La rendicin de cuentas a la sociedad:

Nota conceptual basada en prcticas emergentes

Borrador para comentarios
1
07/09/2003
Introduccin
Desde hace algunos aos el Banco Mundial ha venido apoyando una serie de iniciativas encaminadas
a mejorar los esfuerzos de los ciudadanos por pedirles a sus gobiernos (y a otros funcionarios
apoderados por ellos) que rindan cuentas de su actuacin. El inters y la participacin del Banco
Mundial en estas iniciativas de rendicin de cuentas a la sociedad se originan en sus metas
fundamentales de fomentar tanto la reduccin de la pobreza como el desarrollo eficaz y sostenible. La
agenda de la rendicin de cuentas a la sociedad refleja una atencin cada vez mayor a los temas de la
gobernabilidad y empoderamiento as como a los enfoques hacia el desarrollo basados en los derechos
de los ciudadanos. La presente nota pretende aclarar el concepto de rendicin de cuentas a la
sociedad, explicar su importancia y describir algunos de sus elementos clave y factores que
determinan su xito.
2

A. La rendicin de cuentas a la sociedad: Marco conceptual
Qu es la rendicin de cuentas a la sociedad?
1. A la rendicin de cuentas se le puede definir como la obligacin que tienen los apoderados
de dar cuentas de su gestin y responder por sta. Por apoderados se entienden aquellos que
ostentan el poder poltico o financiero u otras formas de poder. Dos reas cruciales de la rendicin de
cuentas son la rendicin de cuentas del gobierno (es decir, las cuentas que deben dar los funcionarios
y empleados pblicos) y la rendicin de cuentas corporativa (la responsabilidad de las empresas
privadas).
3
Esta nota se centra en el tema de la rendicin de cuentas de los actores del gobierno ante
la ciudadana y, en particular, ante la poblacin pobre. Esta rendicin de cuentas es una consecuencia
del pacto social implcito que se da en una democracia entre los ciudadanos, por una parte y sus
representantes y agentes delegados, por otra. Los funcionarios y empleados del gobierno tienen, pues,
que responder (i) por su conducta (en otras palabras, deben obedecer la ley y no abusar de sus
poderes) y (ii) por su desempeo (deben ser fieles al inters pblico de una manera eficiente, eficaz y
justa).
4

2. La rendicin de cuentas a la sociedad es un enfoque orientado a construir una
responsabilidad basada en la participacin ciudadana, es decir, aquella en la que son los ciudadanos
corrientes y/o las organizaciones de la sociedad civil los que exigen, en forma directa o indirecta,
que se les rinda cuentas. Por lo tanto, los mecanismos de rendicin de cuentas a la sociedad son
1
Esta nota fue preparada por el Grupo de Participacin y Sociedad Civil del Banco Mundial tomando como
base el borrador inicial de la consultora Carmen Malena.
2
Se puede encontrar ms informacin sobre experiencias prcticas de mecanismos de rendicin de cuentas a la
sociedad en la direccin web: www.worldbank.org/participation/sdn/sdn.htm.
3
Los principios de rendicin de cuentas a la sociedad se pueden aplicar igualmente a otros apoderados, como
las instituciones financieras internacionales y las organizaciones de la sociedad civil.
4
Ackerman (2003) la denomina rendicin de cuentas (i) legal y (ii) de desempeo, mientras que Behn (2001)
establece una diferenciacin adicional entre la rendicin de cuentas en justicia y financiera de la referente
propiamente al desempeo.
1
impulsados por la demanda y obran de abajo hacia arriba. A veces se les denomina tambin
mecanismos de rendicin de cuentas externos o verticales, al contrario de los mecanismos ms
convencionales de rendicin de cuentas horizontales internos del Estado.
5
Un importante
mecanismo de rendicin de cuentas verticales en los estados democrticos lo constituye el sufragio.
La rendicin de cuentas a la sociedad, en este caso, se refiere a la amplia gama de medidas y
mecanismos (adems del sufragio) que los ciudadanos, comunidades, organizaciones de la sociedad
civil y medios de comunicacin independientes pueden utilizar para tomarles cuentas a los
funcionarios y empleados del gobierno. Comprenden, por ejemplo, la participacin ciudadana en la
fijacin de las polticas pblicas, el establecimiento participativo de los presupuestos, el seguimiento
al gasto pblico, la veedura ciudadana de la prestacin de servicios pblicos, las juntas asesoras de
ciudadanos, el lobbying y las campaas de defensora.
Por qu es importante la rendicin de cuentas a la sociedad?
Hay tres argumentos principales que subrayan la importancia de la rendicin de cuentas a la
sociedad gobernabilidad, desarrollo ms eficaz y empoderamiento. A continuacin se explica
en qu consiste cada uno de estos.
3. En primer lugar viene el asunto de la gobernabilidad. La rendicin de cuentas de los
funcionarios pblicos constituye la piedra angular del buen gobierno y es un requisito previo para
cualquier democracia efectiva. En la actualidad, cuando las nociones de derechos y responsabilidades
de los ciudadanos estn evolucionando y amplindose, las relaciones entre los ciudadanos y sus
gobiernos estn caracterizadas por lo que algunos han denominado una crisis de legitimidad
(Gaventa, 2002) o simplemente una crisis de gobernabilidad (Paul, 2002). Los ciudadanos, tanto
del hemisferio Norte como del hemisferio Sur, expresan una desilusin cada vez mayor de sus
gobiernos y mencionan la falta de sensibilidad de los funcionarios y empleados pblicos a sus
necesidades, junto con el abuso del poder discrecional, la corrupcin y la deficiente rendicin de
cuentas. (Commonwealth Foundation, 1999; Narayan y colabs., 2000). La eficacia de los mecanismos
convencionales de rendicin de cuentas horizontales ha sido bastante escasa, especialmente en el
contexto de los pases en desarrollo. La efectividad de las elecciones como principal mecanismo
tradicional de rendicin de cuentas verticales tambin ha resultado ser un instrumento dbil y
obtuso para tomarles cuentas a los funcionarios y empleados pblicos por acciones especficas.
6
Los
mecanismos de rendicin de cuentas a la sociedad le permiten al ciudadano corriente acceder a la
informacin, expresar sus necesidades y tomarles cuentas a sus apoderados entre un periodo electoral
y el siguiente. Por otra parte, mejoran la capacidad de los ciudadanos para no quedarse en las simples
protestas y comprometerse con los burcratas y polticos de una manera ms informada, organizada,
constructiva y sistemtica, mejorando as la posibilidad de lograr efectivamente un cambio positivo.
4. El segundo argumento tiene que ver con un desarrollo ms eficaz. Este se logra mejorando
los servicios pblicos y aplicando un diseo de polticas informado. En muchos pases,
especialmente en las naciones en desarrollo, el gobierno no presta ciertos servicios esenciales a sus
ciudadanos por mltiples problemas, entre otros la deficiente asignacin de recursos, las
5
Los mecanismos para la rendicin de cuentas horizontales comprenden no slo sistemas de veedura sino
tambin pesos y contrapesos dentro del mismo estado (Schedler y colabs., 1999) Entre los ejemplos de
mecanismos de rendicin de cuentas horizontales se pueden citar el aparato legislativo y las comisiones de
investigacin legislativas (mecanismos de tipo poltico), los sistemas formales de auditora y contabilidad
financiera (mecanismos fiscales), los informes a la jerarqua, las normas de rectitud del sector pblico
(mecanismos administrativos) y los organismos de control a la corrupcin, los defensores del pueblo y los
jueces (mecanismos legales). (Goetz y Gaventa, 2001)
6
Vase en Ackerman (2003) el estudio de las debilidades que presenta el sufragio como mecanismo de
rendicin de cuentas.
2
fugas/prcticas corruptas, los escasos incentivos o la falta de una demanda articulada.
7
De otro lado,
los gobiernos a menudo formulan polticas de una manera discrecional y carente de transparencia, en
contra de los intereses y prioridades reales de los pobres.
8
Estos problemas tienden a perpetuarse
debido a tres grupos clave de actores de la poltica pblica y la cadena de prestacin de servicios: los
encargados de las polticas, los proveedores de los servicios y los ciudadanos tienen metas e
incentivos diferentes (y en ocasiones contradictorios entre s), adems de asimetras en la informacin
y falta de comunicacin. Mejorando la disponibilidad de la informacin, fortaleciendo la voz de la
ciudadana, promoviendo el dilogo y la consulta entre los tres grupos de actores y creando incentivos
para mejorar el desempeo, los mecanismos de rendicin de cuentas a la sociedad pueden lograr
grandes avances en el mejoramiento de la efectividad de los servicios y en hacer que las decisiones
pblicas sean ms transparentes, participativas y favorables para los pobres. Comoquiera que estos
ltimos dependen en forma definitiva de los servicios del gobierno y son los menos facultados para
tomarles cuentas a los funcionarios pblicos, son quienes ms se benefician de las iniciativas de
rendicin de cuentas a la sociedad.
9
5. Por ltimo, las iniciativas de rendicin de cuentas a la sociedad pueden originar un
empoderamiento, en particular el de los pobres. Hay investigaciones que revelan que la
insatisfaccin de los pobres se relaciona en gran medida con la insensibilidad que muestra el gobierno
a sus necesidades y con la deficiente rendicin de cuentas de ste. Segn los pobres, las instituciones
del estado no suelen responder a las necesidades de los pobres ni les rinden cuentas de su gestin y
no le responden a nadie o, si lo hacen, es nicamente a los ricos y poderosos (Narayan y colabs.,
2000, pags. 172 y 177). Los mecanismos de rendicin de cuentas a la sociedad, al proporcionar
informacin vital sobre los derechos y ttulos de los ciudadanos y solicitar la retroalimentacin de los
pobres en forma sistemtica, ofrecen un medio para aumentar e ir sumando la voz de los grupos
menos favorecidos y vulnerables. Esta voz, mejorada y ampliada, les otorga un mayor poder a los
pobres y aumenta la probabilidad de una mayor sensibilidad por parte del estado en responder a sus
necesidades.
10

Grfico 1: Por qu es importante rendirle cuentas a la sociedad?
7
Si se quiere obtener un recuento ms detallado de los problemas relacionados con la prestacin de servicios
consltese el Informe del desarrollo mundial 2004 - Hacer que los servicios funcionen para los pobres. Banco
Mundial, de prxima publicacin.
8
Ejemplos de estas polticas son las regresivas exenciones de impuestos y las leyes que violentan los derechos
civiles, entre otros.
9
Vase, por ejemplo: Singh, Janmejay y Shah, Parmesh (marzo de 2003), Making Services Work for the Poor:
The Role of Participatory Public Expenditure Management, Banco Mundial, Red de ESSD, Nota sobre
Desarrollo Social No. 81.
10
El empoderamiento de los pobres y desfavorecidos ha sido reconocido como uno de los tres grandes pilares de
la reduccin de la pobreza en el Informe Mundial del Desarrollo 2001, Lucha contra la pobreza, Banco
Mundial, 2001.
3
Rendicin de cuentas
a la sociedad
Gobernabilidad
Desarrollo
eficaz
Empoderamiento
Vnculos entre la rendicin de cuentas a la sociedad y otros conceptos/agendas clave
6. El concepto de la rendicin de cuentas a la sociedad est ligado a una cantidad de conceptos y
agendas clave. Como se mencionaba antes, los mecanismos para llevarla a cabo juegan un papel
crucial en el mejoramiento de la gobernabilidad y en la profundizacin de la democracia.
11
La
rendicin de cuentas a la sociedad representa, asimismo, una enorme posibilidad de contribuir a
reducir la pobreza mediante un diseo de polticas ms favorable a los pobres, una mejor prestacin
de los servicios y un mayor empoderamiento de dicha poblacin.
7. Segn la teora poltica, uno de los roles principales de la sociedad civil es el de poder
tomarle cuentas al gobierno. De hecho, la rendicin de cuentas a la sociedad tiene que ver con esta
funcin esencial de la social civil. Tambin se puede entender como una forma especial de
compromiso ciudadano, en el que los ciudadanos participan, junto con el estado, en el objetivo de
hacer que los funcionarios y empleados del gobierno rindan cuentas de su gestin. El concepto de la
rendicin de cuentas a la sociedad se encuentra estrechamente relacionado con las nociones evolutivas
de ciudadana que les conceden especial nfasis a los derechos de los ciudadanos, as como a los
roles y responsabilidades de stos, adems de que producen expectativas mayores para la ciudadana.
8. La rendicin de cuentas a la sociedad guarda una ntima relacin con los enfoques de
desarrollo basados en los derechos. La obligacin que tienen los funcionarios y empleados del
gobierno de responderles a los ciudadanos tiene su origen en los conceptos de derechos de los
ciudadanos, el derecho a la informacin y los derechos humanos. La rendicin de cuentas a la
sociedad ofrece mecanismos para velar por estos derechos y protegerlos.
12
El concepto de la
rendicin de cuentas a la sociedad destaca el derecho de los ciudadanos de esperar y asegurarse que la
actuacin del gobierno est orientada a los mejores intereses del pueblo.
9. El concepto de rendicin de cuentas a la sociedad se halla estrechamente relacionado con el
de la participacin. Lo que la que distingue de los mecanismos convencionales de rendicin de
cuentas es la participacin de los ciudadanos. En muchos casos los ciudadanos, las comunidades y las
organizaciones de la sociedad civil no se limitan a participar en las actividades de rendicin de
cuentas a la sociedad, sino que las inician y controlan. Aunque hay una gran cantidad de enfoques
participativos que se centran exclusivamente en una comunidad individual o en el nivel micro, los
mecanismos de rendicin de cuentas a la sociedad amplan las oportunidades de participacin al nivel
macro.
10. Los mecanismos de rendicin de cuentas a la sociedad, al vigilar el desempeo del gobierno,
exigir y mejorar la transparencia y poner al descubierto las fallas y malas actuaciones del gobierno,
tambin constituyen herramientas poderosas contra la corrupcin. Estos mecanismos pueden servir
de complemento a las reformas del sector pblico, abordando los aspectos del lado de la demanda
relacionados con la prestacin de los servicios pblicos, la vigilancia y la rendicin de cuentas.
Asimismo han resultado ser especialmente tiles en el contexto de la descentralizacin y contribuido
11
Vase, por ejemplo: Reuben, William (marzo de 2003), The Role of Civic Engagement and Social
Accountability in the Governance Equation, Banco Mundial, Red de ESSD, Nota sobre Desarrollo Social No.
71 y (noviembre de 2002), Civic Engagement, Social Accountability and Governance Crisis. Trabajo presentado
en la Conferencia del 50 Aniversario de la ISS: Globalizacin, pobreza y conflicto, La Haya.
12
La simple divulgacin de la informacin sobre los derechos de los ciudadanos puede solicitarle a stos
retroalimentacin acerca del desempeo del sector pblico, por ejemplo, puede facilitar el ejercicio de los
derechos de acceso a la informacin, la alimentacin, la vivienda, la seguridad social, la educacin, la libertad
de asociacin y de expresin, etc.
4
a fortalecer los nexos entre los ciudadanos y los gobiernos locales, adems de ayudarles a las
autoridades locales y proveedores de servicios a responder de manera ms sensible y eficaz a las
necesidades de los ciudadanos.
B. Rendicin de cuentas a la sociedad: Elementos clave
11. La rendicin de cuentas a la sociedad abarca una variedad sumamente amplia de medidas que
pueden tomar los ciudadanos para lograr que los funcionarios y empleados pblicos rindan cuentas de
su gestin. Aunque estas medidas las pueden llevar a cabo diversos actores (por ejemplo, ciudadanos
individuales, comunidades, organizaciones de la sociedad civil o medios de comunicacin), suelen
darse a diferentes niveles (en una gama entre lo micro y lo macro), abordar una multiplicidad de
asuntos diferentes (poltica pblica, conducta poltica, gastos pblicos, prestacin de servicios) y
utilizar diversas estrategias (investigacin, supervisin, planeacin participativa, defensora,
educacin del pblico), normalmente comprenden uno o ms de los siguientes elementos o
componentes bsicos clave (e idealmente, todos ellos).
12. Determinar el punto de entrada El primer paso de casi cualquier iniciativa de rendicin
de cuentas a la sociedad consiste en identificar un punto de entrada a travs del cual se pueda abordar
un problema prioritario. El problema puede ser de carcter especfico o general y se puede determinar
al nivel local, regional o nacional. Por ejemplo, en el caso de la prestacin deficiente de servicios de
salud, los puntos de entrada posibles podran incluir asignaciones de presupuestos de salud nacionales,
corrupcin o ineficiencias en el sistema de distribucin nacional o en el desempeo de los
proveedores de servicios locales o comits de administracin de salud municipales. Cada uno de ellos
puede convertirse en un obstculo para la prestacin de los servicios de salud y exigira respuestas
especficas en las iniciativas de rendicin de cuentas a la sociedad.
13. Obtener informacin La generacin de informacin confiable y el acceso a sta (por
ejemplo, los enunciados de polticas, compromisos y cuentas presupuestarias , registros de entradas,
salidas y gastos, resultados de evaluaciones participativas, etc.), cuya utilizacin sirva para hacer que
los funcionarios pblicos respondan por su gestin, son un aspecto crtico de la rendicin de cuentas.
Las iniciativas de rendicin de cuentas a la sociedad tienen que ver con la obtencin de: (i)
datos/informacin del lado de la oferta (del gobierno y de los proveedores de los servicios) y (ii)
datos/informacin del lado de la demanda (de los usuarios de los servicios del gobierno, las
comunidades y los ciudadanos). En el acceso a la informacin del lado de la oferta resultan
cruciales la transparencia del gobierno y su capacidad de producir y suministrar informacin y datos
contables.
13
Con respecto a la informacin del lado de la demanda se ha desarrollado una gran
variedad de mtodos y herramientas participativos para la generacin de informacin que, a su vez,
contribuye a despertar una mayor conciencia y a fomentar la movilizacin y organizacin en el orden
local.
14. Analizar la informacin Una vez obtenidos los datos e informacin pertinentes, stos se
deben interpretar y analizar para poderles dar una utilizacin operativa. Es posible que esto exija el
trabajar con especialistas capacitados (que puedan, por ejemplo, ayudar a desmitificar o aclarar los
presupuestos o a desglosar las cuentas financieras) o emplear mtodos participativos que les ayuden a
los miembros de la comunidad o los grupos de usuarios a analizar los datos locales o a realizar una
evaluacin colectiva de los servicios pblicos. En uno u otro caso el anlisis pretende producir
resultados significativos que puedan ser comprendidos y utilizados por todos los interesados, para
pasar de la simple protesta a un dialogo con base en hechos reales.
13
En el contexto de muchos pases el enfoque inicial de las intervenciones de rendicin de cuentas a la
sociedad ha sido, en efecto, realizar un lobby en pro de un mayor ejercicio de los derechos a la informacin y
de la transparencia pblica.
5
15. Divulgar la informacin Una estrategia de comunicacin efectiva, orientada a llevar los
resultados a la luz pblica y originar un debate general en torno a ellos, constituye uno de los
elementos clave para el xito de la rendicin de cuentas a la sociedad. La posibilidad de transmitir
informacin pertinente a los funcionarios y empleados del gobierno dotados de capacidad para actuar
con dicha informacin (e, idealmente, para interactuar en forma continua con las autoridades
encargadas de las decisiones) es esencial para lograr la rendicin de cuentas a la sociedad. La
divulgacin eficaz de la informacin al pblico en general (mediante el uso estratgico de los medios,
de reuniones pblicas, etc.) tambin resulta primordial no slo para informar sino para motivar a la
accin.
16. Motivar el apoyo a la rendicin de cuentas a la sociedad Un aspecto crucial de la
rendicin de cuentas a la sociedad es el informarles a los ciudadanos sobre sus derechos y
responsabilidades, ganarse su inters y motivarlos a que construyan coaliciones y alianzas con
diferentes interesados (empleados pblicos, medios de comunicacin y parlamentarios, entre otros).
Lo ideal es que cada uno de los pasos de una iniciativa de rendicin de cuentas a la sociedad
contribuya a informar, a lograr la participacin comprometida de los ciudadanos y a motivar el apoyo
de stos. La capacidad que muestren los ciudadanos de organizarse para la accin colectiva, as como
la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para facilitar y apoyar tal movilizacin, son
factores cruciales para determinar el xito de las iniciativas de rendicin de cuentas a la sociedad.
17. Negociar el cambio - El reto ms crucial de una estrategia de rendicin de cuentas a la
sociedad lo constituye la capacidad de obtener la reaccin de los funcionarios pblicos y de implantar
un cambio real. Siempre que sea posible, los grupos de ciudadanos pueden recurrir a medios formales
de aplicacin de sanciones o de cumplimiento obligatorio de las normas (por ejemplo, presentando
pruebas ante un organismo de control de corrupcin, informando al defensor del pueblo o entablando
una demanda legal por intermedio del sistema judicial). Sin embargo, estos medios no se utilizan con
frecuencia y suelen ser ineficaces o inadecuados para influir en un cambio institucional (por ejemplo,
en el caso de la retroalimentacin de los usuarios acerca del desempeo de los proveedores de
servicios pblicos). En estos casos las agrupaciones de ciudadanos suelen emplear algunas estrategias
de carcter informal para incidir en los cambios, tales como campaas en los medios de
comunicacin, audiencias pblicas, reuniones cara a cara (en las que los ciudadanos presentan
pruebas y dialogan directamente con las contrapartes correspondientes del gobierno) y
manifestaciones populares. Estas estrategias dependen de la movilizacin del apoyo y el
reconocimiento pblicos al problema que sea materia de discusin en el momento. Adems, para
poder llevar a cabo un cambio significativo, suponen la interaccin directa y la negociacin con las
contrapartes pertinentes del gobierno as como, idealmente, la institucionalizacin de mecanismos de
consultas, el anlisis conjunto y la cooperacin permanente.
6
Determinar el punto de entrada
Obtener informacin
Analizar la informacin
Divulgar la informacin
Motivar apoyo a rendicin de cuentas
Negociar el cambio
Grfico 2: Rendicin de cuentas a la sociedad: Componentes bsicos
C. Rendicin de cuentas a la sociedad: Aplicaciones y herramientas
18. Es amplia la variedad de estrategias y mtodos (compuestos por algunos de los elementos ya
mencionados, o por todos ellos) que se han desarrollado para lograr la rendicin de cuentas a la
sociedad. En el contexto del apoyo prestado por el Banco Mundial a la rendicin de cuentas a la
sociedad, las reas principales en las que se han utilizado estos mtodos son las siguientes: (i)
preparacin, implementacin, supervisin y evaluacin de las estrategias para la reduccin de la
pobreza; (ii) procesos de gestin de reformas y gasto pblico del sector oficial; (iii) proyectos de
desarrollo impulsados por la comunidad y (iv) intervenciones sectoriales (por ejemplo, en las reas de
salud, educacin y transporte). Entre la gran variedad de mecanismos que se pueden utilizar para
construir la rendicin de cuentas a la sociedad han comprobado ser muy eficaces los que buscan la
participacin directa de los ciudadanos en los procesos de asignacin, desembolso, supervisin y
evaluacin del uso de los recursos pblicos, ya que es el flujo de los recursos el que pone las polticas
a marchar. A continuacin se presenta una breve descripcin de ciertos mtodos de rendicin de
cuentas a la sociedad escogidos que se han utilizado como punto de entrada en las diferentes etapas de
la poltica pblica y el ciclo de gestin del gasto pblico.
i. Poltica de formulacin participativa de los presupuestos Este elemento implica la
participacin directa de los ciudadanos/organizaciones de la sociedad civil en la formulacin
de la poltica y los presupuestos pblicos (es decir, en la proposicin de proyectos y la
asignacin de fondos). La formulacin participativa de polticas se ha convertido en una
tendencia cada vez ms generalizada, en especial desde la introduccin de los PRSP
(documentos de estrategias para la reduccin de la pobreza) al nivel nacional y las iniciativas
de desarrollo adelantadas por la comunidad al nivel local. La elaboracin de los presupuestos
en forma participativa no es tan comn y, por lo general, se presenta en el orden local (por
ejemplo, en ms de 100 municipios del Brasil),
14
pero tambin es tericamente aplicable a
niveles superiores. Otra aproximacin a la elaboracin de presupuestos en forma participativa
ocurre cuando ciertos actores de la sociedad civil preparan presupuestos alternativos (tales
como el Presupuesto Femenino de Sudfrica o el Presupuesto Federal Alternativo de Canad)
con miras a influir en la formulacin de presupuestos teniendo en cuenta la expresin de las
preferencias de los ciudadanos.
ii. Revisin/anlisis participativo del presupuesto En este caso las organizaciones de la
sociedad civil estudian los presupuestos para evaluar si las asignaciones corresponden a los
compromisos sociales anunciados por el gobierno. Puede comprender el anlisis del impacto
y las implicaciones de las asignaciones presupuestales, la aclaracin del contenido tcnico del
presupuesto, la concientizacin acerca de los asuntos presupuestales y los compromisos de
campaas educativas pblicas para mejorar el conocimiento del presupuesto.
15
iii. Seguimiento participativo a los gastos/ingresos pblicos Este elemento tiene que ver con
el seguimiento que hacen los grupos de ciudadanos a la forma real como el gobierno gasta los
recursos pblicos, con el objetivo de identificar fugas y/o cuellos de botella en el flujo de los
recursos o ingresos financieros. Por lo regular, estos grupos utilizan a usuarios o
beneficiarios reales de los servicios del gobierno (con la ayuda de las organizaciones de la
sociedad civil) para recopilar y divulgar la informacin de ingresos y gastos al pblico. Este
enfoque suele incluir la triangulacin de la informacin recibida de los registros de los
14
Vase, por ejemplo: Wagle, Swarnim y Shah, Parmesh (marzo de 2003), Banco Mundial, Red de ESSD, Nota
sobre Desarrollo Social No. 71.
