento, logo em seu primeiro pargrafo,
exaltada a primeira gesto do prefeito Csar Maia como exemplo de retomada do
dinamismo da cidade aps um longo perodo de crise. Nas palavras do banco, Csar Maia considerado um prefeito ativista.
Da mesma forma, sem muitos rodeios, o BIRD afirma o novo lugar da cidade
no contexto nacional e define seus objetivos com o estudo do Rio de Janeiro. Tal
definio produz um sentido de desenvolvimento que se encontra alinhado definio metodolgica de DEL que os planejamentos estratgicos devem executar:
O governo municipal que, no passado, atuou principalmente
no planejamento e desenvolvimento urbano, agora est sendo
pressionado a comear a desempenhar um papel importante na
promoo do crescimento econmico da cidade e no projeto
de redes de segurana para os menos favorecidos da cidade.
[...] Os objetivos do estudo so ajudar o governo municipal a
conceber polticas e programas para:
- restaurar o crescimento econmico em base ampla e sustentlo acima da mdia nacional ao mesmo tempo reduzindo sua
volatilidade;
- combater a pobreza atravs de melhor direcionamento, de tal
modo que enquanto os ndices agregados de pobreza sejam reduzidos por meio de um crescimento mais rpido, aqueles que
permanecem na pobreza recebam assistncia apropriada;
- manter a disciplina fiscal, estabelecendo fronteiras apropriadas
para a Prefeitura que ajudem a melhorar a qualidade dos servios
municipais ao mesmo tempo em que mantenham a proporo
de dvida e receita corrente abaixo de um (BANCO MUNDIAL,
2001, p. 9).
A agenda do BIRD para o futuro do Rio enfatiza a necessria mudana do
perfil de dependncia econmica da cidade em relao ao governo federal, princiRevista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

125

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

palmente em termos de financiamentos internos e transferncias. A soluo estaria

no incremento das parcerias pblico-privadas. Por isso, o banco efusivo em sua
avaliao positiva sobre o I PECRJ.
De forma anloga, com repercusses diretas sobre o ajuste fiscal da cidade,
est o incentivo disseminao do princpio de focalizao das polticas sociais e
dos servios urbanos, de forma a fazer refluir o princpio da universalizao na estruturao das polticas pblicas e abrir o mercado s parcerias privadas medidas
essas que, segundo o BIRD, tornam-se necessrias principalmente frente ao contexto
de transferncia de responsabilidades sociais e urbanas para as municipalidades,
aberto a partir de 1988, o que contribui para o dficit fiscal local. A focalizao o
princpio que assegura ao poder pblico que os recursos no vazaro de forma
significativa para os no-pobres, conforme afirmao do prprio banco.
Seguindo a classificao do BIRD quanto aos tipos de programas e coberturas
sociais, chega-se aos trs recortes: 1) universal; 2) moderadamente direcionado; e
3) direcionado aos pobres. Ainda de acordo com o banco:
Existe uma variao considervel na cobertura, estabelecimento
de alvos e benefcios por famlia desses e outros programas,
muitas vezes por motivos justificveis. Os gastos municipais com
gua e esgoto, remoo de lixo slido e sade bsica no so
direcionados, so universais, e os gastos por famlia so pequenos. Programas tais como educao bsica e melhoramentos
urbanos so moderadamente direcionados e seus gastos por famlia so grandes; a diferena entre esses programas est em
que enquanto a educao bsica alcana mais de 80% dos pobres, o principal programa de melhoramentos urbanos da cidade
o Favela Bairro atinge no mximo 10% dos pobres. O terceiro
conjunto de programas daqueles dirigidos aos pobres, como o
Rio Criana Maravilhosa e a Bolsa Alimentar, dos quais mais de
70% do gasto total vai para os pobres, os gastos por famlia so
moderados, mas a cobertura dos lares permanece abaixo de
30% [...]. Expandir programas selecionados com enfoque na pobreza, aumentar a cobertura no terceiro conjunto de programas
em potencial a melhor alternativa atravs da qual a Prefeitura
pode ajudar os mais pobres da cidade do Rio, desde que o vazamento para os no-pobres seja mantido baixo (BANCO MUNDIAL, 1999, p. 5).
O conjunto da agenda do BIRD para o ajuste urbano da cidade do Rio de Janeiro e, em especial, a avaliao e a recomendao do banco acerca da associao
entre eficincia das polticas sociais e a sua focalizao para a populao pobre urbana, adquire maior significado quando considerado o contexto atual de crescimento
do desemprego e das formas de trabalho no-assalariado.
A metamorfose da periferia e o discurso da sua integrao nos circuitos internacionais do desenvolvimento capitalista operam em nome de uma dada viso de

