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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, N 31: 121-142 NOV. 2008

RESUMO
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 16, n. 31, p. 121-142, nov. 2008
James G. March
NEO-INSTITUCIONALISMO:
FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLTICA
1
Recebido em 1 de maro de 2008.
Aprovado em 10 de maro de 2008.
TEXTO FUNDAMENTAL
Johan P. Olsen
As teorias polticas contemporneas tendem a retratar a poltica como um reflexo da sociedade; os fenme-
nos polticos como as conseqncias agregadas do comportamento individual; a ao como o resultado de
escolhas baseadas no interesse pessoal calculado; a histria como sendo eficiente no alcance de desfechos
singulares e adequados e a tomada de decises e a alocao de recursos como os focos centrais da vida
poltica. Entretanto, um pensamento terico recente na Cincia Poltica combina elementos desses estilos
tericos com uma preocupao mais antiga a respeito das instituies. Esse neo-institucionalismo enfatiza
a autonomia relativa das instituies polticas, as possibilidades de ineficincia na histria e a importn-
cia da ao simblica para um entendimento da poltica. Tais idias possuem uma razovel base emprica,
mas no se caracterizam por formas tericas poderosas. Entretanto, pode-se identificar algumas direes
para a pesquisa terica nas concepes institucionalistas da ordem poltica: esse o nosso objetivo neste
artigo.
PALAVRAS-CHAVE: neo-institucionalismo; autonomia das instituies; ao simblica; eficincia da ao.
I. INTRODUO
2
Na maior parte das teorias polticas contem-
porneas, as instituies polticas tradicionais, tais
como a legislatura, o sistema legal e o Estado,
assim como as instituies econmicas tradicio-
nais, como a firma, perderam importncia em re-
lao posio que tinham nas teorias anteriores
de cientistas polticos como J. W. Burgess ou W.
W. Willoughby, economistas como Thorstein
Veblen ou John R. Commons e socilogos como
Max Weber. De um ponto de vista
comportamental, as instituies sociais formalmen-
te organizadas passaram a ser retratadas simples-
mente como arenas dentro das quais o comporta-
mento poltico, motivado por fatores mais funda-
mentais, ocorre. De um ponto de vista normativo,
idias que embutiam moralidade nas instituies,
tais como as da lei ou da burocracia, e que
enfatizavam a cidadania como um fundamento para
a identidade pessoal, deram lugar a idias de
moralismo individual e a uma nfase em interes-
ses conflitantes.
Entretanto, em anos recentes, um novo
institucionalismo surgiu na Cincia Poltica. Ele
est longe de ser coerente ou consistente e no
est completamente legitimado, mas tambm no
pode ser inteiramente ignorado. O ressurgimento
dessa preocupao com as instituies uma con-
seqncia cumulativa da moderna transformao
das instituies sociais e do persistente coment-
rio de seus observadores. As instituies sociais,
polticas e econmicas tornaram-se maiores, con-
sideravelmente mais complexas e cheias de re-
cursos e, prima facie, mais importantes para a
vida coletiva. A maioria dos principais atores nos
sistemas econmicos e polticos modernos so
organizaes formais e as instituies da lei e da
1
Este artigo uma traduo do texto The New
Institutionalism: Organizational Factors in Political Life,
publicado originalmente em The American Political Science
Review, v. 78, n. 3, p. 734-749, Sept.1984. Agradecemos a
gentil autorizao da editora da Universidade de Cambridge,
que detm os seus direitos, para traduzi-lo e public-lo.
Traduo de Gustavo Rinaldi Althoff e reviso da traduo
de Tiago Losso e de Gustavo Biscaia de Lacerda (nota do
tradutor).
2
Esta pesquisa teve o apoio das bolsas do Norwegian
Research Council for Science and Humanities, do Norwegian
Ministry of Consumer Affairs and Government
Administration, da Mellon Foundation, da Spencer
Foundation, da Stanford Graduate School of Business e da
Hoover Institution. Somos gratos pelos comentrios de
Julia W. Ball, Michael D. Cohen, Stephen D. Krasner,
Martin Landau, Todd LaPorte, W. Richard Scott e William
Siffin.
122
NEO-INSTITUCIONALISMO: FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLTICA
burocracia ocupam um papel dominante na vida
contempornea.
A ateno s instituies polticas aumentou
na literatura sobre legislaturas (SHEPSLE &
WEINGAST, 1982), oramentos (PADGETT,
1981), elaborao de polticas pblicas
(ASHFORD, 1977; SCHARPF, 1977), governo
local (KJELBERG, 1975) e elites polticas
(ROBINS, 1976). Ela encontra-se manifesta em
estudos sobre a origem do Estado (WRIGHT,
1977) e sobre o desenvolvimento da capacidade
administrativa nacional (SKOWRONEK, 1982), em
anlises do colapso de regimes democrticos
(POTTER, 1979) e em discusses sobre o
corporativismo (SCHMITTER & LEHMBRUCH,
1979; BERGER, 1981; OLSEN, 1981). Ela refle-
te-se em duas redescobertas marxistas: do Esta-
do como um problema dentro da Economia Pol-
tica (JESSOP, 1977) e da importncia dos fato-
res organizacionais para o entendimento desse
papel (THERBORN, 1980). Ela est presente em
estudos sobre organizaes formais e, particular-
mente, em estudos sobre o lugar de tais organiza-
es na implementao de polticas pblicas
[public policy] (HANF & SCHARPF, 1978); est
visvel nas tentativas de conexo do estudo do
Estado cincia natural (MASTERS, 1983) e s
humanidades (GEERTZ, 1980), assim como em
um renovado interesse na execuo de estudos
histrico-comparativos sobre o Estado
(HAYWARD & BERKI, 1979; EVANS,
RUESCHEMEYER & SKOCPOL, 1983;
KRASNER, 1984).
Neste artigo examinamos alguns aspectos des-
ses desenvolvimentos e suas implicaes para
desenvolver-se um entendimento terico a respeito
de como a vida poltica organizada. Abordamos
essa tarefa da perspectiva dos estudiosos das or-
ganizaes formais. Entretanto, o argumento es-
tende-se para alm da teoria das organizaes, na
direo de uma viso mais geral do lugar das ins-
tituies na poltica e das possibilidades para uma
teoria poltica atenta a elas.
II. OS ESTILOS TERICOS DA CINCIA PO-
LTICA CONTEMPORNEA
Embora o conceito de instituio jamais te-
nha desaparecido da Cincia Poltica terica, a
viso fundamental que caracterizou as teorias po-
lticas desde aproximadamente 1950 (a)
contextual, inclinada a ver a poltica como uma
parte integral da sociedade e menos inclinada a
diferenciar o Estado politicamente organizado
[polity]
3
do resto da sociedade; (b) reducionista,
inclinada a ver os fenmenos polticos como as
conseqncias agregadas dos comportamentos
individuais e menos inclinada a atribuir os resulta-
dos da poltica s estruturas organizacionais e s
regras de comportamento adequado; (c) utilit-
ria, inclinada a ver a ao como o produto do
interesse pessoal calculado e menos inclinada a
ver os atores polticos como respondendo a obri-
gaes e deveres; (d) funcionalista, inclinada a
ver a histria como um mecanismo eficiente no
alcance de equilbrios singularmente adequados e
menos preocupada com as possibilidades de
inadaptao e no-singularidade no desenvolvimen-
to histrico e (e) instrumentalista, inclinada a de-
finir a tomada de decises e a alocao de recur-
sos como as preocupaes centrais da vida polti-
ca e menos atenta s maneiras pelas quais a vida
poltica est organizada em torno do desenvolvi-
mento de significados, por meio de smbolos, ri-
tuais e cerimnias.
II.1. A poltica como subordinada a foras
exgenas: o contextualismo
Historicamente, os cientistas e filsofos pol-
ticos tenderam a tratar as instituies polticas
particularmente o Estado como fatores indepen-
dentes, importantes para o ordenamento e o en-
tendimento da vida coletiva (HELLER, 1957
[1933]). Os cientistas polticos modernos, com
poucas excees, no. O Estado perdeu sua posi-
o de centralidade na disciplina; o interesse em
formas abrangentes de organizao poltica decli-
nou; os eventos polticos so definidos mais como
epifenmenos do que como aes necessrias para
ter-se um entendimento da sociedade; a poltica
espelha o seu contexto (EASTON, 1968).
3
A palavra inglesa polity vem da palavra grego politia,
termo de significado incerto. Uns definem-na como todo e
qualquer tipo de ordem poltica, exceto a tirania (que no
ordem poltica), outros como um tipo especfico de ordem
poltica, a repblica. Poderia ser traduzida como sistema
poltico, ordem poltica, instituies polticas ou or-
ganizao poltica; contudo, os correlatos desses termos
em ingls aparecem no original political system, political
order, political institutions e political organization , difi-
cultando a traduo de polity por quaisquer um deles. As-
sim, cremos que a expresso Estado politicamente organi-
zado transmite com preciso o conceito (N. T.).
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O fator contextual mais conspcuo citado em
escritos recentes o da estrutura de classes soci-
ais. A estratificao social de uma sociedade mo-
derna, com sua distribuio de riqueza e renda
associada, possui grandes e bvios efeitos nos
eventos polticos. As diferenas de classe tradu-
zem-se em diferenas polticas com grande
confiabilidade, atravs do tempo e traspassando
culturas; as diferenas na organizao e na ideo-
logia das classes sociais parecem conduzir a dife-
renas previsveis nas organizaes e nas institui-
es polticas (TILLY, 1978). Outras anlises, no
mesmo nvel de agregao, tornam a estrutura e o
processo da poltica uma funo do ambiente f-
sico, da geografia e do clima; da etnicidade, da
lngua e da cultura; das condies econmicas e
do desenvolvimento, ou da demografia, da
tecnologia, da ideologia ou da religio. Desenvol-
veram-se argumentos plausveis que tornam a vida
poltica um derivativo de uma ou mais dessas for-
as contextuais abrangentes e no difcil encon-
trar dados empricos para apoiar esses argumen-
tos. Embora haja uma quantidade de teorias
contextuais relativamente precisas, do presente
ponto vista a principal significncia terica des-
sas idias so menos as formas especficas das
teorias do que sua inclinao geral em perceber as
conexes causais entre a sociedade e o Estado
politicamente organizado como se movendo da-
quela para este, em vez de na direo oposta. Su-
pe-se que classe, geografia, clima, etnicidade,
lngua, cultura, condies econmicas,
demografia, tecnologia, ideologia e religio to-
dos afetam a poltica, mas no so significativa-
mente afetados por ela.
II.2. As macroconseqncias de microcomporta-
mentos: o reducionismo
Historicamente, a Teoria Poltica tratou as ins-
tituies polticas como determinando, ordenan-
do ou modificando as motivaes dos indivduos
e como agindo autonomamente em termos de ne-
cessidades institucionais. Por outro lado, elemen-
tos substanciais de modernos trabalhos tericos
na Cincia Poltica supem que os fenmenos
polticos so mais bem entendidos como as con-
seqncias agregadas de comportamentos com-
preensveis nos nveis do indivduo ou do grupo.
