90 Cidadania e Governao em Moambique

4. OS DESAFIOS
DA DESCENTRALIZAO
E A DINMICA
DA PLANIFICAO
PARTICIPATIVA
NA CONFIGURAO
DE AGENDAS POLTICAS LOCAIS
N16$ #$ J$7<7 Va6$.a Ca0*a0)a
Introduo
O tema desenvolvido nesta comunicao, descentralizao e planicao partici-
pativa, tem sido privilegiado em diferentes campos de produo de conhecimento, nas
agendas de algumas instituies de desenvolvimento internacional e adoptado, como
estratgia de orientao poltica, nos pases que muito recentemente entraram na ter-
ceira onda da democratizao. Sob a ponto de vista terico, este tema ancora nos de-
bates inscritos dentro da rubrica good governance e desperta interesse de vrios agentes
sociais que, h tempos, vm reinventando paradigmas que regem a relao Estado-So-
ciedade e procuram promover o desenvolvimento econmico em diferentes cantos do
Mundo. No centro destes debates reside o entendimento de que i) a natureza das ins-
tituies do Estado determina os nveis de crescimento, desenvolvimento econmico
e justeza na distribuio dos rendimentos; e ii) uma efectiva governao depende dos
nveis de consolidao da descentralizao das instituies, da transparncia na gesto
dos recursos e da participao e accountability nos processos de formulao e imple-
mentao de polticas pblicas.
No mbito desta viso, as ltimas dcadas testemunham um movimento global
de reinveno do Estado e, ao mesmo tempo, os pendores poltico-administrativos
apontavam a necessidade de descentralizao e participao dos diferentes grupos so-
Cidadania e Governao em Moambique 91
ciais no processo de planicao e orientao das prioridades do desenvolvimento. No
esprito deste movimento sedimentou-se a percepo de que o aumento do grau de le-
gitimidade, efectividade e eccia das instituies dependia duma reforma do Estado
que criaria as condies para o fortalecimento das instituies democrticas, da des-
centralizao e consequentemente, provocaria as condies para acelerar o desenvolvi-
mento em vrios quadrantes do Mundo. Por isso, hoje notrio que os conceitos de
democratizao, participao, descentralizao, desenvolvimento local exercem uma
atraco cada vez maior por parte de analistas e policy-makers.
Neste ambiente de transformaes poltico-administrativas, o Estado centralizado
foi predestinado a ter uma nova congurao institucional e forado a estabelecer novas
relaes com os diferentes actores do sistema poltico. Para estimular este novo para-
digma de actuao do Estado e o seu relacionamento com as diferentes instituies,
desencadeou-se um conjunto de reformas que implicaram a modicao no ordena-
mento constitucional e institucional e que condicionaram a criao de um ambiente
apropriado para a consolidao da paz, da democracia, da descentralizao e da plani-
cao participativa. O ambiente de reformas ganhou aceitao e recebeu uma enorme
contribuio de instituies e agncias internacionais de desenvolvimento que inves-
tiram recursos tcnicos, humanos e nanceiros para consolidarem a democracia atravs
da descentralizao e promoo de mecanismos de planicao participativa.
Entretanto, a despeito dos incentivos institucionais para a descentralizao e pla-
nicao participativa e dos apoios nanceiros que este processo tem recebido de al-
gumas agncias internacionais de desenvolvimento e dos resultados positivos
alcanados, evidenciando casos de melhoramento notvel na prestao de contas e ser-
vios municipais, alguns estudos empricos levantam srias dvidas quanto susten-
tabilidade da descentralizao e aos mecanismos de participao a nvel local. Weimer
& Nguenha (2008) e Mangeira (2008), depois de mostrarem existir uma correlao
entre a qualidade dos servios municipais e os nveis de envolvimento das comunidades
nos processos de responsabilizao e prestao de contas, conrmam que, nalguns mu-
nicpios, o processo de democratizao interna tem sido embaraado devido fragili-
dade dos mecanismos de planicao participativa e da resistncia das instituies
formais inclurem as demandas e prioridades locais nos seus planos e programas de de-
senvolvimento local.
De acordo com aqueles estudos, existem municpios onde a despeito do envolvi-
mento das comunidades no processo de estruturao de prioridades, em ltima instncia,
92 Cidadania e Governao em Moambique
as instituies formais denem a preferncia das prioridades que devem fazer parte da
agenda poltica, ignorando o conjunto de ansiedades denidas pelos cidados no mbito
do processo de planicao participativa. Sobre esta reexo, a questo geral consiste em
saber: i) a nvel das instituies formais, que elementos motivam a denio de priori-
dades na agenda poltica local; ii) que mecanismos devem ser observados no mbito do
processo de descentralizao para assegurar que os resultados da planicao participativa
e oramentao sejam mais ecazes, ecientes e sejam conduzidos com metodologias
apropriadas que viabilizem os projectos e programas de desenvolvimento local.
O objectivo desta anlise mostrar que a descentralizao e a metodologia de pla-
nicao participativa devem ser examinadas como a condio para viabilizao da
boa governao e consolidao da democracia. Entretanto, a anlise destes elementos
no deve ser vista como uma prescrio paradigmtica que, ao ser criteriosamente
adoptada, viabiliza automaticamente os resultados esperados nos projectos e programas
de desenvolvimento local.
Existem vrios factores que devem ser ponderados e trazidos para as anlises desen-
volvidas sobre as promessas positivas da descentralizao. Sob este aspecto, o nosso argu-
mento que a denio de uma metodologia e de um quadro normativo que oriente os
procedimentos apropriados para a participao e planicao, a incluso e uma forte ca-
pacidade analtica dos actores do processo de planicao e oramentao determinam
o sucesso da descentralizao. Este o eixo orientador da reexo aqui apresentada.
No nosso objectivo esgotar completamente os elementos fundamentais levan-
tados no debate deste assunto. Pretendemos, sim, levantar alguns aspectos e propor-
cionar um espao de reexo envolvendo acadmicos, actores polticos e sociais que,
em diferentes contextos, dedicam parte das suas actividades ao aprimoramento da de-
mocracia, e vem a descentralizao como elemento essencial para a estabilidade do
sistema poltico.
O texto divide-se em seis seces. Depois da primeira seco, que introduz a ideia
principal do trabalho, a segunda seco descreve o enquadramento dos elementos do
ambiente constitucional e institucional que, nos ltimos anos, determinaram as refor-
mas na administrao pblica em Moambique. Na terceira seco faz-se uma leitura
sobre as referncias tericas e conceptuais que conguram o edifcio analtico cons-
trudo para perceber as questes de descentralizao, participao, accountability e
transparncia. Articulando as teorias e os conceitos relativos s questes de descentra-
lizao com as noes de desenvolvimento econmico e a reduo da pobreza absoluta,
Cidadania e Governao em Moambique 93
o texto apresenta na quarta seco uma listagem de algumas agncias internacionais
de desenvolvimento que, no mbito da sua interveno, criam incentivos humanos,
materiais e tcnicos para estimular o processo de planicao participativa a nvel dos
rgos de poder local. Na quinta seco, com base de anlise trazida das experincias
de Cuamba e Montepuez, descrevemos a metodologia da planicao participativa e
oramentao e ilustramos alguns dos seus desaos. Finalmente, em jeito de concluso,
apresentamos na sexta seco as consideraes nais.
Catalisadores da Reforma na Administrao Pblica
em Moambique
Durante as dcadas de 80 e 90 muitos pases em desenvolvimento assistiram a um
conjunto de reformas polticas e administrativas que implicaram rupturas que modi-
caram a forma de organizao da administrao pblica. Estes factores foraram certos
Estados a abandonarem paradigmas de desenvolvimento centralmente planicados e
adoptaram sistemas polticos e econmicos mais descentralizados e responsabilizados
com a esfera no estatal. As causas da reforma estavam relacionadas com a reduzida
capacidade, ecincia e eccia do Estado para providenciar bens e servios de quali-
dade (sade, educao, comunicao e outros) e garantir um ambiente institucional
para promoo de investimentos internos e externos que pudessem provocar o desen-
volvimento e a estabilidade poltica.