126

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

democracia. Uma espcie de cenrio em que as ideias esto fora do lugar revela
os limites da democracia aliada competitividade das cidades. Trata-se de uma viso de cidadania que reivindica como seu sujeito o indivduo maximizador do esprito empreendedor e racionalizador das exigncias e atributos da competitividade
social. Aqui, a maximizao dupla. Trata-se de potencializar tanto o sujeito empreendedor do trabalho, quanto a cidade empreendededora. Como seus contrapontos esto os segmentos sociais que no se apropriam dos novos termos da
gramtica social competitiva das cidades ou o fazem de forma subalterna. Para
estes, a cidade oferece a sua face de integrao focalizadora que cria, de forma minuciosa e exaustiva, os lugares sociais da exceo (OLIVEIRA, 2003). a partir dessa face que a pobreza urbana enxergada. Mas tambm atravs do seu olhar
constantemente renovado de criminalizao da pobreza que a cidade reivindicar
a distncia e a segurana necessrias frente aos seus pobres, sempre que as condies
que a tornam uma cidade competitiva forem ameaadas.
H muito mais elementos a viabilizar o ajuste urbano6 da cidade pelas agncias e organismos internacionais que atuam na escala territorial das redes transnacionais. Contudo, o desdobramento do plano estratgico em sua segunda verso,
referente ao perodo de 2001-4, aprofundou este largo processo ao reproduzir a
mesma concepo de cidade do I PECRJ.
3. A Anulao da Poltica Frente ao Ajuste Urbano da Cidade:
a Submisso do Oramento Participativo ao II PECRJ
importante descrever a organizao e a estrutura do II PECRJ e como este
se entrelaa ao I PECRJ. Do ponto de vista da sua estrutura e organizao, o plano
contou com uma equipe tcnica central formada por tcnicos da prpria Prefeitura;
com coordenadores dos planos regionais que so membros da equipe tcnica central;
com os subprefeitos no trabalho de organizao e mobilizao das comisses
regionais (vale lembrar que os subprefeitos no so eleitos pela populao do Rio
de Janeiro e sim indicados pelo Prefeito), alm do trabalho em parceria com a
equipe tcnica central; e com doze comisses regionais compostas pela sociedade
civil.
A participao da sociedade civil foi registrada pelo II PECRJ por meio de uma
lista de membros individuais e de entidades presentes em alguma das reunies
regionais. Algumas informaes se destacam na leitura das lista, a comear pela
ausncia de qualquer representao de entidades sindicais em alguma das comisses
regionais. Da mesma forma, no h uma representao significativa de entidades
de representao do setor empresarial. H, nesse aspecto, a predominncia da participao da Associao Comercial do Rio de Janeiro, que se faz representar em
todas as comisses regionais do plano. As Associaes de Moradores tambm se fizeram presentes de forma pouco significativa, principalmente do segmento das Associaes de Moradores das Favelas. A maior participao de entidades e esta..............................................................................
6
A ideia de ajuste urbano empregada aqui conforme formulao de Arantes (2004) para destacar a ao programtica de agncias multilaterais como o BIRD e o Banco Interamericano de Desenvolvimento na construo
de uma agenda de boa governana dos pases subdesenvolvidos, em especial das cidades latino-americanas.

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

127

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

belecimentos ocorreu no segmento da prpria administrao pblica, por meio dos

diferentes rgos da prefeitura, como secretarias, subsecretarias, fundaes, Regies
Administrativas, escolas municipais etc.
A partir da estrutura referida anteriormente, foram organizados os segmentos
do plano (planos regionais, oramento participativo, articulao entre os planos,
impulso, monitoramento, avaliao, atualizao do plano geral, observatrio) articulados a etapas correspondentes, compondo a dinmica operacional. No segmento
de elaborao dos planos regionais, por exemplo, foram estruturadas seis etapas, a
saber: sensibilizao, pr-diagnstico, diagnstico, estratgias, projetos e homologao. Foi a partir dessa dinmica de etapas que as comisses regionais foram
constitudas e chamadas a homologar, ao final, suas propostas de planos estratgicos.
Para alm do aspecto formal dessa estrutura e organizao, h que se destacar o
processo acelerado de encaminhamento das discusses no mbito das regies e a
pouca divulgao nos bairros de abrangncia das subprefeituras.
O II PECRJ foi lanado e apresentado oficialmente cidade em 4 de outubro
de 2001 em solenidade que contou com as presenas do prefeito Csar Maia, do
ento ministro de Cincia e Tecnologia Ronaldo Mota Sandenberg, de representantes
de instituies de pesquisa e universidades, de entidades pblicas e privadas e diferentes convidados. Essa foi a primeira de uma srie de quatorze reunies (doze
em cada regio e uma com a comunidade acadmica e cientfica) da etapa de sensibilizao do II PECRJ.
importante destacar que cada reunio regional, articulada s etapas do
plano, seguiu uma agenda anterior de trabalhos preparatrios. Nesses trabalhos, a
populao no esteve presente, contando basicamente com os tcnicos e subprefeitos. Da mesma forma, o momento de encontro entre a equipe central do II
PECRJ e a populao participante de cada comisso regional foi sempre instrumentalizado por recursos tecnolgicos de informao de alto impacto performativo,
com a finalidade explcita de acelerar ao mximo as discusses e alcanar mais
facilmente o consenso necessrio, sempre com o objetivo de realizar apenas uma
reunio por etapa. Ou seja, o processo do II PECRJ perseguiu a mesma viso de
cidade ptria do I PECRJ, apelando ao esprito cvico da corresponsabilidade
pelos destinos da cidade, mas francamente refratria e diluidora dos espaos de
dilogo pblico por que o conflito e o dissenso poderiam ser vistos, ouvidos e regulados coletivamente. Estes foram sempre subordinados a uma das formas de manifestao tcnica do dilogo cvico: a planilha, os mapas e dados fundamentados
em tcnicas de geoprocessamento, as agendas positivas e negativas, os grficos e
tabelas com os resultados do inqurito qualitativo, alm dos inmeros recursos tecnolgicos acionados pelos programas de computadores:
As informaes analisadas e utilizadas permitiram a identificao
das ameaas e oportunidades das regies, fundamentais no
processo. Equipamentos como teles, flip-charts, cartazes
conceituais e projetores conectados a computadores portteis
foram instrumentos que levaram para as reunies informaes
previamente pormenorizadas, permitindo que as comisses

128

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

elaborassem o trabalho de cada etapa em apenas uma reunio.