Tais teorias baseiam-se em duas pressuposi-
es. A primeira pressuposio a de que um sis-
tema poltico consiste em um nmero
(freqentemente grande) de atores elementares.
No nvel desses atores elementares, o comporta-
mento humano pode ser visto como consciente,
calculado e flexvel ou como inconsciente, habi-
tual e rgido. Em um ou outro caso, as prefern-
cias e os poderes dos atores so exgenos ao sis-
tema poltico, dependendo de suas posies no
sistema social e econmico. A segunda pressupo-
sio a de que o comportamento coletivo mais
bem entendido como se originando do entrelaa-
mento de comportamentos (possivelmente
intrincados) compreensveis em um nvel mais bai-
xo de agregao. A descoberta, ou a deduo, das
conseqncias coletivas pode ser difcil ou mesmo
impossvel, mas a crena central de que os resul-
tados, no nvel coletivo, dependem somente das
complexidades das interaes entre os atores indi-
viduais, que os conceitos que sugerem comporta-
mento autnomo no nvel agregado so certamen-
te suprfluos e provavelmente deletrios.
Em tal perspectiva, por exemplo, o comporta-
mento de uma organizao a conseqncia das
escolhas entrelaadas feitas por indivduos e
subunidades, cada qual agindo em termos de suas
expectativas e preferncias manifestadas nesses
nveis (NISKANEN, 1971). O comportamento de
um mercado a conseqncia das escolhas
entrelaadas feitas por indivduos e empresas, cada
qual agindo em termos de um conjunto de expec-
tativas e preferncias manifestadas nesses nveis
(STIGLER, 1952). No necessrio que os
microprocessos envolvam escolha, por certo. O
comportamento agregado em um grupo pode ser
definido como a conseqncia do entrelaamento
de um aprendizado por tentativa e erro que ocorre
no nvel do indivduo (LAVE & MARCH, 1975).
Ou o comportamento agregado de uma indstria
pode ser definido como a conseqncia do entre-
laamento de procedimentos de operao-padro
e de normas contbeis seguidos no nvel da firma
individual (NELSON & WINTER, 1982).
No h nada de intrnseco em uma perspecti-
va que enfatiza as macroconseqncias de micro-
aes que requeira que as unidades elementares
sejam individuais. Tudo o que se requer que o
comportamento de um sistema mais abrangente
seja decomponvel em comportamentos elemen-
tares explicveis em um nvel menos abrangente.
Entretanto, na prtica, na maior parte das Cinci-
as Sociais, as aes de seres humanos individuais
so consideradas como determinando o fluxo de
eventos em um sistema social maior. Considera-
se que os resultados no nvel do sistema so de-
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terminados pelas interaes entre indivduos que
agem consistentemente em termos de axiomas do
comportamento individual, quaisquer que eles se-
jam. Assim, fazemos suposies sobre consumi-
dores individuais a fim de entender os mercados,
sobre eleitores a fim de entender a poltica e sobre
burocratas a fim de entender as burocracias.
As duas teorias do comportamento agregado
mais bem especificadas, a teoria econmica dos
mercados e a teoria ecolgica da competio
ambiental, exemplificam o estilo moderno. Consi-
dere-se a teoria dos mercados. Nessa teoria, en-
contramos consumidores individuais, cada qual
buscando fazer aquisies pelos melhores preos
possveis de acordo com suas prprias prefern-
cias e alternativas, e produtores individuais, cada
qual buscando tomar decises relativas produ-
o e aos preos que resultem no melhor retorno
possvel de acordo com suas prprias prefernci-
as e alternativas. Supe-se que o comportamento
do mercado seja compreensvel em funo das
tomadas de deciso desses atores individuais que,
em conjunto, redundam nos fenmenos de mer-
cado. Considere-se, de maneira similar, a teoria
ecolgica da competio ambiental. Nessa teoria,
encontramos espcies individuais, cada qual se
adaptando a um ambiente por meio da sobrevi-
vncia, da mutao e da reproduo. Supe-se que
a seleo e as mudanas na distribuio da popu-
lao no ambiente sejam compreensveis como
conseqncias das aes de atores individuais que,
em combinao com as aes de outros e da ca-
pacidade potencial do ambiente, produzem uma
distribuio de tipos.
II.3. A ao como a tomada de decises calcula-
das: o utilitarismo
Historicamente, a Cincia Poltica enfatizou as
maneiras em que o comportamento poltico este-
ve inserido em uma estrutura institucional de re-
gras, normas, expectativas e tradies, as quais
limitavam severamente o livre exerccio da vonta-
de e do clculo individual (WOLIN, 1960). Por
outro lado, na maior parte dos casos, a Cincia
Poltica moderna descreveu os eventos polticos
como a conseqncia de decises calculadas. No
somente na Cincia Poltica, mas ao longo de toda
a moderna obra terica nas Cincias Sociais, a
viso proeminente do comportamento humano
uma viso da escolha. A vida caracterizada como
sendo a tomada de decises deliberadas.
Os detalhes a respeito da metfora da escolha
variam de uma abordagem para outra, mas a for-
ma caracterstica supe que as escolhas originam-
se a partir de duas conjecturas sobre o futuro. A
primeira sobre as incertas conseqncias futu-
ras da ao atual possvel. Os tericos da deciso
reconhecem que as limitaes humanas podem
restringir a preciso das estimativas, que as esti-
mativas podem ser parciais e que as informaes
em que as estimativas baseiam-se podem ser
dispendiosas; mas as informaes sobre as con-
seqncias provveis so supostas como impor-
tantes para uma escolha. A partir dessa suposi-
o, sucede uma nfase no poder da informao e
da competncia (CROZIER, 1964) e na impor-
tncia de fontes de informao confiveis e im-
parciais (NISBET & ROSS, 1980). Embora nu-
merosos experimentos psicolgicos tenham indi-
cado que as conjecturas dos seres humanos so
parciais (KAHNEMAN, SLOVIC & TVERSKY,
1982), no foi fcil formular alternativas noo
simples de que as conjecturas dos seres humanos
experientes so, na mdia, precisas. Como resul-
tado disso, a maior parte das teorias da escolha
apresentam as decises como sendo, na mdia,
sensatas. Em suas verses polticas, as teorias da
escolha supem que, na mdia, os eleitores vo-
tam com inteligncia no que tange aos seus inte-
resses; os legisladores organizam coalizes sen-
satas, dados os seus interesses, e estados-nao
fazem alianas, voluntariamente, que, na mdia,
melhoram suas posies.
A segunda conjectura sobre a qual a escolha
intencional e antecipatria baseia-se sobre as
incertas preferncias futuras do tomador de deci-
so por possveis resultados futuros. Em qual-
quer teoria sobre a escolha deliberada, as aes
dependem dos valores do tomador de deciso. Visto
que as conseqncias de interesse devem ser ob-
tidas no futuro, necessrio antecipar no so-
mente o que acontecer, mas como o tomador de
deciso sentir-se- a respeito daqueles resultados
quando experimentados (MARCH, 1978). As com-
plexidades desta segunda conjectura so largamen-
te ignoradas por teorias da escolha. Em suas for-
mas-padro, essas teorias supem que as prefe-
rncias so estveis e, em conseqncia, que as
preferncias atuais so bons preditores de prefe-
rncias futuras; que as preferncias so consis-
tentes e no so ambguas, de tal sorte que uma
escolha ser claramente a indicada, dada a pri-
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meira conjectura; que as preferncias so
exgenas, de modo que, qualquer que seja o pro-
cesso que gere as preferncias, ele precede es-
colha e independente do processo de escolha.
Em uma das mais bem desenvolvidas formas de
uma teoria da escolha, essas suposies com res-
peito a preferncias so tomadas como axiomas e
as preferncias so descobertas sem se pedir aos
tomadores de deciso que as relatem, mas por
meio da definio de uma funo de preferncia
revelada que satisfaa os axiomas e seja consis-
tente com as escolhas feitas pelo tomador de de-
ciso (LUCE & RAIFFA, 1957). Embora a exis-
tncia emprica de preferncias reveladas consis-
tentes tenha sido objeto de debates considerveis
(BECKER & STIGLER, 1977; KAHNEMAN,
SLOVIC & TVERSKY, 1982), a idia terica for-
ma as bases do extenso desenvolvimento analti-
co e da explorao emprica.
II.4. A eficincia da histria: o funcionalismo
Historicamente, a Teoria Poltica tem sido
ambivalente sobre a eficincia da histria. Os es-
tudiosos do desenvolvimento poltico, assim como
outros cientistas sociais, tm-se inclinado a acei-
tar uma idia de progresso, o movimento histri-
co mais ou menos inexorvel em direo a algum
nvel mais avanado. Ao mesmo tempo, as hist-
rias polticas freqentemente enfatizaram a
significncia singular de uma seqncia particular
de eventos ou escolhas, o impacto de uma estra-
tgia ou discurso de campanha particular ou as
tticas particulares da negociao internacional.
No uso moderno, a terminologia do progresso foi
largamente substituda por uma terminologia da
sobrevivncia, mas na Cincia Poltica terica
contempornea, na maior parte dos casos consi-
dera-se que as instituies e o comportamento
evoluem por meio de alguma forma de processo
histrico eficiente.
Um processo histrico eficiente, nesses ter-
mos, aquele que se move rapidamente para uma
soluo singular, dependente das condies
ambientais do momento e, assim, independente
da trajetria histrica. O equilbrio pode envolver
uma distribuio estocasticamente estvel ou um
ponto fixo, mas requer-se uma soluo que seja
alcanada com relativa rapidez e que seja inde-
pendente dos detalhes dos eventos histricos que
conduzem a ela. A suposio de eficincia histri-
ca uma suposio-padro de muito da moderna
Cincia Social, embora comumente no-explci-
ta. As teorias econmicas dos mercados e as teo-
rias ecolgicas da competio, por exemplo, es-
to preocupadas com as caractersticas de um
equilbrio, se que ele existe. Elas so usadas para
predizer diferenas (por exemplo, em mercados,
em estruturas organizacionais, na populao, em
tecnologias) que sero observadas, em equilbrio,
em diferentes ambientes. De modo semelhante,
algumas teorias dos partidos polticos do perodo
posterior II Guerra Mundial vem a orientao e
a organizao partidrias como solues de equi-
lbrio para problemas de sobrevivncia em um
ambiente poltico competitivo (DOWNS, 1957).
A suposio de eficincia histrica faz que essas
teorias sejam largamente indiferentes realidade
comportamental dos microprocessos que se su-
pem. Por exemplo, pode-se supor que a compe-
tio elimine a ao que seja inconsistente com a
lgica da sobrevivncia. Os exemplos incluem te-
orias do equilbrio de mercado, tais como aquelas
encontradas em idias recentes a respeito de mer-
cados de capitais eficientes (SHARPE, 1970); te-
orias das estruturas organizacionais, tais como
aquelas encontradas em idias recentes a respeito
da organizao industrial (WILLIAMSON, 1978),
e teorias dos partidos polticos, tais como aquelas
encontradas nas idias da Economia Poltica
(OLSON, 1965).