Naquele contexto, a losoa top-down revelou-se muitas vezes inadequada e novos
rumos de desenvolvimento comeam a ser desenhados. A importncia do engajamento
cvico na planicao participativa e no processo de formulao de polticas pblicas,
a necessidade da descentralizao, transparncia e accountability nas instituies, o re-
conhecimento da capacidade das comunidades locais na tomada de deciso e soluo
dos seus problemas, para alm de aparecerem muitas vezes inscritos nos cnones das
instituies polticas que se guiam pelos imperativos democrticos, ganharam particular
importncia, quer no debate acadmico quer nas linhas de orientao das instituies
nacionais e internacionais que lidam com as questes de desenvolvimento.
O processo da transio foi garantido com base em incentivos institucionais que
exigiram a adopo de uma nova ordem poltica interna e estimularam a criao de
regras, procedimentos que viabilizaram o processo de construo de novas relaes po-
lticas, sociais e econmicas, e a consolidao da aco governativa. Se por um lado,
94 Cidadania e Governao em Moambique
esta nova congurao das relaes institucionais implicava, necessariamente, a criao
de um quadro normativo que regulamentasse a relao Estado-sociedade em todos os
nveis da administrao pblica, por outro lado, a congurao das novas relaes tinha
em vista tornar as instituies do Estado mais efectivas em termos de rentabilidade ou
produtividade. A efectividade e produtividade almejadas neste processo deveriam ser
alcanadas atravs da consolidao da aco governativa nos mais diversicados nveis
da administrao do Estado.
Examinando o caso especco de Moambique, o ponto de partida que, aps
ter alcanado a independncia nacional em 1975, o Estado tinha adoptado um sistema
poltico e econmico centralmente planicado, caracterstico do modelo socialista de
administrao pblica. A complexidade deste modelo, a diculdade de interpretao
dos protagonistas, a dinmica das prprias estruturas de poder, tornavam o Estado so-
bredimensionado a nvel central e muito fraco a nvel das provncias e dos distritos
(MAE 1998). Em termos de congurao, a autonomia poltica era reduzida a nvel
local, como eram reduzidas tambm as competncias e os, quase inexistentes, meios
nanceiros prprios, o que limitava a formulao e implementao participativa de
projectos e programas de desenvolvimento (Frelimo, 1983).
Nas dcadas de 80 e 90, este desao foi inuenciado por uma conjuntura que trans-
portou a economia do pas a um declnio progressivo, devido a factores conjunturais ne-
gativos de diversa ndole: as calamidades naturais (cheias e secas), a guerra civil que durou
mais de 16 anos, destruindo infra-estruturas sociais e econmicas, a inecincia da eco-
nomia planicada, factores acelerados ainda com a falta de quadros qualicados e a de-
bilidade das estruturas criadas para a direco da economia nacional. Como resultado
da situao, e dada a necessidade de trazer o uxo de apoio ao pas, o Estado moambi-
cano aderiu s instituies da Bretton Woods, sob a condio de se chegar a um acordo
sobre um programa de reabilitao econmica (Abrahamsson & Nilsson 1992).
As mudanas condicionaram o estabelecimento de uma sociedade mais liberal nas
questes econmicas e sociais e criaram-se as condies para institucionalizao da
descentralizao e participao dos grupos sociais locais na formulao de polticas p-
blicas. Com nfase nas questes sobre governao, as mudanas deram uma ateno
especial ao reforo da capacidade institucional e consolidao dos pressupostos da
governao democrtica efectivados atravs de mecanismos de planicao, participa-
o, accountability, reforo da transparncia e descentralizao. Esta transio foi feita
na base da Constituio de 1990.
Cidadania e Governao em Moambique 95
O ambiente constitucional e institucional
para a descentralizao e participao
As bases legais que suportam o processo de descentralizao baseiam-se num con-
junto de reformas iniciadas na Constituio de 1990, que consagraram o Estado de
direito e a introduo de princpios de igualdade, legalidade, controlo da constitucio-
nalidade e denio dos passos para um novo reordenamento da relao Estado-So-
ciedade.
20
Com as reformas introduzidas no ordenamento jurdico do Estado, iniciou-se
um Programa de Reforma dos rgos Locais (PROL), lanado em 1991 e nanciado
pelo Banco Mundial, e que, mais tarde, contou com o apoio de alguns pases
21
e ins-
tituies
22
que tm estado activamente envolvidos no apoio descentralizao e no de-
senvolvimento da democracia local (Soiri 1999).
A primeira lei que estabeleceu as bases legais para o processo da descentralizao
em Moambique foi a lei 3/94 (Quadro Institucional dos Distritos Municipais).
23
Esta
lei viria a ser substituda mais tarde, depois de aprovado pela emenda constitucional de
1996 (Lei 9/96, de 22 de Novembro) um novo quadro institucional para a reforma dos
rgos locais. A Constituio da Repblica de Moambique passou a ter novas dispo-
sies dedicadas ao poder local (Ttulo IV). A nova denio estabelecia que o poder
local compreende a existncia de autarquias locais que podero designar-se municpios
ou povoaes, conforme se trate de cidades e vilas ou de postos administrativos (CRM
art. 190). O n. 1 do artigo 188 da Constituio da Repblica de Moambique, cano-
nizou os pressupostos teleolgicos para a participao na esfera pblica. De acordo com
este preceituado constitucional, o poder local tem como objectivo organizar a parti-
cipao dos cidados na soluo dos problemas prprios denidos a nvel local. Ainda,
segundo o artigo 188, o poder local deve ser a fora motriz na promoo do desen-
volvimento local, do aprofundamento e consolidao da democracia, no quadro da uni-
dade do Estado moambicano. Por isso, de acordo com o n. 2 desse artigo, o poder
local apoia-se na iniciativa e na capacidade das populaes e actua em estreita colabo-
rao com as organizaes de participao dos cidados, auscultando opinies sobre a
melhor maneira de mobilizar e organizar a participao das comunidades na identica-
o das suas prioridades, na formulao, implementao, e acompanhamento dos pro-
gramas e planos econmicos, sociais e culturais, em prol de desenvolvimento.
Dentro das grandes modicaes do quadro legal em 1997, a lei 3/94 foi revogada
pela Assembleia da Repblica e substituda pela lei 2/97, de 18 Fevereiro, que abriu
96 Cidadania e Governao em Moambique
espao para a institucionalizao das autarquias locais e implementao da descentra-
lizao democrtica, ou municipalizao, em Moambique na sua forma actual. O ar-
tigo 28 da lei 2/97, concretiza um estilo previsto para a participao na planicao e
formulao de polticas de desenvolvimento municipal, incentiva a articulao entre
os rgos do poder local e as autoridades comunitrias e apela necessidade da inte-
grao destas (secretrios de bairros ou aldeias, rgulos, lderes religiosos e outros lo-
calmente legitimados) no processo de tomada de deciso.
24
Referncias tericas e conceituais da descentralizao
e planicao participativa
No contexto da transio poltica, acadmicos, experts e policy-makers de diferentes
instituies deniram o conceito governao dentro de uma perspectiva economicista
entendendo-o como sendo um dos mecanismos atravs do qual instituies fazem a
gesto dos recursos pblicos e inuenciam as dinmicas de desenvolvimento e cresci-
mento econmico. De acordo com os pressupostos desta denio, a consolidao dos
pilares da boa governao compensada pelo aleitamento de instituies e regras que
assegurem o desenvolvimento da capacidade humana e institucional. Este desenvolvi-
mento eleva os nveis de accountability e transparncia no processo de tomada de de-
cises e consequentemente melhora o desempenho das instituies e a qualidade dos
servios no sector pblico. Embora o conceito de governao
25
apresente contedos e
alcances desiguais, podendo signicar ou conduzir a percepes diferentes, existe uma
percepo quase consensual de que o sucesso da prtica governativa alcanado atravs
de instituies ecazes que respeitem princpios universais tais como: participao, ac-
countability, transparncia e descentralizao.
Entretanto, tomando em considerao a dimenso polissmica dos conceitos,
convm precisar mais alguns termos. No que respeita avaliao de polticas pbli-
cas, a mdia da participao num processo governativo pode ser medida observando
se a nvel local existem: i) fruns apropriados para recolha de informao e das di-
versas sensibilidades dos cidados; ii) mecanismos pelos quais as preocupaes dos
cidados so encaminhadas a quem de direito; iii) retro-alimentao do processo go-
vernativo, ou mecanismos pelos quais os governados recebem de volta os resultados
da aco governativa; iv) avaliao sistemtica do sentimento dos cidados sobre as
decises pblicas.