As projees simultneas permitiram a obteno de resultados
consensuais de maneira mais rpida. A etapa foi sendo construda
e elaborada, com a participao direta da audincia, at a obteno de resultados consensuais, aprovados na mesma reunio,
viabilizando desta forma a realizao dos planos regionais em
um curto espao de tempo (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO
DE JANEIRO, 2002, p. 25).
A participao da audincia s possvel de ser limitada ao curto espao de
tempo se for disciplinada. Da a produtividade associada aos dispositivos tcnicos do
planejamento estratgico, mais do que a ideia de um poder que diz no. A funo
destes acima de tudo disciplinadora e viabilizadora do consenso necessrio rpida
aprovao de cada etapa do plano. de fundamental importncia que se prestabelea no a quantidade da participao (quantos podero ou no estar presentes),
mas os termos, os balizamentos que iro indicar o que possvel ou no de ser includo como pertinente ao debate. Contudo, o dissenso democrtico advm no da
quantidade, mas da qualidade da relao que se pretende instituir politicamente. Ao
focar as relaes sociais entre Estado e sociedade civil e entre a prpria sociedade
como relaes entre parceiros e colaboradores, o que se opera a anulao da
prpria capacidade de subjetivao poltica, como afirma Rancire (1996). A este respeito importante a interlocuo com este autor para pensar o significado de tais
prticas de anulao das cenas polmicas da poltica da e na cidade:
Uma subjetivao poltica uma capacidade de produzir essas
cenas polmicas, essas cenas paradoxais que revelam a contradio de duas lgicas, ao colocar existncias que so ao mesmo tempo inexistncias ou inexistncias que so ao mesmo tempo existncias. [...]
assim que o relacionar duas coisas sem relao torna-se a medida do incomensurvel entre duas ordens [...]. Mas esses incomensurveis esto bem medidos um no outro. E essa medida refigura as relaes das parcelas e das partes, os objetos passveis
de provocar litgio, os sujeitos capazes de articul-lo. Ela produz,
ao mesmo tempo, inscries novas da igualdade em liberdade
e uma esfera de visibilidade nova para outras demonstraes. A
poltica no feita de relaes de poder; feita de relaes de
mundos (RANCIRE, 1996, pp. 52-4).
Se por um lado possvel demarcar esta concepo de consenso como
um contedo transversal aos dois planos, por outro lado h que se demarcar uma
inflexo importante operada pelo II PECRJ, qual seja: o fundamento terico e ideolgico do desenvolvimento local endgeno opera sob uma base fortemente dependente do discurso da participao. De fato, a segunda experincia do plano estratgico toma a participao local como uma varivel central da prpria ideia de deRevista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

129

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

senvolvimento. Ou melhor, na tentativa de aliar competitividade e cidadania, as

estratgias e polticas de desenvolvimento local endgeno buscam unir as capacidades tcnicas, financeiras e gerenciais locais, o associativismo e potencial
empreendedor, a democracia participativa entre atores sociais e instituies (MOREIRA BRAGA, 2001, p. 28).
Para permanecer na chave interpretativa oferecida por Moreira Braga, o II
PECRJ evidencia os limites destes fundamentos tericos e ideolgicos e, de forma
mais ampla, os limites de se buscar equalizar cidadania e competitividade. A busca
de equalizao dos conflitos se baseia na concepo de uma distoro, no mximo passageira, entre os dois campos de prticas (que, por definio, so sempre
dissonantes). Esta busca por equalizao, por dissipao, por formas de anulao
de cenas de conflito como se estas fossem a negao da poltica e no um de seus
fundamentos revela o quanto esta concepo de desenvolvimento local dependente de um regime de consenso e de um regime de opinio, conforme os termos de Rancire (1996), de tal forma que entre as prticas da cidadania e as da
competitividade deve-se produzir uma equao sem restos que possibilite colocar
em evidncia a imagem de uma comunidade idntica a si mesma.
Um outro elemento importante a destacar a ausncia da discusso de outras
escalas espaciais, notadamente a metropolitana, dos temas e questes objetos do
debate, de tal forma que as concepes de desenvolvimento endgeno, desenvolvimento econmico microrregional, espao local, regies, entre outras formuladas
pelo II PECRJ, reiteram o mesmo padro de discusso das cidades de forma autnoma
e fragmentada como o verificado no I PECRJ. Repetindo, inclusive, a contradio
de conceber a cidade como espao mundial, reivindicando sua condio de cidadeglobal e, ao mesmo tempo, manter a miopia para a dimenso metropolitana da cidade do Rio de Janeiro, de seus problemas e de suas necessrias propostas de soluo. Cabe destacar que este encapsulamento um clssico padro da histria
de desenvolvimento do Rio de Janeiro, antes mesmo da Repblica. Algo que Lessa
(2001) j qualificou como uma espcie de comportamento da cidade virar as costas
ao interior fluminense, ao longo dos seus diferente formatos jurdico-institucionais
na trajetria da nao:
Desde 1834, com a delimitao do Municpio Neutro, os bares
do caf podiam exercer na Provncia Fluminense seus poderes
como os oligarcas locais mais poderosos do pas. [...] Por outro
lado, o Municpio Neutro separado da Provncia, facilitava a
administrao direta da cidade pela Coroa. Esta separao foi, a
longo prazo, historicamente cruel para o interior fluminense. A
decadncia da cafeicultura no estagnou a cidade nem foi assumida pelo Distrito Federal como um problema regional. A urbanizao prosseguiu e a centralidade do Rio foi imune crise
do interior. inquestionvel a confirmao da capitalidade e
centralidade do Rio pelo caf escravo. A cidade/capital continuou
crescendo e prosperando sem assumir o papel poltico de protetora e reanimadora de sua retaguarda regional. Voltou suas