No se pode garantir que a histria seja efici-
ente. Um equilbrio pode no existir. Mesmo se
houver um equilbrio, os processos histricos
podem muito bem ser bastante lentos em relao
taxa de mudanas no ambiente, de modo que
improvvel que o equilbrio do processo seja al-
canado antes das mudanas no ambiente e, as-
sim, do equilbrio. Ao suporem rapidez, as teorias
do comportamento poltico evitam enfocar em
fenmenos transitrios que podem ser menos pre-
visveis e mais sujeitos aos efeitos dos detalhes
dos processos envolvidos. Por exemplo, quando
se prediz que partidos polticos convergiro para
posies idnticas em um ambiente de prefern-
cias de voto single-peaked
4
, supe-se que o ajus-
te partidrio ser muito mais rpido do que o se-
ro as mudanas de preferncia de voto. A efici-
ncia requer tambm que o equilbrio seja singu-
lar e alcanvel. Processos com mltiplos equil-
brios so, evidentemente, especificados com fa-
4
As preferncias so consideradas single-peaked quando
sua ordenao determinada pela posio de uma poltica
em relao sua poltica preferida (N. T.).
126
cilidade e freqentemente observados. O que os
torna pouco atraentes no sua raridade, mas sua
intratabilidade e a indeterminao de seus resulta-
dos. No por acaso que o princpio mais co-
mum das teorias em Cincias Sociais o princ-
pio da otimizao e que uma das maiores preocu-
paes em tais teorias mostrar que um processo
possui um nvel timo singular que ser
indubitavelmente alcanado.
II.5. A primazia dos resultados: o instrumen-
talismo
Historicamente, as teorias das instituies po-
lticas retrataram as tomadas de deciso polticas
primordialmente como um processo com o fim
de desenvolver um senso de propsito, direo,
identidade e pertencimento. A poltica era um ve-
culo para a educao dos cidados e o melhora-
mento dos valores culturais. Embora haja exce-
es, de modo geral a perspectiva moderna na
Cincia Poltica deu primazia aos resultados e, ou
ignorou as aes simblicas, ou percebeu os sm-
bolos como parte de esforos manipulativos com
o fim de controlar os resultados, em vez do re-
verso disso.
Os modernos estados politicamente organiza-
dos so to repletos de smbolos, rituais, cerim-
nias e mitos quanto as sociedades mais familiares
tradio antropolgica. Os polticos anunciam
apoio pblico a posies que so incapazes de
defender em privado (EDELMAN, 1964). Os le-
gisladores votam a favor de legislaes ao mesmo
tempo em que permanecem indiferentes quanto
sua implementao (PRESSMAN & WILDAVSKY,
1973). Os administradores solicitam a participa-
o pblica na tomada de decises a fim de asse-
gurar apoio pblico s polticas com as quais j se
encontram comprometidos. Os altos dirigentes
defendem a reorganizao da burocracia pblica,
anunciam planos para realizar essas reorganiza-
es e, com regularidade, abandonam esses pla-
nos (MARCH & OLSEN, 1983). Informaes so
coletadas, polticas alternativas definidas e anli-
ses de custo e benefcio realizadas, mas elas pa-
recem estar mais dirigidas a reassegurar os ob-
servadores da adequao das aes sendo toma-
das do que influenciar as aes (FELDMAN &
MARCH, 1981).
Nas discusses modernas sobre poltica, es-
sas aes simblicas so caracteristicamente re-
tratadas como movimentos estratgicos realiza-
dos por atores polticos autoconscientes. Rituais
e cerimnias so definidos como fachadas para
os processos polticos reais ou como instrumen-
tos pelos quais os espertos e poderosos exploram
os ingnuos e os fracos. A contratao de peritos
empresta legitimidade a polticas (MEYER &
ROWAN, 1977); a associao de movimentos
impopulares com smbolos populares animador
(EDELMAN, 1964). O controle de smbolos cons-
titui-se em uma base de poder, assim como o con-
trole sobre outros recursos (PFEFFER, 1981a), e
o uso de smbolos parte de uma luta pelos resul-
tados polticos (COHEN, 1974).
III. AS PERSPECTIVAS INSTITUCIONALIS-
TAS
O neo-institucionalismo no peculiar Cin-
cia Poltica. O renovado interesse nas instituies
caracterstico de tendncias recentes na Econo-
mia, que descobriu a lei, os contratos, as hierar-
quias, os procedimentos de operao-padro, os
cdigos profissionais e as normas sociais
(AKERLOF, 1980). Tambm visto na Antropo-
logia e na Sociologia, embora vises no-
institucionalistas nunca tenham sido bem-sucedi-
das nesses campos tanto quanto foram na Cin-
cia Poltica e na Economia. Tambm no so in-
teiramente novas as idias institucionalistas. Ao
designar essa coleo de idias de neo-
institucionalismo, queremos fazer notar o fato
de que houve, com efeito, um velho
institucionalismo, que ciclos no mundo das idi-
as trouxeram-nos de volta consideraes que
tipificaram formas anteriores de teoria na Cincia
Poltica. Entretanto, no queremos sugerir que o
novo e o velho sejam idnticos. Provavelmente,
seria mais exato descrever o pensamento recente
como combinando elementos de um velho
institucionalismo aos estilos no-institucionalistas
de recentes teorias da poltica.
Esse neo-institucionalismo pode ser apresen-
tado e discutido como uma perspectiva
epistemolgica de profunda importncia para en-
tender-se as Cincias Sociais, mas, para nossos
propsitos, mais til defini-lo em termos de uma
coleo restrita de desafios ao pensamento teri-
co contemporneo, um pequeno conjunto de idi-
as relativamente tcnicas de primordial interesse
para os estudiosos profissionais da vida poltica.
Essas idias minimizam a dependncia do Estado
politicamente organizado com relao socieda-
de em favor de uma interdependncia entre insti-
tuies sociais e polticas relativamente autno-
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mas; elas minimizam a simples primazia de
microprocessos e histrias eficientes em favor de
processos relativamente complexos e da inefici-
ncia histrica; elas minimizam as metforas da
escolha e os resultados alocativos em favor de
outras lgicas de ao e da centralidade do signi-
ficado e da ao simblica. As idias no so to-
das mutuamente consistentes. Com efeito, algu-
mas delas parecem mutuamente inconsistentes.
Por exemplo, idias baseadas na suposio de que
estruturas institucionais grandes (por exemplo,
organizaes, legislaturas, estados) podem ser
retratadas como atores autnomos racionalmente
coerentes so companheiras incmodas para idias
que sugerem que a ao poltica est inadequada-
mente descrita em termos de racionalidade e de
escolha.
III.1. A posio causal das instituies polticas
Sem negar a importncia tanto do contexto
social da poltica quanto das motivaes dos ato-
res individuais, o neo-institucionalismo insiste em
um papel mais autnomo para as instituies pol-
ticas. O Estado no somente afetado pela socie-
dade, mas tambm a afeta (KATZENSTEIN, 1978;
KRASNER, 1978; STEPHAN, 1978; SKOCPOL,
1979; NORDLINGER, 1981). A democracia pol-
tica depende no somente da economia e das con-
dies sociais, mas tambm do desenho das insti-
tuies polticas. A agncia burocrtica, a comis-
so legislativa e as cortes de apelao so arenas
para as foras sociais contraditrias, mas tam-
bm so uma coleo de procedimentos e estru-
turas de operao-padro que definem e defen-
dem interesses; elas so atores polticos em si.
O argumento de que as instituies podem ser
tratadas como atores polticos constitui-se em uma
reivindicao de coerncia e de autonomia
institucionais. A reivindicao de coerncia ne-
cessria a fim de tratar as instituies como
tomadoras de deciso. De tal ponto de vista, a
questo se desejamos conceber o Estado (ou
alguma outra instituio poltica) como fazendo
escolhas com base em algum interesse ou inten-
o coletivos (por exemplo, preferncias, objeti-
vos, propsitos), alternativas e expectativas
(LEVI, 1981). No h resposta obrigatria para
essa questo, a menos que imponhamos uma. Se
faz sentido ou no, de um ponto de vista terico-
pragmtico, imputar interesses, expectativas e as
outras parafernlias da inteligncia coerente a uma
instituio, a priori no algo nem mais nem
menos problemtico do que se faz sentido ou no
as imputar a um indivduo (KAHNEMAN, 1982;
MARCH & SHAPIRO, 1982). A resposta prag-
mtica parece ser a de que a coerncia das insti-
tuies varia, mas , por vezes, substancial o bas-
tante para justificar que se considere a coletivida-
de como agindo coerentemente.
A reivindicao de autonomia necessria para
estabelecer que as instituies polticas so mais
do que simples espelhos de foras sociais. As ob-
servaes empricas parecem indicar que os pro-
cessos internos s instituies polticas, embora
possivelmente iniciados por eventos externos, afe-
tam o fluxo da histria. Programas adotados como
um simples acordo poltico por uma dada
legislatura tornam-se dotados de um significado e
de uma fora distintos em virtude de possurem
uma agncia que foi estabelecida para cuidar de-
les (SKOPCOL & FINEGOLD, 1982). A implan-
tao de polticas pblicas ou a competio entre
burocratas ou legisladores ativa e organiza as iden-
tidades e clivagens sociais de outro modo
quiescentes (TILLY, 1978; OLSEN & SAETREN,
1980). Dentro do sistema poltico, especialistas
em polticas desenvolvem e conformam o enten-
dimento das questes e das alternativas relaciona-
das a essas polticas (HEDO, 1974).
Tais fenmenos no so costumeiramente aco-
modados pela Teoria Poltica moderna, o que tor-
na os resultados polticos uma funo de trs fa-
tores primordiais: a distribuio de preferncias
(interesses) entre atores polticos, a distribuio
de recursos (poderes) e os constrangimentos im-
postos pelas regras do jogo (constituies). Cada
um desses tratado como exgeno ao sistema
poltico. Isto , as preferncias so desenvolvidas
no interior de uma sociedade e transmitidas por
meio da socializao; os recursos so distribu-
dos entre atores polticos por algum processo
social amplo e as regras do jogo so ou estveis,
ou mudam por meio de uma interveno revoluci-
onria exgena s atividades polticas ordinrias.
A idia de que as preferncias so produzidas
e alteradas por um processo exgeno aos proces-
sos de escolha fundamental para a teoria da de-
ciso moderna. Na verso da teoria da prefern-
cia revelada, para que a teoria seja testvel as
preferncias devem ser estveis. Em outras ver-
ses, as preferncias podem mudar, mas a esco-
lha em si no produz mudana de preferncias.
As teorias convencionais dos mercados, por exem-
128
plo, concebem a publicidade e a experincia como
fornecendo informaes sobre alternativas e suas
propriedades, no como afetando gostos. De
modo semelhante, as teorias convencionais da
poltica supem que a exposio do eleitor a um
candidato e sua escolha por um no alteram suas
preferncias quanto aos vrios atributos que um
candidato possa ter, embora elas possam mudar
as crenas dos eleitores a respeito de quais candi-
datos tm quais atributos. O neo-institucionalismo,
juntamente com a maior parte das pesquisas so-
bre preferncias, argumenta que na poltica, as-
sim como no restante da vida, as preferncias e
os significados desenvolvem-se por meio de uma
combinao de educao, doutrinamento e expe-
rincia. Eles no so nem estveis nem exgenos
(COHEN & AXELROD, 1984). Se as prefernci-
as polticas so moldadas por meio de experinci-
as polticas ou por instituies polticas,
canhestro ter-se uma teoria que suponha que as
preferncias sejam exgenas ao processo polti-
co. E se as preferncias no so exgenas ao pro-
cesso poltico, incmodo conceber o sistema
poltico como estritamente dependente da socie-
dade a ele associada.
O contraste entre os dois tipos de noes
encontrado mais nitidamente em teorias da lide-
rana poltica. Uma idia clssica de liderana po-
ltica enfatiza a criao de coalizes polticas ven-
cedoras entre participantes com certas demandas
(MARCH, 1970). O papel da liderana o de um
intermedirio: fornecer informaes, identificar
coalizes possveis e facilitar o intercmbio de
concesses [side-payments] e a articulao de tro-
cas de favores. Tal viso de liderana est impl-
cita na teoria do processo poltico que foi desen-
volvida na Cincia Poltica em dcadas recentes.
Uma segunda concepo de liderana enfatiza a
transformao das preferncias, tanto aquelas do
lder quanto aquelas dos seguidores (SELZNICK,
1957; BURNS, 1978). Os lderes interagem com
outros lderes e so cooptados para assumir no-
vos compromissos e crenas. O papel da lideran-
a aquele de um educador, estimulando e ade-
rindo a vises de mundo em mutao, redefinindo
significados e estimulando compromissos. Tal vi-
so mais conspcua nas idias do neo-
institucionalismo.
A distribuio dos recursos polticos tambm
parcialmente determinada de maneira endgena.
As instituies polticas afetam a distribuio dos
recursos, o que por sua vez afeta o poder dos
atores polticos, afetando, conseqentemente, as
instituies polticas. Riqueza, posio social, re-
putao de poder, conhecimento de alternativas e
ateno no so coisas facilmente descritas como
exgenas ao processo poltico e s instituies
polticas. A ocupao de um cargo no Estado pro-
v direitos de participao e altera a distribuio
de poder e de acesso (LAEGREID & OLSEN,
1978; EGEBERG, 1981). As polticas alternativas
dos lderes no so completamente definidas por
foras exgenas, mas so modeladas por agnci-
as administrativas existentes (SKOCPOL, 1980;
SKOCPOL & FINEGOLD, 1982; SKOWRONEK,
1982). Os resultados do processo poltico modi-
ficam as reputaes de poder, as quais, por sua
vez, modificam os resultados polticos (MARCH,
1966; ENDERUD, 1976).
Por fim, o terceiro fator exgeno em teorias
convencionais da poltica as regras do jogo
tambm no realmente exgeno. As constitui-
es, as leis, os contratos e as regras usuais da
poltica tornam muitas aes ou consideraes
potenciais, ilegtimas ou no-observadas; algumas
alternativas so excludas da agenda antes que a
poltica inicie-se (BACHRACH & BARATZ, 1962),
mas esses constrangimentos no so impostos de
modo completo por um sistema social externo;
eles desenvolvem-se no contexto das instituies
polticas. As agncias pblicas criam regras e fa-
zem que os polticos sancionem-nas (ECKHOFF
& JACOBSEN, 1960) e as mudanas revolucio-
nrias so iniciadas e perseguidas por burocratas
militares (TRIMBERGER, 1978).
III.2. A complexidade causal da histria poltica
As teorias polticas tendem a supor a existn-
cia de um entrelaamento relativamente
descomplicado entre as unidades elementares de
um sistema poltico. Pode haver muitos indivdu-
os, grupos ou classes envolvidos, mas eles so
relativamente indiferenciados e suas aes so
relativamente simples. Por outro lado, as obser-
vaes empricas de sistemas polticos
freqentemente salientam a complexidade
institucional dos estados modernos (ASHFORD,
1977; SCHARPF, 1977) e identificam um
enlaamento bastante complexo entre instituies,
indivduos e eventos. As alternativas no so
fornecidas automaticamente a um tomador de
deciso: elas devem ser encontradas. A busca de
alternativas ocorre em um contexto organizado
129
em que os problemas no somente procuram so-
lues, mas as solues procuram problemas. As
informaes sobre as conseqncias das alterna-
tivas so geradas e comunicadas por meio de ins-
tituies organizadas, de modo que as expectati-
vas dependem da estrutura de conexes dentro
do sistema, assim como as maneiras pelas quais
os vieses e contra-vieses acumulam-se (SIMON,
1957a; 1957b). As conjecturas sobre as prefern-
cias futuras desenvolvem-se dentro de instituies
dedicadas a definir e modificar valores e os signi-
ficados das aes (CYERT & MARCH, 1963;
MARCH & OLSEN, 1976). H muitas dessas ins-
tituies, algumas aninhadas dentro de outras, com
conexes mltiplas e imbricadas (LONG, 1958).
Sistemas polticos nacionais encaixam-se em sis-
temas polticos internacionais e so compostos
de numerosos subsistemas, alguns dos quais se
estendem para alm das fronteiras nacionais.
Se essa complexidade no pode ser decom-
posta analiticamente em partes menores ou no
suscetvel aplicao de certas tcnicas de agre-
gao relativamente simples, os problemas teri-
cos relacionados ao entendimento da histria so-
cial no so facilmente acomodados no interior
dos estilos tericos contemporneos. Por exem-
plo, pode ser temerrio supor que erros relacio-
nados a expectativas possuam uma distribuio
normal com uma mdia zero. A alocao de aten-
o pode ser crtica para o fluxo dos eventos. A
responsividade do sistema poltico a presses
ambientais pode, ao menos no curto prazo, de-
pender do montante de inatividade no sistema e
das maneiras pelas quais os nmeros contbeis
[accounting numbers] so produzidos e postos de
lado. O sistema pode no chegar perto de tentar
resolver conflitos, mas pode, simplesmente, aten-
der, em seqncia, as demandas dele exigidas
(CYERT & MARCH, 1963). O aprendizado pode
ser supersticioso e regras de inferncia falaciosas
podem persistir por longos perodos (NISBET &
ROSS, 1980). No limite, as conexes entre pro-
blemas e solues podem ser menos dominadas
por uma lgica de conexes causais entre meios e
fins do que pelas menos problemticas conexes
temporais de simultaneidade (COHEN, MARCH
& OLSEN, 1972).
Mais comumente, as teorias do comportamento
coletivo simplificam o potencial atoleiro da com-
plexidade coletiva por uma de duas vias clssicas.
A primeira a da agregao estatstica. Em seu
aspecto usual, a agregao supe que os fatores
afetando os resultados podem ser divididos em
dois grupos, um sistemtico e outro aleatrio.
Assim, por exemplo, poderamos supor que em
uma populao de eleitores existem muitos fato-
res afetando a escolha eleitoral. Alguns desses fa-
tores (por exemplo, a renda) tm impactos no voto
que so fortes e consistentes ao longo de todo o
espectro de indivduos. Outros fatores (por exem-
plo, questes a respeito de polticas especficas)
tm impactos que so mais fracos ou menos con-
sistentes ou menos bem entendidos. Se supuser-
mos que estes ltimos fatores podem ser tratados
como rudos, isto , que so variveis indepen-
dentes, distribudas aleatoriamente, os fatores sis-
temticos ficaro claros nos resultados agrega-
dos. Dessa maneira, suposies convencionais de
agregao impem uma ordem estatstica aos re-
sultados.
A segunda simplificao clssica a suposio
de eficincia histrica. Embora esse argumento
esteja comumente associado a teorias da seleo
natural e melhor especificado em teorias moder-
nas de Biologia de Populaes, a idia bsica da
eficincia histrica est implcita em muitas teori-
as modernas. Independentemente da complexida-
de ou das aparentes anomalias do comportamento
humano, supe-se que os processos histricos
eliminam regras de comportamento que no so
solues para um problema de adequada otimizao
conjunta. Assim, uma predio baseada na solu-
o do problema de otimizao predir comporta-
mentos corretamente, independentemente de se os
atores envolvidos formulam ou resolvem esse pro-
blema explicitamente (FRIEDMAN, 1953). Por
exemplo, poderamos predizer o resultado de uma
complexa negociao poltica por meio da suposi-
o de que os atores envolvidos estejam, cada um
deles, agindo racionalmente com base em infor-
maes integrais a respeito um do outro e do mun-
do, apesar de que reconheamos que tais suposi-
es so inteiramente falsas como uma descrio
do comportamento individual.
Os estudiosos das instituies sugerem sim-
plificaes tericas alternativas para entenderem
sistemas polticos complexos, mais comumente a
suposio de uma estrutura poltica. Por estrutu-
ra poltica queremos dizer um conjunto de insti-
tuies, regras de comportamento, normas, pa-
pis, arranjos materiais, edificaes e arquivos que
so relativamente invariantes frente rotatividade
130
de indivduos e relativamente resilientes s prefe-
rncias e expectativas idiossincrticas dos indiv-
duos. Em contraste com teorias que supem que
a ao constitui-se em escolha baseada nos valo-
res de indivduos, as teorias da estrutura poltica
supem que a ao constitui-se no cumprimento
de deveres e de obrigaes. A diferena impor-
tante. Em uma metfora da escolha, supomos que
os atores polticos consultam preferncias pesso-
ais e expectativas subjetivas; em seguida, que se-
lecionam aes que so to consistentes quanto
possvel com aquelas preferncias e expectativas.
Em uma metfora do dever, supomos que os ato-
res polticos associam certas aes com certas
situaes por meio de regras de adequao. O que
adequado para uma pessoa particular em uma
situao particular definido pelo sistema poltico
e social e transmitido por meio da socializao.
A estrutura poltica simplifica o mundo com-
plexo para os indivduos que nela esto. Entretan-
to, ela no torna os problemas do terico poltico
necessariamente mais simples. O complexo en-
trelaamento de comportamentos guiados pelas
regras pode ser to difcil de desemaranhar quan-
to o complexo entrelaamento de comportamen-
tos guiados por preferncias. Como resultado dis-
so, existe, desde muito, uma tendncia de combi-
nar-se idias de estrutura poltica com idias de
eficincia histrica. Se o comportamento indivi-
dual no interior de uma estrutura poltica guiado
pelas regras, ento possvel imaginar que a ex-
perincia histrica acumula-se ao longo de gera-
es de experincias individuais. A informao
sobre aquelas experincias encontra-se codifica-
da nas regras institucionais (NELSON & WINTER,
1982). Esse argumento familiar ao discurso po-
ltico. Ele foi parte da doutrina conservadora por
centenas de anos, formando uma base para a de-
fesa tanto das regras de comportamento tradicio-
nais quanto da ordem poltica existente.
Para alm de sua aparente consistncia com
numerosas observaes, a vantagem de tratar o
comportamento como algo guiado pelas regras no
que possvel, desse modo, salvar a crena
na eficincia histrica; mais exatamente, que isso
conduz de modo mais natural do que tratar o
comportamento como uma otimizao a um
exame das maneiras especficas nas quais a his-
tria encontra-se codificada em regras e, desse
modo, torna a idia de eficincia histrica mais
atenta s possveis condies limitativas de efici-
ncia e mais suscetveis de gerar predies inte-
ressantes a respeito de equilbrios mltiplos ou
longas trajetrias temporais. De fato, a suposio
de eficincia torna-se principalmente uma ques-
to de f se o problema de otimizao associado
no puder ser especificado ou resolvido pelo ob-
servador ou se for impossvel identificar os me-
canismos precisos pelos quais a experincia his-
trica transformada em ao no tempo presen-
te. A menos que o processo seja especificado,
impossvel examinar quer a probabilidade de que
um equilbrio particular ser alcanado, quer quan-
to tempo levar-se- para isso.
III.3. A poltica como uma interpretao da vida
Uma concepo de poltica como tomada de
decises pelo menos to antiga quanto Plato e
Aristteles. Ela reflete-se na linguagem e nas pre-
ocupaes do pensamento poltico, desde os pri-
meiros filsofos polticos, passando por Bentham
at Merriam e Lasswell. Quem consegue e como?
Na maior parte dos casos, a teoria contempor-
nea da Cincia Poltica considera a poltica e o
comportamento poltico nesses termos instrumen-
tais. O intento das aes encontra-se em seus re-
sultados e o princpio organizador de um sistema
poltico a alocao de recursos escassos frente
a conflitos de interesse. Assim, ao escolha;
escolhas so feitas em termos de expectativas
quanto a suas conseqncias; significados so
organizados para afetarem as escolhas; smbolos
so cortinas que obscurecem a poltica real ou
artefatos de um esforo para tomar-se decises.
Partes do neo-institucionalismo so desafios a
essa primazia dos resultados. Esses desafios eco-
am um outro tema antigo do pensamento poltico:
a idia de que a poltica cria e confirma interpreta-
es da vida. Por meio da poltica, os indivduos
desenvolvem-se, assim como suas comunidades
e o bem pblico. Nessa viso, a participao na
vida cvica a forma mais elevada de atividade de
uma pessoa civilizada. Essas idias encontram
vozes ps-helensticas em J. S. Mill, Pateman
(1970) e Lafferty (1981). A poltica considerada
como educao, como um lugar para descobrir,
elaborar e expressar significados, estabelecer con-
cepes compartilhadas (ou opostas) de experi-
ncia, de valores e a natureza da existncia. sim-
blica, no no sentido recente de smbolos como
artifcios dos poderosos para confundir os fra-
cos, porm mais no sentido de smbolos como
instrumentos de ordem interpretativa.
131
A fonte primordial do desafio institucionalista
emprica. Os observadores dos processos de
tomada de deciso discernem com regularidade
caractersticas difceis de serem relacionadas com
uma concepo de escolha coletiva orientada para
o resultado. A satisfao est freqentemente no
processo. Os participantes potenciais parecem
importar-se com o direito de participao tanto
quanto com o fato da participao; os participan-
tes recordam-se das caractersticas do processo
mais fcil e vividamente do que de seus resulta-
dos; argumentos acalorados conduzem a decises
sem que haja preocupaes sobre sua
implementao; informaes relevantes para uma
deciso so solicitadas, mas no so considera-
das; a autoridade exigida, mas no exercida
(MARCH & OLSEN, 1976; FELDMAN &
MARCH, 1981). Essas observaes so
freqentemente relatadas como anomalias, como
sintomas de algum tipo de perversidade nos siste-
mas observados, paradoxais. Entretanto, a apa-
rncia de paradoxo um produto de nossa pres-
suposio terica de que o ponto central de um
processo de tomada de decises a deciso. Para
muitos propsitos, essa pressuposio pode ser
enganadora. Os processos da poltica podem ser
mais centrais do que seus resultados.
A poltica e a governana so rituais sociais
importantes. Em mundos idos, em que a fora
causal mais importante que produzia a experin-
cia histrica era a vontade dos deuses, os rituais
sociais eram organizados em torno de cerimnias
pelas quais essa vontade era descoberta e influen-
ciada. Sociedades contemporneas mais desen-
volvidas, de algum modo mais seculares em suas
concepes de causalidade, acreditam que a ex-
perincia produzida por uma combinao de leis
naturais e ao humana intencional. Portanto, nes-
sas sociedades, os rituais sociais e polticos so
organizados em torno da consulta aos especialis-
tas e da tomada de decises (OLSEN, 1970). Os
procedimentos de deciso que observamos so
reflexos e lembretes dessa concepo moderna e
secular da ordem social. Elas so sinais e smbo-
los da adequao dos eventos, no no sentido de
que o que aconteceu necessita ser visto como
desejvel ou agradvel, mas no sentido de que o
que aconteceu pode ser visto como tendo ocorri-
do da maneira que as coisas acontecem
(FELDMAN & MARCH, 1981). O termo usual
legtimo; mas a legitimidade pode denotar algu-
ma coisa mais restrita do que se intente, pois o
que os rituais procuram estabelecer no somen-
te a virtude moral dos eventos, mas tambm sua
necessidade.
IV. A PESQUISA TERICA E AS INSTITUI-
ES POLTICAS
As aes humanas, os contextos sociais e as
instituies operam uns sobre os outros de ma-
neiras complexas; esses processos de ao com-
plexos e interativos e a formao de significados
so importantes para a vida poltica. As institui-
es no parecem ser nem reflexos neutros de
foras ambientais exgenas nem arenas neutras
para o desempenho de indivduos guiados por pre-
ferncias e expectativas exgenas. Como resulta-
do disso, a Teoria Poltica contempornea pro-
vavelmente confiante em demasia a respeito da
possibilidade de uma teoria da poltica que ignore
as instituies polticas.
Entretanto, na maioria dos casos, o trabalho
terico relevante ainda est por ser feito. A suges-
to de que as instituies polticas e a sociedade
so independentes interessante, mas essa afir-
mao precisa encontrar uma expresso terica
mais rica. adequado observar que as institui-
es polticas podem ser tratadas como atores
quase da mesma maneira pela qual tratamos os
indivduos como tais; mas carecemos de demons-
traes mais detalhadas da utilidade de fazer-se
isso. de bom senso notar que a histria no
necessariamente eficiente, mas seria de uma aju-
da ainda maior se fssemos capazes de mostrar
as maneiras especficas pelas quais processos
especficos dependentes da histria conduzem a
resultados que so ou no-singulares ou muito
atrasados sob algumas condies. plausvel ar-
gumentar que a poltica est repleta de comporta-
mentos que so difceis de encaixar em um mo-
delo utilitrio; mas a plausibilidade aumentaria se
consegussemos descrever um modelo alternati-
vo. E provocativo notar a importncia dos sm-
bolos, rituais, cerimnias e mitos na vida poltica,
mas no podemos sustentar essa provocao sem
uma especificao mais clara de como as teorias
polticas so afetadas por tal viso.
Mover-se de julgamentos sutis sobre o conhe-
cimento emprico em direo a uma formulao
terica adequada no mais fcil na anlise da
poltica do que seria em outra atividade. Isso re-
quer no somente estudos empricos mais exten-
sos, mas, tambm, pesquisa terica. Por pesqui-
132
sa terica queremos dizer, primordialmente, o de-
senvolvimento de idias, conceitos e modelos ba-
seados em observaes empricas, relevantes para
um entendimento comportamental e uma ordena-
o prescritiva da vida poltica. Esse objetivo no
impossvel de ser atingido. Trinta anos atrs, os
estudiosos das organizaes de orientao
emprica fizeram duas grandes crticas existen-
te teoria organizacional da tomada de decises. A
primeira crtica foi a de que a teoria fez extraordi-
nrias demandas de tempo e de informao s
organizaes (SIMON, 1957a; 1957b; MARCH
& SIMON, 1958). A informao e o tempo foram
tratados como recursos livremente disponveis.
Requerer que todas as conseqncias de todas as
alternativas fossem conhecidas de modo preciso
parecia irrazovel frente evidncia emprica de
que as organizaes consideravam somente um
pequeno nmero de alternativas, examinavam so-
mente um pequeno nmero de conseqncias re-
lacionadas somente a um subconjunto de objeti-
vos organizacionais e produziam estimativas rela-
tivamente imprecisas.
A segunda crtica foi a de que a teoria sups
que todos os participantes em uma organizao
compartilhavam os mesmos objetivos ou, se as-
sim no fosse, que os conflitos entre eles podiam
ser gerenciados prontamente conforme os termos
de algum acordo prvio (MARCH, 1962; CYERT
& MARCH, 1963). No caso de uma organizao
poltica, o acordo era um contrato de coalizo, ou
uma constituio, pelo qual todos os membros da
coalizo ou do Estado politicamente organizado
concordavam em sujeitar-se s polticas
especificadas por meio de barganha ou da legisla-
o. Da a familiar distino entre poltica e ad-
ministrao. No caso de uma organizao eco-
nmica, o acordo era um contrato de trabalho pelo
qual os empregados, em troca do pagamento de
salrio, concordavam em agir como se tivessem
os mesmos objetivos que o dono ou que outro
formulador de polticas legtimo. Estudos
empricos pareceram indicar que o conflito nas
organizaes era endmico e que ele tendia a ser
interminvel, em vez de resolver-se por meio dos
acordos prvios. Essas crticas comearam a ter
um srio impacto nas teorias formais da ao or-
ganizada no momento em que elas foram
traduzidas em afirmaes tericas teis por meio
do desenvolvimento da economia da informao
e das teorias da agncia. Tais teorias consideram
a informao como um recurso escasso sujeito
ao estratgica em um mundo povoado por ato-
res racionais auto-interessados. As idias extra-
das dos estudos organizacionais sobre a
racionalidade limitada e o conflito interno permeiam
a teoria econmica moderna na forma de discus-
ses sobre risco moral, informaes assimtricas,
agncia, sinalizao e estratgias timas de infor-
mao (HIRSHLEIFER & RILEY, 1979). A maio-
ria dos estudiosos das organizaes argumentaria
que essas teorias tambm so incompletas, mas
est claro que as crticas empricas anteriores re-
formaram a reflexo terica.
O neo-institucionalismo beneficiar-se-ia de um
desenvolvimento terico similar se ele pudesse
realizar-se. Assim como as observaes anterio-
res sobre a racionalidade limitada e o conflito in-
terno, as observaes a respeito da importncia
das instituies tomaram, de modo geral, a forma
de crtica das idias tericas existentes, em vez
da delineao de um conjunto alternativo de con-
ceitos tericos precisos. Desenvolver uma estru-
tura terica abrangente para a reflexo institucional
, por certo, uma tarefa prodigiosa e pretensiosa
e no ser empreendida aqui. Entretanto, pode-
mos identificar algumas idias associadas ao neo-
institucionalismo que poderiam ser merecedoras
de ateno terica.
