Planeacin,

programacin
y presupuestacin
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ
PLANEACIN, PROGRAMACIN
Y PRESUPUESTACIN
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 145
Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero
Cuidado de la edicin, formacin en computadora y elaboracin de formato
PDF: Jaime Garca Daz
DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ
PLANEACIN,
PROGRAMACIN
Y
PRESUPUESTACIN
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
MXICO, 2003
Primera edicin: 2003
DR 2003. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigacin en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 970-32-0740-5
CONTENIDO
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX
CAPTULO PRIMERO
RECTORA ECONMICA DEL ESTADO
I. Planificacin y planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. Evolucin de la planeacin econmica federal . . . . . . . 3
III. Bases jurdicas de la planeacin econmica federal . . . . 13
1. Normas constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2. Ley de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3. Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 18
A. Participacin obligatoria . . . . . . . . . . . . . . 22
B. Participacin coordinada . . . . . . . . . . . . . . . 22
C. Participacin concertada . . . . . . . . . . . . . . . 23
D. Participacin inducida . . . . . . . . . . . . . . . . 24
IV. Sistema Nacional de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . 25
1. Estructura institucional del Sistema Nacional de Planea-
cin Democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
2. Niveles de operacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
VII
A. Nivel global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
B. Nivel sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
C. Nivel institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
3. Principios de la planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . 28
4. Fases de la planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
A. Formulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
B. Ejecucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
C. Control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
a. Control interno de carcter administrativo . . . . 30
b. Control externo de carcter poltico . . . . . . . . 32
c. Control social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
D. Evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
a. Evaluacin interna . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
b. Evaluacin externa . . . . . . . . . . . . . . . . 35
5. Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 37
A. Preparacin del Plan Nacional de Desarrollo . . . . 37
B. Programas a mediano plazo . . . . . . . . . . . . . 40
a. Programas sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . 40
b. Programas regionales y programas especiales . . 41
c. Programas institucionales . . . . . . . . . . . . . 42
C. Instrumentos operativos a corto plazo . . . . . . . . 42
a. Programa Anual Global . . . . . . . . . . . . . . 43
VIII CONTENIDO
b. Programas anuales preliminares . . . . . . . . . . 44
c. Programas anuales definitivos . . . . . . . . . . . 44
6. Instrumentos jurdicos para la aplicacin del Plan Nacio-
nal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
A. Ley de Ingresos de la Federacin . . . . . . . . . . 45
B. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 45
C. Convenios de Desarrollo Social . . . . . . . . . . . 46
D. Convenios de coordinacin . . . . . . . . . . . . . . 48
E. Convenios de concertacin . . . . . . . . . . . . . . 48
7. Programacin del gasto regional de la Federacin . . . . 49
V. Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
CAPTULO SEGUNDO
EVOLUCIN DE LA PLANEACIN ECONMICA LOCAL
I. Planeacin estatal de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 59
1. Bases jurdicas de la planeacin econmica local . . . . 59
A. Preceptos federales que influyen en la planeacin
local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
a. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Me-
xicanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
b. Ley de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
c. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe-
deral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
d. Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . . 61
CONTENIDO IX
e. Ley de Coordinacin . . . . . . . . . . . . . . . 62
f. Ley de Ingresos de la Federacin . . . . . . . . . 66
g. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
h. Acuerdo del Poder Ejecutivo federal acerca de los
criterios y frmulas para la distribucin entre
los estados y municipios de los recursos de los
fondos de aportaciones federales . . . . . . . . . 69
B. Normas estatales base de la planeacin local . . . . 69
a. Constitucin poltica . . . . . . . . . . . . . . . . 69
b. Ley Orgnica de la Administracin Pblica . . . 70
c. Ley de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
2. Sistema Estatal de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . 74
A. Base estructural de los sistemas estatales de planea-
cin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
B. Instrumentos jurdicos de la planeacin estatal . . . 77
a. Plan Estatal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . 77