130

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

costas para o drama fluminense. A Guanabara chegou a formular

uma poltica antifluminense. Somente com a fuso dos dois
estados, feita fora em 1975 pelo governo autoritrio, teve incio a difcil e ainda inconclusa rearticulao poltica econmica
regional (LESSA, 2001, pp. 121-3).
Voltando dinmica do II PECRJ,7 de uma forma geral, a metodologia das
etapas subsequentes de pr-diagnstico e diagnstico seguiu a mesma orientao
do I PECRJ, dividindo a avaliao da cidade em dois campos chamados de retratos
em positivo e em negativo, organizados a partir de dados extrados de um inqurito
qualitativo realizado por regio. Em mdia foram aplicados cento e quinze questionrios por regio. De forma a complementar os retratos diagnsticos regionais,
foram elaboradas duas planilhas chamadas de agendas ajuda. A primeira, aplicada
nas reunies do pr-diagnstico, foi composta por temas crticos extrados da avaliao do retrato em negativo de cada regio. Seu contedo se subdividiu em
quatro itens: debilidades, propostas, grupos de trabalho por tema e eleio de um
coordenador para cada grupo. A segunda agenda, voltada para a etapa do diagnstico, teve a mesma apresentao na forma de planilha, mudando apenas os
itens a serem discutidos: vocaes, potencialidades, manifestaes culturais e linhas
estratgicas. Todos os trs primeiros itens foram previamente elaborados pela equipe
central do II PECRJ, restando s comisses regionais a tarefa principal de elaborar
as linhas estratgicas e de definir a feio inicial dos objetivos centrais que estruturaram cada um dos doze planos estratgicos.
As etapas quatro (estratgias) e cinco (projetos) intensificaram a dinmica
anterior de realizao de trabalhos preparatrios s reunies regionais sob a responsabilidade da equipe central do II PECRJ. De tal forma que a complexidade das tarefas exigidas aumentou de forma proporcional ao esvaziamento dos espaos reais
de discusso da populao. Tudo isso, bom lembrar, mantendo a meta de uma
reunio por etapa, o que exigiu a tomada de deciso por parte da equipe tcnica
central sobre temas relevantes, ainda que estes tenham retornado aos espaos das
comisses regionais sob a forma de mais planilhas, grficos, cartazes conceituais etc.
Os trabalhos preparatrios etapa quatro (estratgias) culminaram com a elaborao de um amplo material que incluiu: a definio do objetivo central para
cada plano estratgico regional, a definio preliminar de estratgias, a definio de
objetivos especficos de acordo com cada estratgia formulada, a sistematizao das
propostas de ao elencadas pelos grupos temticos (que ocorreram na etapa de prdiagnstico) e a elaborao de mais uma agenda ajuda com o quadro dos objetivos
especficos, propostas de programas ou projetos e parcerias possveis. As reunies

..............................................................................
7
Foi a partir do ritual dos procedimentos do II PECRJ que se operou a metamorfose do oramento participativo
da cidade. A explicitao de tal dinmica possibilita tirar dos campos cegos algo que s possvel de ser enxergado por meio do mapeamento das prticas sociais da cidade. E estas prticas de planejamento estratgico,
quando incorporam a participao da sociedade civil, fazem-no subordinando-a ao ritual tcnico-operativo
que uma das condies de possibilidade de se obter uma participao burocrtica subsumida norma do plano.