IV.1. Concepes institucionais de ordem
A reflexo institucional enfatiza o papel desem-
penhado por estruturas institucionais na imposi-
o de elementos de ordem em um mundo poten-
cialmente imperfeito. A Teoria Poltica tradicional
conferiu uma ateno considervel ordem pro-
duzida pelos contratos polticos, refletida em cons-
tituies, leis e outras regras estveis, ou por uma
comunidade de obrigaes morais, freqentemente
inspiradas e amparadas pelo dogma religioso
(WATERSTONE, 1966; BERKI, 1979). Na mai-
or parte dos casos, a Teoria Poltica contempor-
nea afasta-se de tais preocupaes e concentra-
se na agregao e na eficincia histrica
superpostas a dois outros tipos de ordem: a or-
dem imposta pela razo e a ordem imposta pela
competio e pela coero. Reconhece-se a razo
nas idias de racionalidade e de ao intencional;
ela encontra expresso institucional na organiza-
o hierrquica de meios e fins (e, desse modo,
em instituies planejadas formalmente). A com-
petio e a coero so reconhecidas em idias de
conflito de interesse, poder, barganha, sobrevi-
vncia e guerra; elas encontram expresso
133
institucional nas eleies e na elaborao de polti-
cas. A pesquisa terica relevante para o neo-
institucionalismo envolveria a elaborao de no-
es adicionais de ordem poltica. Acreditamos ser
possvel identificar ao menos seis concepes
desse tipo sobre as quais um montante modesto
de trabalho terico poderia gerar recompensas.
1) Ordem histrica. O conceito de ordem his-
trica implcito na teoria contempornea
enfatiza a eficincia dos processos histri-
cos, as maneiras pelas quais a histria
move-se, rpida e inexoravelmente, na di-
reo de um resultado singular, o qual ,
normalmente e em um certo sentido, um
nvel timo. Uma teoria institucional espe-
cificaria como os processos histricos so
afetados pelas caractersticas especficas de
instituies polticas e proveria um enten-
dimento terico mais amplo quanto s ine-
ficincias da histria, isto , processos his-
tricos que no possuem equilbrios, que
ocorrem por longos perodos de tempo, que
conduzem a equilbrios no-singulares ou
que tm resultados singulares, porm me-
nos favorveis. A ateno terica com as
ineficincias da histria envolve uma preo-
cupao maior com as maneiras pelas quais
as instituies aprendem a partir de suas
experincias (ETHEREDGE, 1976) e com
as possibilidades de que o aprendizado pro-
duzir ajustes mais lentos ou mais rpidos
em relao ao adequado ou at mal-orienta-
dos. Ela envolve tentar especificar as con-
dies sob as quais os ramos seqenciais
da histria voltam-se uns sobre os outros e
as condies sob as quais eles divergem;
ela envolve caracterizar o papel dos proce-
dimentos de operao-padro, das profis-
ses e da percia em armazenar e recordar
a histria.
2) Ordem temporal. Na maioria das teorias da
ao, supomos que as coisas esto ordena-
das de acordo com suas conexes conse-
qentes. Os meios esto conectados aos fins
adequados; as causas esto conectadas aos
efeitos que produzem; as conseqncias
esto conectadas s aes que conduzem a
elas e s preferncias que afetam; as solu-
es esto conectadas aos problemas que
resolvem. Tais conceitos de ordem consti-
tuem a base das teorias da escolha. Os des-
vios da ordem conseqente so vistos como
aberraes interessantes, distrbios de um
sistema de outro modo mantido unido pela
maneira como o desejo por algo conduz
feitura de alguma coisa conectada quele
desejo e pela maneira como a feitura de al-
guma coisa conduz a conseqncias rela-
cionadas inteno. A ordem temporal prov
uma alternativa em que as conexes so
menos conseqentes do que temporais. As
coisas so conectadas em virtude de suas
presenas ou chegadas simultneas. Em
uma cultura com um forte sentido de ci-
clos mensais ou anuais ou de coortes de
nascimento, no deveramos ficar demasi-
ado surpresos pela ordem temporal. Em
muitas situaes envolvendo os seres hu-
manos, a propriedade mais facilmente
identificada de objetos ou de eventos so
os subscritos temporais associados a eles.
Por conseguinte, os estudiosos da alocao
de tempo nas organizaes observaram as
maneiras por que a ateno a problemas
parece ser determinada tanto pelo tempo de
seu surgimento quanto por avaliaes a res-
peito de sua importncia. Uma forma cls-
sica de ordem temporal encontrada na
teoria das filas, embora a maioria das dis-
cusses sobre filas esteja includa em uma
estrutura conseqente na qual as filas so
ou indistinguveis ou distinguveis somente
por meio de seus tempos de processamento.
3) Ordem endgena. Uma boa parte da teoria
contempornea enfatiza a maneira pela qual
a ordem imposta sobre as instituies
polticas por um ambiente externo. Dessa
perspectiva, por exemplo, o poder dentro
de um sistema poltico determinado pela
posse de recursos no ambiente, os interes-
ses so determinados pela posio no mun-
do externo e a coerncia no interior de uma
instituio assegurada pelas exigncias da
existncia. Desse modo, a ordem efetiva-
mente exgena instituio e no depende
das suas propriedades ou dos processos em
seu interior. Os estudiosos das instituies
sugeriram diversas maneiras pelas quais os
processos institucionais internos afetam
coisas tais como a distribuio de poder, a
distribuio de preferncias ou a gesto do
controle. Desse modo, eles convidam ao
desenvolvimento terico de modelos que
sejam adequados para entender-se as ma-
134
neiras pelas quais os interesses e as prefe-
rncias desenvolvem-se no contexto da
ao institucional, as maneiras por que as
reputaes de poder evoluem como conse-
qncia dos resultados da poltica, as ma-
neiras pelas quais o processo de controle
de organizaes com determinados prop-
sitos produz conseqncias no-antecipa-
das e as maneiras por que o curso da toma-
da de decises nos sistemas polticos, de
modo sistemtico e endgeno, resulta em
iluses de sucesso e de fracasso.
4) Ordem normativa. Na Cincia Social
emprica, a observao de que o compor-
tamento constrangido e ditado pelos ditos
culturais e normas sociais um lugar-co-
mum. Embora o interesse pessoal
indubitavelmente permeie a poltica, a ao
freqentemente mais baseada na desco-
berta dos comportamentos normativamente
adequados do que no clculo do retorno
esperado a partir de escolhas alternativas.
Como resultado disso, o comportamento
poltico, assim como outros comportamen-
tos, pode ser descrito em termos de deve-
res, obrigaes, papis e regras. Entretan-
to, tal descrio no foi traduzida em ne-
nhuma forma terica convincente. Alguns
esforos foram feitos a fim de racionalizar
regras normativas, como o altrusmo
(KURZ, 1978) e a reciprocidade
(AXELROD, 1980), ou de especificar as
condies para sua evoluo (TRIVERS,
1971; AXELROD & HAMILTON, 1981).
De uma perspectiva institucionalista, tais
esforos so exemplares, mas eles tendem
a limitar a ateno esttica comparativa
das normas individuais. Um exame terico
mais abrangente da ordem normativa con-
sideraria as relaes entre as normas, a
significncia da ambigidade e da inconsis-
tncia nas normas e a trajetria temporal da
transformao de estruturas normativas.
Um entendimento terico de tais normas
convencionais, como aquelas que circun-
dam a confiana e a legitimidade, parece
suscetvel de ser particularmente pertinen-
te para a anlise poltica.
5) Ordem demogrfica. tentador para os es-
tudiosos da poltica, assim como para os
estudiosos de outros empreendimentos hu-
manos, encontrar ordem, definida em ter-
mos da lgica de seu domnio particular de
interesse. Desse modo, os estudiosos de
legislaturas imaginam que uma legislatura
melhor entendida em termos da legiferao
e os estudiosos das cortes imaginam que
uma corte melhor entendida em termos
da tomada de decises judiciais. Por outro
lado, uma instituio humana pode ser es-
tudada e interpretada como o corte trans-
versal das vidas das pessoas envolvidas. A
idia de que o comportamento coletivo pode
ser entendido como um mosaico de vidas
privadas conecta o pensamento terico con-
temporneo a idias similares difundidas
entre estudiosos qualitativos do comporta-
mento humano e romancistas (KRIEGER,
1983). O foco na demografia institucional
combina tal viso de vida organizada com a
ateno a uma propriedade das vidas indi-
viduais que , ela mesma, um produto da
estrutura institucional a carreira individu-
al (MARCH & MARCH, 1978; PFEFFER,
1981b). Os requisitos tericos incluem con-
ceitos teis a respeito das maneiras pelas
quais as organizaes adaptam-se
rotatividade; as instituies so guiadas por
suas estruturas de coortes e a persecuo
de carreiras e padres profissionais dita o
fluxo dos eventos.
6) Ordem simblica. Os estudiosos das orga-
nizaes formais chamaram a ateno para
a fora ordenadora dos smbolos, dos ritu-
ais, das cerimnias, das histrias e do dra-
ma na vida poltica (MARCH & OLSEN,
1976; 1983; MEYER & ROWAN, 1977;
PONDY, 1978; MARCH, 1981; PFEFFER,
1981a). Os smbolos permeiam a poltica
de uma forma sutil e difusa, provendo coe-
rncia interpretativa para a vida poltica.
Muitas das atividades e experincias da po-
ltica so definidas por suas relaes com
os mitos e os smbolos que as precedem e
que so amplamente compartilhados. Ao
mesmo tempo, o comportamento simbli-
co tambm um elemento estratgico na
competio poltica. Indivduos e grupos so
freqentemente hipcritas, recitando mitos
sagrados sem acreditar neles ao mesmo
tempo em que violam suas implicaes. O
problema tradicional com tais observaes
no o da dvida sobre sua veracidade,
135
mas sobre nossa habilidade em traduzi-las
em afirmaes tericas teis sem que se
cause um dano excessivo aos seus signifi-
cados. O desenvolvimento terico que seja
o reflexo de uma perspectiva institucional
incluiria um exame das maneiras pelas quais
as tendncias para consistncia e inconsis-
tncia nas crenas afetam a organizao do
significado poltico, as maneiras pelas quais
centros exemplares (GEERTZ, 1980) cri-
am ordem social por meio de cerimnias e
as maneiras pelas quais o comportamento
simblico transforma mais do comporta-
mento instrumental e transformado por
ele. Em particular, um srio entendimento
terico de mitos, smbolos e rituais deve
incluir alguma ateno dinmica dos sm-
bolos e aos processos pelos quais os sm-
bolos moldam o comportamento no so-
mente dos ingnuos, mas da sociedade
como um todo.
IV.2. Exemplos de pesquisas tericas possveis
No bojo dessas seis concepes de ordem,
existem algumas possibilidades de pesquisas te-
ricas que atentam para os insights dos estudiosos
das instituies. Tais pesquisas so institucionais
em dois respeitos: em primeiro lugar, so orienta-
das por uma ou mais das concepes de ordem
institucionalistas; em segundo lugar, tentam ilu-
minar como os fatores institucionais e
organizacionais afetam os eventos polticos. A t-
tulo de exemplos, considere-se o seguinte.
Exemplo 1: policy martingales
5
. Muitos modelos
da histria reconhecem que eventos histricos
especficos envolvem elementos relacionados ao
acaso. O acontecimento histrico singular pode
ser o resultado casual de alguma distribuio
probabilstica de eventos possveis. Mesmo em
situaes em que o acaso, estritamente conside-
rado, no visto como vital, qualquer evento es-
pecfico visto como a conseqncia de um com-
plexo entrelaamento de fatores que so imposs-
veis de ser preditos com preciso em um nico
caso. Na verso de teste independente de tais
modelos, qualquer evento histrico especfico est
sujeito a vrios tipos de flutuaes aleatrias, mas,
no longo prazo, eventos improvveis que ocor-
ram em um momento particular so contrabalan-
ados por eventos improvveis diferentes em um
momento subseqente. As realizaes especficas
do processo histrico que abrangem os eventos
do presente so independentes das realizaes es-
pecficas que abrangem os eventos do passado.
Cada evento especfico de uma histria em des-
dobramento relativamente difcil de predizer, mas
a predio no melhorada pelo conhecimento da
histria das realizaes passadas daquele proces-
so.
possvel compreender a elaborao de pol-
ticas como um processo de teste independente.
Suponha-se que pensemos as polticas [policy]
como a conseqncia da barganha entre atores
polticos com preferncias e recursos prvios, mas
sujeitos a variaes caso a caso atribuveis a fato-
res especficos, imprevisveis e incontrolveis.
Entender a partir da os resultados de curto prazo
de um processo relacionado a uma poltica de-
penderia de detalhes considerveis acerca da situ-
ao especfica. Um estudioso das instituies
poderia muito bem observar que os detalhes a res-
peito da maneira pela qual a ateno organizada,
como as alternativas so apresentadas, quais in-
formaes esto disponveis, quais participantes
esto livres de outras demandas, como a mem-
ria institucional consultada e uma grande quan-
tidade de outros fatores afetariam a poltica
[policy] de cunho poltico [political] especfica
adotada em um momento especfico. Ao mesmo
tempo, entretanto, tais fatores so irrelevantes (ou
redundantes) para entender-se a combinao de
polticas de longo prazo. Um tal entendimento
possvel simplesmente a partir do conhecimento
do processo poltico subjacente e de quaisquer
vieses institucionais sistemticos.
Nem todos os processos de elaborao de po-
lticas so processos de teste independentes. Mui-
tos deles parecem ser mais da natureza dos
martingales (FELLER, 1950). Assim como um
processo de teste independente, um processo de
martingale est sujeito variao do acaso, mas
as variaes acumulam-se. O que distingue um
martingale a propriedade de que o valor que se
espera do processo em um dado momento igual
ao da realizao do processo em um momento
anterior. Essa propriedade torna a trajetria espe-
cfica da histria importante para entender-se os
eventos histricos atuais. Na verdade, as flutuaes
da histria que ocorrem ao acaso alteram os pon-
5
Essa expresso, que se mantm no original em ingls, de
difcil traduo; de qualquer forma, os autores explicam o
seu sentido na seqncia (nota do revisor da traduo).
136
tos de partida do prximo passo do processo his-
trico. Descries corriqueiras de processos
incrementais relacionados a polticas fazem-nos
parecer-se com a natureza dos martingales. A dis-
tribuio de resultados possveis a partir de um
processo relacionado a alguma poltica conce-
bida como conseqncia da competio e da bar-
ganha acerca de ajustes incrementais na poltica
em curso; a poltica efetivamente adotada um
resultado casual que se d a partir dessa distribui-
o. Essa propriedade de martingale da elabora-
o de polticas no independente de fatores
institucionais. Com efeito, parece ser uma carac-
terstica institucional prototpica. As polticas, uma
vez adotadas, ficam inseridas nas instituies. Elas
associam-se a regras, expectativas e compromis-
sos. Ao afetar a ateno e as aspiraes, elas afe-
tam o futuro comportamento de busca dos parti-
cipantes polticos.
Os martingales divergem mais rapidamente do
que os processos de teste independentes; isto ,
para um dado montante de variao ao acaso em
cada perodo de tempo, a varincia entre resulta-
dos possveis, aps um certo nmero de pero-
dos, ser substancialmente maior em um
martingale. Como resultado disso, a preciso com
que realizaes especficas do processo podem
ser antecipadas consideravelmente menor. Des-
se modo, martingales relacionados a polticas vin-
culam-se, porm no de maneira idntica, a vri-
as idias menos precisas de bifurcaes na hist-
ria, de eventos crticos que fizeram a diferena.
Em certo sentido, o primeiro passo mais impor-
tante do que qualquer passo subseqente; porm,
esse um sentido limitado. Em um processo de
martingale, todos os eventos so bifurcaes; as
trajetrias de polticas de dois sistemas polticos
com condies polticas subjacentes idnticas se-
ro radicalmente diferentes simplesmente devido
maneira pelas quais as perturbaes (possivelmen-
te menores) alteram o foco da presso poltica.
Exemplo 2: aprendizado emprico. A observao
de que as instituies acumulam uma experincia
histrica por meio do aprendizado freqente no
institucionalismo. Os resultados e as inferncias
das experincias passadas encontram-se armaze-
nados em procedimentos de operao-padro, em
regras profissionais e nas elementares regras de
bolso da pessoa prtica. Esses elementos do co-
nhecimento histrico foram retratados tanto como
formas de retrocesso irracional quanto como por-
tadores de sabedoria e no difcil especificar si-
tuaes ambientais em que qualquer uma dessas
caracterizaes seja adequada. O que menos cla-
ro se podemos modelar os processo de aprendi-
zado institucional. Embora tenha-se aventado ar-
gumentos pouco precisos concernentes a que o
aprendizado emprico conduzir, no longo prazo,
descoberta e adoo de estratgias mais favo-
rveis, pouco esforo terico foi devotado para
especificar-se precisamente as condies sob as
quais o aprendizado a partir de experincias con-
duz a um comportamento mais favorvel ou para
relacionar tais condies s caractersticas da es-
trutura ou da vida institucional.
Consideremos o simples modelo de aprendi-
zado a seguir (LEVINTHAL & MARCH, 1982).
Uma instituio de tomada de decises aprende
simultaneamente ao longo de trs dimenses. Em
primeiro lugar, ela modifica sua estratgia, ou seja,
ela altera a probabilidade de fazer uma escolha em
vez de outra entre as atividades alternativas dis-
ponveis para ela. O sucesso subjetivo leva ao
aumento da probabilidade de repetir uma escolha;
o fracasso subjetivo leva a uma diminuio da pro-
babilidade de repetir uma escolha (MARCH &
OLSEN, 1976). Em segundo lugar, uma institui-
o modifica suas competncias, ou seja, ela alte-
ra a habilidade que possui nas vrias atividades
em que poderia engajar-se. A competncia em uma
atividade aumenta com a experincia que se acu-
mula com ela; ela diminui com o tempo
(PRESTON & KEACHIE, 1964). Em terceiro lu-
gar, uma instituio modifica suas aspiraes, isto
, ela altera sua definio de sucesso subjetivo. As
aspiraes movem-se na direo de desempenhos
passados (CYERT & MARCH, 1963). Est claro
que os fatores institucionais afetam diversas das
caractersticas-chave de tal aprendizado. As ta-
xas de aprendizado associadas aos trs tipos de
aprendizado so, em parte, uma funo das ca-
ractersticas da instituio. O grau de acoplamento
fraco em uma organizao afeta a preciso com
que as escolhas so feitas, os resultados observa-
dos, as aspiraes expressas e as competncias
realizadas. Assim, ele pode ser expresso como
formas variadas de rudo no processo. A inativi-
dade organizacional afeta o grau de centralizao
na organizao e assim a conexo entre as
subunidades.
As trs dimenses de aprendizado obviamente
interagem. Por exemplo, o aprendizado sobre as-
piraes afeta a definio de sucesso subjetivo, o
que, conseqentemente, afeta o aprendizado so-
137
bre as estratgias. O aprendizado sobre as com-
petncias afeta os resultados dos desempenhos, o
que, conseqentemente, afeta o aprendizado tan-
to sobre as estratgias quanto sobre as aspiraes.
O aprendizado sobre as estratgias afeta as esco-
lhas, o que, conseqentemente, afeta o aprendi-
zado sobre as competncias. Pode-se explorar o
modelo a fim de descobrir-se as circunstncias
sob as quais ele alcana um equilbrio e, entre aque-
las circunstncias, aquelas sob as quais ele alcan-
a um nvel timo. Ele tambm pode ser combi-
nado em estruturas de aprendizado mais comple-
xas em que as escolhas de uma instituio afetam
os resultados de uma outra (por exemplo, com-
petio e cooperao) e em que a instituio que
aprende , ela mesma, composta de subunidades
de aprendizado.
Exemplo 3: latas de lixo. Os modelos da lata de
lixo da escolha organizacional foram sugeridos
como a representao de uma ordem temporal
particular. Em sua forma mais comumente discu-
tida na literatura, o modelo da lata de lixo supe
que problemas, solues, tomadores de deciso e
oportunidades de escolha so correntes indepen-
dentes e exgenas que fluem por meio de um sis-
tema (COHEN, MARCH & OLSEN, 1972). Elas
encontram-se conforme o tempo de sua chegada.
Dessa maneira, as solues esto primordialmen-
te conectadas a problemas em funo de sua si-
multaneidade; relativamente poucos problemas so
resolvidos; na maior parte dos casos, escolhas so
feitas, ou antes que quaisquer problemas sejam
ligados a elas (omisso), ou depois de os proble-
mas terem abandonado uma escolha para associ-
arem-se a outra (abandono). Essa situao de ex-
tremo acoplamento fraco, chamada de estrutura
aberta nas discusses originais sobre a lata de lixo,
atraiu a maior parte da ateno na literatura e os
estudos empricos revelaram processos de deci-
so que parecem aproximar-se de tal estrutura
aberta (MARCH & OLSEN, 1976).
Entretanto, nem todas as situaes de deciso
so to desestruturadas assim. Podemos caracte-
rizar uma situao de escolha em termos de duas
estruturas. A primeira a estrutura de acesso, uma
relao entre problemas (ou solues) e oportuni-
dades de escolha. A estrutura de acesso pode re-
querer, permitir ou no permitir que um problema
particular, se ativado, seja anexado a uma escolha
particular. A segunda estrutura de deciso: uma
relao entre tomadores de deciso e oportunida-
des de escolha. Essa estrutura pode requerer, per-
mitir ou no permitir que um tomador de deciso
particular participe da feitura de uma escolha par-
ticular. As estruturas de acesso e de deciso po-
dem ser imaginadas em qualquer tipo de configu-
rao arbitrria, porm duas formas especiais fo-
ram consideradas formalmente. Uma estrutura
especializada aquela decomposta em
subestruturas abertas. Assim, uma estrutura de
deciso especializada aquela na qual se pode di-
vidir as oportunidades de escolha e os tomadores
de deciso em subgrupos e emparelhar os dois
conjuntos de subgrupos de modo que cada
tomador de deciso em um subgrupo particular
de tomadores de deciso tenha acesso a toda opor-
tunidade de escolha dentro do conjunto de opor-
tunidades de escolha emparelhado, mas a nenhu-
ma outra. Uma estrutura hierrquica aquela que
expande direitos de acesso como uma funo da
ordem hierrquica. Por exemplo, em uma estru-
tura de acesso hierrquico, problemas e escolhas
so ordenados e cada problema tem acesso a es-
colhas da mesma classe ou de classe inferior. As
diferenas feitas por essas estruturas foram nota-
das tanto formalmente (COHEN, MARCH &
OLSEN, 1972) quanto empiricamente (EGEBERG,
1981; OLSEN, 1983), porm o exame emprico e
terico de processos de lata de lixo em estruturas
de acesso e de deciso que no so completa-
mente abertos mal comeou.
IV.3. Fenmenos sutis e teorias simples
Esses exemplos mal esgotam a lista. Observa-
es empricas de reputaes de poder na poltica
sugerem que tais reputaes dependem
pesadamente do lugar do indivduo na estrutura
poltica e das inferncias sobre a relao entre
preferncias e resultados. Alguns modelos sim-
ples a respeito das relaes dinmicas entre repu-
taes de poder, posies institucionais, prefern-
cias e resultados sociais proveriam um entendi-
mento mais rico das maneiras pelas quais as re-
putaes de poder afetam a poltica. As observa-
es empricas de surpresas ps-decisrias (isto
, desvios de resultados obtidos em comparao
com resultados esperados) sugerem que existem
diferenas sistemticas entre as maneiras por que
os indivduos experimentam as conseqncias de
suas aes e as maneiras por que as instituies
fazem-no. Alguns modelos simples a respeito de
expectativas institucionais, escolhas e avaliaes
ps-decisrias clarificariam as ocasies em que
se esperariam surpresas positivas ou negativas a
partir da ao deliberada.
138
O que caracteriza todos os exemplos, assim
como outros que poderiam ser adicionados, uma
abordagem relativamente simples dos fenmenos
institucionais. O neo-institucionalismo
freqentemente expresso em termos do contraste
entre a complexidade da realidade e as simplifica-
es fornecidas pelas teorias existentes; mas a
pesquisa terica de uma perspectiva institucional
no pode envolver a persecuo de uma quantida-
de enorme de detalhes contextuais. Ela est
constrangida pela capacidade da inteligncia hu-
mana (e artificial) de fazer frente complexidade
e, embora essa capacidade parea expandir-se com
o tempo, a taxa de expanso continua a ser mo-
desta em relao s demandas de uma teoria com-
pletamente contextual e institucional. Do ponto de
vista da pesquisa terica, conseqentemente, o
neo-institucionalismo provavelmente mais bem-
visto como uma busca de idias alternativas que
simplifiquem as sutilezas da sabedoria emprica
de uma forma teoricamente til.
V. CONCLUSO
O institucionalismo que consideramos no
nem uma teoria nem a crtica coerente de uma
teoria. Ele simplesmente o argumento de que a
organizao da vida poltica faz alguma diferena.
Algumas das coisas que anotamos so fragmen-
tos de idias; outras so um tanto mais sistemti-
cas no desenvolvimento de um tema ou no relato
de uma srie de observaes. Elas sustentam-se
pela conscincia de um conjunto de fenmenos
que so mais facilmente observados do que expli-
cados. Considerando que as idias so consisten-
tes, essa consistncia sustentada, em parte, pela
ambigidade. Muitas das idias centrais parecem
plausveis e tm sido durveis, mas a durabilidade
plausvel (como numerosos estudiosos da hist-
ria do conhecimento observaram) no nem ne-
cessria, nem suficiente para o bom senso.
O neo-institucionalismo um preconceito de
bases empricas, uma assero de que o que ob-
servamos no mundo inconsistente com as ma-
neiras pelas quais as teorias contemporneas pe-
dem-nos para falar. Como outros preconceitos no
conhecimento, pode ser obstinado ou confuso,
mas tambm pode ser uma continuao til da-
quela confrontao branda entre o sbio e o pers-
picaz que descreve muito da histria intelectual.
Com a probabilidade de que seja o segundo o
que, claro, no exclui a possibilidade de que seja
tambm o primeiro , tentamos traar algumas
implicaes possveis para a pesquisa terica na
Cincia Poltica. Elas so, no melhor dos casos,
orientaes tericas sugeridas por uma avaliao
favorvel de uma tradio de pensamento
institucionalista. Tal esforo um pouco como
tentar escrever um comentrio til sobre Heidegger
na forma de um soneto de Shakespeare. Se ele
tem alguma virtude, a de tentar estimular a con-
versa sobre um corpo de pensamento sutil, de uma
forma suficientemente ingnua a fim de instigar
os tecnicamente proficientes.
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NATIONALISMS AND INTERNATIONALISM: THE MICHEL LWY-MICHEL CAHEN
DEBATE
ngela Lazagna, Michel Lwy and Michel Cahen
This article is made up by a debate that went on between Michel Lwy and Michael Cahen in the
mid-1990s that has been edited for this publication. Although the discussion refers to events that to a
certain extent may be considered dated here, the underlying concern these articles share provides
their current relevance: the need for deepening reflections, via Marxist theory, on the problem of
national and internationalism in times of globalization. This deepening, according to the authors,
demands reflections that offer a critical break with the Eurocentrist view of different nationalisms
and go beyond the attitude of many Marxists who held everything that was not directly related to
class consciousness in disregard.
KEYWORDS: nationalisms; internationalism; Marxism; Eurocentrism; globalization; class
consciousness.
* * *
THE NEW INSTITUTIONALISM: ORGANIZATIONAL FACTORS IN POLITICAL LIFE
James G. March and Johan P. Olsen
Contemporary theories of politics tend to portray politics as a reflection of society, political phenomena
as the aggregate consequences of individual behavior, action as the result of choices based on
calculated self-interest, history as efficient in reaching unique and appropriate outcomes, and decision
making and the allocation of resources as the central foci of political life. Some recent theoretical
thought in political science, however, blends elements of these theoretical styles into an older concern
with institutions. This new institutionalism emphasizes the relative autonomy of political institutions,
possibilities for inefficiency in history, and the importance of symbolic action to an understanding of
politics. Such ideas have a reasonable empirical basis, but they are not characterized by powerful
theoretical forms. Some directions for theoretical research may, however, be identified in institutionalist
conceptions of political order. This is precisely the objective of the present article.
Keywords: neo-institutionalism; institutional autonomy; symbolic action; efficiency of action.
* * *
THE POWER TO DECREE LAWS AND HORIZONTAL ACCOUNTABILITY: THE
INSTITUTIONAL DYNAMICS OF THE THREE POWERS AND TEMPORARY ACTS IN
BRAZIL IN THE POST-1988 PERIOD
Luciano Da Ros
This article articulates studies on the relationship between Executive and Legislative powers with
bibliography on what has been called the judicialization of politics in order to promote a better
understanding of how horizontal accountability unfolds with specific regard to the issue of the Brazilian
president's power to decree bills within the current context of democracy. For these purposes, we
present a brief overview of recent bibliography in Brazilian Political Science on the role of medidas
provisrias (temporary acts) holding it up against the light of quantitative and qualititative analysis
of observed phenomena. We conclude in agreement with the thesis that these measures enable
Executive control over the political agenda in which the Supreme Court and the Congress tend not
258
mondialisation. Cet approfondissement, selon les auteurs, est ncessaire surtout par lintermdiaire
dune rflexion qui provoque dune faon critique la rupture de la vision eurocentrique des diffrents
nationalismes et qui dpasse lattitude de plusieurs marxistes qui ignorent tout ce qui ne soit pas
directement li la conscience de classe.
MOTS-CLS : nationalismes ; internationalisme ; marxisme ; eurocentrisme ; mondialisation ;
conscience de classe.
* * *
NO-INSTITUTIONALISME: FACTEURS ORGANISATIONNELS DANS LA VIE
POLITIQUE.
James G. March et Johan P. Olsen
Les thories politiques contemporaines ont tendance prsenter la politique comme un reflet de la
socit ; les phnomnes politiques comme les consquences agrges du comportement individuel ;
laction comme rsultat de choix bass sur lintrt personnel rflchi ; lhistoire comme tant
efficace porte de dnouement particuliers et adquats et la prise de dcisions et la distribution de
ressources comme des centres essentiels de la vie politique. Nanmoins, une rflexion thorique
rcente en Science Politique associe des lments de ces styles thoriques un souci plus ancien
concernant les institutions. Ce no-nationalisme met en relief lautonomie relative des institutions
politiques, les possibilits dincapacit dans lhistoire et limportance de laction symbolique en vue
de comprendre la politique. Telles ides ont une assez bonne base empirique, mais ne se caractrisent
pas par des formes thoriques puissantes. Pourtant, il est possible didentifier quelques directions
pour la recherche thorique dans les conceptions institutionalistes de lordre politique : voici notre
objectif dans cet article.
MOTS-CLS : no-institutionalisme ; autonomie des institutions; action symbolique; efficacit de
laction.
* * *
POUVOIR DE DCRET ET ACCOUNTABILITY HORIZONTAL: DIYNAMISME
INSTITUTIONNEL DES TROIS POUVOIRS ET MESURES PROVISIRES AU BRSIL
APRS 1988
Luciano Da Ros
Cet article articule les tudes sur les relations entre les pouvoirs excutif et lgislatif avec la
bibliographie concernant la judicialisation de la politique, afin de mieux comprendre comment se
produisent les contrles horizontaux (horizontal accountability) en ce qui concerne le pouvoir du
Prsident brsilien de rendre des dcrets, dans le contexte de la rcente dmocratie. A cet effet,
nous avons men un rapide relev de la bibliographie rcente de la Science Politique brsilienne sur
le rle des mesures provisoires, en le comparant aux analyses quantitatives et qualitatives des
phnomnes observs. Notre conclusion va de pair avec la thse selon laquelle les mesures provisoires
facilitent le contrle des vnements par le pouvoir excutif, et quil existe trs peu dobstructions
cela aussi bien par le Congrs National que par la Cour Suprme. Les modifications introduites
par la promulgation de lAmendement Constitutionnel n. 32/2001 permettent dobserver, contrairement
ce que lon prvoyait, la continuit de ce scnario, au lieu dun plus grand contrle sur lactivit
lgislative de la Prsidence de la Rpublique. Cela est mieux saisi si lon se reporte au fonctionnement
des trois pouvoirs de ltat au long de la priode antrieure 2001, quand se consolidaient
progressivement des paramtres qui se sont incorpors la Constitution sous la forme de cet
amendement. En outre, les donnes collectes nous ont permis daffirmer que la rduction du
contrle sur les dcrets excutifs, surtout ceux qui concernent la concession de liminaires par la
Cour Suprme, a eu lieu aprs la promulgation de lamendement.

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, N 31: 121-142 NOV. 2008

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