Cidadania e Governao em Moambique 97
Os nveis de accountability no processo governativo podem ser tambm medidos
analisando minuciosamente os seguintes elementos institucionais: i) existncia de me-
canismos de prestao de contas; e ii) o nvel de controlo interno e externo dos gastos
e das actividades desenvolvidas no processo de governao.
A transparncia pblica pode ser medida atravs de indicadores que certiquem:
i) os nveis de abertura das instituies aos cidados, ii) os mecanismos estruturados
para prestao de contas aos cidados, iii) a existncia de fruns de debates pblicos,
iv) o processo de planicao (em grupos restritos ou alargados) e execuo, e um con-
trolo interno e externo.
Os ndices de descentralizao, podem ser medidos atravs de aspectos relaciona-
dos com: i) burocratizao nas instituies, ii) autonomia nanceira, administrativa e
patrimonial nos diferentes nveis institucionais, e eliminao dos medos que o poder
central pode ter em transferir todas essas autonomias independentemente de qual for
a justicao
26
, iii) interaco entre os diferentes nveis (micro, meso e macro), iv)
nveis de capacitao e outros. A dinmica e funcionamento destes elementos concep-
tuais so determinantes no processo de consolidao da descentralizao e planicao
participativa.
Trazendo para a denio o conceito descentralizao democrtica ou devoluo
devemos entend-los como o acto administrativo que assegura a transferncia de res-
ponsabilidades polticas e tcnicas para sub-unidades colectivas territoriais. Este acto
cria as oportunidades para o estabelecimento de novos modelos de relacionamento ins-
titucional e alargamento de espaos da participao de vrios grupos sociais nos dife-
rentes momentos de formulao de polticas de desenvolvimento local e na esfera
governativa (Manor 1999).
Sob o ponto de vista teleolgico, atravs da descentralizao criam-se as condies
para superar o dce democrtico, reforar o desenvolvimento local atravs da incluso
justa e equilibrada, da distribuio de recursos pelos diferentes grupos sociais, incluso
de sentimentos, valores e prioridades e uma melhor gesto dos projectos de desen-
volvimento. Em termos pragmticos, uma vez que atravs da descentralizao se or-
ganiza a participao dos cidado na soluo dos seus problemas denidos a nvel
local, exige-se dos dirigentes e funcionrios nestes sectores mais responsabilidade e
qualidade dos servios produzidos e prestados ao pblico.
Porque em sociedades que se dividem em segmentos polticos, sociais e econmi-
cos no se podem descobrir facilmente interesses gerais amalgamados em uma nica
98 Cidadania e Governao em Moambique
instituio, recomenda-se que as organizaes de participao dos cidados (autorida-
des municipais, secretrios de bairros e de aldeias, rgulos, lderes religiosos, partidos
polticos, sociedade civil, sector privado), envolvidos nos mecanismos de planicao
concordem em negociar e escolher alternativas que visam alcanar objectivos colectivos.
Isto implica a prevalncia de dilogo e de negociao na denio das prioridades locais
e o envolvimento dos cidados no acompanhamento sistemtico de todas as fases do
processo de formulao da agenda poltica local.
A incerteza sobre a possibilidade ou probabilidade no alcance dos objectivos e
metas denidas obriga a adoptar uma atitude prudente no sentido de evitar riscos e
maximizar oportunidades. Esta atitude prudente feita com base em metodologias
que possam servir de base da planicao participativa. O conceito planicao par-
ticipativa, para alm de ser um instrumento de gesto, reproduz dentro de si a noo
de responsabilizao, na medida em que est relacionado com as questes de exign-
cias na prestao de contas e no controlo da conduta e do desempenho da aco go-
vernativa. O conceito de responsabilizao aqui mencionado foi desenvolvido com
mais profundidade por Malena, Forster e Singh (2004), que trouxeram para a discusso
a social accountability, entendida como um dos pressupostos bsicos da boa governao
e enalteceu a necessidade de budget social accountability.
Os autores mostraram que as razes fundamentais para a implementao do budget
social accountability resultam do reconhecimento: a) da fraqueza na prestao de ser-
vios registada em muitas instituies pblicos, b) da fraca participao da sociedade
civil nos assuntos de interesse nacional, c) da reduzida credibilidade dos sistemas go-
vernamentais, d) da falta de sentimento de pertena e reconhecimento dos direitos dos
cidados. Todos estes factores, de forma isolada ou conjugada, agravam a pobreza em
vrios pases do Mundo.
Na busca de solues mais concretas e empricas dentro do quadro institucional,
o Banco Mundial advertiu que para mitigar os resultados negativos da implementao
de polticas de desenvolvimento implementadas a nvel local, seria importante: a) sal-
vaguardar o engajamento dos diferentes segmentos da sociedade nos diferentes ciclos
do processo de oramentao, b) assegurar a participao, accountability e a transpa-
rncia dos actos governamentais, c) concretizar aces que tenham em vista combater
a corrupo e inecincia na prestao de servios pblicos. Em termos estratgicos,
este processo deve ser feito com a implementao de planos concretos para a monitoria
da aco governativa atravs da participao das instituies do governo e da sociedade
Cidadania e Governao em Moambique 99
civil. Em termos de resultados, este processo pode aumentar, por um lado, a respon-
sabilizao das aces dos governos em relao aos cidados, e por outro lado, promover
os princpios bsicos da democracia e melhorar a qualidade de servios pblicos pres-
tados ao cidado.
Um dos argumentos avanados pelos autores que os projectos de combate po-
breza e desenvolvimento social conduzidos atravs de modelos participativos tm resul-
tados muito mais sedutores do que os que se baseiam em estruturas hierrquicas. Dai
que, os benefcios de se adoptarem metodologias de planicao participativas, gesto
e avaliao conjunta de programas de desenvolvimento, so genericamente muito con-
cretos. De facto, h experincias mostrando que o envolvimento dos diferentes segmen-
tos polticos e sociais no processo de desenvolvimento permitem denir, com preciso,
quais so as necessidades prioritrias, criando um uxo de informao til para a gesto,
promovendo-se a contribuio de ideias inovadoras por parte da comunidade e possi-
bilitando uma avaliao contnua do andamento do projecto de desenvolvimento. H
tambm evidncias que o processo de descentralizao de poderes, recursos e compe-
tncias para os municpios, favorece um envolvimento activo das comunidades, o que
facilita que os recursos se orientem efectivamente para as prioridades colectivamente
denidas e fechar as portas do desvio na aplicao por grupos das elites locais.
Esta abordagem intrinsecamente ligada s noes tericas e pragmticas da demo-
cratizao desenvolvidas pelo Banco Mundial, foram seguidas como linhas de orien-
tao de muitos organismos internacionais que tiveram a convico de que, dentro do
campo poltico, os diferentes actores do sistema tm o direito de exigir das lideranas
maior transparncia na gesto dos bens pblicos e uma actividade governativa exercida
dentro de um quadro normativo pr-denido. O valor acrescido resultante deste pro-
cesso obriga a que ele seja adoptado como modus operandi das instituies. Sobre os
pressupostos teleolgicos deste princpio reside a percepo de que com a participao,
accountability, transparncia e descentralizao se criam as possibilidades para melhorar
a qualidade dos servios pblicos para um nmero maior de benecirios. Em termos
operacionais, o alcance destas metas foi condicionado a certos princpios estruturais e
valores sintetizados atravs da eccia, proactividade, objectividade, prioridade, e-
cincia, identidade e avaliao.
No epicentro deste debate reside a percepo de que a planicao participativa e
social accountability como componentes do processo de descentralizao so a condio
necessria para fortalecimento dos mecanismos de responsabilizao das instituies
100 Cidadania e Governao em Moambique
pblicas e devem ser assegurados atravs do envolvimento de diferentes actores nas fases
da formulao de polticas pblicas (ciclo da planicao e oramentao), no melho-
ramento da aco governativa, no aprofundamento da democracia, promoo da trans-
parncia na gesto de bens pblicos. Sob o ponto de vista terico, a concretizao destes
elementos o alicerce do desao travado para melhoria e qualidade na prestao de ser-
vios pblicos, reforo das capacidades locais e o alcance da reduo da pobreza.
Os incentivos institucionais da planicao participativa
nos rgos de poder local
As reformas introduzidas na Constituio e que orientaram a institucionalizao
dos rgos de poder local conguram um novo modelo de relacionamento entre as
autoridades locais e os rgos municipais e abrem espao para a actuao das Agncias
de Desenvolvimento Internacional que orientam as suas aces em prol de um am-
biente poltico apropriado para a consolidao da democracia e da boa governao.