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

131

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

das comisses regionais tiveram a tarefa de alterar alguns desses elementos, se

assim o avaliassem, e identificar de forma preliminar as parcerias necessrias a
cada projeto de ao.
As etapas cinco (projetos) e seis (homologao) foram de importncia fundamental, pois materializaram a subordinao da poltica do oramento participativo
(OP) ao II PECRJ. A equipe tcnica central do II PECRJ dividiu as reunies das duas
etapas em dois grandes momentos: um primeiro relativo ao II PECRJ, de forma
geral, dedicado ao fechamento e aprovao do conjunto dos objetivos gerais, das
estratgias e seus objetivos e dos projetos especficos;8 e um segundo voltado especificamente para o OP.
A dinmica do OP adotada nas duas etapas envolveu a apresentao, pela
equipe tcnica central, de uma lista previamente selecionada e contendo sete temas
prioritrios entre os treze temas9 existentes no oramento municipal. A eleio destes
sete temas obedeceu metodologia do OP definida pela deliberao n. 001, de 10
de junho de 2002 (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 2002). Assim,
Para cada um dos sete temas, as comisses regionais tiveram a tarefa de eleger, em
ordem de prioridade, at trs propostas de ao para incluso no OP, totalizando,
inicialmente, 21 propostas por regio (252 no total das regies).
Contudo, de acordo com a referida deliberao n. 001, a denominada Comisso Executiva Provisria do OP possua a atribuio de pontuar os sete temas do
OP de acordo com as prioridades indicadas nas propostas de ao das comisses
regionais do PECRJ. A partir dessa organizao hierrquica dos temas por pontuao,
a Comisso Central Provisria do OP elegeu os cinco temas mais prioritrios no
conjunto das regies, a saber: 1) desenvolvimento econmico, 2) sade, 3) cultura,
4) meio ambiente, 5) esporte e lazer. Deste conjunto, foram finalmente extradas as
trs propostas por tema, somando quinze propostas por regio e 180 no total das
doze regies.
Aps a aplicao dos critrios de viabilidade tcnica e financeira pela instncia mxima do OP, que a Comisso Central, foram includos 55 projetos no
oramento municipal de 2003. Em termos de valores oramentrios, estes projetos
foram estimados em R$ 90 milhes, representando 1% do oramento municipal de
2003 (R$ 8.403.839.056,00). As propostas no-includas para o oramento de 2003
permaneceram em uma espcie de banco de propostas regionais espera do
processo do OP dos prximos anos, logo, sem nem mesmo repetir a dinmica praticada no ano de 2002; produzir uma nova dinmica anual de OP; ou, ainda, o que
seria o correto, atender s reivindicaes da sociedade civil organizada como as
manifestadas pelo Frum Popular do Oramento, para o cumprimento da legislao
do OP no municpio a Prefeitura do Rio limitou o processo do OP da cidade, para
..............................................................................
8
Os doze planos estratgicos regionais que integram o plano As Cidades da Cidade formularam 68 estratgias
que geraram 1.151 propostas. Entretanto, de acordo com o documento do II PECRJ, esto sendo definidos critrios para priorizao dessas propostas, no sentido de orientar as fases de impulso e monitoramento. (PREFEITURA
DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, p.15)
9
Os treze temas do oramento municipal do Rio de Janeiro so: educao, cultura, esporte e lazer, sade,
higiene, assistncia social, transporte, trnsito, desenvolvimento econmico, urbanismo, habitao, saneamento
e meio ambiente.

132

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

o ano de 2004, e da em diante retirada de propostas do referido banco. Afinal,

no poderia ser de outra forma. A democracia concebida pelo II PECRJ e seu
ilusionismo de OP no dependente e nem produtora de espaos pblicos e, ao
mesmo tempo, no depende da incmoda presena de sujeitos polticos. Por
isso, pode caber em uma caixa de sugestes ou um outro equivalente como um
banco de sugestes:
Para o oramento de 2004, utilizaram-se os mesmos critrios adotados no Oramento Participativo de 2003 e como resultado,
foram aprovados mais 63 projetos, totalizando, at a presente
data, 118 projetos dos Planos Estratgicos Regionais includos
no oramento municipal (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO
DE JANEIRO, p. 20).
As propostas do Plano Estratgico foram concebidas em um processo consensual e dentro de uma viso estratgica para o futuro
das regies. Entendemos que as propostas a serem priorizadas
no OP devem continuar a ser escolhidas no elenco de propostas
dos Planos Estratgicos Regionais, at que se esgotem (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, p. 218).
Cabe destacar que a Prefeitura do Rio de Janeiro, mesmo subordinando o OP ao
PECRJ, viu-se obrigada a obedecer determinao legal de instituio dos processos
eleitorais para a composio das instncias organizativas do OP. Assim, alm da escolha
das propostas para o OP, as comisses regionais elegeram um membro de cada comisso
para integrar, de forma paritria, a Comisso Executiva do OP, junto com os demais
membros representantes do poder executivo. Para concluir o processo eleitoral das instncias organizativas do OP, a etapa de homologao do II PECRJ conduziu eleio
dos representantes da sociedade no Conselho Popular do OP de 2004. Em conformidade
com a legislao, os representantes foram eleitos de acordo com as Unidades Espaciais
de Planejamento (UEPs) da cidade, que totalizam 55.
No obstante o vocabulrio tcnico e conceitual do II PECRJ pretender apontar
para algum influxo na forma de pensar e praticar a cidade, logo esta primeira impresso se desfaz quando se volta a ateno para o processo de oramento participativo.
O que se quer evidenciar com a subordinao desta prtica de inspirao
democrtica lgica e dinmica de funcionamento do II PECRJ, a anulao da
poltica. Ou, nos termos de Hannah Arendt (1999), a anulao da pluralidade necessria sustentao da condio humana do prprio mundo como fenmeno
poltico. E esta pluralidade, necessria sustentao da palavra e da ao, no
ocorre fora de um campo de aparncia/visibilidade, ou seja, fora de uma esfera pblica. Os rituais de participao que se estabelecem para a produo do mesmo,
de homogeneidades, de opinies indistintas no possibilitam mais do que a agregao fsica. No sentido Arendtiano (1999) so esvaziados de poder.
possvel identificar o momento em que ocorreu a subordinao da poltica
gesto da cidade e, o mais importante, a forma como isso se operou dentro do
Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