b. Programas derivados del Plan Estatal de Desa-
rrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
c. Ley de Coordinacin Fiscal Estatal . . . . . . . . 80
d. Convenios de coordinacin . . . . . . . . . . . . 80
e. Convenios de concertacin . . . . . . . . . . . . 81
f. Medidas de induccin . . . . . . . . . . . . . . . 81
g. Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos . . . . 81
h. Convenios de Desarrollo Social . . . . . . . . . . 82
X CONTENIDO
II. Planeacin municipal de desarrollo . . . . . . . . . . . . . 91
1. Sistema Municipal de Planeacin Democrtica . . . . . 92
2. Bases jurdicas de la planeacin municipal de desarrollo 94
A. Base estructural del Sistema Municipal de Planea-
cin Democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
B. Formulacin del Plan Municipal de Desarrollo . . . 95
C. Ejecucin del Plan Municipal de Desarrollo . . . . . 95
a. Cumplimiento obligatorio . . . . . . . . . . . . . 96
b. Cumplimiento coordinado . . . . . . . . . . . . . 96
c. Cumplimiento concertado . . . . . . . . . . . . . 97
D. Control y evaluacin de la ejecucin del Plan Muni-
cipal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
a. Control administrativo . . . . . . . . . . . . . . . 98
b. Control legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
III. Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
CAPTULO TERCERO
PRESUPUESTACIN PROGRAMTICA Y PLANEACIN
I. Evolucin del mtodo presupuestal en Mxico . . . . . . . 102
1. Presupuestacin y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . 105
2. Relacin entre planeacin y presupuestacin . . . . . . 107
3. Integracin de la presupuestacin en la planeacin a tra-
vs de la programacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
4. Presupuesto tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
CONTENIDO XI
5. Presupuesto por programas . . . . . . . . . . . . . . . . 115
A. La presupuestacin progrmatica como instrumento
de planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
a. La planeacin econmica como instrumento de
rectora econmica . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
b. La presupuestacin programtica como instru-
mento de informacin . . . . . . . . . . . . . . . 118
B. La presupuestacin programtica como proceso . . . 118
C. La presupuestacin programtica como documento . 119
D. Presupuesto base cero . . . . . . . . . . . . . . . . 119
6. Unidad presupuestal y diversidad en la asignacin . . . 120
II. Base programtica del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 121
1. Nocin de programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
2. Principios de la programacin . . . . . . . . . . . . . . 123
3. Elementos de la programacin . . . . . . . . . . . . . . 123
4. Relacin entre el programa anual de trabajo del gobierno
y el presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
III. Presupuestacin por programas . . . . . . . . . . . . . . . 125
1. Naturaleza jurdica del presupuesto . . . . . . . . . . . 125
2. Efectos jurdicos del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 128
3. Principios presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
4. Fases de la presupuestacin . . . . . . . . . . . . . . . . 129
5. Carcter de la presupuestacin programtica . . . . . . . 133
6. Contenido del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . 136
XII CONTENIDO
A. Clasificaciones presupuestarias . . . . . . . . . . . 136
a. Clasificacin funcional . . . . . . . . . . . . . . 137
b. Clasificacin sectorial . . . . . . . . . . . . . . . 138
c. Clasificacin administrativa . . . . . . . . . . . . 139
d. Clasificacin por objeto de gasto . . . . . . . . . 139
e. Clasificacin programtica . . . . . . . . . . . . 141
f. Clasificacin econmica . . . . . . . . . . . . . . 142
g. Presentacin del presupuesto . . . . . . . . . . . 143
h. Clculo de las partidas presupuestales . . . . . . 143
B. Contabilidad pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
a. Contabilidad gubernamental . . . . . . . . . . . 147
b. Principios normativos de carcter general . . . . 152
c. Cuenta Pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
IV. Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
CAPTULO CUARTO
PRESUPUESTACIN PROGRAMTICA
EN EL NIVEL FEDERAL
I. Introduccin a la presupuestacin programtica . . . . . . 161
II. Bases jurdicas del sistema presupuestario . . . . . . . . . 162
1. Disposiciones constitucionales en materia de presupuesto 162
2. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal . . . 163
3. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Fe-
deral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
CONTENIDO XIII
4. Ley General de Deuda Pblica . . . . . . . . . . . . . . 167
5. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
6. Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las
Mismas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
III. Autoridades a cargo de dar cohesin a las actividades pre-
supuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
1. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico . . . . . . . . 178
2. Secretara de Desarrollo Social . . . . . . . . . . . . . . 179
3. Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo . 180
IV. Proceso de presupuestacin por programas . . . . . . . . . 181
1. Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
2. Formulacin del presupuesto por programas . . . . . . . 184
A. Aspecto poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
B. Aspecto tcnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
a. Preparacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . 186
b. Elaboracin de proyectos . . . . . . . . . . . . . 187
c. Mecnica operativa del proyecto . . . . . . . . . 190
d. Determinacin programtica y presupuestal de
recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
e. Calendarizacin del gasto y determinacin del
origen de los recursos . . . . . . . . . . . . . . . 191
f. Lmites presupuestales . . . . . . . . . . . . . . 192
g. Jerarquizacin de los niveles de operacin . . . . 193
XIV CONTENIDO
h. Entrega de los anteproyectos de presupuesto a la
Secretara de Hacienda . . . . . . . . . . . . . . 194
i. Estudio, discusin y autorizacin interna del ante-
proyecto de presupuesto . . . . . . . . . . . . . . 195
j. Discusin y aprobacin del presupuesto en la C-
mara de Diputados . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
3. Reformulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
4. Operacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
A. Aspecto tcnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
B. Aspecto poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
5. Control y evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
A. Control interno de carcter administrativo . . . . . . 206
B. Control externo de carcter legislativo . . . . . . . . 209
a. Facultades de la Entidad de Fiscalizacin Supe-
rior de la Federacin respecto al manejo de los
fondos pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
b. Facultades de la Entidad de Fiscalizacin Supe-
rior de la Federacin respecto a la Cuenta Pblica 221
c. Supervisin a la Auditora Superior de la Federa-
cin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
V. Duracin del ciclo presupuestario . . . . . . . . . . . . . . 226
1. Gestacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . 227
2. Ejecucin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . 228
3. Preparacin y entrega de la Cuenta Pblica . . . . . . . 228
4. Revisin de la Cuenta Pblica . . . . . . . . . . . . . . 228
VI. Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
CONTENIDO XV
CAPTULO QUINTO
PRESUPUESTACIN PROGRAMTICA
EN EL NIVEL LOCAL
I. Presupuestacin programtica en el nivel estatal . . . . . . 231
1. Ordenamientos jurdicos relacionados con el presu-
puesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
A. Disposiciones contenidas en las Constituciones lo-
cales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
B. Normatividad estatal relacionada con la presupues-
tacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
a. Ley de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
b. Ley Estatal de Obras Pblicas . . . . . . . . . . . 237
c. Ley Orgnica del Poder Legislativo . . . . . . . . 237
d. Ley Orgnica de la Entidad Superior de Fiscali-
zacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
e. Plan Estatal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . 237
f. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Es-
tatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
g. Ley de Deuda Pblica . . . . . . . . . . . . . . . 238
h. Ley de Hacienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
i. Ley de Ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
2. Atribuciones del Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . 239
A. Formulacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 239
B. Autorizacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . 240
C. Ejercicio del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . 240
XVI CONTENIDO
D. Control del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . 241
3. Atribuciones del Poder Legislativo . . . . . . . . . . . . 242
A. Aprobacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 243
B. Comparecencia de funcionarios y fiscalizacin pe-
ridica del ejercicio del presupuesto . . . . . . . . . 245
C. Aprobacin de la Cuenta Pblica . . . . . . . . . . 246
II. Presupuestacin programtica en el nivel municipal . . . . 248
1. Marco legal municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
2. Administracin municipal . . . . . . . . . . . . . . . . 252
3. Orientacin programtica de la presupuestacin . . . . . 254
A. Formulacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 254
B. Aprobacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 255
C. Ejercicio del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . 255
D. Control del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . 256
a. Control interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
b. Control externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
c. Control social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
III. Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
CONTENIDO XVII
Planeacin, programacin y presupuesta-
cin, editado por el Instituto de Investiga-
ciones Jurdicas de la UNAM, se termin
de imprimir el 11 de julio de 2003 en los
talleres de Composicin y Negativos Don
Jos. En la edicin se utiliz papel cultural
de 70 x 95 de 50 kg. para los interiores y
cartulina couch de 162 kg. para los forros.
Tiraje: 1,000 ejemplares.