15
Ibid. , Nota sobre Desarrollo Social No. 72.
7
desembolsos de los ministerios de hacienda, las cuentas presentadas por los organismos
sectoriales y la informacin obtenida en investigaciones independientes (haciendo uso, por
ejemplo, de herramientas tales como las auditoras sociales). La informacin se propaga a
travs de medios de comunicacin, publicaciones impresas y reuniones pblicas. Son
ejemplos de este mtodo el seguimiento participativo a los gastos en educacin primaria en
Uganda y las tcnicas de auditora social empleadas en la iniciativa de veedura social en
Bolivia.
16
iv. Seguimiento y evaluacin participativos del desempeo Este aspecto comprende
actividades de seguimiento y evaluacin de la ejecucin y desempeo de los servicios o
proyectos pblicos, efectuados por grupos de ciudadanos o comunidades de acuerdo con
indicadores que ellos mismos han escogido. Esto se logra mediante el empleo de
herramientas de seguimiento y evaluacin participativas (por ejemplo, tarjetas de puntuacin
marcadas por la comunidad) y, a un nivel ms macro, mediante el uso de sondeos de opinin
pblica, jurados de ciudadanos o boletines de calificacin ciudadanos, como los utilizados en
India y Filipinas.
17
Los resultados de los ejercicios participativos de seguimiento y evaluacin
se presentan en reuniones cara a cara (en las que se renen los usuarios y los proveedores de
servicios para estudiar los hechos documentados y buscar soluciones) o, como en el caso de
los boletines de calificacin ciudadanos, se divulgan pblicamente y se presentan a los
funcionarios del gobierno para exigirles cuentas y presionar por los cambios.

19. Las primeras experiencias han revelado que todos estos mtodos pueden llegar a producir
resultados operacionales significativos (un mejor desempeo o la implantacin de medidas
correctivas) e importantes resultados en los procesos (por ejemplo, cambios institucionales,
conductuales o relacionales). La experiencia tambin indica que cuando se adopta un enfoque
sistmico y cuando las iniciativas de rendicin de cuentas a la sociedad estn respaldadas en diversas
etapas por la poltica pblica y el ciclo de gastos, se mejora el impacto y se generan sinergias. Por
ejemplo, en el contexto de un prstamo programtico para la reforma social en Per, se han aplicado
varios de los mtodos mencionados, acompaados de esfuerzos por construir capacidad y promover
un ambiente favorable a la rendicin de cuentas a la sociedad avanzando hacia lo que se ha
denominado un sistema de rendicin de cuentas a la sociedad.
18
Grfico 3: Rendicin de cuentas a la sociedad (RSC): Aplicaciones y herramientas
16
Ibid. , Nota sobre Desarrollo Social No. 74.
17
Ibid. , Nota sobre Desarrollo Social No. 70.
18
Consltese: Felicio, M., John-Abraham, I., Reuben, W. y Bain, K. (May 2003) Peru: Towards a System of
Social Accountability. Banco Mundial. Prximo a publicarse.
8
Revisin/anlisis
independiente de presupuestos
Independent budget
review/analysis
Formulacin participativa de
polticas
Formulacin participativa de
presupuestos
Seguimiento participativo a
gastos/ingresos pblicos
Supervisin participativa del
desempeo
Ciclo de
polticas
ETAPAS DEL CICLO DE
POLTICAS
APLICACIONES Y HERRAMIENTAS DE
RSC EMPLEADAS EN EL CICLO DE
POLTICAS
Preparacin de las polticas
Anlisis de las polticas
Implementacin de las polticas
Seguimiento y evaluacin
Evaluacin participativa del
impacto
D. Rendicin de cuentas a la sociedad: Factores crticos del xito
20. Contexto poltico y cultura - Los parmetros de la rendicin de cuentas a la sociedad son
determinados en buena parte por el contexto poltico y la cultura existentes. Por ejemplo, la
factibilidad y probabilidad de xito de las iniciativas de rendicin de cuentas a la sociedad dependen
en gran medida de si el rgimen poltico vigente es democrtico o multipartidista, de si los derechos y
libertades bsicos (incluidos los derechos polticos, el derecho a la informacin y las libertades de
expresin, asociacin y reunin) estn garantizados y de si existe una cultura de transparencia y
rectitud polticas. En el momento de planear iniciativas de rendicin de cuentas a la sociedad se deben
tener en cuenta la existencia de estos factores bsicos, as como los posibles riesgos que pueda
presentar su carencia. Los factores legales, institucionales y socioculturales ejercen igualmente una
influencia importante en el xito de las actividades de rendicin de cuentas a la sociedad.
21. Acceso a la informacin Como se describa anteriormente, la disponibilidad y
confiabilidad de los documentos e informaciones pblicos son esenciales para construir la rendicin
de cuentas a la sociedad. Esta informacin constituye la base de las actividades de la rendicin de
cuentas a la sociedad y, por consiguiente, su calidad y accesibilidad son un determinante clave del
xito de los mecanismos de la rendicin de cuentas.
22. El rol de los medios Los medios de comunicacin juegan un papel crtico en impulsar la
rendicin de cuentas a la sociedad. En muchos pases los medios independientes constituyen una
fuerza predominante, en cuanto informan y educan a los ciudadanos, vigilan el desempeo del
gobierno y ponen al descubierto las irregularidades. Los medios locales (en particular la radio privada
y la comunitaria) brindan un medio importante por cuyo intermedio los ciudadanos corrientes pueden
expresar sus opiniones y comentarios sobre temas pblicos. Un elemento comn de casi todas las
iniciativas exitosas de rendicin de cuentas a la sociedad es el uso estratgico que hacen de los medios
para impulsar la concientizacin en torno a los asuntos pblicos, difundir los resultados y ofrecer una
plataforma de debate pblico.

23. Capacidad de la sociedad civil Otro factor clave para el xito de la rendicin de cuentas a
la sociedad es la capacidad de los actores de la sociedad civil. El grado de organizacin de las
organizaciones de la sociedad civil, su nmero de afiliados, capacidad tcnica y habilidad para
defender sus causas, al igual que su capacidad de movilizar y utilizar eficazmente los medios de
comunicacin, su grado de legitimidad y representatividad y su sensibilidad y disposicin a rendirles
cuentas a sus propios miembros, son aspectos primordiales para el xito de las actividades de
rendicin de cuentas a la sociedad. En muchos contextos se requieren esfuerzos adicionales para
promover un ambiente favorable a la sociedad civil y construir la capacidad (tanto organizacional
como tcnica) de las organizaciones de la sociedad civil.
9
24. Capacidad del Estado Los buenos resultados de las iniciativas de rendicin de cuentas a la
sociedad dependen tambin de la capacidad y eficacia del Estado. Las iniciativas de rendicin de
cuentas a la sociedad no tienen mucho sentido, por ejemplo, cuando la maquinaria estatal se ha
derrumbado o cuando es completamente inoperante. Por lo tanto, una administracin publica en pleno
funcionamiento y con cierta capacidad para responder a la demanda de los ciudadanos es un requisito
previo para la rendicin de cuentas a la sociedad. Entre otros aspectos de la capacidad del Estado que
afectan el xito de las iniciativas de rendicin de cuentas a la sociedad (y que pueden exigir
inversiones en el desarrollo de capacidad) se incluyen: la capacidad de producir registros y cuentas; la
existencia de mecanismos convencionales de rendicin de cuentas (horizontales); la delegacin de
autoridad y la transferencia de recursos de manera efectiva; la voluntad y capacidad de construir
alianzas o coaliciones y una cultura poltica o administrativa que valore las nociones de rectitud del
sector pblico, de rendicin de cuentas y de equidad del sector pblico.
25. Sinergia Estado-sociedad civil En ltimas, el xito de las iniciativas de rendicin de
cuentas a la sociedad depende de alguna manera de la interaccin efectiva entre la sociedad civil y el
Estado. Es mucho ms probable lograr resultados significativos cuando tanto los ciudadanos como
los polticos y los empleados pblicos cuentan con un incentivo para actuar. Ackerman seala que la
accin unilateral del Estado normalmente termina en manipulacin, mientras que la accin social
unilateral suele llevar a la represin y la violencia por parte del Estado y que los resultados ms
productivos surgen cuando ambos lados tienen una participacin activa. El autor aclara que esta
participacin mutua no se basa necesariamente en el acuerdo ni la confianza y que, incluso, el
conflicto y la sospecha pueden generar sinergias eficaces entre el Estado y la sociedad. La leccin es
que las iniciativas de rendicin de cuentas a la sociedad deben comprender a los actores tanto del
Estado como de la sociedad y dedicarse a establecer una interfaz entre ellos (Ackerman, 2003, pag. 7).
26. Institucionalizacin A largo plazo, la meta es institucionalizar los mecanismos de
rendicin de cuentas a la sociedad, por lo cual las estrategias para lograr esta meta se deben tener en
cuenta desde el principio. Aunque las primeras experiencias relacionadas con la rendicin de cuentas
a la sociedad pueden ser muy especficas o referirse a acontecimientos especiales o aislados, se deben
hacer todos los esfuerzos necesarios por asegurar un seguimiento sistemtico y, ojal, por
institucionalizar los mecanismos de rendicin de cuentas "verticales" y la participacin ciudadana en
los mecanismos de rendicin de cuentas "horizontales". Segn Fox (2000, pag. 1) las exigencias de
la sociedad civil respecto a la rendicin de cuentas por parte del Estado son ms importantes cuando
se le faculta a este ltimo para aplicar su propio sistema de pesos y contrapesos. El resultado de esto
es que, adems de buscar resultados operacionales especficos, las iniciativas de rendicin de cuentas
a la sociedad deben prestar particular atencin a factores institucionales y buscar oportunidades de
influir en el desarrollo y la reforma institucional a ms largo plazo. Las iniciativas de rendicin de
cuentas a la sociedad a menudo identifican la necesidad de cambios institucionales en los organismos
de gobierno y los servicios pblicos (por ejemplo, cambios en el comportamiento y la actitud del
personal de primera lnea, de los incentivos y sanciones de una organizacin particular, de su estilo
gerencial o procesos de toma de decisiones, etc.). Pueden, asimismo, ir un paso ms adelante y hacer
de catalizadores que propicien la realizacin de estos cambios (por ejemplo, participando
conjuntamente con el personal de centros de salud para buscar la implementacin regular de sistemas
de retroalimentacin de los clientes, establecer comits de transparencia ciudadana para la toma de
decisiones de los gobiernos locales o instaurar grupos de supervisin social que evalen en forma
permanente el desempeo de los programas o polticas nacionales).
10
Conclusin
Hay un cmulo cada vez ms copioso de indicios que revelan que los esfuerzos de los ciudadanos y
las organizaciones de la sociedad civil que buscan que sus apoderados le respondan a
la sociedad, pueden servir para crear nuevos mecanismos eficaces de rendicin de
cuentas verticales y fortalecer los mecanismos horizontales existentes, lo cual da como
resultado una mejor gobernabilidad, una prestacin de servicios pblicos mejorada y
una mayor efectividad del desarrollo. Por esta razn, el Banco Mundial promueve y
apoya con creciente empeo las iniciativas de rendicin de cuentas a la sociedad en
varios pases de todas partes del mundo, desde Ghana, Uganda, Malawi, Benin y
Senegal hasta Per, Argentina, Honduras, Armenia, Rusia, Filipinas, Vietnam, India y
Sri Lanka. Entre estas intervenciones se encuentran el apoyo a las iniciativas de
rendicin de cuentas a la sociedad en forma independiente emprendidas por las
organizaciones de la sociedad civil, la sensibilizacin de los gobiernos locales y la
construccin de capacidad en rendicin de cuentas a la sociedad, al igual que la
introduccin de mecanismos para ello en el contexto de los proyectos, programas y
polticas del Banco Mundial. Como se mencionaba antes, el objetivo a largo plazo es
institucionalizar dichos mecanismos dentro de los sistemas existentes de
gobernabilidad y prestacin de servicios, asegurando as un mayor grado de rendicin
de cuentas de los gobiernos a sus ciudadanos en todos los sectores.
Bibliografa
Ackerman, John (febrero de 2003) State-Society Synergy for Accountability: Lessons for the World Bank,
Documento preliminar preparado para el Banco Mundial.
Behn, Robert (2001) Rethinking Democratic Accountability. Washington: Brookings Institute.
Commonwealth Foundation y CIVICUS (1999) Citizens and Governance. Londres, Commonwealth
Foundation.
Felicio, M., John-Abraham, I., Reuben, W., y Bain, K. (May 2003) Peru: Towards a System of Social
Accountability. Banco Mundial. Prximo a publicarse.
Fox, Jonathon (2000) Civil Society and Political Accountability: Propositions for Discussion, presentado en la
conferencia Institutions, Accountability and Democratic Governance in Latin America, The Helen Kellog
Institute for International Studies, Universidad de Notre Dame, 8 de mayo de 2000.
Gaventa, John (2002) Introduction: Exploring Citizenship, Participation and Accountability, IDS Bulletin,
Vol. 3, No. 2. Brighton: Institute of Development Studies.
Goetz, Anne Marie y John Gaventa (2001) Bringing Citizen Voice and Client Focus into Service Delivery,
Documento de trabajo No. 138 de la IDS. Brighton: Institute of Development Studies.
Goetz, Anne Marie y Rob Jenkins (2001) Hybrid Forms of Accountability: Citizen Engagement in Institutions
of Public Sector Oversight in India, Public Management Review, Vol. 3, No. 3, pags. 363-83.
Narayan, Deepa y colabs., (2000) Voices of the Poor: Crying Out for Change. Washington: Banco Mundial.
Norton, Andy y Diane Elson (2002) Whats Behind the Budget? Politics, Rights and Accountability in the
Budget Process. Londres: ODI.
Paul, Samuel (2002) Holding the State to Account: Citizen Monitoring in Action. Bangalore: Public Affairs
Center.
11
Reuben, William (2002), Civic Engagement, Social Accountability and Governance Crisis. Trabajo presentado
en la Conferencia del 50
to
Anniversario de ISS: Globalizacin, Pobreza y Conflicto, La Haya.
Reuben, William (2003), The Role of Civic Engagement an Social Accountability in the Governance Equation,
Banco Mundial, Red de la ESSD, Nota sobre Desarrollo Social No. 71.
Schedler, A. , L. Diamond y M. Plattner (eds. ) (1999) The Self-Restraining State: Power and Accountability in
New Democracies, Lynne Reinner.
Shah, Parmesh y Deborah Youssef (eds. ) (febrero de 2002) Voices and Choices at a Macro Level:
Participation in Country-Owned Poverty Reduction Strategies A Workshop Report. Washington: Banco
Mundial.
Singh, Janmejay y Parmesh Shah (2002) Participatory Public Expenditure Management- An Issue Paper.
Documento preliminar. Washington: Banco Mundial.
Songco, Dan (2001) Accountability to the Poor: Experiences in Civic Engagement in Public Expenditure
Management A Synthesis Paper. Trabajo preparado como parte del programa de aprendizaje para la accin
sobre procesos particpativos para las estrategias de reduccin de la pobreza. Washington: Banco Mundial.
Wagle, Swarnim y Parmesh Shah (2001) Participation in Public Expenditure Systems: An Issue Paper.
Washington: Banco Mundial.
Banco Mundial (2001) Filipino Report Card on Pro-Poor Services: Summary. Unidad de Medio Ambiente y
Desarrollo Social, Regin de Asia Oriental y el Pacfico.
12