133

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

prprio campo do direito. Utilizando-se dos seus prprios instrumentos e expedientes

legais, como as deliberaes e decretos, o poder executivo se transformou no verdadeiro legislador do OP. Qualquer semelhana com o poder soberano da exceo
(Agamben, 2004), infelizmente, no parece ser uma triste coincidncia. Da mesma
forma, Hannah Arendt (2000) j alertou que a exceo historicamente no ocorreu
fora do aparato ou de um contexto de legalidade, mas, ao contrrio, transformou-se
na prpria legalidade. nessa vereda aberta ao pensamento que, inclusive, Oliveira
(2003) analisa a cidade como expresso atual do estado de exceo na realidade
brasileira.
As normas e referncias legais da Lei Orgnica do municpio, do Estatuto da
Cidade, da Lei Municipal 3.189 tornaram-se passveis de subordinao aos atos de
exceo do poder executivo h muito transformados em norma e referncia das
formas de governar na sociedade. Basta, para tanto, recorrer imagem da longevidade e importncia das medidas provisrias de governo para se ter a noo do
quanto a exceo pode ser de fato a norma.
E, como se no bastasse a imagem de um poder exercido dessa forma, h,
ainda a preocupao de se fazer acompanhar de um discurso democrtico. Isso
sim assustador, pois no se trata de uma cidade administrada por um ditador,
mas por um prefeito (e um projeto poltico de cidade e sociedade) que contou com
a legitimidade institucional da vitria de trs processos eleitorais quase ininterruptos.
Eis a fora e o embaralhamento profundo desse cenrio poltico a desafiar a capacidade intelectual de interpretao.
Em termos legais, a gesto oramentria participativa, no mbito do planejamento municipal, um dos instrumentos da poltica urbana definida pelo Estatuto da Cidade de 2001. Conforme previsto pelo referido marco legal, a gesto
oramentria participativa, incluir a realizao de debates, audincias e consultas
pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias
e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara
Municipal. (CMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, 2002).
A Lei Orgnica do Municpio tambm define, em seu Artigo 255, a gesto
democrtica da cidade por meio da participao popular, enquanto a Lei Municipal
3.189, de 23 de maro de 2001, regulamenta tal participao. Contudo, o Regulamento do Oramento Participativo que estabelece as normas e as regras da
participao popular. Para tanto, deve ser elaborado e aprovado pelo Conselho Popular do Oramento, discutido amplamente com a comunidade nos Fruns Populares
do Oramento e revisado anualmente a partir das sugestes populares e do prprio
conselho.
Desde 2002, a prefeitura est obrigada a se adequar a essas exigncias. Nesse
sentido, obedecendo a uma das suas obrigaes legais,10 a prefeitura instituiu o Decreto 21.186, de 26 de maro de 2002, que dispe sobre o Regulamento Provisrio do Oramento Participativo. A partir desse regulamento foram criadas a Co..............................................................................
10
De acordo com o Artigo 26 da Lei Municipal 3.189/01 (Lei do Oramento Participativo), No primeiro ano
[grifo nosso] do Oramento Participativo, enquanto no estiverem constitudas as formas de organizao de que
trata esta Lei, caber ao poder Executivo elaborar um regulamento provisrio e assumir as tarefas indispensveis
ao seu funcionamento (CMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, 2001).

134

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

misso Executiva Provisria do Oramento Participativo (CEPOP) e a Comisso

Central Provisria do Oramento Participativo (CCPOP).
Cabe descrever, de forma sinttica, a dinmica prevista legalmente para a
gesto democrtica da cidade por meio do oramento participativo. Contudo, tal
di-nmica no se encontra implementada, at hoje, na cidade. Os elementos que
se seguem demonstram, entretanto, a distncia significativa entre o plano normativo
e o factual das polticas de gesto urbana. As principais formas de organizao do
OP, previstas na Lei Municipal 3.189, so o Conselho Popular do Oramento (CPO);
a Comisso Central do Oramento Participativo (CCOP) e os Fruns Populares do
Oramento (FPO). Com composio e nveis de poder diferenciados, cada uma
destas formas de organizao prev sempre uma eleio anual de seus membros
durante as rodadas de discusso. H a clara orientao de ampliar os esforos e
o poder de participao dos representantes da sociedade civil. Por isso, no CPO os
doze membros de entidades da sociedade civil e os representantes das regies ou
setores de atividade pblica (que representam as bases territorial e setorial do OP)
possuem direito a voto, enquanto os membros do poder executivo no CPO, por
exemplo, no possuem. J a CCOP composta de forma paritria entre os membros
representantes do CPO e do poder executivo. Os FPO seguem a organizao territorial e/ou setorial do OP e os representantes da comunidade so eleitos anualmente
durante a primeira das duas rodadas de discusso do OP, em nmero proporcional
ao de participantes na referida rodada de discusso. Cabe ao poder executivo, entre outras atribuies, fornecer as informaes tcnicas necessrias, implementar
uma ampla campanha de divulgao nos diferentes veculos de informao local e
oferecer as condies de infraestrutura necessrias s organizaes da sociedade
civil que atuarem na campanha, visando informao e convocao da populao
para o processo do OP.
A CEPOP, por meio da deliberao 001, de 10 de junho de 2002, instituiu
as formas de participao da comunidade no OP de 2003 pautadas por uma metodologia fundamentada na dinmica do II PECRJ. Os elementos mais importantes
a serem destacados desta deliberao e da metodologia proposta so: 1) concentrao das decises na esfera do poder executivo que, alm de integrar sozinho a
CEPOP, possui a atribuio de anlise das condies de viabilidade tcnica e financeira das propostas e o poder de veto sobre elas e 2) subordinao da dinmica
democrtica de publicizao da gesto do oramento da cidade ao espao do Plano
Estratgico e sua concepo de cidade e de desenvolvimento urbano.
No h, no mbito da Lei Municipal 3.189/01, a autorizao para o poder
Executivo reproduzir, nos anos subsequentes, a dinmica adotada no primeiro ano
do OP. Isso porque este ano considerado perodo de implantao das formas de
organizao do OP. Uma vez implantadas, cabe a essas organizaes o estabelecimento da dinmica de cada processo anual de OP, desfazendo-se as aes anteriores do poder Executivo definidas, inclusive, sob a qualificao de provisrias.
Sendo assim, a no-realizao do OP dos anos de 2004 em diante, sob a justificativa
de serem legtimas as propostas dos planos estratgicos regionais, pois nasceram
de um autodenominado processo de planejamento tambm pautado pela participao popular, um exemplo claro do quanto os discursos da democracia e da
Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