Na base dos incentivos institucionais, vrias Organizaes Internacionais em colabo-
rao com o governo central (atravs do Ministrio da Administrao Estatal), com os
municpios e com diferentes locais, exploraram oportunidades para que a assistncia
nanceira internacional alcanasse os nveis mais baixos da administrao do Estado e
os resultados da sua contribuio alcanasse um nmero maior de benecirios.
No contexto da explorao de oportunidades, as Agncias de Cooperao Interna-
cional condicionaram o seu apoio a vrios factores como sejam: existncia de um sistema
poltico estvel primando pelo dilogo e participao de diferentes actores na arena po-
ltica, pela ecincia e eccia das instituies de poder local, por uma autoridade po-
ltica legalmente estabelecida e exercida com base na transparncia, legitimidade e com
habilidades na gesto dos recursos econmicos e sociais existentes a nvel local.
Este condicionalismo, que contou com uma vontade interna, boa disposio e
aceitao dos prprios rgos de poder local, levou ao uxo de um forte apoio tcnico
e nanceiro das Agncias de Desenvolvimento e Cooperao Internacional (Agncia
Sua para Desenvolvimento e Cooperao-SDC, Agncia de Desenvolvimento Aus-
traco-ADA, Programa de Governao Autrquica Democrtica-PROGOV, Agncia
Espanhola de Desenvolvimento Internacional-AEDI) que, no quadro da sua interven-
o, privilegiam as componentes do reforo das capacidades institucionais e consoli-
dao de prticas ligadas aos princpios da boa governao
27
.
Cidadania e Governao em Moambique 101
Neste mbito, a Agncia Sua para Desenvolvimento e Cooperao deniu como
foco da sua interveno os Municpios de Cuamba, Metangula (na provncia de
Niassa), Montepuez e Mocmboa da Praia (Cabo Delgado) e Ilha de Moambique
(Nampula). A escolha destas unidades territoriais estava relacionada com o facto destes
Municpios apresentarem ndices de pobreza bastante elevados, o que tornava os ha-
bitantes mais desfavorecidos em termos de acesso aos servios bsicos: sade, educao,
vias de acesso, saneamento do meio, gua potvel e outros.
Para ultrapassar esta situao, assegurando a reduo das assimetrias regionais, sedi-
mentou-se a compreenso de que aquelas desigualdades poderiam ser superadas atravs
do aumento da capacidade, ecincia, eccia e transparncia dos governos municipais
na gesto dos recursos nanceiros e prestao de servios bsicos. Este processo deveria
ser feito com o aumento da participao dos cidados (homens e mulheres, crianas e
idosos, grupos comunitrios e civis, lderes locais) nos diferentes nveis e fases de formu-
lao de polticas pblicas e pela interaco destes com os rgos municipais. O processo
foi reforado pelo reconhecimento da capacidade dos diferentes grupos sociais locais to-
marem e imporem decises viveis em prol do seu prprio benefcio e desenvolvimento.
Na estratgia de interveno da Agncia Sua para Desenvolvimento e Cooperao
residia a percepo de que o reforo daquelas capacidades, acompanhado pela melhoria
das condies de vida das comunidades, era condicionalismo essencial para consolidao
dos processos democrticos e da boa governao. Por isso, a sua actuao foi orientada
no sentido de: a) fortalecer o dilogo entre os principais titulares e membros dos rgos
autrquicos e os muncipes; b) incrementar mecanismos de transparncia nos procedi-
mentos de tomada de decises e de prestao de contas, como componente da rubrica
de social accountability; c) institucionalizar uma abordagem inclusiva e participativa no
processo de planicao e de tomada de decises, conhecendo as prioridades para me-
lhor alocao de meios e recursos nanceiros, particularmente no captulo de investi-
mentos sociais. Este processo tinha em vista devolver a expresso, vida e dinmica ao
conceito de poder local, que seria feito tanto atravs de um reforo da capacidade in-
terna, como da assimilao de experincias semelhantes de outros contextos polticos
que passaram pelo mesmo processo de transio (Weimer & Nguenha 2008)
28
.
Como a Agncia Sua para Desenvolvimento e Cooperao, tambm a Agncia
de Desenvolvimento Austraco (ADA), acomodou no seu directrio e estratgia de ac-
tuao componente boa governao como elemento necessrio para fortalecimento
da capacidade institucional e melhoramento das condies de vida das comunidades
102 Cidadania e Governao em Moambique
locais nos municpios de Dondo e Marrumeu (provncia de Sofala). Com uma linha
de aco orientada para a melhoria das condies de vida das comunidades locais e
consolidao de mecanismos transparentes e participativos na gesto de coisas pblicas,
o programa preparou as condies institucionais para adopo do mtodo participativo
na elaborao dos planos de actividades e oramento anual naqueles dois municpios.
Este tipo de interveno contou com o apoio de vrios grupos sociais locais e continha
uma ligao directa entre a reduo da pobreza absoluta e o melhoramento das condi-
es de vida das famlias residentes nas zonas rurais.
O Programa de Governao Autrquica Democrtica da USAID estabeleceu um
acordo bilateral entre os Governos de Moambique e dos Estados Unidos, com uma
estratgia de actuao orientada para o reforo da governao autrquica nos munic-
pios de Chimoio, Guru, Monapo, Nacala e Vilankulo. O Programa procura reforar
mecanismos transparentes na prestao de contas e consolidar procedimentos partici-
pativos e ecazes que garantam a reduo da pobreza. Em termos de viso, o programa
considera a consolidao da descentralizao como componente da boa governao
que pode ser assegurada atravs da promoo da transparncia e accountability na gesto
dos recursos pblicos, no fortalecimento da democracia participativa, numa gesto ur-
bana saudvel, no melhoramento das condies de vida das comunidades e na melhoria
na prestao de servios municipais.
A Agncia Espanhola de Desenvolvimento Internacional concentrou as suas aces
na regio sul do pas, nos municpios da Manhia e Matola (provncia de Maputo),
com objectivo de contribuir para a reduo da pobreza absoluta e promoo do cres-
cimento econmico atravs da melhoria da qualidade das capacidades instaladas e da
gesto em instituies municipais. A AEDI incrementa aces que tm em vista o for-
talecimento da descentralizao e consolidao do processo democrtico. Em termos
estratgicos, a AEDI oferece pacotes de capacitao tcnica, recursos humanos e nan-
ceiros para o fortalecimento da capacidade de gesto pblica e tem em vista legitimar
o papel das instituies locais oferecendo-lhes melhores resultados e servios bsicos.
O conjunto de Agncias de Desenvolvimento Internacional aqui apresentado no
completo, existindo portanto outras instituies internacionais que, em parceria com
um conjunto de actores nacionais, tm estimulado o processo de consolidao da boa
governao atravs do reforo da capacidade institucional e dos mecanismos de plani-
cao participativa. Entretanto, a lista de intervenes que aqui apresentamos mostra
que, em certas regies do pas, existem vrios actores locais, nacionais e internacionais,
Cidadania e Governao em Moambique 103
que esto comprometidos com o aprofundamento da democracia e com uma linha de
orientao assente no apoio descentralizao, atravs de abordagens e metodologias
de planicao participativa como estratgias para alcanar a incluso de todos os ac-
tores na denio de polticas de desenvolvimento local, no sentido de incrementar a
transparncia, ecincia e eccia na gesto municipal.
Recorrendo a metodologias especcas, muitas destas instituies usam a plani-
cao anual, a oramentao e a monitoria como instrumentos programticos para o
envolvimento de grupos sociais locais na vida poltica e social. Este tipo de interveno
que conta com o envolvimento de diferentes actores e uma forte contribuio nan-
ceira, tecnicamente suportada pelas Agncias de Desenvolvimento Internacional, en-
contra um certo enquadramento no contexto das reformas constitucionais e do
ambiente institucional a que o pas tem assistido nas ltimas dcadas; essas reformas
procuram ajustar-se aos princpios de orientao de vrias agncias de desenvolvimento
nacional e internacional que actuam em prol do desenvolvimento poltico, social e
econmico em diferentes cantos do Mundo.
Entretanto, uma das questes desta reexo saber se os apoios tcnico, nanceiro e
humano que esto sendo investidos nos diferentes municpios concorrem para o reforo
da democracia participativa e salvaguardam os princpios de incluso dos interesses e pre-
ferncias dos actores locais na formulao de polticas de desenvolvimento. Na tentativa
de orientar a reexo dentro deste eixo estruturante, argumentamos que a consolidao
do processo de descentralizao depende de uma consciente adopo dos mecanismos de
planicao participativa e da existncia de procedimentos para a monitoria sistemtica
da aco governativa. O sucesso deste processo s pode ser alcanado com a observncia
de um mximo de rigor metodolgico, alargando o espao para o envolvimento e aco-
modao dos interesses de todos os segmentos polticos e sociais na formulao, imple-
mentao e monitoria das polticas de desenvolvimento local. Focalizando a nossa anlise
nos municpios de Cuamba e Montepuez, reservamos a seco seguinte para descrevermos
a metodologia aplicada no processo de planicao participativa e os desaos do processo.
Anlise emprica sobre os desaos da planicao participativa:
estudo de caso dos municpios de Cuamba e Montepuez
Nesta seco, para alm de descrevermos a metodologia da planicao participa-
tiva adoptada nos municpios de Cuamba e Montepuez, apresentamos a complexidade
104 Cidadania e Governao em Moambique
e os desaos da planicao participativa. A base do nosso argumento assenta no pres-
suposto de que a despeito de, em Cuamba e Montepuez, os rgos do poder local
terem adoptado uma metodologia que estimula a participao das comunidades locais
atravs da planicao participativa, existem desaos inerentes dinmica do sistema
e s especicidades locais que, a mdio e longo prazo, podem comprometer as pro-
messas positivas da democratizao e da descentralizao poltica.
A metodologia da planicao participativa
Nesta seco apresentamos a metodologia de planicao participativa adoptada
nos municpios de Cuamba e Montepuez, com o objectivo essencial de conhecer os
mecanismos de articulao estabelecidos entre as instituies envolvidas na elaborao
de planos e os projectos de desenvolvimento municipal. Tanto em Cuamba como em
Montepuez, a elaborao da metodologia de participao denida em colaborao
com o Conselho Municipal e a Agncia Sua para Desenvolvimento e Cooperao. A
organizao deste exerccio prope a estruturao de diferentes momentos de trabalho
resumidos atravs das seguintes etapas:
a) Durante a preparao do processo de planicao participativa trs elementos
so necessrios: i) o levantamento ou diagnstico dos actores, ii) a identicao
dos objectivos e prioridades, e iii) a formulao do plano de desenvolvimento e
oramentao. O pressuposto central desta etapa organizar o processo no sen-
tido de construir o consenso sobre as necessidades e prioridades locais. Isto ga-
rante o reforo da legitimao do processo de planicao participativa e dos
rgos de poder local. Em termos de aces concretas, nesta fase, os actores do
processo fazem o levantamento demogrco e identicam o nmero de bairros
ou sub-unidades territoriais existentes no municpio. Para alm do registo das
unidades territoriais, so tambm identicados os diferentes segmentos polticos,
sociais e econmicos existentes a nvel do municpio. Em geral, no seminrio de
planicao municipal participam, para alm do Presidente do Conselho Mu-
nicipal, dos membros do Conselho Municipal e da Assembleia Municipal, se-
cretrios de bairros, rgulos, lderes religiosos, representantes da sociedade civil
e outros com legitimidade a nvel dos bairros. Estando o processo de planicao
sob a liderana das instituies formais (Conselho Municipal e Assembleia Mu-
nicipal), so comunicadas aos outros participantes a necessidade de colaborao
Cidadania e Governao em Moambique 105
no processo de planicao e oramentao. Nas reunies realizadas a nvel dos
bairros, com ajuda de um moderador, auscultam-se as propostas ou preferncias
das comunidades sobre as prioridades do desenvolvimento municipal.
b) Feito o diagnstico, so apuradas as principais necessidades e preferncias de
cada bairro, posteriormente submetidas a um escrutnio onde so seleccionadas
as trs primeiras prioridades mais votadas. Os resultados do processo so arru-
mados num documento que, sob a liderana do Conselho Municipal, sub-
metido Assembleia Municipal.
c) A fase seguinte do processo da planicao participativa a da aprovao pela
Assembleia Municipal, legalmente sustentada com base na alnea b) do ponto
3 do artigo 45 da Lei 2/97, de acordo com a qual, sob a solicitao do Conselho
Municipal, a Assembleia Municipal, na qualidade de rgo representativo, do-
tado de poderes deliberativos, aprova o plano de actividades e oramento da
autarquia local, bem como as suas revises. O plano e oramento apresentado
na Assembleia Municipal e sua aprovao feita por voto maioritrio, embora
se procure criar um consenso que legitime as preferncias seleccionadas pelos
diferentes grupos envolvidos no processo de planicao.
d) Uma vez aprovados o plano e oramento anuais, estes so submetidos atra-
vs do Conselho Municipal, s instituies internacionais que, no mbito
da sua interveno, desenvolvem aces orientadas para o reforo da capa-
cidade institucional e consolidao da democracia a nvel das instituies
de poder local
29
.
Feita a aprovao, o plano e oramento municipais so monitorados tanto pelos
membros da Assembleia Municipal como por outros grupos envolvidos no processo
de planicao. Atravs de um processo vertical de prestao social de contas, o Con-
selho Municipal apresenta Assembleia Municipal os resultados alcanados durante
determinados perodos de implementao dos planos e oramentos anteriormente
aprovados. Atravs de um mecanismo horizontal de prestao de contas, que consolida
ainda mais as instituies e os processos democrticos, o Conselho Municipal apre-
senta, de forma sumria, aos cidados, o balano das actividades realizadas nos exerc-
cios anteriores. Tanto os mecanismos verticais como os mecanismos horizontais de
prestao de contas obrigam obteno de um conjunto de tcnicas e conhecimentos
apropriados para a construo de um pensamento slido sobre os progressos e resulta-
106 Cidadania e Governao em Moambique
dos concretos que esto sendo alcanados na implementao dos projectos de desen-
volvimento local. O objectivo desta etapa desenvolver um processo sistemtico de
acompanhamento e anlise das actividades inicialmente planicadas.
A operacionalidade desta metodologia torna o processo de distribuio de recursos
pelas diferentes unidades territoriais mais democrtico e participativo. Sendo estes re-
cursos alocados de acordo com as necessidades da populao, temos uma gesto onde
o poder local e os diferentes grupos sociais se articulam para proporcionarem um de-
senvolvimento econmico, social e poltico.
Os desaos da descentralizao e da planicao participativa
A descentralizao democrtica deve ser entendida como a combinao de esforos
para a) representar diferentes grupos no processo de governao local, b) promover o
desenvolvimento poltico e c) legitimar as polticas pblicas. A despeito destes pressu-
postos teorticos, dados empricos observados nos Municpios de Cuamba e Monte-
puez suscitaram certos questionamentos sobre a efectividade das promessas positivas
da descentralizao democrtica no processo de desenvolvimento poltico e formulao
de polticas pblicas. Analisando a dinmica da planicao participativa naqueles dois
municpios, nota-se existirem desaos que, a mdio e longo prazos, podem compro-
meter as expectativas da descentralizao democrtica.
Ausncia de um quadro institucional que regulamente o processo
de planicao participativa a nvel dos municpios
A emenda constitucional de 1996 estabeleceu que o poder local tem como objec-
tivo organizar a participao dos cidados na soluo dos problemas prprios da sua
comunidade. Ainda segundo o artigo 188 da Constituio, o poder local deve ser a
fora motriz na promoo do desenvolvimento local, e no aperfeioamento e consoli-
dao da democracia no quadro da unidade do Estado moambicano. O artigo 28 da
Lei 2/97 concretiza um estilo previsto para a participao dos grupos locais ao apelar
necessidade da integrao das autoridades tradicionais no processo de tomada de de-
ciso. Trazendo para a anlise estes elementos constitucionais, Weimer & Nguenha
(2008) entenderam que o quadro constitucional e institucional que orienta o processo
de descentralizao salienta, no esprito e na letra, a importncia da participao dos
Cidadania e Governao em Moambique 107
cidados no processo de tomada de decises, na denio de prioridades, no controlo,
monitoria e implementao das actividades dos rgos autrquicos. De acordo com
os autores, na componente social accountability, o quadro legal dene a necessidade
dos rgos das autarquias locais auscultarem as opinies e sugestes das autoridades
tradicionais reconhecidas pelas comunidades como tais, de modo a coordenarem com
elas a realizao de actividades que visem a satisfao dessas comunidades.
Ainda ao analisar o quadro da organizao interna dos rgos de poder local, ve-
rica-se que o Presidente do Conselho Municipal presta contas Assembleia Munici-
pal, e esta aprova o oramento e as contas do municpio, dispondo ainda de poderes
deliberativos ao nvel local. Entretanto, a nvel dos municpios, no existe ainda um
instrumento que estabelece padres mnimos para consulta entre instituies pblicas
e os diferentes actores intervenientes no processo de desenvolvimento local. A despeito
da ausncia de um arranjo institucional que regulamente o processo de planicao
participativa, existem municpios (Cuamba, Montepuez e outros) que com apoio de
Agncias Internacionais de Desenvolvimento, estabelecem metodologias prprias e
realizam processos de planicao participativa. A aceitao deste modus operandi no
passa de um compromisso poltico e institucional com o esprito dos pressupostos te-
ricos da democracia polirquica, cuja prtica pode replicar-se em outros municpios
do pas que ainda no a adoptaram.
A nossa concluso de que no existe um quadro normativo que regulamente a me-
todologia participativa. Esta concluso conduz-nos assero de que a ausncia de uma
metodologia e de um arranjo institucional que estabelece os padres para a participao
dos cidados na soluo de problemas prprios, enfraquece a responsabilidade dos rgos
de poder local de envolverem todos os grupos sociais no processo de planicao parti-
cipativa. Em consequncia deste factor, fragilizam-se as condies institucionais para a
consolidao da democracia participativa a nvel dos rgos de poder local.
Fraqueza na anlise dos instrumentos de gesto poltica
Sob o ponto de vista de anlise terica, o conceito oramento participativo busca
um elemento no qual a democracia no se esgota na participao em processos eleito-
rais; ao contrrio, ela permite um processo interactivo contnuo e sistemtico ao longo
de todo o perodo de governao. O oramento participativo alarga espaos para o en-
volvimento de grupos sociais anteriormente ignorados na gesto pblica, promovendo
108 Cidadania e Governao em Moambique
a accountability das instituies do governo local. assim que Calife (2002) entende
que a principal riqueza do oramento participativo a democratizao da relao entre
as instituies pblicas e a sociedade.
Nos Estados onde durante muito tempo prevaleceu uma administrao burocr-
tica e centralizada, a experincia de oramento participativo constitui uma ruptura
com a viso tradicional da poltica, em que o cidado limita a sua participao ao acto
de votar e os governantes eleitos podem fazer o que bem entendem por meio de pol-
ticas tecnocrticas. Atravs do oramento participativo, o cidado deixa de ser um sim-
ples coadjuvante para ser protagonista activo da gesto pblica.
Entretanto, uma anlise criteriosa do processo de oramentao exige a apropriao
de um conhecimento suciente sobre a anlise oramental e a gesto de recursos e/ou
dinheiros pblicos. Sobre as normas constitucionais, os diferentes segmentos da ad-
ministrao municipal e os sectores que participam nos vrios momentos do ciclo da
planicao participativa devem dar importncia e reconhecimento do valor acrescido
ao sistema democrtico. Quase todos os municpios do pas esto recebendo assistncia
tcnica com vista ao reforo da capacidade de gesto administrativa, nanceira, patri-
monial e ao aprofundamento da democratizao. Por isso, no quadro do reforo da
democratizao, as autoridades municipais tm beneciado de pacotes de treinamento
sobre as questes de direitos e obrigaes dos muncipes e o papel dos media na gover-
nao local. Entretanto, a anlise sobre os valores transmitidos atravs desses mdulos
de formao leva-nos constatao de que os mtodos e contedos transmitidos no
processo de treinamento so bastante clssicos, na medida em que no aprofundam
com minuciosidade as abordagens modernas e tcnicas de gesto de polticas pblicas;
igualmente, apresentam uma reduzida incidncia de informao sobre as noes de
monitoria e avaliao de projectos e programas de desenvolvimento local.
Para alm da ausncia de um conhecimento aprofundado sobre as questes mo-
dernas ligadas gesto de polticas pblicas e da fragilidade institucional, a descentra-
lizao e planicao participativa, estas podem ser comprometidas pela falta de
domnio tcnico sobre os procedimentos contabilsticos e de apresentao de contas.
Este aspecto, que pode estar relacionado com a ausncia da capacidade crtica sobre a
transparncia no processo de prestao de contas, pode tambm associar-se s deter-
minantes culturais especcas de contextos onde as instituies que actuam fora da es-
fera pblica sentem diculdades em contestar as instituies e autoridades legalmente
estabelecidas.
Cidadania e Governao em Moambique 109
Os municpios em anlise, Cuamba e Montepuez, usam o sistema oramentrio
(previso de receitas, xao das despesas e consequente realizao) como uma ferra-
menta de polticas pblicas visando o desenvolvimento local, ou como uma forma para
estimular a interaco entre os rgos de poder local com as populaes, a m de prio-
rizar as reais necessidades. Com base na anlise destes, constata-se uma dbil habilidade
dos cidados controlarem e construrem opinies sobre os relatrios nanceiros apre-
sentados no mbito do processo vertical e horizontal de prestao de contas. Esses re-
latrios e balancetes nanceiros, de uma forma genrica, so apresentados com excesso
de detalhes e de tcnicas complexas que embaraam a anlise do pblico no especia-
lizado em assuntos nanceiros ou contabilsticos.
30
Excluso de grupos polticos e sociais no processo de planicao
Um dos fundamentos da descentralizao o fortalecimento da capacidade dos
governos e a redistribuio de responsabilidades e competncias na defesa do interesse
pblico. Mas, para que isto se concretize de forma efectiva, necessrio um trabalho
coordenado onde todos participem no processo poltico. A consolidao dos processos
coordenativos exige o compromisso das instituies com a promoo da incluso po-
ltica dos cidados e a participao dos diferentes grupos locais no processo de desen-
volvimento. Factores de excluso podem deixar os diferentes sectores locais fora das
decises, de deliberao e da gesto do desenvolvimento social. Este facto reduz o con-
trolo dos indivduos e dos sectores vulnerveis da sociedade sobre os rgos de poder
local. Isto contraria os pressupostos bsicos da democracia participativa e da democra-
tizao, sustentados tanto no quadro terico como nos instrumentos legais que orien-
tam o processo de descentralizao.
Reconhecendo o impacto positivo da incluso no processo de planicao parti-
cipativa nos municpios em anlise, subsiste uma tendncia dos responsveis de cargos
polticos e administrativos minimizarem as preferncias provenientes dos seus adver-
srios polticos. Esta propenso, que expressa o estreitamento do espao pblico, tem
um impacto negativo no processo de desenvolvimento por no captar necessidades e
preferncias de grupos que podem efectivamente apresentar contributos valiosos no
processo de desenvolvimento local.
Para alm de uma excluso poltica, na qual se nota pouca expresso dos partidos
da oposio ou dos grupos mais distantes dos rgos de poder, existe uma dimenso
110 Cidadania e Governao em Moambique
estrutural na qual factores como longas distncias e falta de meios materiais e nan-
ceiros fazem com que certas unidades territoriais sejam excludas do processo de pla-
nicao participativa. Estas duas tendncias parecem ter sido os casos constatados em
Cuamba e em Montepuez onde, baseado na representatividade sociolgica, o processo
de planicao participativa privilegiou o envolvimento das autoridades municipais
(Conselho e Assembleia Municipal), chefes de bairro (secretrios e rgulos), organiza-
es da sociedade civil, igrejas, agentes econmicos, sector privado, em detrimento dos
partidos polticos da oposio e dos bairros mais distantes do municpio (Weimer &
Nguenha 2008).
Entretanto, em termos mais especcos, interessante notar que no municpio de
Cuamba existe uma tendncia para o envolvimento do sector econmico no processo
de planicao participativa. O envolvimento deste sector feito em detrimento dos
grupos polticos da oposio, que so excludos. Em Montepuez, onde a participao
dos secretrios dos bairros determinante na planicao participativa, a incluso dos
sectores econmico e da oposio muito fraca.
Em contrapartida, tanto em Cuamba como em Montepuez, notria a despro-
porcionalidade da participao dos muncipes nos encontros de planicao participa-
tiva e oramentao. A ttulo de exemplo, nos dois municpios (a organizao do
processo de planicao est sob a responsabilidade do Conselho Municipal) notou-se
que mais de metade dos participantes no processo de planicao provm da esfera de
inuncia poltica dos rgos municipais. Esta constatao pode levar-nos a entender
que o processo de planicao participativa est sendo encarado como um simples acto
poltico e no, necessariamente, como um efectivo exerccio democrtico da governao
e modus vivendi daquelas instituies de poder local.
Para alm daquele elemento poltico, a representatividade das unidades territoriais
outro elemento questionado no modelo de planicao participativa. Sobre ele subjaz
a inquietao sobre como as diferentes unidades territoriais so representadas no pro-
cesso de planicao participativa e at que ponto estas inuenciam os planos e ora-
mentos municipais. Na anlise da representatividade territorial, no municpio de
Cuamba, os bairros mais populosos (Maganga, Matia e Rimbane) foram menos repre-
sentados no processo de planicao. Este facto pode justicar-se pela distncia que
os separa do centro urbano, agravado pela falta de meios circulantes que dicultam o
acesso queles bairros. No municpio de Montepuez o cenrio diferente; embora os
bairros mais populosos estejam mais prximos dos centros urbanos, estes, decorrente
Cidadania e Governao em Moambique 111
da sua simpatia poltica pelos partidos da oposio, tm sido excludos do processo de
planicao participativa.
Nos municpios de Cuamba e Montepuez, o processo da planicao participativa
conta com uma maior presena das autoridades municipais, o que deixa os diferentes
sectores locais praticamente fora das decises, de deliberao e da gesto do desenvol-
vimento social.
Manipulao de prioridades e preferncias dos cidados
em benefcio dos desejos das elites polticas locais
Partimos para esta reexo analisando a estrutura do processo de planicao par-
ticipativa que compreende um conjunto de procedimentos que ocorrem desde a pla-
nicao, formulao de convites, auscultao nos bairros, votao nos bairros, votao
no municpio e na Assembleia Municipal. O ponto de partida a anlise do processo
de acomodao das preferncias dos cidados nos planos anuais e oramento municipal
nos municpios de Cuamba e Montepuez. A base do nosso argumento de que as ins-
tituies organizadoras do processo de planicao concentram-se unicamente na ob-
teno de apoios que sustentem iniciativas j denidas e que os grupos sociais locais
no tm grande inuncia na denio nal das suas preferncias e prioridades. Sob
este aspecto levantamos algum questionamento em relao efectividade da planica-
o participativa.
Em termos tericos e pragmticos, a prtica da manipulao, cujo objectivo al-
terar as preferncias dos grupos sociais locais em favor das pretenses das autoridades
municipais desvirtua os elementos essenciais do conceito e do exerccio da boa gover-
nao e fragiliza a legitimidade das instituies e do processo democrtico. Assim,
quando isso acontece, no se pode falar de uma efectiva participao democrtica, mas
sim da manipulao do processo.
Veja-se como em Cuamba, durante o processo de planicao participativa, na fase
de levantamento das necessidades (feita a nvel dos bairros), os diferentes segmentos po-
lticos e sociais estiveram envolvidos. Em termos de hierarquia de prioridades, a primeira
preferncia apontada foi a construo do sistema de abastecimento de gua, seguida de
um campo de futebol, posto de sade, salas de aula, drenagem, sanitrios pblicos, me-
lhoria das ruas e moagens. Estas prioridades foram acomodadas no plano nal elaborado
pelo Conselho Municipal e posteriormente aprovado pela Assembleia Municipal.
112 Cidadania e Governao em Moambique
Sob ponto de vista da hierarquia de prioridades, uma questo interessante pro-
curar perceber por que a construo de um campo de futebol ocupou uma posio
privilegiada (segundo a hierarquia de prioridades), em detrimento da construo de
um posto de sade, sala de aulas que, de facto, so um dos principais Objectivos de
Desenvolvimento do Milnio e da linha de orientao do Governo. Considerando que,
no processo de denio das prioridades, 75% dos votos correspondem aos represen-
tantes da administrao municipal (Conselho Municipal e Assembleia Municipal), h
que questionar se o voto deste grupo representa efectivamente o sentimento de todos
os outros actores locais e se o processo da planicao participativa no sofre assim
uma certa manipulao das preferncias dos cidados em benefcio dos desejos das
elites polticas locais.
Como em Cuamba, tambm em Montepuez o processo de planicao partici-
pativa levantou certos questionamentos. Naquele municpio, no mbito do processo
de planicao, 15 bairros mencionaram como primeira prioridade a melhoria do sis-
tema de abastecimento de gua, seguido da construo de uma escola. Tambm na
lista de prioridades foram mencionadas a construo de um centro de sade e a criao
de animais de pequena espcie (Mangeira, 2008). Entretanto, um s bairro votou a
favor da construo do edifcio do Conselho Municipal. Em termos metodolgicos,
aps a recolha de informao nos bairros numa segunda fase do processo de planica-
o, o Conselho Municipal efectua a votao nal das prioridades com a participao
de um grupo mais restrito dos representantes dos bairros (secretrios e rgulos). Os re-
sultados destas votaes mostram que nem sempre as preferncias identicadas com
um nvel elevado de consenso so acolhidas pelos rgos formais que aprovam os pro-
gramas de desenvolvimento local.
Por isso, decorrente da possibilidade que os rgos de poder local tm de controlar as
agendas dos diferentes actores e de inuenciar as suas preferncias, a construo do edifcio
do Conselho Municipal de Montepuez, que foi votada em um s bairro com voto maio-
ritrio dos secretrios de bairro, foi votada na segunda fase da planicao pelo Conselho
Municipal como prioridade do plano anual. Esta votao superou as prioridades de cons-
truo do posto de sade (votado em 9 bairros) construo de um sistema de abasteci-
mento de gua (votado em 15 bairros), construo de escolas (votada em 15 bairros).
Esta conrmao mostra que: i) embora o exerccio da planicao participativa
organizado pelos rgos de poder local tenha ampliado o processo decisrio at s pe-
quenas unidades territoriais (os bairros), este no acomodou as preferncias dos bene-
Cidadania e Governao em Moambique 113
cirios. Isto aconteceu porque, embora as comunidades a nvel dos bairros tenham as
suas prioridades, tais prioridades no coincidem com os interesses das autoridades mu-
nicipais que organizam o processo e tomam a deciso nal sobre as preferncias dos
muncipes; ii) uma outra questo que as decises nais so tomadas sobre uma estru-
tura poltica bastante partidarizada com uma hierarquia de comando fortemente disci-
plinada. Isto revela a prevalncia da vontade das elites polticas locais em detrimento
das prioridades e preferncias dos cidados que est associada ao forte poder de controlo
da agenda poltica local e possibilidade destas elites polticas controlarem as prefern-
cias dos secretrios de bairros e de outros actores que participam no processo do sufrgio.
A questo que se coloca de saber porque, a despeito das prioridades denidas
pelas comunidades a nvel dos bairros, estas sofrem modicaes na fase nal dos planos
e a nvel dos rgos de poder local e que factores determinam a hierarquia de prioridades
nos planos e oramentos anuais dos municpios. Uma segunda questo saber at que
ponto este processo de manipulao de preferncias contribui para a consolidao de
uma democracia local e como inuencia um genuno processo de desenvolvimento
local, uma vez que no expressa a vontade dos benecirios. Embora este trabalho no
responda estas questes, elas podem ser objecto de reexo para pesquisas futuras.
Monoplio do poder sobre o processo de planicao participativa
Esta questo mais teortica do que propriamente emprica e est relacionada
com a fraca tradio do associativismo identicada em muitos municpios do pas, o
que diculta a organizao e mobilizao dos grupos sociais locais para o processo par-
ticipativo. Este factor associado falta de convico de que a participao nos pro-
cessos de governao e nos assuntos polticos um direito legalmente consagrado e
no necessariamente uma corts oferta das autoridades municipais. Como efeito, na
falta de grupos independentes organizados e interventivos, associada ainda ausncia
de uma conscincia consolidada sobre a importncia da participao, a organizao da
planicao participativa faz com que este processo seja um monoplio das estruturas
do poder local, que, consequentemente, enfraquecem as noes de social accountabi-
lity, colaborao e coordenao na formulao de polticas pblicas.
As origens deste monoplio tm certa relao com o passado histrico bastante
recente e ainda presente no imaginrio das comunidades, onde o espao poltico sempre
foi reservado s instituies ociais do Estado, limitando a esfera de actuao das or-
114 Cidadania e Governao em Moambique
ganizaes da sociedade civil. Num sistema poltico onde o imperativo do pensar di-
ferente no foi acolhido como catalizador do progresso poltico e determinante da con-
solidao das instituies, a excluso de uma parte da sociedade ocorre em profunda
contradio com os pressupostos bsicos da democratizao entendida como a partilha
de poder, alargamento do espao de participao e interaco positiva dos diferentes
actores do jogo poltico.
Analisando de forma comparativa os nveis de envolvimento dos grupos sociais,
observam-se nos municpios de Cuamba e Montepuez aspectos diferentes. Em
Cuamba, por exemplo, o nvel de participao de organizaes econmicas e institui-
es religiosas mais elevado do que em Montepuez. Uma hiptese explicativa sobre
este cenrio pode ser encontrada no passado histrico e nos conitos que marcaram o
processo poltico naqueles dois municpios. S para evidenciar o caso de Montepuez,
importante recordar que, naquele municpio, ainda existe na memria das pessoas o
saldo das reivindicaes polticas realizadas em 2000 que, envolvendo as principais for-
maes polticas (Frelimo e Renamo) resultaram em centenas de mortos e presos. Este
saldo negativo resultante das manifestaes polticas pode ser um fenmeno que di-
culta a predisposio dos muncipes se organizarem em movimentos associativos e se
envolverem na gesto dos bens pblicos.
Consideraes nais
Analismos neste documento algumas dinmicas do processo de descentralizao
e planicao participativa atravs dos indicadores incluso, capacidade institucional
e representatividade. Estruturmos o nosso eixo de reexo dentro do pressuposto de
que a planicao participativa uma componente essencial da democracia e requisito
indispensvel da descentralizao poltica. Sobre este eixo de reexo acautelmos que,
embora a descentralizao seja um factor determinante para consolidao da demo-
cracia e boa governao, ela no deve ser avaliada como uma prescrio paradigmtica
para o sucesso da planicao participativa. Pelo menos nos municpios de Cuamba e
Montepuez, a dinmica do processo de planicao participativa apresenta algumas
limitaes que podem constituir um bloqueamento ao processo de descentralizao.
Entre os principais limites identicados e sistematizados nesta reexo, e que podem
bloquear esse processo destacam-se os seguintes: a) a ausncia de um quadro institu-
cional que regule o processo de planicao participativa, b) o monoplio do poder
Cidadania e Governao em Moambique 115
das autoridades municipais sobre o processo de planicao e o controlo destas sobre
as elites locais c) a manipulao de prioridades e preferncias dos cidados em benefcio
dos desejos das elites polticas locais, d) a excluso de certos grupos polticos e sociais
no processo de planicao, e) a fraca capacidade dos diferentes actores analisarem os
instrumentos bsicos da governao local (plano e oramento participativos). Estas
questes podem, a mdio e longo prazos, comprometer as promessas positivas da des-
centralizao e da planicao participativa. Contudo, estes elementos podem ser su-
perados se houver uma maior abertura das instituies polticas locais e um
alargamento do espao da participao dos cidados. Este processo pode ser assegurado
com o reforo das capacidades tcnicas nos rgos de poder local e com uma efectiva
anlise dos diferentes instrumentos de gesto que, a mdio e longo prazo, vo conso-
lidar a legitimidade e transparncia no exerccio da governao local. Este o argu-
mento central que procurmos desenvolver e demonstrar ao longo deste trabalho.
Notas
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Igualdade perante a lei, ou seja, execuo das leis com a devida neutralidade. Legalidade, vi-
sando combater a arbitrariedade, ningum podendo ser obrigado a fazer algo fora da lei. Con-
trolo da constitucionalidade, consistindo na vericao da conformidade do acto normativo
produzido por um rgo e visando impedir normas contrrias Constituio. luz desta
nova abertura, a Constituio criou condies para o policentrismo, a liberdade de associao
e organizao poltica dos cidados no quadro do sistema multipartidrio e o princpio de se-
parao dos poderes legislativo, executivo e judicirio. Mais tarde, com a assinatura do acordo
de Paz em Roma, a 4 de Outubro de 1992, colocando um ponto nal guerra civil que se
alastrava h quase 16 anos, criaram-se condies favorveis para o desenvolvimento do pro-
cesso de descentralizao.
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Sucia, Holanda, Finlndia e Noruega; mais tarde, Sua, ustria, Dinamarca, Espanha e
outros.
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Agncia de Desenvolvimento Alem (GTZ), que destacou um conselheiro para o MAE no
mbito do Programa sobre Democracia e Descentralizao (PDD), PNUD e USAID.
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Contudo, esta lei pecou porque a Constituio de 1990 guarda silncio sobre a congurao
concreta dos rgos do poder local, deixando ao legislador a tarefa de encontrar o modelo
mais adaptado s circunstncias do pas (Guambe 1998).
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Havendo a necessidade de introduzir alteraes Lei 2/97, ao abrigo do artigo 179 da Cons-
tituio, os artigos 30, 36, 45, 56, 60, 62, 83, 88, 92 e 94 foram alterados atravs da Lei
15/2007.
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Em 1995, no mbito da sua interveno, as Naes Unidas identicaram vrias categorias do
conceito governao e sistematizaram-nas em trs principais dimenses e vrios indicadores:
a) a natureza do regime poltico (presidencialista, semi-presidencialista, parlamentar, mono-
partidrio, multipartidrio, social ou liberal); b) o processo atravs do qual a autoridade
exercida na gesto dos recursos polticos e econmicos (centralizado, descentralizado, buro-
crtico) e c) a capacidade dos governos formularem polticas e implement-las de forma efec-
tiva (transparente, consultivo, participativo). Mais tarde, em 1997, as Naes Unidas
integraram no conceito governao, as noes de participao da sociedade civil nos assuntos
de interesse pblico e respeito pelas regras do jogo democrtico.
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Muitas vezes os dirigentes das instituies centrais tm medo da descentralizao porque
acham que ela pode reduzir o seu poder e limitar que os recursos locais cheguem ao nvel cen-
tral. Nestes casos tais instituies e lderes alegam que com a unicidade do Estado o governo
central deve manter um relativo controlo sobre os nveis locais. Esta patolgica proposio
transporta um conjunto de riscos e pode desvirtuar os princpios originrios da democracia,
descentralizao e boa governao.
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O conjunto de parcerias estabelecidas entre as Agncias de Desenvolvimento Internacional, o
Estado e rgos de poder local, antes de serem examinadas como desaantes das competncias
do Estado na ordem econmica e poltica, devem ser interpretadas e justicadas atravs de
duas perspectivas de anlise mais realistas e pragmticas. A primeira de que as parcerias fazem
parte do compromisso com o reforo das capacidades institucionais, do processo de desen-
volvimento local, da consolidao da democracia e da descentralizao, em prol dos quais v-
rios pases e instituies internacionais esto trabalhando. A segunda que estas parcerias
fazem parte do quadro do fenmeno da globalizao marcada pela intensicao da ligao
entre diferentes actores que atravessam territrios e fronteiras nacionais dentro de um mesmo
sistema global, onde a fragilidade e os problemas de uns afectam os outros, mesmo situados
em extremos e espaos geogrcos afastados. Da a construo de um senso de identicao
mtua em relao aos problemas especcos ou particulares.
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Bernhard Weimer foi um dos grandes impulsionadores do processo de descentralizao em
Moambique, tendo trabalhado durante muito tempo para o Ministrio da Administrao
Estatal investindo parte da sua energia e capacidade intelectual que serviram para a edicao
do quadro legal e do debate que orienta todo o processo de descentralizao em Moambi-
que.
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Mais detalhes sobre esta metodologia podem ser encontrados em Mangeira (2008).
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Para ultrapassar estas fragilidades, seria importante dotar as instituies e os diferentes actores
que actuam a nvel local de conhecimentos prprios para apreciao e anlise das execues
nanceiras efectuadas num determinado perodo. Embora reconhecendo que estas fragilidades,
em termos de capacitao institucional, so resultado de um processo democrtico ainda em-
brionrio, seria importante repensar o seu aperfeioamento atravs de denio de novas par-
cerias institucionais.
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