135

REVISTA Em Pauta
Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009
} O Oramento Participativo do Rio de Janeiro e as Polticas de Planejamento Urbano Estratgico - CARDOSO, I. C. C. }

participao podem ser usados para fins os mais diversos, inclusive os autoritrios.
E o mais fundamental: o quanto a democracia, esvaziada de seu contedo e forma
poltica, transforma-se apenas na gesto eficiente e competitiva perseguida, h mais
de uma dcada, pela Prefeitura do Rio de Janeiro por meio dos planos estratgicos I
e II.
Consideraes Finais
As anlises at aqui formuladas a respeito da subordinao do OP ao II
PECRJ no pretenderam estabelecer uma reflexo polarizada entre OP autntico
e o seu inverso. Nesse sentido, no se tratou de reivindicar um poder acima de
qualquer suspeita participao da sociedade civil e nem mesmo de que esta participao, caso se operasse fora do escopo do planejamento estratgico, fosse capaz
de produzir resultados capazes de confrontar publicamente as atuais prioridades e
critrios de aplicao do oramento nos destinos da cidade. Penso que a contribuio
principal do texto est no esforo de investigao empreendido para realar a forma
como as polticas de empreendedorismo urbano operam a partir da desnecessidade
da poltica, ao mesmo tempo que a ritualizam em um conjunto de procedimentos,
tcnicas, documentos, cifras, indicadores e propostas que possuem a capacidade
de se apropriar de vrios elementos institucionais da democracia participativa para,
ento, esvazi-la inteiramente de seu sentido.
Ao mesmo tempo, e este sim parece ser um registro terico e poltico importante, todo esse processo de planejamento da cidade ocorreu sem a explicitao
de qualquer forma de litgio entre o Estado e as formas de representao poltica
dos trabalhadores, como, por exemplo, os sindicatos. O Frum Popular do Oramento tem sido um sujeito poltico coletivo importante nesse campo de luta e,
de forma mais geral, no campo dos conflitos urbanos do planejamento estratgico.
A partir da problematizao das prticas de planejamento urbanos estudadas
e da articulao dessas agenda de boa governana do BIRD, pode-se concluir
que o direito cidade s se manifesta como realidade possvel por meio do direito a
ter direito (ARENDT, 2000) a essa reivindicao pblica. Portanto, por meio do fortalecimento da poltica, como forma de partilha do mundo comum e forma de nomear
e atribuir pertinncia e significado s relaes e objetos desse mundo, que o direito
cidade se faz como obra humana (LEFEBVRE, 2001). a mediao da poltica que
faz a passagem das diversas formas de expresso do direito cidade e de sua negao,
condio de assuntos pertinentes ao debate pblico e portadores do conflito entre
as classes.
Assim, o que se buscou evidenciar com a subordinao dessa prtica de inspirao democrtica lgica e dinmica de funcionamento do II PECRJ foi a
anulao da poltica ou, nos termos de Hannah Arendt (1999), a anulao da pluralidade necessria sustentao da condio humana do prprio mundo como fenmeno poltico. E essa pluralidade, necessria sustentao da palavra e da ao,
no ocorre fora de um campo de aparncia/visibilidade ou seja, fora de uma esfera pblica. Os rituais de participao que se estabelecem para a produo do
mesmo, de homogeneidades, de opinies indistintas no possibilitam mais do
que a agregao fsica. No sentido Arendtiano (1999), so esvaziados de poder.

136

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

REVISTA Em Pauta

Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009

Referncias Bibliogrficas:
AGAMBEN, Giorgio. Estado de exceo. So Paulo: Boitempo, 2004.
ARENDT, Hannah. A condio humana. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1999.
______. As origens do totalitarismo. So Paulo: Cia. das Letras, 2000.
ARANTES, Pedro. O ajuste urbano: as polticas do Banco Mundial e do BIRD
para as cidades latino-americanas. So Paulo. Dissertao de Mestrado em
Estruturas Ambientais Urbanas. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de So Paulo, 2004. mimeo.
BANCO MUNDIAL. Ciudades en transicin. Resumen estratgia del banco mundial para los gobiernos. Grupo de Infraestrutura Desarrolo Urbano. Washington:
Banco Mundial, 2000.
______. Estratgia de assistncia ao pas do Grupo Banco Mundial para a Repblica Federativa do Brasil, 12 de junho. 1997. In: VIANA JUNIOR, Aurlio (org.).
A estratgia dos bancos multilaterais para o Brasil. Anlise crtica e documentos
inditos. Braslia: Rede Brasil, 1998.
______. Rio de Janeiro: um estudo da cidade (Parte I).19 de junho. 1999. PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO - Rio Estudos. Rio de Janeiro: Secretaria Municipal de Urbanismo/Instituto Pereira Passos, n. 32, setembro. 2001
(Coleo Estudos da Cidade).
______. Rio de Janeiro: um estudo da Cidade (Parte II). 19 de junho. 1999a. PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO - Rio Estudos. Rio de Janeiro: Secretaria Municipal de Urbanismo/Instituto Pereira Passos, n. 33, setembro. 2001
(Coleo Estudos da Cidade).
______. Desenvolvimento econmico local: um manual para a implantao de
estratgias para o desenvolvimento econmico local e planos de ao. Washington, DC: Banco Mundial (BIRD), 2006.
BARROS, Flvia (org.). As estratgias dos bancos multilaterais para o Brasil. Braslia: Rede Brasil, 2001.
BRITO, Ana Lcia e PORTO, Hlio R. Servio de saneamento na Baixada Fluminense: problemas e perspectivas. Rio de Janeiro: IPPUR/FASE, 1998.
CMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO. Lei 3.181, 23 de maro. 2001.
Dispe sobre a participao da comunidade no processo de elaborao, definio e acompanhamento da execuo do Oramento Plurianual de Investimentos,
das Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual. Rio de Janeiro: Cmara
Municipal do Rio de Janeiro, maro. 2001. Disponvel em http://cmrj1.cmrj.
gov.br/Apl/Legislativos/leis.nsf. Acesso em 20 de julho. 2003.
______. Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro: Rio de Janeiro. Cmara
Municipal do Rio de Janeiro, setembro. 2004. Disponvel em http://www2.rio.rj.
gov.br/pgm/leiorganica/leiorganica.html#t5c3. Acesso em 30 de junho. 2006.
CARDOSO, Isabel Cristina C. Cenas cariocas de transformao nas formas
urbanas da cidade e do trabalho. Onde est a inveno poltica? So Paulo: Tese
de doutorado em Sociologia, Faculdade de Filosofia Letras e Cincias Humanas
da Universidade de So Paulo, 2005.
CASTELLS, Manuel e BORJA, Jordi. As cidades como atores polticos. Novos
Estudos, n. 45, So Paulo: CEBRAP, julho 1996. pp. 153-66.
Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

137

REVISTA Em Pauta

Volume 6 - Nmero 24 - Dezembro de 2009

COMPANS, Rose. Empreendedorismo urbano: entre o dicurso e a prtica. So

Paulo: Editora UNESP, 2005.
FERREIRA, Joo Sette Whitaker. O mito da cidade-global. O papel da ideologia
na produo do espao urbano. Petrpolis: Vozes; So Paulo: Editora UNESP;
Salvador: ANPUR, 2007.
HARVEY, David. A produo capitalista do espao. So Paulo: AnnaBlume, 2005.
LEFEBVRE, Henri. O direito cidade. 2 ed. So Paulo: Centauro, 2001.
LESSA, Carlos. O Rio de todos os Brasis. Uma reflexo em busca da autoestima. 2
ed. Rio de Janeiro: Record, 2001.
MOREIRA BRAGA, Tnia. Desenvolvimento local endgeno: entre a competitividade e a cidadania. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, n. 5. Rio
de Janeiro: Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento
Urbano e Regional, 2001, pp. 25-40.
OLIVEIRA, Francisco de. O Estado e a exceo: ou o Estado de exceo? Revista
Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v. 5, n. 1. Rio de Janeiro: Associao
Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional,
2003, pp. 9-14.
PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO. Plano estratgico da cidade do
Rio de Janeiro Rio sempre Rio. Rio de Janeiro, 1996.
______. Oramento participativo do municpio do Rio de Janeiro. Exerccio de
2003. Rio Estudos. Rio de Janeiro: Secretaria Municipal de Urbanismo/Instituto
Pereira Passos, n. 74, outubro. 2002 (Coleo Estudos da Cidade).
______. Programa de desenvolvimento para a Cidade do Rio de Janeiro. Rio
Estudos. Rio de Janeiro: Secretaria MuniScipal de Urbanismo/Instituto Pereira
Passos, n. 11, julho. 2003 (Coleo Estudos da Cidade).
______. Segundo Plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro: as cidades da
cidade. Rio de Janeiro, 2002. Disponvel em http://www.rio.rj.gov.br/plano
estrategico/. Acesso em 20 de maro. 2004.
______. Cidade apresenta maior capacidade de investimento no Brasil. Rio
Estudos Especial. Rio de Janeiro: Secretaria Municipal de Urbanismo/Instituto
Pereira Passos, janeiro. 2005 (Coleo Estudos da Cidade).
RANCIRE, Jacques. O desentendimento: poltica e filosofia. So Paulo: Ed. 34,
1996.
SANTOS, Milton. A natureza do espao. So Paulo: EDUSP, 2004.
VAINER, Carlos B. Ptria, empresa e mercadoria. Notas sobre a estratgia do
planejamento estratgico urbano. In: ARANTES, Otilia; VAINER, Carlos e MARICATO, Ermria (orgs.). A cidade do pensamento nico: desmanchando
consensos. 2 ed. Petrpolis: Editora Vozes, 2000.

Recebido em 03 de agosto de 2009.

Aceito para publicao, em 10 de outubro de 2009.

138

Revista da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro