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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO


CURSO DE MESTRADO EM DIREITO





MARCO AURLIO MARQUES DE QUEIROZ



O Princpio Constitucional da Legalidade Administrativa
e os Limites do Controle das Atividades-Fim das Agncias
Reguladoras pelo Tribunal de Contas da Unio












NATAL
2010



MARCO AURLIO MARQUES DE QUEIROZ





O Princpio Constitucional da Legalidade Administrativa
e os Limites do Controle das Atividades-Fim das Agncias
Reguladoras pelo Tribunal de Contas da Unio








Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
graduao em Direito da Universidade Federal
do Rio Grande do Norte, como requisito para a
obteno do ttulo de Mestre em Direito.






.

Orientador: Prof. Doutor Vladimir da Rocha Frana




NATAL
2010

























Catalogao da Publicao na Fonte.
UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA

Queiroz, Marco Aurlio Marques de.
O princpio constitucional da legalidade administrativa e os limites do
controle das atividades-fim das agncias reguladoras pelo Tribunal de Contas
da Unio / Marco Aurlio Marques de Queiroz. - Natal, RN, 2010.
297 f.

Orientador: Prof. Dr. Vladimir da Rocha Frana.
Dissertao (Mestrado em Direito) - Universidade Federal do Rio Grande
do Norte. Centro de Cincias Sociais Aplicadas. Programa de Ps-graduao
em Direito.


1. Direito - Dissertao. 2. Legalidade administrativa Princpio
constitucional - Dissertao. 3. Agncias reguladoras - Dissertao. 4.
Discricionariedade administrativa Dissertao. I. Frana, Vladimir da
Rocha. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Ttulo.

RN/BS/CCSA CDU 342(043.3)












MARCO AURLIO MARQUES DE QUEIROZ




O Princpio Constitucional da Legalidade Administrativa
e os Limites do Controle das Atividades-Fim das Agncias
Reguladoras pelo Tribunal de Contas da Unio




Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
graduao em Direito da Universidade Federal
do Rio Grande do Norte, como requisito para a
obteno do ttulo de Mestre em Direito



Aprovado em: ___/___/____.

BANCA EXAMINADORA


Prof. Doutor Vladimir da Rocha Frana (orientador)
UFRN


Prof. Doutor Joo Paulo Fernandes de Souza Allain Teixeira (externo)
UFPE


Prof. Doutor Otaclio dos Santos Silveira Neto (interno)
UFRN

























































A todos os agentes pblicos que lutam pelo
respeito aos princpios constitucionais da
Administrao.


































Meus agradecimentos a meu pai, Clvis, pelo
exemplo de perseverana e seriedade; a minha
me, Mirian, pela eterna torcida; a minha irm,
Fernanda, pelos novos paradigmas acadmicos
que implantou em nossa famlia; a minha
esposa, Nilda, e a meu filho, ngelo, pela
pacincia por minhas ausncias e eternos
estudos; ao colega do TCU Francisco
Giusepe, pelo apoio e auxlio recebidos; aos
demais servidores do Tribunal, pela
cordialidade com que fui sempre atendido; ao
TCU, pelas condies propiciadas para a
realizao deste trabalho; a meu orientador,
Professor Vladimir, pela boa vontade,
compreenso e objetividade; e a Deus, fonte de
inspirao dos grandes princpios da vida e do
Direito.



RESUMO




Anlise do papel do Tribunal de Contas da Unio no controle das agncias reguladoras, com o
objetivo de apontar os limites da atuao do TCU sobre as atividades-fim das agncias,
particularmente os limites do Tribunal sobre o mrito dos atos administrativos discricionrios,
levando em conta a autonomia dessas entidades no modelo de Estado regulatrio. Examina o
princpio da legalidade administrativa, o controle da Administrao Pblica, a atuao do
Estado perante a economia e as agncias reguladoras, seu surgimento, evoluo e
caractersticas. Compreende o estudo das divergncias jurisprudenciais e doutrinrias quanto
aos limites da competncia conferida pelo legislador constituinte Corte de Contas Federal,
quanto ao controle das atividades-fim das agncias, ou seja, quanto sua misso reguladora e
fiscalizadora do mercado, luz do princpio constitucional da legalidade administrativa.
Realiza a anlise tendo por base estudo de casos concretos envolvendo fiscalizaes do TCU
sobre as agncias reguladoras. So apreciadas as divergncias no seio do Tribunal quanto aos
efeitos a imprimir s suas decises impositivos ou no a respeito das medidas a serem
adotadas pelas agncias reguladoras para corrigir as falhas e omisses encontradas durante as
fiscalizaes do TCU, em cujo contedo do ato do agente pblico, apesar de seu carter
tcnico, tambm possa haver critrio de convenincia e oportunidade.

Palavras-chave: Controle. Legalidade. Discricionariedade.





























ABSTRACT




Analysis of the role of the Union Accounts Court on the control of regulatory agencies, with
the objective of identifying the limits of the Institutions acting on the aim activities of the
agencies, particularly the control limits of the Court on the merits of discretionary
administrative actions, taking into account the autonomy of these entities in the model of
regulatory state. Analyzes the principle of administrative legality, the control of public
administration, states action in the economy and facing regulatory agencies, their emergence,
evolution and characteristics. Includes the study of jurisprudence and doctrinal differences, as
for the limits of the powers conferred by the constitutional legislator to Federal Court of
Audit, regarding the control of agencies aim activities, or, in other terms, their regulatory and
inspector missions of market, under the principle of administrative legality. Performs analysis,
based on case studies involving Courts audits on regulatory agencies. Are appreciated
differences within the Institution about the their decisions effects - imposed or not - as
regards the arrangements to be adopted by regulatory agencies to correct the flaws and
omissions found during Courts inspections, in which content of the act of public agent,
despite their technical nature, can happen the criterion of convenience and opportunity.

Keywords: Control. Legality. Discretionarity.






SUMRIO

1. INTRODUO..................................................................................................................11
2. O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA.......13
2.1 CARACTERSTICAS E FUNES DOS PRINCPIOS J URDICOS............................13
2.2 NOO GERAL SOBRE O PRINCPIO DA LEGALIDADE.......................................18
2.3 O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA...........25
2.3.1 A Evoluo do Princpio da Legalidade Administrativa............................................25
2.3.1.1 O princpio da Legalidade Administrativa no Estado Liberal de Direito.....................25
2.3.1.2 O Princpio da Legalidade Administrativa no Estado Social de Direito.......................28
2.3.1.3 O Princpio da Legalidade Administrativa no Estado Democrtico de Direito............32
2.3.1.4 O Princpio da Legalidade Administrativa no Perodo Atual.......................................37
2.3.2 A Delegao Legislativa.................................................................................................54
2.3.3 Regulamentao e Regulao........................................................................................72
3. O CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA PELO
PODER LEGISLATIVO COM O AUXLIO DO TCU......................................................79
3.1 DEMOCRACIA E ESTADO DE DIREITO.....................................................................79
3.2 O PRINCPIO DA SEPARAO DOS PODERES.........................................................84
3.3 O CONTROLE COMO FORMA DE EXERCCIO DO DIREITO
E DA DEMOCRACIA......................................................................................................87
3.4 TIPOLOGIA DOS CONTROLES......................................................................................91
3.4.1 Controle Interno............................................................................................................92
3.4.2 Controle Externo...........................................................................................................94
3.4.2.1 Controle Parlamentar Direto.........................................................................................95
3.4.2.2 Controle Exercido pelo Tribunal de Contas..................................................................97
3.4.2.3 Controle J urisdicional...................................................................................................97
3.5 HISTRICO E EVOLUO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO.....................99
3.5.1 Os rgos Precursores dos Tribunais de Contas no Brasil:
da Colnia Repblica...........................................................................................................99
3.5.2 A Constituio de 1891 e a Criao do Tribunal de Contas...................................101
3.5.3 O Tribunal de Contas na Constituio de 1934.......................................................103


3.5.4 O Tribunal de Contas na Constituio de 1937.......................................................105
3.5.5 O Tribunal de Contas na Constituio de 1946.......................................................105
3.5.6 O Tribunal de Contas na Constituio de 1967.......................................................106
3.5.7 O Tribunal de Contas na Constituio de 1988.......................................................108
3.6 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO......................................................................111
3.6.1 Natureza Jurdica e Atribuies do TCU................................................................111
3.6.1.1 Natureza J urdica do TCU..........................................................................................111
3.6.1.2 Atribuies do TCU...................................................................................................113
3.6.2 A Natureza Jurdica das Decises do TCU e seus Efeitos.......................................116
4. O ESTADO E AS AGNCIAS REGULADORAS.....................................................122
4.1 EVOLUO DA INTERVENO ESTATAL NA ECONOMIA................................122
4.2 ORIGENS E FUNES DAS AGNCIAS REGULADORAS......................................126
4.3 A EXPERINCIA BRASILEIRA....................................................................................130
4.4 AS AGNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS MODERNAS E
SUA TOPOLOGIA.................................................................................................................139
4.5 CARACTERSTICAS E ATRIBUIES DAS AGNCIAS
REGULADORAS NO BRASIL.............................................................................................142
4.5.1 Caractersticas..............................................................................................................142
4.5.2 Atribuies....................................................................................................................144
4.6 A AUTONOMIA DAS AGNCIAS................................................................................146
5. AS ATIVIDADES-FIM DAS AGNCIAS REGULADORAS
E OS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONRIOS..............................................151
5.1 AS ATIVIDADES-FIM DAS AGNCIAS REGULADORAS.......................................151
5.2 O PODER NORMATIVO DAS AGNCIAS REGULADORAS
E O PRINCPIO DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA.................................................161
5.3 DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA E O PRINCPIO DA
LEGALIDADE ADMINISTRATIVA...................................................................................173
5.4 DISCRICIONARIEDADE TCNICA E O PRINCPIO DA
LEGALIDADE ADMINISTRATIVA...................................................................................182





5.5 CONCEITOS VAGOS E O PRINCPIO DA LEGALIDADE
ADMINISTRATIVA..............................................................................................................185
6. O CONTROLE SOBRE AS ATIVIDADES-FIM DAS AGNCIAS
REGULADORAS..................................................................................................................191
6.1 AS DIRETRIZES DA ORGANIZAO INTERNACIONAL DAS
ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES (INTOSAI)...........................................191
6.2 A EXPERINCIA ESTRANGEIRA................................................................................197
6.2.1 O Reino Unido...............................................................................................................197
6.2.2 Os Estados Unidos da Amrica......................................................................................199
6.2.3 O Canad........................................................................................................................201
6.2.4 Portugal..........................................................................................................................203
6.2.5 A Argentina....................................................................................................................206
6.3 O CONTROLE DAS AGNCIAS REGULADORAS PELO TCU................................210
6.4 AS DIVERGNCIAS DE POSICIONAMENTO QUANTO AOS
LIMITES DA COMPETNCIA DO TCU.............................................................................216
6.5 O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONRIOS
DAS AGNCIAS REGULADORAS PELO J UDICIRIO..................................................222
6.6 O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
DISCRICIONRIOS DAS AGNCIAS REGULADORAS PELO TCU.............................225
6.7 AS FISCALIZAES DO TCU SOBRE AS ATIVIDADES-FIM
DAS AGNCIAS REGULADORAS.....................................................................................228
6.8 AS CONCEPES NO TCU QUANTO AOS LIMITES DO
CONTROLE DAS ATIVIDADES-FIM DAS AGNCIAS PELO
TRIBUNAL E SUA ANLISE CONFORME O PRINCPIO DA
LEGALIDADE ADMINISTRATIVA...................................................................................234
7. CONCLUSO.................................................................................................................255
8. REFERNCIAS..............................................................................................................264
9. ANEXOS..........................................................................................................................274
9.1 ANEXO A - INSTRUO NORMATIVA N 27, DE 2 DE DEZEMBRO DE 1998...274
9.2 ANEXO B - INSTRUO NORMATIVA N 43, DE 03 DE J ULHO DE 2002...........282
9.3 ANEXO C - INSTRUO NORMATIVA N 46, DE 25 DE AGOSTO DE 2004.......290




11

1. INTRODUO

Qual brasileiro hoje no est preocupado com a oferta de energia eltrica, com o
valor das tarifas, com a qualidade das estradas, com o preo dos pedgios, com a qualidade e
segurana dos servios areos e aeroporturios, com os servios prestados pelas empresas de
telefonia? Nesse contexto, o funcionamento das agncias reguladoras para vida do Pas de
grande importncia, dentro do modelo de Estado implantado no Brasil a partir de meados da
dcada de 1990.
Por atribuio constitucional, ao Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio (TCU), cabe o controle externo na Administrao Pblica Federal,
constituda pelos rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta, a includas as
agncias reguladoras federais. Para tal mister, cabe ao TCU realizar fiscalizaes contbeis,
financeiras, oramentrias, operacionais e patrimoniais nos referidos entes.
Ante a autonomia conferida pelas leis de criao das agncias reguladoras, aladas ao
patamar de autarquias especiais, caracterizadas por independncia administrativa, ausncia de
subordinao hierrquica, mandatos fixos e estabilidade de seus dirigentes, bem como
autonomia financeira, estabelecer os limites do controle a ser exercido pelo TCU sobre as
atividades-fim dessas agncias tarefa essencial, embora complexa, tento em vista evitar a
descaracterizao da misso de rgos reguladores para a qual foram criadas.
Assim, o presente trabalho tem por objetivo, com foco na esfera federal, investigar o
alcance da competncia do Tribunal de Contas da Unio no controle dos atos discricionrios
das agncias reguladoras ligados sua atividade-fim e identificar os limites da atuao do
rgo de Controle Externo, luz do princpio constitucional da legalidade administrativa.
Para alcanar o objetivo proposto dividiu-se o trabalho em captulos, entre os quais,
primeiramente, estudou-se o princpio constitucional da legalidade administrativa, em que se
12

destaca a evoluo do referido princpio ao longo do tempo, bem como os polmicos temas da
delegao legislativa, regulamentao e regulao.
Em seguida, abordou-se o controle externo da Administrao Pblica, enfocando a
importncia do controle das funes estatais na democracia, tipos de controle, histrico e
regime constitucional do TCU.
Logo depois, tratou-se do Estado e as agncias reguladoras, ressaltando-se a
evoluo da interveno estatal na economia, as origens e as funes dos entes reguladores;
bem como das agncias reguladoras brasileiras, frisando suas caractersticas e atribuies.
Em seguida, adentrou-se no tema das atividades-fim das agncias e os atos
administrativos discricionrios, sob a tica do principio da legalidade administrativa,
oportunidade em que se destacou a anlise do poder normativo dos entes reguladores, a
discricionariedade tcnica e os conceitos jurdicos vagos.
Depois, apreciou-se o controle das atividades finalsticas das agncias, destacando-se
as atividades realizadas pelo TCU; as divergncias quanto aos limites de sua competncia; a
atuao do J udicirio; bem como, baseando-se em fiscalizaes realizadas pelo Tribunal,
foram expostas e analisadas as diferenas de concepo entre os membros do TCU quanto aos
limites do controle do Tribunal sobre as atividades-fim das agncias.
Espera-se que o trabalho seja do agrado do leitor, o tema atual e instigante. J unta-se
a ele o sempre polmico tema do controle da discricionariedade administrativa, agora sob a
tica do dito Estado regulador, tendo como base da interpretao os princpios jurdicos, mas
particularmente o da legalidade administrativa.




13

2. O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA
2.1 CARACTERSTICAS E FUNES DOS PRINCPIOS J URDICOS
Os princpios jurdicos so os alicerces, as fontes que retratam os principais valores e
objetivos que norteiam o Direito.
So eles normas jurdicas, ocupantes de posio hierrquica privilegiada, de onde
exercem grande influncia no ordenamento.
Neles esto expressos o iderio, os fins, os limites, as balizas, seja de todo o Direito,
seja de seus ramos.
De antiga fonte subsidiria nos Cdigos
1
, passaram os princpios gerais a ocupar, nas
Constituies promulgadas desde a segunda metade do sculo XX em diante, a fonte primria
de normatividade, corporificando, ao mesmo tempo, os valores supremos ao redor dos quais
gravitam os direitos, as garantias e as competncias de uma sociedade constitucional.
2
Tm os princpios jurdicos a marca da estabilidade, da segurana, frente relativa
instabilidade das regras jurdicas, as quais podem ser mudadas ao alvedrio do legislador. Isso
por conterem eles toda uma experincia de conquistas sociais acumuladas ao longo dos
tempos, fruto das lutas do povo, dos grupos sociais, dos pensadores, dos operadores do
Direito.

Robert Alexy ressalta que tanto as regras como os princpios jurdicos so normas,
tendo em vista que ambos dizem o que deve ser. Destaca que os dois podem ser formulados
mediante expresses denticas bsicas do dever, da permisso e da proibio. Segundo ele, os

1
O superado papel secundrio dos princpios jurdicos est retratado na Lei de Introduo do Cdigo Civil, de
1942, ao dispor em seu art. 4: Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os
costumes e os princpios gerais do direito. quela poca, os princpios no eram considerados normas jurdicas,
mas fonte integradora do Direito, em caso de lacuna. De to subsidirio era o seu papel, que, mesmo como
instrumento integrador, vinham atrs da analogia e dos costumes (BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito
constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a constituio do novo modelo. So Paulo:
Saraiva, 2009, p. 203-204).
2
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 10 ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 254.
14

princpios so, tanto quanto as regras, razes para juzos concretos de dever-ser, embora de
espcie bastante diferente. Assim, afirma que a distino entre regras e princpios , ento,
uma distino entre duas espcies de norma.
3
Fazendo-se uma breve distino entre os princpios e as regras jurdicas, ambos
pertencentes ao gnero normas jurdicas, pode-se afirmar, segundo Lus Roberto Barroso,
que:

4
a) quanto ao contedo, os princpios identificam as decises polticas fundamentais
(Repblica, Estado Democrtico de Direito, Federao etc.), valores (dignidade da pessoa
humana, segurana jurdica, estabilidade, moralidade etc.), ou fins pblicos a serem realizados
(desenvolvimento nacional, erradicao da pobreza, busca do pleno emprego, eficincia etc.).
J as regras jurdicas, ao contrrio, so comandos objetivas, so prescries que expressam
diretamente um preceito, uma proibio, uma permisso. No remetem a valores ou fins
pblicos porque so a concretizao dos princpios;

b) quanto estrutura normativa, os princpios apontam para estados ideais a serem
buscados, embora no descrevam de maneira objetiva a conduta a ser seguida. H muitas
formas de respeitar o princpio da dignidade humana, de alcanar a eficincia administrativa
etc. marca singular dos princpios a indeterminao de sentido a partir de certo ponto, assim
como a existncia de diferentes meios para a sua realizao. J com as regras ocorre o
contrrio, so descritivas de comportamentos, cabendo menor grau de ingerncia do intrprete
na atribuio de sentido aos seus termos e na identificao de suas hipteses de aplicao. Em
resumo, os princpios so normas eminentemente finalsticas, enquanto as regras so normas
predominantemente descritivas;

3
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Trad. Virglio Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 87.
4
BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
constituio do novo modelo. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 205-208.
15

c) relativamente ao modo de aplicao, enquanto as regras so aplicadas na
modalidade tudo ou nada, ou seja, caso ocorrendo o fato descrito, dever incidir, e em caso de
no ser feita a sua aplicao hiptese de incidncia, estar a regra sendo violada, no
havendo, assim, maior margem de manobra ou valorao para o intrprete. J os princpios,
ao contrrio das regras, no so aplicados na modalidade tudo ou nada, mas na hiptese de
haver princpios apontando em direes diversas [situao natural em uma Constituio que
expressa as vontades e interesses de diferentes classes sociais e econmicas] so eles
aplicados levando-se em conta a dimenso do peso que assumem na situao especfica.
Nesse caso, cabe ao interprete, em havendo choque de princpios, proceder ponderao dos
princpios e fatos relevantes, e no subsuno do fato a uma norma especfica.
5
Ao adentrar-se no estudo do Direito, ou em um de seus ramos, primeiramente, se faz
necessrio conhecer a principiologia que os rege, pois que ali est estabelecida a concepo
que deve guiar as regras jurdicas.

Desrespeitar-se uma regra no chega a ter a gravidade da inobservncia de um
princpio jurdico, pois se a regra jurdica prima pela especificidade do direcionamento
imposto, o princpio jurdico estabelece o iderio, a matriz axiolgica, onde esto retratadas as
aspiraes espirituais, imateriais, do Direito como instrumento para se conquistar a justia.
Em que pese sua grande carga valorativa, tem o aplicador do Direito o dever de
tentar concretizar, em cada situao que se lhe apresenta, os princpios jurdicos aplicveis ao
caso, sob pena de, no o fazendo, estar olvidando a concepo jurdico-filosfica que rege o
Direito ou o ramo jurdico em que se enquadra a questo.

5
A respeito dos princpios jurdicos e do eventual choque entre eles, Humberto vila afirma que os princpios
so instrumentos de garantia da justia individual, considerando que tm por objetivo deixar aberta a soluo
para um conflito de interesses a ser objeto de uma deciso, por parte do aplicador. Esse procede por meio da
considerao das razes privilegiadas pelos princpios que concretamente entrarem em conflito. Em face disso, a
sua aplicao deve obedecer a critrios bastante especficos, com o objetivo de diminuir, atenuar a
arbitrariedade, mediante a introduo de estruturas argumentativas intersubjetivamente controlveis. VILA,
Humberto Bergmann. Regra-Matriz versus princpios. In: SCHOUERI, Luis Eduardo. (Org.). Direito
tributrio: homenagem a Paulo de Barros Carvalho. 1 ed. v. 1,. So Paulo: Quartier Latin, p. 67-77, 2008, p. 73.
16

A respeito da concretizao dos princpios, Humberto vila declara que para a
realizao ou preservao de um estado ideal de coisas visado por eles so necessrios
determinados comportamentos. Nesse sentido, afirma que, para a efetivao de um estado de
lealdade e boa-f, preciso cumprir o que foi prometido. Para que seja realizado um estado de
seriedade, essencial agir por motivos srios. Para concretizar uma situao de zelo, faz-se
preciso colaborar com o administrado e inform-lo de seus direitos e dos instrumentos de
como proteg-los. Para fazer concretizar um estado em que prepondere a sinceridade,
fundamental falar a verdade. Para que seja garantida a motivao, necessrio expressar por
que se age. Em resumo, afirma que, sem tais comportamentos, no se contribui para a
existncia de estados de coisas postos como ideais pela norma, e, por conseqncia, no se
atinge no se atinge um fim. Ou seja, no se concretizam os princpios.
6
O dever de concretizar os princpios por meio de sua aplicao, dando-lhes a
necessria eficcia normativa j est consolidado nos arestos das Cortes Supremas do
constitucionalismo contemporneo. Esse posicionamento revela tendncia irresistvel que
conduz valorao e eficcia dos princpios como normas chaves de todo o sistema jurdico.
Observe-se ainda que j de h muito se retirou o contedo incuo de programaticidade, por
meio do qual se costumava neutralizar a eficcia das Constituies, em seus valores
reverenciais, objetivos bsicos e em princpios cardeais.

7
Nesse sentido, mesmo na temtica das agncias reguladoras, em sua
contemporaneidade no Direito brasileiro, no se dispensa que as questes sobre anlise sejam
estudadas e aplicadas luz dos princpios jurdicos. Isso porque, ao se inserirem as agncias
no mbito da Administrao Pblica, jamais se poderia interpretar a matria
desvinculadamente da principiologia jurdica que a rege.


6
VILA, Humberto Bergmann. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 9. ed.
So Paulo: Malheiros, 2009, p. 78-79.
7
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 10 ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 257.
17

Vale destacar que se aplicam s agncias todos os princpios, explcitos e implcitos,
que vinculam a Administrao Pblica. Claro que citar todos eles seria tarefa de grande
envergadura, certamente sem sucesso, considerando estarem as normas principiolgicas
espaadas tanto no mbito da Constituio, como na legislao infraconstitucional. Nesse
sentido, cabe serem destacados os mais importantes.
Iniciando-se pelos elencados no art. 37, caput, da Constituio Federal, l esto
insculpidos os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
8
Passando-se pelo art. 5 da Lei Maior, ressaltam-se os princpios do devido processo
legal (inciso LIV); da ampla defesa e do contraditrio (inciso LV); do controle judicial dos
atos administrativos (inciso XXXV) e, no art. 37, 6, destaca-se o da responsabilidade do
Estado por atos administrativos.

Aplicam-se tambm s agncias reguladoras os princpios da legitimidade, face
presuno de legalidade de seus atos; da especialidade; do controle ou tutela; da autotutela; da
hierarquia e da continuidade do servio pblico.
Ainda se aplicam s agncias os princpios da finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, segurana jurdica, interesse pblico, previstos no art. 2 da Lei n 9.784,
de 29/01/1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica
federal.
Elencados os mais importantes princpios aplicveis s agncias reguladoras, vale
destacar que o carter aberto das normas constitucionais e dos princpios permite que a cada

8
Segundo Vladimir da Rocha Frana, os princpios constitucionais possuem fora de norma jurdica e so
normas jurdicas. So normas constitucionais hierarquicamente privilegiadas, em que o fundamento e/ou diretriz
constitucionais encontram-se imperativamente determinados, objetivando o seu contedo e tornando-o
concretizvel juridicamente. FRANA. Vladimir da Rocha. Invalidao judicial da discricionariedade
administrativa: no regime jurdico-administrativo brasileiro. Rio de J aneiro: Forense, 2000, p. 56. Tratando
ainda do tema princpios constitucionais, o mesmo autor afirma que a Constituio que determina os valores
fundamentais que devero orientar a dinmica do sistema de direito positivo, pois ela que determina a absoro
do seja compatvel com os valores constitucionais. FRANA. Vladimir da Rocha. Estrutura e motivao do
ato administrativo. So Paulo: Melheiros, 2007, p. 30.
18

interpretao possa-lhes dar vida nova,
9
atualizando-os luz da dinmica social e
administrativa, dos anseios da cidadania e das necessidades do Pas. A reside a fora maior
da principiologia jurdica.
10
Nesse sentido, tm-se verificado, ao longo das ltimas dcadas, grande dinamismo
nas interpretaes a respeito do tema. Especialmente quanto ao princpio da legalidade, h
diferentes correntes, algumas com uma viso mais flexvel de sua aplicao, outras com viso
mais restrita.

A influncia da evoluo e da dinmica da interpretao do princpio da legalidade e
suas consequncias deveras importante nas anlises e concluses a que se prope o presente
trabalho, motivo pelo qual se faz necessrio tratar especificamente do referido princpio.

2.2 NOO GERAL SOBRE O PRINCPIO DA LEGALIDADE
O Direito escrito tem como mais forte razo de ser a necessidade de excluir o arbtrio
no desenvolvimento das relaes sociais, ensejando que as atividades tenham um regramento,
ou seja, uma limitao. Onde existe lei, no pode haver arbtrio
11
Foi com base nessa noo de regramento de condutas, seja do soberano, seja das
relaes entre as pessoas, que se firmou a noo de legalidade. Surgida para evitar o domnio
da fora nas relaes entre os homens, como instrumento racional de regramento das relaes
.

9
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 30.
10
Segundo Eros Grau:
O Direito um organismo vivo, peculiar, porm, porque no envelhece, nem permanece jovem, pois
contemporneo realidade. O direito um dinamismo. Essa a sua fora, o seu fascnio, a sua beleza. do
presente, na vida real, que se tomam as foras que lhe conferem a vida. E a realidade social o presente; o
presente a vida e vida movimento. Assim, o significado vlido dos textos varivel no tempo e no espao,
histrica e culturalmente. A interpretao do direito no mera deduo, mas sim processo de contnua
adaptao de seus textos normativos realidade e seus conflitos. GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre
a interpretao/aplicao do direito. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 49.
11
FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo poder judicirio. 7. ed. atualizada
por BINENBOJ M, Gustavo. Rio de J aneiro: Forense, 2005, p. 115-116.
19

jurdicas, como anseio de estabelecer na sociedade humana regras permanentes e vlidas, a
noo de legalidade faz parte da prpria evoluo da humanidade.
A prtica do princpio da legalidade surgiu no regime medieval de assembleias
estamentais inglesas
12
, desenvolvendo-se no constitucionalismo anglo-saxo, em face do qual
passaram a ser votados periodicamente os impostos a serem cobrados e a regulao do
sistema de penas e procedimentos penais. A votao em assembleias sobre essas duas
matrias chaves impedia a degenerao dos poderes do Rei em tirania
13
Costuma-se atribuir Magna Carta inglesa, de 1215, a origem do princpio da
legalidade, ou seja, a exigncia de autorizao dos contribuintes para legitimar qualquer
cobrana de tributos, a necessidade de previso legal para definir condutas que levassem
priso, perda da propriedade, ou tornassem o cidado fora da lei etc.
.
Muito embora, em matria tributria, se tenha notcias de que a origem seja anterior
Magna Carta, pois o Rei, pelo direito consuetudinrio, j recebia impostos e obtinha
subsdios, que eram exigidos dos vassalos, os quais podiam, em tese, impugn-los, o que, na
prtica, mostrava-se quase impossvel. Alm disso, anteriormente a ela, houve eventuais
convocaes de assembleias para autorizar a cobrana de tributos. Contudo, como texto

12
O Estado estamental (Stndenstaat) ou monarquia limitada pelas ordens foi uma forma poltica de transio
situada j no domnio do Estado, mas sem desenvolver ainda todas as potencialidades desse e trouxe consigo
algumas sequelas da era medieval. O rei tinha a legitimidade e a efetividade do poder central, mas tinha de
contar com os estamentos, corpos organizados ou vindos da Idade Mdia. A principal forma de participao dos
estamentos encontrava-se nas assembleias estamentais (Parlamentos, Estados Gerais, Dietas, Cortes) com
particulares formas de representao, divididas ou no em mais de uma cmara e com faculdades ora
deliberativas, ora consultivas. Somente na Inglaterra os estamentos, mais evoludos que no Continente,
sobreviveram como grupos polticos, e no somente como meros estratos sociais. Contudo, para tal fim, tiveram
de vincular a sua luta contra o Rei a uma causa muito moderna as das garantias individuais e da representao
nacional . Foram as revolues inglesas do sculo XVII que impediram Carlos I e J aime II de seguir o exemplo
dos reis da Frana. MIRANDA, Jorge. Teoria do estado e da constituio. Rio de J aneiro: Forense, 2002, p.
41-42.
13
ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNNDEZ TOMS-RAMON. Curso de derecho administrativo.
Madrid: Civitas Ediciones, 2002, p. 238-239.
20

escrito, somente a partir do advento da Magna Carta, foi que se exigiu a autorizao dos
representantes dos contribuintes para legitimar a cobrana dos tributos
14
Segundo Carl Schmitt, historicamente a Carta Magna no mais que convnio
celebrado entre uma aristocracia feudal com um senhor territorial, a qual renova sua
homenagem como contraprestao pelos direitos organizados. Tem a Carta Magna 63
captulos, contendo limitaes da supremacia feudal do Rei; limitaes de sua supremacia
judicial (nenhum homem livre pode ser preso ou detido, seno por um tribunal legal de
pessoas de sua classe e de acordo com o Direito de seu pas); limites ao direito de cobrana de
impostos; e, sobretudo, estabelecimento de um comit de resistncia, para o caso de essas
prescries no serem mantidas.
.
15
No se pode deixar de relatar que, em 1628, foi elaborada a Petition of Rights na
Inglaterra. Decorrente da luta entre o Rei e o Parlamento, estabeleceu liberdades civis a serem
respeitadas pelo Monarca. Por meio dela, tambm foram impostas ao Rei da Inglaterra, Carlos
I, obrigaes no sentido de respeitar os direitos dos cidados. Contemplou treze preceitos
contra os abusos do poder real (destacando-se a no suspenso de leis pelo Rei, o no
emprego da prerrogativa real para o levantamento de imposies financeiras, direito de
petio dos sditos, a no manuteno do exrcito sem o consentimento do Parlamento,
direito dos sditos protestantes de portar armas, livre eleio dos membros do Parlamento e
liberdade de discusso e discurso no Parlamento

16
Essas experincias inglesas levaram a intentos tericos e prticos no sentido de
distinguir e separar os distintos campos de atuao do poder estatal. A mais importante foi a
. Registre-se ainda que em 1689, tambm
na Inglaterra, foi aprovado o Bill of Rights, que era uma relao de direitos e garantias dadas
ao indivduo contra o poder estatal.

14
LACOMBE, Amrico Loureno Masset. Princpios constitucionais tributrios. 2. ed. So Paulo: Malheiros,
2000, p. 34.
15
SCHMITT, Carl. Teoria de la constitucin. Madri: Alianza, 1996, p. 68.
16
SCHMITT, Carl. Teoria de la constitucin. Madri: Alianza, 1996, p. 68.
21

que resultou na distino da lei como uma norma permanente, obrigatria para todos,
inclusive para o prprio legislador e, portanto, geral, que no pode dirigir-se a um caso
particular, distinta a respeito dos demais ramos da atividade estatal
17
. Surgem a uma teoria
das necessidade de diviso e controle recproco dos diversos ramos da atividade do Estado
18
Com o sculo XVIII, marcado pelo racionalismo filosfico, em que se
desenvolveram as teses do contratualismo social, aprofundou-se na Frana a justificao da
doutrina no princpio da legalidade
.
19
Com o advento da burguesia ao poder poltico, cujo marco maior deu-se com a
Revoluo Francesa de 1789, o princpio da legalidade passou a ser um dos alicerces no novo
regime
, e deram origem ao Estado constitucional,
representativo ou de Direito.
20
. A propsito, a Declarao francesa dos Direitos do Homem e do Cidado
estabeleceu que os limites ao exerccio dos direitos naturais de cada homem no poderia ser
determinados seno pela lei
21
Art. 4. A liberdade consiste em poder fazer tudo que no prejudique o prximo:
assim, o exerccio dos direitos naturais de cada homem no tem por limites seno
aqueles que asseguram aos outros membros da sociedade o gozo dos mesmos
direitos. Estes limites apenas podem ser determinados pela lei.
:
Art. 5. A lei no probe seno as aces nocivas sociedade. Tudo que no
vedado pela lei no pode ser obstado e ningum pode ser constrangido a fazer o que
ela no ordene.


17
Carl Schmitt, ao dissertar sobre o carter geral da lei, afirma que o imprio da lei significa, antes de tudo e em
primeiro lugar, que o legislador mesmo est vinculado a sua prpria lei e que sua faculdade de legislar no um
meio de dominao arbitrria. A vinculao do legislador lei somente possvel, quando essa detm certas
propriedades, como: retido, razoabilidade e justia. Mas todas essas propriedades pressupem que a lei seja
uma norma geral. Tudo o que se diga por imprio da lei ou imprio da norma, todas as expresses relacionadas
com normatividade, so em si mesmas contraditrias e confusas quando desaparece o carter geral, quando pode
passar por norma ou lei qualquer mandato ou medida. SCHMITT, Carl. Teoria de la constitucin. Madri:
Alianza, 1996, p. 150 e 152. Segundo Geraldo Ataliba, a lei , no direito constitucional brasileiro,
necessariamente genrica, isonmica, abstrata e irretroativa ATALIBA, Geraldo. Repblica e constituio. 2.
ed. 4. tir. atualizada por FOLGOSI, Rosolea Miranda. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 123.
18
SCHMITT, Carl. Teoria de la constitucin. Madri: Alianza, 1996, p. 186.
19
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 1994, p. 112.
20
Destaque-se que o ponto culminante da mudana de regime foi a Revoluo Francesa, mas se deve destacar a
importncia que assumem nessa mudana a Inglaterra (em que a evoluo se desencadeia um sculo antes e onde
tem incio a Revoluo Industrial) e os Estados Unidos (com a primeira, ou com as primeiras Constituies
escritas em sentido moderno). MIRANDA, Jorge. Teoria do estado e da constituio. Rio de J aneiro: Forense,
2002, p. 44.
21
SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 29.
22

De marca estampada nas palavras de ordem do movimento revolucionrio francs, o
princpio da legalidade passou ao status de clusula constitucional, ao ser inserido no art. 2,
do Captulo II, do Ttulo III, da Consituio Francesa de 1791: No existe na Frana
autoridade superior da Lei. O Rei reina por ela e no pode exigir a obedincia seno em
nome da lei.
A imposio de efetivas restries ao poder que emana do princpio da legalidade
permite aos indivduos defender-se do arbtrio estatal. Embora ressalte Eros Grau que essa
mesma legalidade, meramente formal, preste-se a circundar a propriedade de um cinturo de
ferro, preservando-a da ao dos no proprietrios. Mas, destaca que a proteo conferida pela
legalidade um bem humano incondicional. Ressalta que, conquanto o Direito realize a
mediao das relaes de classe, tais quais so travadas no seio de cada sociedade, certo e
fora de dvida que mune os destitudos de poderes de defesa que nem existiriam, caso o poder
no estivesse submetido aos regramentos da lei
22
Contudo, a concepo de legalidade no estagnou. Se, em suas origens, tinha como
um dos principais objetivos preservar direitos e liberdades individuais contra o poder estatal
ou dos soberanos, tendo como esteio o brocardo de que ningum ser obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, passou tambm a desenvolver outra
finalidade, a de estabelecer os procedimentos, os parmetros, as diretrizes, os objetivos e os
fins da atuao estatal.
.
Passou a legalidade a constituir no s um freio fora do poder, mas tambm um
instrumento para que a atuao estatal e de seus dirigentes cumprisse apenas o que a lei
estabelecesse, ou seja, para que o Estado e seus agentes procedessem conforme a lei
determinasse, previsse. Essa outra roupagem da legalidade passou a perfazer uma garantia de

22
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. e ampl. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 168.
23

que atuao estatal deveria cumprir o que os representantes do povo estabelecessem por lei.
Isso porque, se cabe aos governantes gerir o patrimnio pblico e perseguir os fins pblicos,
no poderiam faz-lo ao seu alvedrio como se tratassem de bens e interesses particulares ,
devendo, pois, cumprir as regras e objetivos estabelecidos pelos representantes do povo,
mediante a Constituio e a lei.
Em outras palavras, teve o Estado e seus governantes que concretizar suas aes
seguindo o que a lei estabelecesse, passando em seus atos a somente fazer o que a lei previsse,
no mais se submetendo ao princpio de que poderiam atuar, definir objetivos e metas que no
estivessem proibidos por lei. A essa feio do princpio da legalidade, a qual est submetida a
Administrao, denomina-se princpio da legalidade administrativa, o qual veio de constituir,
a concretizar importante fator de controle da gesto do Estado moderno.
O princpio da legalidade administrativa e o prprio direito administrativo surgiram
como manifestao das concepes jurdicas da Revoluo Francesa e como uma reao
direta contra as tcnicas de governos do absolutismo. No absolutismo, a fonte de todo o
Direito era a pessoa subjetiva do Rei, em sua condio de representante de Deus na
comunidade, o que implicava poder atuar tanto por normas gerais, como por atos singulares,
ou por sentenas contrrias quelas, com grande grau de arbitrariedade. Quando as leis
existiam, o que era incerto e no necessrio, tratavam-se de um instrumento do poder, produto
das circunstncias concretas, no constituam instncias reguladoras do poder, nem
pressupostos de sua atuao. Em qualquer caso, das leis polticas nunca derivavam direitos
subjetivos para os sditos. Os revolucionrios, por sua vez, rechaaram essa situao,
afirmando que: a fonte do Direito no nenhuma instncia supostamente transcendental
comunidade, mas em si mesma, a vontade geral; e que somente h uma forma de expresso
24

dessa vontade, a lei geral. Tal lei h de determinar todos e cada um dos atos singulares do
poder
23
Uma das teorias que refora a necessidade de que o exerccio do poder estatal esteja
coberto por uma lei o princpio da separao dos poderes, pois ao Executivo cabe a funo
de executar a lei, por meio de emisso de atos concretos. Entre as distines das funes
exercidas pelo Legislativo frente ao Executivo, destaca-se a de que o primeiro tem a primazia
e limita o segundo para que atue dentro no marcos legais traados previamente por aquele. O
mesmo ocorre com o J udicirio, que deixa de ser livre, como suposta expresso direta da
soberania e com a mesma fora criadora do poder normativo supremo, para ficar
definitivamente legalizado, submetido lei
.
24
Assim, vale destacar que o que singular do Direito Pblico surgido da Revoluo
Francesa e para o que aqui se aborda, o Direito Administrativo foi a mudana radical da
concepo do sistema jurdico. A Administrao passou a configurar uma criao abstrata do
Direito, e no mais uma emanao pessoal de um soberano, passando doravante a atuar
submetida necessariamente legalidade o que se passou a denominar de princpio de
legalidade administrativa. Tal legalidade de carter objetivo sobrepe-se Administrao
e passou a constituir um direito subjetivo dos cidados, podendo ser invocada por meio de um
sistema de aes, o que expressa o princpio da liberdade instaurado pela Revoluo
.
25

.



23
ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNNDEZ TOMS-RAMON. Curso de derecho administrativo.
Madrid: Civitas Ediciones, 2002, p. 434 e 436.
24
ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNNDEZ TOMS-RAMON. Curso de derecho administrativo.
Madrid: Civitas Ediciones, 2002, p. 435.
25
ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNNDEZ TOMS-RAMON. Curso de derecho administrativo.
Madrid: Civitas Ediciones, 2002, p. 436.
25

2.3 O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA
2.3.1 A Evoluo do Princpio da Legalidade Administrativa
2.3.1.1 O princpio da Legalidade Administrativa no Estado Liberal de Direito
Como todos os fenmenos das cincias sociais ocorrem de maneira dialtica, onde se
digladiam tese e anttese, at se chegar a uma sntese, as concepes e modelos scio-
jurdicos tambm seguem essa tendncia. Conceitos e modelos antigos convivem ao lado de
novas concepes, at que estas consigam suplantar as antigas e firmarem-se como
prevalecentes. Tal processo no para, pois, ao longo do tempo, esse novo modelo comea a
entrar em processo dialtico de superao por um modelo mais recente, vindo a ser superado
por este. Assim, por ser fruto das instituies sociais, o mesmo ocorreu com a Administrao
Pblica.
Seguindo o modelo dialtico, na fase ps-revolues liberais, em que se destacou a
Revoluo Francesa, a concepo de Administrao Pblica no rompeu radicalmente com as
prticas do perodo absolutista. Muito pelo contrrio, pois, trazendo como herana do perodo
do arbtrio absolutista, boa parte do campo de atuao governamental no estava sujeito a
nenhum controle jurisdicional, entendendo-se, poca, que tais atos sujeitavam-se
absolutamente discricionariedade dos governantes, no se submetendo, assim, aos controles
dos Tribunais.
Enterra e Fernndez, a respeito desse fenmeno, afirmam que fcil verificar a
enorme distncia que separa a concepo acima e suas radicais consequncias dos
fundamentos e frmulas originrios da Revoluo Francesa, que pregava a ideia da
legalizao necessria de toda autoridade e de toda competncia pblica, que deram origem
ao tema do princpio da legalidade administrativa
26

26
ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNNDEZ TOMS-RAMON. Curso de derecho administrativo.
Madrid: Civitas Ediciones, 2002, p.439.
.
26

A concepo de impossibilidade de controle judicial de amplos campos da atuao
administrativa vigorou no s como herana dos regimes absolutistas, em que o monarca no
se sujeitava aos limites da lei, mas tambm por obra da prpria concepo de legalidade que
deu origem s revolues sociais dos sculos XVII e XVIII.
Tais revolues implantaram a noo de que o princpio da legalidade configurava
um freio ao poder arbitrrio absolutista, uma barreira para a no supresso e ferimentos dos
direitos fundamentais individuais, como os da liberdade, da propriedade etc., criando, ento, o
denominado Estado de Direito, fruto da concepo liberal que norteou essas revolues. Essa
concepo inicial do princpio da legalidade criava todo um espao propcio para que a
atuao direta do Estado frente s demandas sociais constitusse mera exceo. Dos
organismos estatais esperava-se, poca, que atuasse de maneira negativa, ou seja, de forma a
no ferir ou prejudicar os direitos individuais dos cidados. Os atos administrativos bastariam
inserir-se apenas dentro dos limites legais de proteo a tais direitos individuais, ensejando,
assim, boa margem de discricionariedade.
No se cobrava maior atuao positiva do Estado, mas sua absteno, no sentido de
no turbar a liberdade dos indivduos. Assim, aceitava-se, como forma de atuao, que o
Estado poderia fazer tanto o que a lei expressamente autorizasse, assim como tudo o que no
estivesse proibido por ela. Essa ultima concepo, era aplicada ao Estado, da mesma maneira
que os particulares, desde que no ferisse os direitos individuais dos cidados. Nessa poca,
em que vigorava a doutrina liberal do lassez faire, laissez passer, o aparelhamento do Estado
era mnimo, restringindo-se as atividades administrativas basicamente s reas de defesa,
segurana interna e justia.
Segundo Di Pietro, embora o Estado de Direito implantado pelas revolues
burguesas adotasse como um de seus dogmas mais importantes o princpio da legalidade, ao
qual se submete a Administrao no Estado liberal, tal princpio deve uma concepo
27

diferente daquela que hoje prevalece. Essa concepo era mais restritiva, pois buscava
compatibilizar a regra da obedincia lei com a ideia de discricionariedade administrativa,
herdada dos denominados Estados de polcia, ou Estados absolutistas, que isentavam do
controle judicial uma parte dos atos da Administrao. Tal concepo reconhecia
Administrao Pblica uma esfera de atuao livre de vinculao lei e livre de qualquer
controle judicial
27
. Enterra e Fernndez afirmam que o controle judicial dos atos
administrativos operava em uma faixa estreitssima, ficando completamente comprometida a
margem da legalidade e do correspondente controle jurisdicional, pois para ser considerado
fora da fiscalizao jurisdicional bastava a existncia de algum elemento discricionrio no ato,
mesmo que contivesse algum elemento vinculado
28
A concepo de legalidade que vigorava no Estado liberal de direito, baseava-se
numa viso de que a discricionariedade era vista como um tipo de atividade administrativa
que no admitia controle judicial. Essa viso decorrida da doutrina a qual defendia que, entre
as trs funes do Estado, a que cabia Administrao era apenas a atuao concreta das
normas gerais e abstratas contidas na lei. Vigorava, ento, um conceito de ato administrativo
muito semelhante ao da sentena judicial, ou seja, que seria uma declarao da Administrao
com o objetivo de aplicar a lei ao caso concreto
.
29
Tal viso levava necessidade de compatibilizao entre essa ideia de
discricionariedade com o princpio da legalidade administrativa. Assim, como consequncia,
vigorou a adoo de uma concepo de princpio da legalidade administrativa muito mais
liberal que a atual, pois se concebia que a Administrao podia fazer no s o que a lei
expressamente autorizasse, assim como tudo aquilo que a lei no proibisse. Essa viso de
.

27
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 26.
28
ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNNDEZ TOMS-RAMON. Curso de derecho administrativo.
Madrid: Civitas Ediciones, 2002, p. 439.
29
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 27.
28

discricionariedade, ou seja, de livre autonomia da Administrao em todos os pontos em que a
lei no regulou, ficou conhecida como doutrina da vinculao negativa da Administrao.
Isso porque a lei apenas impunha barreiras externas liberdade de autodeterminao da
Administrao Pblica
30
Essa concepo vigorou at o segundo ps-guerra, quando se consolidou o Estado
Social de Direito, fruto das lutas contra o liberalismo econmico.
.

2.3.1.2 O Princpio da Legalidade Administrativa no Estado Social de Direito
O liberalismo, que caracterizou o perodo ps-revolues liberais dos sculos XVII e
XVIII, ao ter como doutrina econmica e social a no interveno direta do Estado na vida
econmica, ou, em outras palavras, a interveno estatal apenas para a preservao dos
direitos e garantias individuais de primeira gerao, causou uma srie de efeitos e distores,
tais como: superexplorao da mo de obra operria recentemente criada; concentrao de
riqueza e de poder nas mos da classe capitalista; quebra das pequenas unidades de produo;
formao de monoplios etc.
A atuao da Administrao Pblica dava-se em campos muito restritos, como nas
reas de defesa, segurana interna e justia, espelho do modelo liberal, que defendia a no
interveno do Estado nas esferas econmica e social. Mas, como tudo nas cincias sociais
passa por transformaes dialticas, por presso dos grupos sociais prejudicados pelo
liberalismo, particularmente do movimento sindical e poltico, tiveram incio, em meados do
sculo XIX, as reaes contra a situao criada, passando-se a cobrar do Estado uma atuao
positiva, para a atenuao dos problemas sociais. Assim, tais movimentos lutavam tambm

30
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 27.

29

por melhorias de carter coletivo, tais como sade, trabalho, educao, direito de greve, entre
outros, os chamados direitos de segunda gerao.
Aps a Segunda Guerra Mundial, fruto desse movimento, consolidou-se o Estado
Social, tambm denominado de Estado do Bem-Estar, Estado Providncia, Estado do
Desenvolvimento, Estado Social de Direito. Ao contrrio do liberalismo, no mais se
pressupunha a igualdade entre os homens, passando-se a conferir ao Estado a misso de
buscar essa igualdade. Na busca dessa finalidade, o Estado teve de intervir na ordem
econmica e social para ajudar os menos favorecidos, tendo como preocupao maior a busca
da igualdade, em lugar de liberdade
31
Verifica-se, ento, que o comportamento perante o Estado serviu de critrio
distintivo entre as geraes de direitos. Os de primeira gerao exigiam abstenes estatais
(prestaes negativas), enquanto os de segunda exigiram prestaes positivas.
.
Nesse sentido, superou-se a concepo de que a Administrao estaria livre para
atuar de acordo com seu alvedrio, de forma discricionria, passando, pois, a ter de cumprir o
que a lei estabelecesse, fora do crculo definido pela lei, nada seria possvel fazer. Perdeu a
Administrao o poder que dispunha no liberalismo de tudo fazer, desde que no
descumprisse a lei, para somente poder agir conforme a lei determinasse. Assim, a doutrina da
vinculao negativa vigente no Estado liberal foi substituda pela vinculao positiva da
Administrao lei (positive Bindung).
No plano terico, segundo Enterra e Fernandez, deveu-se teoria kelseniana e, em
especial, a Merkl, considerado seu maior expoente no Direito Administrativo, a primeira
reao contra a concepo deficiente do princpio da legalidade administrativa provinda do
Estado liberal. Isso porque, segundo essa teoria, no se podia admitir nenhum poder jurdico
que no fosse o desenvolvimento de uma atribuio normativa precedente, incluindo a

31
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 29.
30

discricionariedade. Essa somente poderia explicar-se quando provinda da atribuio
antecedente de um poder autnomo conferido pelas normas e no por atributo de carter
pessoal de quaisquer sujeitos que pudessem estar margem ou isento dessas normas
32
Essa concepo recupera um velho princpio fundamental de ordem poltico, de que
os protagonistas da Revoluo Francesa foram conscientes, sendo sentido por uma parte do
constitucionalismo atual como uma verdadeira conquista a proteger, passando a ser inserida
nas Constituies do Estado Social de Direito, destacando-se como primeira, a Constituio
austraca de 1920, elaborada sob a influncia decisiva de Kelsen, que, em seu art. 18,
estabeleceu que a Administrao Pblica no poderia atuar seno auf Grund der Gesetze, ou
seja, tendo a lei por fundamento
.
33
Essa mudana de concepo trouxe consequncias importantes no Direito
Administrativo. De um lado, ocorreu um grande aumento na estrutura estatal, passando de um
Estado mnimo, a uma estrutura complexa, formada de Administrao direta e indireta, esta
com variada rede de entidades e empresas governamentais. Tudo isso, para cumprir o novo
primado de que cabia ao Estado, atuando de forma direta, at mesmo nas atividades
econmicas, superar as graves distores sociais e econmicas advindas do liberalismo.
.
De outro lado, o prprio Direito Administrativo tambm sofreu sensveis
transformaes. Com o objetivo de por fim s injustias sociais e econmicas, o Estado trouxe
consigo a prerrogativa de limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do bem-
estar coletivo; foram conferidos privilgios Administrao, o que se ope igualdade de
todos perante a lei; foi atribuda funo social propriedade, derrogando o seu carter
absoluto da poca do liberalismo; surgiu a imposio de normas de ordem pblica para reger
as relaes contratuais; passou-se a aplicar a clusula rebus sic stantibus, atingindo o

32
ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNNDEZ TOMS-RAMON. Curso de derecho administrativo.
Madrid: Civitas Ediciones, 2002, p. 440.
33
ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNNDEZ TOMS-RAMON. Curso de derecho administrativo.
Madrid: Civitas Ediciones, 2002, p. 441.
31

princpio da fora obrigatria dos contratos; em responsabilidade civil, adotou-se a teoria do
risco, em vrias hipteses de danos causados a terceiros, em substituio teoria da culpa, por
ser considerada nem sempre justa; o poder de polcia passou a limitar os direitos individuais,
em benefcio do interesse pblico, qualquer que seja a sua natureza, em vez de limit-los em
benefcio da segurana etc.
34
Como a nova concepo do princpio da legalidade administrativa, que passou a
estabelecer que os atos administrativos somente poderiam ser praticados segundo estritamente
o que era estabelecido em lei, passou-se a necessitar de grande produo legislativa para
prever as inmeras formas de atuao do Estado.

Mas a produo das Casas Legislativas no conseguia atender essa demanda, pois
inmeras eram as reas, formas e demandas de atuao estatal. Para suprir essa carncia, a
produo normativa infralegal acentuou-se enormemente, passando a Administrao, muitas
vezes, a normatizar sua prpria conduta.
Essa distoro, ou seja, a produo legislativa autnoma pelo Executivo, passou ser
uma das caractersticas do Estado Social de Direito. Se tal Estado, ao contrrio do Estado
liberal, preocupava-se em atuar ativamente para superar ou atenuar as distores advindas do
modelo anterior, criava um dficit de democracia, por ferir um dos seus principais primados, o
sistema de freios e contrapesos advindo da separao dos poderes
35
Segundo Di Pietro, o crescimento das funes a cargo do Estado, que o transformou
em Estado prestador de servios, em Estado empresrio, em Estado investidor, redundou no
fortalecimento do Poder Executivo, com prejuzos ao princpio da separao dos poderes. O
.

34
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 34-35.
35
A concepo do Estado Social de Direito, embora se possa extrair dela como sendo o Estado que visa criar
uma situao de bem-estar geral, ambgua, pois sujeita a diversas interpretaes. Isso porque todas as
ideologias tm sua viso prpria do social e do Direito. A Alemanha nazista, a Itlia fascista, a Espanha
franquista, Portugal salazarista, a Inglaterra de Churchill e Attlee, os Estados Unidos, em parte, a Frana, com a
Quarta Repblica, especialmente, e o Brasil, desde a Revoluo de 30, foram "Estados sociais, o que demonstra
que o Estado social abrande regimes antagnicos, como a democracia, o fascismo e o nacional-socialismo.
BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 184.
32

Legislativo j no era a nica fonte de produo normativa, pois o Executivo, para
desincumbir-se das inmeras funes que lhe foram atribudas, para no ficar dependendo da
lei a cada ato, j que a produo do Legislativo segue procedimentos complexos e demorados,
passou utilizar com frequncia decretos-leis, leis delegadas e regulamentos autnomos. O
Legislativo, em muitas oportunidades, passou a produzir legislao com o carter de frmulas
gerais, standards, a serem completadas pelo Executivo, alm de a iniciativa das leis ter
passado em grande parte esse Poder.
36

.
2.3.1.3 O Princpio da Legalidade Administrativa no Estado Democrtico de Direito
Ante as consequncias negativas advindas do Estado Liberal de Direito, tais como
gerao de grandes disparidades sociais, concentrao de renda, criao de monoplios,
quebra de pequenos negcios, superexplorao da mo-de-obra operria etc., e tambm,
diante do insucesso relativo do Estado Social de Direito, o qual, muitas vezes, alm de no
conseguir dirimir tais desigualdades, por vezes, descambou para regimes autoritrios, passou-
se a conceber uma forma de Estado de Direito em que fosse privilegiada a participao
popular, o regime democrtico.
Assim, verifica-se que o Estado de Direito, quer como Estado Liberal de Direito,
quer como Estado Social de Direito, nem sempre se constituiu como Estado Democrtico
37

36
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 31.
.
Ento, acrescentou-se ao Estado Social de Direito um novel emento a participao
popular , tanto no processo poltico e nas decises de Governo, como no controle da
Administrao. Essa concepo de Estado Democrtico de Direito foi adotada, entre outras,
37
SILVA, J os Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. rev. e atual.So Paulo: Malheiros,
2001, p. 121.
33

pelas Constituies alem (de 1949), espanhola (de 1978), portuguesa (de 1976) e brasileira
(de 1988)
38
Assim, passou-se a denomin-lo de Estado de Democrtico de Direito, expresso em
que se verifica que o prprio adjetivo democrtico qualifica a figura estatal, o que irradia os
valores da democracia sobre todos os elementos formadores do Estado, e, pois, tambm, sobre
a ordem jurdica.
.
39
Alm disso, o princpio da legalidade administrativa sofreu ampliao em sua
concepo, pois a Constituio alem, em seu art. 20, estabeleceu que toda a ao pblica est
condicionada pela lei e pelo Direito. Nesse mesmo sentido, a Constituio espanhola, em seu
art. 103.1, determinou que a Administrao Pblica deve servir com objetividade aos
interesses gerais e atuar com submisso plena lei e ao Direito. A Constituio portuguesa,
no art. 266, item 2, afirma que os rgos e agentes administrativos esto subordinados
Constituio e lei
Nesse sentido, privilegia-se, no Estado de Direito, o papel e a grande
importncia da consulta e participao dos grupos sociais, seja por meio do processo
representativo, da participao em vrias instncias ou fruns, ou mesmo pela participao
direta.
40
Na concepo do Estado Democrtico de Direito reconhece-se que este seja regido
pela lei, mas no somente por ela, mas tambm pelo Direito, abrindo espao ao entendimento
de que a Administrao Pblica seja regida tanto pelas regras, quanto pelos princpios
jurdicos.
.
Nesse sentido, segundo Di Pietro, o princpio da legalidade vem, na Constituio de
1988, em seu art. 37, expressamente previsto entre aqueles a que se obriga a Administrao

38
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 40.
39
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 123.
40
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 41.
34

Pblica direta, indireta ou fundacional, de quaisquer dos Poderes e entes federativos. Mas
ressalta que no significa que o constituinte tenha optado pelo mesmo formalismo originrio
do positivismo jurdico. Isso porque do prprio texto constitucional advm outros princpios
que permitem afirmar o retorno (ou a tentativa de retorno) ao Estado de Direito, em
substituio ao Estado legal. Como exemplos, afirma que no Prembulo da Constituio
[alm de em vrios de seus artigos] est manifestada a inteno de instituir um Estado
Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, colocando
como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceito, a liberdade, a
segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia
41
Segundo J os Afonso da Silva, o Estado Democrtico de Direito, como todo Estado
de Direito, sujeita-se ao imprio da lei, mas da lei que realize os princpios da igualdade e da
justia, mas no pela sua generalidade, contudo, como forma de buscar a igualizao dos
socialmente desiguais, ou seja, transformadora da sociedade, mediante mudanas sociais
democrticas. Isso, por meio de um elemento de transformao do status quo a participao
democrtica
.
42
Tais valores, nada mais so do que os princpios jurdicos previstos expressamente
em vrios dispositivos do Texto Constitucional brasileiro, a que se submete a Administrao
Pblica, o que leva Di Pietro a afirmar que a Administrao Pblica j no mais est
submetida apenas lei, em sentido formal, mas a todos os princpios que consagram valores
expressos ou implcitos na Constituio
.
43
Ressalta que todos esses valores so dirigidos ao legislador, ao magistrado e ao
administrador pblico, e, caso uma lei venha a contrari-los, ser inconstitucional. Eles
.

41
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 45.
42
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 123 e 125.
43
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988.
2. ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 46.
35

valores atuam como limites discricionariedade administrativa e, se forem inobservados, do
origem a atos ilcitos, passveis de reviso pelo Poder J udicirio. Assim, a discricionariedade
administrativa como poder jurdico que deve ser controlada, limitada, no somente pela
lei, em sentido formal, mas tambm pela ideia de justia, com todos os valores que lhe so
intrnsecos, declarados formalmente ao longo da Constituio
44
Desse modo, a compreenso do princpio da legalidade administrativa passou a
ampliar-se de maneira significativa, pois, os princpios jurdicos, alm de serem considerados
mais importantes e amplos do que as regras, esto insculpidos, em grande parte, nas prprias
Constituies, as quais ocupam a hierarquia de norma pice dos sistemas jurdicos nacionais,
devendo, pois, serem obrigatoriamente observados na execuo dos atos da Administrao.
.
Mas ao conceber o princpio da legalidade administrativa como a observncia
tambm dos princpios jurdicos, incorre-se em um dilema, vez que a atuao estatal, tendo
como lastro a lei, h de ser compatibilizada com os demais princpios jurdicos, tais como o
da igualdade, desenvolvimento, moralidade, eficincia, livre iniciativa etc.
Considerando que as Constituies do Estado Democrtico de Direito trazem em seu
bojo um elenco de diversos princpios os quais, algumas vezes, so contraditrios e que a
materializao desses princpios demanda a atividade administrativa, cabe, pois, ao Estado,
via Direito Administrativo, e prpria Administrao, a concretizao, desses princpios
jurdicos.
Di Pietro destaca que a maior parte das garantias jurdico-sociais do Estado
Democrtico de Direito relaciona-se participao popular. O exerccio desse direito,
diferentemente dos direitos das liberdades que pressupem, na maioria das vezes, a no
atuao estatal, carece de um contedo constante, suscetvel de regulamentao prvia. Isso
porque o direito participao popular, em grande parte dos casos, necessita de modulao e

44
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 46.

36

diferenciao, vez que somente so razoveis, por considerados oportunos, necessrios e
possveis, segundo a anlise do caso concreto. A fixao desses padres no estabelecida
pela lei ou pelos atos administrativos que tratam do direito sob anlise, sendo o motivo pelo
qual muitas normas constitucionais relativas ao trabalho, seguro social, ensino, educao,
proteo famlia, maternidade, juventude so, em grande parte, consideradas programticas.
Por isso, sua concretizao cabe ao Legislativo, por meio de leis, e Administrao Pblica,
por meio de sua atuao nos casos concretos
45
Mas para que a atuao do Legislativo e da Administrao receba a influncia direta
das vozes populares, como instrumentos de efetivao do Estado Democrtico de Direito, h a
necessidade de que mecanismos e processos de participao popular precisam ser ampliados,
realmente exercidos ou utilizados pela sociedade. Seja no controle da atividade estatal, pela
sociedade, suas instituies ou por rgos criados para tal fim; seja pela participao em
fruns e organismos colegiados, a importncia da efetiva participao dos cidados e suas
entidades mecanismo essencial para a concretizao do Estado Democrtico de Direito
.
46
Canotilho, ao abordar o tema participao popular, afirma haver trs graus de
participao: a) participao no vinculativa, ou seja, participao nos processos de deciso,
.

45
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p.49.
46
A Constituio Federal de 1988, cumprindo o estabelecido em seu art. 1, previu vrios mecanismos de
participao popular, com vista efetivao do Estado Democrtico de Direito, tais como: o direito ao exerccio
do poder pelo povo, por meio de seus representantes ou diretamente (Pargrafo nico do art. 1); liberdade de
manifestao do pensamento (art. 5, IV); direito informao (art. 5, XXXIII); direito de reunio (art. 5,
XVI); liberdade de associao (art. 5, XVII); direito de petio aos Poderes Pblicos (art. 5, XXXIV, a);
direito ao controle jurisdicional (art. 5, XXXV); direito a mandado de segurana individual e coletivo (art. 5,
LXIX e LXX); direito ao ajuizamento de mandado de injuno, habeas data e ao popular (art. 5, LXXI,
LXXII e LXXIII); direito de greve (art. 9); direito participao dos trabalhadores e empregadores nos
colegiados dos rgos pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de
discusso e deliberao (art. 10); direito ao voto, plebiscito, referendo e iniciativa popular (art. 14); direito livre
criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos (art. 17); direito publicidade dos atos da
Administrao Pblica (art. 37); direito a participao dos usurios na Administrao Pblica, mediante acesso a
registros, informaes e formulao de representaes (art. 37, XXII, 3); direito a denunciar irregularidades
ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio (art. 74, 2); direito ao ajuizamento de aes, tais como
ao direta de inconstitucionalidade, por meio do Conselho Federal da OAB, partido poltico, confederao
sindical ou entidade de classe de mbito nacional (art. 103, incisos VII, VIII e IX); direito participao do
cidado no Conselho Nacional de J ustia (art. 103-B, XIII), direito participao do produtor e trabalhador no
planejamento e execuo da poltica agrcola (art. 187); direito participao da sociedade e dos Poderes
Pblicos nas iniciativas referentes seguridade social e assistncia social (art. 194; 198, III; 204, II); direito
gesto democrtica do ensino (art. 206, VI) etc.
37

que se d somente por meio de informaes, propostas, exposies, protestos etc.; b)
participao vinculante, ou seja, participao na prpria tomada de deciso e, como
consequncia, limitao do poder de direo tradicional (por exemplo, a participao popular
em conselhos de gesto); c) participao vinculante e autnoma (autogesto), quando h a
substituio pura e simples do poder de direo tradicional para outros poderes dentro do
respectivo sistema
47
No Brasil, embora esteja estampado na Constituio Federal que a Repblica
Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrtico de Direito, em que pese a crescente
participao dos cidados e instituies da sociedade civil no processo de poltico, ainda h
um dficit no nvel de participao. Isso porque, diferentes camadas da populao, seja por
falta de educao, esclarecimento, iniciativa, informao, oportunidade ou condio scio-
econmica, ainda no participa, no nvel necessrio, da formao e controle das decises e
processos de implementao das polticas pblicas.
.
Assim, verifica-se que a materializao do Estado Democrtico de Direito ainda est
em processo de formao no Brasil, pois somente se pode consider-lo concretizado quando
seu diferencial maior a efetiva participao popular fizer grande diferena na formulao e
aplicao dos princpios e regras jurdicas, os quais devem reger a Administrao Pblica.

2.3.1.4 O Princpio da Legalidade Administrativa no Perodo Atual
O perodo atual no rompe com o Estado de Direito e continua tendo como
sustentculo do princpio da legalidade administrativa a concepo da necessidade de o
Estado agir somente conforme o estabelecido pela lei e pelo prprio Direito, no qual tm
bastante relevo os princpios jurdicos.

47
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional. 6. ed. 2. reimp. Coimbra: Almeidina, 1996, p.
426-427.
38

No entanto, o princpio da legalidade administrativa, em face de pertencer a um
fenmeno cultural o Direito sofre influncias dos processos de globalizao, do princpio
da subsidiariedade, da Reforma do Estado e das concepes que dela advm
48
Ressalte-se que a economia mundial, nos ltimos trs decnios, tem sofrido sensveis
mudanas. Entre outros fatores, a crise fiscal dos anos 1980 e incio dos anos 1990, que se
verificou em diversos pases
.
49
Assim, a queda verificada nos investimentos estatais, tanto na Administrao direta
ou indireta, ocorreu em variadas reas, seja na aquisio e modernizao de equipamentos,
seja na implantao ou ampliao de novos projetos, seja diretamente na implementao das
polticas pblicas de sade, educao, transporte e infraestrutura. Tal quadro gerou grande
ineficincia e enormes defasagens na qualidade dos servios e produtos prestados ou
produzidos pelos rgos e entidades estatais, tais como nos setores de telecomunicaes,
energia eltrica, infraestrutura, rodovias, transportes, indstrias de base etc.
, entre eles no Brasil, levou ao sufocamento das finanas do
Estado e, como consequncia, diminuio de suas possibilidades de honrar compromissos,
ao aumento da dvida interna e reduo de sua capacidade de investimento. Todo esse
quadro redundou em que os investimentos pblicos nos rgos e entidades pertencentes ao
Estado sofressem severa diminuio.
Assim, como se verificou anteriormente em pases estrangeiros, tal crise gerou a
concepo da necessidade de mudana no perfil do Estado perante a economia e do prprio

48
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 52.
49
A vontade poltica de reduzir as despesas do Estado deu origens a reformas por meio de mtodos de conteno
oramentria. Alm disso, as gestes de Reagan nos EUA e de Margaret Thatcher na Inglaterra ilustram
estratgias de escolha em favor do liberalismo, fundado na desregulao de atividades, que reduziram
sensivelmente o papel do Estado. Na Frana, durante o perodo neoliberal do governo J acques Chirac (1986-
1988), com base em um discurso de "menos Estado", tambm se adotou esse mecanismo, com a privatizao de
empresas, incluindo aquelas nacionalizadas durante a gesto de Mitterrand. Na gesto de Alain Marie J upp
(1995-1997), houve a necessidade de reduo rpida do dficit fiscal francs, para cumprir os parmetros do
Tratado de Maastricht, tendo sido adotadas em 1995 medidas para aumentar os impostos e taxas, cortes
oramentrios, com reduo de 30.000 empregos e congelamento de salrios dos funcionrios pblicos. Estes
vrios ajustes oramentrios levaram o governo francs a reformar-se; no entanto, poderiam ser vistos com uma
viso mais estratgica, como a reforma de 1995, dando incio a um projeto de reforma mais abrangente.
MORDACQ, Frank. La reforme de ltat par laudit. Paris: Lextenso, 2009, p. 21.
39

modelo de gesto pblica. Para a realizao dessas mudanas, foi elaborado o Plano Diretor
da Reforma do Estado, por meio do ento Ministrio da Administrao Federal e da Reforma
do Estado (MARE), aprovado em 21/09/1995.
50
Quanto mudana do papel do Estado perante a economia, o Plano previu a sua
retirada da atuao direta no mercado de produo de bens e servios, passando a no mais
operar em ramos no considerados tpicos de atuao estatal, mediante amplo programa de
privatizao. Passou o Estado, quanto a esses ramos, a atuar somente na regulao, exercendo
misteres de fiscalizao, normatizao e resoluo de conflitos. Assim, a explorao direta
dos setores regulados passou, em grande proporo, s mos da iniciativa privada. Nesse
contexto, como reflexo das mudanas, foram inseridas, no ordenamento jurdico, as agncias
reguladoras, a serem tratadas adiante.

Uma das ideias que sustentou a nova concepo do papel do Estado perante a
Economia foi o princpio da subsidiariedade, desenvolvido pela doutrina social da Igreja, o
qual defende o respeito aos direitos individuais, pelo reconhecimento de que a iniciativa
privada, seja dos indivduos, seja das associaes, tem primazia sobre a iniciativa estatal.
Nesse sentido, o Estado deve abster-se de exercer atividades que o particular tem condies
de exercer por sua prpria iniciativa, utilizando seus prprios recursos. O referido princpio
defende a limitao da interveno estatal na economia, passando o Estado a apenas fomentar,
coordenar e fiscalizar a iniciativa privada
51
Quanto ao modelo de gesto pblica, a concepo do Plano foi transform-la de
Administrao Pblica burocrtica, caracterizada pela rigidez, pouca eficincia, prioridade
nos controles internos e foco em si prpria, em um modelo de gesto denominado
.

50
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizao e outras formas. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 41-42.
51
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 52-53.
40

Administrao Pblica gerencial, a ser caracterizada pela flexibilidade e eficiente, voltada
ao atendimento do cidado.
52
Nessa perspectiva, o conceito de Administrao Pblica gerencial repudia os
modelos baseados na burocracia, na hierarquia, no formalismo e na impessoalidade,
passando-se a privilegiar a liberdade dos administradores pblicos, ampliando-se sua margem
de discricionariedade e autonomia, em busca da eficincia.

Alm disso, o cidado, consumidor dos servios e bens produzidos pelos setores da
economia, passou a ser considerado um usurio
53
No entanto, o Estado, ao deixar a produo direta de bens e servios, passando a
exercer a regulao dos setores privatizados e, posteriormente, a regulao tambm de outros
setores que nunca foram explorados por entes estatais, passou a enfrentar grandes desafios,
ante a necessidade de observncia do princpio administrativo da legalidade, o qual lhe
impunha que somente atuasse, conforme o estabelecido por lei. Em consequncia, os
mentores da Reforma passaram a defender que tal princpio tolhia a liberdade de atuao dos
administradores no Estado regulador, que lhes prejudicava a discricionariedade e a autonomia,
colocado no centro do cenrio do Estado
regulador , usurio o qual, ao lado dos setores produtores e dos rgos reguladores, passaram
a ter bastante espao na definio e implementao das polticas pblicas para esses setores.
Isso, por meio de frmulas consensuais de discusso, composio de conflitos e aprovao de
atos e normas que possibilitam a participao dos usurios, como consultas, audincias
pblicas etc.

52
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizao e outras formas. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p 42.
53
Na Frana, o conceito de usurio aparece na dcada de 1970. Na Administrao, os termos contribuinte (na
rea fiscal) e segurado (na seguridade social) gradualmente do lugar s palavras usurio ou cidado, na ausncia
do conceito de "cliente" que no ainda aceito. O terno usurio contempla a noo de que aquele que deve
receber um servio pblico com base na qualidade, facilidade de acesso geogrfico, acessibilidade ao
desenvolvimento tecnolgico (celular, computador, internet etc.) e, ainda com simplificao de linguagem e de
procedimentos. MORDACQ, Frank. La reforme de ltat par laudit. Paris: Lextenso, 2009, p. 30-31.

41

o que comprometeria, assim, a eficincia da atuao estatal, objetivo maior da Reforma do
Estado.
Em outras palavras, passaram a defender que o princpio da legalidade administrativa
atrapalhava a modernizao do Estado brasileiro e o desempenho de sua atuao regulatria.
Segundo Di Pietro, os mentores da Reforma defendem que o princpio da legalidade
estrita o qual determina que a Administrao somente pode fazer o que a lei permite
impede ou dificulta a introduo do modelo gerencial na Administrao Pblica. Isso porque
essa nova concepo de gesto repousa sobre ideias de maior autonomia e maior
responsabilidade para os dirigentes de rgos e entidades da Administrao Indireta,
substituindo controles formais por controles de resultados. Nesse sentido, os paradigmas em
que se baseia o direito administrativo, elaborados no liberalismo, teriam ficado incompatveis
com o Estado Social e Democrtico de Direito, especialmente quanto estrita legalidade,
limitao da discricionariedade e sujeio ao controle judicial, pois essas restries
constituiriam bices implantao do modelo gerencial
54
Assim, os mentores da Reforma do Estado e seus discpulos passaram a arguir a no
submisso da discricionariedade destacando-se a discricionariedade tcnica ao controle
judicial, a defender a possibilidade de amplo poder normativo dos entes reguladores, mesmo
sem a respectiva submisso a uma lei formal.
.
Embora no se concorde com a essa posio, reconhece-se que a dinmica da vida
social e econmica dos tempos atuais exige dos rgos reguladores, cada vez mais, a
necessidade de versarem, por meio de atos administrativos e normas de regulao, a respeito
de assuntos tcnicos especficos, cuja dinmica da produo legislativa, muitas vezes, no
consegue acompanhar.

54
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 57-58.
42

Di Pietro informa que muito crticos do direito administrativo tm defendido que a
legalidade pode ser afastada em benefcio da eficincia, ampliando-se a discricionariedade.
Afirma que tal viso influenciou bastante a implantao, no Brasil, das agncias reguladoras,
apelando para a frmula norte-americana, em que legislam nos vazios deixados pela lei, de
acordo com as convenincias administrativas
55
Porm, no se pode defender que possa o Estado atuar margem do Direito, ou seja,
sem a observncia do que determina a lei. Isso porque, entre outras consequncias, a Histria
tem demonstrado que atuao estatal desarraigada dos limites legais redunda em autoritarismo
ou em privilgios a setores prximos do Poder, o que, em ltima instncia, faz retroagir os
paradigmas do Estado de Direito poca anterior Revoluo Francesa.
.
Assim, o princpio da legalidade administrativa, no perodo atual, levando em conta
que persiste a necessidade de atuao dos rgos estatais conforme o estabelecido em lei e
a se inserindo as agncias reguladoras , h que obedecer ao estatudo nos marcos legais e
nos princpios do Direito, para que possa continuar representando uma conquista do Estado
Democrtico de Direito.
Mesmo reconhecendo a ampliao da margem de discricionariedade
principalmente tcnica no Estado regulador, h de se reconhecer que essa discricionariedade
h de respeitar os marcos legais e os princpios do Direito. J amais, em um Estado
Democrtico de Direito, em que se privilegiam os mecanismos de participao popular, entre
eles, os que resultaram na elaborao da lei e a da Constituio, se poderia entender que os
atos e processos administrativos estariam desvinculados da observncia do estatudo em lei ou
dos valores dos princpios jurdicos, como forma de atingir a to visada eficincia.

55
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 58-59.
43

Mas, reconhece-se que o princpio da legalidade administrativa h de ser interpretado
de maneira evolutiva, adequando-o s demandas econmico-sociais do mundo atual e
necessidade de a Administrao atuar em consonncia com a grande dinmica exigida,
principalmente na regulao econmica. Deve ser tambm levado em conta que a produo de
leis, fruto do processo legislativo, em que se privilegia o necessrio e salutar debate
democrtico, muitas vezes, no acompanha as necessidades de regramento que a sociedade
atual requer.
Mas ante todo esse quadro, longe de se defender a abdicao do princpio de
legalidade administrativa, em prol da dita eficincia. A soluo lembrar que para aplicao
do princpio da legalidade administrativa, h diversos graus de vinculao da Administrao.
Segundo a previso legal, por vezes, dispe o agente pblico de grande margem de
discricionariedade; porm, em outras situaes, sua discricionariedade mais limitada. Mas,
em qualquer das situaes, sempre deve ser observado se atos administrativos ou as normas
editadas respeitam os marcos legais, as regras e os princpios constitucionais.
Di Pietro faz importante abordagem da atual concepo do princpio da legalidade
administrativa, bem consentnea com a dinmica e necessidades da Administrao Pblica
nos dias de hoje. Nesse sentido, afirma que, para sua observncia, no significa que, para cada
ato administrativo, cada deciso, cada medida, deva haver uma norma legal expressa
vinculando a autoridade em todos os aspectos. Ressalta que o princpio da legalidade
administrativa tem diferentes amplitudes, que admitem maior ou menor rigidez, e
consequentemente, maior ou menor grau de discricionariedade.
Destaca que por essa razo que se distingue legalidade de reserva da lei. A
primeira, permitindo que o legislador estatua de forma mais genrica, de maneira a conferir
maior discricionariedade para a Administrao Pblica regular a matria. J a segunda exige
legislao mais detalhada, com pouca margem de discricionariedade administrativa. Neste
44

caso, denominada estrita legalidade, cabendo Constituio reservar a matria
competncia do legislador
56
Odete Medauar afirma que o princpio da legalidade administrativa traduz-se, de
modo simples, pela expresso: a Administrao deve sujeitar-se s normas legais, mas
ressalta que essa aparente simplicidade oculta relevantes questes quando o aplica na
prtica
.
57
Assim, com vista a esclarecer as nuanas das questes envolvidas na sua aplicao, a
doutrinadora apresenta a seguinte classificao para os sentidos que tm o princpio da
legalidade administrativa, levando em conta o grau crescente de vinculao da Administrao
norma legal:

.
58
a) no primeiro sentido, a Administrao pode realizar todos os atos e medidas que
no sejam contrrios lei. Equivale forma com que o princpio da legalidade aplicado aos
particulares, ou seja, que podem fazer tudo o que a lei no vede, tendo pouco aplicao na
Administrao Pblica brasileira;

b) no segundo sentido, a Administrao somente pode editar atos ou medidas que
uma norma autoriza. Aqui se exige que a Administrao receba habilitao legal para expedir
atos e medidas, de forma que possa justificar suas decises por uma disposio legal, ou seja,
exige-se base legal para que possa exercitar seus poderes. Ressalta a doutrinadora que esse
sentido que prevalece e que se aplica de forma geral maior parte das atividades da
Administrao Pblica brasileira. Contudo, destaca que tal sentido contm gradaes em sua
aplicao, pois, s vezes, a habilitao legal assume a forma somente de norma de

56
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 59.
57
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13. ed. rev. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2009.p. 127.
58
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13. ed. rev. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2009.p. 127.
45

competncia, ou seja, trata-se de norma que atribui poderes para a prtica de certos atos,
ficando o agente pblico com certa margem de escolha no tocante substncia da medida.
Outras vezes, a lei estabelece estreito vnculo do contedo do ato ao teor da norma, o que
reduz significativamente a liberdade de escolha do administrador;
c) no terceiro sentido, apenas so permitidos atos cujo contedo seja conforme a um
esquema abstrato fixado pela lei. Expressa uma concepo rgida do princpio da legalidade
administrativa, ou seja, a de que a Administrao apenas uma executora da lei. Afirma a
doutrinadora que atualmente no se concebe que a Administrao tenha somente esse
encargo. Destaca que esse sentido no predomina na maioria das atividades administrativas,
conquanto no dia-a-dia da Administrao possam haver decises similares a uma
concretizao da hiptese legal abstrata;
d) no quarto sentido, a Administrao s pode realizar atos ou medidas que a lei
ordena fazer. Caso predominasse essa concepo, o Poder Pblico ficaria engessado,
paralisado, pois teria que haver uma lei especfica, estabelecendo cada ato ou medida da
Administrao, hiptese que inviabilizaria a atuao estatal.
Ante a classificao supra, constata-se que a vinculao da Administrao lei
obedece a graus variados e, medida que cresce, implica na diminuio pari passu do grau de
liberdade do gestor ao praticar atos ou tomar decises.
No entanto, apesar de ter a faculdade de editar normas com graus variados de
vinculao do administrador lei, conforme exposto anteriormente, frisa Di Pietro que, por
vezes, o prprio Legislador nacional que compromete a aplicao do princpio da eficincia.
Isso porque tem a oportunidade de promulgar leis com maior poder de autonomia aos
administradores, mas frequentemente no o faz, optando por admitir a permanncia ou editar
leis excessivamente formais e detalhistas, que castram um maior grau de discricionariedade
que poderia ser-lhes conferido. o que ocorre, por exemplo, com a Lei de Licitaes (Lei n
46

8.666, de 21/06/1993) e com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de
04/05/2000), as quais colocam os agentes pblicos, de todos os nveis, em comportas
estanques, restringindo ainda mais a discricionariedade administrativa que os adeptos da
Reforma desejariam ampliar
59
Frisa que essa dubiedade de procedimentos, entre a defesa de uma Administrao
gerencial e a edio ou manuteno de leis extremamente detalhadas e formalistas, contribui
para o distanciamento entre o discurso e a prtica, entre as leis e os fatos, em desprestgio do
princpio da legalidade e da prpria Constituio que o consagra
.
60
De outra parte, lembra Di Pietro que, por mais tentadores que sejam os modelos
inspirados no Direito estrangeiro, o princpio da legalidade h de ter aplicado conforme
previsto no Direito interno de cada pas. Lembra que nos EUA, cuja Constituio de
princpios d grande margem interpretao judicial, e na Frana, em cuja jurisdio
administrativa o juiz desempenha relevante papel de rgo criador do Direito, h importante
processo de legitimao dos atos da Administrao Pblica pelo J udicirio, o que no Brasil
no ocorre. Aqui, com a Constituio Federal grandemente detalhista e distribuindo
rigorosamente as competncias entre os trs Poderes, h mesmo limites prpria
discricionariedade do Legislador
.
61
Ressalta que, no Brasil, o princpio da legalidade imposto Administrao no art.
37, caput, e 5, inciso II, da Constituio, devendo-se interpretar que o primeiro dispositivo
no define o contedo do princpio, ficando a cargo do legislador dispor sobre as matrias de
competncia da Administrao com maior ou menor grau de discricionariedade. Nesse
sentido, nos espaos deixados pelo legislador, o Chefe do Poder Executivo, no exerccio da
.

59
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 61-62
60
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 61-62.
61
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 60 e 62.
47

competncia constitucional exclusiva, pode preench-los com norma de natureza
regulamentar, e que poder semelhante foi dado a algumas agncias reguladoras pelos arts. 21,
inciso XI, e 177, 2, inciso III, da Constituio Federal
62
Destaca, porm, que no caso do dispositivo contido no 5, inciso II, h previso mais
restrita do princpio da legalidade, porque impede Administrao de impor obrigaes ou
proibies por iniciativa prpria, sendo necessrio para faz-lo prvia previso legal. Em
outras palavras, os atos que impliquem restrio ao exerccio de direitos tm que ter previso
em lei formal, ou em atos que disponham da mesma fora, tais como medida provisria ou lei
delegada
.
63
Assim, jamais se poderia defender, nos tempos atuais, em que a Carta Constitucional
ganha relevncia mxima, que a anlise da discricionariedade dos atos administrativos
poderia estar desvinculada da distribuio de competncias entre os Poderes, do princpio
constitucional da legalidade e dos demais princpios a ele relacionados.
.
Nesse sentido, nos dias atuais, a observncia do princpio da legalidade
administrativa abrange muito mais do que a adequao do ato aos ditames literais
estabelecidos em lei, mas tambm a conformidade com o prprio Direito. Para isso, requer-se
do interprete que verifique se o ato cumpriu as finalidades legais, se no foi desarrazoado ou
desproporcional, se constaram as motivaes, os fundamentos que ensejaram a execuo do
ato, alm de se constatar se, em tendo causado danos a terceiros, responsabilizou-se o Estado
pelas perdas verificadas. Em sntese, a anlise da legalidade dos atos administrativos,
atualmente, perquire no apenas os aspectos estritamente legais, mas tambm princpios que
decorrem da legalidade, que a complementam, que a reforam, que a legitimam, conforme
entende Celso Antnio Bandeira de Melo.

62
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 60.
63
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2.
ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 60.
48

Segundo esse doutrinador, o princpio de legalidade administrativa tem como
implicaes ou decorrncias os princpios da finalidade, da razoabilidade, da
proporcionalidade, da motivao e da responsabilidade do Estado
64
. O que se permite
entender que para a observncia daquele, esses devem ser devidamente observados.
Interpretao essa que casa com a feliz expresso de Celso Antnio Bandeira de Mello:
(...) tudo aquilo que se encontra em um princpio to certo e verdadeiro quanto ele, ao se
reproduzir fase de Henry Campbell Black, no sentido de que tanto faz parte da lei o que nela
se encontra explcito quanto o que nela implicitamente se contm
65
Assim, na anlise da compatibilidade dos atos da administrao ao princpio da
legalidade administrativa, deve-se verificar se visou ao atingimento da finalidade prevista na
lei, sua razo de ser, ao objetivo em vista do qual a lei foi editada. Tal finalidade, como em
toda lei, o interesse pblico, mas tambm a finalidade especfica da lei a que se est dando
execuo. Ao se utilizar uma lei para o atingimento de finalidades desconformes com o
objetivo legal a que esto obrigados todos os agentes pblicos
.
66
, est-se desvirtuando-a,
burlando-a, o que constituiu desvio de poder ou de finalidade, o que implica a nulidade do
ato.
67
Em sntese, a verificao da persecuo da finalidade da lei um de seus
componentes imprescindveis para verificar se o agente pblico que a aplica est observando
o princpio da legalidade administrativa.

A observncia do princpio da razoabilidade tambm imprescindvel de ser
verificada para analisar-se se o ato do agente pblico observou o princpio da legalidade.

64
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 75.
65
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 112.
66
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed. 2. tir. So Paulo,
2007, p. 13.
67
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 106-107
49

Atos administrativos discricionrios, que fogem aos padres da razoabilidade, do aceitvel, do
adequado aos nveis de conduta exigidos do homem mdio pertencente sociedade a que se
destina tambm ferem o princpio da legalidade administrativa. No pode o agente pblico,
dentro da margem de discricionariedade que lhe foi conferida, agir ao alvedrio de suas
paixes, de suas preferncias pessoais desarrazoadas, de seus humores, causando efeitos no
pretendidos pela lei.
Assim, no exerccio do poder discricionrio, h de ser verificado se o ato do agente
pblico atendeu a critrios aceitveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso
normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da
competncia exercida
68
Nesse sentido, so no apenas inconvenientes, mas ilegtimas e juridicamente
invalidveis, condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsiderao
s situaes ou circunstncias que deveriam ser observadas caso detivesse atributos de
prudncia, sensatez e acatamento das finalidades previstas pela dei que conferiu a
discricionariedade
.
69
Destaca Celso Antnio Bandeira de Melo que, longe de se pensar que a anlise da
razoabilidade de um ato administrativo invade o mago de seu mrito, ou seja, invaderia o
campo de liberdade da Administrao conferido pela lei, para decidir sobre a convenincia
e oportunidade. Isso no ocorre porque a liberdade conferida a liberdade dentro da lei, ou
seja, segundo as possibilidades que ela comporta, o que no compreende a adoo de atos
desarrazoados, pois estes transbordam os limites legais. Mas ressalta que, havendo a
discricionariedade conferida pela lei e respeitados seus limites, cabe ao administrador e no
.

68
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 108
69
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 108.
50

ao juiz [ou aos rgos de controle] decidir qual a alternativa a tomar
70
A observncia do princpio da legalidade administrativa tambm se deve dar quanto
proporcionalidade dos atos dos agentes pblicos. O respaldo desse princpio no outro
seno o art. 37, conjuntamente com os arts. 5, inciso II, e 84, inciso IV, da Constituio
Federal
. Ou seja, dentro dos
limites da razoabilidade cabe ao agente pblico escolher o que considera a alternativa
adequada a ser adotada, escolha essa que deve ser respeitada, sob pena de ferir o princpio da
separao dos Poderes.
71
No basta que o ato administrativo cumpra as regras processuais e os procedimentos
legais para considerar-se que observou a legalidade administrativa, mas a medida aplicada
deve ser proporcional, ou seja, deve haver proporcionalidade entre a medida aplicada e os fins
pretendidos pela lei.
, pois dentro da margem de discricionariedade conferido pela lei Administrao,
tem ela opes de agir de maneira a alcanar os objetivos visados pela norma jurdica.
Contudo, principalmente, quando da aplicao de medidas restritivas de direitos, deve o
agente pblico utilizar de meios ou medidas proporcionais aos resultados pretendidos. Assim,
por exemplo, ao aplicar uma multa ou penalidade, ou estabelecer uma restrio de direito, no
sentido de resguardar um bem ou interesse pblico, devem as medidas adotadas pela
Administrao guardar relao de proporcionalidade com os fins a que se destinam, com a
finalidade prevista em lei.

70
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 109.
71
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 112.
51

Assim, os atos cujos contedos superem o necessrio para atingir os fins visados pelo
interesse pblico so ilegtimos, por desproporcionais, pois extrapolam os limites que
naqueles casos lhes corresponderiam os fins visados pela lei, sendo, portanto, ilegais
72
Na anlise dos casos concretos, luz do princpio da proporcionalidade, devem-se
observar os seguintes aspectos: a) a adequao dos meios aos fins, ou seja, que a medida
adotada para a realizao do interesse pblico deve ser apropriada para a persecuo do fim
ou fins a ele subjacentes; b) a necessidade, ou a menor ingerncia possvel, que
estabelece ser preciso a prova de que no era possvel adotar outro meio menos oneroso para
o cidado; c) a proporcionalidade em sentido estrito, a qual determina que deve ser
questionado se o resultado obtido com a interveno proporcional carga coativa da mesma,
devendo, ento, os meios e fins serem colocados em equao, mediante um juzo de
ponderao, visando aferir-se se o meio empregado ou no desproporcional em relao ao
fim.
.
73
O princpio da legalidade administrativa tambm h de ser verificado luz do
princpio da motivao do ato administrativo, ou seja, para ser considerado legal, o ato precisa
ser motivado, devendo constar as razes que o fundamentam, e essas razes devem estar
albergadas pelo Direito.

Mas no basta que o ato esteja motivado, pois tal motivao h de ser prvia ou
contempornea expedio do ato. No caso dos atos vinculados, por haver pequena margem
de interferncia de juzos subjetivos do administrador, basta a exposio do fato e da regra de
Direito aplicanda. Porm, no caso de atos discricionrios ou naquelas situaes em para a
prtica do ato vinculado haja a necessidade de aprofundada apreciao e sopesamento dos

72
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 109.
73
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional. 6. ed. 2. reimp. Coimbra: Almeidina, 1996, p.
382-383.
52

fatos e das regras jurdicas, tambm se faz necessrio motivao detalhada, tais como em
contenciosos administrativos ou em processos de licitatrios
74
O fundamento jurdico para a necessidade de observncia do princpio da motivao
no outro seno a cidadania, fundamento do Estado Democrtico de Direito, alm do poder
popular e do direito ao controle jurisdicional, previstos nos arts. 1, inciso II, e Pargrafo
nico, e 5, inciso XXXV, da Lei Maior, respectivamente. Assim, a motivao do ato
administrativo permite aos cidados exercer o poder poltico de saber os porqus das aes
de quem gere negcios que lhes dizem respeito, com o fim de verificar se se ajustam lei.
Caso no haja tempestiva e suficiente fundamentao, os atos administrativos so ilegtimos e
invalidveis
.
75
A observncia do princpio da legalidade administrativa tambm deve ser verificada
pelo exame do cumprimento princpio da ampla responsabilidade do Estado. Em outras
palavras, a constatao da legalidade h de ser analisada luz de sua contrapartida a
ilegalidade. Isso porque, ao praticar ilegalidade incorre o Estado no dever de reparar os danos
causados, nos termos do art. 37, 6 da Constituio Federal. Assim, no teria sentido ou
alcance jurdico algum o princpio da legalidade se a responsabilidade do Estado, em matria
de atos administrativos, no fosse o seu reverso
, ferindo o princpio da legalidade administrativa.
76
Por fim, para encerrar a exposio sobre a concepo atual do princpio da legalidade
administrativa, na viso de Celso Antnio Bandeira de Melo, vale destacar que a lei, ou mais
precisamente, o sistema legal, o fundamento de toda e qualquer ao administrativa. Assim,
a expresso legalidade deve ser entendida como conformidade lei e, por consequncia,
conformidade com as subsequentes normas que a Administrao expea para regular mais
.

74
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 112.
75
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 112-113.
76
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 80.
53

estritamente sua prpria discricionariedade, o que faz a expresso legalidade adquirir um
sentido mais amplo
77
. Nesse sentido, declara que a submisso do Estado de Direito aos
parmetros da legalidade vai desde as disposies constitucionais, passando pelos termos das
leis e, por ltimo, pelos atos normativos inferiores, de qualquer espcie, expedidos pelo Poder
Pblico.
78
Assim, desdobramento do princpio da legalidade administrativa o respeito, pela
Administrao, quando praticar atos individuais, aos atos genricos que expediu com base na
lei, para regular seus comportamentos ulteriores

79
Tal entendimento tambm corroborado por Eros Grau, quando afirma que a
Administrao vincula-se lei, mas s normas jurdicas, inclusive s que tiver editado, em
decorrncia de lei
.
80
Em outras palavras, o princpio da legalidade administrativa tambm deve ser
observado, ao se verificar se os entes estatais cumpriram, em seus atos administrativos, os
dispositivos normativos infralegais por eles expedidos, para regular sua prpria conduta. Isso
porque reconhecido que a lei, em vrias oportunidades, ao regular abstratamente as
situaes, confere ao administrador o encargo de eleger, no caso concreto, a soluo que
entenda ajustar-se, com perfeio, s finalidades da norma, situao a qual requer, caso a
caso, a anlise da convenincia e oportunidade
.
81
Defender que, no Estado atual, por desempenhar funo marcantemente reguladora, e
em face da necessidade de cumprimento do princpio da eficincia, no deve haver a
.

77
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 76-77.
78
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed. 2. tir. So Paulo,
2007, p. 10-11.
79
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 77.
80
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. ampl. So Paulo: Malheiros, 2008,
p.181.
81
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 77.
54

observncia do princpio da legalidade administrativa, equivale a querer fugir dos limites e
controles prprios do sistema de freios e contrapesos do regime democrtico.
Isso posto, afirma-se que essa ser a concepo do princpio da legalidade
administrativa que servir de alicerce anlise dos limites do controle das atividades-fim das
agncias reguladoras pelo TCU. Em outras palavras, a anlise levar em conta que, mesmo
reconhecendo haver graus variados de vinculao da Administrao norma legal, est ela
sujeita observncia do referido princpio inclusive submetendo-se s suas implicaes ou
decorrncias, como os princpios da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da
motivao e da responsabilidade do Estado, alm de que, mais do que a lei, o sistema legal o
fundamento de toda e qualquer ao administrativa, conforme o entendimento de Celso
Antnio Bandeira de Mello.
Ressalte-se que se respeita, embora que no se concorde, com a corrente que defende
o grande afrouxamento do controle dos atos discricionrios, mormente dos entes reguladores.
No entanto, afirma-se que a interpretao esposada nas linhas anteriores mostra-se muito mais
consentnea com o modelo de Estado Democrtico de Direito e com a valorizao e respeito
s regras e princpios da Carta Constitucional brasileira.

2.3.2 A Delegao Legislativa
As cartas constitucionais dos diversos pases, ou mesmo o costume jurdico, por
vezes, estabelecem a possibilidade de a funo legislativa ser delegada a membros de outros
Poderes, para que possam emitir normas primrias.
Entre os motivos para delegao legislativa, destaca-se o de estabelecer mecanismos
para regular situaes urgentes e relevantes, ou para sanar a necessidade de regramento de
situaes especiais ou especficas. Como um dos principais motivos para a delegao figura o
55

argumento de que o processo legislativo clssico, imanente produo normativa pelo Poder
Legislativo, composto por vrias etapas de discusso e votao, muitas vezes, no pode
atender, de maneira mais clere e com grau de detalhamento necessrio, o que a necessidade
especfica requerer.
Ressalte-se, porm, que no se deve confundir delegao legislativa com
regulamentao, visto que o exerccio do poder regulamentar, pelo Executivo, no decorre de
uma delegao legislativa. O poder regulamentar provm da funo normativa do Poder
Executivo de expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis. J a delegao
legislativa a autorizao, para outro Poder, normalmente o Executivo, emitir normas
primrias, ou seja, leis ou normas com fora de leis.
Destaque-se ainda que a delegao legislativa relaciona-se diretamente ao princpio
constitucional da legalidade administrativa, constituindo exceo clssica diviso das
funes entre os trs Poderes, prpria dos regimes democrticos, motivo pelo qual ser
apreciada nesse trabalho. Acrescente que tal fenmeno uma realidade em diversos pases,
pois, na verdade, o Legislativo jamais exerceu, com exclusividade, a funo e elaborar normas
jurdicas.
Adiante, o tema ter como foco a realidade brasileira, segundo as disposies
constitucionais e doutrinrias ptrias, de modo que a interpretao sobre o assunto possa
realizar-se segundo os limites, regras e princpios constitucionais em vigor no Brasil, e no no
estrangeiro. Far-se-, porm, remisso ao instituto da delegao legislativa em outros pases,
mas somente quando imprescindvel exposio da temtica em relao ao Brasil.
Nesse sentido, passando em vista outros pases, apresentam-se trs formas pelas
quais ocorre a delegao legislativa a outros Poderes do Estado, para que editem normas
primrias.
56

A primeira forma, denominada delegao sem previso constitucional, tem como
maior exemplo os Estados Unidos da Amrica, pas em que os princpios da separao dos
poderes e da indelegabilidade de atribuies foram sofrendo, ao longo do tempo,
reinterpretaes que possibilitaram a ampliao da atividade normativa do Executivo
82
.
Destaque-se, porm, que a delegao legislativa nos EUA, para ser considerada aceitvel,
requer que seja feita por uma lei formal de delegao que especifique as fronteiras materiais e
objetivas dentro das quais a autoridade delegada pode legislar, de modo a evitarem-se riscos
desmensurados de restries indevidas liberdade. Ao contrrio, se a delegao legislativa
importa em total abdicao da funo constitucional do legislador, ficando a autonomia
individual ao alvedrio da autoridade delegada, tal delegao tida por abusiva e
inconstitucional
83
A segunda forma, nominada de delegao com assento constitucional, prevista nas
Cartas Constitucionais mais modernas, tem como exemplos a Itlia, Portugal, Frana,
Espanha e Reino Unido, cujas Constituies e, no caso do Reino Unido, o Parlamento,
autorizam o Governo a exercer a funo de legislar normas primrias, sobre matrias
especficas, seguindo princpios e critrios determinados
.
84
A terceira, denominada funo legislativa decorrente de atribuio, que trata da
possibilidade de o Executivo, em situaes graves e excepcionais, deter o poder de legislar
sobre determinadas matrias, sem a necessidade de prvia autorizao do Poder Legislativo.
considerada fruto do mundo contemporneo, que reclama do Executivo, em situaes
especiais, o poder de legislar diretamente sobre determinadas matrias.
.
Como um dos exemplos de funo legislativa decorrente de atribuio apresenta-se
a Alemanha, cuja Constituio prev a possibilidade de decretao, pelo Presidente da

82
CLVE, Clmerson Merlin. Medidas provisrias. 2. ed. rev. ampl. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 22
83
SIQUEIRA CASTRO, Carlos Roberto de. O congresso e as delegaes legislativas. Rio de J aneiro: Forense,
1986, p. 81.
84
CLVE, Clmerson Merlin. Medidas provisrias. 2. ed. ver. ampl. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 23-26.
57

Repblica, do estado de emergncia legislativa. Nessa situao, poder ser adotado um
projeto de lei rejeitado pelo Parlamento Federal e, em caso de o Legislativo rejeit-lo
novamente ou aprovar uma verso considerada inaceitvel pelo Governo Federal, o projeto
torna-se lei, desde que obtenha a aprovao do Conselho Federal. Tambm se torna lei se o
projeto no for votado pelo Parlamento Federal, em quatro semanas depois de novamente
proposto. A Frana tambm constitui outro exemplo, pois sua Constituio estabelece
matrias que so tratadas por lei e outras por regulamento. Nesse sentido, o art. 34 da
Constituio francesa prev assuntos reservados lei, enquanto os demais temas, de forma
residual, devem ser tratados por regulamentos, nos termos do art. 37. Esses constituem
regulamentos autnomos, materialmente tm o carter de verdadeiras leis, pois podem inovar
na ordem jurdica
85
Mas mesmo enfocando a realidade brasileira, tratar do tema delegao legislativa
matria rdua, pois a doutrina no unssona em relao ao assunto. Muito pelo contrrio, h
profundas divergncias entre os autores. Ou seja, h pontos de vista doutrinrios para todos os
gostos, sobre os quais se apresentar adiante uma sntese, sem prejuzo de expor, ao final,
aquele que mais se adqua concepo do subscritor deste trabalho.
.
Antes, contudo, deve ser ressaltado que o tema da delegao legislativa no pode
ignorar a realidade, pois o papel do direito constitucional e de seu astro maior, a Constituio,
no o mesmo do sculo XVIII. Tal direito, concebido inicialmente como forma de frear o
poder absoluto dos governantes, dos soberanos, passou, de uma feio garantista, absentesta,
tpica do Estado liberal, a desempenhar papeis de diversas finalidades. Assim, o modelo atual
de Estado passou a intervir, prestar servios e atuar nos diversos segmentos sociais,
coordenado-os, de acordo com as diretrizes e princpios das cartas constitucionais. Isso
porque o Estado, por fora dos movimentos sociais, vem sendo pressionado a realizar

85
CLVE, Clmerson Merlin. Medidas provisrias. 2. ed. rev. ampl. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 27-29.
58

polticas pblicas, sendo-lhe cobradas posturas positivas e participativas. Isso para que venha
a possibilitar, alm da liberdade e da igualdade, vida digna aos cidados, aos administrados,
aos jurisdicionados
86
No Brasil, como dois exemplos clssicos de delegao legislativa, com previso
constitucional, apresentam-se as medidas provisrias e as leis delegadas.
.
As primeiras, segundo o art. 62 da Constituio Federal, editadas em casos de
relevncia e urgncia, pelo Presidente da Repblica, tm fora de lei, devendo ser submetidas
de imediato ao Congresso Nacional. Tm vigncia de sessenta dias, contados da edio, prazo
que pode ser prorrogado, uma vez, por igual perodo. Destaque-se que h vedaes quanto aos
temas sobre os quais podem versar, pois vedado disporem sobre matrias relativas
nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos e direito eleitoral; direito penal,
processual penal e processual civil; organizao do Poder J udicirio e do Ministrio Pblico,
a carreira e a garantia de seus membros; planos plurianuais, diretrizes oramentrias,
oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3;
deteno ou seqestro de bens, poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro; lei
complementar; bem como matria disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso
Nacional e pendente de sano ou veto do Presidente da Repblica.
Mesmo sujeitas a limitaes quanto matria, tempo de vigncia e eficcia, previstas
nas disposies do art. 62 da Constituio Federal, as medidas provisrias tm sido utilizadas
com extremo excesso e abuso, no s por, na prtica, no respeitarem os requisitos de
urgncia e relevncia
87

86
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 104.
, mas tambm por versarem sobre temas que poderiam ser discutidos e
votados no Parlamento. Isso tem causado grande fortalecimento do Poder Executivo, o qual
87
ALVES FILHO, Garibaldi. Garibaldi: medidas provisrias deveriam ser editadas apenas em casos
excepcionais. Agncia Senado. mar. 2008. Direito2.com.br, Braslia, mar. 2008. Disponvel em:
<http://www.direito2.com.br/asen/2008/mar/19/Garibaldi: medidas provisrias deveriam ser editadas apenas em
casos excepcionais>. Acesso em: 11 abr. 2010.
59

alm de administrar, passou a deter papel destacado na elaborao de normas, com fora de
legislao primria, o que, concomitantemente, tem causado o enfraquecimento, o
aviltamento do papel do Legislativo. Tal fenmeno tem causado distores importantes no
equilbrio de foras entre os Poderes.
Na prtica, tudo ou quase tudo
88
Outro instituto clssico de delao legislativa no Brasil so as leis delegadas,
previstas no art. 68 da Lei Maior. So elaboradas pelo Presidente da Repblica, aps solicitar
delegao ao Congresso Nacional, e receber dele autorizao por meio de resoluo, que deve
especificar seu contedo e os termos de seu exerccio. Tambm h limites quanto s matrias
que podem versar, pois no sero objeto de delegao os atos de competncia exclusiva do
Congresso Nacional, os de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado
Federal, a matria reservada lei complementar, nem a legislao sobre organizao do Poder
J udicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; nacionalidade,
cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais; planos plurianuais, diretrizes
oramentrias e oramentos.
objeto de medida provisria, pois basta que a
matria seja do interesse do Chefe do Poder Executivo, ou dos grupos com forte influncia no
Planalto, para que seja expedida uma medida provisria, pois so rarssimos os casos em que
o Congresso Nacional as tem rejeitado por ausncia de relevncia e urgncia.
Entretanto, pouqussimas vezes foram editadas leis delegadas
89

88
ARAKAKI, Allan. Brasil: o pas das medidas provisrias. Jus Vigilantibus, Vitria, abr. 2010. Disponvel
em: <http://jusvi.com/artigos/31014>. Acesso em: 11 abr. 2010.
, pois, na prtica, as
medidas provisrias propiciam ao Chefe do Executivo muito mais liberdade para legislar,
porque independem de autorizao prvia do Legislativo e no se sujeitas delimitao de
contedo, exceto as vedaes constitucionais. Alm disso, as medidas provisrias, assim
89
Segundo dados da Presidncia da Repblica, desde 1962 at 2010, foram editadas apenas treze leis delegadas,
sendo onze delas no ano de 1962, pelo Presidente Joo Goulart. BRASIL. Leis Delegadas. Planalto, Braslia,
abr. 2010. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/Ldl/Quadro_LDL.htm>. Acesso em:
11.04.2010.
60

como os antigos decretos-leis, afinam-se muito mais com a tradio autoritria brasileira,
marcada pelo enorme peso do Executivo, frente aos demais Poderes.
Mas, caso no houvesse exacerbao do uso das medidas provisrias, as leis
delegadas poderiam efetivamente constituir importante instrumento de delegao legislativa.
Isso porque haveria clara articulao entre o rgo delegante e o delegado, mediante
requerimento prvio do Executivo, em que exporia as necessidades da delegao, seguida da
demarcao de seu contedo e dos termos de seu exerccio, sem o aviltamento das funes
parlamentares, que ocorre com o excesso de medidas provisrias.
Mas as medidas provisrias e leis delegadas no constituem, para uma parte de
doutrinadores, os nicos exemplos de delegao legislativa. Isso porque, embalados pela
concepo de que o Estado Democrtico de Direito hoje regido no s pela lei, mas tambm
pelo Direito, alguns juristas tm defendido que a Administrao Pblica poderia receber
delegao legislativa tambm de outras formas.
Tais ideias baseiam-se no argumento de que o Parlamento, por si s, no capaz de
sozinho enfrentar os problemas da sociedade de massas do final do sculo XX e do XXI, pois
no so descabidas as crticas pela falta de dinamismo, direo e diretrizes polticas que
deveriam advir do Legislativo, para resolver os problemas sociais e econmicos do mundo
atual.
Antes de expor o ponto de vista de doutrinadores, para facilitar a exposio do
assunto, importante apresentar a classificao das normas, feita por Marcelo Figueiredo,
quanto hierarquia: normas superprimrias, que so as normas constitucionais; normas
primrias, as editadas pelo Poder Legislativo, leis delegadas e atos normativos do
61

Parlamento e normas secundrias, que so os regulamentos, categoria genrica, ou
decretos
90
Marcelo Figueiredo afirma que a engenhosidade dos homens acaba construindo
meios tortuosos de burlar o sistema constitucional e seus comandos, criando mecanismos,
nem sempre constitucionais, que aumentam mais ainda concentrao de poderes no
Executivo. Exemplificando, afirma haver delegaes abertas e irresponsveis conferidas pelo
Legislativo ao Executivo; atentados reserva legal; delegaes travestidas que acabam
conferindo poderes ao Executivo, sem limites pr-estabelecidos; ou o simples abuso no uso
da delegao, pelo Poder Executivo, que a pretexto de implement-la, confere a si prprio
poderes e competncias que a lei jamais lhe conferiu.
.
91
Afirma o autor que tal fenmeno tormentoso e no pertence somente realidade
brasileira. Declara que o preocupa, desde logo, a tendncia de ver, no poder normativo do
Executivo, um novo desenho, uma nova competncia, que estaria a conferir poderes hauridos
diretamente do texto da Constituio ao Poder Executivo e seus agentes, para criar direito
novo, ou seja, inovar na ordem jurdica, criando direitos e obrigaes, mesmo ausente norma
infraconstitucional a disciplinar a hiptese. Outra matria que Marcelo Figueiredo questiona
se seria legtima e constitucional a passagem de poderes e competncias a outras entidades
autnomas e quais os fundamentos e limites.

92

90
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 142.

91
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p.145-146
92
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p.146.
62

Essas novas concepes de delegao legislativa conduzem ao tema das agncias
reguladoras, sua produo normativa e seus limites. O que afirma constituir a principal
dificuldade da matria, quando em confronto com a teoria constitucional
93
A temtica das agncias reguladoras aqui vem tona, em face de as normas
constitucionais que a preveem e as leis que as instituram estabelecerem que elas tm a funo
de rgos reguladores dos setores em que atuam, ou seja, que dispem de poder normativo.
Mas, os significados das palavras regular e de seus derivados regulador e regulao tm
aberto margem a diversas formas de interpretao sobre os limites do poder normativo das
agncias, matria a ser tratada frente. Adiante-se, porm, que o poder normativo dos entes
reguladores autarquias que so relaciona-se intrinsecamente com o princpio
constitucional da legalidade administrativa, devendo, pois, ser analisado sua luz.
.
Di Pietro afirma que a palavra regulador no confere funes legislativas
propriamente ditas s agncias, com possibilidade de inovar na ordem jurdica, pois isso
contrariaria o princpio da separao dos Poderes e a norma [princpio] constitucional que
estabelece que ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude
de lei. Acrescenta que ao falar em rgo regulador, a Constituio reconhece s agncias e
ressalta somente s previstas na Lei Maior a possibilidade de regulamentar a lei a partir de
conceitos genricos, princpios, standards, como as agncias norte-americanas
94
Lcia Valle Figueiredo tambm expressa o mesmo posicionamento de Di Pietro,
ressaltando que a lei no pode outorgar s agncias reguladoras papel normatizador em
sentido estrito, mas destaca que ao exercer atividade subconstitucional ou sub legem, podero
as agncias, dentro das estritas balizas legais e constitucionais, estabelecer parmetros
tcnicos. Nesse sentido, afirma que no v proibio de as agncias reguladoras, em face do
.

93
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 148.
94
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizao e outras formas. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p.157.
63

interesse pblico, editarem normas modificando alguns standards tcnicos, por exemplo, em
questes de grande mutabilidade tcnica, como em matria de sade pblica
95
Alexandre Arago apresenta posicionamento muito mais amplo quanto ao poder
normativo da Administrao Pblica, o qual denomina de poder regulamentar. Chega a
afirmar a possibilidade de haver regulamentao no somente de leis ordinrias, mas da
prpria Constituio, sem a necessidade daquelas leis. Em outras palavras, admite esse
doutrinador que se h a previso constitucional de que leis ordinrias sejam regulamentadas,
no poderia a Lei Maior excluir a si prpria de ser regulamentada, por normas infralegais
editadas pela prpria Administrao, como forma de cumprir os fins previstos
constitucionalmente. Assim, admite a possibilidade de que se tal rgo deve realizar tal
servio pblico (fim), receberia poderes implcitos diretamente da Carta Constitucional para
adotar as providncias necessrias entre elas, a de editar atos normativos para cumprir tal
fim, independentemente da necessidade de lei ordinria. Assevera que mesmo recebendo
poderes implcitos, estaria a Administrao a executar o esprito da lei ou do sistema jurdico
como um todo, o que no deixa de ser a regulamentao de standards ou finalidades gerais
.
96
Claro est que o posicionamento de Alexandre Arago apresenta srios perigos ao
Estado Democrtico de Direito, por poder resultar na falta de balizamentos para que possa
haver controle sobre o poder normativo dos entes da Administrao. Por esse motivo, faz a
ressalva de que a possibilidade de poder normativo ser conferido em termos amplos e, s
vezes, implcitos no pode isent-lo de serem apresentados os parmetros suficientes para que
a legalidade e/ou a constitucionalidade dos regulamentos sejam aferidos
.
97

95
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 7. ed. rev., atual e ampl. So Paulo: Malheiros,
2004, p. 144-145.
.
96
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio de J aneiro: Forense, 2006, p. 410-411.
97
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio de J aneiro: Forense, 2006, p. 411.
64

Eros Roberto Grau tambm tem entendimento bem amplo quanto ao poder normativo
da Administrao Pblica. Considera que o princpio da legalidade, previsto no art. 5, inciso
II, da Constituio deve ser tomado em termos relativos, admitindo que no haveria
descumprimento do princpio quando a Administrao, utilizando dos poderes normativos,
explcita ou implicitamente a ela conferidos, chega editar ato normativo no legislativo,
porm regulamentar (ou regimental), que venha a definir obrigaes de fazer ou no fazer
alguma coisa a seus destinatrios. Isso porque considera que, somente quando a Lei Maior
explcita, quanto necessidade de lei em sentido formal, que o referido princpio deve ser
tomado em termos absolutos
98
Assim, segundo o autor, somente quando a Constituio determina expressamente a
necessidade de lei que o princpio da legalidade deveria ser considerado em termos
absolutos. Em outras palavras, somente haveria a necessidade de lei formal para os casos
expressamente previstos na Lei Maior, como se d para a previso de crimes ou penas, para a
instituio de tributos e nos casos em que seja necessria a autorizao por lei para o exerccio
de atividade econmica etc. (arts. 5, inciso XXXIX; 150, inciso I, e 170, Pargrafo nico,
respectivamente). Nos demais casos, considerando que a Constituio no contm palavras
inteis, no haveria a necessidade de lei em sentido formal, segundo Eros Grau.
.
Declarando sua a preocupao com o uso sistemtico e massificado do poder
normativo pela Administrao, no mundo atual, Marcelo Figueiredo afirma que tal fenmeno
afeta sensivelmente a vida social e o desenvolvimento humano. Isso porque fere o direito
subjetivo pblico de o cidado brasileiro, o indivduo, ter suas condutas e aes previamente

98
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. e ampl. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 247.
65

debatidas e previstas em abstrato pelos poderes institudos, nos limites e nas disposies
constitucionais
99
Adianta que, ao se levarem s ltimas consequncias essas tendncias de
exacerbao do poder normativo aos rgos do Executivo, como parece ser uma inclinao da
realidade contempornea, todo e qualquer ato jurdico, autorizado por uma lei, ainda que
vagamente, poderia criar direitos, obrigaes e deveres jurdicos. Tais medidas, sem os
controles demarcados em uma norma jurdica democrtica e constitucional, no se afinam
com os padres do Estado Democrtico de Direito
.
100
Nesse sentido, afirma Marcelo Figueiredo que, segundo o atual regime constitucional
brasileiro, ao contrrio do norte-americano, no haveria como criar entidades
intermedirias, com poderes legislativos, para edio de normas primrias for faltar espao,
assento ou previso constitucional. E para que isso fosse possvel, necessria se faria a
convocao do poder constituinte originrio para implantar um modelo que o permitisse.
.
101
Embora no aceitem haver a possibilidade de delegao legislativa para a edio de
normas primrias ou normas que tenham seus efeitos, Marcelo Figueiredo

102
e Maral J usten
Filho
103

99
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 132 e 136
afirmam claramente que entendem possvel que haja o exerccio de delegao
normativa secundria do Legislativo ao Executivo. Em outras palavras, aceitam os autores
que o legislador, dentro do espao normativo que lhe foi atribudo pela Constituio, poder
exercer sua competncia de forma exaustiva ou no. Ou seja, poder, em certas matrias,
haver um espao normativo de delegao.
100
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 135 e 138.
101
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 176.
102
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 186.
103
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 513.
66

Esse espao normativo de delegao, segundo o Marcelo Figueiredo, pode ser
interpretado pelos conceitos de supremacia geral e supremacia especial, apresentados por
Celso Antnio Bandeira de Mello, os quais podem ser aplicados para explicar ou interpretar
quais os limites do poder normativo das agncias reguladoras, o papel e a compostura jurdica
desses entes, seu poder (competncia) jurdica, sua quintessncia.
104
A supremacia geral o poder de que detm a Administrao, por ser a executora
das leis administrativas, de exercer autoridade sobre todos os cidados que estejam sujeitos ao
imprio dessas leis. Ou seja, o poder de a Administrao exercer seu poder de polcia, tendo
por instrumento atos administrativos, que se aplicam a todos que estejam sujeitos s leis
administrativas gerais

105
Deve ser destacado que a Administrao, com base na supremacia geral, como
regra, no possui poderes outros para agir, seno extrados diretamente da lei. Ou seja, as leis
gerais, aplicveis a todos os destinatrios, em regra, somente permitem que a Administrao
aja, estritamente, segundo as disposies expressas na lei. J quando amparada na
supremacia especial, poderia atuar, tendo por base poderes no extrados diretamente da lei,
mas de relao especfica que lhe conferisse essa prerrogativa.
.
106
Segundo, Celso Antnio Bandeira de Mello, inserem-se na denominada supremacia
especial os atos que atingem os usurios de um servio pblico, por eles atingidos por conta
deste especial relacionamento; os atos relativos aos servidores pblicos ou aos
concessionrios dos servios pblicos, tanto quanto os de tutela sobre as autarquias.

Assim, a supremacia especial, tambm denominada de relao especial de
sujeio o poder de que dispe a Administrao de agir, tendo com base uma relao

104
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 282 e 286.
105
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 810.
106
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 810-811.
67

especfica, da qual extrai o fundamento jurdico atributivo de sua atuao. o que se d
quando o Estado mantm relaes especficas com um crculo de relaes muito diversas das
que mantm com a generalidade das pessoas, em que se fazem necessrias atribuies e
poderes especiais, exercitveis, dentro de certos limites, pela prpria Administrao
107
Como exemplos de relaes sujeitas supremacia especial, Celso Antnio
Bandeira de Melo cita: a relao mantida entre o Estado e o servidor pblico, que se
diferencia da relao mantida com as demais pessoas; a relao entre uma faculdade pblica
com os alunos nela matriculados, diferentemente da que mantm com aqueles que no so
matriculados; a relao mantida entre asilos ou hospitais pblicos ou mesmo estabelecimentos
penais com quem neles esteja internado, relao distinta da que mantm com quem no ali
esteja; da relao mantida entre uma biblioteca pblica com seus usurios, relao diferente
da mantida com pessoas que nunca nela entraram ou no se interessaram em ali se
matricular
.
108
Para reger tais relaes, sujeitas supremacia especial, necessrio se faz que os
entes estatais nelas envolvidos estabeleam regras para o funcionamento dos
estabelecimentos, para normatizar sua disciplina interna, as quais podem conter tanto
restries, como certas disposies benficas, tais como: as disposies relativas vida
funcional dos servidores pblicos; as regras dos estabelecimentos de ensino dirigidas aos
alunos, estabelecendo horrios, disposies disciplinares, sanes, outorgas de benefcios e
prmios; ou normas relativas boa ordem, higiene e segurana dirigidas aos internados, bem
como a horrios de visitas em hospitais; regras concernentes utilizao dos livros em uma
biblioteca, como o nmero de dias para emprstimo, sanes por atrasos na devoluo,
.

107
B MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo:
Malheiros, 2008. p. 811.
108
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 811-812.
68

obrigao de silncio nas suas dependncias; o mesmo valendo para normas internas de
disciplinas e funcionamento de albergues, de prises e manicmios
109
Realmente, fugiria ao bom senso, razoabilidade, que para reger todas as diversas
situaes envolvendo os estabelecimentos pblicos acima indicados houvesse a necessidade
de leis e, unicamente, de leis especficas e minudentes sobre todos os aspectos de sua relao
com seus usurios. Tal demanda tornaria um caos o processo de produo legislativa, pois
este teria que acompanhar diurnamente a evoluo dos problemas, das demandas e das
particularidades de todos os rgos e entidades da Administrao Pblica e do pblico que
com ela mantivesse relaes. Tais regras, se fossem possveis de ser editadas pelo Legislativo,
certamente, instaurariam uma srie de contrassensos e ficariam logo defasadas, o que
configuraria situaes imprprias e inadequadas.
.
Mas o cenrio altera-se quando se vislumbram certas atividades privadas, tais como
as reas de planos de sade e de previdncia privada, pois nessas situaes no se verificam, a
princpio, explicitamente, vnculos diretos entre a atuao do particular e o Estado. Mas,
apesar da estranheza que possa causar, segundo Maral J usten Filho, basta considerar a
estreita relao entre certas atividades privadas e o interesse coletivo, para que tal surpresa
possa ser superada. Assim, defende o autor que tambm h uma relao de supremacia
especial nessas situaes, porque o Estado tem o dever de intervir no mbito do domnio
econmico, para assegurar, quer a desnaturao dos processos de mercado, quer a realizao
de valores sociais e polticos fundamentais. Em conseqncia, defende que se a iniciativa
privada comporta a disciplina regulatria por parte do Estado, tal disciplina dar-se por meio
de competncia vinculada ou discricionria
110

109
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 813.
.
110
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 536.
69

Comunga do mesmo pensamento Alexandre Arago, ao afirmar que ante as
atividades privadas de interesse pblico, em que so prestados servios particulares mediante
uma relao contratual relacional com os consumidores, h a necessidade de uma regulao
normativa. Isso porque tais consumidores so colocados em uma posio de assimetria
informacional e econmica em relao aos prestadores de servios, o que faz mister a
ingerncia de uma entidade ou rgo regulador para controlar, regular, essa relao que se
prolonga no tempo
111
Ento, para as relaes acima descritas, no se v como o Legislativo possa dar cabo
de produzir normas especficas e minudentes, afora preceitos legais gerais. Ao ver de Marcelo
Figueiredo
.
112
Alexandre Arago, ao tratar das relaes especiais de sujeio, afirma que o
princpio da legalidade no incide sobre elas com a mesma rigidez com que aplicado nas
relaes de supremacia geral. Isso porque h uma relao prvia entre o administrado e a
Administrao, para a qual o primeiro teria, via de regra, consentido, por meio, por exemplo,
da celebrao de um contrato de concesso ou do requerimento de uma autorizao
, posio com que tambm se concorda essa situao pode ser aplicada ao
universo da relao entre as agncias reguladoras e as empresas que atuam nos setores
regulados. Ou seja, o poder normativo das agncias reguladoras estaria albergado pelo que a
doutrina denomina de supremacia especial, tambm chamada de relao especial de
sujeio, da qual a prpria entidade estatal no caso as agncias extrai poderes para editar
normas reguladoras das condutas dos entes regulados.
113
Mas, deve ser sempre ressaltado que, nos regimes democrticos, cabe figura da lei
em sentido formal o papel de norma estabelecedora das restries das condutas dos
.

111
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 394-395.
112
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 282.
113
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio de J aneiro: Forense, 2006, p. 140.
70

particulares, por isso, necessrio se faz firmar os limites em que os poderes normativos
decorrentes da supremacia especial podem ser exercidos.
Nesse sentido, so importantes os seguintes condicionamentos, considerados
indispensveis, estabelecidos na obra de Celso Antnio Bandeira de Mello, para reger os
poderes (sejam restritivos, sejam ampliativos) decorrentes da denominada supremacia
especial:
114
a) tm que encontrar seu fundamento ltimo em lei que, explcita ou implicitamente,
confira aos estabelecimentos e rgos pblicos em questo atribuies de expedir
regramentos, os quais constituiro especificaes dos comandos legais;

b) os poderes devem ter com fundamento imediato as mesmas relaes de sujeio
especial, como, por exemplo, poderes contratuais encontram fundamentos no contrato;
c) restrinjam suas disposies ao que for instrumentalmente necessrio ao
cumprimento das finalidades que regem as ditas relaes especiais;
d) devem manter-se rigorosamente afinados com os princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade, de maneira que todo excesso constitua ato invlido;
e) devem conservar seu objeto ao que for relacionado tematicamente e, em geral,
tecnicamente, com a relao especial em causa;
f) no podem infirmar qualquer direito ou dever, ou seja, no podem contrariar ou
restringir direitos, deveres ou obrigaes decorrentes de norma (princpio ou regra)
constitucional ou legal, nem prevalecer contra a supervenincia desses;
g) no podem, de maneira alguma, exceder em nada, absolutamente nada, o que seja
estritamente necessrio para o cumprimento da relao de supremacia especial em causa;

114
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 814-815.
71

h) no podem produzir, por si prprias, consequncias que venham a restringir ou
afastar interesses de terceiros, ou os coloquem em situao de dever, pois da supremacia
especial somente resultam relaes circunscritas intimidade do vnculo mantido entre a
Administrao e quem nele se encontre internado. Ressaltem-se, somente, as decises cujos
efeitos, por simples consequncia lgica, repercutam na situao de um terceiro.
Verifica-se, pois, que a teoria da supremacia especial capaz de explicar o poder
normativo de que dispem as agncias reguladoras, pois as agncias mantm com as empresas
que atuam nos setores regulados relaes especiais, para as quais necessria se faz a edio de
normas reguladoras. Tais normas tm a qualidade de poder acompanhar especificamente,
quanto aos setores em que atuam, sua evoluo, particularidades, constantes modificaes de
demandas e advento contnuo de novas tecnologias.
Essa dinmica as leis em sentido formal no conseguiriam contemplar, cabendo,
pois, ao Legislativo, como se vem verificando atualmente, editar preceitos gerais, standards,
por simples impossibilidade prtica de exercer sua competncia de forma exaustiva.
Contudo, deve ser sempre ressalvado que no se coaduna com a ordem constitucional
que uma lei restrinja-se a estabelecer certos padres abstratos e genricos (standards),
remetendo s agncias reguladoras o poder de normatizar integralmente a matria. Cabe, pois,
a tal lei estabelecer parmetros suficientes para que a legalidade e a constitucionalidade das
normas editadas pelos entes reguladores possam ser aferidas
115

115
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 524.
. Desse modo, preservam-se as
conquistas do Estado Democrtico de Direito, sem prejuzo de conferir agilidade e eficincia
s agncias reguladoras.
72

Por fim, por ser assunto que sempre permeia os temas de delegao legislativa e
poder normativo da Administrao Pblica a includas as agncias reguladoras , cabe
ainda breve apreciao sobre a diferena se que h entre regulamentao e regulao.

2.3.3. Regulamentao e Regulao
Adentrar na busca da definio dos termos regulamentao e regulao cada
vez mais mergulhar em assuntos em que a doutrina tambm apresenta srias divergncias.
De maneira simples, poderia considerar-se que regulamentao o poder conferido
ao Presidente da Repblica para expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis,
conforme estabelecido no art. 84, inciso IV, da Constituio Federal.
J a palavra regulao, mais complexa, pois seu conceito abrange vrias
acepes e no provm do Direito, passando a ser muito utilizada no Brasil, aps o advento
das agncias reguladoras. Normalmente, em Direito Econmico, transmite o sentido da
atividade conferida aos rgos estatais reguladores, compreendendo os misteres de
normatizao, resoluo de conflitos, de fiscalizao e aplicao de sanes nos setores
regulados, conforme estabelecido nas leis que criaram ou instituram as referidas agncias.
Seria muito fcil se a doutrina fosse concorde com essas definies to simplistas, o
que, em se tratando de matria de Direito, constituiria um caso raro. Assim, conforme
esperado, os doutrinadores tambm apresentam divergncias sobre os termos.
H os que consideram que as normas expedidas pelas agncias seriam regulamentos
setoriais e, assim, os entes reguladores tambm exerceriam atividades de regulamentao.
H tambm quem entenda que cabe exclusivamente ao Presidente da Repblica expedir
regulamentos, enquanto h os que reconhecem competncia para a expedio dessas normas
por diversos rgos do Poder Executivo.
73

Se no bastassem todas essas dissonncias, h correntes que afirmam somente serem
cabveis no ordenamento jurdico ptrio os denominados decretos de execuo, previstos no
art. 84, inciso IV, da Lei Maior; enquanto outras vem nas normas e princpios constitucionais
poderes implcitos conferidos ao Executivo para expedir regulamentos, mesmo sem a
existncia de uma lei ordinria prvia.
Enfim, diante do cipoal de entendimentos doutrinrios, cabe ao estudioso do Direito
apresentar as principais correntes existentes, para, ao final, apontar a que abraa. In caso, para
facilitar o entendimento dos sentidos dos termos regulamentao e regulao, quando
vierem a ser utilizados nesta dissertao.
Di Pietro destaca que no Direito brasileiro esses termos no tm o mesmo
significado. Para ela, regulamentar significa ditar regras jurdicas, atribuio que no Brasil
competncia exclusiva do Poder Executivo e, nos termos do art. 84, inciso IV, atribuio
que no pode ser delegada, conforme o Pargrafo nico desse artigo
116
J para a autora, regular significa estabelecer regras, independentemente de quem
as edite, seja o Legislativo ou o Executivo, mesmo por meio de rgos ou entidades da
Administrao direta ou indireta. Afirma que o termo regulao constitui vocbulo de
sentido amplo, que abrange, inclusive, a regulamentao em sentido mais estrito
.
117
Para Alexandre Arago, a regulao estatal da economia o conjunto de medidas
legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, por meio das quais o
Estado, mediante medidas restritivas da liberdade privada ou por atos indutivos, determina,
controla, ou influencia no comportamento dos agentes econmicos, com o fim de evitar que
.

116
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizao e outras formas. 4. ed. rev. e ampl. So Paulo: Atlas, 2002, p. 151.
117
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizao e outras formas. 4. ed. rev. e ampl. So Paulo: Atlas, 2002, p.150.
74

sejam lesados os interesses sociais estabelecidos na Constituio, bem como os orienta em
direes socialmente desejveis
118
Esse autor afirma que a regulao envolve basicamente trs poderes, quais sejam: o
de editar a regra, o de assegurar a sua aplicao e o de reprimir as infraes. Sob a perspectiva
de quaisquer desses poderes, declara que h trs searas principais: a) a regulao dos
monoplios, nas situaes em que a competio restrita ou invivel, de modo a evitar que
eles lesem a economia popular, por meio do controle de preos e da qualidade dos servios ou
produtos; b) a regulao para a competio, como forma de assegurar a livre concorrncia no
setor privado e, no caso das atividades econmicas sensveis ao interesse pblico, para o seu
direcionamento a esse fim; c) regulao dos servios pblicos, com o objetivo de assegurar a
sua universalizao, qualidade e preo justo
.
119
Especificamente quanto aos regulamentos, importante destacar as grandes
divergncias encontradas na doutrina ptria. Conforme informado, h posicionamentos bem
restritivos, enquanto outros doutrinadores tm viso bastante ampliada do poder regulamentar.
.
Di Pietro destaca que h dois tipos de regulamentos: o regulamento executivo e o
regulamento independente ou autnomo. O primeiro completa a lei, ou seja, para sua fiel
execuo, conforme o art. 84, inciso IV, da Constituio, no podendo estabelecer normas
contra legem ou ultra legem. Tambm no pode inovar na ordem jurdica, criando direitos,
obrigaes, proibies, medidas punitivas, tendo em vista que ningum obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, nos termos do art. 5, inciso II, da Lei
Maior
120

118
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio de J aneiro: Forense, 2006, p. 37.
.
119
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio de J aneiro: Forense, 2006, p. 24-25.
120
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizao e outras formas. 4. ed. rev. e ampl. So Paulo: Atlas, 2002, p. 151.
75

J quanto ao regulamento autnomo, destaca que inova na ordem jurdica, porque
estabelece normas sobre matrias no disciplinadas em lei prvia. No entanto, ressalta que a
Constituio Federal limitou consideravelmente o poder regulamentar, no admitindo o
regulamento autnomo. Como exceo, cita a previso, implantada pela Emenda
Constitucional n 32, de 11/09/2001, que, alterando o art. 84, inciso VI, prev que o
Presidente da Repblica, mediante decreto, possa dispor sobre a organizao e o
funcionamento da administrao federal, na forma da lei.
121
Celso Antnio Bandeira de Mello tambm tem posicionamento na mesma linha de
Di Pietro quanto aos regulamentos. Afirma que a interpretao do instituto do regulamento no
Brasil, no pode dar-se luz do direito aliengena, mas de acordo com o direito constitucional
ptrio. Nesse sentido, afirma que o regulamento ato geral e, de regra, abstrato, de
competncia privativa do Chefe do Poder Executivo, expedido com a estrita finalidade de
produzir as disposies operacionais uniformizadoras necessrias execuo da lei. Assim,
assevera que, em nosso atual panorama constitucional, somente so cabveis os regulamentos
executivos ou de execuo, destinados, portanto, fiel execuo da lei

122
O mesmo doutrinador taxativo em declarar que as hipteses previstas no art. 84,
inciso VI que afirma vm sendo equivocadamente tratadas por alguns como de situaes de
regulamentos autnomos ou independentes constituem apenas uma limitadssima exceo,
pois conferem poderes muito limitados ao Chefe do Executivo, situao totalmente dispare
dos verdadeiros regulamentos independentes ou autnomos do Direito europeu
.
123
Eros Grau tem posio bem diferente das de Di Pietro e Celso Antnio, pois afirma
que o quadro constitucional brasileiro admite a edio de trs tipos de regulamentos. Alm
.

121
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizao e outras formas. 4. ed. rev. e ampl. So Paulo: Atlas, 2002, p.151-152.
122
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 334 e 337.
123
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 337.
76

dos de execuo, assevera que podem ser editados os denominados regulamentos
autorizados e os regulamentos autnomos ou independentes.
124
Regulamentos autorizados so os decorrentes de atribuio explcita da funo
normativa, por meio de ato legislativo, devendo tal poder normativo respeitar os limites da
atribuio legal, podendo inclusive ser criada obrigao de fazer ou deixar de fazer alguma
coisa. A ttulo de exemplo, de regulamentos autorizados, Eros Grau cita o disposto no art.
153, 1, da Constituio Federal, que faculta ao Poder Executivo, atendidas as condies e
os limites estabelecidos em lei, alterar as alquotas dos impostos de importao, exportao,
sobre produtos industrializados e operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos
ou valores mobilirios. Afirma que se inserem tambm nas hipteses de regulamentos
autorizados os decorrentes de leis ordinrios que contemplam disposies do tipo fica o
Poder Executivo autorizado a regulamentar as atividades (...)".

125
Os regulamentos autnomos ou independentes decorrem de atribuio do exerccio
de funo normativa implcita no texto constitucional. Implicam o exerccio da funo
normativa pelo Executivo, para o fim de viabilizar a atuao dele, no desenvolvimento de
funo administrativa, podendo tambm criar obrigao de fazer ou deixar de fazer alguma
coisa. Eros Grau exemplifica-os com adequados s situaes em que a Constituio assinala a
competncia da Unio por meio do Executivo para explorar determinados servios
pblicos, quando a explorao dar-se mediante autorizao, permisso ou concesso,
hipteses em que se impe a edio de regulamento autnomo para regulamentar a explorao


124
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. e ampl. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 253.
125
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. e ampl. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 252-253.
77

dos servios. Cita tambm como exemplos de utilizao de regulamentos autnomos as
situaes previstas nos incisos IX, X e XII, do art. 84 da Lei Maior
126
Gustavo Binenbojm tem posio semelhante de Eros Grau quanto aos
regulamentos, defendendo, inclusive, a mesma tese para admitir tambm a existncia do
regulamento autnomo no Direito brasileiro
.
127
. Vale ainda destacar que aquele autor
considera que regulamentos no so apenas atos normativos editados pelo Presidente da
Repblica, mas tambm as normas emanadas das entidades administrativas dotadas de poder
normativo. Afirma que a interpretao que restringe a edio de regulamentos a apenas a
figura do Chefe do Executivo no condiz com a necessidade de uma Administrao Pblica
descentralizada, que tem fundamento no s na previso constitucional que possibilita a
criao de autarquias e entidades reguladoras de setores especficos (art. 37, inciso XIX, e
arts. 21, inciso XI, e 177, 2, inciso III, da Constituio), como tambm no princpio da
eficincia. Assim, defende que o regulamento um gnero, do qual so espcies o
regulamento presidencial e o regulamento setorial. Afirma que enquanto o regulamento
presidencial tem carter mais geral e de maior alcance, o regulamento setorial tem como
campo de incidncia normativa o setor (econmico ou social) regulado
128
Diante de tudo o que se exps, pode-se afirmar que, para os fins desta dissertao, os
termos regulamentao e regulao so considerados de sentidos distintos, embora
relacionados. A regulamentao a produo normativa infralegal utilizada tanto pelo Chefe
do Executivo, como por rgos e entidades da Administrao Pblica a includas as
agncias reguladoras para regulamentar a lei, ou mesmo para concretizar e especificar os
fins previstos nas clusulas gerais ou standards previstos em leis. Ou, ainda, nas hipteses
.

126
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. e ampl. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 253.
127
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizao. 2. ed. rev. e atual. Rio de J aneiro: Renovar, 2008, p. 171.
128
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizao. 2. ed. rev. e atual. Rio de J aneiro: Renovar, 2008, p. 153-155.
78

supra-apresentadas, em que h a possibilidade de expedio de regulamentos autnomos, para
diretamente executar as finalidades e princpios previstos na Constituio.
J como conceito de regulao, sob a tica da atuao estatal, pode-se interpretar que
constitui um conjunto de atribuies de variada espcie, em que esto contempladas
atividades relativas normatizao, resoluo de conflitos, fiscalizao e aplicao de sanes
nos setores regulados. Isso porque, conforme entende Alexandre Arago, o termo regulao
contempla medidas legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelos
quais o Estado, mediante medidas restritivas da liberdade privada ou por atos indutivos,
determina, controla, ou influencia o comportamento dos agentes econmicos. Ou seja, a
regulao envolve as atribuies de editar a regra, o de assegurar a sua aplicao e o de
reprimir as infraes no setor regulado.
129
Feitas essas consideraes, s quais se inserem na temtica geral do princpio
constitucional da legalidade administrativa, considera-se agora que se esteja apto a adentrar
em outros temas relacionados ao escopo desta dissertao, Entre eles, o papel do Tribunal de
Contas da Unio, matria do captulo seguinte.








129
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio de J aneiro: Forense, 2006, p. 24-25 e 37.
79

3. O CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA PELO PODER
LEGISLATIVO COM O AUXLIO DO TCU
3.1 DEMOCRACIA E ESTADO DE DIREITO
Ao se abordar o tema controle da Administrao Pbica, no se pode deixar de tratar
de Democracia e Estado de Direito, pois no seio dos regimes democrticos e nos Estados de
Direito, que os mecanismos de controle encontram espao ideal e devem fazer-se mais ativos,
visando evitar os excessos no exerccio do poder estatal.
Toda a concepo de controle da Administrao Pblica em uma Democracia tem a
finalidade de tornar acessveis os dados, a gesto, os rumos e as despesas a toda a populao,
a seus representantes e aos diversos rgos e mecanismos de controle. Tudo com o objetivo
de que o povo, o verdadeiro detentor do poder em um regime democrtico, possa acompanhar
a gesto estatal, verificando se os princpios e regras regedores da Administrao Pblica
esto sendo observados.
Cabe tambm lembrar que os gestores dos recursos pblicos, ao terem as entidades
que dirigem fiscalizadas e suas contas sob apreciao, dentro do regime democrtico, devem
ter o direito constitucional ao contraditrio e ampla defesa. Tais fundamentais, no se
esquea, so um dos alicerces da democracia.
Assim, a conceituao de democracia requisito fundamental antes de adentrar-se no
tema controle da Administrao Pblica, embora a doutrina no seja uniforme quanta a sua
definio, figurando o termo entre um dos mais polmicos da cincia poltica.
Abraham Lincoln apresentou um dos conceitos que melhor retratam, em uma simples
e ao mesmo tempo profunda expresso, o que seja democracia: "Democracia o governo do
povo, para o povo, pelo povo"
130

130
LINCOLN, Abraham. Lincolns Address Gettysburg. American civil war.com Disponvel em:
http://americancivilwar.com/north/lincoln.html. Acesso em 29 set. 2010.
. Tal definio tem o mrito de estabelecer, de ressaltar, de
80

frisar, principalmente aos muitos "desavisados", que s vezes se encastelam no poder, sem
lembrar que ali esto por meio do voto popular, sobre quem, em ltima instncia, est (ou
deveria estar governando), para quem se governa (ou para quem se deveria governar), e em
nome de quem se governa (ou se deveria governar).
Hans Kelsen apresentou um conceito dinmico da palavra, no sentido de que a
democracia sobretudo um caminho: o da progresso para a liberdade.
131
clebre a frase de Churchill a respeito do regime democrtico: "A Democracia a
pior forma de governo, excetuando todas as outras formas que foram tentadas ao longo dos
tempos".

J oaquim J os Gomes Canotilho, ao falar sobre democracia representativa, afirma que
a dimenso representativa do principio democrtico constitucional no pode ser concebida
como uma simples "ideologia da classe burguesa", pois nela devem reconhecer-se aspiraes
de racionalizao e de qualidade das prestaes polticas (orientao de outputs).
132
Outro tema que no pode ser olvidado quando se aborda a concepo de democracia
no Estado moderno o de Estado de Direito. Concorda-se com J os Afonso da Silva que
afirma ser o conceito de democracia mais abrangente do que o de Estado de Direito, por
realizar valores de convivncia humana
Verifica-
se que o mestre portugus aborda a democracia relacionando-a com a qualidade das
prestaes polticas, o que inexoravelmente se materializa na qualidade dos servios
prestados pela Administrao Pblica.
133

131
HANS, Kelsen. Wesen und wert der demokratie. Wiener Juristische Gesellschaft, Viena, set. 2010.
Disponvel em: <www.wjg.at/docs/wesen.doc>. p. 1-6 Acesso em: 27 set. 2010.
. O estudo desse ltimo tema tem importncia
tambm singular. Isso porque no adianta o povo ter acesso ao poder, estar ali representado,
se as regras estatudas no so respeitadas, se o carter mais importante da lei, sua
132
CANOTILHO, J ose Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 6. ed. Coimbra: Almeidina, 1996, p. 402-403.
133
SILVA. Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 116.
81

generalidade, no observado, se a Administrao Pblica no respeitar os princpios
constitucionais e adotar providncias de carter imoral, pessoal, no observando o Direito
democraticamente posto.
O Estado de Direito, em uma Democracia, ao estabelecer o primado da lei,
legitimamente promulgada, e o respeito s regras estatudas, representa grande avano
sobre o arbtrio, sobre as decises pessoais. Construdo como importante marco para
impor limites ao poder do soberano nos regimes absolutos, por implantar o respeito lei,
o Estado de Direito ainda se mostra como um processo em construo.
Ressalte-se que a expresso Estado de Direito normalmente apresenta um conceito
tipicamente liberal, ou seja, contrape-se aos Estados absolutos, em que vigorava no a
vontade da lei, democraticamente posta, mas a vontade do soberano. Considerando o conceito
eminentemente liberal da expresso. Estado de Direito, esse se caracterizava por: submisso
ao imprio da lei, diviso de poderes e pela presena de enunciados e garantias dos direitos
individuais, conforme J os Afonso da Silva.
134
Para Carl Schmitt, segundo a significao geral, a expresso Estado de Direito
refere-se a todo Estado que respeite, sem condies, o Direito objetivo vigente e os direitos
subjetivos que existem, o que significa legitimar e eternizar o status quo. Nesse sentido,
poderiam ser considerados Estados de Direito o Imprio Alemo e o Imprio Romano da
Nao Alem.

135
Segundo esse autor, Max Weber afirma que o Estado de Direito da Idade Mdia foi
um Estado de Direito com direitos subjetivos, um emaranhado de direitos bem adquiridos,


134
SILVA. Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 116.
135
SCHMITT, Carl. Teoria de la constitucin. Madri: Alianza, 1996, p. 141.
82

mas o moderno Estado de Direito uma ordenao jurdica objetiva, ou seja, um sistema de
regras abstratas.
136
Carl Schmitt afirma ainda que o conceito de Estado burgus de Direito recebe um
sentido preciso quando, no se contentando com os princpios gerais da liberdade burguesa e
de defesa do Direito, estabelecem-se certos critrios orgnicos que o sustentam como
verdadeiro Estado de Direito. Seu fundamento geral o principio da distino dos poderes,
mas h conseqncias desse princpio que acentuam caractersticas especiais, tais como:

137
a) s valer como Estado de Direito aquele em que no se podem intentar-se
ingerncias na esfera de liberdade pessoal seno com base em uma lei, ou seja, aquele Estado
em que a Administrao est dominada pela reserva da lei;

b) s valer como Estado de Direito aquele cuja atividade total esteja compreendida
em uma soma de competncias rigorosamente fixadas previamente;
c) tem singular importncia a independncia judicial, no s em direito privado e
penal, mas quanto ao controle dos meios de poder prprios do governo, ou seja, o controle
judicial da Administrao.
Comentados, embora a vo de pssaro, os conceitos de democracia e de Estado de
Direito, cabe destacar que a Constituio Federal brasileira, logo de incio, em seu primeiro
artigo, estabelece, como prtico de todo o contedo constitucional, que "A Repblica
Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito".
Verifica-se que essa expresso une os dois conceitos acima comentados em uma s
construo - democracia e Estado de Direito. Tal unio no foi sem motivo e tem o objetivo

136
SCHMITT, Carl. Teoria de la constitucin. Madri: Alianza, 1996, p. 141. De fato, segundo Max Weber, ao
tratar da dominao patrimonial e especialmente da patrimonial-estamental, prprias da Idade Mdia, os direitos
senhoriais e as correspondentes oportunidades, de todas as espcies, so, em princpio, tratados da mesma
maneira que as oportunidades privadas, e que os poderes de mando, dentro das imbricadas associaes feudais
esto, em regra, submetidos a ordens particulares. WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da
sociologia compreensiva. Trad. Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. Vol. 1. 3. Ed. Braslia: Universidade de
Braslia, 2000, p. 155 e 169.
137
SCHMITT, Carl. Teoria de la constitucin. Madri: Alianza, 1996, p. 141-142.
83

de mostrar que o Estado de Direito, construdo aps 21 anos de ditadura militar, e inaugurado
pela Carta de 1988, foi erigido tendo por base a democracia. Declara que a nova ordem
caracteriza-se por ser democrtica e no um simples Estado de Direito (pois mesmo a ditadura
poderia ser assim considerada, segundo o conceito de Schmitt, vez que tinha todo um
ordenamento jurdico embora com fundamentos autoritrios que lhe dava suporte).
Refletindo esse mesmo posicionamento, J os Afonso da Silva descreve a evoluo
do perfil do Estado brasileiro, de ditatorial para democrtico. Segundo ele, a configurao do
Estado Democrtico de Direito no significa apenas unir formalmente os conceitos de Estado
Democrtico e Estado de Direito. Consiste, na verdade, na criao de um conceito novo, que
leva em conta os conceitos dos elementos componentes; mas que no fica s nisso, pois os
supera, na medida em que incorpora um componente revolucionrio de transformao do
status quo
138
Destaca ainda J os Afonso que nesse contexto em que se entremostra a extrema
importncia do art. 1 da Constituio de 1988, quando afirma que a Repblica Federativa do
Brasil constitui-se em Estado Democrtico de Direito, no como mera promessa de organizar
tal Estado, pois a Constituio a j o est proclamando e fundando.
.
139




138
SILVA. Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 123.
139
SILVA. Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 123.
84

3.2 O PRINCPIO DA SEPARAO DOS PODERES
Sendo a separao dos poderes um dos primados do Estado de Direito, a abordagem
dessa temtica tambm se mostra imprescindvel ao desenvolvimento do presente trabalho.
Isso porque o que no o controle da Administrao Pblica pelo Poder Legislativo, com o
auxilio do Tribunal de Contas, que uma das formas de exerccio do sistema de pesos e
contrapesos (checks and balances), to caracterstico do princpio da separao dos poderes?
Em que pese alguns pensadores que o precederam terem tratado do tema separao
dos poderes, deve-se ao gnio de Montesquieu, por meio de sua obra O Esprito das Leis,
de 1748, a melhor sistematizao do princpio, o qual passou a constituir um dos alicerces de
maior prestigio do Estado liberal. Tal princpio tornou-se uma garantia das liberdades
individuais ou, mais especificamente, dos recm-adquiridos direitos polticos da burguesia,
frente ao antigo poder das realezas absolutas. Conforme a verso de Paulo Bonavides, afirma
o mestre francs que, em todos os Estados, h trs espcies de poder pblico: o Poder
Legislativo, o Executivo, para assuntos exteriores e o Executivo para a poltica interna. Pelo
primeiro, o prncipe ou autoridade emite novas leis para um certo tempo ou para sempre, ou
acresce ou derroga as antigas. Por meio do segundo, declara a paz ou a guerra, envia
embaixadas e as recebe, vela pela segurana e previne-se dos ataques dos inimigos. Por meio
do terceiro, castiga os crimes e dirime os litgios civis. Esse ltimo o Poder J udicirio.
140
Ressalte-se que o princpio da separao dos poderes, ao lado dos direitos
fundamentais, passou a caracterizar o contedo mais marcante das constituies modernas,
aps o advento da burguesia ao poder poltico. Nesse sentido, foi insculpido no art. 16 da
Constituio Francesa de 1791, na parte relativa Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado, a frase: "Toda sociedade na qual no esteja assegurada a garantia dos direitos do
homem nem determinada a separao de poderes, no possui constituio".


140
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 1994, p. 142.
85

Destaque-se que, entre as experincias estrangeiras iniciais mais marcantes de
separao dos poderes, deve-se citar a Constituio dos Estados Unidos, de 1787. Essa Carta,
no s acolheu a tese, pondo em prtica conscientemente um sistema de freios e contrapesos,
bem como implantou efetiva separao estrutural das funes estatais. Sobressai tambm a
Constituio Francesa de 1791, que foi a primeira que expressamente adotou a expresso
"separao de poderes", no lugar de diviso.
Assim, estabeleceu-se o clssico princpio da diviso ou separao dos poderes:
Legislativo, Executivo e J udicirio, os quais, respectivamente, detm as funes precpuas de
elaborar as leis, executar as leis e fazer cumpri-las. No Brasil, esse princpio est expresso no
art. 2
a
da Lei Maior, o qual dispe que so poderes da Unio, independentes e harmnicos.
Ressalte-se que, na prtica, cada um dos Poderes, embora subsidiariamente, exerce funes
tpicas dos outros, tais como, no Brasil: o Executivo edita medidas provisrias, exercendo,
assim, funo de legislar; o J udicirio elabora seus regimentos internos, exercendo, assim,
tambm a funo de legislar; o Executivo julga processos administrativos, exercendo, dessa
forma, funo judicante; e o Legislativo julga crimes de responsabilidade de alguns agentes
polticos, exercendo, nesse sentido, funo tambm judicante.
Cabe destacar que a expresso diviso de Poderes mostra-se imprpria, vez que o
poder estatal ou poder poltico, materializado na soberania do Estado uno, indivisvel e
indelegvel, conforme afirma J os Afonso da Silva.
141
Mais correta seria a denominao
funes do Poder. Para o referido autor, diviso dos poderes consiste em confiar cada uma
das funes governamentais (legislativa, executiva e judiciria) a rgos diferentes, os quais
tomam o nome das respectivas funes.
142

141
SILVA. J os Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 111.
No entanto, em que pese a impropriedade da
142
SILVA. J os Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 112.
86

denominao diviso (separao) dos poderes, por fora da tradio, no presente trabalho,
far-se- uso dessa expresso.
Carl Schmitt afirma que a distino dos poderes h de considerar dois pontos de
vista: primeiramente a separao das autoridades superiores do Estado e de sua competncia;
depois, o estabelecimento de um sistema de pesos e contrapesos recprocos entre esses
Poderes diferenciados. Ressalta, porm, que certa separao necessria, sem, contudo, haver
um isolamento.
143
Nesse sentido, o sistema de freios e contrapesos destina-se a assegurar, a por em
prtica, a moderao e o controle de todos os rgos do poder do Estado, colocando um Poder
frente aos outros, de modo a alcanar um equilbrio, um contrabalanceamento de foras.

Ressalta Carl Schmitt que a idia de equilbrio, de contrapeso de foras opostas, j
dominava o pensamento europeu desde o sculo XVI, por meio da teoria do equilbrio
internacional (primeiramente, os cinco Estados italianos entre si, depois, o equilbrio
europeu), a idia de equilbrio de importaes e exportaes na balana do comrcio, a teoria
do equilbrio entre egostas e altrustas na filosofia moral de Shaftesbury e o equilbrio da
atrao e repulso na teoria da gravitao de Newton.
144
No Brasil, o sistema de freios de contrapesos, ou seja, de controles recprocos de um
Poder sobre outro est expresso em diversos dispositivos de nossa Carta Constitucional,
podendo-se citar, a ttulo de exemplo: a nomeao dos membros dos tribunais judicirios pelo
Chefe do Poder Executivo; o controle judicial dos atos administrativos e legislativos; o poder
de veto do Chefe do Executivo sobre as leis emanadas do Poder Legislativo; a apreciao de
medidas provisrias pelo Poder Legislativo etc. Assim, estabelecem-se mecanismos em que
um Poder exerce controles sobre outro, de forma a imprimir um equilbrio de foras entre os
titulares das funes estatais.


143
SCHMITT, Carl. Teoria de la constitucin. Madri: Alianza, 1996, p. 189.
144
SCHMITT, Carl. Teoria de la constitucin. Madri: Alianza, 1996, p. 187.
87

Nesse contexto, conforme j afirmado, o controle externo da Administrao Pblica
pelo Congresso Nacional, com o auxilio do Tribunal de Contas, constitui mais um dos
diversos exemplos do sistema de freios e contrapesos entre os Poderes, caracterstico dos
Estados de Direito.

3.3 O CONTROLE COMO FORMA DE EXERCCIO DO DIREITO E DA
DEMOCRACIA
O controle de um Poder sobre outro, denominado sistema de freios e
contrapesos, um dos mecanismos criados para estabe1ecer um equilbrio de foras entre
o exerccio das diferentes funes estatais. Possibilita tal sistema o controle, por parte de
agentes polticos e rgos de um Poder, sobre o exerccio das funes estatais pelos
agentes polticos e rgos pertencentes a outro Poder. Por tal mecanismo, dificulta-se a
extrapolao das competncias e atribuies legais, o desvio de finalidades e abusos,
tudo, com vistas a contribuir para o atingimento dos fins legalmente estabelecidos, a
observncia dos princpios e regras e, em ltima instncia, o respeito ao interesse publico.
Vale salientar que no apenas o controle de um Poder sobre outro constitui
mecanismo de fiscalizao das funes estatais, mas tambm o controle efetuado no seio do
prprio Poder (controle interno), alm do efetuado por rgos no pertencentes estrutura
desse Poder (controle externo), especialmente criados para tal fim.
Marques Oliveira informa que a palavra controle surgiu etimologicamente da lngua
francesa control (registro, fiscalizao), como assimilao do prefixo contro (contra,
encostado) somado ao substantivo rlo (lista, rol, papel) e significa o ato de conferir mediante
a apresentao do rol ou lista que vinha anexo mercadoria.
145

145
OLIVEIRA, Modesto Marques de. O controle, esse desconhecido. So Paulo: Resenha Tributria e Revista
dos Tribunais, 1983. p. 23-24.

88

Para Hely Lopes Meirelles, controle da Administrao Pblica a faculdade de
vigilncia e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de
outro.
146
A palavra controle pode assumir variados sentidos, ora o sentido de fiscalizao, ora
o sentido jurdico-operacional

147
, nas palavras de Alexandre Arago. Segundo Odete
Medauar, pode ter a acepes de dominao, direo, limitao, vigilncia ou fiscalizao,
verificao e registro.
148
Cabe tambm destacar que, na atualidade, no h como existir pas democrtico sem
a presena de rgos de controle para fiscalizar a gesto dos entes pblicos. Seria descabido
no pensar em formas de controle, pois totalmente incompatve1 com a essncia do regime
democrtico-republicano, conforme afirma Paula J oyce de Carvalho Andrade de Almeida.

149
J os Nagel, versando sobre a necessidade de sistemas de controle em regimes
democrticos, afirma no ser possvel admitir que nas democracias qualquer pessoa, rgo ou
entidade pblica ou privada, desde que envolvidos dinheiros, bens ou valores pblicos possa
ficar excludo dos controles criados pelo Estado. Ressalta, porm, que as modalidades,
extenso, abrangncia e formalidades dependem dos sistemas polticos e do contexto dos
respectivos pases.

150



146
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 575.
147
ARAGO, Alexandre Santos de (Coord.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de J aneiro:
Forense, 2006. p. 589-590.
148
MEDAUAR, Odete. Controle da administrao pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 14-15.
149
ALMEIDA. Paula Joyce de Carvalho Andrade de. O controle da atuao das agencias reguladoras
federais brasileiras. So Paulo, 2007. 154 p. Dissertao (Mestrado em Direito Poltico e Econmico).
Universidade Presbiteriana Mackenzie, p. 73.
150
NAGEL, Jose. A fisionomia distorcida do controle externo. Revista do Tribunal de Contas da Unio,
Braslia, v. 31, n. 86, out./dez. 2000, p. 26.
89

O Decreto-Lei n 200, de 25/02/1967, estabelece que o controle um dos
princpios fundamentais da Administrao Pblica, ao lado do planejamento, da
coordenao, da descentralizao e da delegao de competncia.
151
Conforme se verifica no referido Decreto-Lei, a aplicao do princpio do controle na
Administrao Pblica envolver diversos nveis e entidades, tendo, portanto, larga aplicao,
sendo exercido desde a chefia imediata at pelos rgos especialmente criados para tal
finalidade:

Art. 13 O controle das atividades da Administrao Federal dever exercer-se em
todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particularmente:
a) o controle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia
das normas que governam a atividade especfica do rgo controlado;
b) o controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia das normas
gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares;
c) o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio
pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria.

A Carta de 1988, objetivando efetivar o princpio do controle sobre a Administrao
Pblica, estabeleceu, no art. 70, que esse se dar mediante fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, de modo que seja aferida a legalidade, legitimidade e
economicidade da gesto pblica. Tal fiscalizao visa assegurar o cumprimento dos
princpios e regras que regem a Administrao pelos agentes polticos, servidores e
funcionrios, o atingimento das metas e objetivos estabelecidos, para que sejam obtidos
padres de qualidade satisfatrios e nveis de segurana adequados na prestao da atividade
estatal.
Di Pietro declara que a finalidade do controle assegurar que a Administrao atue
em sintonia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, como os da
legalidade, moralidade, finalidade publica, publicidade, motivao, impessoalidade. Afirma

151
interessante notar que o Decreto-Lei n 200/1967 foi editado no mesmo dia do Decreto-Lei n 199,
25/02/1967, tendo este por objetivo, exatamente, estruturar e organizar o Tribunal de Contas da Unio, um
dos pilares da funo controle. ROCHA. Lincoln Magalhes da Rocha. A funo controle na administrao
pblica: controle interno e externo. Frum Administrativo. ano 1, n. 2, abr. 2001. Belo Horizonte: Frum,
2001, p. 123.


90

ainda que, em determinadas circunstncias, abrange tambm o controle chamado de mrito, o
qual diz respeito aos aspectos discricionrios da atuao administrativa.
152
J os Afonso da Silva, quando finalidade do controle, realizada por meio de
fiscalizaes, afirma que o principio de que a Administrao se subordina lei princpio da
legalidade constitui uma das conquistas mais expressivas da evoluo do Estado. Porm
afirma que o controle seria ineficaz, se no se previssem meios de faz-lo valer na prtica.
Ressalta que a funo de fiscalizao contempla tais meios, os quais se preordenam no sentido
de impor Administrao o respeito lei, quando sua conduta analisada luz desse dever,
ao qual se adiciona o dever de boa administrao, que fica tambm sob vigilncia dos
sistemas de controle.

153
Resta ainda asseverar que, embora o presente trabalho trate apenas dos sistemas
estatais de controle, no deve ser esquecido que, nos sistemas democrticos, a despeito dos
referidos sistemas, uma das formas mais eficazes de acompanhamento da gesto da mquina
publica o controle social, exercido pelos cidados e pelas organizaes no governamentais,
cujas capilaridade e dinamicidade superam em muito as estruturas dos rgos estatais de
controle.

154







152
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 598.
153
SILVA. Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 727.
154
Corroborando com esse posicionamento, Benjamin Zymler afirma que o modelo constitucional brasileiro
afigura-se como um terreno frtil ao desenvolvimento de mecanismos de controle. No apenas do controle
estatal, mas do corpo social. Tudo em uma viso republicana do Estado brasileiro, cuja Constituio estabelece a
prestao de contas dos agentes pblicos que cuidam da res publica, como um princpio sensvel, ou seja, como
um princpio cuja violao enseja a interveno federal (art. 34, V, d, e 35, II). ZYMLER, Benjamin. O papel do
Tribunal de Contas da Unio no controle das agncias reguladoras. Frum Administrativo. ano 2, n. 11, jan.
2002, p. 4.
91

3.4 TIPOLOGIA DOS CONTROLES
A Administrao Pblica, direta e indireta, sujeita-se a dois tipos de controles
estatais o interno e o externo. Controle interno o exercido por rgos da prpria
Administrao, ou seja, integrantes do respectivo Poder. J o controle externo o exercido
por rgos alheios ao Poder sob fiscalizao.
Di Pietro afirma que o tipo de controle a ser exercido interno ou externo
estabelece-se consoante decorra de rgo integrante ou no da prpria estrutura na qual se
insere o rgo controlado. Declara que interno o controle que cada um dos Poderes exerce
sobre seus prprios atos e agentes. J controle externo o controle exercido por um dos
Poderes sobre um outro.
155
Hely Lopes Meirelles assim define os dois tipos de controle:


156
a) controle interno todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pela
atividade, no mbito da prpria Administrao. Desse forma, qualquer controle efetuado pelo
Executivo sobre seus servios ou agentes considerado interno, assim como tambm o o
controle do Legislativo ou do J udicirio, por meio de seus rgos de administrao, sobre seu
pessoal e os atos administrativos que pratique;

b) controle externo o que se realiza por rgo estranho Administrao
responsvel pelo ato controlado. A apreciao das contas do Executivo e do J udicirio pelo
Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivao de determinada despesa do
Executivo; a anulao de um ato do Executivo por deciso do J udicirio e a sustao de ato
normativo do Executivo pelo Legislativo, so exemplos de controle externo (CF, art. 49, V).
Antes, porm, de adentrar na exposio especfica sobre cada tipo de controle, cabe
ainda ser destacado que o detalhamento adiante formulado tomar por base a Administrao

155
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 600.
156
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 577.
92

Pblica Federal. Isso no prejudicar que a referida tipologia seja aplicada aos Estados e
Municpios, mutatis mutandis e no que couber, ante o princpio da simetria.

3.4.1 Controle Interno
A Constituio Federal determina no art. 74 que os trs Poderes devero instituir
sistemas de controle interno, que devero funcionar de maneira integrada, tendo por
finalidade as a seguir elencadas:
157
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da
administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de
direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

O controle interno dever exercer seu mister por meio de fiscalizaes contbeis,
financeiras, oramentrias e operacionais nas entidades da Administrao Pblica Federal
direta e indireta, conforme estabelece o art. 70 da Lex Legum. Devem os responsveis pelo
controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dar
cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria, conforme
determina o 1 do art. 74.
Lincoln Magalhes da Rocha afirma que, em termos prticos, a existncia do
controle interno na Administrao objetiva que se evite e ou se minimize a prtica de erros,
desperdcios e abusos; que se evite, de maneira preventiva, a prtica de fraudes; que se

157
Tanto o controle interno, como externo so fundamentais na gesto democrtica da res publica. Conquanto
perfaam atividades de fiscalizao em mbitos diferentes, a atuao dos dois controles deve ser complementar,
de modo a propiciar efetivo exame da gesto financeira, tanto sob a tica da otimizao dos resultados, como no
que tange prestao de contas aos contribuintes. Atento necessidade de que os controles interno e externo
trilhem os mesmos caminhos, o constituinte de 1988 introduziu a novidade de estabelecer que o controle interno
seja integrado, do qual participam, de forma sistmica, os trs Poderes. Assim, resta assegurada a integrao
administrativa, por meio da coligao harmnica dos referidos sistemas controladores. MONTEBELLO,
Mariana. Os tribunais de contas e o controle das contas pblicas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais. vol. 31, n. 2, abr/jun. 1999, p. 01-302, p. 144-145.



93

assegure a observncia das normas legais e regulamentares aplicveis; que se permita a
implementao de projetos e programas, a fim de que ocorra eficincia, eficcia e
economicidade na aplicao dos recursos; bem como que se verifique a legalidade dos atos
decorrentes da execuo oramentria.
158
Hely Lopes Meirelles apresenta um panorama dos fundamentos do controle interno,
o qual ele denomina de controle administrativo, afirmando que deriva do poder-dever de
autotutela que a Administrao tem sobre seus prprios atos e agentes. Informa que o controle
interno normalmente exercido pelos rgos superiores sobre os inferiores (controle
hierrquico prprio das chefias e corregedorias), com o auxlio de rgos incumbidos do
julgamento de recursos (controle hierrquico imprprio) ou, ainda, de rgos especializados
em determinadas verificaes (controle tcnico de auditorias etc.). Destaca que todos so
integrantes da mesma Administrao, motivo pelo qual se caracterizam como controle
interno, considerando que o externo sempre atribudo a rgo estranho ao Executivo.

159
No mbito da Unio, no Poder Executivo, o sistema de controle interno tem como
rgo central a Secretaria Federal de Controle Interno, conforme estabelece a Lei n 10.180,
de 06/02/2001, que organizou e disciplinou os sistemas federais de planejamento e de
oramento, de administrao financeira, de contabilidade e de controle interno do Poder
Executivo. A Secretaria Federal de Controle Interno pertence estrutura da Controladoria-
Geral da Unio (CGU).

A Controladoria-Geral da Unio o rgo do Governo Federal responsvel por
assistir direta e imediatamente o Presidente da Repblica quanto aos assuntos que, no mbito
do Poder Executivo, sejam relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento da

158
ROCHA. Lincoln Magalhes da Rocha. A funo controle na administrao pblica: controle interno e
externo. Frum Administrativo. ano 1, n. 2, abr. 2001, p. 126.
159
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 580.
94

transparncia da gesto, por meio das atividades de controle interno, auditoria pblica,
correio, preveno e combate corrupo e ouvidoria.
Segundo estabelece o art. 21 da Lei n 10.180/2001, o sistema de controle interno do
Poder Executivo federal compreende as seguintes atividades: avaliao do cumprimento das
metas previstas no plano plurianual, da execuo dos programas de governo e dos oramentos
da Unio e de avaliao da gesto dos administradores pblicos federais, utilizando como
instrumentos a auditoria e a fiscalizao.
Mas no s no mbito do Poder Executivo h sistema de controle interno. No Poder
Legislativo federal, a Cmara dos Deputados e o Senado tambm possuem Secretarias de
Controle Interno.
J no mbito do J udicirio federal, na J ustia Federal, cabe ao Conselho de J ustia
Federal a coordenao central e a padronizao do sistema de controle interno da J ustia
Federal de primeiro e segundo graus. Destaque-se tambm que, tanto as Sees J udicirias
nos Estados, quanto os Tribunais Regionais Federais possuem setores de controle interno.
Com estruturas semelhantes contam as J ustias do Trabalho, a Eleitoral e a Militar.

3.4.2 Controle Externo
Conforme j exposto, o controle externo o realizado por rgos fora da rbita do
Poder sob fiscalizao, constituindo mais um dos mecanismos do sistema de freios e
contrapesos, visando equilibrar as foras no exerccio das funes estatais.
Vale destacar que o controle externo da Administrao Pblica caracteriza-se pela
maior iseno na anlise dos atos fiscalizados, quando comparado com o controle interno, em
face de encontrar-se fora da estrutura do Poder fiscalizado, o que advm do maior
distanciamento entre o rgo de controle e os controlados.
95

Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, o controle externo compreende o
controle parlamentar direto, o controle exercido pelo Tribunal de Contas (rgo auxiliar do
Legislativo nessa matria) e o controle jurisdicional.
160
Maria Slvia Zanella Di Pietro denomina como espcies do controle externo o
controle legislativo e o controle judicirio.

161
Assim, utilizando a classificao de Celso Antnio Bandeira de Melo, sero descritas
caractersticas e atribuies dos rgos exercentes do controle externo na esfera federal.


3.4.2.1 Controle Parlamentar Direto
A previso de controle direto do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo est
contida na Constituio Federal, em seu art. 49, inciso X, o qual estabelece como
competncia do Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de
suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da Administrao indireta.
162
Analisando os demais dispositivos constitucionais, podem-se relacionar as seguintes
atribuies do Legislativo para o exerccio do controle parlamentar direto sobre o Poder
Executivo, conforme elencado por Celso Antnio Bandeira de Mello:

a) a sustao de atos e contratos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (art. 49, inciso V);

160
MELLO. Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2007,
p. 924.
161
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 611.
162
Embora o Parlamento exera atividades de controle, vale destacar as palavras do Ministro Carlos Ayres Brito
quanto estrutura do Poder Legislativo, em que ressalta que o TCU no rgo do Congresso Nacional, ou seja,
no rgo do Poder Legislativo, afirmando que quem assim o autoriza a afirmar a prpria Constituio
Federal, que estabelece, com todas as letras em seu artigo 44: O Poder Legislativo exercido pelo Congresso
Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Assim, assevera que o Parlamento
brasileiro no se compe do TCU. Ressalta que a Corte de Contas federal no faz parte da estrutura orgnica ou
formal do Legislativo, devendo o mesmo ser dito para a dualidade Poder Legislativo/Tribunal de Contas, no
mbito das demais pessoas estatais de base territorial e natureza federada. BRITTO, Carlos Ayres. O regime
constitucional do tribunal de contas. In: CARDOZA, J os Eduardo Martins. QUEIROZ, J oo Eduardo Lopes.
SANTOS, Mrcia Walquria Batista dos (Org.). Curso de direito administrativo econmico. So Paulo:
Malheiros, 2006, p. 631.


96

b) convocao de Ministro de Estado e requerimentos de informaes, recebimento
de peties, queixas e representaes de administrados e convocao de qualquer autoridade
ou pessoa para depor (art. 50, caput, e 2, e art. 58, 2, incisos IV e V);
c) comisses parlamentares de inqurito, com poderes de investigao prprios das
autoridades judiciais (art. 58, 3);
d) autorizaes ou aprovaes do Congresso Nacional necessrias para atos
concretos do Executivo, tais como resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos
internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional,
apreciar os atos de concesso e renovao de concesso de emissoras de rdio e televiso,
aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares e aprovar,
previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e
quinhentos hectares (art. 49, incisos I, XII, XVI e XVII);
e) poderes controladores privativos do Senado Federal, tais como: aprovar
previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de alguns magistrados,
ministros do TCU indicados pelo Presidente da Repblica, presidentes e diretores do Banco
Central e o Procurador-Geral da Repblica; aprovar previamente, por voto secreto, aps
arguio em sesso secreta, a escolha dos chefes de misso diplomtica de carter
permanente; autorizar operaes externas de natureza financeira de interesse da Unio,
Estados e Municpios, etc. (art. 52, incisos III a IX);
f) julgamento das contas anuais do Executivo (art. 49, inciso IX);
g) suspenso e destituio (impeachment) do Presidente da Repblica e Ministros de
Estado, em caso de crimes de responsabilidade (arts. 51, inciso I, e 52, inciso I).
163




163
MELLO. Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2007,
p. 924-927.
97

3.4.2.2 Controle Exercido pelo Tribunal de Contas
A anlise do papel exercido pelo TCU como rgo de auxlio ao Parlamento no
controle externo da Administrao Pblica federal, sua natureza jurdica, atribuies, tipos e
efeitos de suas decises etc. ser efetuada em captulo vindouro especfico, ante a importncia
desses assuntos sobre o tema do presente trabalho.
164


3.4.2.3 Controle J urisdicional
O controle judicial constitui, ao lado do princpio da legalidade, um dos pilares do
Estado de Direito, conforme afirma Di Pietro.
165
Ressalte-se que o controle jurisdicional, ao apreciar a adequao dos atos da
Administrao aos princpios constitucionais, em especial ao da legalidade, constituiu uma
garantia dos cidados frente ao poder estatal e uma forte contribuio liberdade do povo.
De que adiantaria a Administrao Pblica
sujeitar-se ao princpio da legalidade (art. 37 da Lex Legum), se seus atos no estivessem
sujeitos ao controle de um rgo com caractersticas de imparcialidade, para apreciar os
eventuais atos ilcitos por ela praticados?
Para esse mister, o Brasil adotou o sistema de unidade de jurisdio, por meio do
qual a lei probe que seja excluda da apreciao do Poder J udicirio qualquer leso ou
ameaa a direito, conferindo, pois, ao J udicirio o poder de monoplio da funo
jurisdicional, conforme prescreve o art. 5, inciso XXXV, da Constituio Federal. Assim,
qualquer que seja o autor da leso, mesmo a Administrao Pblica e seus agentes, esto
sujeitos ao controle do Poder J udicirio.
166

164
Ao longo dos ltimos anos o TCU tem realizado, por iniciativa prpria, diversas atividades de fiscalizao na
rea de regulao. Alm disso, tem recebido vrias demandas externas sobre o tema, principalmente das Casas
Legislativas e do Ministrio Pblico Federal. ZYMLER, Benjamin. O papel do Tribunal de Contas da Unio no
controle das agncias reguladoras. Frum Administrativo. ano 2, n. 11, jan. 2002, p. 3. Isso demonstra que a
atividade de controle tem de seguir a evoluo da estrutura da maquina administrativa, para que possa contribuir
para o aprimoramento do papel dos diversos rgos e entidades, conforme demonstram os exemplos prticos
apresentados adiante, no que concerne s agncias reguladoras.

165
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 616.

98

Com vistas a concretizar o controle jurisdicional sobre a Administrao Pblica,
esto elencados na Lei Maior e na legislao infraconstitucional diversos tipos de aes, entre
as quais se destacam:
a) o habeas corpus, sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer
violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder (art. 5,
inciso LXVIII);
b) o mandado de segurana, individual ou coletivo, para proteger direito lquido e
certo, no amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsvel pela
ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio
de atribuies do Poder Pblico (art. 5, inciso LXIX);
c) o habeas data, para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa
do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de
carter pblico, ou para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo
sigiloso, judicial ou administrativo (art. 5, inciso LXXII);
d) o mandado de injuno, sempre que a falta de norma regulamentadora torne
invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes
nacionalidade, soberania e cidadania (art. 5, inciso LXXI);
e) a ao popular, para anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que
o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e
cultural (art. 5, LXXIII),
f) a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, inciso III);
g) a ao direta de inconstitucionalidade, contra lei ou ato normativo federal ou
estadual frente Constituio Federal (art. 102, alnea a).

99

3.5 HISTRICO E EVOLUO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
3.5.1 Os rgos Precursores dos Tribunais de Contas no Brasil: da Colnia
Repblica
O estabelecimento e a organizao de meios e procedimentos de controle dos gastos
pblicos tiveram incio no perodo colonial.
167
Em 1549, juntamente com a implantao do sistema de governadores-gerais, foi
criado o cargo de provedor-mor das contas. Suas funes eram: a) proceder guarda dos
livros de registro da receita e despesa e dos regimentos sobre arrecadao de direitos e b)
exigir as prestaes de contas anuais dos provedores das capitanias, tomando providncias
contra os que no apresentassem tais prestaes de contas.

168
Em 1780, foram criadas as J untas das Fazendas nas Capitanias e no Rio de J aneiro,
sob a jurisdio da Coroa Portuguesa, com a finalidade de fazer a verificao dos livros de
receita e despesa da Fazenda Pblica.

169
A partir da chegada da famlia portuguesa, em 1808, foi adotada uma srie de
medidas sobre o controle das contas pblicas. Entre elas, destacam-se a criao do Errio
Rgio, composto por um presidente, um tesoureiro e trs controladores gerais, e do Conselho
Fazendrio, os quais tinham como objetivo desempenhar, atividades voltadas para coordenar e
controlar todos os dados referentes ao patrimnio pblico.

170
Destaque-se que, por meio da Lei n 657, de 4/10/1831, foi criado o Tribunal do
Tesouro Pblico Nacional. Era uma tentativa de resolver um problema gerencial o controle


167
SIQUEIRA, Bernardo Rocha. O Tribunal de Contas da Unio de ontem e hoje. In: A histria do Tribunal
de Contas da Unio: prmio Serzedello Corra 1998 monografias vencedoras. Braslia. TCU, Instituto
Serzedello Corra, 1999. p. 147-149.
168
SIQUEIRA, Bernardo Rocha. O Tribunal de Contas da Unio de ontem e hoje. In: A histria do Tribunal
de Contas da Unio: prmio Serzedello Corra 1998 monografias vencedoras. Braslia. TCU, Instituto
Serzedello Corra, 1999. p. 147.
169
SIQUEIRA, Bernardo Rocha. O Tribunal de Contas da Unio de ontem e hoje. In: A histria do Tribunal de
Contas da Unio: prmio Serzedello Corra 1998 monografias vencedoras. Braslia. TCU, Instituto
Serzedello Corra, 1999. p. 148.
170
SIQUEIRA, Bernardo Rocha. O Tribunal de Contas da Unio de ontem e hoje. In: A histria do Tribunal de
Contas da Unio: prmio Serzedello Corra 1998 monografias vencedoras. Braslia. TCU, Instituto
Serzedello Corra, 1999. p. 148-149.
100

limitado que o Ministro das Finanas tinha sobre a gesto financeira dos administradores ,
que resultava na no garantia do bom uso dos recursos pblicos naquela poca.
171
Esse Tribunal agrupou as atividades de controle e fiscalizao do Tesouro Nacional e
do Conselho de Fazenda, ficando encarregado de administrar a despesa e a receita pblicas, a
contabilidade e os bens nacionais, receber as prestaes de contas anuais de todas as
reparties pblicas, analisar os emprstimos e a legislao fazendria, inspecionar as
reparties da Fazenda, ainda que dependentes de outros ministrios e demitir funcionrios
pblicos considerados inidneos e inabilitados ocupao dos cargos. O Tribunal do Tesouro
Pblico Nacional era composto de quatro membros, sendo trs de nomeao do Imperador.
Compunha-se de um presidente, que correspondia ao prprio Ministro da Fazenda, um
inspetor-geral, que era seu vice-presidente, um contador-geral do Tesouro e um procurador-
fiscal. Este era nomeado, por proposta do inspetor-geral, pelo prprio Tribunal.

172
Um dos traos da poca era que as iniciativas para a criao de um rgo
assemelhando a um tribunal de contas durante o Imprio partiram do Executivo, e no do
Parlamento. Essas iniciativas tinham preocupaes mais gerenciais (otimizar e racionalizar o
uso dos recursos pblicos) do que o cuidado liberal em limitar o poder dos governantes.

173
Verifica-se que a preocupao liberal de conteno do poder ainda no estava na
ordem do dia. Essa preocupao comeou a materializar-se em 1835, por meio de uma
proposta do deputado Manoel de Nascimento Castro e Silva, que propugnava pela criao de
uma instituio de controle que dialogasse diretamente com o Legislativo. Tal proposta


171
SPECK. Bruno Wilhelm. Inovao e rotina no Tribunal de Contas da Unio: o papel da instituio
superior de controle financeiro no sistema poltico-administrativo do Brasil. So Paulo: Fundao Konrad
Adenauer, 2000. p. 38.
172
SIQUEIRA, Bernardo Rocha. O Tribunal de Contas da Unio de ontem e hoje. In: A histria do Tribunal
de Contas da Unio: prmio Serzedello Corra 1998 monografias vencedoras. Braslia. TCU, Instituto
Serzedello Corra, 1999. p. 151.
173
COTIAS E SILVA, Artur Adolfo. O Tribunal de Contas da Unio na histria do Brasil: evoluo histrica,
poltica e administrativa (1890-1998). In: Monografias vencedoras do Prmio Serzedello Corra 1998.
Braslia: Tribunal de Contas da Unio, p. 19-141, 1999. p. 30.

101

demonstrava que o Parlamento comeava a preocupar-se em controlar as atividades dos
governantes. Contudo, esse projeto no obteve xito, pois, poca, a preocupao maior de
diversos Ministros da Fazenda era a de aperfeioar mecanismos de controle sobre os fundos
pblicos.
174
At o final do Imprio, vrios projetos de criao de um tribunal ou rgo de
controle de contas foram tambm rejeitados pelo Legislativo, ressaltando-se que, em sua
maior parte, as propostas partiam de Ministros da Fazenda ou de outras autoridades pblicas
ligadas ao Executivo.

175


3.5.2 A Constituio de 1891 e a Criao do Tribunal de Contas
Proclamada a Repblica em 1889, deve-se a Rui Barbosa, ento Ministro da Fazenda
do Governo Provisrio, a criao de um rgo superior de controle no Brasil, mais atuante e
independente, por meio do Decreto n. 966-A, de novembro de 1890. No entanto, esse
Decreto no chegou a ser regulamentado, pois Rui deixou o Ministrio dois meses depois,
conforme Tiago Cacique Moraes.
176
Depois, na Assemblia Constituinte, em fevereiro de 1891, o prprio Rui Barbosa fez
incorporar redao final da primeira Constituio republicana a instituio do Tribunal de
Contas, em seu art. 89:

institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e
verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros
desse Tribunal sero nomeados pelo presidente da Repblica, com aprovao do
Senado, e somente perdero os seus lugares por sentena.
177

174
MORAES, Tiago Cacique. O processo de modernizao dos tribunais de contas no contexto da reforma
do estado no Brasil. So Paulo, 2006. 110 p. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e Governo).
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, p. 27.

175
MORAES, Tiago Cacique. O processo de modernizao dos tribunais de contas no contexto da reforma
do estado no Brasil. So Paulo, 2006. 110 p. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e Governo).
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, p. 27.
176
MORAES, Tiago Cacique. O processo de modernizao dos tribunais de contas no contexto da reforma
do estado no Brasil. So Paulo, 2006. 110 p. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e Governo).
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, p. 28.
177
MORAES, Tiago Cacique. O processo de modernizao dos tribunais de contas no contexto da reforma
do estado no Brasil. So Paulo, 2006. 110 p. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e Governo).
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, p. 28.
102


Segundo Marianna Montebello, o Tribunal de Contas tinha estatura de rgo fiscal.
Foi disciplinado pelo Decreto provisrio n. 1.166, de 17/12/1892, que regulamentou a Lei n
23/1891, na parte referente ao Ministrio da Fazenda, transformando-se no primeiro
regulamento do Tribunal de Contas. Entre suas atribuies, cabia-lhe, por meio de registro
prvio com veto impeditivo absoluto, tornar os atos governamentais ineficazes, e esta deciso
tinha fora de coisa julgada.
178
Segundo Hamilton Fernando Castardo, a instalao definitiva do Tribunal de Contas
somente ocorreu em 17/01/1893, graas ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de
Floriano Peixoto, Tenente-Coronel Inocncio Serzedello Corra.

179
Importa frisar que a fiscalizao implantada determinava limites aos atos do governo;
a execuo oramentria deveria ser observada conforme aprovado, portanto, limitava a
realizao das despesas; alm de que os contratos, para terem validade, precisavam do visto
do Tribunal. Tais restries incomodavam alguns, e foras contrrias pressionavam pela
definio de poderes de fiscalizao com menor ingerncia. Houve movimentos para
extinguir a fiscalizao prvia e o veto absoluto, declarou Pontes de Miranda.

180
Na defesa da permanncia e cumprimento das atribuies legais do Tribunal de
Contas esteve o Ministro da Fazenda, Tenente-Coronel Inocncio Serzedello Corra, que, em
represlia, demitiu-se. Um dos fatos mais marcantes da histria do Tribunal de Contas ocorreu
em abril de 1903, quando Serzedello Corra apoiou o Tribunal de Contas, que negou registro,
por ausncia de dotao oramentria, nomeao, por Floriano Peixoto, ento Presidente da


178
MONTEBELLO, Mariana. Os tribunais de contas e o controle das contas pblicas. Revista do Tribunal de
Contas do Estado de Minas Gerais. vol. 31, n. 2, abr/jun. 1999, p. 01-302. p. 164.
179
CASTARDO, Hamilton Fernando. Natureza jurdica do tribunal de contas no ordenamento brasileiro.
Piracicaba, 2007. 190 p. Dissertao (Mestrado em Direito). Universidade Metodista de Piracicaba UNIMEP,
p. 49.
180
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcante. Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1,
de 1969. tomo III. 2. ed. 2. tir. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1973. p. 246.
103

Repblica, do irmo de Marechal Deodoro da Fonseca, Pedro Paulino, como servidor pblico
no Ministrio da Viao.
181
Depois, a austeridade e o poder do Tribunal de Contas foram modificados para
controle a posteriori, por determinao do ento Presidente da Repblica, Marechal Floriano
Peixoto.

Por meio da Lei n. 3.421, de 12/12/1917, os membros do Tribunal de Contas
passaram a denominar-se Ministros. Pela Lei n. 3.454, de 06/01/1918, o Tribunal estruturava-
se como corpo deliberativo, passando a contar com o Ministrio Pblico, nomeado pelo
Presidente da Repblica. Pelos dispositivos de regncia, estavam obrigadas a prestar contas
todas as pessoas que guardavam, tinham gesto e administrao quanto a dinheiro, valores ou
bens pblicos, bem como havia o exame prvio e o exame posterior.
A Revoluo de 1930 modificou o cenrio poltico, passando o governo a agir por
decretos, retirando-se algumas atribuies do Tribunal de Contas. Entre as mudanas,
ressalta-se o Decreto n. 20.393, de 10/09/1931, que instituiu o registro a posteriori das
despesas, conforme Hamilton Fernando Castardo.
182


3.5.3 O Tribunal de Contas na Constituio de 1934
Na Constituio de 1934, o Tribunal de Contas, juntamente com o Ministrio
Pblico, Conselhos Tcnicos e a J ustia dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios,
passou a classificar-se entre os "rgos de Cooperao nas Atividades Governamentais".
Houve ampliao de suas atribuies, outorgando-lhe competncia ainda mais ampla que

181
SANTOS, Luis Wagner Mazzaro Almeida. As sementes do controle externo nas bases do pensamento do
guia de Haia. In: Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Prmio Serzedelo Corra 1999 Monografias
Vencedoras 3 lugar. Braslia: Instituto Serzedelo Corra, 2000. p. 166.
182
CASTARDO, Hamilton Fernando. Natureza jurdica do tribunal de contas no ordenamento brasileiro.
Piracicaba, 2007. 190 p. Dissertao (Mestrado em Direito). Universidade Metodista de Piracicaba UNIMEP,
p. 53.
104

aquela conferida pela Constituio de 1891. Tiago Cacique Moraes afirma que com a
Constituio de 1934 deu-se a revitalizao do Tribunal de Contas.
183
Competia-lhe acompanhar a execuo oramentria e julgar as contas dos
responsveis por dinheiros ou bens pblicos. Os contratos que, por qualquer modo,
interessassem imediatamente receita ou despesa, s seriam reputados perfeitos e acabados,
quando registrados pelo Tribunal de Contas, e a recusa do registro suspendia a execuo do
contrato at o pronunciamento do Poder Legislativo. Tambm registrava qualquer ato de
Administrao Pblica, de que resultasse obrigao de pagamento pelo Tesouro Nacional, ou
por conta deste, e emitia parecer prvio, no prazo de trinta dias. Cabia-lhe ainda emitir parecer
prvio sobre as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica Cmara dos
Deputados.

184
A Carta de 1934 tambm previa que quanto organizao do seu Regimento Interno
e da sua Secretaria, o Tribunal de Contas tinha as mesmas atribuies dos tribunais
judicirios.

Pedro Roberto Decomain comenta que a Constituio de 1934 conferiu atribuio ao
Tribunal de Contas que muito se aproximava do controle prvio da despesa pblica, que Rui
Barbosa, desde o incio, pretendeu atribuir-lhe, ao outorgar-lhe a atribuio de realizar o
prvio registro dos contratos e atos da Administrao que resultassem em despesa. Ressalta,
porm, que esse perfil de atribuies pouco durou.
185




183
MORAES, Tiago Cacique. O processo de modernizao dos tribunais de contas no contexto da reforma
do estado no Brasil. So Paulo, 2006. 110 p. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e Governo).
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, p. 31.
184
MORAES, Tiago Cacique. O processo de modernizao dos tribunais de contas no contexto da reforma
do estado no Brasil. So Paulo, 2006. 110 p. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e Governo).
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, p. 32.
185
DECOMAIN, Pedro Roberto. Tribunais de contas no Brasil: natureza jurdica e alcance das suas funes,
luz dos princpios constitucionais da administrao pblica. Itaja, 2005. 379 p. Dissertao (Mestrado em
Cincia J urdica). Universidade Vale do Itaja UNIVALI, p. 20.
105

3.5.4 O Tribunal de Contas na Constituio de 1937
A Constituio de 1937 inaugurou um Estado autoritrio, representou um retrocesso
quanto responsabilizao do Executivo pelos seus atos. Durante o perodo em que vigorou,
segundo Tiago Cacique Moraes, o Tribunal de Contas atuou mais como um rgo de
assessoramento do Poder Executivo de que como instituio fiscalizadora dos gastos
pblicos.
186
Em linhas gerais, embora de maneira lacnica, pois somente versou sobre o tema em
um nico artigo, manteve as mesmas atribuies conferidas ao Tribunal de Contas pela Carta
de 1934. Importantes excees foram a excluso do dever de prestar contas do Presidente da
Repblica, omisso coerente com o perfil autoritrio implantado; bem com a extino da
funo de registro prvio de atos administrativos que importassem despesa, e com ela a
possibilidade de, em negando esse registro, sustar os efeitos do mencionado ato.

187


3.5.5 O Tribunal de Contas na Constituio de 1946
Findo o perodo autoritrio do Estado Novo, e restabelecidos novos ventos
democrticos, a Constituio de 1946 teve como caracterstica ampliar as atribuies do
Tribunal de Contas, destacando-se entre suas inovaes:
a) inseriu a Corte de Contas no captulo do Poder Legislativo;
b) restabeleceu o dever de o Presidente da Repblica prestar contas ao Legislativo e a
atribuio de o Tribunal de Contas apresentar parecer prvio a respeito das contas antes de sua
apreciao pelo Congresso Nacional;

186
MORAES, Tiago Cacique. O processo de modernizao dos tribunais de contas no contexto da reforma
do estado no Brasil. So Paulo, 2006. 110 p. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e Governo).
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, p. 32.
187
DECOMAIN, Pedro Roberto. Tribunais de contas no Brasil: natureza jurdica e alcance das suas funes,
luz dos princpios constitucionais da administrao pblica. Itaja, 2005. 379 p. Dissertao (Mestrado em
Cincia J urdica). Universidade Vale do Itaja UNIVALI, p. 22.
106

c) determinou que os contratos que, por qualquer modo, interessarem receita ou
despesa s se reputariam perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas, e que a
recusa do registro suspenderia a execuo do contrato at que se pronunciasse o Congresso
Nacional;
d) sujeitou a registro, prvio ou posterior, pelo Tribunal de Contas, conforme a lei o
disciplinasse, qualquer ato de Administrao Pblica de que resultasse obrigao de
pagamento pelo Tesouro nacional ou por conta deste. Determinou que, em qualquer caso, a
recusa do registro por falta de saldo no crdito ou por imputao a crdito imprprio teria
carter proibitivo. Conforme afirma Decomain, a Constituio de 1946 permitiu que a lei que
o viesse disciplinar desse-lhe um perfil mais prximo ou mais distante do sistema de controle
prvio da legalidade da despesa pblica alvitrado por Rui Barbosa;
e) foi inserida a atribuio de julgar a legalidade dos contratos e das aposentadorias,
reformas e penses;
f) foram includas no rol de jurisdicionados ao Tribunal as autarquias.
188


3.5.6 O Tribunal de Contas na Constituio de 1967
Cabe destacar, conforme ressalta Hamilton Fernando Castardo, que o Congresso
Nacional foi fechado em outubro de 1966 pelo regime militar. Reabriu para aprovar a
Constituio de 1967, com regras determinadas pelo Ato Institucional n 4, de dezembro de
1966, e eleger o candidato nico, Marechal Costa e Silva, para a Presidncia da Repblica.
189
A partir de 1968 inclusive, com o Ato Institucional n 5, foram conferidos amplos
poderes ao Presidente da Repblica para interferir em quaisquer outros setores do Estado,


188
DECOMAIN, Pedro Roberto. Tribunais de contas no Brasil: natureza jurdica e alcance das suas funes,
luz dos princpios constitucionais da administrao pblica. Itaja, 2005. 379 p. Dissertao (Mestrado em
Cincia J urdica). Universidade Vale do Itaja UNIVALI, p. 22.
189
CASTARDO, Hamilton Fernando. Natureza jurdica do tribunal de contas no ordenamento brasileiro.
Piracicaba, 2007. 190 p. Dissertao (Mestrado em Direito). Universidade Metodista de Piracicaba UNIMEP,
p. 69.
107

podendo inclusive fechar o Congresso Nacional. Tais poderes extraordinrios tornavam de
bem menor monta quaisquer poderes de controle que o texto original conferisse ao Tribunal
de Contas da Unio.
No plano formal, porm, a Constituio de 1967, manteve vrias das atribuies
conferidas ao Tribunal de Contas pela Carta de 1946, destacando-se as seguintes inovaes:
a) caso o Tribunal, de ofcio ou mediante provocao do Ministrio Pblico ou das
Auditorias Financeiras e Oramentrias e demais rgos auxiliares, verificasse ilegalidade de
qualquer despesa, inclusive as decorrentes de contratos, aposentadorias, reformas e penses,
deveria: assinar prazo razovel para que o rgo da Administrao Pblica adotasse as
providncias necessrias ao exato cumprimento da lei. No caso do no atendimento, deveria
sustar a execuo do ato, exceto em relao aos contratos. Na hiptese de contrato, deveria
solicitar ao Congresso Nacional que determinasse a sustao da avena, ou outras
providncias que julgasse necessrias ao resguardo dos objetivos legais. O Congresso
Nacional deveria deliberar sobre a sustao do contrato, no prazo de trinta dias, findo o qual,
sem pronunciamento do Poder Legislativo, seria considerada insubsistente a impugnao do
Tribunal de Contas. O Presidente da Repblica poderia ordenar a execuo do ato impugnado
pelo Tribunal ad referendum do Congresso Nacional;
b) retirou-se do Tribunal o exame e julgamento prvio dos atos e contratos geradores
de despesas.
Tiago Cacique Moraes destaca que uma das inovaes trazidas pela Constituio de
1967 foi a introduo de um sistema de controle interno. Tal controle era realizado pelo
prprio Executivo, por meio de inspetorias localizadas em cada ministrio e repartio a ele
108

vinculada. Tinha como funo organizar a prestao de contas e dar parecer prvio sobre a
sua legalidade, antes que elas fossem encaminhadas ao Tribunal de Contas.
190
Com o advento da Emenda Constitucional n 1, de 1969, que teve o carter de
verdadeira nova Constituio, as atribuies do Tribunal de Contas da Unio no se alteraram.
Contudo, apareceu, como novidade, em tema de tribunais de contas, a previso indireta de que
fossem criadas Cortes de Contas pelos Estados. Isso porque no art. 13, inciso IX, da referida
Emenda, no captulo que tratava dos princpios da organizao dos Estados e Municpios,
constava que deveriam aplicar-se aos membros dos Tribunais de Contas dos Estados as regras
dos incisos I a III, do art. 114, da mesma Emenda Constitucional, que estabeleciam vedaes
aos juzes.


3.5.7 O Tribunal de Contas na Constituio de 1988
Sada a sociedade brasileira de 21 anos de ditadura militar, todos os sonhos de
liberdade, de democracia, de debate de idias francas fluam para a necessidade de criao de
uma nova ordem constitucional, cujo pice deu-se com a instalao de uma Assemblia
Nacional Constituinte, em 1/02/1987, sob a presidncia do deputado Ulysses Guimares
(1916-1992).
Promulgada em 05/10/1988, a Constituio refletiu o arranjo das foras polticas em
vigor poca, sem perder suas caractersticas de marco de rompimento com uma ordem
autoritria por uma ordem democrtica. A Assemblia Nacional Constituinte era composta
das diversas camadas do tecido social: banqueiros, operrios, ex-cassados, funcionrios
pblicos, pequenos e grandes empresrios e proprietrios de terras, enfim, compunha-se das
mais diversas matizes da sociedade brasileira. Todos queriam fazer-se presente, implantar na
nova Carta seus anseios, sua ideologia.

190
MORAES, Tiago Cacique. O processo de modernizao dos tribunais de contas no contexto da reforma
do estado no Brasil. So Paulo, 2006. 110 p. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e Governo).
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, p. 34.
109

Sabedores os constituintes de que os mecanismos de controle representam, nos
regimes democrticos, importantes instrumentos para equilbrio de foras no desempenho das
funes estatais, e tendo insculpido no corpo da novel Constituio importantes princpios
regedores da Administrao Pblica, poca: legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade, fazia-se necessria a previso de rgos de controles eficientes e autnomos,
para dar cabo do controle da complexa estrutura estatal brasileira.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas da Unio foi deveras prestigiado na Carta de
1988, tendo seu leque de atribuies enormemente ampliado e o rol de jurisdicionados
alargado, conforme expressa Evandro Martins Guerra. O TCU passou a ser munido de
absoluta autonomia funcional, administrativa e financeira, no se subordinando,
hierarquicamente, a nenhum outro rgo ou Poder. Ao mesmo tempo, teve ampliadas suas
competncias e aumentado seu campo de atuao. Passou a no mais haver ato de
administrao que esteja isento de fiscalizao do Tribunal, nem conta pblica que no lhe
deva ser prestada. Mas deve ser ressaltado que se verdade que sua funo fiscalizadora
auxilia o Congresso Nacional em sua misso de controle externo, no menos verdade que a
maior parte desse auxlio depende da eficincia que o Tribunal vier a apresentar em sua
atuao.
191
Entre as principais inovaes ocorridas, destacam-se algumas, que revelam o novo
perfil democrtico adotado pela Constituio de 1988:

a) a perda do poder do Presidente da Repblica ordenar a execuo dos atos
impugnados pelo Tribunal ad referendum do Congresso Nacional;
b) a extino da insubsistncia de impugnao de contrato feita pelo Tribunal de
Contas, por decurso de prazo, quando o Poder Legislativo no deliberasse pela sustao da

191
GUERRA, Evandro Martins. Funes e atividades do controle externo. Frum de contratao e gesto
pblica. ano 1, n. 2, mar. 2002, p. 302.
110

avena no prazo de trinta dias, passando o Tribunal a decidir a respeito se o Congresso
Nacional ou o Executivo no adotarem providncias no prazo de noventa dias;
c) o rol de jurisdicionados ao Tribunal de Contas da Unio foi ampliado, pois da
previso, na Constituio de 1967, apenas das unidades administrativas dos trs Poderes da
Unio, passou a qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria (com a redao
da Emenda Constitucional n 19, de 1988). Como ressalta Hamilton Fernandes Castardo, uma
associao civil que receba uma subveno social est obrigada prestao de contas e, se
no aplicar os recursos devidamente, ser condenada a ressarcir o valor do dano. Alm disso,
poder essa associao civil ser fiscalizada in loco quanto aplicao dos recursos.
192
d) a fiscalizao do TCU, que na Constituio de 1967 realizava-se somente sob os
aspectos financeiros e oramentrios, ou seja, sob o aspecto da legalidade stricto sensu,
passou a ser contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, exercida quanto
legalidade, legitimidade e economicidade, o que demonstra a preocupao do constituinte
com o desempenho das atividades governamentais e com a melhoria da eficincia na
aplicao dos recursos pblicos;

e) o Presidente da Repblica perdeu o monoplio sobre a indicao dos nove
Ministros do TCU, passando a indicar apenas um tero, enquanto o Congresso Nacional ficou
responsvel pela indicao dos outros dois teros. Alm de os nomes indicados pelo
Presidente da Repblica no mais ficarem ao seu livre alvedrio, devendo agora, de cada trs
membros indicados pelo Chefe do Executivo, dois serem ser recrutados entre Auditores de
carreira do prprio Tribunal e representantes do Ministrio Pblico junto Corte.

192
CASTARDO, Hamilton Fernando. Natureza jurdica do tribunal de contas no ordenamento brasileiro.
Piracicaba, 2007. 190 p. Dissertao (Mestrado em Direito). Universidade Metodista de Piracicaba UNIMEP,
p. 71.
111

As inovaes supra apenas demonstram o carter democrtico das mudanas sofridas
pelo TCU na Constituio de 1988, porm no exaurem as vrias modificaes imprimidas
pela Carta Constitucional. Os captulos vindouros aprofundam um pouco mais as
caractersticas da Corte de Contas Federal para que se tenha maior detalhamento de sua
misso constitucional.

3.6 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
3.6.1 Natureza Jurdica e Atribuies do TCU
3.6.1.1 Natureza J urdica do TCU
Definir a natureza jurdica do TCU no tarefa fcil, vez que, a depender dos
autores, a classificao em que enquadrado bastante influenciada pela variedade de suas
atribuies.
De maneira geral, pode-se afirmar que consenso de que o TCU no possui
personalidade jurdica prpria, estando estruturado como um rgo da pessoa jurdica Unio,
sem pertencer a nenhum dos trs Poderes federais.
Embora com suas atribuies previstas no Captulo I Do Poder Legislativo, na
Seo IX Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria, no pertence a esse Poder,
pois unnime a doutrina que entende que o Legislativo exercido pelo Congresso Nacional,
que se compe somente da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 44
da Lei Maior.
Se no parte do Poder Legislativo, tambm no rgo auxiliar, no sentido de
inferioridade hierrquica ou subalternidade funcional, conforme afirma o Ministro Carlos
Ayres Britto, que declara gozar a Corte de Contas de altaneiro status de autonomia.
193

193
BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional do tribunal de contas. In: CARDOZA, Jos Eduardo
Martins. QUEIROZ, J oo Eduardo Lopes. SANTOS, Mrcia Walquria Batista dos (Org.). Curso de direito
administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 633.

112

Outra classificao objeto de controvrsia se o TCU seria ou no um tribunal
administrativo. Carlos Ayres Britto no o considera, afirmando que nenhum tribunal de contas
singelamente administrativo, pois um rgo cujo regime jurdico centralmente
constitucional, ou seja, tem quase todo o seu arcabouo normativo montado no Poder
Constituinte, tanto no que concerne s suas atribuies, quanto no que se relaciona aos
agentes que o formam. Por isso, classifica as Cortes de Contas como de tomo poltico e
administrativo, a um s tempo.
194
Fundamentando mais sua classificao das Cortes de Contas como rgos polticos e
administrativos, Carlos Ayres Britto, afirma que:

E salta razo que, se os Tribunais de Contas no ostentassem dimenso poltica,
no ficariam habilitados a julgar as contas dos administradores de qualquer dos trs
Poderes estatais, nos termos da regra insculpida no inciso IV do art. 71 da Carta de
Outubro (salvantes as contas anualmente prestadas pelo chefe do Poder Executivo).
Sequer receberiam o nome de Tribunais, e nunca teriam em rgos e agentes
judicirios de proa seu referencial organizativo-operacional.

Esse o pano-de-fundo para uma proposio complementar: a proposio de que os
processos instaurados pelos Tribunais de Contas tm sua prpria ontologia. So
processos de contas, e no processos parlamentares, nem judiciais, nem
administrativos. Que no sejam processos parlamentares, nem judiciais j ficou
anotado e at justificado (relembrando, apenas, que os Parlamentos decidem por
critrio de oportunidade e convenincia). Que tambm no sejam processos
administrativos, basta evidenciar que as instituies de contas no julgam da prpria
atividade (quem assim procede so os rgos administrativos), mas da atividade de
outros rgos, outros agentes pblicos, outras pessoas, enfim. Sua atuao
conseqncia de uma precedente atuao (a administrativa), e no um proceder
originrio. E seu operar constitucional no propriamente um tirar competncia da
lei para agir, mas ver se quem tirou competncias da lei para agir estava autorizado a
faz-lo, e em que medida.
195


Pontes de Miranda afirma que o Tribunal de Contas no plano material corpo
judicante, porque julga; j no plano formal corpo auxiliar do Congresso Nacional, porque
coopera na sua misso de controle da execuo oramento.
196

194
BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional do tribunal de contas. In: CARDOZA, Jos Eduardo
Martins. QUEIROZ, J oo Eduardo Lopes. SANTOS, Mrcia Walquria Batista dos (Org.). Curso de direito
administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 639.

195
BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional do tribunal de contas. In: CARDOZA, Jos Eduardo
Martins. QUEIROZ, J oo Eduardo Lopes. SANTOS, Mrcia Walquria Batista dos (Org.). Curso de direito
administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 641.
196
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcante. Comentrios constituio de 1946. vol. 2. 3. ed. rev.
aum. Rio de J aneiro: Borsoi, 1962, p. 93.
113

Humberto Guimares Souto, ex-Ministro do TCU, por sua vez, afirma que luz da
Constituio de 1988, o Tribunal uma corte administrativa, dotada de autonomia, vinculada
ao Poder Legislativo.
197
Tentando fazer uma sntese dos autores citados, e respaldando-se no posicionamento
de Carlos Ayres Brito, pode-se afirmar que a natureza jurdica do TCU ser um rgo da
Unio, no pertencente a nenhum dos Poderes, auxiliar do Congresso Nacional, sem
inferioridade hierrquica ou subalternidade funcional, autnomo, com perfil poltico-
administrativo.


3.6.1.2 Atribuies do TCU
As atribuies constitucionais do TCU so conseqncia do estabelecimento de sua
misso de auxlio ao Congresso Nacional na realizao do controle externo da Administrao
Pblica Federal, pela conjugao dos seguintes artigos:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.

Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigaes de natureza pecuniria.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio (...).

Cabe, pois, ao Congresso Nacional, com o auxlio do TCU, o exerccio do controle
externo da Administrao federal, estando sujeito ao referido controle no somente os rgos
e entidades da Administrao Pblica direta e indireta, mas tambm todas aquelas pessoas,
fsicas ou jurdicas, que tenha manipulado recursos financeiros, bens e valores pblicos.

197
SOUTO, Humberto Guimares. Congresso nacional, tribunal de contas e controle externo. Revista do
tribunal de contas da unio. Braslia. v. 30, n. 79. jan./mar. 1999, p. 34.
114

Verifica-se, assim, a ampliao do rol dos denominados jurisdicionados ao TCU, em
relao Constituio de 1967 e Emenda Constitucional n 01/1969, passando a prever a
submisso fiscalizao de um leque maior de legitimados, incluindo-se pessoas fsicas e
jurdicas fora da rbita da Administrao. Tal ampliao demonstra o carter democrtico da
Carta de 1988, que buscou eliminar eventuais hipteses de no sujeio atuao do controle
externo.
Evandro Martins Guerra, ao comentar a ampliao do rol de jurisdicionados ao TCU,
afirma que a regra geral estabelece que o controle atinja todos aqueles que, de uma forma ou
de outra, administrem recursos pblicos. Assim, esto a includas as entidades paraestatais e
as subvencionadas, isto , aquelas que recebam algum tipo de auxlio pecunirio de
determinado ente pblico. Incluem-se, tambm, os particulares responsveis por dinheiros,
bens e valores pblicos, ou seja, os que, mediante quaisquer meios, tais como convnio,
contrato, subveno, subsdio, recebam repasse do errio. Tambm esto includas as
empresas ou sociedades subsidirias e as concessionrias e permissionrias de servios
pblicos.
198
Os particulares que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuzo ao errio, tambm so alcanados pela Carta Fundamental. Dessa sorte, o
controle externo, destinado precipuamente Administrao Pblica, atinge a pessoa que cause
dano ao errio, pois esta, ao manipular ou administrar recursos pblicos, foi inserido no
conceito mais amplo da Administrao Pblica, mesmo que de forma efmera.

Verifica-se, tambm, que a fiscalizao a ser realizada abrange diversas reas da
Administrao, a contbil, a financeira, a oramentria, a operacional e a patrimonial, para
que seja analisada a conformidade dos atos ao ordenamento jurdico, a persecuo do
interesse pblico e a economicidade na utilizao dos recursos do Errio. Assim, ficou para

198
GUERRA, Evandro Martins. Funes e atividades do controle externo. Frum de contratao e gesto
pblica. ano 1, n. 2, mar. 2002, p. 543-544.
115

trs a poca em que o controle externo apenas tinha como alvo a legalidade stritu sensu.
Atualmente e cada vez mais, cresce em importncia a verificao da eficincia e eficcia das
despesas e polticas pblicas, sem o que o Estado brasileiro no dar o saldo de que precisa
rumo melhoria da prestao dos servios populao.
Quanto s atribuies do TCU, propriamente ditas, encontram-se basicamente
elencadas nos dispositivos dos art. 71 e 72 da Constituio Federal e detalhadas em sua Lei
Orgnica (Lei n 8.443, de 16/07/1992). Para fins de melhor visualizao, sero classificadas
em funes, oito no total, quais sejam: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante,
sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria, conforme apresentadas por Humberto
Guimares Souto:
199
a) funo fiscalizadora: realizar auditorias e inspees nas unidades de todos os
rgos e entidades da Administrao direta e indireta dos trs Poderes da Unio; examinar a
regularidade de atos de admisso de pessoal e aposentadoria, reforma e penso; fiscalizar as
contas nacionais de empresas supranacionais de que a Unio participe; fiscalizar a aplicao
de recursos federais repassados a Estados e Municpios, mediante convnio; controlar
declaraes de bens e rendas de autoridades pblicas; calcular percentuais de participao de
Estados e Municpios no Fundo de Participao dos Estados e no Fundo de Participao dos
Municpios, alm de fiscalizar a respectiva entrega e controlar arrecadao e renncia de
receitas;

b) funo consultiva: analisar as contas do Presidente da Repblica e emitir parecer
prvio, a fim de subsidiar seu julgamento pelo Congresso Nacional; responder consultas feitas
por determinadas autoridades sobre dvidas atinentes a assuntos de competncia do Tribunal;
c) funo informativa: prestar informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por
suas Casas ou suas respectivas Comisses; representar ao Poder competente sobre

199
SOUTO, Humberto Guimares. Congresso nacional, tribunal de contas e controle externo. Revista do
tribunal de contas da unio. Braslia. v. 30, n. 79. jan./mar. 1999, p. 34-35.
116

irregularidades apuradas; encaminhar ao Congresso Nacional relatrios trimestrais e de
atividades;
d) funo judicante: julgar contas de administradores pblicos e de outros
responsveis por bens e valores pblicos ou por prejuzos ao errio;
e) funo sancionadora: condenar o responsvel ao recolhimento do dbito ou da
multa; afastar do cargo dirigente responsvel por obstruo de auditoria; declarar a
indisponibilidade de bens; declarar a inabilitao para exerccio de funes de confiana por 5
(cinco) a 8 (oito) anos; declarar a inidoneidade para participar de licitao por at 5 (cinco)
anos; solicitar Advocacia-Geral da Unio providncias para o arresto de bens de responsvel
em dbito;
f) funo corretiva: fixar prazo para adoo de providncias para cumprimento da lei;
sustar ato impugnado quando no forem adotadas as providncias determinadas;
g) funo normativa: expedir instrues e atos normativos sobre matria de
competncia do Tribunal e sobre organizao de processos que lhe devam ser submetidos;
h) funo de ouvidoria: receber denncia oferecida por responsvel pelo controle
interno, por cidado, partido poltico, associao ou sindicato; bem como representao feita
por rgo ou autoridade e representao sobre irregularidades em licitao.
Assim, ante a tamanha amplitude das atribuies do TCU, verifica-se a relevncia do
papel por ele desempenhado perante o Estado e a sociedade brasileira.

3.6.2 A Natureza Jurdica das Decises do TCU e seus Efeitos
Tramitam no TCU vrios tipos de processos. Entre eles, so de maior interesse para
este trabalho os a seguir conceituados:
a) processos de contas, classificados em:
117

- tomada de contas: processo de contas relativo avaliao da gesto dos
responsveis por unidades jurisdicionadas da Administrao federal direta;
- prestao de contas: processo de contas relativo avaliao da gesto dos
responsveis por unidades jurisdicionadas da Administrao federal indireta e por aquelas
no classificadas como integrantes da Administrao federal direta;
- tomada de contas especial: processo instaurado em caso de omisso no dever de
prestar contas, no comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio, ocorrncia
de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos, ou, ainda, a prtica de
qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano ao errio, para apurao
dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao do dano.
b) processos de fiscalizao de atos e contratos: destinados a assegurar a eficcia do
controle e para instruir o julgamento das contas, o Tribunal efetua a fiscalizao dos atos de
que resulte receita ou despesa, praticados pelos responsveis sujeitos sua jurisdio.
A Lei Orgnica do TCU (n 8.443/1992) assim define os tipos de decises em
julgamento de processos de contas:
Art. 15. Ao julgar as contas, o Tribunal decidir se estas so regulares, regulares
com ressalva, ou irregulares.
Art. 16. As contas sero julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatido dos
demonstrativos contbeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos
de gesto do responsvel;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra
falta de natureza formal de que no resulte dano ao errio;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrncias:
a) omisso no dever de prestar contas;
b) prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou infrao norma
legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou
patrimonial;
c) dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ao antieconmico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos.
1 O Tribunal poder julgar irregulares as contas no caso de reincidncia no
descumprimento de determinao de que o responsvel tenha tido cincia, feita em
processo de tomada ou prestaro de contas.

Quanto natureza jurdica das decises do TCU em processos de contas, pode-se
assim considerar:
118

a) quando as contas forem julgadas regulares, o acrdo ter natureza jurdica de
quitao plena ao responsvel, significando que as contas sob anlise expressam, de forma
clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos contbeis, a legalidade, a legitimidade e a
economicidade dos atos de gesto do responsvel, nos termos dos arts. 16, inciso I, c/c o art.
17, da Lei Orgnica do TCU;
b) quando as contas forem julgadas regulares com ressalva, o acrdo ter natureza
jurdica de quitao ao responsvel, com determinao (obrigao de fazer ou no fazer),
dirigida ao gestor ou a quem lhe haja sucedido, para a adoo de medidas necessrias
correo das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrncia de
outras semelhantes, conforme o art. 16, inciso II, c/c o art. 18, da citada Lei Orgnica;
c) quando julgar as contas irregulares, havendo dbito, o Tribunal condenar o
responsvel ao pagamento da dvida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora
devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe penalidade, constituda por multa, sendo que o
instrumento da deciso ter natureza condenatria e considerado ttulo executivo para
fundamentar a respectiva ao de execuo, nos termos do art. 16, inciso III, c/c o art. 19, da
referida Lei Orgnica.
Vale ressaltar que pacfico na doutrina ptria que os julgamentos de mrito das
contas dos gestores e responsveis efetuados pela TCU tm efeito de coisa julgada, ou seja,
tem efeitos de irretratabilidade prprios das decises judiciais com trnsito em julgado.
Assim, tais julgamentos no podem ser reabertos, reapreciados pelo J udicirio, exceo de
casos em que se comprove ilegalidade no julgamento, o que resulta na anulao judicial da
deciso da Corte de Contas.
Em outras palavras, cabe ao TCU, com exclusividade, a atribuio de julgar as
contas dos administradores e responsveis por bens e valores pblicos, ou que deram causa a
prejuzos ao Errio, ou seja, julgar a gesto oramentria, financeira, patrimonial, contbil e
119

operacional, no cabendo ao Poder J udicirio entrar no mrito do julgamento realizado, nem
julgar novamente a gesto, conforme Carlos Ayres Britto.
200
Nesse mesmo sentido, o posicionamento de Seabra Fagundes, ao comentar o art. 70,
4, da Emenda Constitucional n 01/1969, mas que se coaduna com a Carta atual, quando
afirma que o referido dispositivo comete ao TCU o julgamento da regularidade das contas
dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos, o que implica
investi-lo no parcial exerccio da funo judicante. Contudo, afirma que isso se d no bem
pelo emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da manifestao da
Corte. Isso porque se a regularidade das contas pudesse dar lugar nova apreciao (pelo
J udicirio), o pronunciamento da Corte de Contas resultaria em mero e intil formalismo.
Destaca ainda que, sob esse aspecto restrito (o criminal fica J ustia da Unio), o TCU
decide conclusivamente. Os rgos do Poder J udicirio carecem de jurisdio para faz-lo.

201
Conforme j aludido, no s processos de contas tramitam no TCU, mas tambm de
fiscalizaes de atos e contratos, entre outros. Conforme ressalta Maria Cristina Nogueira
Vieira, nos processos, quando detectada a ocorrncia de falhas de natureza formal ou de
outras impropriedades que no ensejem a aplicao de multa aos responsveis, ou que no
configurem indcios de dbito, assim como quando no apurada transgresso norma legal ou
regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, o TCU
expede determinaes (de cumprimento compulsrio, de natureza jurdica de condenao em
obrigao de fazer ou no fazer). Por meio dessas determinaes, impe ao responsvel, ou a
quem lhe haja sucedido, a adoo de medidas necessrias correo das impropriedades ou


200
BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional do tribunal de contas. In: CARDOZA, Jos Eduardo
Martins. QUEIROZ, J oo Eduardo Lopes. SANTOS, Mrcia Walquria Batista dos (Org.). Curso de direito
administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 638.
201
FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo poder judicirio. 7. ed. atualizada
por BINENBOJ M, Gustavo. Rio de J aneiro: Forense, 2005, p. 170.
120

faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrncia de outras semelhantes (artigos 18 e 43,
inciso I, da Lei n 8.443/1992).
202
Destaque-se ainda que o descumprimento de deciso do Tribunal, salvo motivo
justificado, bem como a reincidncia no descumprimento de deciso, propiciam a aplicao
da multa de que trata o artigo 58, inciso VII, da Lei Orgnica do Tribunal.

Destaque-se ainda que, caso o TCU verifique a ocorrncia de ato praticado com
grave infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial; ato de gesto ilegtimo ou antieconmico; no atendimento a
diligncia do Relator ou a deciso do Tribunal, no prazo estabelecido; obstruo ao livre
exerccio das inspees e auditorias determinadas; sonegao de processo, documento ou
informao e reincidncia no descumprimento de determinao do Tribunal, determinar a
audincia (direito ao contraditrio) do responsvel para, no prazo estabelecido no Regimento
Interno, apresentar razes de justificativa. Caso no elidido o fundamento da impugnao, o
Tribunal aplicar ao responsvel penalidade, constituda de multa, prevista no art. 58 de sua
Lei Orgnica.
Ressalte-se que, em processos de fiscalizao de atos e contratos, verificadas
oportunidades de melhoria de desempenho do rgo ou entidade, o TCU pode expedir
recomendaes (estas de natureza no compulsria) tendentes adoo de providncias por
parte dos jurisdicionados, conforme estabelece o art. 250, inciso III, do Regimento Interno.
Cabe ainda destacar que, conforme prescreve a Constituio Federal de 1988, nos
termos do art. 71, 3, as decises do TCU de que resulte imputao de dbito ou de multa

202
VIEIRA, Mrcia Cristina Nogueira. O controle do tribunal de contas da unio sobre os atos
discricionrios das agncias reguladoras luz dos princpios constitucionais. Braslia, 2004. 94. p.
Monografia (Especializao em Controle Externo). Instituto Serzedello Corra do Tribunal de Contas da Unio,
p. 44.

121

tm eficcia de ttulo executivo extrajudicial, cabendo, pois, Advocacia-Geral da Unio
ajuizar a respectiva ao de execuo.























122

4. O ESTADO E AS AGNCIAS REGULADORAS
4.1. EVOLUO DA INTERVENO ESTATAL NA ECONOMIA
Em meados do sculo XIX, tiveram incio as reaes contra o Estado Liberal, em
face de suas graves conseqncias de ordem econmica e social, pois as grandes empresas
haviam-se transformado em grandes monoplios, aniquilando as empresas de pequeno porte e
surgido uma nova classe social o proletariado , em pssimas condies de vida.
Da surgiu a defesa da pronta atuao do Estado na economia, como forma de
combater as desigualdades criadas, denominado Estado Social, Estado do Bem-Estar, Estado
Providncia, Estado Social de Direito.
O acrscimo de funes a cargo do Estado transformou-o em Estado prestador de
servios, em Estado empresrio, em Estado investidor etc. Esse fenmeno provocou o
crescimento exagerado de sua mquina e de seu intervencionismo, caracterizado pela grande
estrutura administrativa, crescimento da burocracia, aumento de regras limitadoras das
liberdades econmicas e sociais, estruturao de monoplios estatais, bem como grande
participao estatal, isolada ou majoritria, no capital social de empresas industriais e
comerciais.
203
Aps a crise mundial dos anos 1970, com as duas crises do petrleo, o papel do
Estado de bem-estar (welfare state), provedor de direitos sociais, numa fase de crescimento da
economia capitalista no mundo, deu lugar a um quadro de crescimento e ineficcia das antigas
estruturas.
204
Com as reformas liberais empreendidas por Ronald Reagan, nos Estados Unidos, e
Margareth Teatcher, na Inglaterra, na dcada de 1980, bem como com a queda do Muro de
Berlim em 1989, as experincias de forte presena estatal na economia abriram espao para a


203
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizao e outras formas. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 23
204
TOJAL, Sebastio Botto de Barros. Controle judicial da atividade normativa das agncias reguladoras. In:
MORAES, Alexandre (Org.). Agncias reguladoras. So Paulo: Atlas, 2002, p. 153.
123

hegemonia do modelo de desenvolvimento capitalista. Tal hegemonia foi baseada em
privatizaes de empresas estatais, globalizao do capital, grande circulao de riqueza,
modificaes essas que muito influenciaram no perfil do Estado frente economia.
Lus Roberto Barroso, ao comentar o perfil original da Constituio Brasileira de
1988 e a influncia da nova ordem mundial sobre suas disposies, afirma que o texto
aprovado reservava para o Estado o papel de protagonista em reas diversas, tendo sido
estabelecidas restries iniciativa privada e, sobremaneira, ao capital estrangeiro. No
entanto, ressalta que, depois de um ano da promulgao da Constituio, ruiu o Muro de
Berlim e com ele comearam a cair os regimes que praticavam o socialismo real. Ao mesmo
tempo, a globalizao, marcada pela forte interconexo entre os mercados e a livre iniciativa
de capitais, imps, mundo afora, a runa dos pressupostos estatizantes e nacionalistas que
inspiraram parte das disposies da Constituio Federal.
205
No se olvide que o novo perfil do Estado, ao deixar o modelo intervencionista e
assumir o de regulador, foi fomentado pela assuno de uma viso ideolgica que privilegiava
a retirada do Estado da prestao direta de bens e servios, substituindo-o pela prestao
privada, baseada no primado de que os particulares so muitos mais eficientes nesse mister.

206
A respeito da influncia da ideologia nas opes de quanto o Estado deve intervir da
Economia e onde, ou seja, em que medida e em quais reas deve faz-lo, as respostas para
essas questes no se encontram exatamente no campo da cincia, ou no campo das opes
puramente tcnicas, mas no campo das ideologias. Na verdade, a ideologia a matria prima

Tal modelo ideolgico foi o sustentculo dos processos de privatizao e de globalizao da
economia.

205
BARROSO, Lus Roberto. Revista jurdica Consulex. A reconstruo democrtica do Brasil. Anexo XIII.
N 281. 30/09/2008. Braslia: Consulex, 2008, p. 23.
206
BEMERGUY. Marcelo. O papel do controle externo na regulao de servios de infra-estrutura no
Brasil. Braslia: 2004. 43 p. Monografia (Especializao em Controle Externo). Instituto Serzedello Corra do
Tribunal de Contas da Unio, p. 5.
124

da doutrina, sendo esta, no fundo, uma ideologia bem vestida pela roupagem do
conhecimento.
207
Cabe trazer a baila os ensinamentos de Ferdinand Lassale, pois na mudana do
arcabouo constitucional brasileiro que marcou a transformao do Estado intervencionista
para o Estado regulador ocorreu nitidamente o conflito entre as chamadas duas constituies
de um pas: entre a Constituio real e efetiva, composta pelos fatores reais e efetivos que
regem a sociedade (os fatores reais de poder), e a Constituio escrita, a qual, para distinguir
da primeira, chamou o mestre alemo de folha de papel.

208
No Brasil, as mudanas no perfil da economia mundial influenciaram
preponderantemente modificaes na ordem econmica interna, que foram materializadas por
Emendas Constitucionais, notadamente entre 1995 e 1998, principalmente quanto aos
monoplios, durante o Governo Fernando Henrique Cardoso.
Desse conflito, saiu vitoriosa a
primeira.
Lus Roberto Barroso divide as recentes reformas estruturais no arcabouo jurdico
da ordem econmica brasileira em trs transformaes:
209
a) a primeira, caracterizada pela extino de determinadas restries ao capital
estrangeiro. Cita como exemplos a Emenda Constitucional n 6, de 15/08/1995, que suprimiu
o art. 171 da Constituio Federal, o qual trazia a conceituao de empresa brasileira de
capital nacional e que lhes conferia a outorga de proteo, benefcios especiais e preferncias.
A mesma Emenda que modificou a redao do art. 176, caput, dispensando a exigncia do
controle do capital nacional para empresas que venham a receber a concesso ou autorizao


207
NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1997, p. 247-248.
208
LASSALE, Ferdinand. O que uma constituio? Traduo de Ricardo Rodrigues Gama. 1. ed. Campinas:
Russel, 2005, p. 35.
209
BARROSO, Lus Roberto. Agncias reguladoras, constituio, transformaes do estado e legitimidade
democrtica. Revista de Direito Administrativo. Rio de J aneiro: Renovar, vol. 229, jul/set. 2002, p. 288-290.
125

para realizar pesquisa e lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais de
energia eltrica;
b) a segunda, denominada de flexibilizao dos monoplios estatais. Cita a Emenda
Constitucional n 5, de 15/08/1995, que abriu a possibilidade de os estados-membros
concederem a empresas privadas a explorao dos servios de distribuio de gs canalizado,
quando anteriormente s podiam ser delegados a empresas sob o controle acionrio estatal. O
mesmo tendo ocorrido quanto aos servios de telecomunicaes e de radiodifuso sonora e de
sons e imagens, por meio da Emenda Constitucional n 8, de 15/09/1995. Repetindo-se com o
monoplio estatal na rea petrolfera, por meio da Emenda Constitucional n 9, de
09/11/1995, que facultou Unio a contratao com empresas privadas das atividades
relativas pesquisa e lavra de jazidas de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos
fluidos, a refinao de petrleo nacional ou estrangeiro, a importao, exportao e o
transporte de produtos de derivados bsicos de petrleo;
c) a terceira transformao, denominada de privatizao, realizou-se sem alterao
do texto constitucional, com a edio da Lei n 8.031, de 12/04/1990, que instituiu o
Programa Nacional de Desestatizao (depois substituda pela Lei n 9.491, de 09/09/1997).
Esse Programa foi efetivado mediante a alienao, em leiles nas bolsas de valores, do
controle de empresas estatais envolvendo tanto as que explorem atividades econmicas como
as que prestam servios pblicos, alm da concesso de servios pblicos a empresas
privadas.
Benjamin Zymler, discorrendo sobre a modificao do perfil de prestao de servios
pblicos no Estado Moderno, ressalta que a crise do welfare state revelou a incapacidade de o
Estado prestar diretamente os servios a seu cargo. Em conseqncia, um modelo de
enxugamento da mquina administrativa foi implantado, o que redundou na desestatizao de
empresas e na concesso de servios pblicos a agentes privados. Assim, o Poder Pblico, em
126

vez de prestar diretamente os servios, passou a exercer um papel de regulador, repassando as
funes operacionais e executoras dos servios para terceiros. Nesse contexto, como reflexo
da mudana, foram inseridas, no ordenamento jurdico, as agncias reguladoras.
210
Tambm no se pode perder de vista que no Brasil a adoo do modelo de Estado
regulador foi deveras premida pelo agravamento da crise fiscal, caracterizada pelo
esgotamento da capacidade de investimento do setor estatal, ao longo das dcadas de 1980 e
1990.

Na tentativa de superar essa crise, a reforma do Estado brasileiro caracterizou-se por
um amplo programa de privatizaes. Para a atrao do setor privado, notadamente do capital
internacional, necessria se fez a implantao de um arcabouo jurdico que evitasse riscos de
expropriaes e de ruptura dos contratos, grandes fantasmas do capital estrangeiro.
Nessa conjuntura, nasceram as agncias reguladoras brasileiras, como marcos
maiores do chamado compromisso regulatrio,
211

em que se privilegia sua elevada
autonomia frente aos governos de planto.
4.2. ORIGENS E FUNES DAS AGNCIAS REGULADORAS
A criao de agncias ou rgos reguladores independentes iniciou-se em pases
estrangeiros, primeiramente nos Estados Unidos
212
, para, apenas mais recentemente, ter lugar
na Europa
213

210
ZYMLER, Benjamin. O papel do Tribunal de Contas da Unio no controle das agncias reguladoras.
Palestra proferida no Instituto Brasiliense de Direito Pblico. p. 01-19, out/2003, p. 3.
.
211
BINENBOJM, Gustavo. As agncias reguladoras independentes. In: BINEMBOJ M, Gustavo (Org.)
Agncias reguladoras e democracia. Rio de J aneiro: Lumen Juris, 2006, p. 94.
212
O fenmeno da criao das agncias reguladoras nos Estados Unidos caracteriza-se pela espontaneidade, fato
que influenciou bastante em uma de suas caractersticas essenciais: a inexistncia de um modelo nico. Tal
caracterstica, prpria do conhecido pragmatismo daquela nao, uma das marcas do modelo jurdico norte-
americano, o qual tem na falta de formulao de doutrinas gerais abrangentes uma de suas essncias, ao contrrio
do direito continental europeu. Ressalte-se, porm, que a ausncia de um modelo nico de entidades reguladoras
no significa sua falta de disciplina legal, muito pelo contrrio, h diversas leis especficas tratando da criao
dos referidos entes, embora estabelecendo sistemticas distintas quanto sua estrutura, atribuies, composio
127

Tal fenmeno foi fomentado pelo fato de que os EUA sempre foram marcados por
uma perspectiva liberal e no estatizante; ao contrrio da Europa continental, cujas polticas
estatizantes sempre tiveram importante papel, at passar pela onda de desestatizao da
dcada de 1980. Assim, na Europa, at ento, no se fazia necessria a criao de agncias
para a regulao de atividades que eram exercidas pelo prprio Estado ou por empresas sob
seu controle.
214
H de ressaltar-se que, em face de tais modelos terem servido de inspirao
experincia brasileira, o estudo das experincias aliengenas de grande importncia para a
compreenso da temtica.

215

de seu corpo diretivo, forma de gesto etc. Tal disseminao normativa dificulta a formulao de concluses
gerais, de estudos comparativos. J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes.
So Paulo: Dialtica, 2002, p. 53 e 59-60.

213
A Europa nos sculos XVIII e XIX adotou modelos liberais ortodoxos. No entanto, no sculo XX, em face da
existncia de uma sria de convulses sociais, seus Estados foram levados a adotar polticas estatizantes. Assim,
at ento, no se mostrava necessria a criao de agncias para regular importantes reas econmicas, pois j
era marcante a atuao estatal, seja desempenhando a atividade diretamente ou mediante empresas sob seu
controle. Tal realidade mudou com o movimento de desestatizao por que passaram os pases europeus na
dcada de 1980. Isso fez com que suas circunstncias poltico-econmicas viessem a aproximar-se das
verificadas nos EUA, em face de o Estado ter deixado de prestar direta ou indiretamente a maior parte dos
servios pblicos e atividades econmicas. ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a
evoluo do direito administrativo econmico. Rio J aneiro: Forense, 2006, p. 227-228.
214
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio J aneiro: Forense, 2006, p. 227.
215
Vale ser informado que, desde sua independncia, nos Estados Unidos, por influncia do modelo britnico,
sua Administrao Pblica sempre comportou entidades com caractersticas regulatrias, titulares de
competncia para produzir atos com caractersticas normativas gerais e individuais. Mas a consolidao do
modelo de agncias reguladoras adveio no setor ferrovirio, segmento no qual ocorreu grande desenvolvimento,
tornado-se, por volta de 1860, ncleo do maior poder econmico dos EUA. Entre os entes reguladores dessa
poca, destaca-se o conselho de comissrios de Massachusettes, em 1869, sendo esse considerado o marco
fundamental do modelo, em face de esse estado deter poca a maior rede ferroviria do mundo. Cabe frisar
que, entre as principais caractersticas do conselho de comissrios de Massachusettes, figurava a boa
performance alcanada, principalmente face atuao de seus membros, detentores de grande conhecimento no
setor regulado; busca de solues conciliatrias em vez da confrontao, sempre evitando disputas judiciais. Era
uma unidade burocrtica destituda de complexidade, com elevado nvel de eficincia e sem encargos financeiros
para a comunidade, tendo por objetivo a eficincia econmica, reduo de custos e segurana no transporte.
Durante as dcadas de 1930 e 1940, nos EUA, foram criadas diversas agncias federais para atuar nos mais
variados setores da vida econmica americana. Essa fase denominada primeira onda das agncias, que se
caracteriza pela grande interveno estatal na economia. Nessa poca, as agncias tinham essa funo, tendo
competncia preponderantemente econmica, visando suprir os defeitos no funcionamento do mercado. No
entanto, junto com o crescimento econmico, intensificaram-se as demandas da sociedade civil, destacando-se
bandeiras no econmicas, tais como a luta por polticas contra a segregao racial, pela eliminao de regras
discriminatrias, defesa do meio-ambiente, proteo aos consumidores, sade e segurana no trabalho.
Assim, criou-se forte movimento pela atuao e proteo estatal diante de questes no relacionadas diretamente
economia, o que resultou na criao de agncias destinadas a esses fins, denominando-se essa poca como
segunda onda das agncias. Ou seja, operou-se sensvel mudana no perfil de criao das agncias, antes
128

Destaque-se, todavia, que, apesar de a experincia estrangeira, principalmente a
norte-americana, na criao e convivncia com entidades e rgos reguladores independentes
ser bem mais antiga do que a brasileira, a realidade de cada pas h de ser verificada caso a
caso, levando em conta suas caractersticas prprias.
216
Frise-se que a experincia norte-americana distingue-se da brasileira em diversos
aspectos. Um dos principais o de que l no existe um s modelo ou figura jurdica de
agncia reguladora, como no Brasil, em que o modelo de autarquia especial aplicado a todas
elas.

Assim, qualquer que seja o modelo regulador criado por um Estado, para fins de
comparao com outro, mister se faz levar em conta as diferenas e especificidades de cada
pas, destacando-se seu arcabouo constitucional e infraconstitucional, a jurisprudncia da
cortes constitucionais, sua estrutura social, cultural, empresarial, bem como a concepo de
interveno estatal sobre a economia.
Mas deve ser destacado que um dos pontos em comum entre todos os pases a
concepo de que as competncias estatais na era do Estado regulador no podem ser
exercidas com as estruturas administrativas tradicionais, ou seja, segundo o modelo
napolenico, com ampla centralizao do poder estatal. Essa transformao foi imposta pela
necessidade de determinadas atividades e reas desenvolverem-se sob o controle de

destinadas a suprir falhas do mercado, agora a regular valores no econmicos. JUSTEN FILHO, Maral. O
direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 55, 73-75, 78-79.
216
Vale destacar que as agncias norte-americanas foram-se multiplicando de tal forma que, atualmente, o
direito administrativo daquele pas pode ser praticamente confundido com o direito das agncias, sejam elas
reguladoras ou meramente executivas, independentes ou subordinadas hierarquicamente ao Presidente da
Repblica. Frise-se tambm que, salvo algumas excees cujas agncias tm atribuies puramente consultivas,
uma das caractersticas gerais que pode ser extrada das agncias norte-americanas o poder intervir ativamente
na realidade scio-econmica do pas, ao determinar, por meio de normas gerais ou decises concretas, direitos e
obrigaes privadas. Outra da caracterstica geral a competncia das agncias para a resoluo de conflitos,
luz das normas estabelecidas. Tanto entre elas e os particulares ou entre os prprios particulares, mas sempre no
ramo em que atuam. Tais caractersticas, ou seja, administrar, compor conflitos e editar normas, compem uma
das mais tormentosas questes colocadas pelas agncias, tendo levado a afirmar-se nos EUA que elas
desempenham funes administrativas, quase-judiciais e quase-legislativas. ARAGO, Alexandre Santos de.
Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. Rio J aneiro: Forense, 2006, p. 229.
129

autoridades imparciais, em posio de equidistncia em relao aos interesses pblicos e
privados em jogo.
Mas, independentemente da forma que cada Estado adota para sua estrutura, um
fenmeno amplamente constatado: a fragmentao das estruturas administrativas uma
tendncia que pode ser verificada em todos os pases ocidentais.
217
Alm disso, destaque-se, seguindo uma tendncia marcante nos pases estrangeiros,
que h uma propenso cada vez maior de serem criadas agncias reguladoras no somente das
atividades econmicas, mas para reas com meio ambiente, sade, segurana, enfim, direitos
fundamentais. So reas julgadas sensveis pelo seu grau de importncia e abrangncia, em
que se faz necessria a regulao estatal por meio de agncias para evitar distores e proteger
os cidados.

218
Em resumo, quanto s funes das agncias ou rgos reguladores, verifica-se que,
de maneira geral, concentram poderes fiscalizatrios, sancionatrios, de composio de
conflitos e regulamentares. No que concerne a essa ltima funo, conclui-se que, em geral,
seus amplos poderes regulamentares so admitidos, desde que fixados standards legais,
dentro dos quais podero desenvolver-se.

219

217
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 52.

218
A ttulo de exemplo, como em outros pases, as autoridades administrativas independentes francesas no se
restringiram regulao de atividades econmicas, marcando firme presena em campos atinentes aos direitos
fundamentais individuais e coletivos. Assim, pode-se classific-las em trs categorias: a) reguladoras dos setores
scio-econmicos; b) reguladoras de informao e comunicaes; c) reguladoras de interesses dos
administrados. J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo:
Dialtica, 2002, p. 182.
219
A respeito da sempre polmica competncia regulamentar das autoridades administrativas independentes, a
Corte Constitucional espanhola entendeu ser constitucional, desde que haja habilitao legal especfica, ou seja,
habilitao legal (formal) expressa e determinada (no sentido de delimitadora do mbito, do carter e do alcance
do respectivo normativo). Na Frana, o Conselho Constitucional admitiu poderes regulamentares s autoridades
administrativas independentes, desde que a lei estabelea critrios e princpios reitores determinados para o seu
desenvolvimento. A formulao de polticas pblicas fica a cargo do Governo francs, ou seja, da Administrao
central, que pode inclusive editar regulamentos na rea de competncia da autoridade administrativa. ARAGO,
Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. Rio J aneiro:
Forense, 2006, p. 244 e 246.

130

Frise-se, no entanto, que deve ser sempre lembrado que h muita dificuldade em
transplantar integralmente experincias estrangeiras para outro Estado. Isso, em razo das
diferenas culturais e jurdicas, cabendo ao estudioso analisar o instituto das agncias
reguladoras independentes, sempre luz de sua adaptao ou no aos princpios e regras
constitucionais nacionais.
Assim, fixados tais pontos, passa-se anlise da criao das agncias reguladoras no
Brasil.

4.3 A EXPERINCIA BRASILEIRA
Conforme se verifica pela descrio da experincia estrangeira, uma das
caractersticas atuais da Administrao Pblica sua cada vez maior fragmentao, em
unidades especializadas em determinados temas ou setores. O Brasil no ficou de fora dessa
dinmica.
A crise fiscal por que passou o Estado brasileiro nas dcadas de 1980 e 1990, somada
a um quadro de congelamento de tarifas ou de reajustes menores que a inflao, aliada
opo pelo pagamento de imensas parcelas de juros das dvidas interna e externa,
dificultavam a aplicao de recursos na ampliao e melhoria dos rgos e entidades estatais
prestadores diretos de bens e servios pblicos, tais com de telecomunicaes, energia
eltrica, servios ferrovirios, rodovias etc.
Nesse quadro, a clssica estrutura governamental centralizada e mesmo a prestao
de servios ou a produo de bens por meio de entidades da Administrao indireta no mais
passaram a atender s necessidades dos produtores e do amplo e crescente mercado
consumidor de bens e servios, cada vez mais especficos e tecnicamente mais sofisticados.
131

A dinmica da vida social e econmica e as especificidades tcnicas do mundo
moderno, ante a falta de investimento nas empresas estatais, no permitiam que as demandas
fossem atendidas por uma estrutura governamental burocrtica, no especializada e por
empresas governamentais, s vezes, defasadas e sujeitas aos sobressaltos e grandes influncias
da poltica partidria.
Diante de tal quadro, a mudana no perfil do Estado brasileiro fazia-se necessria,
sob pena de o Pas no acompanhar a evoluo scio-econmica por que passava o mundo.
Alexandre Arago lembra que os fenmenos industriais e ps-industriais fizeram
com que a vida social deixasse de basear-se em critrios preponderantemente polticos, para
inspirar-se fortemente em fatores tcnicos. Mesmo em setores j relacionados a uma
normatizao prepoderantemente tcnica, a isso se soma a necessidade de maior
especializao em razo das constantes evolues tecnolgicas e da crescente complexidade e
pluralidade dos sistemas sociais. Tais fatos tm motivado que a especializao em
determinados setores do Direito deva ser acompanhada por profundos estudos tcnicos da
matria regulada.
220
Diante desse contexto, fizeram-se necessrias grandes modificaes da estrutura do
aparelho estatal brasileiro. As medidas implementadas fizeram parte do Plano Diretor de
Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo ento Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado (MARE), aprovado em 21/09/1995 pela Cmara da Reforma do Estado

221

220
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio J aneiro: Forense, 2006, p. 323.
.
221
Nas palavras do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso, ao fazer a apresentao do trabalho, o "Plano
Diretor" procurou criar condies para a reconstruo da Administrao Pblica em bases modernas e racionais.
Afirmou que, no passado, constituiu grande avano a implementao de uma Administrao Pblica formal,
baseada em princpios racional-burocrticos. Declarou que esses princpios contrapunham-se ao
patrimonialismo, ao clientelismo, ao nepotismo, vcios estes que ainda persistiam e que precisavam ser
extirpados. Afirmou, porm que o sistema introduzido, ao limitar-se a padres hierrquicos rgidos e ao
concentrar-se no controle dos processos e no dos resultados, revelou-se lento e ineficiente para a magnitude e a
complexidade dos desafios que o Pas passou a enfrentar diante da globalizao econmica. Destacou que a
situao agravou-se a partir do incio da dcada de 1990, como resultado de reformas administrativas apressadas,
as quais desorganizaram centros decisrios importantes, afetaram a "memria administrativa", a par de
132

Sebastio Tojal destaca que a reforma do aparelho do Estado realizou-se, especialmente, por
meio do ajuste fiscal, do abandono da estratgia protecionista de substituio das importaes
e do programa de privatizaes das empresas estatais, que teve incio com o Plano Nacional
de Desestatizao (Lei n 8.031/1990).
222
Assim, sob o quadro de grave crise fiscal, argumentando tambm que entre seus
objetivos o programa de privatizao visava gerar recursos para amortizar as dvidas interna e
externa, o governo de Fernando Henrique Cardoso promoveu um amplo programa de
privatizaes. Tal programa foi precedido de algumas medidas de atrao de investidores,
contemplando o realinhamento das tarifas pblicas, as quais sofreram, poca, sensvel
aumento; garantia de revises anuais das tarifas e amplos programas de demisso dos
funcionrios. Envolveu tambm a assuno, pelo Estado, de dvidas e obrigaes das
empresas privatizadas; concesses de financiamentos, pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social, com juros subsidiados, para a aquisio das empresas;
bem como a previso de parte do pagamento das aquisies mediante as ento denominadas
moedas podres, ttulos antigos emitidos pelo governo que poderiam ser comprados por at
50% do valor.

223
Algumas dessas providncias foram denominadas de saneamento das estatais, sob
o argumento de facilitarem as vendas das empresas, tendo sido alvo de severas crticas por
parte de partidos polticos de oposio, grupos e entidades da sociedade civil. Assim, foram


desmantelarem sistemas de produo de informaes vitais para o processo decisrio governamental. Afirmou
que era preciso reorganizar as estruturas da Administrao com nfase na qualidade e na produtividade do
servio pblico; na verdadeira profissionalizao do servidor e que esta reorganizao da mquina estatal vinha
sendo adotada com xito em muitos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Vale destacar que os
diagnsticos e o quadro terico apresentados no "Plano Diretor" serviram de base para as propostas de Emenda
Constitucional que o Poder Executivo apresentou ao Congresso Nacional para as reformas nas reas
administrativa e previdenciria na dcada de 1990. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Plano diretor da reforma
do aparelho de estado. Braslia, Documentos da Presidncia da Repblica, 1995. Disponvel
em:<http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDIA.HTM>. Acesso em: 17 nov. 2010.
222
TOJAL, Sebastio Botto de Barros. Controle judicial da atividade normativa das agncias reguladoras. In:
MORAES, Alexandre (Org.). Agncias Reguladoras. So Paulo: Atlas, 2002, p. 154.
223
BIONDI, Aloysio. O Brasil privatizado: um balano do desmonte do Estado. 1 ed. 7 reimp. So Paulo:
Fundao Perseu Abramo, 1999, p. 8-12.
133

privatizadas, entre outras empresas, a Embratel; as companhias de telefonia participantes do
Sistema Telebrs; diversos bancos estaduais; empresas siderrgicas como a Usiminas, a
Companhia Siderrgica Nacional e a Aominas; empresas petroqumicas, como a Copene,
Salgema e Copesul. Tambm foram privatizadas a Companhia Vale do Rio Doce; empresas
distribuidoras de energia eltrica, tais como a Cosern, CPFL, Coelba e Ligth; a Embraer e
trechos da Rede Ferroviria Federal. Foram ainda efetuados leiles para a concesso de
explorao de atividades por empresas espelho, empresas que iriam concorrer com as ex-
estatais; para a concesso da explorao de rodovias, ferrovias etc.
Concomitantemente ao programa de privatizao, necessria se fez a implantao de
um arcabouo jurdico que evitasse riscos de expropriaes e de ruptura dos contratos,
grandes fantasmas do capital estrangeiro. Nesse sentido, comeou o governo a criar
entidades para exercer a regulao dos setores privatizados, inicialmente mediante alteraes
na Constituio Federal, depois por leis ordinrias. Isso porque, em face da grande
importncia social e econmica dos ramos em que atuavam as empresas privatizadas, no
poderiam permanecer os agentes desvinculados de uma regulao estatal mais especfica.
Assim como ocorreu nos demais principais estrangeiros do mundo ocidental, as
agncias reguladoras brasileiras no foram criadas no corpo da Administrao Pblica central,
pois necessrio se fazia dot-las de grande autonomia. Isso, para que pudessem atuar de
maneira mais clere, independente e protegidas da interferncia direta das foras poltico-
partidrias.
Alm disso, outro importante objetivo buscado com a criao das agncias foi evitar
a descontinuidade administrativa, ou seja, a substituio do corpo dirigente ao alvedrio dos
governos de planto. Essa descontinuidade tem gerado em muitos rgos e entidades da
134

Administrao Pblica brasileira a perda da memria diretiva e a ausncia de previsibilidade
das decises, causadas pela falta de compromisso com as polticas e decises passadas.
224
Nessa conjuntura, nasceram as agncias reguladoras, como marcos maiores do
chamado compromisso regulatrio, segundo Gustavo Binenbojm,

225
Assim, foi no contexto do Estado regulador, fiscalizador e concedente, em
detrimento do Estado empresrio, investidor e operador de servios, que surgiram as agncias
reguladoras brasileiras.
em que se privilegia
sua elevada autonomia frente aos organismos centrais do governo.
O advento dos entes reguladores integrou um novo arranjo poltico-institucional,
decorrente da reforma do Aparelho do Estado Brasileiro, que redimensionou o papel da
Administrao Pblica na prestao de servios pblicos. O Estado diminuiu sua funo de
prestador direto de bens e servios, na mesma proporo em que incrementou sua funo
regulatria. Por via de conseqncia, as agncias reguladoras foram dotadas de maior
autonomia financeira, administrativa e patrimonial em relao aos demais rgos e entidades
pblicas.
226
Nesse contexto, foi redefinido o conceito de concesso de servios pblicos, na
forma prescrita pelo art. 175 da Constituio Federal de 1988, verbis:


224
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 368.
225
BINENBOJM, Gustavo. As agncias reguladoras independentes. In: BINEMBOJ M, Gustavo (Org.)
Agncias reguladoras e democracia. Rio de J aneiro: Lumen Juris, 2006, p. 94.
226
Ementa: Acompanhamento. ANEEL. Processo de Reviso Tarifria da Light Servios de Eletricidade SA.
Exerccio de 2003. Embargos de declarao opostos a acrdo que determinou agncia a incluso dos efeitos
do benefcio fiscal decorrente da distribuio de juros sobre o capital prprio no clculo do reposicionamento
tarifrio e nos prximos processos de reviso tarifria. Competncia da Aneel de avaliar a convenincia, a
oportunidade e a forma mais adequada de considerar tais efeitos nos processos de reviso tarifria peridica das
concessionrias de distribuio de energia eltrica. Conhecimento. Provimento. Recomendao. Diligncia.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Embargos de Declarao. Acompanhamento. Voto do Revisor, Ministro
Benjamin Zymler no Acrdo 1757/2004 Plenrio. Processo n 016.128/2003-2. Interessados: Jos Mrio de
Miranda Abdo, Diretor-Presidente da Aneel e Light Servios de Eletricidade S/A. Relator: Ministro Walton
Alencar Rodrigues. Braslia - DF, DOU, de 23 de novembro de 2004. Disponvel em
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em 24 jul. 2009.
135

Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios
pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o
carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de
caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso;
II - os direitos dos usurios;
III - poltica tarifria;
IV - a obrigao de manter servio adequado.
227


Atendendo ao disposto no Pargrafo nico do art. 175 da Lei Maior, acima
transcrito, foi promulgada a Lei n 8.987/1995, a qual disps sobre o regime de concesso e
permisso da prestao de servios pblicos e deu outras providncias.
228
A referida Lei estabeleceu a inteno de o Estado brasileiro, por meio da outorga da
execuo dos servios pblicos, garantir a prestao de servios adequados e de boa
qualidade, consoante se depreende da leitura do caput e 1 do art. 6, verbis:

Art. 6 Toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio adequado ao
pleno atendimento dos usurios, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas
pertinentes e no respectivo contrato.
1 Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade,
eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e
modicidade das tarifas.
229

227
Ementa: Acompanhamento. ANEEL. Processo de Reviso Tarifria da Light Servios de Eletricidade SA.
Exerccio de 2003. Embargos de declarao opostos a acrdo que determinou agncia a incluso dos efeitos
do benefcio fiscal decorrente da distribuio de juros sobre o capital prprio no clculo do reposicionamento
tarifrio e nos prximos processos de reviso tarifria. Competncia da Aneel de avaliar a convenincia, a
oportunidade e a forma mais adequada de considerar tais efeitos nos processos de reviso tarifria peridica das
concessionrias de distribuio de energia eltrica. Conhecimento. Provimento. Recomendao. Diligncia.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Embargos de Declarao. Acompanhamento. Voto do Revisor, Ministro
Benjamin Zymler no Acrdo 1757/2004 Plenrio. Processo n 016.128/2003-2. Interessados: Jos Mrio de
Miranda Abdo, Diretor-Presidente da Aneel e Light Servios de Eletricidade S/A. Relator: Ministro Walton
Alencar Rodrigues. Braslia - DF, DOU, de 23 de novembro de 2004. Disponvel em
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em 24 jul. 2009.

228
Ementa: Acompanhamento. ANEEL. Processo de Reviso Tarifria da Light Servios de Eletricidade SA.
Exerccio de 2003. Embargos de declarao opostos a acrdo que determinou agncia a incluso dos efeitos
do benefcio fiscal decorrente da distribuio de juros sobre o capital prprio no clculo do reposicionamento
tarifrio e nos prximos processos de reviso tarifria. Competncia da Aneel de avaliar a convenincia, a
oportunidade e a forma mais adequada de considerar tais efeitos nos processos de reviso tarifria peridica das
concessionrias de distribuio de energia eltrica. Conhecimento. Provimento. Recomendao. Diligncia.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Embargos de Declarao. Acompanhamento. Voto do Revisor, Ministro
Benjamin Zymler no Acrdo 1757/2004 Plenrio. Processo n 016.128/2003-2. Interessados: Jos Mrio de
Miranda Abdo, Diretor-Presidente da Aneel e Light Servios de Eletricidade S/A. Relator: Ministro Walton
Alencar Rodrigues. Braslia - DF, DOU, de 23 de novembro de 2004. Disponvel em
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em 24 jul. 2009.
229
Ementa: Acompanhamento. ANEEL. Processo de Reviso Tarifria da Light Servios de Eletricidade SA.
Exerccio de 2003. Embargos de declarao opostos a acrdo que determinou agncia a incluso dos efeitos
do benefcio fiscal decorrente da distribuio de juros sobre o capital prprio no clculo do reposicionamento
tarifrio e nos prximos processos de reviso tarifria. Competncia da Aneel de avaliar a convenincia, a
136

Feita a exposio do quadro que propiciou a criao das agncias reguladoras no
Brasil, vale ressaltar que o advento dos referidos entes no pode ser confundido com
privatizao ou com absentesmo estatal. Reconhece-se, porm, ser compreensvel a confuso,
vez que o surgimento das agncias foi contemporneo transferncia das estatais iniciativa
privada, ocorrida principalmente na dcada de 1990.
230
Ressalte-se, porm, que a criao de entidades com poderes de regulao no Brasil
anterior aos anos 1990, em que pese nenhuma delas detivesse o grau de autonomia frente ao
Poder Executivo previsto nas leis de criao das novis agncias. Mas inegvel que as
entidades criadas antes da dcada de 1990 tambm desempenham atribuies de regulao
dos setores sob sua competncia. Foram elas: o Conselho Monetrio Nacional (CMN), o
Banco Central do Brasil, o Instituto do lcool e do Acar (IAA), o Instituto Brasileiro do
Caf (IBC), a Comisso de Valores Mobilirios (CVM),

231
bem como o Instituto de
Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (INMETRO).
232
Destaque-se que um dos marcos da jurisprudncia quanto autonomia das novas
agncias reguladoras frente s entidades com poderes de regulao criadas antes da dcada de
1990 deu-se por ocasio do julgamento da liminar da ADIN n 1949-0. No aresto, o Supremo
Tribunal Federal entendeu vedada a exonerao ad nutum dos dirigentes das novas agncias
reguladoras. Esse julgado modificou radicalmente o entendimento at ento firmado, objeto


oportunidade e a forma mais adequada de considerar tais efeitos nos processos de reviso tarifria peridica das
concessionrias de distribuio de energia eltrica. Conhecimento. Provimento. Recomendao. Diligncia.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Embargos de Declarao. Acompanhamento. Voto do Revisor, Ministro
Benjamin Zymler no Acrdo 1757/2004 Plenrio. Processo n 016.128/2003-2. Interessados: Jos Mrio de
Miranda Abdo, Diretor-Presidente da Aneel e Light Servios de Eletricidade S/A. Relator: Ministro Walton
Alencar Rodrigues. Braslia - DF, DOU, de 23 de novembro de 2004. Disponvel em
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em 24 jul. 2009.
230
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio J aneiro: Forense, 2006, p. 266.
231
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio J aneiro: Forense, 2006, p. 266.
232
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito regulatrio: a alternativa participativa e flexvel para a
administrao pblica de relaes setoriais complexas no estado democrtico. Rio de J aneiro: Renovar, 2003, p.
190-191.
137

da Smula n 25 do STF, que permitia a livre demisso, pelo Presidente da Repblica, de
ocupante do cargo de dirigente de autarquia, mesmo que fosse nomeado a termo.
233
Assim, surgiram as agncias reguladoras brasileiras, primeiramente destinadas a
regular os setores em que atuavam as empresas estatais privatizadas prestadoras de servios
pblicos. Conquanto, logo em seguida, passou-se a criar agncias destinadas a regular no
mais servios pblicos, mas setores envolvendo atividades econmicas stricto sensu. Frise-se
que caracterstica comum a todos esses setores serem considerados sensveis coletividade,
em face de os interesses envolvidos serem fortes, mltiplos, conflitantes e de grande impacto
econmico ou social.

Nesse sentido, fazendo um breve levantamento da recente histria da criao das
agncias reguladoras brasileiras, verifica-se que a introduo formal dessas entidades tem seu
marco preciso na Emenda Constitucional n 8, de 16/08/1995. Tal Emenda, ao modificar o art.
21, inciso XI, da Constituio Federal, determinou a criao de um rgo regulador, para o
setor de telecomunicaes. Em seguida, menos de trs meses depois, a Emenda Constitucional
n 9, de 10/11/1995, determinou a criao de um outro rgo regulador, desta feita para o
setor de hidrocarbonetos. Destaque-se ainda que as demais agncias foram criadas mediante
leis, no tendo previso constitucional.
Assim, na rbita federal, foram criadas as seguintes agncias reguladoras, todas,
ressalte-se, na segunda metade da dcada de 1990 e no incio da dcada de 2000:
a) a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), criada pela Lei n 9.427, de
26/12/1996, competindo-lhe o exerccio das funes inerentes ao poder concedente dos
servios pblicos de energia eltrica e do uso de potenciais de energia eltrica etc.;

233
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio J aneiro: Forense, 2006, p. 264.
138

b) a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), criada pela Lei n 9.472, de
10/7/1997, com a atribuio de implantar a poltica nacional de telecomunicaes e exercer a
funo de poder concedente, entre outras competncias;
c) a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), atualmente denominada Agncia Nacional
do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, criada por meio da Lei n 9.478, de 6/8/1997,
competindo-lhe a expedio de normas e atos concretos para a implementao das polticas
pblicas fixadas para o setor;
d) a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), criada mediante a Lei n
9.961/2000, com a atribuio de regular os planos de sade privados;
e) a Agncia Nacional de guas (ANA), criada mediante a Lei n 9.984/2000, a
quem compete supervisionar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos,
cabendo-lhe, entre outras atribuies, realizar a outorga do direito de uso recursos hdricos em
corpos de gua de domnio da Unio;
f) a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), criada pela Lei n 10.233,
de 5/6/2001, compete-lhe exercer as atividades regulatrias para o setor de transporte
ferrovirio de cargas e passageiros, transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros, transporte rodovirio de cargas, transporte multimodais, entre outras atribuies;
g) a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), criada por meio da Lei
n 10.233, de 5/6/2001, tem como competncia a regulao das atividades de navegao
fluvial, lacustre, de travessias, de cabotagem e de longo curso, portos organizados e terminais
privativos etc.
Destaque-se ainda que os estados-membros brasileiros, contemporaneamente onda
de privatizaes, tambm instituram agncias para regular servios por eles concedidos. Tm
as agncias reguladoras estaduais caractersticas semelhantes s federais, inclusive quanto
139

vedao de exonerao ad nutum de seus dirigentes. Mas, ao contrrio das agncias federais,
que so unissetoriais, caracterizarem-se por serem multissetoriais, ou seja, por uma s agncia
regular diversos setores, talvez pela menor quantidade de atividades reguladas a cargo dos
estados-membros, exceo da Comisso de Servios Pblicos de Energia do Estado de So
Paulo (CSPE).
234
Reitere-se que no Brasil a criao de agncias reguladoras no mais pode estar
associada somente regulao de setores privatizados, pois surgiram agncias com
competncias regulatrias quanto a setores que no foram explorados diretamente pelo
Estado. Pode-se mesmo avanar e afirmar que, a exemplo dos pases estrangeiros, no futuro,
h grande tendncia de haver a criao de entes reguladores que cada vez mais tratem da
proteo de direitos fundamentais.


4.4. AS AGNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS MODERNAS E SUA TOPOLOGIA
As agncias reguladoras federais brasileiras, ao serem institudas ou criadas, foram
submetidas ao regime autrquico especial, conforme se verifica nos diplomas legais que as
regem (Leis ns 9.427, de 26/12/1996, art. 1; 9.472, de 10/7/1997, art. 8; 9.478, de 6/8/1997,
art. 7; 9.961, de 28/01/2000, art. 1; 9.984, de 17/07/2000, art. 2; 10.233, de 5/6/2001, art.
21).
Assim, ao serem submetidas ao regime autrquico, configuram-se como autarquias,
entidades dotadas de personalidade jurdica de direito pblico, pertencentes Administrao

234
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio J aneiro: Forense, 2006, p. 289.

140

Pblica federal indireta, nos termos do art. 4, inciso II, alnea a, do Decreto-Lei n 200, de
25/02/1967.
235
A autarquia um prolongamento do Poder Pblico, uma longa manus do Estado,
devendo executar servios prprios do Estado, em condies idnticas a ele, com os mesmos
privilgios da Administrao-matriz. O que diversifica a autarquia do Estado so os mtodos
operacionais de seus servios, mais especializados e mais flexveis que os da Administrao
centralizada. Assim, para desempenhar misteres mais especializados, exigem organizao
adequada, autonomia de gesto e pessoal especializado, isentos da burocracia comum dos
rgos centralizados.

236
A natureza de autarquia especial conferida s agncias reguladoras caracterizada
por autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gesto de recursos humanos,
autonomia nas suas decises tcnicas e mandato fixo de seus dirigentes, conforme tambm
estabelecido na respectiva legislao.

237
Ao pertencerem Administrao Pblica federal, conforme j afirmado, devem
tambm obedecer aos princpios que a regem, tais como os da legalidade, impessoalidade,


235
Segundo Seabra Fagundes, as entidades autrquicas so subrgos nascidos da vontade exclusiva do Estado,
dele dependentes, e tendo como objetivos gerir interesses a ele peculiares. Fazem parte do conjunto dos rgos
administrativos do Estado, conquanto sejam destacadas do ncleo da Administrao Pblica. Mediante sua
atuao, efetua-se a denominada descentralizao por servio, tendo as autarquias personalidade jurdica como
um desdobramento da personalidade do Estado. Este destaca de si prprio a personalidade que outorga a elas.
FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo poder judicirio. 7. ed. atualizada por
BINENBOJ M, Gustavo. Rio de J aneiro: Forense, 2005, p.35-36.
236
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 312-
313.
237
Tratando da natureza autarquia em regime especial das agncias reguladoras, Celso Antnio Bandeira de
Melo questiona: Afinal, em que consitiriam seus regimes especiais? E responde: quatro das leis supra-referidas
[as leis de criao das agncias reguladoras] propem-se a esclarecer o que seriam os ditos regimes especiais a
que fazem referncia. Assim, a lei que criou a Anatel, em seu art. 8, 2, estabelece como traos especificadores
independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica, mandato fixo e estabilidade de seus
dirigentes e autonomia financeira. A lei da ANS, em seu art. 1, Pargrafo nico, aponta como caractersticas
do regime especial autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gesto de recursos humanos,
autonomia nas suas decises tcnicas e mandato fixo de seus dirigentes. De sua parte, a lei da ANVISA, no seu
art. 3, Pargrafo nico, estabelece como caractersticas de tal regime independncia administrativa, a
estabilidade de seus dirigentes e a autonomia financeira. J a lei que criou a ANTT e a ANTAQ aponta, no art.
21, 2, que o regime autrquico especial caracterizado pela independncia administrativa, autonomia
financeira e funcional e mandato fixo de seus dirigentes. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de
direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 173-174.
141

moralidade, publicidade e eficincia, previstos no caput, do art. 37 da Constituio Federal,
bem como a todos os demais aplicveis ao Poder Pblico previstos em disposies
constitucionais e infraconstitucionais.
Assim, sem adentrar em cada um dos princpios, depreende-se que as agncias
reguladoras, conquanto dotadas de maior grau de autonomia frente aos demais rgos e
entidades, no deixam de estar sujeitas aos princpios e regras que norteiam o desempenho da
mquina governamental.
Nesse sentido, os atos praticados pelas agncias reguladoras, como autarquias que
so, por meio de seus administradores ou representantes, so atos administrativos, tendo em
vista emanarem de agentes que compem a Administrao Pblica,
238
Alm disso, tambm devem submeter-se aos controles prprios do regime
republicano, tais como os do Ministrio Pblico, J udicirio, Tribunal de Contas, ao controle
do Legislativo, ao controle interno e ao controle popular.
estando, portanto,
sujeitos ao controle de seus elementos componentes, como os atos emanados dos agentes dos
demais entes pblicos.
Depreende-se, ento, que qualquer anlise que se faa da atuao das agncias h que
levar em conta toda a principiologia, constitucional e infraconstitucional, e as regras
regedoras da Administrao Pblica federal, considerando, claro, as especificidades dos
referidos entes reguladores.



238
FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo poder judicirio. 7. ed. atualizada
por BINENBOJ M, Gustavo. Rio de J aneiro: Forense, 2005, p. 37.
142

4.5. CARACTERSTICAS E ATRIBUIES DAS AGNCIAS REGULADORAS NO
BRASIL
4.5.1. Caractersticas
Analisando-se a legislao e a doutrina sobre as agncias reguladoras brasileiras,
podem-se extrair algumas de suas atribuies e caractersticas julgadas gerais e fundamentais,
que muito contribuem para materializar seu importante papel de entes regulatrios.
Uma dessas principais caractersticas, emanada de sua natureza de autarquia especial,
a autonomia. Mas autonomia em grau bem mais destacado que o de outras autarquias
tambm dotadas do qualificativo da especialidade, conforme ser verificado adiante.
Outra caracterstica marcante das agncias a dita competncia regulatria. Essa
competncia materializa-se pelo poder, no mbito e limites de matrias delegadas pelo
legislador, de criar a norma reguladora, de aplic-las e de dirimir administrativamente os
conflitos suscitados, seja entre concessionrios ou agentes econmicos, seja entre esses e o
pblico consumidor.
239
Especificamente quanto ao poder normativo, essa uma das principais caractersticas
das agncias reguladoras, sem a qual se transformariam apenas em meras entidades
adjudicatrias.

240
Outra marca das agncias, utilizada como instrumento de legitimao de sua atuao
reguladora, d-se mediante a garantia de ampla publicidade dos atos e processos de regulao.
Cabe destacar que o poder normativo das agncias uma das matrias mais
relevantes e polmicas sobre o tema da regulao. Isso porque mexe com uma das questes
fundamentais do Estado Democrtico de Direito: a separao dos poderes, a competncia para
editar normas primrias, a delegao legislativa, a deslegalizao etc.

239
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito regulatrio: a alternativa participativa e flexvel para a
administrao pblica de relaes setoriais complexas no estado democrtico Rio de J aneiro: Renovar, 2003, p.
169-170.
240
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio J aneiro: Forense, 2006, p. 316.
143

Essa legitimao buscada pela garantia de plena abertura processual aos administrados e
pela possibilidade ou obrigatoriedade legal da tomada de decises com a participao das
partes envolvidas, o que se denomina de processualidade aberta. Busca-se com tais
mecanismos compensar a falta de legitimidade dos gestores por no terem sido escolhidos
mediante processos poltico-eleitorais. Busca-se tambm legitimao, ao utilizar-se o
parmetro da consensualidade entre as partes, como critrio de tomada de decises, tcnica
denominada de legitimao pelo processo.
241
A respeito da legitimao pelo processo, verifica-se que as atividades administrativas
extroversas (a includas as atividades administrativas abstratas das agncias reguladoras, que
se caracterizam pela possibilidade de tomada de decises que possam afetar a liberdade e a
propriedade das pessoas), somente podem ser legitimadas pela observncia do devido
processo legal, ante a garantia estatuda na Constituio, em seu art. 5, inciso LIV.

242
Nesse sentido, como forma de legitimao pelo processo, estabelecem as leis que
regem as agncias reguladoras que o devido processo legal que legitima o exerccio da funo
regulatria somente ocorre quando todos os interesses em jogo, tanto o pblico, como os dos
agentes privados setorialmente envolvidos, forem discutidos, ponderados, negociados.
Espera-se que, desse modo, sejam os interesses adequadamente equacionados e formalizados,
para, somente depois, serem, finalmente, vazados em normas e decises reguladoras.

243




241
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito regulatrio: a alternativa participativa e flexvel para a
administrao pblica de relaes setoriais complexas no estado democrtico. Rio de J aneiro: Renovar, 2003, p.
169-170 e 178.
242
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito regulatrio: a alternativa participativa e flexvel para a
administrao pblica de relaes setoriais complexas no estado democrticos Rio de J aneiro: Renovar, 2003, p.
179.
243
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito regulatrio: a alternativa participativa e flexvel para a
administrao pblica de relaes setoriais complexas no estado democrtico. Rio de J aneiro: Renovar, 2003, p.
180..
144

4.5.2. Atribuies
As agncias reguladoras brasileiras, semelhana de suas congneres estrangeiras,
exercem funes mltiplas, que se distribuem em atribuies administrativas, normativas e
judicantes. Ou seja, tm competncias hbridas, pois exercem atribuies assemelhadas s trs
funes do poder estatal.
Mas h de se ressaltar que todas as funes atribudas s agncias reguladoras no
so originais, pois no refletem a criao de novas funes estatais. Apenas se produz a
dissociao de competncias, as quais j existiam, mas eram acumuladas no interior das
diferentes estruturas do Estado.
244
Destaque-se tambm, conforme j exposto, que o exerccio de funes hbridas pelas
agncias deve-se efetivao da tendncia de descentralizao do poder estatal para entidades
e plos de poder mais diretamente ligados e prximos aos setores para os quais lhes foi
outorgada competncia reguladora. Dessa forma, como entidades exercentes de atribuies
regulatrias de um segmento especfico, estabelecem-se as condies propcias crescente
especializao e eficincia no exerccio de suas atribuies.

Assim, privilegiam-se os juzos cientficos, em vez das valoraes meramente
poltico-partidrias, valoriza-se a tcnica, em vez das convenincias eleitorais, prprias da
antiga Administrao centralizada. Sempre, claro, sem ter a iluso de que, mesmo juzos
tcnico-cientficos, nunca estaro totalmente desvinculados de uma escolha poltica.
Observe-se ainda que, de uma maneira geral, algumas atribuies so comuns a todas
ou quase todas as agncias reguladoras brasileiras, a despeito das especificidades de cada
um dos diferentes setores em que atuam, destacando-se:

244
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 358.
145

a) controlar tarifas, de modo a assegurar o equilbrio econmico e financeiro dos
contratos, bem como acompanhar e proceder reviso de tarifas e contraprestaes
pecunirias pelos servios prestados, podendo fix-las nas condies previstas na lei, bem
como homologar reajustes;
245
b) universalizar a prestao dos servios, buscando estend-los a parcelas da
populao que deles no se beneficiavam por fora da escassez de recursos;

246
c) fomentar a competitividade, nas reas nas quais no haja monoplio natural;

247
d) fiscalizar o cumprimento dos contratos de concesso ou permisso ou as
atividades do setor;

248
e) realizar o arbitramento dos conflitos entre as diversas partes envolvidas:
consumidores do servio, poder concedente, concessionrios, a comunidade como um todo, os
investidores potenciais etc.;

249
f) expedir normas quanto outorga, prestao e fruio dos servios;

250
g) editar atos de outorga ou autorizao, bem como de extino de direito de
explorao ou de prestao do servio, fiscalizando e aplicando sanes;

251

245
Arts. 3, inciso XI, 15, da Lei n 9.427/1996; art. 19, inciso VII, da Lei n 9.472/1997; art. 8, inciso VI, da
Lei 9.478/1997; art. 4, incisos XVII e XXI, da Lei n 9.961/2000; art. 4, incisos VI e VIII, da Lei n
9.984/2000; arts. 24, inciso VII, e 27, inciso VII, da Lei n 10.233/2001.

246
Arts. 3, inciso XII, da Lei n 9.427/1996; art. 2, incisos I e II, da Lei n 9.472/1997; art. 8, inciso I, da Lei
9.478/1997; art. 4, inciso XXIV, da Lei n 9.961/2000; art. 3, caput, da Lei n 9.984/2000; art. 11, incisos VIII
e IX, c/c o art. 20, alnea a, da Lei n 10.233/2001.
247
Art. 3, incisos VIII e IX, da Lei n 9.427/1996; art. 2, inciso III, da Lei n 9.472/1997; art. 8, inciso I, da Lei
9.478/1997; art. 4, inciso XXXII, da Lei n 9.961/2000; arts. 24, inciso IV, e 27, inciso IV, da Lei n
10.233/2001.
248
Art. 3, inciso IV, da Lei n 9.427/1996; art. 19, inciso VI, da Lei n 9.472/1997; art. 8, inciso VII, da Lei
9.478/1997; art. 4, inciso XXIII e XXVI, da Lei n 9.961/2000; art. 4, incisos V e XII, da Lei n 9.984/2000;
arts. 24, inciso VIII, 25, inciso IV, 26, inciso VII, e 27, inciso V e 1, inciso I, da Lei n 10.233/2001.
249
Art. 3, inciso V, da Lei n 9.427/1996; art. 19, inciso XVII, da Lei n 9.472/1997; art. 20 da Lei 9.478/1997;
arts. 20, alnea b, e 25, inciso V, da Lei n 10.233/2001.
250
Arts. 2 e 3, inciso I, da Lei n 9.427/1996; art. 19, incisos IV e X, da Lei n 9.472/1997; arts. 7 e 8, incisos
VII e XV, da Lei 9.478/1997; art. 4, incisos VI, VII e XVI, da Lei n 9.961/2000; art. 4, inciso II, da Lei n
9.984/2000; arts. 24, inciso IV, e 27, inciso IV, da Lei n 10.233/2001.
251
Arts. 3, inciso II, e 26, caput e inciso I, II e III, da Lei n 9.427/1996; art. 19, incisos V e XI, da Lei n
9.472/1997; art. 8, incisos IV, V, VII e XV, da Lei 9.478/1997; art. 4, incisos IV, XX e XXVII, da Lei n
146

h) celebrar e gerenciar contratos de concesso ou permisso e fiscalizar a prestao
do servio, aplicando sanes e realizando intervenes;
252
i) reprimir infraes dos direitos dos usurios;

253
j) arrecadar e aplicar suas receitas.

254
Verifica-se, assim, ser amplo o espectro de atribuies das agncias reguladoras, vez
que, conforme j afirmado, no exerccio de sua competncia, exercem a parcela do poder
estatal a elas outorgado, de maneira bastante clara e tripartida entre as trs funes clssicas:
administrativa, legislativa e judicante, isso tudo, com bastante autonomia.

Tal autonomia, por sua importncia, em face de tocar princpios bsicos do Estado
Democrtico do Direito e da separao dos poderes, ser objeto do tpico a seguir.

4.6 A AUTONOMIA DAS AGNCIAS
No mbito federal, conforme exposto, as agncias reguladoras foram constitudas
como autarquias sob regime especial, para isso, dotadas de maior grau de autonomia em
relao ao Poder Pblico, mediante a outorga de prerrogativas e caractersticas prprias.
No entanto, conforme se pode observar, a autonomia das agncias muito maior do
que a normalmente conferida s demais autarquias especiais, por fazer parte da concepo e

9.961/2000; art. 4, inciso IV, da Lei n 9.984/2000; arts. 24, inciso V, 26, incisos II, III e VII, 27, inciso V, 35,
inciso XVII, e 39, inciso XII, da Lei n 10.233/2001.
252
Art. 3, inciso IV, da Lei n 9.427/1996; art. 19, inciso VI, da Lei n 9.472/1997; art. 8, inciso IV, da Lei
9.478/1997; art. 4, incisos XXIII, XXIV e XXVI da Lei n 9.961/2000; arts. 24, incisos V e VIII, 25, incisos I e
IV, 26, incisos I, VI e VII, 27, incisos V e XV, da Lei n 10.233/2001.
253
Art. 3, inciso X, da Lei n 9.427/1996; art. 19, inciso XVIII, da Lei n 9.472/1997; art. 8, incisos I, VII e
XV, da Lei 9.478/1997; art. 4, incisos XXIX e XXX, da Lei n 9.961/2000; arts. 3, caput, e 4, incisos V e XII,
da Lei n 9.984/2000; art. 35, inciso XVII, e 39, inciso XII, da Lei n 10.233/2001.
254
Art. 11 da Lei n 9.427/1996; art. 19, inciso XXI, da Lei n 9.472/1997; arts. 15 e 16, da Lei 9.478/1997; art.
4, inciso XXXVIII, e 17, da Lei n 9.961/2000; arts. 4, inciso IX, da Lei n 9.984/2000; art. 77 da Lei n
10.233/2001.


147

das normas que as regem a existncia instrumentos que lhes conferem acentuada
independncia em relao aos Poderes centrais do Estado, em especial, frente
Administrao Pblica central.
A autonomia acentuada conferida por institutos como o mandato a termo para a sua
diretoria, pela vedao de exonerao ad nutum pelo Presidente da Repblica; pelo
estabelecimento de perodo de quarentena aps o trmino do mandato dos dirigentes e pela
autonomia poltico-administrativa e econmico-financeira. Verifica-se tambm pela
inexistncia da possibilidade de interposio de recursos administrativos hierrquicos
imprprios contra as decises das agncias, ou seja, por inexistir a possibilidade de reviso de
suas decises pela Administrao central; por fim, pelo poder normativo a elas atribudo,
conquanto que para a edio de normas as agncias tenham que se cingir aos limites previstos
nas leis formais, ante o dever de observar o princpio da legalidade.
Cabe tambm lembrar que, ao se falar em autonomia das agncias reguladoras, deve-
se frisar que essa deve ser vista em relao ao Chefe do Poder Executivo (e a seus
subordinados), no em relao ao Poder Executivo em si, considerando que as agncias, como
autarquias, fazem parte da estrutura desse Poder. Porm, como ressalta Alexandre Arago,
no na feio clssica ou napolenica de Poder Executivo, mas em seu atual perfil
organizacional pluralista.
255
Vale ressaltar que uma das maiores fontes de disputa acerca da temtica das agncias
reguladoras deriva da indeterminao semntica da palavra autonomia. Um dos motivos da
disputa seria o significado do prprio vocbulo, outro seria a discusso do significado de
autonomia, partindo-se de ngulos de viso diversos. Outro motivo seria a absolutizao da


255
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio J aneiro: Forense, 2006, p. 341.
148

qualidade de autonomia, numa viso de extremos, a qual defende que ou h ou no h
autonomia das agncias, sem possibilidade de variaes entre os externos.
256
Sem entrar na discusso sobre o grau de autonomia dos entes reguladores, vale
repetir que a instituio de um regime jurdico especial para as agncias visou proteg-las de
ingerncias indevidas. Procurou-se demarcar um espao de legtima discricionariedade, com a
predominncia de juzos de ordem tcnica sobre as valoraes polticas. Ante a constatao da
necessidade de essas autarquias especiais serem resguardadas de injunes externas
inadequadas, foram-lhe outorgadas autonomias poltico-administrativa e econmico-
financeira.

257
A autonomia poltico-administrativa caracteriza-se por um conjunto de
procedimentos, garantias e cautelas, destacando-se a nomeao de diretores com lastro
poltico, sendo no mbito federal nomeados pelo Presidente da Repblica, com aprovao
pelo Senado Federal; mandato fixo de trs ou quatro anos e impossibilidade de exonerao
desses dirigentes, salvo em caso de falta grave apurada mediante devido processo legal.

Ainda no que se refere autonomia poltico-administrativa, h o instituto da
quarentena, pelo qual os diretores ficam impedidos de prestar qualquer tipo de servio, direta
ou indiretamente, a empresas sobre sua regulamentao ou fiscalizao, inclusive controladas,
coligadas ou subsidirias, ao longo de determinado perodo (geralmente de doze meses), aps
o trmino do mandato. Durante a quarentena, assegurada ao ex-dirigente sua remunerao
equivalente ao cargo de direo que exercia.
258
Reitere-se que um dos maros do fortalecimento da autonomia das agncias
reguladoras deu-se quando o Supremo Tribunal Federal entendeu constitucional a vedao da


256
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 396.
257
BARROSO, Lus Roberto. Agncias reguladoras, constituio, transformaes do estado e legitimidade
democrtica. Revista de Direito Administrativo. Rio de J aneiro: Renovar, vol. 229, jul/set. 2002, p. 296.
258
BARROSO, Lus Roberto. Agncias reguladoras, constituio, transformaes do estado e legitimidade
democrtica. Revista de Direito Administrativo. Rio de J aneiro: Renovar, vol. 229, jul/set. 2002, p. 296-297.
149

exonerao ad nutum de seus dirigentes. Tal se deu quando do julgamento da Medida
Cautelar pedida na ADIN n 1949-0, no qual o decidiu o STF que a vedao da exonerao ad
nutum no viola as competncias do Chefe do Executivo, admitindo o Supremo que a
exonerao apenas pode dar-se por justa causa, apurada mediante procedimento
administrativo, no qual sejam assegurados o contraditrio e a ampla defesa, ou se advier
mudana da lei criadora da agncia.
259
No que tange autonomia econmico-financeira, buscou-se dotar as agncias
reguladoras tanto de receitas oramentrias prprias, como decorrentes da arrecadao de
receitas oriundas de outras fontes, tais como taxas de fiscalizao e regulao (s quais
constituem importantes fontes de recursos), e taxas de participaes em contratos e
convnios.

260
No entanto, verifica-se que a autonomia financeira das agncias poder ser tolhida,
em face dos contingenciamentos oramentrios frequentemente realizados pelo Poder
Executivo. Isso porque, conquanto esteja previsto nas leis de instituio ou criao dessas
entidades que a fixao das dotaes oramentrias das agncias na Lei de Oramento Anual
e sua programao oramentria e financeira de execuo no sofrero limites nos seus
valores para movimentao e empenho (por exemplo, o art. 15 da Lei n 9.472/1007), tal
disposio legal deve sofrer limitaes ante o princpio da unidade oramentria. Por meio
de tal princpio, em face do interesse pblico, em casos de escassez na arrecadao de
tributos, impem-se contingenciamentos oramentrios at mesmo aos demais Poderes da
Repblica, (o que no dizer das agncias?), as quais pertencem ao Poder Executivo.


259
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio J aneiro: Forense, 2006, p. 242.
260
BARROSO, Lus Roberto. Agncias reguladoras, constituio, transformaes do estado e legitimidade
democrtica. Revista de Direito Administrativo. Rio de J aneiro: Renovar, vol. 229, p. 285-311. jul/set. 2002, p.
300.
150

Isso posto, voltando a vislumbrar o tema autonomia das agncias reguladoras em
termos mais gerais, mesmo considerando o elevado grau de independncia de que so
munidas, h de se ressaltar que a ordem jurdica nacional no comporta rgo poltico dotado
de competncias para organizar-se e atuar sem o concurso ou a interferncia de outros rgos.
Caso contrrio, seria incompatvel com o princpio da separao dos poderes. Assim, no se
vislumbra juridicamente possvel que a autonomia das agncias implique a atribuio a elas
de poderes originrios, de qualquer natureza, com subtrao a um sistema de controles.
261
Nesse contexto, embora as agncias sejam dotadas de destacada autonomia, verifica-
se que no esto isentas do sistema de freios e contrapesos caractersticos dos regimes
democrticos, materializado pelas diversos mecanismos de controle presentes em nossa ordem
constitucional. Tais mecanismos efetivam-se mediante os controles judicial (art. 5, inciso
XXXV); do Ministrio Pblico (art. 127 e 129, incisos II e VI); do Legislativo (art. 70),
incluindo-se o exercido pelo Tribunal de Contas, em auxlio ao Parlamento (art. 71); do
sistema de controle interno do Poder Executivo (arts. 70 e 74), alm do controle popular (art.
5, inciso LXXIII, art. 72, 2).

Em arremate, pode-se concluir que a autonomia das agncias reguladoras um dos
importantes instrumentos para possibilitar que sua atuao possa dar-se mediante critrios
tcnicos, desvinculados das ingerncias poltico-eleitorais. Desse modo, a autonomia
possibilita a melhoria da eficincia da atuao do Estado na regulao dos setores julgados
sensveis.



261
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 399.

151

5. AS ATIVIDADES-FIM DAS AGNCIAS REGULADORAS E OS ATOS
ADMINISTRATIVOS DISCRICIONRIOS

5.1 AS ATIVIDADES-FIM DAS AGNCIAS REGULADORAS
Conforme j comentado, as agncias reguladoras juridicamente constituem
autarquias, embora de natureza especial, sendo, portanto, entidades pertencentes
Administrao Pblica indireta.
Como autarquias, possuem pessoal e patrimnio prprios e, quanto s receitas,
contam com recursos advindos de suas atividades regulatrias, tais como cobranas de taxas
fiscalizao, mas tambm podem receber receitas advindas do oramento fiscal da Unio e de
crditos adicionais.
Nesse sentido, para cumprir as finalidades de regulao para as quais foram criadas,
as agncias reguladoras exercem suas atividades que, em termos gerais, podem ser
classificadas em atividades-meio e atividades-fim.
Como atividades-meio pode-se conceituar todas aquelas que no se relacionam
diretamente s atividades regulatrias, tais como atos de admisso e pagamento de pessoal;
gesto de recursos humanos e materiais; aquisio de materiais e servios, mediante processos
licitatrios, ou por dispensa ou inexigibilidade de licitao; administrao financeira e
oramentrias etc. Enfim, todos as atividades que se relacionam gesto interna das agncias
reguladoras e que no constituem misteres regulatrios podem ser classificados como
atividades-meio.
Por sua vez, classificam-se como atividades-fim das agncias todos os atos,
processos e procedimentos que se relacionam diretamente execuo de atividades de carter
regulatrio, ou seja, as atividades diretamente ligadas s finalidades legais ou constitucionais
para quais foram criados os entes reguladores.
152

Relembrando o conceito de atividades regulatrias, j exposto anteriormente, pode-se
afirmar que se trata de atividades voltadas ao setor regulado, no sentido de editar regras,
assegurar a sua aplicao e reprimir as infraes
262
Entre as atividades-fim das agncias reguladoras, conforme j exposto em captulo
precedente, podem ser destacadas, as seguintes, presentes, integral ou parcialmente, nas leis
que as instituram ou criaram
. Em outras palavras, compreende misteres
de normatizao, resoluo de conflitos, de fiscalizao e aplicao de sanes dentro dos
setores regulados.
263
a) controlar tarifas, de modo a assegurar o equilbrio econmico e financeiro dos
contratos, bem como acompanhar e proceder reviso de tarifas e contraprestaes
pecunirias pelos servios prestados, podendo fix-las nas condies previstas na lei, bem
como homologar reajustes;
, a despeito das especificidades de cada um dos diferentes
setores em que atuam:
b) universalizar a prestao dos servios, buscando estend-los a parcelas da
populao que deles no se beneficiavam por fora da escassez de recursos;
c) fomentar a competitividade, nas reas nas quais no haja monoplio natural;
d) fiscalizar o cumprimento dos contratos de concesso ou permisso ou as
atividades do setor;
e) realizar o arbitramento dos conflitos entre as diversas partes envolvidas:
consumidores do servio, poder concedente, concessionrios, a comunidade como um todo, os
investidores potenciais etc.;
f) expedir normas quanto outorga, prestao e fruio dos servios;

262
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio de J aneiro: Forense, 2006, p. 24.
263
Leis ns 9.427, de 26/12/1996; 9.472, de 10/7/1997; 9.478, de 6/8/1997; 9.961, de 28/01/2000; 9.984, de
17/07/2000, e 10.233, de 5/6/2001.
153

g) editar atos de outorga ou autorizao, bem como de extino de direito de
explorao ou de prestao do servio, fiscalizando e aplicando sanes;
h) celebrar e gerenciar contratos de concesso ou permisso e fiscalizar a prestao
do servio, aplicando sanes e realizando intervenes;
i) reprimir infraes dos direitos dos usurios;
j) arrecadar e aplicar suas receitas.
Conforme tambm j analisando em captulo anterior, verifica-se, assim, ser amplo o
espectro de atribuies regulatrias das agncias, tendo em vista que, no exerccio de sua
competncia, exercem atividades administrativas, legislativas e judicantes.
Cabe destacar que as atividades da Administrao entre elas as atividades-fim das
agncias reguladoras so realizadas por meio de atos, processos e procedimentos
administrativos. Quanto aos atos administrativos, devem ser lembrada sua clssica
classificao em atos administrativos vinculados e atos administrativos discricionrios.
Acerta dessa classificao, deve ser destacado que, por vezes, a lei pode determinar
exaustivamente todas e cada uma das condies de exerccio dos poderes da Administrao,
de modo a estabelecer previso legal completa e poderes a ela aplicveis, definidos em todos
os seus aspectos e conseqncias. De tal situao resultam os denominados atos
administrativos vinculados, tais como: a aposentadoria por idade de funcionrios, ascenso
por antiguidade, cobrana de um tributo, mediante a aplicao de uma alquota estabelecida
em lei
264
Em outras palavras, atos administrativos vinculados so aqueles em que existe prvia
e objetiva tipificao pela lei do nico possvel comportamento da Administrao, tendo em
.

264
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12. ed.
Madri: Civitas, 2002, p. 454.
154

vista situao igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, o que faz com que o
ente estatal, ao expedir o ato, no interfira com apreciao subjetiva alguma
265
Verifica-se, assim, que no exerccio dos poderes regrados, os quais do origem aos
atos administrativos vinculados, a Administrao, e a includas as agncias reguladoras, fica
reduzida a fazer a verificao do pressuposto de fato, definido em lei de maneira completa,
bem como a aplicar o que a lei determinou de forma exaustiva. Nessa situao, h um
processo aplicativo da lei que no deixa resqucios de juzo subjetivo
.
266
Outras vezes, porm, a lei define somente algumas das condies de exerccio dos
poderes, remetendo avaliao subjetiva da Administrao as demais condies, assim como
a definio dos pressupostos de fato, de que resultam atos administrativos discricionrios. A
ttulo de exemplo, pode-se citar: as definies construtivas de uma obra pblica; nomeaes
de pessoas para cargos ou funes de confiana; bem como o estabelecimento do contedo
concreto, dentro dos limites legais, para a deciso a ser tomada, como se verifica na fixao
de um valor de uma subveno, quando houver a possibilidade legal para defini-lo, bem como
a determinao sobre o contedo de uma norma regulamentar
.
267
Nesse sentido, atos administrativos discricionrios so os que a Administrao
pratica com certa margem de liberdade para avaliar e decidir, segundo critrios de
convenincia e oportunidade estabelecidos por ela prpria, embora, sempre adstrita lei que
regula a expedio do ato
.
268

265
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 422.
. Sempre devendo ser lembrado que essa margem de liberdade, de
subjetividade, que o ordenamento jurdico reconhece nos atos administrativos discricionrios
no est condicionada ao livre arbtrio do administrador, ao enfrentar o caso concreto. Isso
266
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12. ed.
Madri: Civitas, 2002, p. 455.
267
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12. ed.
Madri: Civitas, 2002, p. 455.
268
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 422.
155

porque, no Estado Democrtico de Direito, no existe ao estatal inteiramente liberta de
padres jurdicos de conduta, conforme afirma Vladimir da Rocha Frana.
269
No exerccio dos poderes discricionrios, dispe o agente pblico tem a
oportunidade, no processo de aplicao da lei, de fazer uma avaliao subjetiva, por meio da
qual completa o quadro legal que condiciona o exerccio dos poderes da Administrao ou o
contedo particular desses poderes. Deve-se, contudo ressaltar que essa avaliao subjetiva
no uma faculdade extralegal, que surge de um poder originrio da Administrao, anterior
ou marginal ao Direito. Ao contrrio, um poder estabelecido pela lei ao ente estatal. Ento,
no h discricionariedade margem da lei, mas somente em virtude dela e na medida em que
a lei haja estabelecido. Alm disso, cabe frisar que a outorga, pela lei, de juzo subjetivo
Administrao tem de ser parcial e no total, pois cabe lei definir necessariamente vrios
elementos dos ditos poderes discricionrios, como forma de possibilitar a limitao desses
poderes, como: o estabelecimento do prprio poder discricionrio, a sua extenso, a
competncia para exerc-los e o fim, ou seja, a finalidade especfica, um fim pblico

270
Especificamente quanto ao exerccio das atividades-fim das agncias reguladoras
esse envolve, indiscutivelmente, questes de ordem legal que vinculam as decises e os atos
daqueles entes. Mas h, tambm, um campo de discricionariedade, mais especificamente
denominada de discricionariedade tcnica, dentro do qual as agncias devem agir com
autonomia
.
271

269
FRANA. Vladimir da Rocha. Invalidao judicial da discricionariedade administrativa: no regime
jurdico-administrativo brasileiro. Rio de J aneiro: Forense, 2000, p. 4.
.
270
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12. ed.
Madri: Civitas, 2002, p. 456.
271
Ementa: Auditoria. DNER. Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Contrato com a
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Pedido de reexame interposto pela empresa concessionria contra
determinao dirigida ANTT, acerca da adequao dos valores das tarifas do pedgio cobrado na rodovia Rio-
Terespolis. Conhecimento. Provimento parcial. Alterao da redao do acrdo. Comunicao aos
interessados.- Competncia do TCU para fiscalizar as atividades das agncias reguladoras. Formas e limites de
atuao. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Auditoria. Acrdo 1.703/2004 Plenrio.
Processo n 006.931/2002-0. Entidade: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT. Interessada:
Concessionria Rio-Terespolis S.A. CRT. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, DF, 03 de novembro de 2004.
156

Desnecessrio afirmar que a ao autnoma dos entes reguladores no pode, de
forma nenhuma, confundir-se com o arbtrio, da a necessidade de controle de seus atos pelos
rgos legitimados para tal, entre eles, no mbito federal o TCU
272
. Isso porque o exerccio
dessa autonomia est, por imposio constitucional, nos termos do art. 175, Pargrafo nico,
inciso IV, da Constituio Federal, jungida obrigao de se manter um servio adequado.
Destaque-se, pois, que a prestao de um servio pblico adequado representa o interesse
pblico a ser perseguido na concesso. De acordo com o 1 do art. 6 da Lei n 8.987/1995,
Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia,
segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas.
273
Assim, a autonomia tcnica das agncias reguladoras deve ser exercida com o fim de
se satisfazer, a um s tempo, todas as condies que caracterizam um servio pblico
adequado. Privilegiar a satisfao de qualquer uma dessas condies, descuidando-se das
demais, certamente afetar o equilbrio da concesso e, por conseguinte, o interesse
pblico

274

TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 14
mai. 2010.
.
272
Conforme previsto no art. 71, incisos II, IV e VIII da Constituio Federal.
273
Ementa: Auditoria. DNER. Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Contrato com a
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Pedido de reexame interposto pela empresa concessionria contra
determinao dirigida ANTT, acerca da adequao dos valores das tarifas do pedgio cobrado na rodovia Rio-
Terespolis. Conhecimento. Provimento parcial. Alterao da redao do acrdo. Comunicao aos
interessados.- Competncia do TCU para fiscalizar as atividades das agncias reguladoras. Formas e limites de
atuao. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Auditoria. Acrdo 1.703/2004 Plenrio.
Processo n 006.931/2002-0. Entidade: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT. Interessada:
Concessionria Rio-Terespolis S.A. CRT. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, DF, 03 de novembro de 2004.
TCU. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 14
mai. 2010.
274
Ementa: Auditoria. DNER. Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Contrato com a
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Pedido de reexame interposto pela empresa concessionria contra
determinao dirigida ANTT, acerca da adequao dos valores das tarifas do pedgio cobrado na rodovia Rio-
Terespolis. Conhecimento. Provimento parcial. Alterao da redao do acrdo. Comunicao aos
interessados.- Competncia do TCU para fiscalizar as atividades das agncias reguladoras. Formas e limites de
atuao. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Auditoria. Acrdo 1.703/2004 Plenrio.
Processo n 006.931/2002-0. Entidade: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT. Interessada:
Concessionria Rio-Terespolis S.A. CRT. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, DF, 03 de novembro de 2004.
TCU. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 14
mai. 2010.
157

Diante da sensvel autonomia das agncias reguladoras, definir os limites da atuao
do TCU no controle das atividades-fim desses entes, luz do princpio constitucional da
legalidade, particularmente quando se trata de atos e decises discricionrias, tarefa
importante, embora complexa.
Primeiramente porque o conceito de princpio constitucional da legalidade, que se
adotar neste trabalho no da viso meramente liberal, vez que ser adotada a concepo
que deve presidir a anlise do referido princpio nos tempos atuais, ou seja, a de que o Estado
deve agir no somente conforme o estabelecido pela lei, mas tambm pelo prprio Direito, no
qual tm bastante relevo os princpios jurdicos.
Em outras palavras, a complexidade da anlise escora-se no fato de que, alm de a
Administrao estar vinculada norma legal, embora com graus variados de vinculao, seus
atos devem tambm submeter-se s implicaes ou decorrncias do princpio constitucional
da legalidade, como os princpios da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da
motivao e da responsabilidade do Estado, conforme o entendimento de Celso Antnio
Bandeira de Mello, j exposto.
275
Se isso no bastasse, deve ser lembrado que tambm
desdobramento do princpio da legalidade administrativa o respeito, pela Administrao,
quando praticar atos individuais, aos atos genricos que expediu com base na lei, para regular
seus comportamentos ulteriores
276
De outra parte, a anlise a ser empreendida torna-se tambm complexa, por no
poder desconhecer a necessidade de estabilidade das regras relativas concesso de servios e
as consequncias segurana jurdica que derivam dessa estabilidade. Isso, considerando a
relevncia do impacto das decises proferidas pelo TCU sobre a estabilidade dessas regras.
.

275
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 75.
276
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 77.
158

Ressalte-se que no h quaisquer dvidas quanto competncia do TCU no que
concerne fiscalizao das atividades-meio das agncias reguladoras. Ou seja, por exemplo, a
possibilidade de o Tribunal determinar a adoo de um procedimento referente a uma
licitao para a aquisio de bens de consumo ou concesso de uma determinada vantagem
salarial aos servidores das agncias
277
A complexidade da anlise refere-se competncia do TCU para expedir
determinaes relativas s atividades-fim das agncias reguladoras, ou seja, ao prprio TCU
determinar que sejam efetuadas alteraes ou correes em atos regulatrios. Isso porque a
anlise deve considerar que o advento dos entes reguladores integrou um novo arranjo
poltico-institucional, decorrente da Reforma do Aparelho do Estado brasileiro, que buscou
redimensionar o papel da Administrao na prestao de servios pblicos. Por meio da
Reforma, o Estado diminuiu sua funo de prestador direto desses servios na mesma
proporo em que incrementou sua funo regulatria. Em conseqncia, as agncias
reguladoras foram dotadas de maior autonomia financeira, administrativa e patrimonial em
relao aos demais rgos e entidades pblicas
.
278

277
Ementa: Auditoria. DNER. Obras de restaurao de rodovias federais no Estado de Gois. Pedidos de
reexame de acrdo que aplicou multa aos responsveis ante a contratao irregular de empresa para rever
projeto de engenharia e realizar superviso da obra. Conhecimento. Provimento parcial de recurso interpostos
por alguns responsveis. Negado provimento ao recurso dos demais. Responsabilizao do autor de parecer
jurdico, utilizado para fundamentar ato de gesto irregular. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da
Unio. Auditoria. Acrdo 1536/2004 Plenrio. Processo n 009.580/1999-9. Entidade: Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem - DNER. Interessados: Maurcio Hasenclever Borges, Eduardo Lima,
Prudncio Alves da Silva, Pedro Eli Soares, Hlio Guimares e Rmulo Fontenelle Morbach. Relator:
Benjamin Zymler. Braslia, DF, 06 de outubro de 2004. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=2>. Acesso em: 14 mai. 2010.
.
278
Ementa: Auditoria. DNER. Obras de restaurao de rodovias federais no Estado de Gois. Pedidos de
reexame de acrdo que aplicou multa aos responsveis ante a contratao irregular de empresa para rever
projeto de engenharia e realizar superviso da obra. Conhecimento. Provimento parcial de recurso interpostos
por alguns responsveis. Negado provimento ao recurso dos demais. Responsabilizao do autor de parecer
jurdico, utilizado para fundamentar ato de gesto irregular. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da
Unio. Auditoria. Acrdo 1536/2004 Plenrio. Processo n 009.580/1999-9. Entidade: Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem - DNER. Interessados: Maurcio Hasenclever Borges, Eduardo Lima,
Prudncio Alves da Silva, Pedro Eli Soares, Hlio Guimares e Rmulo Fontenelle Morbach. Relator:
Benjamin Zymler. Braslia, DF, 06 de outubro de 2004. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=2>. Acesso em: 14 mai. 2010.
159

Tais caractersticas das agncias, bem como do novo perfil do Estado brasileiro no
podem ser desconhecidas por quaisquer anlises que se faa dos limites da atuao do TCU,
sob pena de comprometer o novo modelo de Estado instaurado pela Reforma.
Se a Corte de Contas Federal invadir o mbito de competncia discricionria das
agncias reguladoras, de maneira desarrazoada, ainda que movida pela busca do interesse
pblico, poder contribuir para o incremento da incerteza jurisdicional. Isso porque pode
gerar o receio de que os contratos no sero cumpridos, na forma em que foram celebrados
279
Se tais desafios no bastassem, deve ser destacado que a elevao do princpio da
eficincia a um dos primados fundamentais da Administrao Pblica, efetivada tambm
pelos mentores da Reforma, por meio da Emenda Constitucional n 19, de 19/06/1998, gerou
novos deveres para o administrador pblico e, conseqentemente, para o controle. Se,
anteriormente, a ateno dos agentes pblicos devia estar voltada para a legalidade dos atos
administrativos, hoje, tanto o gestor quanto o auditor devem dedicar-se anlise concomitante
da legalidade e da eficincia. Da se concluir que, independentemente da natureza jurdica da
entidade pblica que pratique um determinado ato, ele pode e deve ser apreciado sob os dois
,
o que poder implicar diversas conseqncias economia. A ttulo de exemplo: a
possibilidade de elevao do custo indireto de transaes relativas a investimentos nacionais e
internacionais, necessidade de manuteno de elevadas taxas de juros, fuga de capitais,
sensveis custos com retrabalhos, etc.

279
Ementa: Auditoria. DNER. Obras de restaurao de rodovias federais no Estado de Gois. Pedidos de
reexame de acrdo que aplicou multa aos responsveis ante a contratao irregular de empresa para rever
projeto de engenharia e realizar superviso da obra. Conhecimento. Provimento parcial de recurso interpostos
por alguns responsveis. Negado provimento ao recurso dos demais. Responsabilizao do autor de parecer
jurdico, utilizado para fundamentar ato de gesto irregular. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da
Unio. Auditoria. Acrdo 1536/2004 Plenrio. Processo n 009.580/1999-9. Entidade: Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem - DNER. Interessados: Maurcio Hasenclever Borges, Eduardo Lima,
Prudncio Alves da Silva, Pedro Eli Soares, Hlio Guimares e Rmulo Fontenelle Morbach. Relator:
Benjamin Zymler. Braslia, DF, 06 de outubro de 2004. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=2>. Acesso em: 14 mai. 2010.
160

aspectos retromencionados
280
No entanto, em que pese todo esse novo contexto, no se deve endeusar a eficincia e
a modernidade e proscrever a legalidade. Isso porque, defender que, no Estado atual, por esse
desempenhar funo marcantemente reguladora, e em face da necessidade de cumprir o
princpio da eficincia, seja o princpio da legalidade colocado em segundo plano, equivale a
querer fugir dos limites e controles do sistema de freios e contrapesos do Estado Democrtico
de Direito e da valorizao e respeito s regras e princpios constitucionais.
, o que no dizer das atividades-fim das agncias reguladoras, as
quais, dotadas de sensvel autonomia, representam um dos pilares do novo modelo de Estado
brasileiro.
No se deve deixar de perceber que, por trs da bandeira da eficincia e da ampliao
da discricionariedade no Estado regulador, muitas vezes, podem-se esconder nos atos da
Administrao, e das agncias reguladoras em particular, graves ilegalidades. Ilegalidades
essas, sejam por vcios quanto competncia e forma, sejam por vcios quanto finalidade,
razoabilidade, proporcionalidade, motivao e responsabilidade do Estado, alm do
descumprimento de atos e regras genricos, expedidos com base na lei, para regular os
comportamentos ulteriores do ente estatal.



280
Ementa: Auditoria. DNER. Obras de restaurao de rodovias federais no Estado de Gois. Pedidos de
reexame de acrdo que aplicou multa aos responsveis ante a contratao irregular de empresa para rever
projeto de engenharia e realizar superviso da obra. Conhecimento. Provimento parcial de recurso interpostos
por alguns responsveis. Negado provimento ao recurso dos demais. Responsabilizao do autor de parecer
jurdico, utilizado para fundamentar ato de gesto irregular. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da
Unio. Auditoria. Acrdo 1536/2004 Plenrio. Processo n 009.580/1999-9. Entidade: Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem - DNER. Interessados: Maurcio Hasenclever Borges, Eduardo Lima,
Prudncio Alves da Silva, Pedro Eli Soares, Hlio Guimares e Rmulo Fontenelle Morbach. Relator:
Benjamin Zymler. Braslia, DF, 06 de outubro de 2004. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=2>. Acesso em: 14 mai. 2010.

161

5.2 O PODER NORMATIVO DAS AGNCIAS REGULADORAS E O PRINCPIO DA
LEGALIDADE ADMINISTRATIVA

Entre as atividades-fim das agncias reguladoras, destaca-se a de expedir normas
para o setor regulado. Tambm denominada de poder normativo, a que mais causa polmica
na doutrina.
O ponto fulcral dessa polmica so os limites desse poder normativo frente ao
princpio constitucional da legalidade. Isso porque clssico o brocardo dos regimes
democrticos de que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno
em virtude de lei. Alm disso, como entidades pertencentes Administrao Pblica e,
portanto, sujeitas ao princpio constitucional da legalidade administrativa, somente poderiam
fazer o que estivesse autorizado por lei.
Assim, ao expedir legislao infralegal, portanto secundria, poderiam as agncias
reguladoras impor restries e exigir condutas das empresas relacionadas aos setores
regulados? Com que legitimidade os entes reguladores poderiam intervir na liberdade dos
agentes econmicos, sem que a previso dessas restries e exigncias fosse estabelecida por
normas primrias? Quais os limites desse poder normativo?
Concorde-se ou no com a possibilidade de que normas secundrias possam vir a
estabelecer restries ou impor condutas, o certo que as leis que instituram ou criaram as
agncias reguladoras outorgam-lhes amplo espectro de atribuies normativas, conferindo-
lhes acentuada margem de discricionariedade, para preencher os espaos deixados pela lei e
para desenvolver os princpios por ela estabelecidos. Dessa situao, inexoravelmente, podem
redundar restries ou exigncias, no previstas especificamente em normas primrias aos
162

destinatrios das normas editadas pelas agncias. A ttulo de exemplo, vejam-se as leis que
lhes outorgam poderes normativos
281
a) ANEEL compete estabelecer, com vistas a propiciar a concorrncia efetiva
entre os agentes e a impedir a concentrao econmica nos servios e atividades de energia
eltrica, restries, limites ou condies aos negcios dos agentes envolvidos (art. 3, inciso
III, da Lei n 9.427/1996);
:
b) ANATEL cabe expedir normas quanto outorga, prestao e fruio dos
servios de telecomunicaes no regime pblico, sobre prestao de servios de
telecomunicaes no regime privado, alm de regras e padres a serem cumpridos pelas
prestadoras de servios de telecomunicaes quanto aos equipamentos que utilizarem (art. 18,
incisos IV, X e XII, da Lei 9.472/1997);
c) ANS compete estabelecer normas relativas adoo e utilizao, pelas
operadoras de planos de assistncia sade, de mecanismos de regulao do uso dos servios
de sade e critrios gerais para o exerccio de cargos diretivos das operadoras de planos
privados de assistncia sade, bem como estabelecer requisitos para que as operadoras de
planos privados de assistncia sade possam obter a necessria autorizao para operar.
Alm disso, devem as empresas obedecer aos requisitos estabelecidos em lei,
independentemente de outros que venham a ser determinados pela ANS (art. 4, incisos II,
VII e XIV e 8, da Lei n 9.961/2000);
d) cabe ANA disciplinar, em carter normativo, a implementao,
operacionalizao, o controle e a avaliao dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos (art. 4, inciso II, da Lei n 9.984);

281
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
Rio de J aneiro: Forense, 2006, p. 406-408.
163

e) ANTT e ANTAQ competem, respectivamente, elaborar e editar normas e
regulamentos relativos explorao de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e
uso, bem como prestao de servios de transporte, mantendo itinerrios outorgados e
fomentando a competio (art. 24, inciso IV, da Lei n 10.233/2001) e elaborar e editar
normas e regulamentos relativos prestao de servios de transporte e explorao da
infraestrutura aquaviria e porturia, garantindo isonomia no seu acesso e uso, assegurando os
direitos dos usurios e fomentando a competio entre os operadores (art. 27, inciso IV, da
Lei n 10.233/01).
Destaque-se o caso da ANP, a qual recebeu competncia para exercer poderes
normativos bastantes abrangentes, entre os quais se destaca o de regulao, para fins de
implementar, em sua esfera de atribuies, da poltica nacional de petrleo, gs natural e
biocombustveis, contida na poltica energtica nacional; da execuo de servios de geologia
e geofsica aplicados prospeco petrolfera; para estabelecer critrios para o clculo de
tarifas de transporte dutovirio e arbitrar seus valores, nos casos e da forma previstos na Lei;
das atividades relacionadas com o abastecimento nacional de combustveis; das atividades
relacionadas produo, importao, exportao, armazenagem, estocagem, distribuio,
revenda e comercializao de biodiesel; bem como sobre o acesso capacidade dos gasodutos
e o exerccio da atividade de estocagem de gs natural (art. 8, incisos I, III, VI, XV, XVI,
XIX e XXIII, da Lei n 9.478/1997).
Ressalte-se, como visto pelas disposies legais acima, que uma das caractersticas
das leis que atribuem poder normativo s agncias reguladoras de conterem clusulas gerais,
tambm denominadas normas-quadro ou standards, por meio das quais outorgam a elas
competncia para editar normas, sem exaurir, sem delimitar especificamente quais os limites
das normas a serem produzidas.
164

As referidas leis, alm de no esgotarem a matria sobre as quais versam, delegam a
atribuio de editar normas s agncias reguladas, de maneira muito ampla, que lhes confere
grande margem de discricionariedade, o que constitui um desafio constante verificar se na
edio das normas produzidas no se suprimiram direitos ou impuseram-se condutas
indevidamente, em desrespeito a princpios e regras jurdicas de hierarquia superior.
Lus Roberto Barroso entende que os limites do poder normativo frente ao princpio
da legalidade uma questes mais polmicas que envolve as agncias. Destaca que, em
alguns casos, a lei apenas atribui um espao discricionrio amplo aos agentes da
Administrao, enquanto em outras h verdadeira delegao de funes do Legislativo para as
agncias, havendo a quase transferncia total da competncia de disciplinar determinadas
questes. Lembra que embora o princpio da legalidade passe por ampla reformulao,
continua a funcionar como uma das grandes garantias individuais, conforme insculpido no art.
5, inciso II, da Constituio Federal
282
De outra parte, Alexandre Arago afirma que as leis atributivas de poder normativo
s agncias reguladoras possuem baixa densidade normativa, pois estabelecem finalidades e
parmetros genricos, sendo prprios para matrias de particular complexidade tcnica e de
setores suscetveis a constantes mudanas econmicas e tecnolgicas. Defende que tal
caracterstica propicia, em maior ou menor escala, que sejam produzidas normas setoriais
aptas a regular a complexa e dinmica realidade social, de maneira autnoma e gil
.
283
Conforme j afirmado anteriormente, as ideias de outorga de poder normativo a entes
reguladores baseiam-se principalmente no argumento de que o Legislativo, por si s, no seria
capaz de sozinho enfrentar os problemas da sociedade de massas do final do sculo XX e do
.

282
BARROSO, Lus Roberto. Agncias reguladoras. Constituio, transformaes do estado e legitimidade
democrtica. In: BINEMBOJM, Gustavo (Org.) Agncias reguladoras e democracia. Rio de J aneiro: Lumen
J uris, 2006, p. 81-84.
283
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 406 e 408.
165

XXI. No se desconhece que, nos tempos atuais, no so descabidas as crticas pela falta de
dinamismo do Parlamento em regrar os problemas e necessidades sociais e econmicos do
mundo contemporneo.
Nesse diapaso, Garcia de Enterra e Toms-Ramon Fernndez, analisando o poder
normativo de rgos da Administrao, cujas regras por eles produzidas denominam de
legislao delegada, afirmam que os regulamentos convertem-se em um prolongamento da lei,
pois declaram que essa de difcil elaborao e acordo em cmaras numerosas. Pois isso,
destacam que a lei h de atualmente concentrar-se nas regulaes estruturais de base, sem
dever descer a pormenores e detalhes tcnicos
284
De fato, h de se convir que fugiria ao razovel que para reger todas as diversas
situaes, acompanhando a rpida evoluo das demandas tcnicas e sociais, houvesse a
necessidade de leis em sentido formal. No seria factvel tal realidade; mas, mesmo que fosse
possvel editar tantas quantas normas primrias fosse necessrias para regrar os diversos
setores, certo que se instaurariam diversos contrassensos e logo tais normas ficariam
defasadas. Alm disso, o Parlamento ficaria refm de acompanhar todas as pequenas
particularidades das demandas tcnicas e sociais, o que desvirtuaria sua misso de casa de
discusso e legislao sobre outros temas to ou mais importantes.
.
Carlos Ari Sundfeld, analisando esse fenmeno, afirma que o Poder Legislativo vem
fazendo o que sempre fez: editando leis, frequentemente, com alto grau de abstrao e
generalidade. Mas ressalta que, para os novos padres da sociedade, agora, essa normas no
bastam, pois so necessrias regras mais diretas, para tratar das vrias especificidades do
mundo contemporneo. A ttulo de exemplo, cita as destinadas ao planejamento dos setores, a
viabilizar a interveno do Estado para garantir valores hoje considerados fundamentais e

284
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12. ed.
Madri: Civitas, 2002, p. 251.
166

exigidos pela sociedade, como: proteo do meio ambiente e do consumidor, busca do
desenvolvimento nacional, expanso das telecomunicaes nacionais, controle do poder
econmico etc.
285
Assim, diante da dinmica econmica e social dos tempos atuais, no se v como o
Legislativo possa dar cabo de produzir normas especficas e minudentes, afora preceitos
legais gerais. Tal realidade aplica-se exatamente ao universo das agncias reguladoras,
havendo, pois, concretamente a necessidade de normas que possam acompanhar
especificamente a evoluo, particularidades, constantes modificaes de demandas e advento
contnuo de novas tecnologias nos diversos setores de atuao do homem.

Mas no se pode esconder o fato de que ao regular setores da economia e, mais
particularmente, setores sensveis, tais como o de transportes, telecomunicaes, sade,
energia etc., certamente h a possibilidade de as agncias reguladoras editarem atos e normas,
que, por vezes, venham a estabelecer restries e impor condutas aos agentes econmicos.
Isso, muitas vezes, baseadas apenas nas clusulas gerais ou standards contidos nas leis que
lhes outorgam poderes normativos.
Diante de tal constatao, h que se buscar na doutrina uma formulao terica para
tentar fundamentar tal poder normativo. Isso porque clssico e constitui uma conquista dos
regimes democrticos que cabe figura da lei em sentido formal o papel de restringir
direitos e impor condutas aos particulares.
Conforme j exposto, para fundamentar esse poder normativo das agncias
reguladoras pode-se recorrer ao que a doutrina denomina de supremacia especial, tambm
chamada de relao especial de sujeio, da qual a prpria entidade estatal no caso as
agncias extrai poderes para editar normas para regular as condutas dos entes regulados.

285
SUNDFELD, Carlos Ari. Introduo s agncias reguladoras. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Org.). Direito
administrativo econmico. 1. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros: 2002, p. 27.
167

Quando amparada pela supremacia especial, a Administrao e a se inserem as
agncias reguladoras pode atuar tendo por base poderes no extrados diretamente da lei,
mas de uma relao especfica que lhe confere essa prerrogativa.
286
Especificamente, as agncias reguladoras extraem poderes da Constituio e da lei
para regular os setores em que atuam. Esses poderes tambm estabelecem relao de
supremacia especial ou relao especial de sujeio, entre as agncias e as empresas
relacionadas aos setores regulados. Dessa relao h a possibilidade de que as agncias
venham a editar atos ou normas que, por vezes, podem vir a estabelecer restries e exigir
condutas das empresas reguladas.

Lembrando os ensinamentos de Celso Antnio Bandeira de Mello, inserem-se na
denominada supremacia especial os atos que atingem os usurios de um servio pblico,
por eles afetados por conta deste especial relacionamento; os atos relativos aos servidores
pblicos ou aos concessionrios dos servios pblicos. Assim, a supremacia especial o
poder de que dispe a Administrao de agir, tendo com base uma relao especfica, da qual
extrai o fundamento jurdico atributivo de sua atuao. o que ocorre quando o Estado
mantm relaes especficas, com um crculo de relaes muito diversas das que mantm com
a generalidade das pessoas, e que se fazem necessrias atribuies e poderes especiais,
exercitveis, dentro de certos limites, pela prpria Administrao
287
Para reger as relaes sujeitas supremacia especial, necessrio se faz que os entes
estatais nelas envolvidos estabeleam regras para o funcionamento dos estabelecimentos, as
quais podem conter tanto restries e disposies benficas, normas disciplinares, sanes,
.

286
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 810-811.
287
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 811.
168

outorgas de benefcios e prmios; normas relativas boa prestao dos servios, higiene e
segurana, horrios de atendimento, etc.
288
Frise-se que as relaes de supremacia especial no se estabelecem apenas entre a
Administrao e os usurios de seus estabelecimentos ou servios, mas tambm entre entes
pblicos includas as agncias reguladoras e as empresas dos setores regulados. Essas
empresas tanto podem pertencer aos setores que prestam servios concedidos, quanto podem
pertencer a setores que prestem servios de carter de regime eminentemente privado, mas de
sensvel interesse pblico. Nesse caso, estabelece-se relao de supremacia especial porque
as atividades privadas de interesse pblico so caracterizadas por relaes contratuais
relacionais, entre as empresas e os consumidores, ou seja, com expectativa de longa durao,
em que estes so colocados em uma posio de assimetria informacional e econmica. Por
isso, faz-se mister a ingerncia de uma entidade ou rgo regulador para controlar, regular,
essa relao que se prolonga no tempo

289
Mas, sempre lembrando que, nos regimes democrticos, cabe figura da lei em
sentido formal o papel de principal norma das restries das condutas dos particulares,
necessrio se faz firmar os limites em que os poderes normativos decorrentes da supremacia
especial podem ser exercidos pelas agncias reguladoras. Afinal de contas, conforme
afirmou Marcelo Figueiredo, a engenhosidade humana acaba elaborando meios tortuosos de
burlar regras e princpios constitucionais, de forma a conferir mais ainda poderes aos rgos
do Poder Executivo. Assim, deve-se sempre estar alerta para que delegaes abertas e
.

288
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 813.
289
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 394-395.
169

exageradas do Legislativo s agncias venham a atentar contra a reserva legal ou haja abuso
no uso da delegao
290
Nesse sentido, para fins de se realizar o controle do poder normativo das agncias
reguladoras, luz do princpio da legalidade, h de se buscar, aplicando-se os ensinamentos
de Celso Antnio Bandeira de Mello, a verificao da existncia dos seguintes
condicionamentos, no exerccio do referido poder decorrente da relao de supremacia
especial:
.
291
a) as normas expedidas tm que encontrar seu fundamento ltimo em lei que,
explcita ou implicitamente, confira s agncias reguladoras atribuies de expedir
regramentos, os quais constituiro especificaes dos comandos legais;

b) o poder normativo deve ter com fundamento imediato a relao de sujeio
especial, ou seja, a relao de regulao mantida pelas agncias perante as empresas
pertencentes ao setor regulado;
c) o poder normativo deve restringir suas disposies ao que for instrumentalmente
necessrio ao cumprimento das finalidades que regem as ditas relaes especiais;
d) as normas expedidas pelas agncias devem observar rigorosamente os princpios
da razoabilidade e da proporcionalidade, e, havendo excesso, dar-se ensejo sua invalidao;
e) as normas devem conservar seu objeto ao que for relacionado tematicamente ao
setor ou negcio regulado e, em geral, tecnicamente, com a relao especial em causa;
f) as normas expedidas pelas agncias no podem infirmar qualquer direito ou dever,
ou seja, no podem contrariar ou restringir direitos, deveres ou obrigaes decorrentes de

290
FIGUEIREDO, Marcelo. As agncias reguladoras: o estado democrtico de direito no Brasil e sua atividade
normativa. So Paulo: Malheiros, 2005, p.145-146
291
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p.814-815.
170

norma (princpio ou regra) constitucional ou legal, nem prevalecer contra a supervenincia
desses;
g) no podem as regras editadas, de maneira alguma, exceder em nada,
absolutamente nada, o que seja estritamente necessrio para o cumprimento da relao de
supremacia especial mantida pelas agncias com as empresas dos setores regulados;
h) no podem as normas expedidas pelas agncias produzir, por si prprias,
consequncias que venham a restringir ou afastar interesses de terceiros, ou que os coloquem
em situao de dever. Isso porque da supremacia especial somente resultam relaes
circunscritas intimidade do vnculo mantido entre a agncia reguladora e quem nele se
encontre submetido. Ressaltam-se, somente, as decises cujos efeitos, por simples
consequncia lgica, repercutam na situao de um terceiro.
Analisando-se o poder normativo das agncias, tendo por base os condicionamentos
acima expostos, busca-se verificar se no exerccio dessa prerrogativa no foram olvidados ou
suprimidos direitos que somente normas primrias poderiam faz-lo. Alm disso, analisa-se
se o poder normativo circunscreveu-se to somente ao setor regulado, no invadindo reas
no abrangidas pela competncia reguladora da agncia. Busca-se, ainda, verificar se, no
exerccio da capacidade normativa, no houve excessos ou medidas desproporcionais nos atos
expedidos, os quais, mesmo relacionados matria do setor regulado, poderiam mostrar-se
incompatveis com a misso reguladora da agncia.
Enfim, os condicionamentos acima expostos visam, em termos gerais, a verificao
de que a regra editada vincula-se, adqua-se, com a finalidade para qual a agncia foi criada e
se observa o princpio constitucional da legalidade.
Mas, ressalte-se, que o referido princpio, quando aplicado Administrao Pblica
denominado de princpio constitucional da legalidade administrativa, o qual determina que os
171

entes estatais somente podero fazer o que a lei determina. Assim, em sendo as normas
editadas pelas agncias reguladoras decorrentes de atos administrativos, passando, portanto, o
contedo dessas normas a constituir o real contedo desses atos administrativos, h que se
verificar se o teor dessas normas tambm respeita o princpio constitucional da legalidade
administrativa, segundo sua concepo atual.
Nesse sentido, conforme os ensinamentos de Celso Antnio Bandeira de Mello, nos
dias atuais, cuja relevncia da Carta Constitucional ganha cada vez mais fora, verificar se as
normas expedidas pelas agncias vm cumprindo o princpio da legalidade administrativa
equivale a observar se essas normas adequaram-se no somente ao estabelecido pela lei, mas
tambm pelo prprio Direito, no qual tm bastante relevo os princpios jurdicos.
Em outras palavras, no controle dos atos e normas editados pelas agncias, deve-se
observar que, alm de a Administrao estar vinculada norma legal, seus atos devem
tambm submeter-se s implicaes ou decorrncias do princpio constitucional da legalidade
administrativa, como os princpios da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da
motivao e da responsabilidade do Estado.
292
Se isso no bastasse, deve ser lembrado que tambm desdobramento do princpio
da legalidade administrativa o respeito, pela Administrao, quando praticar atos individuais,
aos atos genricos que expediu com base na lei, para regular seus comportamentos
ulteriores

293
Dito de outra forma, o controle dos atos e normas expedidos pelas agncias
reguladoras, sob a tica do princpio constitucional da legalidade administrativa, deve
observar se tais atos cumpriram os requisitos estabelecidos em lei, ou seja, se inseriram-se
dentro dos termos e limites colocados pelas normas primrias. Alm disso, deve-se verificar
.

292
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 75.
293
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 77.
172

se o contedo desses atos no descumpre a finalidade estabelecida em lei, se no contm
regras ou exigncias desarrazoadas, desproporcionais e sem a respectiva motivao, ou sem
estar relacionado aos motivos que determinaram essa motivao. Ainda, se no consta
indevidamente alguma excluso da responsabilidade de o Estado eximir-se de indenizar
terceiros pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, vierem a causar.
Acrescente-se que, na anlise dos atos das agncias, luz do princpio constitucional
da legalidade administrativa, deve-se conferir se, ao praticar um ato individual, a agncia
respeitou os atos genricos, ou seja, as normas e parmetros de carter geral, expeditos
anteriormente por ela para regular sua conduta posterior.
Assim, verifica-se que a anlise do poder normativo das agncias reguladoras, luz
do princpio da legalidade, vai desde normas e princpios constitucionais, passando pelos
termos das leis e, por ltimo, pelos atos normativos inferiores, de qualquer espcie, expedidos
por elas.
294
Tal anlise visa evitar privilgios, tratamentos especiais ou fuga aos parmetros
tcnicos e disposies previstas em normas gerais.

A despeito de tudo o que se exps, ou seja, da importncia de que os atos e normas
expedidos pelas agncias observarem as condicionantes e os limites supra-apresentados,
sempre bom lembrar que o controle do poder normativo das agncias reguladoras deve levar
em conta que, no Estado de perfil regulador, h grande necessidade de estabilidade das regras
editadas.
Nesse sentido, conforme j afirmado, ao ser outorgado, por lei, poder normativo s
agncias reguladoras, foi-lhes tambm conferida considervel margem de discricionariedade.
Assim, no controle do poder normativo das agncias, mais particularmente dos atos e regras

294
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed. 2. tir. So Paulo,
2007. p. 10-11.
173

por elas editados, no se verificando o ferimento ou inobservncia das condicionantes e
princpios acima indicados, no se h de se interferir na opo discricionria de seus agentes.
Essa deve ser a concepo de controle do poder normativo das agncias. Por mais
relevante que seja a misso dos rgos de controle da gesto pblica, sob pena de se intervir
indevidamente no campo prprio de deciso dos gestores das agncias, deve-se sempre
lembrar que o exerccio da regulao cabe aos entes criados para tal. Caso no seja observada
essa ressalva, a despeito das melhores intenes, pode a atuao dos rgos de controle vir a
gerar sensvel instabilidade e insegurana jurdica, por conta de questionamentos indevidos
dos atos e regras editados.
Alm disso, caso se adentre indevidamente no campo de discrio dos agentes
reguladores, h a possibilidade de se estar interferindo negativamente e comprometendo a
misso as agncias e a prpria concepo atual do Estado brasileiro.
Para isso, necessrio se faz uma anlise das balizas da discricionariedade de que
dispem as agncias, no exerccio de seu poder normativo, frente ao princpio constitucional
da legalidade administrativa.

5.3 DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA E O PRINCPIO DA LEGALIDADE
ADMINISTRATIVA
Afirma Seabra Fagundes que para praticar alguns atos, a Administrao tem sua
competncia estritamente determinada na lei, quanto aos motivos e ao modo de agir. Nessas
situaes, cuja competncia denomina-se vinculada, a lei determina que quando existirem
determinadas circunstncias, deve a Administrao proceder dentro de certo prazo e modo.
Nesses casos, pratica, em decorrncia, atos vinculados, situaes em que no livre para
decidir sobre a convenincia, nem sobre o contedo do ato
295

295
FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo poder judicirio. 7. ed. atualizada
por BINENBOJ M, Gustavo. Rio de J aneiro: Forense, 2005, p. 91-92.
.
174

Contudo, em outras situaes, a lei permite que a autoridade administrativa fique
livre na apreciao do motivo ou do objeto do ato. Quanto ao motivo, a liberdade refere-se
ocasio de praticar o ato, que se denomina de oportunidade, e sua utilidade, que se chama
convenincia. No que diz respeito ao contedo [objeto], a discrio configura-se no poder
de praticar o ato com objetivo varivel, ao seu entender. Nestes casos, a competncia livre
ou discricionria, e os atos dele decorrentes so atos ditos discricionrios
296
Vale destacar que, ao apreciar a oportunidade e a convenincia de praticar o ato,
luz do interesse concreto a proteger, est a Administrao tratando do denominado mrito
do ato, que diz respeito sua convenincia, utilidade e adequao aos fins de interesse
pblicos gerais e especiais, que pretendem alcanar com a prtica do ato
.
297
Passando ao universo das agncias reguladoras, pode-se afirmar que o seu poder
normativo, quando tem por fim a competncia legal de editar normas secundrias para
regulamentar regras abertas, clusulas gerais ou standards e princpios estabelecidos em
normas primrias uma decorrncia da discricionariedade que lhe atribuda por estas
normas.
Em geral,
relaciona-se o mrito do ato administrativo com o poder discricionrio, sendo o controle dos
atos decorrentes desse poder sempre objeto grande polmica, envolvendo os rgos de
controle, entre eles, o Tribunal de Contas da Unio, conforme tratado adiante.
Em outras palavras, o poder normativo das agncias reguladoras constitui, portanto,
uma das expresses de seu poder discricionrio, que se perfaz, circunstancialmente, pela
edio de atos normativos, mas que tambm pode materializar-se por meio de atos
administrativos concretos, conforme o caso.

296
FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo poder judicirio. 7. ed. atualizada
por BINENBOJ M, Gustavo. Rio de J aneiro: Forense, 2005, p. 91-92.
297
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na constituio de 1988. 2. ed. So
Paulo: Atlas, 2001, p. 124-125.
175

Pelo fato de o poder normativo das agncias ser materializado por meio da edio de
atos e normas, normas essas estatudas por atos administrativos, ambos so passveis de serem
controlados, luz do princpio da legalidade administrativa, da mesma forma que se faz o
controle dos atos administrativos discricionrios dos demais entes da Administrao Pblica.
Tal posicionamento escuda-se no fato de que a possibilidade de estimao subjetiva
conferida ao agente pblico no uma faculdade extralegal, que teria surgido de um suposto
poder originrio da Administrao, anterior ou marginal ao Direito. Essa possibilidade , ao
contrrio, uma estimao cuja relevncia conferida expressamente pela lei, que outorga tal
poder ao agente pblico. Assim, ao contrrio do que pretendia a antiga doutrina, a
discricionariedade no uma hiptese de liberdade da Administrao frente norma. Pelo
contrrio, a discricionariedade um caso tpico de remisso legal, em que a norma remete
parcialmente estimativa da Administrao para que esta complete o quadro regulativo do
poder e de suas condies de exerccio. Assim, no h discricionariedade margem da lei,
seno justamente s em virtude da dela e na medida em que a lei haja disposto.
298
Destaque-se que o controle da discricionariedade, ao longo do tempo, tem sofrido
evoluo, iniciando-se pelos elementos do ato administrativo, at chegar atualmente ao
controle pelos princpios gerais do Direito.

Nesse sentido, traando-se um breve histrico do controle dos atos administrativos
discricionrios, afirma Di Pietro que esse se inicia caracterizado pela no sindicabilidade, ou
seja, pela imunidade judicial da discricionariedade, inerente aos atos de imprio da
Administrao Pblica, prpria do absolutismo monrquico.
299

298
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12. ed.
Madri: Civitas, 2002, p.455-456.
Em seguida, o controle ficou
restrito lei, preservando-se intocvel o ncleo ou mrito do ato administrativo. Tal evoluo
299
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na constituio de 1988. 2. ed. So
Paulo: Atlas, 2001, p. 134-135.
176

retratada pelo itinerrio traado por Gustavo Binenbojm, ao apresentar as seguintes etapas
por que passou o controle judicial da discricionariedade administrativa
300
a) inicialmente, adotou-se a da teoria dos elementos do ato (competncia, forma,
finalidade, motivo e objeto), com a possibilidade de sindicao somente dos elementos
vinculados dos atos ditos discricionrios (competncia, forma e finalidade);
:
b) em seguida, advieram as teorias do controle mediante parmetros implcitos na lei,
como o desvio de poder e o excesso de poder. Alm da teoria dos motivos determinantes,
[segundo a qual, a validade do ato fica condicionada validade dos motivos apresentados];
c) depois, ocorreu o desenvolvimento da teoria dos conceitos jurdicos
indeterminados;
d) posteriormente, nos dias atuais, adveio a teoria da vinculao direta dos atos
administrativos aos princpios constitucionais, ou, nas palavras de Di Pietro, dos princpios
gerais de Direito
301
Vale afirmar que o controle dos atos administrativos discricionrios, luz do
princpio constitucional da legalidade administrativa, mesmo nos dias atuais, deve ser
realizado utilizando-se as diversas etapas ou tcnicas acima descritas, de forma que, possa-se
verificar a compatibilidade do ato, desde seus elementos legais, at adequao aos princpios
jurdicos.
.
Nesse diapaso, cabe reiterar que a concepo atual do princpio constitucional da
legalidade administrativa abrange muito mais do que a adequao do ato aos ditames literais
estabelecidos em lei, mas tambm sua conformidade com o prprio Direito, com as
implicaes e decorrncias da legalidade, tais como os princpios da finalidade, da

300
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizao. 2. ed. ver. e atual.Rio de J aneiro: Renovar, 2008, p. 199.
301
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na constituio de 1988. 2. ed. So
Paulo: Atlas, 2001, p. 134-135
177

razoabilidade, da proporcionalidade, da motivao e da responsabilidade do Estado
302
Nas palavras de Di Pietro, o princpio da legalidade deve ser observado, no no
sentido estrito, como concebido pelo positivismo jurdico e adotado no Estado legal, mas em
sentido amplo, o qual abrange os princpios que esto na base do sistema jurdico vigente,
permitindo-se, assim, falar em Estado de Direito, propriamente dito.
. Ou
seja, requer-se do agente pblico e dos rgos de controle, alm da observncia dos elementos
do ato administrativo, que a anlise da discricionariedade do ato seja feita, luz de uma
hermenutica jurdica principiolgica.
303
As tcnicas de controle da discricionariedade, luz do princpio constitucional da
legalidade administrativa, devem ser aplicadas tanto para o controle da discricionariedade das
agncias reguladoras, quando dos demais entes estatais, com a mesma intensidade. No
entanto, conforme tratado adiante, h corrente de pensamento que tem posicionamento
divergente, a qual, dando exagerado relevo autonomia das agncias e ao princpio da
eficincia, jargo maior da Reforma do Estado brasileiro, parece no perceber a importncia,
na mesma escala, do controle dos atos discricionrios das agncias, luz do princpio
constitucional da legalidade administrativa.

As diferenas de concepo quanto ao controle dos atos discricionrios das agncias
tem como uma de suas fontes as diferenas entre a discricionariedade clssica e a
discricionariedade conferida s agncias reguladoras. De fato, Diogo de Figueiredo considera
haver diferenas entre a discricionariedade da conferida pelas demais normas legais frente
atribuda pelas normas legais reguladoras. Segundo ele, nas demais normas legais, existe
discricionariedade, quando elas, mesmo contendo a definio de condutas, abrem espao de
opes para que o administrador pblico possa integr-la legitimamente, considerando razes

302
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 75.
303
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na constituio de 1988. 2. ed. So
Paulo: Atlas, 2001, p. 173.
178

de oportunidade e convenincia. De outra parte, defende que, nas normas legais reguladoras,
no h discricionariedade para a Administrao integrar a definio das condutas, apenas uma
relativa liberdade para ponderar os interesses concorrentes, de modo a atingir resultados
eficientes. Nesse sentido a Administrao atuaria dentro de um espao de opes
deslegalizadas, criado pelo legislador, dentro do qual no se exige mais do que a observncia
de princpios e standards estabelecidos pela lei e pelo prprio Direito
304
Realmente, h diferenas entre a discricionariedade conferida pelas demais normais
legais em relao s estabelecidas pelas normas legais reguladoras, pois enquanto a primeira
visa exclusivamente o interesse pblico, a segunda tem como objetivo compatibilizar
interesses s vezes divergentes (tanto o pblico, como os dos agentes privados setorialmente
envolvidos). Em que pese tal particularidade, no se concorda que o controle da
discricionariedade possa dar-se de maneira diferente entre as duas situaes. Isso porque, em
ambas os casos, os atos e normas so emitidos por agentes pblicos, cujo controle, luz do
princpio da legalidade administrativa, deve ser feito tanto quanto observncia dos
elementos legais dos atos administrativos (competncia, forma, finalidade, motivo e objeto),
quanto conformidade com o prprio Direito, ou seja, com as implicaes e decorrncias dele
decorrentes daquele princpio.
.
Alm disso, deve ser lembrado que o controle da discricionariedade, pelo princpio
constitucional da legalidade administrativa, tanto das agncias reguladoras, quando dos
demais entes estatais, sem exceo, deve observar se, ao praticar atos individuais, formam
observados os atos e normas genricas que expediram com base na lei, para regular seus
comportamentos ulteriores
305

304
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito regulatrio. Rio de J aneiro: Renovar, 2003, p. 115.
. Isso, para evitar favoritismos, caprichos, falhas ou ilegalidades,
305
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 77.
179

que esto sujeitos de praticar todos os agentes pblicos. Por isso, no pode haver excees
indevidas no controle da discricionariedade das agncias reguladoras.
Mas se poderia argumentar que a discricionariedade normativa das agncias
reguladoras encontra grande legitimidade, em face de previamente expedio de um ato ou
norma, t-los que submeter a audincias e consultas pblicas. E que a ampla participao dos
diversos segmentos sociais faria com que o ato, ao ser submetido a controle de
discricionariedade, tivesse um tratamento especial, mais atenuado, considerando seu alto grau
de legitimidade, por refletirem a ponderao de opinies entre a agncia, o pblico
consumidor e os agentes econmicos.
Contudo, verifica-se que, embora haja grande oportunidade de participao dos
interessados, mediante a previso, nas leis de criao e regimentos internos das agncias, da
obrigatoriedade de consultas e audincias, previamente expedio de atos e normas, na
prtica, tal participao deixa muito a desejar. Na realidade, h verdadeiro dficit de
participao do pblico no relacionado s empresas fornecedoras de servios. Verifica-se
que, na prtica, a extrema maioria dos que participam dos processos de discusso so
vinculados s empresas que atuam no setor regulado, havendo pequena participao dos
consumidores.
Essa situao pode ser verificada em pesquisa sobre as contribuies da sociedade
civil nas consultas pblicas realizadas pela ANATEL, feita por Paulo Todescan Lessa Mattos.
Segundo anlise procedida, conquanto se verifique aumento significativo do uso de consultas
pblicas como mecanismo de participao; por outro lado, observa-se baixo grau de
interveno de segmentos da sociedade civil que no sejam representativos de interesses de
empresas de telecomunicaes. Na realidade, analisando o percentual de participao dos
diversos segmentos sociais em nove consultas pblicas realizadas pela ANATEL, verificou-se
que 68,69% das contribuies oferecidas emanaram de segmentos que atuavam nos ramos de
180

telecomunicaes (as empresas e outros organismos a elas ligados, como escritrios de
advocacia).
306
Diante de tal constatao, o autor da referida pesquisa concluiu que os mecanismos
de participao oferecidos pelas agncias reguladoras, por si ss, no so capazes de legitimar
democraticamente o contedo dos atos e normas estabelecidos pelas agncias reguladoras.
Isso porque a participao pblica no efetiva, pois prevalece a interveno de grupos de
interesses privilegiados.

307
Assim, o dficit de contribuies dos setores da sociedade civil no vinculados s
empresas do setor regulado mais um fator que corrobora a necessidade de pleno exerccio
das funes de controle da discricionariedade nos atos e normas das agncias reguladoras.
Isso, como tentativa de suprir, de contrabalanar a diminuta participao, por exemplo, dos
consumidores no processo de discusso de aprovao dos atos e normas reguladoras.

Acrescente-se ainda que as contribuies colhidas nas consultas e audincias
pblicas no tm carter vinculante para as agncias
308
Mas no basta que se faa o controle dos atos discricionrios das agncias,
necessrio que se faa luz da concepo atual do princpio constitucional da legalidade
administrativa, na qual, alm dos aspectos meramente legais, verificam-se suas implicaes e
decorrncias, tendo por base uma anlise principiolgica.
, o que corrobora a possibilidade de
distores, privilgios, falhas ou ilegalidades cometidas pelos gestores das agncias
reguladoras.

306
MATTOS, Paulo Todescan Lessa. Agncias reguladoras e democracia: participao pblica e legitimidade. In
SALOMO FILHO, Calixto. Regulao e desenvolvimento. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 228.
BINENBOJ M, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizao. 2. ed. ver. e atual.Rio de J aneiro: Renovar, 2008, p. 301.
307
MATTOS, Paulo Todescan Lessa. Agncias reguladoras e democracia: participao pblica e legitimidade. In
SALOMO FILHO, Calixto. Regulao e desenvolvimento. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 229.
308
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizao. 2. ed. ver. e atual.Rio de J aneiro: Renovar, 2008, p. 296.
181

Nesse sentido, afirma Gustavo Binenbojm que deve ser destacado que o controle da
discricionariedade, tendo por base princpios, chega a operar verdadeira revoluo na histrica
classificao dos atos administrativos como vinculados ou discricionrios. Isso porque, afirma
ele, a constitucionalizao do Direito deu ensejo incidncia direta dos princpios
constitucionais sobre os atos administrativos no diretamente vinculados pela lei. Nesse
sentido, no h espao decisrio da Administrao que seja externo ao Direito, nem tampouco
nenhuma margem de deciso administrativa totalmente imune incidncia dos princpios
constitucionais
309
A essa vinculao da atividade administrativa ordem jurdica com um todo,
denomina de princpio da juridicidade, o que o leva a defender que no mais correto afirmar
que h uma dicotomia entre atos vinculados e atos discricionrios, mas uma teoria de graus de
vinculao juridicidade. Dessa forma, dependendo da densidade normativa incidente sobre o
caso, pode-se afirmar que os atos administrativos so
.
310
a) vinculados por regras (constitucionais, legais ou regulamentares), os quais exibem
alto grau de vinculao juridicidade;
:
b) vinculados por conceitos jurdicos indeterminados (constitucionais, legais ou
regulamentares), que exibem grau intermedirio de vinculao juridicidade;
c) vinculados diretamente aos princpios (constitucionais, legais ou regulamentares),
exibindo baixo grau de vinculao juridicidade.
Assim, diante da evoluo do controle da discricionariedade, em que se chega a
admitir que no mais adequada a clssica diviso entre atos administrativos vinculados e
discricionrios, por defender-se que, na realidade, o que h so graus variados de vinculao

309
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizao. 2. ed. ver. e atual.Rio de J aneiro: Renovar, 2008, p. 314.
310
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizao. 2. ed. ver. e atual.Rio de J aneiro: Renovar, 2008, p. 314.

182

juridicidade, o estudioso levado a constatar que cada vez maior so os instrumentos
jurdicos de controle da discricionariedade.
No basta que o ato administrativo discricionrio parea formalmente legal, pois se
ele no se adequar ao prprio Direito, em sua dimenso ampla, ferindo princpios que o
aliceram, que o vinculam, no se sustenta como atos legtimos.
Mas, em que pese tudo o que se exps, conquanto a margem de discricionariedade
tenda cada vez mais a ficar estreita, ante o cada vez maior peso dos princpios na anlise
jurdica, deve-se sempre afirmar que os rgos de controle, sejam os judiciais, seja o
Ministrio Pblico, sejam os tribunais de contas devem sempre ter muito claro que jamais
devero ocupar o papel dos agentes pblicos do Executivo, em particular, das agncias
reguladoras, quando inexistirem vcios nos atos discricionrios por eles expedidos.
necessrio que tal posicionamento fique bem demarcado, sob pena de haver grave
subverso de funes e excesso nos papis do controle, pois inquestionvel que o exerccio
do poder discricionrio, quando isento de vcios, altamente salutar e necessrio para a
agilidade do Estado e para a regulao dos setores da economia.


5.4 DISCRICIONARIEDADE TCNICA E O PRINCPIO DA LEGALIDADE
ADMINISTRATIVA
A discricionariedade tcnica perfaz uma espcie do gnero discricionariedade
administrativa que merece destaque, principalmente quando se trata das agncias reguladoras.
Boa parte das matrias sobre as quais versam os atos e normas editados pelas
agncias refere-se a temas tcnicos especficos, relativos aos setores regulados, tais como:
detalhes e exigncias em processos de concesso de servios pblicos ou de autorizao para
o exerccio de atividades econmicas, requisitos tcnicos e econmico-financeiros para
habilitao em processos licitatrios, composio de preos e tarifas, receitas, custos,
183

parmetros de qualidade, margens de rentabilidade etc. Pode-se considerar que boa parte
desses critrios so estabelecidas usando do poder discricionrio conferido s agncias.
Ao estabelecer parmetros, exigncias e regras de ordem tcnica no fixados
previamente em normas primrias, com o fim de regulamentar as clusulas gerais, standards e
princpios constantes dessas normas, est a agncia no exerccio da denominada
discricionariedade tcnica.
Segundo Maral J usten Filho, alude-se discricionariedade tcnica quando se quer
tratar de determinadas decises administrativas que se fundam em critrios tcnico-
cientficos, os quais no so incorporados na norma legislativa, em face da inconvenincia de
cristalizar em normas primrias solues genricas, o que importaria padronizao no
compatvel com a variedade das situaes do mundo real.
311
Mas no pelo fato de que tais atos e decises, por versarem sobre matrias tcnicas,
sujeitas a discricionariedade, ficam imunes atuao dos rgos de controle.

Primeiramente, porque o estabelecimento de atos e decises de ordem tcnica tem
por fim a concretizao das referidas clusulas gerais, standards e princpios previstos na
legislao de hierarquia superior. Portanto, ao ferirem tais parmetros, h o
comprometimento, por vcios de legalidade, visto que deveriam configurar a materializao, a
especificao, dos fins visados por aquelas normas.
Eros Grau chega mesmo a defender que no haveria discricionariedade tcnica, pois
entende que se a deciso tcnica, evidentemente h standards, e muito precisos, a serem
observados estrita e rigorosamente pelo agente que toma a deciso.
312
Alm disso, ao utilizar-se de discricionariedade tcnica e editar normas gerais
infralegais, para regular sua prpria conduta, os entes administrativos vinculam-se s essas


311
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 525-526.
312
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. ver. ampl. So Paulo: Malheiros, 2008,
p. 214.
184

normas, constituindo, pois, inobservncia do princpio da legalidade administrativa os atos e
decises individuais que venham a ferir essas normas.
Ademais, deve ser destacado que em toda discricionariedade tcnica no deixa de
haver espao para juzo de convenincia e oportunidade, em grau variado, dependendo do
caso sob anlise.
Nesse sentido, afirma Maral J usten Filho que as hipteses em que o agente pblico
no tem nenhuma margem de autonomia para escolher entre diversas alternativas so
extremamente raras, mesmo que a lei vincule sua deciso a critrio tcnico-cientfico. Isso
porque nenhuma cincia pode gerar aplicaes prticas totalmente precisas, uniformes e
destitudas de alternativas ou dvidas. Assim, mesmo nas decises acerca de questes
tcnicas, existir um componente poltico como parte da deciso, pois haver uma margem de
escolhas, que propiciar juzo de convenincia e oportunidade ao aplicador da norma geral.
313
Assim tambm se posiciona Alexandre Arago quando afirma que no se pode ser
ingnuo e achar que a tecnicidade sempre acompanhada da imparcialidade, pois, exceto em
casos limites, o saber tcnico pode perfeitamente ser instrumentalizado em favor de diversos
fins polticos.

314
Assim, pelo fato de a discricionariedade tcnica no se diferenciar substancialmente
da discricionariedade em geral, deve o controle da discricionariedade tcnica, luz do
princpio constitucional da legalidade administrativa, verificar, alm dos elementos
meramente legais, a compatibilidade desses atos com o prprio Direito, ou seja, com suas
implicaes e decorrncias da legalidade, tais como os princpios da finalidade, da
razoabilidade, da proporcionalidade, da motivao e da responsabilidade do Estado.


313
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 527-528.
314

314
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo
econmico. Rio de J aneiro: Forense, 2006, p. 324.
185

Nesse sentido, a ttulo de exemplo, afronta o princpio da legalidade administrativa,
uma clusula de um edital para concesso de um servio pblico que no permita a justa
remunerao do concessionrio ou que estabelea uma remunerao que onere indevidamente
os usurios, por afronta ao princpio da proporcionalidade. Estar tambm viciada, por
descumprimento da legalidade administrativa, a expedio de um edital de concorrncia
pblica para a explorao de uma determinada atividade econmica em que uma de suas
clusulas no observe uma exigncia prevista em uma norma geral, e considere-se, ainda, que,
previamente edio dessa norma, tenha havido sua apreciao em audincia pblica, o que
compromete a legitimidade do ato.
Por tudo isso, concorda-se com a opinio de Maral J usten Filho, de que no se pode
anuir com a concepo de que grande nmero de atos e decises regulatrias ficaria fora do
controle dos rgos externos s agncias, porque fundados em critrios tcnicos. Isso porque,
na grande maioria dos casos, a agncia reguladora poder escolher entre um elenco de
alternativas reciprocamente excludentes entre si, em que, para decidir por uma delas, ter de
utilizar juzo de convenincia e oportunidade.
315
Contudo, deve ser ressaltado que a atuao dos rgos de controle no pode
converter-se em excesso, com atuao meramente substitutiva das agncias, sem levar em
conta a importante dimenso da especializao tcnico-funcional do princpio da separao
dos poderes.

316


5.5 CONCEITOS VAGOS E O PRINCPIO DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA
H normas jurdicas que contm palavras ou expresses cujo significado, por sua
falta de um conceito exato, d margem a interpretaes que podem variar de pessoa para

315
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 528.
316
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizao. 2. ed. ver. e atual.Rio de J aneiro: Renovar, 2008, p. 41.
186

pessoa. Tais palavras ou expresses so conhecidas como conceitos vagos ou indeterminados,
tais como: boa-f, boa conduta, mulher honesta, homem mdio, incapacidade permanente,
falta de probidade, negligncia etc.
H doutrinadores que defendem que na aplicao dos conceitos vagos ou
indeterminados h discricionariedade do agente para escolher, segundo sua vontade, a soluo
que quiser. Outros doutrinadores h, porm, que no admitem haver tal discricionariedade na
aplicao do conceito, pois h somente uma unidade de soluo justa, estabelecendo-se,
assim, grande diferena entre ambas as correntes a respeito do tema.
Segundo Garca de Enterra Tomaz-Ramon Fernandes, os conceitos jurdicos
indeterminados referem-se a uma esfera de realidade cujos limites no aparecem bem
definidos em seu enunciado, embora tais conceitos visem delimitar situaes concretas,
particulares. A lei no admite com exatido o limite dos conceitos indeterminados, porque no
permitem uma quantificao ou determinao rigorosas. No entanto, o conceito
indeterminado admite ser determinado, definido, no momento de sua aplicao. Contudo, pelo
fato de os conceitos indeterminados estarem referindo-se a situaes ou pressupostos
especficos e no a vaguezas imprecisas ou contraditrias, claro que a aplicao desses
conceitos ou a qualificao de circunstncias concretas no admite mais que uma soluo.
Assim, ou h ou no h o conceito; ou h boa-f ou no h; ou o preo justo ou no ; ou se
faltou com a probidade ou no se faltou. Dessa forma, a indeterminao do conceito no
resulta na indeterminao em sua aplicao, pois somente resulta em uma unidade de
soluo justa. Para chegar-se a esta soluo, aplica-se uma atividade de cognio e no de
vontade.
317
Esclarecem autores que, para dirimir dvidas e crticas, a expresso unidade de
soluo justa no significa que haja apenas uma nica conduta, entre todas as possveis, a


317
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12. ed.
Madri: Civitas, 2002, p.459.
187

capaz de merecer a qualificao que o conceito aponta. Por exemplo, em um caso em que
esteja sob apreciao a existncia ou no de boa-f, deve-se aplicar um juzo disjuntivo, pois
no pode haver boa-f e m-f ao mesmo tempo.
318
Corroborando com esse posicionamento, Eros Grau distingue discricionariedade da
aplicao dos conceitos indeterminados, afirmando que a primeira uma liberdade de eleio
entre alternativas igualmente justas ou entre indiferentes jurdicos, afirmando que a deciso
discricionria funda-se em critrios extrajurdicos (de oportunidade, economicidade etc.),
critrios esses no includos na lei e submetidos ao juzo subjetivo da Administrao.
Diferentemente da aplicao de conceitos indeterminados que um caso de aplicao da
lei.

319
Dessa posio, resulta que na discricionariedade, o aplicador da norma utiliza juzos
de oportunidade, no includos na lei, podendo escolher entre diferentes alternativas a tomar,
ou mesmo no adotar nenhuma alternativa, caso entenda que no oportuna nenhuma tomada
de deciso. J na aplicao dos conceitos jurdicos indeterminados, tendo em vista a norma
conter um conceito, tem o seu aplicador que verificar se o caso sob anlise est configurado
ou no no conceito contido na lei, ou seja, trata-se de subsumir em uma categoria legal,
embora com limites imprecisos, uma circunstancia real. Assim, em uma situao concreta,
como em um caso em que se debate se existe ou no a boa-f, deve o agente pblico verificar
se ela ocorreu ou no; se houve ou no negligncia etc. No pode o aplicador da lei, em caso
de conceitos indeterminados, afirmar que houve mais ou mesmo boa f, ou mais ou menos
negligncia. Por isso que se diz que, no exerccio da discricionariedade, o sujeito aplica
juzos de oportunidade, entre indiferentes jurdicos; enquanto na aplicao dos conceitos


318
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12. ed.
Madri: Civitas, 2002, p. 460.
319
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. e ampl. So Paulo: Malheiros,
2008, p.203.
188

jurdicos indeterminados o sujeito cuida da emisso de juzos de legalidade, pois os referidos
conceitos esto expressos na lei.
Apontando casos prticos Garca de Enterra e Tomaz-Ramon Fernandes, tornam
muito clara a diferena entre ambos, ao afirmarem que a promoo de funcionrios por
eleio possibilita considerar igualmente justas as designaes de J oo, ou a de Pedro, ou a de
Antnio, tendo em vista que se trata de uma discricionariedade. Contrariamente, quando, em
um procedimento disciplinar, se est apreciando o conceito jurdico indeterminado de falta de
respeito, no seria igualmente justo que se reprovasse um ou outro funcionrio, ou se
qualificasse uma mesma conduta alternativamente como respeitosa ou como no respeitosa,
pois nesses casos, somente uma soluo ser a justa, com a excluso da outra.
320
Celso Antnio Bandeira de Mello discorda desse posicionamento e afirma que
mesmo na aplicao dos conceitos jurdicos indeterminados no se d somente um ato de
cognio, de interpretao do conceito, mas, s vezes, h a possibilidade de escolha do
aplicador da lei quanto forma de aplicar o conceito. Nesse sentido, declara que noes como
pobreza, velhice, notvel saber, boa ou m reputao, urgncia, tranquilidade
pblica, como outras tantas noes que podem existir, com graus e medidas variveis,
permitem que se tenha certeza objetiva de que foram bem ou mal reconhecidos. Assim, em
situaes paradigmas ou tpicas, pode-se afirmar, em nome de uma verdade conveniente, que
algum pobre, ou que velho, ou que no o . Contudo, em vrias outras situaes, afirma
que se tem que reconhecer que no se poderia afirmar que necessariamente falsa nenhuma
entre duas opinies conflitantes ao mesmo tempo. Em resumo, assevera que, em face de o
conceito indeterminado ser fluido, no possvel contestar a possibilidade de conviverem
interpretaes diferentes, sem que, por isso, uma delas tenha de ser considerada como
incorreta, desde que quaisquer delas sejam igualmente razoveis. Assim, afirma que no


320
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12. ed.
Madri: Civitas, 2002, p. 460.
189

concorda com a tese de que os conceitos jurdicos indeterminados so estranhos ao tema da
discricionariedade.
321
Pode-se confessar que os posicionamentos acima expostos apresentam excelentes
argumentos em defesa de suas teses, no sendo o objetivo dessa dissertao aprofundar a
anlise de ambas, pois fugiria ao objetivo deste trabalho.

A despeito disso, opta-se pelo entendimento expresso por Garca de Enterra, Tomaz-
Ramon Fernndez e Eros Graus, mas ressaltando-se que contribui para essa tomada de
posio a classificao dos conceitos jurdicos indeterminados (e os respectivos limites do
controle sobre sua aplicao) apresentada pelos dois primeiros doutrinadores, ainda exposta.
Segundo eles, os conceitos jurdicos indeterminados dividem-se em conceitos de
experincia, tais como: incapacidade para o exerccio de suas funes, premeditao, fora
irresistvel, [runa] etc. e os conceitos de valor, como: boa-f, conduta de um bom pai de
famlia e preo justo
322
Nos conceitos de experincia so apreciados os fatos (por exemplo, se um edifcio
est em runas ou no) e, por isso, a competncia do juiz para controlar a sua aplicao
ilimitada. J nos conceitos de valor, por implicarem juzos de valorao, quer sejam
tcnicos (impacto ambiental) ou polticos (interesse pblico, utilidade pblica), permite-se
que haja uma certa presuno em favor do juzo da Administrao dentro do halo do conceito,
ou zona de impreciso. Tal presuno, no entanto, no chega a excluir a possibilidade de
controle judicial [bem como dos rgos de controle legitimados], embora se limitem as suas
possibilidades, pois o juiz ter que contentar-se com um controle dos limites, ou dos excessos
em que a Administrao haja podido incorrer.
.
323

321
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed. 2. tir. So Paulo,
2007. p. 22-23.

322
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12. ed.
Madri: Civitas, 2002, p. 459.
323
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12. ed.
Madri: Civitas, 2002, p. 462-463.
190

Assim, a anlise da aplicao dos conceitos jurdicos indeterminados, no deixa de
ser uma anlise de legalidade, pois ocorre a subsuno do conceito legal situao ftica,
muito embora, a depender da classificao do referido conceito (se de experincia ou de
valor), o grau de controle a ser efetuado modifica-se. No primeiro, d-se de maneira bastante
abrangente, j no segundo, de forma a respeitar muito mais a deciso subjetiva da
Administrao na interpretao do conceito.



















191

6. O CONTROLE SOBRE AS ATIVIDADES-FIM DAS AGNCIAS REGULADORAS
6.1 AS DIRETRIZES DA ORGANIZAO INTERNACIONAL DAS ENTIDADES
FISCALIZADORAS SUPERIORES (INTOSAI)
Na grande maioria dos pases, o Poder Legislativo detm competncia para fiscalizar
as atividades da Administrao Pblica, misso que se denomina de controle externo, o qual
faz parte do sistema de freios e contrapesos (checks and balances) dos sistemas democrticos,
conforme j exposto anteriormente. Tal controle, a depender do arcabouo jurdico de cada
Estado, em geral, exercido diretamente pelo Parlamento e por meio de rgos tcnicos de
auxlio s casas legislativas. Esses rgos, independentes do Poder Executivo, tm
denominaes variadas. No nvel federal ou nacional, em alguns pases, tais rgos so
chamados de controladorias; em outros, de tribunais de contas; ou mesmo de escritrios de
contas. Seu corpo dirigente mximo pode ser composto de uma nica autoridade,
normalmente denominado de auditor-geral, controlador-geral, ou ser formado por um
colegiado, cujos membros, no Brasil, so intitulados de ministros.
Esses rgos tcnicos de controle externo, qualquer que seja a denominao ou a
forma de composio que adotem, em geral, alm do fato de serem auxiliares dos corpos
legislativos, tm amplos poderes de fiscalizao sobre toda a mquina administrativa dos trs
Poderes ou sobre quem receba, gerencie ou lide com recursos ou bens pblicos. Tais rgos
so denominados de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), quando ocupam a hierarquia
mxima entre os entes de fiscalizao da Administrao de um pas.
Em mbito internacional, as EFS so congregadas pela Organizao Internacional
das Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai), entidade que rene rgos de scal izao e
auditoria governamental de todos os pases membros da Organizao das Naes Unidas
(ONU).
324

324
RODRIGUES, Walton Alencar. The control of regulation in Brazil. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36.
special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 13.
Fundada em 1953, a Intosai uma organizao no governamental com status
192

especial junto ao Conselho Econmico e Social da ONU, sendo, assim, um organismo
autnomo, independente e sem vinculao poltica. Tem como uma de suas principais funes
melhorar, no mbito mundial, a fiscalizao externa e, assim, fortalecer a posio, a
competncia e o prestgio das diversas EFS em seus respectivos pases. A Intosai atua por
meio do intercmbio de experincias entre seus membros, de maneira que os estudos e
anlises realizados constituam uma garantia de que a fiscalizao pblica avance
continuamente em busca de novas metas
325
Revelando a preocupao geral e cada vez maior com a atuao das entidades
reguladoras, a Intosai publicou em 2001
.
326
e reeditou, revisando-o, em 2007, um importante
trabalho acerca do controle da regulao econmica, a ISSAI 5220, pertencente s The
International Standards of Supreme Audit Institutions (Normas Internacionais das Entidades
Fiscalizadoras Superiores). Tal trabalho, denominado Guidelines on Best Practice for the
Audit on Public/Private Finance and Concessions
327
(Diretrizes sobre Melhores Prticas para
a Auditoria de Financiamentos Pblico-Privados e de Concesses)
328

325
INTOSAI. International Organization of Supreme Audit Institutions. Disponvel em:
<http://www.intosai.org/en/portal/about_us/>. Acesso em: 08 ago. 2010.
, tem servido de
326
INTOSAI, International Organization of Supreme Audit Institutions Professional Standards Committee.
Guidelines on best practice for the audit on public/private finance and concessions. Viena: 2001.
327
INTOSAI, International Organization of Supreme Audit Institutions. Professional Standards Committee.
Guidelines on best practice for the audit on public/private finance and concessions (revised). ISSAI 5220,
Viena: 2007.
328
Apresenta-se, a seguir, um resumo da estrutura e do contedo das Diretrizes sobre Melhores Prticas para a
Auditoria de Financiamentos Pblico-Privados e de Concesses, para possibilitar o conhecimento das diversas
etapas e reas da atuao fiscalizatria das EFS sobre os rgos e entidades reguladoras nas reas de PPP e em
concesses:
a) a primeira Seo, denominada Abordagem Geral da EFS, envolve as Diretrizes de ns 1 a 4. Nela se
ressalta que a EFS deve definir quais as habilidades necessrias para examinar os contratos de PPP e de
concesso, planejar as fiscalizaes, devendo, para isso, contar com quadros competentes e especializados.


b) a segunda Seo, com o ttulo Escopo do Projeto, abrange as Diretrizes ns 5 a 14. Destaca,
principalmente, a necessidade de a EFS analisar como a organizao fiscalizada decidiu estabelecer o alcance da
PPP e da oferta da concesso. Aborda tambm a importncia de a EFS compreender como o ente fiscalizado
escolheu o projeto a ser implantado frente a outros possveis e quais os objetivos pretendidos. Frisa a
necessidade de a Entidade Fiscalizadora examinar como a organizao reguladora estruturou o projeto, quais as
regras do setor, bem como a forma com que foi avaliado o papel dos recursos do setor privado na estruturao do
respectivo setor.
c) a terceira Seo, denominada de Gesto do Projeto, contempla as Diretrizes de ns 15 a 27, versa como a
EFS deve analisar como foi gerido o processo de adjudicao de uma PPP ou concesso. Destaca a necessidade
de a EFS examinar se a organizao reguladora fiscalizada criou uma equipe tcnica, quais as habilidades e
193

importante guia para edio e atualizao das normas das EFS (entre elas, as do TCU) para
fiscalizao das atividades-fim dos entes reguladores, nas reas de parcerias pblico-privadas
(PPP)
329
e em concesses
330
Vale destacar que na concluso das Diretrizes, o trabalho da Intosai ressalta que a
utilizao de PPPs e de concesses tm graus de experincia diferentes entre os diversos
.

competncias necessrias; bem como se estabeleceu um sistema adequado de controle de custos. Aborda tambm
a necessidade de a EFS verificar se o planejamento propiciou efetiva competio entre os concorrentes.
d) a quarta Seo tem o ttulo Concurso e abrande as Diretrizes de ns 28 a 30. Aborda a anlise que a EFS
dever realizar para aferir como a organizao contratante selecionou o parceiro do setor privado e, como
negociou com ele o contrato. Destaca a necessidade de a EFS verificar se foram avaliados todos os aspectos das
propostas recebidas, destacando-se a o exame da forma da alocao de risco entre o ente estatal e o setor privado,
o preo, e se foi escolhido o licitante que ofereceu o melhor valor.
e) a quinta Seo tem por ttulo O Contrato de Direito, contempla as Diretrizes de ns 31 a 35. Estabelece a
necessidade de a EFS verificar como a organizao contratante assegurou-se, antes da assinatura do contrato, de
que o negcio era o caminho certo. Destaca a importncia de a EFS examinar os efeitos de qualquer modificao
acordada, se o acordo satisfaz os objetivos definidos, se foram avaliadas outras alternativas, bem como se a
prestao dos servios permanece assegurada e acessvel.
f) a sexta Seo, com o ttulo A Fase Operacional, envolve as Diretrizes de ns 36 a 43. Abrande o exame
da EFS de como a organizao fiscalizada administra o contrato. Assim, trata da necessidade de a EFS analisar
que medidas a auditada adota para garantir que todos os ativos entregues no mbito do contrato encontram-se
aptos a garantir, de forma contnua, a boa prestao dos servios. Aborda tambm a necessidade de a EFS
confirmar se o negcio continua como estabelecido, e se os mecanismos de governana esto adequados. Alm
disso, destaca que a EFS, deve rever a forma com a organizao auditada estabeleceu mudanas na repartio de
riscos entre si e o contratante, bem como, se aplicvel, administrou a sua sada, ao trmino do contrato.
INTOSAI, International Organization of Supreme Audit Institutions. Professional Standards Committee.
Guidelines on best practice for the audit on public/private finance and concessions (revised). ISSAI 5220,
Viena: 2007, p. 5-8.
329
Segundo a Lei n 11.079, de 30/12/2004, que institui normas gerais para licitao e contratao de parceria
pblico-privada no mbito da administrao pblica:
Art. 2 Parceria pblico-privada o contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou
administrativa.
1 Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei no 8.987,
de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao
pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
2 Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a
usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
3 No constitui parceria pblico-privada a concesso comum, assim entendida a concesso de servios
pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando no envolver
contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
330
Segundo a Lei n 8.987, de 13/02/1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de
servios pblicos previsto no art. 175 da Constituio Federal, e d outras providncias:
Art. 2 Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
(...)
II - concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao,
na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
III - concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a construo, total ou parcial,
conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder
concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que
demonstre capacidade para a sua realizao, por sua conta e risco, de forma que o investimento da
concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra por prazo
determinado.
194

pases, encontrando-se bastante difundida em uns, enquanto em outros ainda esto em um
estgio de desenvolvimento muito recente. Destaca que as Diretrizes devem ser vistas como
sugestes e conselhos, sempre luz da experincia adquirida. Frisa que elas no so leis ou
conjunto de procedimentos que cada EFS deve aplicar na sua totalidade a todos os casos.
Ressalta tambm que sua finalidade essencial oferecer orientao, de modo que as auditorias
sigam abordagens profissionais e estruturadas. Afirma que muitas das abordagens so
suscetveis de permanecer vlidas e relevantes por muito tempo, sem desconhecer que a
realidade est sempre em evoluo.
331
Assim, apresentam-se, a seguir, algumas das orientaes contidas nas Diretrizes
sobre Melhores Prticas para a Auditoria de Financiamentos Pblico-Privados e de
Concesses, da Intosai, as quais sero denominadas simplesmente de Diretrizes. Ressalte-se
que sero apresentadas e comentadas apenas as diretrizes que mais se relacionam ao tema
desta dissertao. Em seguida, apresentam-se comentrios, que sero teis para o
esclarecimento de alguns detalhes das referidas diretrizes, bem como para auxiliar na
abordagem dos futuros tpicos que trataro da fiscalizao das agncias reguladoras pelo
TCU.

A Diretriz n 1, denominada de Responsabilidade da EFS, estabelece que a
Entidade Fiscalizadora deve identificar quais so as suas responsabilidades na auditoria de
regulao de PPP ou concesses e como deve desempenh-las. Entre as razes para a
orientao, consta que a EFS no deve substituir o julgamento realizado pela entidade
auditada por seu prprio julgamento, e que deve ser um dos objetivos da EFS incentivar que a
entidade auditada exera seu prprio critrio de julgamento de forma razovel e sensata.
332

331
INTOSAI, International Organization of Supreme Audit Institutions. Professional Standards Committee.
Guidelines on best practice for the audit on public/private finance and concessions (revised). ISSAI 5220,
Viena: 2007, p. 8.

332
INTOSAI, International Organization of Supreme Audit Institutions. Professional Standards Committee.
Guidelines on best practice for the audit on public/private finance and concessions (revised). ISSAI 5220,
Viena: 2007, p. 9.
195

Verifica-se que, no exame da discricionariedade da entidade auditada, embora no
deva substituir o julgamento realizado pela organizao auditada, deve a EFS incentivar e
verificar se a auditada utilizou critrios razoveis e sensatos quanto do uso de sua
discricionariedade. Em outras palavras, a diretriz estabelece o uso do princpio da
razoabilidade pela EFS, quando do controle das decises do ente regulador.
Destaque-se tambm a Diretriz n 3, denominada de Participao da EFS, a qual
estabelece que a Entidade Fiscalizadora Superior deve examinar a contratao de uma PPP ou
de uma concesso to logo seja realizada, bem como continuar examinando-a, quando o
projeto entrar na fase operacional, assim como quando o contratado ou concessionrio
entregar os servios.
333
Verifica-se, assim, que h diversos momentos da atuao de controle da EFS sobre as
atividades do ente regulador auditado. Esses momentos vo desde uma fase anterior
assinatura do contrato, passando pela verificao dos aspectos de sua celebrao e
prolongando-se durante a fase de execuo da avena. Assim, claro est que a atividade de
controle da EFS faz-se sobre as atividades-fim da entidade reguladora e durante todas as suas
fases.

A Diretriz n 7 tambm deve ser ressaltada. Denominada Seleo do Projeto,
afirma que a EFS deve examinar como a entidade auditada priorizou potenciais projetos e se
os implementou cumprindo ordem de prioridade.
334
Observa-se, assim, que, ao analisar os critrios de julgamento adotados pela
organizao reguladora auditada, examinando os aspectos de como e por que ela decidiu


333
INTOSAI, International Organization of Supreme Audit Institutions. Professional Standards Committee.
Guidelines on best practice for the audit on public/private finance and concessions (revised). ISSAI 5220,
Viena: 2007, p. 11-12.
334
INTOSAI, International Organization of Supreme Audit Institutions. Professional Standards Committee.
Guidelines on best practice for the audit on public/private finance and concessions (revised). ISSAI 5220,
Viena: 2007, p. 16.
196

implementar o projeto escolhido, verifica-se que a EFS adentra na anlise do mrito do ato
administrativo discricionrio do rgo regulador.
Outra que se destaca a Diretriz n 10, intitulada Seleo das Formas Mais
Adequadas de Parceria. Apresenta, entre as razes para a orientao, o fato de que a EFS
deve analisar se a organizao auditada examinou a gama de formas alternativas de satisfazer
as suas necessidades, tais como os contratos tradicionais celebrados com o setor pblico, a
privatizao etc., antes de escolher realizar uma PPP ou uma concesso.
335
Observa-se, assim, que, no controle exercido pelas Entidades Fiscalizadoras
Superiores sobre as atividades dos entes reguladores, alm de poder fiscalizar as atividades-
fim, a EFS deve adentrar na anlise de decises em que est fortemente presente a
denominada discricionariedade tcnica, vez que deve verificar os fundamentos tcnicos da
escolha da forma de contratao escolhida.

Ante o teor das Diretrizes acima expostas, verifica-se que o controle exercido pelas
EFS sobre as atividades dos entes reguladores bastante amplo, vez que tambm abrange
diversos aspectos e etapas de suas atividades-fim. Entre as atividades de controle exercidas
pela EFS, destaca-se o exercido sobre os atos em cuja deciso h a faculdade discricionria do
entre regulador. Para esse fim, deve ser ressaltado que tal controle deve ter como uma de suas
funes principais verificar e coibir se o uso de faculdades discricionrias no est
confundindo-se com comportamentos arbitrrios da autoridade reguladora. Dessa forma, as
EFS contribuem para o aperfeioamento e democratizao dos entes reguladores.
Expostas e comentadas algumas das importantes Diretrizes estabelecidas no trabalho
da Intosai, vale agora ilustrar a exposio com exemplos concretos do controle efetuado por
EFS de outros pases sobre as atividades-fim de seus entes reguladores.


335
INTOSAI, International Organization of Supreme Audit Institutions. Professional Standards Committee.
Guidelines on best practice for the audit on public/private finance and concessions (revised). ISSAI 5220,
Viena: 2007, p. 19.
197

6.2 A EXPERINCIA ESTRANGEIRA
6.2.1 O Reino Unido
O Reino Unido tem como EFS uma das mais tradicionais e conceituadas entidades
do gnero, o National Audit Office (NAO). Entre suas principais funes destacam-se
336
a) a realizao de auditorias anuais nas contas do governo central e de suas agncias,
incluindo agncias reguladoras, para o fim de fornecer ao Parlamento garantias de que as
contas so dedignas e exatas, e que as receitas e despesas esto de acordo como os
propsitos do Legislativo;
:
b) o exame da economicidade, ecincia e eccia na utilizao dos recursos pelos
entes auditados, inclusive as agncias reguladoras. No que se refere regulao, o NAO
realiza auditorias operacionais nas principais agncias reguladoras britnicas.
Destaque-se que no Reino Unido os rgos reguladores foram estabelecidos pelo
Parlamento, seguindo os programas de privatizao dos anos 1980 e 1990. O modelo adotado
tem permitido que os entes reguladores, no exerccio de sua funo, tenham flexibilidade e
liberdade nas tomadas de deciso.
337
O NAO reconhece que o modelo de organismos
reguladores independentes tem trazido benefcios aos consumidores, muito embora interprete
que traz alguns riscos, destacando-se o de exerccio do arbtrio pelo ente regulador. Nesse
sentido questiona: como pode o Parlamento ter certeza que a agncia reguladora tem utilizado
sua independncia e liberdade de deciso efetivamente e em prol do interesse pblico?
338
Para responder a essa questo o NAO realiza auditorias operacionais. Isso porque
esse mecanismo de fiscalizao considera questes mais amplas do que a mera
economicidade e eficincia dos atos, pois enfoca, por exemplo, em que extenso os entes


336
BOURN, John Bourn. The role of the Intosai Privatisation Working Group and regulatory accountability in
the UK. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 19.
337
BOURN, John Bourn.The role of the Intosai Privatisation Working Group and regulatory accountability in
the UK. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 18.
338
BOURN, John Bourn. The role of the Intosai Privatisation Working Group and regulatory accountability in
the UK. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 19.
198

reguladores atingiram seus objetivos. Ou seja, buscam suas auditorias operacionais aferir se
os rgos reguladores do Reino Unido foram eficazes no atingimento de seus objetos, o que
de grande interesse pblico. A verificao pela EFS no sentido de aferir se os entes
reguladores atingiram seus objetivos deve-se ao fato de as decises dos organismos
reguladores terem grande impacto sobre consumidores e empresas reguladas, e que devem tais
entes prestar contas da eccia de suas decises.
339
Assim, o modelo padro para uma auditoria do NAO visa responder s seguintes
questes:

340
a) qual a extenso e o alcance da tomada da deciso independente para o ente
regulador auditado, tanto em termos de referencial legal, quanto em termos de contexto
comercial e econmico do mercado regulado?;

341
b) como o ente regulador tem resolvido conflitos e tenses entre as matrias de sua
competncia, como por exemplo, entre a e cincia do mercado regulado e a eq uidade de
tratamento para diferentes grupos na sociedade?;

342
c) considerando a grande importncia da prestao de contas e transparncia para
qualquer organismo governamental, como o ente regulador tem prestado contas de suas
prprias decises e realizaes?

343

339
BOURN, John Bourn. The role of the Intosai Privatisation Working Group and regulatory accountability in
the UK. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 19.

340
BOURN, John Bourn. The role of the Intosai Privatisation Working Group and regulatory accountability in
the UK. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 20.
341
A ttulo de exemplo, em relatrio de 2005, denominado Directory Enquiries de 192 a 118, sobre a
liberalizao de consultas por telefone, o NAO estabeleceu a base legal e econmica da deciso do ente
regulador de liberar servios de consultas telefnicas e demonstrou como a deciso no foi bem fundamentada
por evidncias. BOURN, John Bourn. The role of the Intosai Privatisation Working Group and regulatory
accountability in the UK. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 20.
342
Como exemplo, em relatrio sobre regulao postal do ano de 2002, intitulado Opening the Post, o NAO
destacou as tenses entre o dever primordial da agncia reguladora dos servios postais, a Postcomm, de
assegurar o provimento de um servio universal em todo lugar dentro do Reino Unido e seu dever secundrio de
promover competio, e como a Postcomm poderia administrar essas tenses. BOURN, J ohn Bourn. The role of
the Intosai Privatisation Working Group and regulatory accountability in the UK. Revista do TCU. Braslia:
TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 20.
343
A ttulo de exemplo, em relatrio sobre novos procedimentos para o mercado atacadista de energia,
denominado The New Electricity Trading Arrangements, do ano 2003, o NAO demonstrou como a agncia
199


6.2.2 Os Estados Unidos da Amrica
Outra EFS que pode ser destacada pelo seu renomado conceito a dos Estados
Unidos da Amrica, denominada de Government Accountability Office (GAO). Vale frisar
que adotou essa denominao recentemente, com vista a tornar ainda mais conhecido seu
papel, pois anteriormente se chamava de General Accounting Office.
O GAO tem evoludo no sentido de constituir-se em uma efetiva organizao
analtica e de assessoramento em polticas pblicas para o Congresso americano, seu principal
cliente e demandante de quase todo o seu trabalho.
344
Deve ser destacado que, a exemplo de outras EFS de ponta, desde a fundao do
GAO, em 1921, sua abordagem em relao accountability

345
governamental passou por
quatro fases, que vo desde a mera anlise prvia das despesas pblicas, chegando hoje
avaliao do desempenho das polticas pblicas governamentais, conforme a evoluo dos
anos
346
a) controle ex-ante de despesas pblicas (1920-1940);
:
b) fiscalizao de gastos federais (1950-1960)

reguladora de energia no baseou suas decises em uma avaliao de impacto rigorosa, nem realizou uma slida
anlise de suas prprias decises. BOURN, J ohn Bourn. The role of the Intosai Privatisation Working Group and
regulatory accountability in the UK. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun
2005, p. 20.
344
GOMES, Marcelo Barros. Supreme audit institutions in search of accountability and performance
improvement in regulatory utility agencies: a comparative analysis of oversight practices in the
telecommunication sector regulators in Brazil and the United States in the last decade. Revista do TCU.
Braslia: TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 64.
345
Accountability um termo da lngua inglesa, sem traduo exata para o portugus o qual remete obrigao
de membros de um rgo administrativo ou representativo de prestar contas a instncias controladoras ou a seus
representados. Accountability pode ser traduzida tambm para o portugus, deficientemente, por prestar contas.
Significa que quem desempenha funes de importncia na sociedade deve regularmente explicar o que anda a
fazer, como faz, por que faz, quanto gasta e o que vai fazer a seguir. No se trata, portanto, apenas de prestar
contas em termos quantitativos mas de autoavaliar a obra feita, de dar a conhecer o que se conseguiu e de
justificar aquilo em que se falhou. A obrigao de prestar contas, neste sentido amplo, tanto maior quanto a
funo pblica, ou seja, quando se trata do desempenho de cargos pagos pelo dinheiro dos contribuintes.
WIKIPEDIA. Wikipedia: a enciclopdia livre. Wikipedia. Disponvel em
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Accountability>. Acesso em: 11 nov. 2010.
346
GOMES, Marcelo Barros. Supreme audit institutions in search of accountability and performance
improvement in regulatory utility agencies: a comparative analysis of oversight practices in the
telecommunication sector regulators in Brazil and the United States in the last decade. Revista do TCU.
Braslia: TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 64.
200

c) auditorias de programas (1970 - anos 1980)
d) aperfeioamento do desempenho e da accountability governamentais (depois dos
anos 1990).
Normalmente o GAO faz uma abordagem precisa e profunda quando realiza a
fiscalizao de polticas de regulao de servios pblicos. A ttulo de exemplos de trabalhos
de auditoria de desempenho realizados por aquela EFS na rea de regulao, podem-se citar
os que trataram dos temas a seguir:
347
a) fuses de companhias telefnicas locais e promoo de competio no mbito dos
mercados de servios pblicos;

b) a situao de mudanas na competio do setor de televiso a cabo;
c) desenvolvimento de infovias, benchmarks sobre DTV (televiso digital) em outros
pases, anlise de competio nos mercados de banda larga e universalizao de servios;
d) papel da Federal Energy Regulatory Commission (Comisso Federal de
Regulao da Energia);
e) disponibilidade de servio, avaliao e anlise de custo-benefcio dos projetos de
parceria pblico-privada;
f) estudos sobre o desenvolvimento rural, em que identificou os passos necessrios
para a realizao do potencial de tecnologias de telecomunicaes na rea rural;
g) estudos sobre o processo pelo qual as fuses de empresas de telefonia so
fiscalizadas.




347
GOMES, Marcelo Barros. Supreme audit institutions in search of accountability and performance
improvement in regulatory utility agencies: a comparative analysis of oversight practices in the
telecommunication sector regulators in Brazil and the United States in the last decade. Revista do TCU.
Braslia: TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 68-69.
201

6.2.3 O Canad
Outra conceituada Entidade Fiscalizadora Superior a canadense, denominada de
Office of the Auditor General of Canada (OAG). Criada em 1878, um rgo de auxlio ao
Parlamento, que, entre outras funes, fiscaliza os departamentos, organizaes e agncias do
governo federal e vrias corporaes da Coroa canadense. Realiza auditorias financeiras e de
desempenho e, desde 1995, tem competncia para a fiscalizao de aes relativas ao
desenvolvimento ambiental e sustentvel.
348
O Canad, assim como outros pases, tambm passou pela mudana do perfil da
prestao de servios pblicos, deixando esses, em vrias reas, de serem executados
diretamente pela estrutura do governo central ou por organizaes a ele vinculadas
diretamente, criando-se regimes de parceria com agncias independentes para o fornecimento
desses servios. Os governos, tanto o central quando os das provncias canadenses, tm
contratado a prestao desses servios, tanto com outros nveis de governos, como com
entidades do setor privado ou sem fins lucrativos. Ressalte-se que esse modelo no segue uma
estrutura uniforme, pois obedece a uma formatao caso a caso, de acordo com as
peculiaridades do servio e do local a ser prestado. Colaborao, interao e delegao so as
ferramentas que esto sendo utilizados.

349
Contudo, membros do OAG, em trabalho apresentado no 3 Simpsio Internacional
de Gesto do Setor Pblico, ocorrido em Mannheim, Alemanha, questionam: embora haja a
busca pela prestao de servios mais baratos e eficientes, onde fica o interesse pblico, a
razo de ser do Estado canadense? O que deve acontecer governana das polticas pblicas e
ao exerccio das funes do Estado quando so deslocadas para fora do governo? Questionam:


348
OAG, Office of the Auditor General of Canada. OAG. Disponvel em: <http://www.oag-bvg.gc.ca/>.
Acesso em: 27 ago. 2010.
349
BARRADOS, Maria; MAYNE, J onh; COOK, Roberto; MACDONALD, Patricia. Strengthening
governance arrangements for alternative ways of delivering service. In: 3
rd
International public sector
management symposium, 2001, Mannheim, Texto distribudo aos participantes, p. 1 e 11.
202

quais elementos devem ser parte dos mecanismos de governana para assegurar a devida
ateno s questes de responsabilidade, transparncia e proteo do interesse pblico?
Assim, afirmam que h necessidade de que seja encontrado um equilbrio entre o aumento da
eficincia e a boa governana.
350
Os autores do trabalho revelam sua preocupao com a outorga de poderes
discricionrios e responsabilidades pelo governo federal a entes considerados independentes
ou externos quanto concepo de programas, planejamento, gerenciamento e distribuio de
funes. Afirmam que tal modelo oferece riscos de desagregao quanto ao controle da
prestao dos servios, havendo a necessidade de um novo quadro para orientar a atuao dos
atores dessa nova concepo de prestao de servios pblicos.

351
Destacam os membros do OAG que falta transparncia quanto forma e qualidade
com que os servios pbicos passaram a ser prestados com o novo modelo. Nesse sentido foi
constatado pela EFS canadense que o governo chega a no conhecer a extenso dos acordos
da nova governana que foi criada. Afirmam que, embora o governo tenha incentivado o
desenvolvimento destas novas regras e estruturas para prestao de servios pblicos, ele no
mantm nenhum inventrio da variedade das novas disposies que tem sido postas em
prtica.

352
Informam que o resultado da falta de controle governamental que o Parlamento,
muitas vezes, no recebe rotineiramente informaes quanto ao desempenho dos prestadores
de servios pblicos, dados essenciais para avaliar se as regras e atividades delegadas esto
funcionando efetivamente. Afirmam, ainda, que vrios dos mecanismos de responsabilizao


350
BARRADOS, Maria; MAYNE, J onh; COOK, Roberto; MACDONALD, Patricia. Strengthening governance
arrangements for alternative ways of delivering service. In: 3
rd
International public sector management
symposium, 2001, Mannheim, Texto distribudo aos participantes, p. 1 - 2.
351
BARRADOS, Maria; MAYNE, J onh; COOK, Roberto; MACDONALD, Patricia. Strengthening governance
arrangements for alternative ways of delivering service. In: 3
rd
International public sector management
symposium, Mannheim, 2001. Texto distribudo aos participantes. Texto distribudo aos participantes, p. 4.
352
BARRADOS, Maria; MAYNE, J onh; COOK, Roberto; MACDONALD, Patricia. Strengthening governance
arrangements for alternative ways of delivering service. In: 3
rd
International public sector management
symposium, Mannheim, 2001. Texto distribudo aos participantes, p. 11.
203

so fracos, o que representa um desafio aos clssicos princpios de controle parlamentar e da
responsabilidade.
353
Declaram tambm que, a menos que sejam implantados efetivos mecanismos de
prestao de contas a respeito das atividades delegadas, pelos Ministros, ao Parlamento e ao
pblico, a capacidade de o Legislativo controlar e fiscalizar a aplicao das polticas pblica
estar comprometida.

354
V-se, pois, que a prestao de servios pblicos no Canad, em que pese a
discricionariedade conferida aos rgos e entidades delegadas, carece de melhores
mecanismos que propiciem o controle do desempenho das atividades prestadas. Isso para que
o povo canadense, o Parlamento e o governo possam aferir se esto sendo respeitados
princpios fundamentais como os da responsabilidade, transparncia e proteo do interesse
pblico.


6.2.4 Portugal
Outra Entidade Fiscalizadora Superior a ser destacada o Tribunal de Contas de
Portugal. Classificado pela Constituio Portuguesa de 1976 como um rgo de soberania a
par do Presidente da Repblica, da Assemblia da Repblica e do Governo
355

353
BARRADOS, Maria; MAYNE, J onh; COOK, Roberto; MACDONALD, Patricia. Strengthening governance
arrangements for alternative ways of delivering service. In: 3
rd
International public sector management
symposium, Mannheim, 2001. Texto distribudo aos participantes, p. 10.
desempenha
importante papel no controle da Administrao Pblica, inclusive sobre os rgos
reguladores. Entre os vrios tipos de fiscalizaes por ele realizadas destacam-se as auditorias
operacionais ou de resultados.
354
BARRADOS, Maria; MAYNE, J onh; COOK, Roberto; MACDONALD, Patricia. Strengthening governance
arrangements for alternative ways of delivering service. In: 3
rd
International public sector management
symposium, Mannheim, 2001. Texto distribudo aos participantes. 2001, p. 10.
355
TC, Tribunal de Contas. TC. Disponvel em: http://www.tcontas.pt/pt/apresenta/actualidade/sit_act.pdf>.
Acesso em: 6 set. 2010.
204

A ttulo de exemplo da fiscalizao do Tribunal de Contas portugus sobre um ente
regulador, e mais particularmente sobre as atividades finalsticas dessa entidade, pode-se citar
a efetuada sobre as atividades de gesto e controle dos contratos de parcerias pblico-privadas
(PPP), nas concesses rodovirias, realizadas pelas Estradas de Portugal (EP).
356
Na fiscalizao sob anlise, o Tribunal de Contas portugus verificou diversos
aspectos concernentes s atividades-fim do ente regulador as Estradas de Portugal , pois o
plano global da auditoria cobriu os seguintes objetivos: controle, fiscalizao administrativa,
acompanhamento e monitoramento financeiro dos contratos, incluindo, a anlise e
monitoramento dos riscos com impacto financeiro na concesso; controle da qualidade do
servio prestado por cada concessionria; negociao dos contratos de PPP, principalmente as
alteraes efetuadas em processos de reequilbrio financeiro; aferio da razoabilidade das
estruturas e meios das Estradas de Portugal voltados ao monitoramento e fiscalizao das
concesses.

357
Demonstrando a importncia da fiscalizao da EFS sobre as atividades-fim do ente
regulador, o Tribunal de Contas detectou diversas falhas nas atividades regulatrias da EP, as
quais foram registradas em Relatrio de Auditoria, tais como:

a) no tem existido um sistema de avaliao e medio de desempenho, associado
gesto das PPP, por parte do ente regulador;
358

356
A EP responsvel pelas atividades inerentes ao exerccio de poderes de concedente do Estado,
especificamente de auxlio tcnico ao lanamento das licitaes para concesses, acompanhamento e apoio das
comisses de avaliao das licitaes, regulao e gesto dos diferentes contratos de concesso e ao
acompanhamento das condies de explorao das redes de autoestradas e reas de servio objetos das
concesses.PORTUGAL. Tribunal de Contas. Relatrio n. 10/2008 2. Seco Vol. I. TC. Disponvel em
<http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2008/audit-dgtc-rel010-2008-2s.pdf>. p. 16. Acesso em: 6 set.
2010.

357
PORTUGAL. Tribunal de Contas. Relatrio n. 10/2008 2. Seco Vol. I. TC. Disponvel em
<http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2008/audit-dgtc-rel010-2008-2s.pdf>. p. 16. Acesso em: 6 set.
2010.
358
PORTUGAL. Tribunal de Contas. Relatrio n. 10/2008 2. Seco Vol. I. TC. Disponvel em
<http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2008/audit-dgtc-rel010-2008-2s.pdf>. p. 34. Acesso em: 6 set.
2010.
205

b) falhas nos procedimentos de controle de trafego por parte da EP, tendo em vista
que um dos contratos de concesso analisados, quando foi elaborado, no levou em conta a
efetiva existncia de solues tcnicas, no domnio do controlo de trfego, que permitissem
exigir o cumprimento das clusulas contratuais relevantes;
359
c) o Estado, sistematicamente, no tem penalizado pecuniariamente as
concessionrias, quando estas incorrem em descumprimento de suas obrigaes
contratuais;

360
d) foram verificadas falhas no controle da qualidade dos servios das
concessionrias, por parte da EP, considerando que foi detectada ausncia de utilizao de
checklists nas inspees; falta de estudos de avaliao sobre a qualidade dos servios
prestados pelas concessionrias; inexistncia de fiscalizao, por parte da EP, sobre os
sistemas de que as concessionrias dispem para a recepo, registro, anlise, resposta e
reencaminhamento das reclamaes, para o ressarcimento dos lesados ou para a adoo de
medidas corretivas.

Essas diversas falhas nas atividades do ente regulador deram origem a vrias
recomendaes formuladas pelo Tribunal de Contas Portugus ao Ministro de Obras Pblicas
e prpria EP, para que fossem adotadas medidas corretivas no sentido de san-las. Tais
medidas certamente resultaro em melhorias no sistema regulatrio e, em ltima instncia, na
qualidade dos bens e servios prestados pelas concessionrias.



359
PORTUGAL. Tribunal de Contas. Relatrio n. 10/2008 2. Seco Vol. I. TC. Disponvel em
<http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2008/audit-dgtc-rel010-2008-2s.pdf>. p. 58. Acesso em: 6 set.
2010.
360
PORTUGAL. Tribunal de Contas. Relatrio n. 10/2008 2. Seco Vol. I. TC. Disponvel em
<http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2008/audit-dgtc-rel010-2008-2s.pdf>. p. 58. Acesso em: 6 set.
2010.


206

6.2.5 A Argentina
Apresentadas as experincias de EFS de pases considerados mais desenvolvidos,
ser abordada agora a experincia da Entidade Fiscalizadora Superior de um pas cuja
realidade socioeconmica semelhante brasileira. Assim, ser enfocada a EFS argentina,
denominada de Auditoria General de la Nacin AGN.
Seguindo o movimento mundial, a Argentina tambm desenvolveu na dcada de
1990 um amplo programa de privatizao. A Lei da Reforma do Estado (Lei n 23.696, de
18/08/1989), que fixou o marco regulatrio para a privatizao de empresas que pertenciam
ao Estado argentino, estabeleceu uma Comisso Parlamentar Mista para trabalhar em
conjunto com o Poder Executivo, para informar ao Poder Legislativo sobre todo o processo de
privatizaes e elaborar pareceres no vinculadores. A Sindicatura Geral de Empresas
Pblicas (o organismo de controle interno argentino) atuou em colaborao permanente com
essa Comisso, intervindo de maneira concomitante no processo de cada privatizao. Em
outros casos, o ento Tribunal de Contas da Nao tambm interveio.
361
A Auditoria General de la Nacin (AGN) foi criada em substituio ao Tribunal de
Contas da Nao, tendo iniciado suas atividades no comeo de 1993. A AGN tambm fez
parte da onda de revalorizao da funo de controle do Legislativo, que teve, entre seus
objetivos gerais, a valorizao dos critrios de economia, eficincia e eficcia da gesto
pblica. Esses critrios, utilizados de maneira precisa e oportuna, permitiram que o controle
externo adentrasse no campo da auditoria integral, de natureza mais abrangente do que as
auditorias tradicionais.

362

361
DESPOUY, Leandro. Regulation control in Argentina. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special
inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 28.
Assim, a AGN um organismo tcnico de auxlio ao Legislativo na
362
AGN, Auditora General de la Nacion. AGN. Disponvel. em: <http://www.agn.gov.ar/>. Acesso em: 23 ago.
2010.
207

sua misso de controle, com autonomia funcional, com competncias prprias de scalizao,
entre elas: o controle de legalidade, desempenho e auditoria dos entes reguladores.
363
A AGN iniciou suas atividades de auditoria no segundo semestre de 1993, com o
processo de privatizaes j avanado, intensi cando a scalizao da s atividades dos entes
reguladores de servios pblicos e cumprindo a atribuio de controle das entidades privadas
adjudicatrias dos processos de privatizao, em relao s obrigaes emergentes dos
respectivos contratos.

364
Entre as aes de controle realizadas pela AGN relativas regulao e s atividades
a ela relacionadas, podem ser destacadas as seguintes, consideradas como focos dessas
tarefas:

365
a) a anlise dos sistemas de controle aplicados pelos entes reguladores para scalizar
o cumprimento dos planos de investimento;

b) a identificao e a avaliao dos circuitos formais ou informais aplicados pelos
entes reguladores para a scalizao das obrigaes que os regulamentos impem aos
prestadores privados em sua relao com o usurio;
c) a vericao da imposio de penalidades estipuladas nos processos licitatrios,
ao serem descumpridas obrigaes contratuais ou em razo de irregularidades na prestao do
servio;
d) a anlise das tarifas;
e) a avaliao dos atos contratuais celebrados pelos entes reguladores.
Cabe ser destacada uma importante solicitao feita pelo Ministro da Economia
argentino AGN. Foi solicitada uma reviso dos processos de privatizaes. Nesse sentido a

363
DESPOUY, Leandro. Regulation control in Argentina. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special
inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 28.
364
DESPOUY, Leandro. Regulation control in Argentina. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special
inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 28.
365
DESPOUY, Leandro. Regulation control in Argentina. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special
inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 29.
208

EFS abordou, classificou e hierarquizou os aspectos essenciais de seus relatrios na ltima
dcada. Alm disso, identificou os denominadores comuns que permitiram sistematizar as
auditorias efetuadas em cada concesso, bem como os principais desvios ou achados
detectados e as lies tiradas do processo em cada setor. Aps a realizao do trabalho, as
constataes realizadas pela AGN classificaram-se em dois grandes eixos:
366
a) no cumprimento das obrigaes pelos adjudicatrios;

b) deficincias no controle efetuado por entes reguladores e pelas autoridades
responsveis.
Enfim, como sntese conclusiva das anlises do processo de privatizao argentino
realizadas pela AGN, pode ser afirmar que:
367
a) no houve significativa reduo do dficit pblico, tendo em vista que o sistema
de concesso de servios pblicos recebe subsdios explcitos, por exemplo, na rea de
ferrovias e nas concesses rodovirias;

b) no se verificou, na opinio dos usurios, maior eficcia e eficincia empresarial
como um todo, o que resultou em ndices de satisfao negativos. Quanto gesto dos

366
Nesse sentido, apresentam-se a seguir exemplos concretos de descumprimentos manifestos de obrigaes
pelos adjudicatrios, detectados pelas atividades de fiscalizao da AGN:
a) na rea de aeroportos, veri cou que a dvida da concessionria para com o Estado argentino alcanava a
quantia de 350 milhes de dlares e que os investimentos obrigatrios no haviam sido cumpridos. Frise-se
que as constataes realizadas pela AGN serviram de base para que o governo suspendesse os termos de uma
renegociao anteriormente aprovada e cujas vantagens para o interesse pblico no estavam claras;
b) no setor radioeltrico, a AGN detectou que o concessionrio no havia realizado uma srie de obrigaes
contratuais, por exemplo: no tinha planejado, desenvolvido, instalado, dado manuteno, nem atualizado o
sistema de informtica integrado, destinado gesto do setor. Tais descumprimentos davam causa a uma grande
quantidade de interferncias, que no foram reduzidas com o passar do tempo, demonstrando as decincias do
processo de comprovao tcnica de emisses. Ressalte-se ainda que, a despeito dos graves descumprimentos de
obrigaes contratuais, os ganhos e a rentabilidade da concessionria haviam aumentado desproporcionalmente.
Destaque-se que, baseando-se nas constataes da AGN, o governo decidiu pela caducidade do contrato de
concesso;
c) no fundo fiducirio Servio Universal, esse um conjunto de servios de telecomunicaes que devem ser
prestados com uma qualidade determinada e com preos acessveis, envolvendo telefonia bsica e acesso
internet, pretendia-se formar o referido fundo com o produto de 1% das receitas totais obtidas pela prestao dos
servios de telecomunicaes (fundo esse que nunca foi criado). Destaque-se que o governo, considerando as
constataes da AGN, determinou o trmino da cobrana desse percentual, bem como a devoluo dos recursos
recebidos indevidamente pelos prestadores de servios.
DESPOUY, Leandro. Regulation control in Argentina. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special inssue
n. 104. apr/jun 2005, p. 29-30.
367
DESPOUY, Leandro. Regulation control in Argentina. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special
inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 31.
209

concessionrios, esses no cumpram muitas obrigaes em matrias de planos de
investimentos, atendimento ao usurio e qualidade do servio;
c) no foi substancial a reduo da dvida externa como resultado da venda ou
concesso de empresas, pois os valores obtidos no foram signicativos;
d) no houve reduo da litigiosidade contra o Estado, tendo ocorrido juntamente o
contrrio, pois essa se acentuou. Exemplos disso so os diversos processos que a Argentina
responde no Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos (CIADI),
organismo com personalidade jurdica de direito internacional, com sede em Washington.
368
Assim, diante das experincias estrangeiras apresentadas, verifica-se que, no mundo
afora, o controle das atividades-fim dos entes reguladores uma realidade, muito mais do que
isso, uma necessidade de toda nao em que vigora o sistema de freios e contrapesos.

Constata-se, pois, que as Entidades Fiscalizadoras Superiores desempenham um
importante papel na sustentabilidade e no aperfeioamento dos regimes regulatrios, motivo
pelo qual adentram suas atividades de controle at mesmo nos atos considerados
discricionrios, com vistas a verificar sua razoabilidade e a adequao. Isso porque a
independncia dos entes reguladores, essencial para que esses exeram seus papis de forma
isenta, pode levar tambm a comportamentos indesejados por parte daqueles que delegaram
mandatos especcos para os referidos entes.
369
Nesse sentido, ao efetuar o controle das atividades-fim dos entes reguladores, as EFS
dos pases estudados representam um olhar vigilante sobre atuao dessas entidades. Tal
controle, se no existisse, deixaria os cidados e suas instituies rfos de uma avaliao do


368
FRAGA, Luis Eduardo. La Argentina ante el CIADI. Monografias.com. Disponvel em
:<http://www.monografias.com/trabajos908/argentina-ciadi/argentina-ciadi.shtml>. Acesso em: 24. ago. 2010.
369
BEMERGUY, Marcelo; GOMES, Marcelo Barros; MARTINS, Paulo Roberto Wichers; NORONHA,
Maridel Piloto de; WANDERLEY, Mauricio de A. Privatisation and regulatory reform in Brazil: the advent of
the regulatory state. Revista do TCU. Braslia: TCU, vol. 36. special inssue n. 104. apr/jun 2005, p. 38.

210

papel desempenhado pelas referidas entidades, o que tambm contribuiria deveras para o
comprometimento da qualidade dos servios prestados pelas empresas delegatrias.


6.3 O CONTROLE DAS AGNCIAS REGULADORAS PELO TCU
Conforme j abordado anteriormente, cabe ao Congresso Nacional, com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio, realizar o controle externo na Administrao Pblica Federal,
nos termos do art. 71, caput, da Constituio Federal.
Nesse sentido, a Carta Magna de 1988, ampliou sensivelmente a competncia do
TCU para o exerccio do controle externo, descrevendo nas alneas do referido artigo diversas
atribuies Corte de Contas, de forma a que toda a mquina pblica federal, envolvendo os
trs Poderes, fosse objeto de controle em suas atividades administrativas. Essa ampliao
revelou o desejo do constituinte originrio de dotar o Tribunal de instrumentos jurdicos
adequados para exercer sua misso institucional.
Em sendo as agncias reguladoras autarquias federais, embora sob regime especial,
portanto, pertencentes estrutura da Administrao Pblica federal indireta, tambm se
submetem competncia do controle exercido pelo TCU e, em consequncia, so objeto de
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, quanto legalidade,
legitimidade e economicidade de seus atos, nos conforme estabelece o art. 70 da Lei Maior.
Vale destacar que os primeiros trabalhos desenvolvidos pelo TCU, relativos ao
acompanhamento de concesses, tiveram como alvo rodovias federais, sendo que as normas
que regiam essas fiscalizaes no eram sistematizadas, mas frutos de decises pontuais
proferidas pelo Plenrio do Tribunal.
370

370
ZYMLER, Benjamin. O papel do Tribunal de Contas da Unio no controle das agncias reguladoras. In:
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. O controle externo da regulao de servios pblicos. Braslia: TCU,
Instituto Serzedello Corra, 2002, p. 22.

211

Em seguida, aps a realizao de trabalho de acompanhamento da concesso da
Ponte Rio Niteri, efetuado em cumprimento Deciso 141/1993 - Plenrio, em que foram
verificados diversos aspectos quanto viabilidade tcnica e econmica da outorga, licitao
e ao contrato, decidiu o TCU, considerando a relevncia da matria, editar norma interna para
reger as fiscalizao dos processos de desestatizaes, concesses, permisses e autorizaes
de servios pblicos.
371
Isso se deu contemporaneamente da criao das primeiras agncias reguladoras
brasileiras, aps o incio do processo de privatizao de diversos setores da economia, com a
edio, em 22/11/1995, da Instruo Normativa/TCU n 10, a qual, posteriormente foi
substituda pela n 27/1998

372
Em tempos mais recentes, foram editadas mais duas Instrues Normativas: a
IN/TCU n 43/2002
.
373

371
ZYMLER, Benjamin. O papel do Tribunal de Contas da Unio no controle das agncias reguladoras. In:
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. O controle externo da regulao de servios pblicos. Braslia: TCU,
Instituto Serzedello Corra, 2002, p. 22-23.
, destinada a reger o acompanhamento pelo TCU dos processos de
reviso tarifria peridica dos contratos de concesso dos servios de distribuio de energia
372
O inteiro teor da Instruo Normativa/TCU n 27/1998 consta do Anexo A desta dissertao. Vale destacar
que a referida Instruo Normativa, ainda hoje em vigor, assim como as demais instrues normativas do TCU,
so editadas com base no poder regulamentar que lhes confere o art. 3 da Lei n 8.443, de 16/07/1992, que
estabelece:
Art. 3 Ao Tribunal de Contas da Unio, no mbito de sua competncia e jurisdio, assiste o poder
regulamentar, podendo, em conseqncia, expedir atos e instrues normativas sobre matria de suas atribuies
e sobre a organizao dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de
responsabilidade. A atribuio de o TCU fiscalizar todos os documentos e etapas dos processos de privatizao
conferida pelo art. 18, inciso VIII, da Lei n 9.491, de 09/09/1997, que alterou procedimentos relativos ao
Programa Nacional de Desestatizao e revogou a Lei n 8.031, de 12/04/1990.
Entende-se que o poder regulamentar estabelecido na Lei n 8.443/1992, um das prerrogativas com que conta a
Administrao e insere-se, ainda, na concepo de que o poder regulamentar no exclusividade do Presidente
da Repblica, mas tambm de entidades administrativas dotadas de poder normativo. BINENBOJ M, Gustavo.
Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. 2. ed. rev. e
atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 153. Alm disso, verifica-se que as normas estabelecidas na referida
Instruo Normativa inserem-se no conceito de supremacia especial ou relao especial de sujeio, mantido
entre o Tribunal de Contas da Unio e os rgos a ele jurisdicionados, por meio da qual o TCU mantm relaes
especficas, com um crculo de relaes muito diversas das que mantm com a generalidade dos cidados e
entidades, em que se fazem necessrias atribuies e poderes especiais, exercitveis, dentro de certos limites,
pela prpria Administrao. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2.
tir. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 811.
373
O inteiro teor da Instruo Normativa/TCU n 43/2002 consta do Anexo B desta dissertao.
212

eltrica, e a IN/TCU n 46/2004
374
Entre as referidas normas, destaca-se a IN/TCU n 27/1998, ainda hoje em vigor, que
tem por objetivo regulamentar a importante a atuao do Tribunal na fiscalizao das
privatizaes; das concesses, permisses e autorizaes de servios pblicos e das execues
dos respectivos contratos.
, especificamente para normatizar a fiscalizao sobre os
processos de concesso e para explorao de rodovias federais.
Vale destacar que, segundo o art. 7 dessa Instruo Normativa, a fiscalizao, pelo
TCU, dos processos de concesses, permisses e autorizaes de servios pblicos,
realizada prvia ou concomitante e obedece a quatro estgios que contemplam a anlise de
diversos documentos, remetidos obrigatoriamente pelo rgo responsvel pela execuo ou
acompanhamento da privatizao, conforme resumido a seguir:
a) primeiro estgio: relatrio sinttico sobre os estudos de viabilidade tcnica e
econmica do empreendimento; relatrio dos estudos, investigaes, levantamentos, projetos,
obras e despesas ou investimentos j efetuados, vinculados outorga; relatrio sinttico sobre
os estudos de impactos ambientais, indicando a situao do licenciamento ambiental;
b) segundo estgio: edital, atas, relatrio de julgamento; recursos interpostos e
decises e proferidas referentes pr-qualificao; edital de licitao; minuta de contrato;
comunicaes e esclarecimentos s participantes da licitao, impugnaes ao edital e
respectivas respostas;
c) terceiro estgio: atas de abertura e de encerramento; relatrio de julgamento e
questionamentos das licitantes sobre a fase de habilitao; recursos interpostos, com as
respostas e decises respectivas; atas de abertura e de encerramento da fase do julgamento das

374
O inteiro teor da Instruo Normativa/TCU n 46/2004 consta do Anexo C desta dissertao.
213

propostas; relatrios de julgamentos e outros que venham a ser produzidos; recursos
interpostos e decises proferidas referentes fase do julgamento das propostas.
d) quarto estgio: ato de outorga e contrato de concesso ou de permisso.
Cabe frisar que, segundo dispe o art. 7 da IN/TCU n 27/1998, a anlise dessa
documentao ser feita pela unidade tcnica do TCU, no prazo mximo de trinta dias teis,
aps o que deve ser encaminhada ao Ministro-Relator, depois de findo o terceiro estgio. Tal
prazo clere visa evitar que eventual atraso na anlise dos documentos venha a constituir
bice ao andamento dos processos de concesses, permisses e autorizaes nos rgos e
entidades responsveis pela outorga.
Frise-se ainda que, para os Ministros do TCU terem tempo hbil para deliberar
prolatar acrdo sobre a regularidade dos estgios, o rgo ou a entidade federal concedente
observar o prazo mnimo de quarenta e cinco dias, entre a homologao do resultado do
julgamento das propostas e a assinatura do termo contratual.
Outra atividade de controle realizada pelo TCU, prevista no art. 11 da IN/TCU n
27/1998, a fiscalizao da execuo dos contratos de firmados entre o rgo, entidade
federal ou agncia reguladora com as empresas concessionrias ou permissionrias. Nesse
tipo de controle, verificado o cumprimento das normas pertinentes e das clusulas contidas
nos contratos e nos respectivos termos aditivos, bem como a atuao dos entes estatais,
destacando-se as agncias reguladoras. Cabe destacar que a fiscalizao da execuo
contratual realizada mediante auditorias e inspees, alm do exame de Relatrio
Consolidado de Acompanhamento elaborado pelos concedentes, ou pelas agncias
reguladoras.
A outra norma que se destaca a IN/TCU n 43/2002, destinada a regulamentar uma
importante atividade de controle da regulao: o acompanhamento concomitante, pelo TCU,
214

em todas as suas fases, dos processos de reviso tarifria peridica relativos dos contratos de
concesso dos servios de distribuio de energia eltrica, conduzidos pelo rgo regulador
do setor eltrico.
Importa destacar que, segundo o art. 4 da IN/TCU n 43/2002, o acompanhamento,
pelo TCU, desses processos obedece a dois estgios, que contemplam a anlise de diversos
documentos, remetidos obrigatoriamente Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel),
conforme a seguir:
a) no primeiro estgio: proposta de reviso tarifria apresentada pelo rgo regulador
concessionria de distribuio de energia eltrica; resposta do concessionrio proposta de
reviso tarifria; anlise do rgo regulador sobre a manifestao do concessionrio; nota
tcnica e planilhas de clculo, que fundamentam a proposta de reposicionamento tarifrio e a
estimativa do fator X, divulgadas antes da audincia pblica, e relatrio dos representantes do
TCU sobre a manifestao dos participantes da audincia pblica;
b) no segundo estgio: segunda nota tcnica e planilhas de clculo que do suporte
deciso final da SEFID sobre a reviso de tarifas; eventuais fatos relevantes atinentes ao
processo de reviso tarifria em curso e ato de homologao de tarifas.
Vale destacar que o TCU, desde o ano de 1998, tem adaptado a sua estrutura
organizacional para realizar o controle da regulao, de modo que criou, no ano de 2000, uma
unidade tcnica especializada, a Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao (Sefid), para
atuar no controle das privatizaes, bem como no acompanhamento dos processos de
desestatizao e na fiscalizao do desempenho das agncias reguladoras
375
Cumprindo essa competncia, tem o TCU atuado no controle das atividades-fim das
agncias na regulao dos diversos setores econmicos, tais como: energia eltrica,
.

375
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:<
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/unidades/Sefid>. Acesso em 14 jun. 2010.
215

telecomunicaes, portos, rodovias, ferrovias, transportes de passageiros interestaduais e
internacionais, petrleo e gs natural, sade, sade suplementar, gua etc.
J o controle dos demais atos administrativos das agncias reguladoras (de cunho
meramente administrativo-financeiro), tais como atos de admisso de pessoal; de concesso
de aposentadorias e de penses e de realizao de despesas, como no diferem
substancialmente dos atos similares praticados pelas demais entidades e rgos da
Administrao Pblica federal, so controlados por uma Secretaria de Controle Externo do
TCU, no especializada. Para isso, essa unidade tcnica, alm de analisar as contas anuais dos
administradores das agncias, realiza auditorias para verificar a regularidade dos atos nas
reas contbil, financeira, patrimonial e oramentria.
Destaque-se que, como um dos instrumentos de controle, pelo TCU, das atividades-
fim das agncias reguladoras, ocupam lugar de destaque as auditorias de natureza operacional.
Includas na Constituio Federal, em seu art. 71, inciso IV, como meio de ampliao de sua
competncia, que alm das tradicionais auditorias contbeis, financeiras, patrimoniais e
oramentrias, possibilitou a atuao do Tribunal com vistas a aferir a eficincia do setor
pblico. Especificamente, por meio das auditorias de natureza operacional, o TCU realiza o
controle de desempenho das agncias reguladoras, verificando se esto atuando segundo sua
misso institucional
376
Mas se amplo o espectro da competncia do TCU no controle da Administrao
Pblica federal, a includas as agncias reguladoras, competncias essas detalhadas na
Constituio Federal, que expressamente abrange desde aspectos contbeis, financeiros,
oramentrios e patrimoniais, at chegar aos operacionais, no deixa de haver polmicas
sobre o assunto. Isso porque a doutrina diverge quanto interpretao dos limites da
.

376
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/unidades/Sefid>. Acesso em 14 jun. 2010.
216

competncia dos Tribunais de Contas para realizar o controle das atividades-fim das agncias
reguladoras. Nesse sentido, alguns juristas argumentam que devido ao fato de as agncias
disporem de ampla autonomia, ficariam fora do controle das Cortes de Contas as suas
atividades regulatrias, enquanto outros discordam, assunto esse a ser tratado no tpico a
seguir.

6.4 AS DIVERGNCIAS DE POSICIONAMENTO QUANTO AOS LIMITES DA
COMPETNCIA DO TCU
Uma razovel divergncia doutrinria existe quanto competncia de o TCU realizar
o controle das atividades-fim das agncias reguladoras, ou seja, quanto ao controle dos atos e
decises de carter regulatrio emitidos pelas agncias.
As teses contrrias ao controle das atividades-fim pelo TCU defendem que afrontaria
a autonomia das agncias, bem como reduziria seu papel de rgo regulador independente, se
os Tribunais de Contas pudessem adentrar em sua atividade-fim, modificando, suspendendo
ou cancelando os atos por elas emitidos. Afirmam que, por no versarem sobre despesas,
receitas ou patrimnio pblicos, no haveria base legal ou constitucional, para o controle das
atividades regulatrias pelas Cortes de Contas.
J a outra corrente, defensora da competncia para controlar as atividades-fim,
escuda-se no argumento de que no cabe aos Tribunais de Contas apenas controlar as
agncias quanto aos aspectos contbeis, financeiros, oramentrias e patrimoniais, mas
tambm quanto aos aspectos operacionais, conforme estabelecido nos artigos 70 e 71 da
Constituio Federal. Assim, defende essa corrente que se as Cortes de Contas tm
competncia para realizar o controle sobre o aspecto operacional de toda a Administrao
Pblica, no haveria porque excluir as agncias reguladoras. Tal posicionamento seria uma
consequncia do brocardo se a lei no distingue, no cabe ao intrprete distinguir.
217

Entre os juristas que sustentam faltar competncia aos Tribunais de Contas para
controlar as atividades-fim das agncias, destaca-se Lus Roberto Barroso. Sustenta ele que
para as Cortes de Contas realizarem a fiscalizao das entidades da Administrao direta e
indireta faz-se necessrio que estejam envolvidos nas atividades o uso de dinheiro pblico.
Em um caso concreto, em parecer elaborado para responder consulta realizada pela Agncia
Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de J aneiro (ASEP-RJ ),
versando sobre inspeo especial nela efetuada pelo Tribunal de Contas do Estado, afirma que
escapa atribuio das Cortes de Contas o exame de atividades autrquicas que no
impliquem dispndio de recursos pblicos. Isso porque, segundo ele, no existiria lastro legal
e constitucional para as requisies daquela Corte que objetivavam saber sobre deveres dos
concessionrios (se embarcaes foram reformadas, lanchas substitudas, bilheterias
eletrnicas implantadas). Nesse sentido, afirma que as referidas atividades, a par de no
envolverem recursos pblicos, constituem a razo de criao da prpria agncia reguladora.
Assim, no poderiam os Tribunais de Contas invadir a esfera de reserva administrativa da
agncia reguladora para perquirir o mrito de suas decises poltico-administrativas,
interferindo em sua atividade-fim.
377
Maral J usten Filho outro jurista a interpretar a competncia da Corte de Contas de
maneira restrita. Afirma o doutrinador que o controle deve ater-se gesto administrativa em
sentido prprio, vale dizer, a dispndios, licitaes e contrataes, atos atinentes a pessoal e
respectiva remunerao, no cabendo fiscalizar as agncias como rgo titular de
competncias regulatrias, ou seja, no poderia o Tribunal de Contas investigar o contedo
das decises regulatrias emitidas pelas agncias.

378

377
BARROSO, Lus Roberto. Natureza jurdica e funes das agncias reguladoras de servios pblicos: limites
da fiscalizao a ser desempenhada pelo tribunal de contas do estado. Boletim de direito administrativo. So
Paulo: Nova Dimenso Jurdica, ano XV, n. 6, p. 367-374, jun. 1999. p. 372-373.

378
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 588-589.
218

Discordando dessa posio, pode-se apresentar, entre outros, o entendimento de
Alexandre Arago. Segundo ele, os Tribunais de Contas podem realmente controlar as
atividades de regulao (tais como, os atos de regulao que as agncias expedem sobre os
respectivos setores regulados; a autorizao do aumento de tarifa ou de reequilbrio
econmico-financeiro de determinada concesso; ou uma fiscalizao deficiente sobre as
concessionrias).
379
Assim entende, porque considera que, imediata ou mediatamente, os atos de
regulao ou de fiscalizao sobre os concessionrios de servios pblicos refletem-se sobre o
Errio. A ttulo de exemplo, afirma que uma fiscalizao equivocada por parte da agncia
pode redundar na no aplicao de uma multa; ou que uma autorizao indevida de uma
majorao de tarifa leva a desequilbrio econmico-financeiro do contrato favorvel
empresa, o que deve redundar na sua recomposio pelo aumento do valor da outorga devida
ao Poder Pblico.

380
Di Pietro tambm uma das doutrinadoras que defendem a fiscalizao do Tribunal
de Contas sobre as atividades-fim das agncias reguladoras. Afirma que elas esto sob o
controle da Corte de Contas em todos os seus atos, inclusive os finalsticos, tendo em vista a
competncia para a realizao de inspees e auditorias de natureza operacional, outorgada
pela art. 71, inciso IV, da Constituio Federal. Declara, ainda, que o controle realizado sobre
as agncias o mesmo que o efetuado sobre as demais autarquias, no sendo possvel
nenhuma lei afastar a competncia dos Tribunais, por se tratar de competncia originada da
Lei Maior.

381

379
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.340

380
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico.
2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.340-341.
381
DE PIETRO, Maria Sylvia Zanella. O equilbrio econmico-financeiro e o controle das agncias reguladoras
In: BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. O controle externo da regulao de servios pblicos. Braslia:
TCU, Instituto Serzedello Corra, 2002, p. 64-65.

219

Concorda-se com os posicionamentos dos dois ltimos doutrinadores anteriormente
citados. Isso porque no h base jurdica alguma para eximir os atos regulatrios das agncias
do controle das Cortes de Contas. Primeiramente, porque as agncias reguladoras federais,
como autarquias, juridicamente fazem parte da Administrao Pblica federal, no havendo
nada na Carta Constitucional norma maior e de atribuio de competncia que autorize
conferir tratamento de exceo s agncias.
Muito pelo contrrio, esto elas, assim como todos os rgos e entidades federais dos
trs Poderes, quanto as seus atos administrativos a se incluindo os atos reguladores das
agncias sujeitos aos vrios mecanismos de controle por parte do TCU. Tais mecanismos,
conforme j afirmado, vo, entre outros mecanismos de controle, desde o julgamento das
contas de seus gestores, passando pela anlise de legalidade das admisses, aposentadorias e
penses de seus servidores, pelas inspees e auditorias de natureza contbil, financeira,
oramentria, e patrimonial. Chegam at faz iscalizaes de natureza operacional, em que se
analisa o desempenho institucional, quanto legalidade, legitimidade e economicidade de
seus atos, nos conforme estabelece o art. 70 da Lei Maior.
Argumentar ainda que os atos reguladores das agncias no se sujeitariam ao
controle das Cortes de Contas pelo fato de elas gozarem de autonomia tambm no vem ao
caso. Isso porque a autonomia de que dispem, induzida pela aprovao, pelo Senado Federal,
da indicao dos nomes indicados pelo Presidente da Repblica para seus cargos de diretoria;
pela estabilidade do mandato de seus dirigentes; pela inexistncia de recurso hierrquico
imprprio contra as suas decises; pela quarentena dos diretores, aps deixarem o cargo etc.
presta-se a fomentar a tomada de decises, pelas agncias, de maneira mais independente.
Entende-se que, assim, protege-as das injunes poltico-partidrias, afasta-as da cooptao
pelos grupos econmicos e das diversas intimidaes por que passam os gestores pblicos que
no dispem de estabilidade no cargo. J amais a autonomia de que dispem as agncias
220

serviria para isent-las do controle de seus atos, que, por dever constitucional, esto sujeitos
todos os gestores e agentes pblicos na Administrao, quando legalidade, legitimidade e
economicidade.
Tambm no se sustenta a afirmativa de que os atos regulatrios, por no versarem
sobre recursos pblicos, no estariam sujeitos ao controle das Cortes de Contas. A uma
porque, mesmo no versando diretamente sobre recursos pblicos, os atos das agncias
abrangem, no somente a fiscalizao dos setores regulados, mas tambm a edio de normas,
a composio de conflitos, a outorga de concesses, permisses e autorizaes, aplicao de
penalidades, reviso de tarifas etc., atividades que afetam a conduta de inmeros indivduos e
empresa, e que, caso ficassem isentas de controle dos Tribunais de Contas, estariam sujeitos a
toda ordem de falhas e ilegalidades, sem nenhuma reprimenda. A falta de controle abriria
mais ainda o leque a todo tipo de erros, distores, favorecimentos, desproporcionalidades,
imoralidades, excesso e desvio de poder. A duas, porque, por serem atos emanados de entes e
agentes pblicos, tm de respeitar os princpios norteadores da Administrao Pblica, em
que se destacam os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Corroborando com esse posicionamento, resume-se a seguir, trecho do Relatrio e
Voto do Ministro Revisor, Benjamin Zymler, que fundamentaram o Acrdo/TCU n
1756/2004 Plenrio, em processo de reviso tarifria em que se discutiu com grande clareza,
entre outros assuntos, a competncia do TCU para fiscalizar as atividades-fim das agncias
reguladoras. Nesse sentido, afirmou que o TCU deve exercer o controle das agncias
reguladoras, tanto sob o enfoque liberal (concernente fiscalizao da legalidade), quanto sob
o enfoque gerencial (concernente ao incremento da eficincia da Administrao Pblica).
Assim, declarou que o Tribunal no s pode, como deve atuar visando dotar as aes das
agncias da maior eficincia possvel.
382

382
Ementa: Acompanhamento. Aneel. Processo de Reviso Tarifria da Eletropaulo Metropolitana Eletricidade
de So Paulo SA. Exerccio de 2003. Embargos de declarao opostos a acrdo que determinou agncia a

221

Ressaltando a importncia da divulgao ao pblico em geral dos resultados das
fiscalizaes do Tribunal sobre os atos das agncias, afirmou ainda o Ministro que essa
publicidade facilita sobremaneira o exerccio do controle social, considerando que os usurios
dos servios pblicos no contam com assessoria profissionalizada para fazer frente aos
interesses dos grupos mais organizados
383
Em seguida, como concluso, afirmou o Ministro Benjamin Zymler ter ficado
patente que o TCU possui competncia para fiscalizar as atividades finalsticas das agncias
reguladoras. Porm, ressalta, deve o Tribunal atuar de forma complementar ao das
entidades reguladoras, no que concerne ao acompanhamento da outorga e da execuo
contratual dos servios concedidos. Isso porque cabe ao Poder Concedente a competncia
originria para fiscalizar a atuao das concessionrias. Destacou ainda que a Corte de Contas
no pode substituir o rgo regulador, sob pena de atuar de forma contrria Constituio
Federal. Nesse sentido, declarou que a fiscalizao do Tribunal deve ser sempre de segunda
ordem, sendo seu objeto a atuao das agncias reguladoras como agentes estabilizadores e
mediadores do jogo regulatrio. Logo, essa fiscalizao no deve versar sobre o jogo
.

incluso dos efeitos do benefcio fiscal decorrente da distribuio de juros sobre o capital prprio no clculo do
reposicionamento tarifrio e nos prximos processos de reviso tarifria. Competncia da Aneel de avaliar a
convenincia, a oportunidade e a forma mais adequada de considerar tais efeitos nos processos de reviso
tarifria peridica das concessionrias de distribuio de energia eltrica. Conhecimento. Provimento.
Recomendao. Diligncia. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Acompanhamento. Acrdo 1.756/2004
Plenrio. Processo n 007.371/2003-5. Entidade: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT.
Interessados: Interessados: J os Mrio de Miranda Abdo, Diretor-Presidente da Aneel, e Metropolitana
Eletricidade de So Paulo S.A. - Eletropaulo. Relator: Walton Alencar Rodrigues. Revisor: Benjamin Zymler
(Revisor) Braslia, DF, 11 de novembro de 2004. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=2>. Acesso em: 16 jun. 2010.
383
Ementa: Acompanhamento. Aneel. Processo de Reviso Tarifria da Eletropaulo Metropolitana Eletricidade
de So Paulo SA. Exerccio de 2003. Embargos de declarao opostos a acrdo que determinou agncia a
incluso dos efeitos do benefcio fiscal decorrente da distribuio de juros sobre o capital prprio no clculo do
reposicionamento tarifrio e nos prximos processos de reviso tarifria. Competncia da Aneel de avaliar a
convenincia, a oportunidade e a forma mais adequada de considerar tais efeitos nos processos de reviso
tarifria peridica das concessionrias de distribuio de energia eltrica. Conhecimento. Provimento.
Recomendao. Diligncia. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Acompanhamento. Acrdo 1.756/2004
Plenrio. Processo n 007.371/2003-5. Entidade: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT.
Interessados: Interessados: J os Mrio de Miranda Abdo, Diretor-Presidente da Aneel, e Metropolitana
Eletricidade de So Paulo S.A. - Eletropaulo. Relator: Walton Alencar Rodrigues. Revisor: Benjamin Zymler
(Revisor) Braslia, DF, 11 de novembro de 2004. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=2>. Acesso em: 16 jun. 2010.
222

regulatrio em si mesmo considerado.
384
Ou seja, no deve o TCU exercer a fiscalizao
direta sobre o setor e as empresas que nele atuam, cabendo tal papel s agncias
385
Assim, embora ainda remanesam divergncias doutrinrias quanto aos limites da
competncia do TCU, vale afirmar que no seio do Tribunal a matria encontra-se j
pacificada, no havendo quaisquer dvidas quanto possibilidade de fiscalizao das
atividades regulatrias das agncias.
.

6.5 O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONRIOS DAS
AGNCIAS REGULADORAS PELO J UDICIRIO
O princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional, previsto no art. 5, inciso
XXXV, da Constituio Federal, estabelece que nenhuma matria pode ser afastada de exame
pelo Poder J udicirio.
Os atos das agncias reguladoras no constituem exceo a essa regra. Mesmo os
discricionrios so passveis de exame, vez que podero conter vcios que, se fossem
suprimidos de apreciao judicial, poderiam causar leses ou ameaas a direitos.
Destaque-se aqui o posicionamento de Eros Grau, ao defender importante distino
entre exame e controle dos atos administrativos discricionrios. Segundo ele, o exerccio da
autntica discricionariedade, pela Administrao, no est sujeito ao controle pelo J udicirio,
salvo quando esse exerccio constituir desvio ou abuso de poder ou de finalidade. Mas ressalta

384
Ementa: Acompanhamento. Aneel. Processo de Reviso Tarifria da Eletropaulo Metropolitana Eletricidade
de So Paulo SA. Exerccio de 2003. Embargos de declarao opostos a acrdo que determinou agncia a
incluso dos efeitos do benefcio fiscal decorrente da distribuio de juros sobre o capital prprio no clculo do
reposicionamento tarifrio e nos prximos processos de reviso tarifria. Competncia da Aneel de avaliar a
convenincia, a oportunidade e a forma mais adequada de considerar tais efeitos nos processos de reviso
tarifria peridica das concessionrias de distribuio de energia eltrica. Conhecimento. Provimento.
Recomendao. Diligncia. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Acompanhamento. Acrdo 1.756/2004
Plenrio. Processo n 007.371/2003-5. Entidade: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT.
Interessados: Interessados: J os Mrio de Miranda Abdo, Diretor-Presidente da Aneel, e Metropolitana
Eletricidade de So Paulo S.A. - Eletropaulo. Relator: Walton Alencar Rodrigues. Revisor: Benjamin Zymler
(Revisor) Braslia, DF, 11 de novembro de 2004. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=2>. Acesso em: 16 jun. 2010.


223

que, embora o controle judicial somente deva ser feito quando tais ocorrncias acontecerem,
no pode o juiz eximir-se de examinar os atos. Caso o magistrado recuse liminarmente o
exame dos atos discricionrios, estar deixando de cumprir o seu dever.
386
Lus Roberto Barroso, lembrando que a doutrina tradicional no admitia o controle
do chamado mrito dos atos discricionrios, ressalta que tal pensamento vem cedendo espao
a excees qualitativamente importantes, geradas pelo que denomina de ps-positivismo
jurdico e pela fora normativa dos princpios. Ressalta, nesse sentido, a importncia que vem
alcanando no controle de mrito por princpios que imprimem forte influncia sobre o
Direito Administrativo, tais como o da razoabilidade, da moralidade, da eficincia. Dessa
maneira, no mais possvel afirmar que o ato administrativo discricionrio no mais
passvel de controle. Isso porque, ao verificar se um determinado ato , por exemplo,
razovel, ou seja, se h adequao entre meio e fim, necessidade e proporcionalidade, se est
realizado um exame de mrito.

387
No que concerne s decises informadas por critrios tcnicos, Lus Roberto Barroso
recomendou parcimnia, sob pena de se cair no domnio da incerteza e do subjetivismo.

388
justamente sobre a chamada discricionariedade tcnica, muito particular aos atos e
decises das agncias reguladoras que recaem as maiores polmicas. Claro est que quanto
maior o carter tcnico da deciso, maior a necessidade de conhecimento tcnico-cientfico.
Mas tal exigncia no exclui que o J udicirio possa examinar e, se for o caso, controlar os
referidos atos. Isso porque, alm de dispor do auxilio de peritos, no campo da


386
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. ampl. So Paulo: Malheiros, 2008,
p. 216.
387
BARROSO, Lus Roberto. Agncias reguladoras. Constituio, transformaes do estado e legitimidade
democrtica. In: BINEMBOJM, Gustavo (Org.) Agncias reguladoras e democracia. Rio de J aneiro: Lumen
J uris, 2006, p. 81.
388
BARROSO, Lus Roberto. Agncias reguladoras. Constituio, transformaes do estado e legitimidade
democrtica. In: BINEMBOJM, Gustavo (Org.) Agncias reguladoras e democracia. Rio de J aneiro: Lumen
J uris, 2006, p. 81.

224

discricionariedade tcnica no deixa de haver espao para juzo de convenincia e
oportunidade, em grau variado, dependendo do caso sob anlise.
Ressalte-se ainda que a emisso de atos e decises discricionrios de ordem tcnica
visa concretizao das denominadas clusulas gerais, standards e princpios previstos na
legislao de hierarquia superior. Caso firam tais parmetros, h o comprometimento, por
vcios de legalidade, visto que deveriam configurar a materializao, a especificao, dos fins
visados por aquelas normas.
Deve ainda sempre ser destacado que quando as agncias reguladoras, ao utilizar-se
de discricionariedade tcnica, editam normas gerais infralegais, para regular sua prpria
conduta, vinculam-se s essas normas, constituindo, pois, inobservncia do princpio da
legalidade administrativa os atos e decises individuais que venham ferir tais normas. O
controle pelo J udicirio da observncia dessas normas gerais, ao analisar os atos individuais
das agncias, tem grande importncia, visto que permite impedir favorecimentos,
perseguies, decises sem base tcnica etc.
Contudo, ante a concepo do Estado regulador, e com vista e evitar que o J udicirio
adentre indevidamente no campo de atuao das agncias, exercendo atividades de regulao
propriamente dita, h que se preservar ao mximo a autonomia de que dispe os entes
reguladores, sob pena de ferimento do princpio da separao dos poderes.
Portanto, embora todos os atos das agncias reguladoras submetam-se ao exame do
J udicirio, somente devem ser objeto de correo ou invalidao aqueles que contenham
vcios quanto aos elementos do ato, desvio ou excesso de poder, ferimento dos motivos
determinantes, ou afronta aos princpios do Direito.



225

6.6 O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONRIOS DAS
AGNCIAS REGULADORAS PELO TCU
A Constituio Federal, ao estabelecer que o TCU seja o rgo tcnico de auxlio ao
Congresso Nacional no controle externo da Administrao Pblica federal, podendo, para tal
fim realizar fiscalizaes de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial, com vista a aferir a legalidade, legitimidade, economicidade dos atos dos agentes
pblicos, no discriminou nenhum tipo de ato administrativo.
Assim, tanto os atos vinculados, quando os discricionrios esto sob a competncia
fiscalizatria da Corte de Contas.
No caso das agncias reguladoras, parte da doutrina ainda contesta a competncia do
TCU em fiscalizar as atividades-fim das agncias, considerando que sua autonomia. No
entanto, tal corrente representa cada vez mais uma minoria, frente clareza das disposies
constitucionais sobre o tema, bem como ao reconhecimento e grande legitimidade da atuao
do Tribunal perante os diversos setores da sociedade e dos trs Poderes, inclusive as prprias
agncias.
Por isso, mesmo em relao s agncias reguladoras, tem o TCU competncia
constitucional em examinar e controlar o mrito de seus atos discricionrios. Mas o Tribunal,
como rgo que acompanha o desenvolvimento da Administrao Pblica, bem como a
evoluo da concepo de interveno estatal na economia, sabe que, segundo o modelo de
Estado atual, com atribuies marcadamente reguladoras, cabe s agncias reguladoras
importantes funes nesse mister. Para isso, o Tribunal tem preservado ao mximo a
autonomia de que dispem as agncias, somente adentrando no mrito dos seus atos
discricionrios, quando as falhas ou omisses no puderem ser corrigidas pela prpria
agncia, ou, tratando-se de ilegalidades, no possa o Tribunal omitir-se de intervir visando
pronta correo o ato.
226

Alm do mais, sabe o Tribunal que h diferenas entre a discricionariedade conferida
pelas demais normas legais frente atribuda s agncias reguladoras. Segundo Diogo de
Figueiredo, nas demais normas legais, existe discricionariedade, quando elas, mesmo
contendo a definio de condutas, abrem espao de opes para que o administrador pblico
possa integr-la legitimamente, considerando razes de oportunidade e convenincia. J
quanto s normas que outorgam poder discricionrio s agncias, no h discricionariedade
para a agncia integrar a definio das condutas, apenas uma relativa liberdade para ponderar
os interesses concorrentes, de modo a atingir resultados eficientes, observando os standards e
princpios estabelecidos pela lei e pelo prprio Direito
389
Assim, conforme exps o Ministro Benjamin Zymler, Relator do Acrdo 1703/2004
Plenrio, as decises das agncias reguladoras, desde que motivadas e destinadas
satisfao do interesse pblico, no so passveis de reparao pelo TCU, caso sejam adotadas
dentro dos limites da autonomia e da discricionariedade tcnicas conferidas pela lei queles
entes. Caso o Tribunal avanasse sobre esses limites, a Corte de Contas abandonaria sua
funo controladora e assumiria, em verdade, o papel de administrador, substituindo-se s
agncias
.
390
Declara ainda o Ministro que se o TCU assim procedesse contribuiria para o
agravamento da incerteza jurisdicional, que decorre da insegurana gerada pelos mltiplos e
conflitantes controles estatais a que ficam sujeitos os investimentos realizados no Brasil. Essa
incerteza faz despertar nos investidores a desconfiana e o temor de que os contratos no
.

389
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito regulatrio. Rio de J aneiro: Renovar, 2003, p. 115.
390
Ementa: Auditoria. DNER. Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Contrato com a
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Pedido de reexame interposto pela empresa concessionria contra
determinao dirigida ANTT, acerca da adequao dos valores das tarifas do pedgio cobrado na rodovia Rio-
Terespolis. Conhecimento. Provimento parcial. Alterao da redao do acrdo. Comunicao aos
interessados. Competncia do TCU para fiscalizar as atividades das agncias reguladoras. Formas e limites de
atuao. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Auditoria. Acrdo 1703/2004 Plenrio.
Processo n 006.931/2002-0. Entidades: Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Interessada:
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, DF, 3 de novembro de 2004.
TCU. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 21
jun. 2010.
227

sero cumpridos conforme celebrados, o que dificulta ou mesmo inviabiliza os investimentos
no Pas, principalmente os de longo prazo.
391
Ressalta, porm o Ministro que, no exame dos atos discricionrios das agncias, caso
se verifique vcio de ilegalidade, o TCU competente para avali-los e para determinar a
adoo das providncias necessrias ao respectivo saneamento, podendo, inclusive,
determinar a anulao do ato em questo.

392
Contudo, h de se fazer um adendo ao posicionamento do Ministro, luz da
concepo atual do princpio constitucional da legalidade administrativa. Isso porque,
considerando o fato de que os princpios jurdicos ganham cada vez mais fora normativa, o
controle dos atos discricionrios das agncias no deve cingir-se clssica legalidade, ou seja,
aos elementos constitutivos do ato (competncia, motivo, forma, objeto e finalidade), claro,
sem deixar de verificar a existncia de abuso ou excesso de poder e a vinculao aos motivos
determinantes. Porm, o referido controle deve levar em conta tambm se o ato discricionrio
observou o princpio de legalidade administrativa em suas implicaes ou decorrncias, como
os princpios da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da motivao e da
responsabilidade do Estado.


391
Ementa: Auditoria. DNER. Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Contrato com a
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Pedido de reexame interposto pela empresa concessionria contra
determinao dirigida ANTT, acerca da adequao dos valores das tarifas do pedgio cobrado na rodovia Rio-
Terespolis. Conhecimento. Provimento parcial. Alterao da redao do acrdo. Comunicao aos
interessados. Competncia do TCU para fiscalizar as atividades das agncias reguladoras. Formas e limites de
atuao. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Auditoria. Acrdo 1703/2004 Plenrio.
Processo n 006.931/2002-0. Entidades: Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Interessada:
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, DF, 3 de novembro de 2004.
TCU. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 21
jun. 2010.
392
Ementa: Auditoria. DNER. Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Contrato com a
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Pedido de reexame interposto pela empresa concessionria contra
determinao dirigida ANTT, acerca da adequao dos valores das tarifas do pedgio cobrado na rodovia Rio-
Terespolis. Conhecimento. Provimento parcial. Alterao da redao do acrdo. Comunicao aos
interessados. Competncia do TCU para fiscalizar as atividades das agncias reguladoras. Formas e limites de
atuao. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Auditoria. Acrdo 1703/2004 Plenrio.
Processo n 006.931/2002-0. Entidades: Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Interessada:
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, DF, 3 de novembro de 2004.
TCU. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 21
jun. 2010.

228

Alm disso, no vale olvidar que no exame dos atos individuais das agncias tambm
deve verificar se foram observadas as disposies editadas por elas prprias, em carter geral,
para reger a sua conduta posterior, com visas a evitar privilgios, atecnias, irregularidades etc.

6.7 AS FISCALIZAES DO TCU SOBRE AS ATIVIDADES-FIM DAS AGNCIAS
REGULADORAS
Por ser pacfico no seio do TCU de que dispe de competncia constitucional para
realizar o controle das atividades-fim das agncias reguladoras, tem o Tribunal realizado
diversos trabalhos de fiscalizao a relacionados.
Deve-se destacar que, ao longo dos anos, por ter atuado no controle das diversas
atividades estatais vinculadas regulao, desde o processo de privatizao, passando pela
atuao das primeiras agncias reguladoras, indo at os processos de outorga e reviso
tarifria
393

393
Em geral, o concessionrio de servio pblico (ou de obra pblica) explora o objeto de contrato mediante
tarifas, cobradas diretamente dos usurios. Da extrai, basicamente, a remunerao lhe corresponde. Isso no
exclui a possibilidade de que sejam tambm previstas outras fontes de recursos para complementar a
remunerao do concessionrio. No entanto, as tarifas perfazem, em regra, a remunerao bsica, tendo em vista
que as provenientes de receitas alternativas, complementares ou acessrios ou de projetos associados, tem por
finalidade favorecer a modicidade tarifria. O mesmo pode ser dito, quando as tarifas forem subsidiadas pelo
concedente. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. So Paulo:
Malheiros, 2008, p. 722-723.~
, tem o TCU aumentado sensivelmente sua capacidade de rgo de controle nessa
Sobre a poltica tarifria, a includo o equilbrio econmico-financeiro, vale destacar os seguintes dispositivos
da Lei n 8.987, de 13/02/1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios
pblicos previstos no art. 175 da Constituio Federal:
Art. 9 A tarifa do servio pblico concedido ser fixada pelo preo da proposta vencedora da licitao e
preservada pelas regras de reviso previstas nesta Lei, no edital e no contrato.
1 A tarifa no ser subordinada legislao especfica anterior e somente nos casos expressamente previstos
em lei, sua cobrana poder ser condicionada existncia de servio pblico alternativo e gratuito para o
usurio. (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998)
2 Os contratos podero prever mecanismos de reviso das tarifas, a fim de manter-se o equilbrio econmico-
financeiro.
3 Ressalvados os impostos sobre a renda, a criao, alterao ou extino de quaisquer tributos ou encargos
legais, aps a apresentao da proposta, quando comprovado seu impacto, implicar a reviso da tarifa, para
mais ou para menos, conforme o caso.
4 Em havendo alterao unilateral do contrato que afete o seu inicial equilbrio econmico-financeiro, o poder
concedente dever restabelec-lo, concomitantemente alterao.
Art. 10. Sempre que forem atendidas as condies do contrato, considera-se mantido seu equilbrio econmico-
financeiro.
Art. 11. No atendimento s peculiaridades de cada servio pblico, poder o poder concedente prever, em favor
da concessionria, no edital de licitao, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas,
complementares, acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a
modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 desta Lei.
229

rea. Por conta disso, tem-se verificado que o grau de legitimidade das atividades
desenvolvidas pelo Tribunal tem cada vez mais aumentado, tendo como base o crescente nvel
tcnico das atividades de anlise e fiscalizao dos atos regulatrios.
A legitimidade dos trabalhos do Tribunal abrange cada vez mais as prprias agncias
reguladoras, assim como os agentes econmicos, o J udicirio e os usurios. Contempla
tambm o Congresso Nacional, o qual tem solicitado no s a realizao de auditorias, mas

Pargrafo nico. As fontes de receita previstas neste artigo sero obrigatoriamente consideradas para a aferio
do inicial equilbrio econmico-financeiro do contrato.
(...)
Art. 23. So clusulas essenciais do contrato de concesso as relativas:
(...)
IV - ao preo do servio e aos critrios e procedimentos para o reajuste e a reviso das tarifas.
O equilbrio econmico-financeiro configura-se pela relao que se estabelece no momento da celebrao do
contrato, entre o encargo assumido pelo concessionrio e a remunerao que lhe assegura a Administrao por
meio da referida avena. Para a recomposio do equilbrio econmico-financeiro do contrato, devero ser
levadas em considerao a tarifa e outras fontes de receitas previstas no edital e no contrato. DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras
formas. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 96 e 105.
A Instruo Normativa/TCU n 43/2002 assim dispe a respeito da fiscalizao, pelo TCU, dos processos de
reviso tarifria do setor eltrico:
Art. 1 Ao Tribunal de Contas da Unio compete acompanhar, em todas as suas fases, os processos de reviso
tarifria peridica relativos aos contratos de concesso dos servios distribuio de energia eltrica, conduzidos
pelo rgo regulador do setor eltrico.
1 Para os fins do disposto nesta Instruo Normativa, consideram-se as seguintes definies:
I - reviso tarifria peridica: reviso contratual consistente em:
a) reposicionamento das tarifas de fornecimento de energia eltrica em nvel compatvel com a preservao do
equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso;
b) determinao do fator X, que ser aplicado nos reajustes tarifrios subseqentes, com o objetivo de
compartilhar ganhos de produtividade com os consumidores.
II - reposicionamento tarifrio: redefinio do nvel de tarifas de energia eltrica da concessionria, considerando
a relao entre a receita requerida e a receita verificada, alm de outras receitas que contribuem para a
modicidade tarifria, com vistas preservao do equilbrio econmico-financeiro do contrato;
III - fator X: coeficiente percentual a ser aplicado ao ndice de variao da inflao que corrige a parcela de
custos gerenciveis da frmula paramtrica de clculo do ndice de Reajuste Tarifrio IRT, quando da
realizao dos reajustes tarifrios anuais que ocorrem entre as revises peridicas; representa o
compartilhamento de ganhos de produtividade estimados entre as concessionrias e consumidores;
IV data contratual da reviso tarifria: data estabelecida no contrato de concesso para o incio da vigncia do
reposicionamento tarifrio e do fator X;
V audincia pblica: evento pblico aberto participao dos interessados, onde apresentada, pelo rgo
regulador, a proposta de reviso tarifria peridica e a proposta de restruturao tarifria, que se destina a obter
subsdios e informaes adicionais para o aprimoramento desses dois processos.
A Instruo Normativa/TCU n 46/2004 assim reza sobre o processo de fiscalizao, pelo Tribunal, das
aprovaes de solicitao de reviso, adequao ou reajuste da Tarifa Bsica de Pedgio (TBP) nas rodovias
federais ou via rodoviarias delegadas pela Unio:
Art. 7 O rgo, a entidade federal concedente ou a agncia reguladora informar ao Tribunal de Contas da
Unio, com as devidas fundamentaes, a ocorrncia de qualquer das situaes a seguir descritas:
I - aprovao de solicitao de reviso, adequao ou reajuste da Tarifa Bsica de Pedgio (TBP), formulada
pela concessionria, acompanhadas das planilhas em meio magntico que demonstrem as modificaes
promovidas no fluxo de caixa, evidenciando o parmetro ou indicador utilizado para o estabelecimento do
equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso, previsto no art. 3, inciso II, alnea 'c' desta
instruo.
230

tambm, ao pleitear informaes sobre fiscalizaes realizadas por iniciativa do prprio
Tribunal, tem a Corte de Contas efetivamente materializado sua atuao como rgo auxiliar
do Congresso, em matria de controle externo.
394
Para se ter uma ideia da abrangncia dos temas abordados nas fiscalizaes do TCU
relativas s atividades finalsticas das agncias reguladoras e da variedade das constataes,
apresentam-se a seguir algumas falhas e irregularidades reais, por ramo de atividade
econmica

395
a) Setor de Petrleo e Gs Natural:
:
a.1) acompanhamento das concesses dos blocos: falta de transparncia no processo
de escolha dos blocos ofertados nas rodadas de licitao da ANP; ausncia de regulamentao
da aplicao de penalidades para os concessionrios e prorrogaes indevidas de perodos
exploratrios;
a.2) deficincias na rea de fiscalizao da ANP: falta de rotinas, pessoal e
infraestrutura que resultam no baixo nmero de aes fiscalizatrias; dependncia de
informaes declaratrias dos agentes econmicos (poucas fiscalizaes in loco) e deficincia
na integrao com rgos ambientais para aes de fiscalizao.
b) Setor Eltrico:
b.1) reviso tarifria das distribuidoras de energia eltrica: falta de transparncia no
processo de reviso tarifria peridica; critrios pouco fundamentados para considerao de
receitas extraconcesso e necessidade de aprimoramento do clculo do fator X, que a
parcela por meio da qual se compartilha o ganho de eficincia empresarial com o consumidor;

394
ZYMLER, Benjamin; ALMEIDA, Guilherme Enrique de La Rocque. O controle externo das concesses de
servios pblicos e das parcerias pbico-privadas. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 205-206.
395
BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. O controle externo das agncias reguladoras: questes relevantes
sobre os setores eltrico e de petrleo de gs natural. Braslia: TCU, SEFID, 2003, p. 14-20; BRASIL. Tribunal
de Constas da Unio. O controle externo das agncias reguladoras: questes relevantes sobre o setor de
rodovias, de ferrovias e de transporte rodovirio de passageiros. Braslia: TCU, SEFID, 2005, p. 11-21.
231

b.2) transmisso de energia: necessidade de mecanismo para repassar aos
consumidores possveis ganhos de alavancagem financeira se a instituio credora for pblica
e inexistncia de mecanismo de repasse, aos consumidores, dos ganhos auferidos com receitas
alternativas ao objeto da concesso;
b.3) hidreltricas: necessidade de aprimoramento do mtodo de clculo do preo das
outorgas;
c) Rodovias Federais:
c.1) controle das outorgas de concesso de rodovias federais: adoo de ndices
injustificados de fuga (desvio da praa de pedgio para no incorrer no pagamento) e de
impedncia (diminuio da quantidade de viagens em razo do pedagiamento da rodovia);
abordagem incompleta dos aspectos ambientais; restrio competitividade e inexatido das
situaes que ensejariam o reequilbrio econmico-financeiro do contrato;
c.2) controle da execuo contratual das concesses de rodovias federais: ausncia de
penalidades contratuais diante do descumprimento de requisitos operacionais;
superfaturamento nos preos de insumos e investimentos; falta de motivao de ajustes
realizados no fluxo de caixa de concessionrias; no apropriao de receitas acessrias em
prol da modicidade tarifria e ganhos injustificados decorrentes de alteraes na configurao
original da rodovia;
c.3) controle do transporte rodovirio de passageiros: impreciso dos estudos de
viabilidade para licitao de novas linhas; planilha tarifria nica para remunerao de todas
as empresas do pas; linhas outorgadas sem prvia licitao; inexistncia de informaes para
auxiliar na elaborao de polticas pblicas para o setor; inadequao do marco regulatrio;
eliminao do risco do negcio e apropriao exclusiva de ganhos de produtividade pelos
operadores do transporte rodovirio de passageiros e adoo de premissa indevida para
licitao de novas linhas.
232

A despeito da grande abrangncia dos temas e da variedade das constataes
efetuadas, deve ser ressaltado que, no controle externo das atividades finalsticas das agncias
reguladoras, o TCU tem procurado atuar de forma complementar, exercendo uma fiscalizao
denominada de segunda ordem, preservando o mbito de competncia dessas entidades
pblicas.
Conforme tem sido expresso nos Relatrios e Votos que fundamentam as diversas
decises do Tribunal que tratam do controle das atividades-fim das agncias reguladoras, no
atual cenrio institucional, no cabe ao TCU substituir-se Administrao Federal,
resolvendo de imediato possveis omisses ou problemas regulamentares existentes nas
concesses, permisses ou autorizaes, pois entende que compete s agncias solucionar, em
primeiro plano, tais inconsistncias
396
Tem claro o TCU que sua competncia para fiscalizar as atividades finalsticas das
agncias reguladoras, sendo de segunda ordem, visa no substituir o rgo regulador, pois
caso adentrasse no jogo regulatrio propriamente dito, atuaria o Tribunal mais como gestor
. Esse posicionamento do Tribunal tem o objetivo de
preservar, no s o princpio da separao das funes estatais, mas tambm a concepo do
denominado Estado regulador, por meio da qual cabe s agncias a misso de rgos de
regulao dos diversos setores julgados mais sensveis da economia. Isso, tendo em vista que,
para o desempenho dessa atividade, dispem as agncias de toda um instrumental jurdico e
uma estrutura tcnico-institucional no sentido de preservar-lhes a autonomia na sua atuao.

396
Ementa: Pedido de reexame. Deciso 1.648/2002-Plenrio. Contrato de concesso da rodovia Presidente
Dutra. Desmembramento da praa de pedgio de Parate e criao da praa de pedgio de J acare. Determinaes
dirigidas ANTT. Elaborao de norma para regular a metodologia de clculo de receitas auferidas com a
alterao na configurao de praas de pedgio. Reviso do contrato de concesso com base na norma a ser
elaborada. Pedido de medida cautelar encaminhado pelo Ministrio Pblico Federal. Conhecimento do recurso.
Provimento parcial. Indeferimento da medida cautelar. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Pedido de
Reexame. Acrdo 575/2007 - Plenrio. Processo n 014.824/2000-8. Entidades: Agncia Nacional de
Transportes Terrestres - ANTT; Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT. Interessados:
Concessionria da Rodovia Presidente Dutra S.A. - Novadutra (CNPJ 00.861.626/0001-92) e J os Guilherme
Ferraz da Costa, Procurador da Repblica em So J os dos Campos. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti.
Revisor: Augusto Nardes (Revisor) Braslia, DF, 11 de abril de 2004. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 17 jun. 2010.
233

dos contratos de outorga do que como rgo de controle externo em auxlio ao Congresso
Nacional
397
Tem procurado o Tribunal cingir-se a situaes em que houver omisso e falhas dos
rgos reguladores, quando do cumprimento de suas competncias legalmente constitudas.
Tem o TCU sempre a preocupao de que, como rgo de controle externo, no pode
substituir as agncias, mas to somente cingir-se a aspectos extrnsecos e intrnsecos dos
processos de anlise, reviso e alteraes das concesses, atuando por uma tica sistmica,
sob pena de adentrar em matria de mrito afeta ao exerccio de competncias discricionrias
do rgo regulador
.
398
Vale ressaltar que, somente em certas situaes, como j exposto, o TCU pode
adentrar no mrito dos atos de regulao que tenham carter discricionrio, quando detectar
haver incompatibilidade no somente com a lei, mas com o Direito como um todo. Isso
porque, apesar de buscar no se imiscuir nas atividades-fim das agncias, no mbito de sua
discricionariedade, no pode o Tribunal omitir-se ou corroborar com atos atentatrios ordem
jurdica, ou mesmo que contenham graves falhas.
.

397
Ementa: Pedido de reexame. Deciso 1.648/2002-Plenrio. Contrato de concesso da rodovia Presidente
Dutra. Desmembramento da praa de pedgio de Parate e criao da praa de pedgio de J acare. Determinaes
dirigidas ANTT. Elaborao de norma para regular a metodologia de clculo de receitas auferidas com a
alterao na configurao de praas de pedgio. Reviso do contrato de concesso com base na norma a ser
elaborada. Pedido de medida cautelar encaminhado pelo Ministrio Pblico Federal. Conhecimento do recurso.
Provimento parcial. Indeferimento da medida cautelar. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Pedido de
Reexame. Acrdo 575/2007 - Plenrio. Processo n 014.824/2000-8. Entidades: Agncia Nacional de
Transportes Terrestres ANTT e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT. Interessados:
Concessionria da Rodovia Presidente Dutra S.A. - Novadutra (CNPJ 00.861.626/0001-92) e J os Guilherme
Ferraz da Costa, Procurador da Repblica em So J os dos Campos. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti.
Revisor: Augusto Nardes (Revisor) Braslia, DF, 11 de abril de 2004. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 17 jun. 2010.
398
Ementa: Pedido de reexame. Deciso 1.648/2002-Plenrio. Contrato de concesso da rodovia Presidente
Dutra. Desmembramento da praa de pedgio de Parate e criao da praa de pedgio de J acare. Determinaes
dirigidas ANTT. Elaborao de norma para regular a metodologia de clculo de receitas auferidas com a
alterao na configurao de praas de pedgio. Reviso do contrato de concesso com base na norma a ser
elaborada. Pedido de medida cautelar encaminhado pelo Ministrio Pblico Federal. Conhecimento do recurso.
Provimento parcial. Indeferimento da medida cautelar. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Pedido de
Reexame. Acrdo 575/2007 - Plenrio. Processo n 014.824/2000-8. Entidades: Agncia Nacional de
Transportes Terrestres ANTT e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT. Interessados:
Concessionria da Rodovia Presidente Dutra S.A. - Novadutra (CNPJ 00.861.626/0001-92) e J os Guilherme
Ferraz da Costa, Procurador da Repblica em So J os dos Campos. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti.
Revisor: Augusto Nardes (Revisor) Braslia, DF, 11 de abril de 2004. TCU. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 17 jun. 2010.
234

Considerando no haver discordncia no TCU quanto possibilidade de sindicar as
atividades-fim das agncias reguladoras, vale informar que a maior divergncia no seio do
Tribunal trata dos limites de sua atuao no controle dessas atividades, assunto a ser analisado
adiante.

6.8 AS CONCEPES NO TCU QUANTO AOS LIMITES DO CONTROLE DAS
ATIVIDADES-FIM DAS AGNCIAS PELO TRIBUNAL E SUA ANLISE CONFORME
O PRINCPIO DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA.

Conforme j afirmado, no h dvidas no TCU de que dispe de competncia para
controlar as atividades-fim das agncias reguladoras e, assim o vem fazendo h vrios anos.
Contudo, h divergncias no Tribunal, envolvendo Ministros, Membros do Ministrio Pblico
junto Corte, unidades tcnicas e auditores quanto forma de deliberar sobre as medidas a
serem adotadas para corrigir as falhas e omisses encontradas nos atos apreciados pela Corte
de Contas.
A divergncia refere-se aos atos reguladores discricionrios das agncias, pois
pacfico o entendimento de que, no caso de atos vinculados, em caso de constatao de falhas
ou ilegalidades, tem o Tribunal o dever de determinar a sua correo. Quanto aos atos
discricionrios, analisando-se os Acrdos do TCU, constata-se a existncia de duas correntes
com posicionamentos opostos. Isso, quando se trata do controle do mrito desses atos
administrativos referentes s atividades-fim das agncias reguladoras, em cujo contedo,
apesar de seu carter tcnico, tambm esteja envolvido o exame da convenincia e
oportunidade da prtica do ato pelo administrador.
Nesse sentido, ressaltando a existncia de destacada autonomia das agncias
reguladoras, uma corrente defende que, ao detectar falhas ou omisses nos atos ligados s
atividades-fim, que tenham carter discricionrio, deve o Tribunal expedir apenas
235

recomendaes (que possuem carter no compulsrio), nos termos do art. 250, inciso III, do
Regimento Interno do TCU, para a melhoria do desempenho, ficando ao alvedrio da direo
das agncias cumprir ou no tais recomendaes.
Porm, a outra corrente sustenta que, em que pese a autonomia das agncias, ao
detectarem-se falhas ou omisses nos seus atos regulatrios discricionrios, dependendo do
caso, levando em conta a relevncia e tipo da ocorrncia, devem ser expedidas determinaes
para a adoo de providncias corretivas (essas compulsrias), sujeitando-se o responsvel
aplicao de multa pelo Tribunal em caso de descumprimento, nos termos do art. 58, inciso
IV, da Lei n 8.443, de 16/07/1992.
Analisando a jurisprudncia do TCU, chega-se concluso de que o Tribunal tem
privilegiado a formulao de recomendaes, em vez se determinaes, no controle das
atividades finalsticas das agncias, quando se trata de atos discricionrios. Tal
posicionamento pode ser expresso pelo contedo do Voto do Ministro Relator Benjamin
Zymler que fundamentou o Acrdo 1703/2004 Plenrio. Nele afirma que, ao exercer o
controle externo das concesses de servios pblicos, o TCU depara-se com dois tipos de atos
praticados pelas agncias reguladoras: os vinculados e os discricionrios. Declara que quando
os atos supostamente irregulares forem do primeiro tipo, o Tribunal pode determinar s
agncias que adotem as providncias necessrias correo das irregularidades constatadas.
Contudo, quando se tratar de atos discricionrios, praticados de forma motivada e visando
satisfazer o interesse pblico, o Tribunal pode unicamente recomendar a adoo de
providncias consideradas pelas agncias as mais adequadas. Defende tal posicionamento
afirmando que, nessa ltima hiptese, a lei conferiu ao administrador uma margem de
liberdade, a qual no pode ser eliminada pelo TCU
399

399
Ementa: Auditoria. DNER. Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Contrato com a
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Pedido de reexame interposto pela empresa concessionria contra
determinao dirigida ANTT, acerca da adequao dos valores das tarifas do pedgio cobrado na rodovia Rio-
Terespolis. Conhecimento. Provimento parcial. Alterao da redao do acrdo. Comunicao aos
.
236

Declara ainda o Ministro que h tambm um campo de discricionariedade tcnica
dentro do qual as agncias reguladoras devem agir com autonomia. Destaca, porm, que essa
a ao autnoma no pode, confundir-se com o arbtrio, uma vez que no exerccio dessa
autonomia as agncias esto, por imposio constitucional (art. 175, pargrafo nico, inciso
IV), obrigadas a manter um servio adequado. Lembra que a prestao de um servio pblico
adequado representa, pois, o interesse pblico a ser perseguido na concesso e que, de acordo
com o 1 do artigo 6 da Lei n 8.987/1995, o servio que satisfaz as condies de
regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua
prestao e modicidade das tarifas.
400
Frisa o Ministro que a autonomia tcnica das agncias reguladoras tem como
objetivo satisfazer, a um s tempo, todas as condies que caracterizam o servio pblico
adequado. Destaca, porm, que no tarefa fcil satisfazer simultaneamente todas as
condies que caracterizam o servio adequado, e que constitui um grande desafio ponderar
numerosas, complexas e dinmicas variveis, geralmente de carter tcnico e especfico. Por
tal motivo atribudo s agncias reguladoras o poder de trabalhar com essas variveis com a
flexibilidade necessria consecuo do servio pblico adequado.

401

interessados. Competncia do TCU para fiscalizar as atividades das agncias reguladoras. Formas e limites de
atuao. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Auditoria. Acrdo 1703/2004 Plenrio.
Processo n 006.931/2002-0. Entidades: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT Interessada:
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, DF, 03 de novembro de 2004.
TCU. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 18
jun. 2010.

400
Ementa: Auditoria. DNER. Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Contrato com a
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Pedido de reexame interposto pela empresa concessionria contra
determinao dirigida ANTT, acerca da adequao dos valores das tarifas do pedgio cobrado na rodovia Rio-
Terespolis. Conhecimento. Provimento parcial. Alterao da redao do acrdo. Comunicao aos
interessados. Competncia do TCU para fiscalizar as atividades das agncias reguladoras. Formas e limites de
atuao. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Auditoria. Acrdo 1703/2004 Plenrio.
Processo n 006.931/2002-0. Entidades: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT Interessada:
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, DF, 03 de novembro de 2004.
TCU. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 18
jun. 2010.
401
Ementa: Auditoria. DNER. Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Contrato com a
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Pedido de reexame interposto pela empresa concessionria contra
determinao dirigida ANTT, acerca da adequao dos valores das tarifas do pedgio cobrado na rodovia Rio-
Terespolis. Conhecimento. Provimento parcial. Alterao da redao do acrdo. Comunicao aos
237

Em Acrdo mais recente, o de n 715/2008 Plenrio, o Voto do Ministro Relator
Augusto Nardes reitera o posicionamento supra, afirmando que, na fiscalizao das agncias
reguladoras, o TCU decidiu somente ser cabvel a adoo de determinaes em caso de atos
vinculados. Nesse sentido, afirma que sempre que a lei e o regulamento abrirem campo para a
deliberao autnoma do ente regulador, e no se caracterizem ilegalidades nas decises das
agncias reguladoras, o Tribunal somente lhes enderea recomendaes, respeitando-lhes
inclusive a faculdade de avaliar a oportunidade e a convenincia de adotar ou no as
sugestes assim formalizadas. Ressalta que essas recomendaes so feitas em carter de
colaborao, sem qualquer vezo coercitivo, de forma a respeitar os limites de competncias
tcnica e regulamentar que esto assegurados por lei ao ente regulador.
402
Nesse sentido, corrobora-se tambm com o posicionamento de respeitar ao mximo a
autonomia das agncias reguladoras, em seus atos de carter discricionrio, at porque a
flexibilidade outorgada aos administradores das agncias fator essencial dinmica das
atividades regulatrias.

No entanto, no se pode esquecer que, em sendo os atos regulatrios das agncias
espcies do gnero atos administrativos, no podem ferir o principio constitucional da
legalidade administrativa, devendo, pois, serem analisados luz da concepo atual, em que
alm dos elementos do ato, devem ser aferida a sua compatibilidade com os princpios
decorrentes da legalidade.

interessados. Competncia do TCU para fiscalizar as atividades das agncias reguladoras. Formas e limites de
atuao. Anlise da matria. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Auditoria. Acrdo 1703/2004 Plenrio.
Processo n 006.931/2002-0. Entidades: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT Interessada:
Concessionria Rio-Terespolis S.A. - CRT. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, DF, 03 de novembro de 2004.
TCU. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 18
jun. 2010.
402
Ementa: Acompanhamento. Reviso tarifria, pela ANTT, do transporte rodovirio interestadual e
internacional de passageiros em percursos superiores a 75 km. Conhecimento. Regularidade de atos inerentes
atividade finalstica da agncia reguladora. Controle externo de segunda ordem. Oportunidades de melhoria.
Recomendaes. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Acompanhamento. Acrdo 715/2008 Plenrio.
Processo n 003.183/2006-1. Entidade: Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT Interessado:
Tribunal de Contas da Unio. Relator: Augusto Nardes. Braslia, DF, 23 de abril de 2008. TCU. Braslia, 2010.
Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=2&doc=1&dpp=20&p=0>. Acesso
em: 18 jun. 2010.
238

Alm disso, deve ser ressaltado que h de ser verificado se em seus atos individuais
obedeceu a atos normativos gerais expedidos, com base na lei, para reger a conduta da
agncia.
Tambm deve ser levado em conta que o controle dos atos discricionrios cada vez
mais se amplia, ante a fora normativa crescente dos princpios jurdicos, o que faz considerar
que afastar previamente a correo impositiva de atos, meramente, por serem discricionrios,
no se coaduna com a os fins da interpretao baseada em princpios.
Nesse sentido, reproduzo o pensamento de Gustavo Binenbojm de que o controle da
discricionariedade tendo por base princpios chega a operar verdadeira revoluo na histrica
classificao dos atos administrativos, como vinculados ou discricionrios, pois a
constitucionalizao do Direito deu ensejo incidncia direta dos princpios constitucionais
sobre os atos administrativos no diretamente vinculados pela lei. Assim, no h espao
decisrio da Administrao que seja externo ao Direito, nem tampouco nenhuma margem de
deciso administrativa totalmente imune incidncia dos princpios constitucionais
403
Vale ainda lembrar que, mesmo quando se trata de discricionariedade tcnica, na
grande maioria dos casos, a agncia reguladora poder escolher entre um elenco de
alternativas reciprocamente excludentes entre si, em que, para decidir por uma delas, ter de
utilizar juzo de convenincia e oportunidade
.
404
Cabe destacar que o foco das divergncias entre as correntes do TCU so propostas
formuladas pela Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao (Sefid), advindas das
fiscalizaes realizadas nos atos regulatrios das agncias reguladoras. Especificamente,
quando a Sefid prope determinaes para correo de falhas, omisses e, por vezes, mesmo
at irregularidades, propostas essas que, quando submetidas anlise do corpo de Ministros,
, os quais esto sujeitos ao controle pelo TCU.

403
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizao. 2. ed. rev. e atual. Rio de J aneiro: Renovar, 2008, p. 314.
404
J USTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002,
p. 528.
239

do origem a polmicas: alguns concordando com a Unidade Tcnica, outros optando por
transformar as propostas de determinao em recomendao.
Parece estabelecer-se entre a Unidade Tcnica e alguns Ministros do Tribunal, apesar
do tratamento respeitoso entre ambos, uma verdadeira dicotomia quanto concepo de
controle do TCU para com as agncias reguladoras. Enquanto a Sefid, respaldada no
conhecimento tcnico e prtico de seus auditores, adquirido nos diversos trabalhos de
fiscalizao das agncias, detecta falhas e mesmo incompatibilidades com a lei e o Direito
405
Conforme j informado, tem-se verificado que a corrente que defende a formulao
de recomendaes tem preponderado. Ressalte-se, porm, que em diversas situaes
estabelecem-se franco debate entre as duas correntes e, por vezes, o Tribunal tem reformado
seu entendimento ou mesmo acatado a proposta da Sefid e proferido determinaes.

nos seus atos reguladores e prope aos Ministros que formulem determinaes para corrigi-
las; alguns Ministros, por vezes, adotam posio poltica e, privilegiando, exacerbadamente, a
autonomia das agncias, optam por formular apenas recomendaes, quando tcnica e
juridicamente caberiam determinaes. Tal situao, diga-se de passagem, caso venha a ser
avassaladoramente dominante, pode por em risco a legitimidade e a autoridade adquiridos
pelo TCU, pela falta de compulsoriedade que, tcnica e juridicamente, deveria ser imanente a
certas decises.
Nesse sentido, adiante sero expostos algumas dessas situaes, em que houve
importantes divergncias, retiradas de casos concretos, retratados em Acrdos do Tribunal.
Na oportunidade, ser feita a respectiva anlise dos posicionamentos adotados, luz da
concepo atual do princpio constitucional da legalidade administrativa, com vista a

405
A compatibilidade com a a lei e o Direito, expressa, de modo resumido, a noo atual do princpio da
legalidade administrativa exposta nesta dissertao. Tal expresso foi tambm utilizada por Vladimir da Rocha
Frana, ao afirmar que A atual Administrao deve ser conforme a lei o Direito. Atualmente, a legalidade
administrativa praticamente sinnimo de juridicidade administrativa. FRANA, Vladimir da Rocha.
Estrutura e motivao do ato administrativo. So Paulo: Melheiros, 2007, p. 57.
240

contribuir para definirem-se quais os limites da atuao do TCU sobre as atividades-fim das
agncias reguladoras:
a) No Acrdo 272/2007 - Plenrio
406
Um dos principais focos de divergncia verificou-se em face do poder conferido s
agncias reguladoras de emitir normas reguladoras. Ao editar tais normas, usando de
discricionariedade tcnica devidamente justificada, vinculam-se as agncias a tais normas,
poderiam as agncias descumprir seus prprios atos gerais? Qual o limite de sua
discricionariedade?
, que tratou do processo de reviso tarifria da
Light, ocorrido em 2003, nos Relatrios e Votos que fundamentaram esse Acrdo, verificou-
se acirrada polmica entre o Ministro Relator e o Representante do Ministrio Pblico junto
ao TCU sobre a proposta de que a Aneel inclusse, no clculo da reviso tarifria, os efeitos
de benefcio fiscal previsto na Lei 9.249/95, decorrentes da distribuio aos acionistas de
juros sobre o capital prprio. A polmica envolveu discusses versando se a agncia estaria
vinculada ou no norma anteriormente expedida por ela, e se ao TCU caberia apenas
recomendar ou poderia determinar a adoo de providncias corretivas.
O Ministro Relator Benjamin Zymler votou no sentido de que TCU somente deveria
recomendar Aneel que, no estudo especfico que aquela entidade vinha conduzindo, para
fins de reviso tarifria peridica, avaliasse a oportunidade, a convenincia e a forma mais

406
Ementa: Acompanhamento. ANEEL. Processo de reviso tarifria da Light Servios de Eletricidade S. A.
Exerccio de 2003. Presumidas inconsistncias metodolgicas relativas ao clculo do fator X. Desconsiderao
do benefcio fiscal decorrente da distribuio de juros sobre o capital prprio. Fixao de reposicionamento
tarifrio supostamente acima do devido. Determinao. Remessa de cpia ao Congresso Nacional e interessados.
Embargos de Declarao. Competncia discricionria da Aneel para determinar a oportunidade, a convenincia e
a forma mais adequada de considerao desse benefcio. Conhecimento. Provimento parcial. Recomendao.
Comunicao. Encaminhamento dos autos Serur. Novos Embargos de Declarao. Conhecimento. No
provimento. Comunicao. Encaminhamento dos autos Serur. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio.
Acompanhamento. Acrdo 272/2007 - Plenrio. Processo n 016.128/2003-2. Entidade: Agncia Nacional de
Energia Eltrica Aneel. Interessados: Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio e Jos Mrio de
Miranda Abdo - Diretor-Presidente da Aneel. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, DF, 7 de maro de 2007.
TCU. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 18
jun. 2010.

241

adequada de considerar os efeitos do benefcio fiscal decorrentes da distribuio de juros
sobre o capital prprio, na forma prevista na Lei 9.249/1995.
Em seu Voto, o Ministro Relator alegou que no se poderia afirmar que a Aneel
tenha incorrido em erro de clculo, ao no considerar os efeitos do benefcio fiscal. A uma,
porque, consoante demonstrado, ela estava desenvolvendo os estudos necessrios a essa
considerao. A duas, porque a reviso tarifria sob anlise possui carter provisrio e a
prpria agncia afirmou que, caso esses estudos indiquem a necessidade de alterao da tarifa
fixada, o valor estipulado seria modificado, visando evitar prejuzos aos usurios. A trs,
porque a elaborao de estudos e a fixao de tarifas provisrias no significam uma opo
regulatria arbitrria ou que viole o devido processo legal.
Por sua vez, o Membro do Ministrio Pblico junto ao TCU, Procurador J lio
Marcelo de Oliveira, corroborando proposta inicialmente feita pela Sefid, defendeu que o
TCU deveria determinar Aneel que adotasse as providncias necessrias para incluir, no
clculo do reposicionamento tarifrio da Light do ano de 2003, os efeitos do benefcio fiscal
previsto na Lei 9.249/95.
Afirmou o Procurador que, se a agncia reguladora no estiver adstrita s premissas
por ela mesma estabelecidas para o reposicionamento tarifrio, ento cumpre indagar: em que
estaria fundamentado o reposicionamento? Alegou que as opes regulatrias no podem ser
arbitrrias. So discricionrias, mas exigem fundamentao e coerncia tcnica. Decises
discricionrias que discrepam de sua prpria fundamentao so em verdade arbitrrias e
violam o devido processo legal a que tm direito todos os agentes envolvidos e interessados
no reposicionamento tarifrio.
Aps as divergncias apresentadas, no Acrdo, prevaleceu a posio de apenas
recomendar Aneel que, no estudo especfico que aquela agncia vinha conduzindo no
contexto do processo de reviso tarifria peridica, avaliasse a oportunidade, a convenincia e
242

a forma mais adequada de considerao dos efeitos do benefcio fiscal decorrente da
distribuio de juros sobre o capital prprio, na forma prevista na Lei n 9.249/1995.
Analisando-se o referido Acrdo, concorda-se com a posio externada pelo
Membro do Ministrio Pblico junto ao TCU, no sentido de que se a Aneel estabeleceu em
norma precedente, de carter geral, que a remunerao devida s concessionrias seria o custo
mdio ponderado de capital da empresa de referncia, depois de exercida sua competncia
discricionria, nada mais restaria agncia a no ser calcular, dentro do maior rigor e
discernimento tcnico possvel, o correto custo de capital a ser empregado na reviso tarifria.
Ao editar a norma, exauriu-se, portanto, o espao discricionrio do regulador.
Vinculou-se a Aneel sua escolha, amplamente justificada, devendo ser aplicada a teoria dos
motivos determinantes. No poderia a agncia desviar-se do modelo escolhido por ele prpria,
muito menos descaracteriz-lo, troc-lo por outro, ou deixar de implement-lo para,
secretamente, implementar outro pelo qual tenha preferncia. Cabia-lhe, to somente, apurar o
correto custo de capital prprio, exatamente nos termos da metodologia por ela definida.
Alm disso, ao editar, usando de sua discricionariedade, norma tcnica de carter
geral, devidamente justificada, para reger sua conduta posterior, a Agncia no poderia em ato
individual, descumpri-la, pois se vinculou aos parmetros, exigncias e motivos estipulados
naquela norma tcnica.
Assim, verifica-se que houve, por parte da Agncia, descumprimento do princpio da
legalidade administrativa, ao descumprir a teoria dos motivos determinantes e ao inobservar
norma tcnica por ela editada.
Alm do mais, ao descumprir norma geral por ela editada, norma a qual deve ter sido
submetida apreciao de agentes econmicos e consumidores, executando ato
administrativo em desconformidade com essa norma, descumpriu a Agncia o devido
processo legal de elaborao de atos normativos, caracterizado pela realizao de consultas
243

aos agentes, aos consumidores e sociedade. Isso inquina por vcio processual e de
legitimidade o ato do ente regulador.
Por tais motivos, deveria o TCU ter formulado determinao Aneel, no sentido de
que efetuasse a correo de erro de clculo cometido, aplicando o modelo de
reposicionamento tarifrio por ela mesmo estabelecido.
Por se tratar de ato que violou um princpio jurdico, deveria o TCU ter determinado
a correo do ato ilegal e no apenas recomendado que fossem verificada a convenincia e
oportunidade de efetuar os ajustes nos estudos que a Agncia estava desenvolvendo.
b) No Acrdo 131/2010 Plenrio
407
A dissonncia versou sobre proposta formulada pela Sefid de que fosse determinada
Aneel que, para os prximos leiles, aprimorasse os critrios de anlise para a aprovao
dos Estudos de Viabilidade Tcnica, de modo a exigir maior qualidade e detalhamento dos
estudos, para a adequada caracterizao dos empreendimentos que subsidiam as licitaes de
concesso de aproveitamentos hidreltricos, e que, no prazo de sessenta dias, apresentasse
relatrio de diagnstico e propostas de alteraes ao TCU. A proposta da Sefid deveu-se ao
fato de terem sido constatadas por ela diversas falhas nos referidos estudos, que
comprometiam a correta caracterizao do empreendimento e a estimativa do valor
, que versou sobre o processo de
acompanhamento do leilo para contratao de energia proveniente da Usina Hidreltrica de
Belo Monte, no Rio Xingu, com posterior outorga de concesso de uso de bem pblico, no
Relatrio e Votos que fundamentaram esse Acrdo, verificou-se divergncia entre as
posies de dois Ministros do TCU.

407
Ementa: Leilo para contratao de energia nova. UHE de Belo Monte. Acompanhamento do 1 estgio.
Anlise preliminar. Anlise dos estudos econmico-financeiros, dos estudos de impacto e licenciamento
ambiental e de aspectos relacionados a projeto e custos das obras. Determinaes e recomendaes BRASIL.
Tribunal de Constas da Unio. Acompanhamento. Acrdo 131/2010 - Plenrio. Processo n 017.309/2009-1.
Entidades: Agncia Nacional de Energia Eltrica - Aneel; Empresa de Pesquisa Energtica - EPE; e Ministrio
de Minas e Energia - MME. Interessados: Nelson J os Hubner Moreira, Diretor-Geral da Agncia Nacional de
Energia Eltrica; Maurcio Tiomno Tolmasquim, Presidente de Pesquisa Energtica; e Edison Lobo, Ministro
de Minas e Energia. Relator: J os Mcio Monteiro. Braslia, DF, 03 de fevereiro de 2010. TCU. Braslia, 2010.
Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 18 jun. 2010.

244

econmico-financeiro do negcio, utilizada para definir o valor mximo da tarifa, para fins de
leilo. Ressalte-se que essa tarifa-teto deve, caso no haja competio no leilo, proteger a
modicidade tarifria e, ao mesmo tempo, garantir uma lucratividade normal, de mercado, ao
empreendedor.
Enquanto o Ministro-Relator J os Mcio Monteiro votou por que fosse prolatada
apenas uma recomendao, o Ministro Walton Alencar Rodrigues, corroborando a proposta
da Sefid, votou no sentido de que fosse feita determinao. Nesse sentido, a discordncia
tratou da forma de atuao do TCU ante a verificao de falhas de natureza grave em estudos
de viabilidade tcnica: se deveria apenas fazer uma recomendao, ou se caberia uma
determinao, que tem carter compulsrio.
Assim, o Ministro Relator J os Mcio Monteiro votou no sentido de que o TCU
deveria fazer recomendao Aneel, para que nos prximos leiles, aprimorasse os critrios
de anlise para a aprovao dos Estudos de Viabilidade Tcnica, de modo a exigir maior
qualidade e detalhamento desses estudos, que subsidiam as licitaes de concesso de
aproveitamentos hidreltricos, com vistas adequada caracterizao dos empreendimentos.
Alegou o Ministro Relator, apesar reconhecer que o prprio TCU j havia
considerado que as medidas propostas eram relevantes, que, por estarem sujeitas
discricionariedade da direo da Aneel, essa deveria avaliar a convenincia da adoo das
medidas ali sugeridas.
J o Ministro Walton Alencar Rodrigues defendeu e votou que fosse formulada
determinao Aneel para que, nos prximos leiles, aprimorasse os critrios de anlise para
a aprovao dos Estudos de Viabilidade Tcnica, de modo a exigir maior qualidade e
detalhamento deles, para possibilitar a adequada caracterizao dos empreendimentos que
subsidiam as licitaes de concesso de aproveitamentos hidreltricos. Alm disso, props
245

que fosse determinado que, no prazo de sessenta dias, a Agncia apresentasse relatrio de
diagnstico e propostas de alteraes ao Tribunal.
Alegou o Ministro Walton Alencar Rodrigues que os Estudos de Viabilidade Tcnica
do empreendimento (EVTE), para alcanar os objetivos a que se propem, devem respeitar
uma srie de pr-condies, tais como: I) a tecnologia considerada nos estudos deve ser
compatvel com as usualmente adotadas pelo mercado; II) os preos e quantitativos usados
para a estimativa dos investimentos e custos de manuteno devem refletir ao mximo os
valores que o concessionrio dever encontrar no mercado e as caractersticas do
empreendimento. Por isso, as premissas financeiras do EVTE devem ser razoveis e
estabelecidas com base em metodologias cientificamente estabelecidas. Acrescentou que, caso
no sejam observadas estritamente essas pr-condies, corre-se o risco de se ter uma pea de
fico, sem nenhuma correlao com a realidade do negcio.
Afirmou tambm que somente por meio de um EVTE adequadamente calculado,
poder o TCU desempenhar seu papel no acompanhamento de concesses, de modo que
possa verificar o cumprimento da lei, os riscos da concesso, as questes relacionadas
modicidade tarifria etc. Nesse sentido, declarou que essa pea essencial ao Tribunal e deve
ser feita com todo o cuidado necessrio. Asseverou que os estudos apresentados pela Empresa
de Pesquisa Energtica e a Aneel contm falhas merecedoras de correes. Afirmou que
algumas dessas correes fogem discricionariedade da Agncia, tendo em vista ferirem
premissas de matemtica financeira e, portanto, so inconsistncias que transgridem as regras
do prprio mtodo escolhido. Asseverou que, ao se observarem erros desse tipo, no pode o
TCU dar a opo ao agente de corrigi-lo se assim o quiser, pois isso pode desqualificar o
prprio EVTE apresentado, motivo pelo qual, nesse caso, cabe a formulao de determinao.
Contudo, prevaleceu no Acrdo a posio de apenas recomendar a Aneel que, para
os prximos leiles, aprimorasse os critrios de anlise para a aprovao dos Estudos de
246

Viabilidade Tcnica, de modo a exigir maior qualidade e detalhamento dos estudos, com vista
adequada caracterizao dos empreendimentos que subsidiam as licitaes de concesso de
aproveitamentos hidreltricos.
Analisando-se o teor das divergncias expostas, bem como o Acrdo, pode-se
afirmar que os Estudos de Viabilidade Tcnica do empreendimento so muito importantes,
pois se prestam a determinar a correta caracterizao do empreendimento e a estimativa do
valor econmico-financeiro do negcio, para que possa ser definido o valor mximo da tarifa
(tarifa-teto) para fins de leilo. Por isso, sua elaborao tem de ser feita com muito rigor,
cumprindo metodologia cientfica, sob pena de transformar-se em uma pea de fico.
Ao terem sido constatadas vrias e importantes falhas na elaborao desses Estudos,
incorrendo no s no descumprimento de regras do prprio mtodo escolhido pela Agncia,
assim como em inconsistncias no que concerte a premissas de matemtica financeira,
ocorreram vcios cuja correo no poderia ficar sujeitos discricionariedade da Agncia.
Ao editar atos ou normas gerais para reger sua prpria conduta, a Agncia vincula-se
a eles, no podendo descumpri-los, sob pena de ferir o princpio da legalidade administrativa.
Verifica-se que foi tambm inobservado esse princpio, ao se admitir que erros matemticos
fossem aceitos, sem correo, o que constituiu conduta no razovel, tendo em vista os
Estudos de Viabilidade Tcnica respaldarem-se em metodologia cientfica.
Ante tais falhas, as quais, alm de comprometer a aferio da tarifa-teto do leilo,
prejudicam os prprios trabalhos de controle do TCU, no tinha o administrador da Agncia a
discricionariedade de verificar a convenincia de corrigi-las, tinha o dever de faz-lo. Por tal
motivo, deveria o Tribunal ter formulado determinao para a adoo das providncias
corretivas cabveis e no mera determinao.
247

c) No Acrdo 575/2007 Plenrio
408
Como resultado da inspeo, o TCU apurou que as modificaes advindas da
instalao da nova praa de pedgio ocasionaram uma diminuio no risco de trfego
assumido pela Concessionria e gerou a obteno indevida de ganhos econmicos para ela,
sem que esses fossem repassados aos usurios, conforme se interpreta analisando-se o edital
da licitao, o contrato e o Programa de Explorao da Rodovia (PER).
, que tratou de Pedido de Reexame contra
Deciso proferida em processo que teve por origem uma inspeo realizada na Agncia
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), relacionada ao contrato de concesso da Rodovia
Presidente Dutra, tambm ocorreram divergncias entre as posies dos Ministros. A inspeo
teve o objetivo de verificar se o benefcio oferecido aos usurios, na forma da reduo do
pedgio, advindo do desmembramento da praa de pedgio de Parate - SP e a criao da
praa de pedgio de J acare - SP foi calculado na justa medida de manter inalterado o
equilbrio financeiro do contrato, sem proporcionar ganhos injustificados concessionria.
Visou tambm aferir se as adequaes e revises efetuadas no contrato, desde o incio,
preservaram o equilbrio financeiro original e a modicidade das tarifas.
Diante dessa constatao, e ante a falta de clareza do contrato de concesso (Contrato
PG-137/95-00) e de lacunas nas disposies para regular a situao especfica ocorrida na
Rodovia, ou seja, quanto alterao da configurao das praas de pedgio e destinao a

408
Ementa: Pedido de Reexame. Deciso 1.648/2002-Plenrio. Contrato de concesso da rodovia Presidente
Dutra. Desmembramento da praa de pedgio de Parate e criao da praa de pedgio de J acare. Determinaes
dirigidas ANTT. Elaborao de norma para regular a metodologia de clculo de receitas auferidas com a
alterao na configurao de praas de pedgio. Reviso do contrato de concesso com base na norma a ser
elaborada. Pedido de medida cautelar encaminhado pelo Ministrio Pblico Federal. Conhecimento do recurso.
Provimento parcial. Indeferimento da medida cautelar. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Pedido de
Reexame. Acrdo 575/2007 Plenrio. Processo n 014.824/2000-8. Entidades: Agncia Nacional de
Transportes Terrestres ANTT e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit. Interessados:
Concessionria da Rodovia Presidente Dutra S.A. - Novadutra (CNPJ 00.861.626/0001-92); J os Guilherme
Ferraz da Costa, Procurador da Repblica em So J os dos Campos. Relator: AUGUSTO SHERMAN
CAVALCANTI. Revisor: AUGUSTO NARDES. Braslia, DF, 11 de abril de 2007. TCU. Braslia, 2010.
Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 18 jun. 2010.


248

ser dada receita originada do incremento de trfego, verificaram-se divergncias entre o
Ministro Relator e o Ministro Revisor, quanto forma de avaliar a irregularidade, bem como
sobre o teor da medida a ser proposta para san-la.
Nesse sentido, enquanto o Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti defendeu e
votou para que fossem formuladas determinaes ANTT, no sentido de destinar os ganhos
obtidos em favor somente dos usurios; o Ministro Revisor Augusto Nardes sustentou e votou
que fosse efetuada determinao Agncia para que ela adotasse providncias para resolver
as questes, sob sua discricionariedade. Nesse sentido, o Ministro Revisor, sem determinar
previamente que destino dar aos ganhos obtidos, admitiu a hiptese de distribuio das
vantagens entre a concessionria e a melhoria dos servios e/ou cumulativamente com a
reduo de tarifas para os usurios.
Os motivos das divergncias entre as posies dos Ministros so, alm da avaliao
do que seja discricionariedade e de seus limites, a diferena de concepo quanto forma de
atuao do TCU diante de atividades-fim das agncias reguladoras.
Assim, o Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti votou no sentido de que, no
prazo de cento e oitenta dias, a ANTT promovesse o clculo e a respectiva reviso do contrato
de concesso firmado com a concessionria Nova Dutra. Para isso, deveria a Agncia
incorporar ao fluxo de caixa o adicional de trfego gerado na praa de pedgio original de
Parate, em razo do desmembramento desta e do deslocamento da praa de Parate Norte, e,
ainda, do desmembramento e criao que originou a praa de J acare, garantindo, ento, o
repasse integral do benefcio aos usurios, na forma de reduo de tarifa, ressalvadas as
despesas vinculadas s modificaes implementadas.
409

409
Alegou o Ministro Relator, em resumo, que:

- as alteraes nas praas de pedgio no tiveram por motivo ou finalidade a eliminao de eventual
desequilbrio no contrato de concesso, uma vez que no ficou comprovado ter ocorrido desequilbrio ou alguma
das hipteses que pudessem ensejar o pleito de reequilbrio econmico-financeiro;
249

Concluiu, afirmando que ter ficado caracterizado, no processo sob anlise, que o
contrato de concesso vem sendo irregularmente executado, visto que a Concessionria vem

- embora a concessionria tenha alegado que modificaes realizadas teriam sido baseadas em clusula do
Programa de Explorao da Rodovia (PER), foi constatado pela Sefid que, em anlise do contrato de concesso,
que no h clusula do PER que amparasse as alteraes feitas nas praas de Parate e J acare;
- o fundamento jurdico aplicvel alterao da configurao de praas de pedgio, no caso em exame, to
somente o atendimento ao interesse pblico, conforme disposto nas clusulas 5, alnea a, e 206, inciso I, do
contrato de concesso. Isso impe que tanto a motivao da alterao, como o resultado que se espera alcanar
com ela estejam permeados pelo interesse pblico. Ou seja, a alterao do contrato deve ser fundamentada em
um motivo pblico e visar a uma finalidade pblica. Assim, em que pese no devam impor perdas ou prejuzos
ao particular contratado, tambm, pela mesma razo, no lhe deveriam propiciar vantagens econmicas, salvo se
estas, no caso concreto, configurarem o interesse pblico a ser atendido;
- o benefcio pblico decorrente da modificao das praas de pedgio no contrato em tela deve estar vinculado
ao motivo pblico alegado (situao de fato) e finalidade pblica perseguida (resultado), devendo ser destinado
integralmente ao usurio;
- o benefcio pblico pode abranger providncias como a reduo do valor da tarifa, a realizao de obras de
melhoria na rodovia e a prestao de servios de assistncia ao usurio, entre outras possibilidades, que tornem o
servio adequado nos termos do art. 6 da Lei 8.987/95;
- no havendo comprovao da vinculao, necessidade, razoabilidade e utilidade de novas obras e/ou melhorias
na prestao de servio de assistncia ao usurio, ento a receita adicional gerada em decorrncia das alteraes
dever ser integralmente destinada para a reduo tarifria;
- no caso do desmembramento da praa de pedgio de Parate, documentos expedidos pelo Poder Concedente e
pela Concessionria poca demonstram que: I) o motivo pblico alegado para a alterao foi a necessidade de
eliminar as rotas de fuga ao pedgio, para evitar a sobrecarga da malha rodoviria vizinha e aumento do risco de
acidentes, assim como a desigualdade na assuno dos custos de pedgio entre os usurios da rodovia; II) a
finalidade pblica pretendida pela alterao foi promover maior segurana e equidade, tanto no fluxo de trnsito
como na distribuio dos encargos entre os usurios. Alm disso, foi acordado pelas partes (Poder Concedente e
Concessionria), que a receita advinda do acrscimo de trfego gerado deveria ser aplicada em benefcio pblico
por meio da realizao de melhorias na rodovia, incluindo a realizao de determinadas obras, e da reduo da
tarifa;
- no caso da criao da praa de pedgio de J acare, os elementos colhidos do conta que: I) o motivo pblico
alegado foi a necessidade de reduzir os custos dos fretes e o fato de que muitos usurios utilizavam a rodovia
sem pagar o pedgio, enquanto outros arcavam integralmente com a tarifa; II) a finalidade pblica consistiu,
pois, na promoo de maior justia tarifria, por meio da integrao dos usurios no pagantes, e da repartio de
custos; III) o benefcio pblico pretendido foi a reduo dos valores da tarifa; por conseguinte, a receita
decorrente do incremento de trfego resultante dessa alterao deveria ser exclusivamente pblica e aplicada na
promoo da modicidade da tarifa;
- no se constatou a existncia de fundamentos jurdicos ou fticos capazes de amparar a pretenso da
Concessionria de auferir a receita advinda do acrscimo de trfego ocasionado pelo desmembramento da praa
de pedgio de Parate e pela criao da praa de J acare;
- o desmembramento da praa de pedgio de Parate e a criao da praa de pedgio de J acare no se
constituram em atos discricionrios do Poder Concedente, uma vez que objetivaram o atendimento ao interesse
pblico.
Ementa: Pedido de Reexame. Deciso 1.648/2002-Plenrio. Contrato de concesso da rodovia Presidente Dutra.
Desmembramento da praa de pedgio de Parate e criao da praa de pedgio de J acare. Determinaes
dirigidas ANTT. Elaborao de norma para regular a metodologia de clculo de receitas auferidas com a
alterao na configurao de praas de pedgio. Reviso do contrato de concesso com base na norma a ser
elaborada. Pedido de medida cautelar encaminhado pelo Ministrio Pblico Federal. Conhecimento do recurso.
Provimento parcial. Indeferimento da medida cautelar. BRASIL. Tribunal de Constas da Unio. Pedido de
Reexame. Acrdo 575/2007 Plenrio. Processo n 014.824/2000-8. Entidades: Agncia Nacional de
Transportes Terrestres ANTT e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit. Interessados:
Concessionria da Rodovia Presidente Dutra S.A. - Novadutra (CNPJ 00.861.626/0001-92); J os Guilherme
Ferraz da Costa, Procurador da Repblica em So J os dos Campos. Relator: AUGUSTO SHERMAN
CAVALCANTI. Revisor: AUGUSTO NARDES. Braslia, DF, 11 de abril de 2007. TCU. Braslia, 2010.
Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em: 18 jun. 2010.

250

auferindo parte das receitas adicionais originadas das reconfiguraes da praa de pedgio de
Parate, sem que existam fundamentos fticos e jurdicos que amparem a pretenso da
empresa em obter esses ganhos. Portanto, existe ilegalidade a reclamar a assinatura de prazo
por parte do Tribunal para que a ANTT proceda regularizao dessa situao.
De sua parte, o Ministro Revisor Augusto Nardes votou no sentido de que fosse
determinado ANTT que adotasse providncias [que a Agncia entendesse necessrias] para
resolver as questes verificadas pela Sefid na praa de pedgio de J acare SP. Nesse sentido,
votou para que a ANTT se manifestasse conclusivamente sobre as alteraes havidas,
inclusive no que tange destinao das vantagens econmicas porventura auferidas e
adoo, ou no, de regra de proporcionalidade para a reverso de valores Concessionria ou
melhoria dos servios, alternada ou cumulativamente, com a reduo de tarifas para os
usurios.
Em defesa de sua posio, o Ministro Revisor afirmou que o TCU, ao determinar, de
plano, sem prvia manifestao conclusiva da ANTT sobre o mrito da questo, que ela
promova a destinao obrigatria e exclusiva da receita adicional advinda da instalao de
novos postos de cobrana reduo da tarifa do pedgio, estaria o Tribunal, de certa forma,
assumindo no o controle, mas a administrao do contrato de concesso. Assim, portanto,
estaria o TCU exercendo tpico ato de gesto, de cunho estritamente discricionrio, inserido
na atribuio privativa do poder concedente, no mbito de suas competncias legais.
Alegou, ainda, o Ministro Revisor Augusto Nardes que a atuao direta do TCU,
mediante controle de primeira ordem sobre atos discricionrios da referida Agncia
Reguladora, poderia resultar em verdadeiro esvaziamento das competncias legalmente
atribudas Autarquia Federal.
Argumentou tambm que tem a opinio no sentido de que cumpriria ao Tribunal o
estabelecimento de diretrizes gerais a serem observadas em norma a ser elaborada pela
251

ANTT, com vista a regular a maneira como deveria ser tratado o incremento de trfego
constatado nas praas de pedgio aps as modificaes na configurao. Declarou que as
diretrizes gerais a serem estabelecidas pelo TCU deveriam prever o aproveitamento do
adicional de trfego no apenas em prol da modicidade tarifria, mas tambm, se for o caso,
em favor da arrecadao da concessionria e da realizao de melhorias na rodovia.
Defendeu que a ANTT tem melhores condies tcnicas de, em primeiro plano,
apreciando as reais circunstncias do jogo regulatrio, escolher o objeto e o motivo do ato,
pugnando pelo melhor destino a ser dado s receitas adicionais, selecionando, assim, a opo
administrativa mais condizente com a busca do servio adequado.
Afirmou ainda que, naquele momento processual, o TCU deveria abster-se de
encaminhar determinaes sobre condutas especficas a serem adotadas pela ANTT,
limitando-se a exigir que ela deliberasse a respeito, comunicando os termos da deciso para
oportuna apreciao da Corte de Contas.
No Acrdo, prevaleceu o posicionamento do Ministro Relator, de maneira mais
detalhada, no sentido de que fosse determinado ANTT, com fundamento no art. 71, inciso
IX, da Constituio Federal de 1988, que promovesse, no prazo de cento e oitenta dias, a
reviso no contrato de concesso firmado com a Nova Dutra, a fim de que fosse incorporado
ao fluxo de caixa o adicional de trfego e de receita gerado na praa original de Parate, em
razo do deslocamento da praa de Parate Norte, e da criao da praa de J acare, segundo as
diretrizes estabelecidas a seguir. Foi tambm determinado que a Agncia informasse ao TCU,
ao trmino do aludido prazo, sobre a deliberao adotada e, destarte, sobre as alteraes
contratuais porventura promovidas.
Foi tambm determinado ANTT que, em futuras modificaes da configurao
original das praas de pedgio da rodovia Presidente Dutra, como o desmembramento, a
criao de novas praas ou a instalao de cabines de bloqueio, observasse, entre outras que
252

entender cabveis em cada caso, as seguintes diretrizes quanto frmula de clculo e de
agregao ao fluxo de caixa do adicional de trfego e de receitas gerado:
- ressalvados as despesas e os custos vinculados implementao das referidas
modificaes, bem como outros casos definidos pela ANTT, desde que devidamente
justificados, a receita relativa ao adicional de trfego gerado nas praas originais dever ser
aplicada em benefcio exclusivamente pblico, vinculado ao motivo pblico alegado e
finalidade pblica pretendida pelas modificaes, devendo ser integralmente repassada ao
usurio;
- a receita decorrente do adicional de trfego gerado somente poder ser aplicada na
realizao de obras de melhoria na rodovia e/ou na prestao de servios de assistncia ao
usurio, na hiptese de tais aes no estarem previstas originalmente no Programa de
Explorao da Rodovia (PER), devendo haver vinculao da respectiva ao ao motivo
pblico alegado e finalidade pblica perseguida, bem como estar comprovadamente
caracterizado que tais aes sejam teis, razoveis e indispensveis efetiva adequao do
servio, nos termos do art. 6 da Lei n. 8.987/1995;
- nas hipteses no abrangidas no pargrafo anterior, a receita decorrente do
adicional de trfego dever ser integralmente aplicada na reduo tarifria.
Analisando-se o caso, verifica-se que, ao ser constatado pela inspeo da Sefid e
corroborado pelos Ministros, sem exceo, que o contrato de concesso estabeleceu,
juntamente com os demais documentos a ele relacionados, que o fundamento jurdico
aplicvel alterao da configurao de praas de pedgio era somente o interesse pblico,
induz-se a interpretar que o motivo da alterao nas praas de pedgio, bem como o objeto
(resultado que se esperava alcanar) estivessem vinculados ao fundamento jurdico aplicvel,
ou seja, a um interesse pblico.
253

Aps o Poder Pblico ter exercido a discricionariedade em definir o motivo e o
objeto das alteraes nas praas de pedgio, atrelando-os exclusivamente ao interesse pblico,
vinculou-se a eles, no podendo, discricionariamente admitir a mudana do motivo e objeto
previamente definidos, no sentido de aceitar que as receitas adicionais fossem carreadas em
favor do concessionrio.
Aplica-se ao caso a teoria dos motivos determinantes, pois no poderia a
Administrao definir no contrato um motivo para as alteraes nas praas de pedgio e, na
realidade, agir, ou admitir que fossem gerados, na prtica, outros efeitos no condizentes com
os motivos estabelecidos.
Por isso, entende-se no ser cabvel a declarao do Ministro Revisor, naquele
momento processual, quando afirmou crer que a ANTT tenha melhores condies tcnicas de,
em primeiro plano, escolher o objeto e o motivo do ato, pugnando pelo melhor destino a ser
dado s receitas adicionais. Isso porque o momento de definir o objeto e o motivo j se tinha
exaurido, pois j haviam sido estabelecidos, quando da elaborao do contrato, do edital e das
Normas do Programa de Explorao da rodovia, cabendo, pois, naquela fase do processo,
apenas serem observados pelas partes.
No estava mais no campo da discricionariedade da Agncia admitir que os efeitos
(objeto) das alteraes realizadas nas praas de pedgio pela concessionria fossem diferentes
dos que os estabelecido na avena, pois, aps o objeto ser definido, ocorreu vinculao do
Poder Pblico.
Alm disso, em sendo o contrato de concesso uma norma especfica entre as partes,
que, ao lado do edital da licitao e das regras do Programa de Explorao da Rodovia, foram
editados para reger a conduta posterior de ambas, no poderia o Poder Pblico descumpri-los,
sob pena de ferir o princpio constitucional da legalidade administrativa.
254

Ressalte-se ainda que, no se constatando a existncia de fundamentos jurdicos ou
fticos capazes de amparar a pretenso da concessionria de auferir a receita advinda do
acrscimo de trfego, verificou-se descumprimento do contrato de concesso e das normas a
ele relacionadas. Por isso, devia TCU no apenas recomendar, ou determinar a adoo de
providncias que a agncia julgasse necessrias, mas determinar pontualmente a adoo das
medidas cabveis para fazer cumprir as disposies do contrato e das normas a ele
relacionadas, como de fato, neste caso, o fez.
Ao verificar que o contrato de concesso vem sendo irregularmente executado, com
omisso ou anuncia por parte da Agncia, no est o TCU tomando o lugar do ente regulador
no jogo regulatrio. Apenas est exercendo sua competncia constitucional de controle dos
atos da Administrao Pblica, quanto legalidade, ao estabelecer prazo para que a ANTT
proceda regularizao dessa situao, conforme previsto no art. 71, inciso IX, da
Constituio Federal.












255

7. CONCLUSO
Os princpios so normas jurdicas, ocupantes de posio hierrquica privilegiada, de
onde exercem grande influncia no ordenamento. Tem o aplicador do Direito o dever de
tentar concretizar, em cada situao que se lhe apresenta, os princpios jurdicos aplicveis ao
caso. Assim, ao se inserirem as agncias reguladoras no mbito da Administrao Pblica,
jamais se poderia interpretar qualquer matria que as envolva sem levar em conta a
principiologia jurdica que rege os entes estatais.
Tratando do princpio da legalidade, verificou-se que a concepo de legalidade no
estagnou. Se, em suas origens, tinha como um dos principais objetivos preservar os direitos e
liberdades individuais contra o poder estatal ou dos soberanos, passou tambm a desenvolver
outra finalidade, a de estabelecer os procedimentos, os parmetros, as diretrizes, os objetivos e
os fins da atuao estatal. Essa outra roupagem da legalidade passou a perfazer uma garantia
de que ao agir o Estado deveria cumprir o que os representantes do povo estabelecessem por
lei.
A concepo de que o Estado e seus governantes devem concretizar suas aes
seguindo o que a lei estabelece denomina-se princpio da legalidade administrativa, o qual
veio a constituir importante fator de controle da gesto estatal.
O princpio da legalidade administrativa passou por grande evoluo. No Estado
liberal de Direito, aceitava-se, como forma de atuao, que seus governantes poderiam fazer
tanto o que a lei expressamente autorizasse, assim como tudo o que no estivesse proibido por
ela, ensejando, assim, boa margem de discricionariedade. Tal concepo reconhecia
Administrao Pblica uma esfera de atuao livre de vinculao lei e desarraigada de
qualquer controle judicial.
Essa concepo vigorou at o segundo ps-guerra, quando se consolidou o Estado
social de Direito, fruto das lutas contra o liberalismo econmico. Assim, superou-se a
256

concepo de que a Administrao estaria livre para atuar de acordo com seu alvedrio, de
forma discricionria, passando, pois, a ter de cumprir o que a lei estabelecesse. Para suprir a
carncia de produo legislativa que se fazia necessria, a elaborao normativa infralegal
acentuou-se enormemente, passando o Estado, muitas vezes, a normatizar sua prpria
conduta, o que gerou dficit de democracia, por ferir um de seus principais primados, o
sistema de freios e contrapesos advindo da separao dos Poderes.
Em seguida foi criado o Estado democrtico de Direito, com o fim de dirimir as
falhas do Estado liberal e as do Estado social de Direito, acrescentando a este um novel
elemento, a participao popular, tanto no processo poltico e nas decises de Governo, como
no controle da Administrao. No Estado Democrtico de Direito reconhece-se que este seja
regido pela lei, mas no somente por ela, mas tambm pelo Direito, abrindo espao ao
entendimento de que a Administrao Pblica seja regida tanto pelas regras, quanto pelos
princpios jurdicos. Tais princpios atuam como limites discricionariedade administrativa e,
se forem inobservados, do origem a atos ilcitos, passveis de reviso pelos rgos de
controle.
O princpio da legalidade administrativa no perodo atual no rompe com o Estado de
Direito e continua tendo como sustentculo a concepo da necessidade de o Estado agir
somente conforme o estabelecido pela lei e pelo prprio Direito, em que se destacam os
princpios jurdicos. Ressalte-se que em face o Direito pertencer a um fenmeno cultural sofre
influncias dos processos de globalizao, do princpio da subsidiariedade, da Reforma do
Estado e das concepes que dela advm. Em conseqncia, a dinmica da vida social e
econmica dos tempos atuais exige dos rgos reguladores, cada vez mais, a necessidade de
versarem, por meio de atos administrativos e normas de regulao, a respeito de assuntos
tcnicos especficos, cuja dinmica a produo legislativa, muitas vezes, no consegue
acompanhar.
257

Diante de todo esse quadro atual de inovaes, para a observncia do princpio da
legalidade administrativa, deve-se ressaltar que h diversos graus de vinculao da
Administrao. Por vezes, dispe o agente pblico de grande margem de discricionariedade;
porm, em outras situaes, sua discricionariedade mais limitada. Mas, em qualquer das
situaes, sempre deve ser observado se os atos administrativos ou as normas editadas
respeitam os marcos legais, as regras e os princpios constitucionais.
Nesse sentido, nos dias atuais, a observncia do princpio da legalidade
administrativa abrange muito mais do que a adequao do ato aos ditames literais
estabelecidos em lei, mas tambm a conformidade com o prprio Direito. Para isso, requer-se
do interprete ou o aplicador verifique se o ato cumpriu as finalidades legais; se no foi
desarrazoado ou desproporcional; se constaram as motivaes, os fundamentos que ensejaram
a execuo do ato; alm de se constatar se, em tendo causado danos a terceiros,
responsabilizou-se o Estado pelas perdas verificadas. Vale destacar, ainda, que
desdobramento do princpio da legalidade administrativa no perodo atual o respeito, pela
Administrao, quando praticar atos individuais, aos atos genricos que expediu com base na
lei, para regular seus comportamentos ulteriores.
Um dos temas fundamentais ao se estudar o Estado atual o do poder normativo das
agncias reguladoras e seus limites, vez que tal poder normativo uma das expresses de sua
discricionariedade. Entende-se que o poder normativo das agncias reguladoras est albergado
pelo que a doutrina denomina de supremacia especial, tambm chamada de relao
especial de sujeio, da qual a prpria entidade estatal no caso, as agncias extrai poderes
para editar normas reguladoras das condutas dos entes regulados.
Fundamental tambm para a apreciao da matria sob anlise foi distinguir os
termos regulamentao e regulao. A regulamentao a produo normativa infralegal
utilizada tanto pelo Chefe do Executivo, como por rgos e entidades da Administrao
258

Pblica a includas as agncias reguladoras para regulamentar a lei, ou mesmo para
concretizar e especificar os fins previstos nas clusulas gerais ou standards previstos em leis,
ou mesmo para executar as finalidades e princpios inculpidos na Constituio. J como
conceito de regulao pode-se interpretar que constitui um conjunto de atribuies de variada
espcie, em que esto contempladas atividades relativas normatizao, resoluo de
conflitos, fiscalizao e aplicao de sanes nos setores regulados.
Ao se abordar o tema controle da Administrao Pbica, no se pode deixar de tratar
de Democracia e Estado de Direito, pois no seio dos regimes democrticos e nos Estados de
Direito, que os mecanismos de controle encontram espao ideal e devem fazer-se mais ativos,
visando evitar os excessos no exerccio do poder estatal, tendo por base o princpio da
separao dos poderes e o sistema de freios e contrapesos.
Nesse sentido, com a redemocratizao do Brasil, o Tribunal de Contas da Unio foi
deveras prestigiado na Carta de 1988, tendo seu leque de atribuies enormemente ampliado
e o rol de jurisdicionados alargado.
Mas, a atuao do TCU como rgo de controle no pode desconhecer as mudanas
que o Estado brasileiro passou, principalmente aps o advento da Constituio de 1988, com
sua Reforma, ocorrida durante o Governo de Fernando Henrique Cardoso, em que se
destacaram a retirada do Estado da produo direta de bens e servios, passando a exercer
funes mais reguladoras; o processo de privatizao e a criao das agncias reguladoras, a
exemplo do fenmeno ocorrido nos principais pases do mundo. Quanto s agncias,
destacam-se suas funes fiscalizatrias, sancionatrias, de composio de conflitos e
regulamentares, que do a marca de seu poder regulador. Ressaltando-se que a funo
regulamentar das agncias, em geral, admitida, desde que fixados standards legais, dentro
dos quais poder desenvolver-se.
259

Deve tambm ser frisado que um dos pontos em comum entre todos os pases que
passaram pelas recentes reformas a concepo de que as competncias estatais na era do
Estado regulador no podem ser exercidas com as estruturas administrativas tradicionais, ou
seja, com ampla centralizao do poder estatal. Surgiu a necessidade de determinadas
atividades e reas desenvolverem-se sob o controle de autoridades imparciais, em posio de
equidistncia em relao aos interesses pblicos e privados em jogo, misso que deve ser
desempenhado pelas agncias reguladoras.
Em que pese o papel importante das agncias reguladoras no Brasil, dotadas que so
de maior grau de autonomia frente aos demais rgos e entidades da Administrao, no
deixam de estar sujeitas aos princpios e regras que norteiam o desempenho da mquina
governamental, bem como aos mecanismos de controle republicado do Estado, tais como os
do Ministrio Pblico, J udicirio, Tribunal de Contas, ao controle do Legislativo, ao controle
interno e ao controle popular.
A ao autnoma dos entes reguladores no pode, de forma nenhuma, mesmo
quando versar sobre suas atividades-fim em que houver considervel margem de
discricionariedade, confundir-se com o arbtrio. Da a necessidade de controle de seus atos
pelos rgos legitimados para tal. Isso porque o exerccio dessa autonomia est, por
imposio constitucional, nos termos do art. 175, Pargrafo nico, inciso IV, da Constituio
Federal, jungida obrigao de se manter um servio adequado.
Ressalte-se, porm, que o controle a ser exercido pelo TCU sobre as atividades-fim
das agncias reguladoras no poder desconhecer a necessidade de estabilidade das regras
relativas concesso de servios e as consequncias segurana jurdica que derivam dessa
estabilidade. Isso, considerando a relevncia do impacto das decises proferidas pelo TCU
sobre a estabilidade dessas regras.
260

Se a Corte de Contas Federal invadir o mbito de competncia discricionria das
agncias reguladoras, de maneira desarrazoada, ainda que movida pela busca do interesse
pblico, poder contribuir para o incremento da incerteza jurisdicional. Isso porque pode
gerar o receio de que os contratos no sero cumpridos, na forma em que foram celebrados.
No entanto, em que pese todo o novo contexto da Administrao Pblica implantado
pela Reforma do Estado brasileiro, em que se destaca a bandeira da busca da eficincia na
prestao estatal, no se deve endeusar a eficincia e a modernidade e proscrever a legalidade.
Isso porque, defender que, no Estado atual, por esse desempenhar funo marcantemente
reguladora e buscar a eficincia, seja o princpio da legalidade colocado em segundo plano,
equivale a querer fugir dos limites e controles do sistema de freios e contrapesos do Estado
democrtico de Direito e da valorizao e respeito s regras e princpios constitucionais.
Chega-se a essa mesma concluso observando as Diretrizes sobre Melhores Prticas
para a Auditoria de Financiamentos Pblico-Privados e de Concesses elaboradas pela
Intosai. Ante o teor das Diretrizes, verifica-se que o controle exercido pelas Entidades
Fiscalizadoras Superiores sobre as atividades dos entes reguladores deve ser bastante amplo,
vez que tambm deve abranger diversos aspectos e etapas de suas atividades-fim. Entre as
atividades de controle que devem ser exercidas pelas EFS, destaca-se o exercido sobre os atos
em cuja deciso haja a faculdade discricionria do entre regulador. Para esse fim, deve ser
ressaltado que tal controle deve ter como uma de suas funes principais verificar e coibir se
o uso de faculdades discricionrias no est confundindo-se com comportamentos arbitrrios
da autoridade reguladora. Seguem esse mesmo diapaso as experincias prticas de controle
exercidos pelas Entidades Fiscalizadoras Superiores dos vrios pases ilustrados na
dissertao.
Cumprindo essa tendncia e em obedincia sua competncia prevista na
Constituio, tem o TCU atuado no controle das atividades-fim das agncias reguladoras.
261

Destacam-se como um dos instrumentos de controle, pelo Tribunal, das atividades-fim das
agncias, as auditorias de natureza operacional. Includas na Constituio Federal, em seu art.
71, inciso IV, como meio de ampliao de sua competncia, que alm das tradicionais
auditorias contbeis, financeiras, patrimoniais e oramentrias, possibilita a atuao do
Tribunal com vistas a aferir a eficincia do setor pblico. Especificamente, por meio das
auditorias de natureza operacional, o TCU realiza o controle de desempenho das agncias
reguladoras, verificando se esto atuando segundo sua misso institucional.
Assim, em que pese ainda remanescerem divergncias doutrinrias quanto
competncia do TCU para fiscalizar as atividades-fim das agncias reguladoras, no seio do
Tribunal e de parte considervel da doutrina, a matria encontra-se j pacificada, no havendo
quaisquer dvidas quanto possibilidade de realizar tal controle. Isso porque as agncias
reguladoras, como autarquias, embora especiais, portanto, pertencentes Administrao
Pblica, esto sob a jurisdio do TCU. Nesse sentido, no h nada na Carta Constitucional
que autorize conferir tratamento de exceo s agncias reguladoras.
Ressalte-se, porm, que apesar de o TCU deter competncia para sindicar as
atividades-fim das agncias, deve atuar de forma complementar ao dessas entidades
reguladoras, no que tange ao acompanhamento da outorga e da execuo contratual dos
servios concedidos. Isso, devido a caber ao Poder Concedente a competncia originria para
fiscalizar a atuao das concessionrias.
Nesse sentido, a Corte de Contas no pode substituir o rgo regulador, sob pena de
atuar contrariamente Constituio Federal, maculando o princpio da separao dos Poderes.
Por isso, de entendimento pacfico no seio do TCU que a sua fiscalizao deve ser sempre
de segunda ordem, tendo por objetivo preservar a atuao das agncias reguladoras como
agentes estabilizadores e mediadores do jogo regulatrio. Ou seja, no deve o TCU exercer a
fiscalizao direta sobre o setor e as empresas que nele atuam, cabendo tal papel s agncias.
262

Para isso, o Tribunal deve sempre preservar ao mximo a autonomia de que dispem
as agncias reguladoras, somente adentrando no mrito dos seus atos discricionrios quando
as falhas ou omisses no puderem ser corrigidas ao alvedrio da prpria agncia, ou, tratando-
se de ilegalidades, no puder o Tribunal omitir-se de intervir visando pronta correo ou
invalidao do ato.
Deve tambm ser destacado que o controle dos atos finalsticos das agncias
reguladoras pelo TCU no h de se fazer somente sobre o aspecto da clssica legalidade, ou
seja, em relao aos elementos constitutivos do ato administrativo (competncia, motivo,
forma, objeto e finalidade), nos casos de abuso ou excesso de poder e na inobservncia dos
motivos determinantes. Isso porque, considerando o Direito contemporneo, em que a fora
normativa dos princpios ganha cada vez maior ascendncia, o controle das atividades
finalsticas das agncias deve verificar tambm se o ato discricionrio observou o princpio de
legalidade administrativa em suas implicaes ou decorrncias, como os princpios da
finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da motivao e da responsabilidade do
Estado.
Tal concepo amolda-se viso atual de que no basta o ato administrativo ser
compatvel com a lei, devendo estar respaldado pelo prprio Direito, o qual encontra grande
alicerce na figura dos princpios constitucionais.
Se tal concepo do princpio constitucional da legalidade administrativa no
bastasse, deve o TCU, ao exercer suas atividades de exame dos atos das agncias, verificar
um aspecto que parece ser menor, mas s parece: se as agncias observaram os atos de carter
geral, ou normas gerais, editadas por elas prprias, com base na lei, para reger a sua conduta
posterior. Embora parea menor, esse verificao destina-se a um mister muito nobre:
verificar se, na prtica, as normas gerais infralegais foram aplicadas a todos a ela submetidos,
no havendo tratamento privilegiado, perseguies, falhas ou ilegalidades.
263

Quanto s divergncias entre os membros do prprio TCU sobre a forma de o
Tribunal deliberar a respeito de falhas, omisses ou at irregularidades detectadas nas
atividades-fim das agncias reguladoras, em atos que tenham carter discricionrio (se apenas
recomendando, ou determinando providncias corretivas), deve-se afirmar que so muito
salutares, pois demonstram ser rico o debate de ideias no mbito da Corte de Contas.
Porm, conquanto a jurisprudncia dominante do Tribunal venha privilegiado a
formulao de recomendaes, em vez de determinaes, deve-se ter bastante cuidado com
esse caminho. O Direito, como cincia cultural, fruto das experincias humanas, as quais
no se congelam no tempo. No mbito das agncias reguladoras, cada caso um caso, por
isso, cada falha, omisso ou irregularidade deve ser analisada de per si. Alerte-se que a
adoo de posio poltica em que se exacerba a autonomia das agncias, optando por
formular apenas recomendaes, quando tcnica e juridicamente caberiam determinaes,
pode comprometer a legitimidade conquistada pelo TCU, ao longo de anos de trabalho, pela
falta de eficcia, por ausncia de compulsoriedade que deveria ser imanente a certas decises.






















264

8. REFERNCIAS


AGN, Auditoria General de la Nacin. AGN. Disponvel. em: <http://www.agn.gov.ar/>.
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9. ANEXOS



9.1 ANEXO A - INSTRUO NORMATIVA N 27, DE 2 DE DEZEMBRO DE 1998

Dispe sobre a fiscalizao pelo Tribunal
de Contas da Unio dos processos de
desestatizao.
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no exerccio de suas competncias
constitucionais, legais e regimentais;
Considerando o poder regulamentar que lhe confere o art. 3 da Lei n 8.443, de 16
de julho de 1992;
Considerando o disposto no inciso VIII do artigo 18 da Lei n 9.491, de 09 de
setembro de 1997, resolve:
CAPTULO I
DISPOSIES PRELIMINARES
Art. 1 Ao Tribunal de Contas da Unio compete acompanhar, fiscalizar e avaliar os
processos de desestatizao realizados pela Administrao Pblica Federal, compreendendo
as privatizaes de empresas, inclusive instituies financeiras, e as concesses, permisses e
autorizaes de servio pblico, nos termos do art. 175 da Constituio Federal e das normas
legais pertinentes.
1 Para os fins do disposto nesta Instruo Normativa, considera-se:
I desestatizao: a transferncia para a iniciativa privada, de participaes
societrias e da execuo dos servios pblicos explorados pela Unio por intermdio das
entidades da Administrao Pblica Federal;
II privatizao: a alienao pela Unio de direitos que lhe assegurem, diretamente
ou por meio de outras controladas, preponderncia nas deliberaes sociais e poder de eleger
a maioria dos administradores da sociedade;
III concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder
concedente, mediante licitao, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
IV - concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a
construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer
obras de interesse pblico, delegada pelo poder concedente, mediante licitao, pessoa
jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realizao, por sua
conta e risco, de forma que o investimento da concessionria seja remunerado e amortizado
mediante a explorao do servio ou da obra por prazo determinado;
V permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao,
da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
VI autorizao: ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual o poder
275

concedente torna possvel ao postulante a realizao de certa atividade, servio, ou a
utilizao de determinados bens particulares ou pblicos, de seu exclusivo ou predominante
interesse, condicionada aquiescncia prvia da Administrao.
2 Aplicam-se os dispositivos desta Instruo Normativa, no que couber, aos
processos de desestatizao a serem realizados com procedimentos simplificados nos termos
do art. 33 do Decreto n 2.594, de 15 de maio de 1998, bem como dos processos de concesso
de uso de bem pblico associados a servios pblicos.
CAPTULO II
FISCALIZAO DA PRIVATIZAO
Art. 2 A fiscalizao dos processos de privatizao ser realizada em cinco estgios,
mediante anlise dos seguintes documentos e informaes:
I primeiro estgio:
a) razes e fundamentao legal da proposta de privatizao;
b) Recibo de Depsito de Aes a que se refere o 2 do art. 9 da Lei n 9.491/97;
c) mandato que outorga poderes especficos ao gestor para praticar todos os atos
inerentes e necessrios privatizao;
d) edital de licitao para contratao dos servios de consultoria referidos no art. 31
do Decreto n 2.594/98.
II segundo estgio:
a) processo licitatrio para contratao dos servios de consultoria, incluindo os
respectivos contratos;
b) processo licitatrio para contratao dos servios de auditoria mencionados no art.
21 do Decreto n 2.594/98, incluindo o respectivo contrato;
c) processos licitatrios para contratao de servios especializados.
III terceiro estgio:
a) relatrios dos servios de avaliao econmico-financeira e de montagem e
execuo do processo de privatizao;
b) relatrio do terceiro avaliador a que se refere o 2 do art. 31 do Decreto n
2.594/98, se houver.
IV - quarto estgio:
a) relatrio contendo data, valor, condies e forma de implementao dos ttulos e
meios de pagamentos utilizados, a partir da autorizao legal da privatizao, para o
saneamento financeiro da empresa ou instituio;
b) relatrio contendo data, valor, condies, forma de implementao, ttulos e meios
de pagamentos utilizados, a partir da autorizao legal da privatizao, para investimentos ou
inverses financeiras de qualquer natureza realizados na empresa por rgos ou entidades da
administrao pblica federal ou por ela controlada, direta ou indiretamente;
c) relatrio contendo data, valor, condies e forma de implementao de renncia
de direitos, a partir da autorizao legal para a privatizao da empresa, contra entidade
privada ou pessoa fsica, cujo montante supere 1% (um por cento) do patrimnio lquido;
d) proposta e ato de fixao do preo mnimo de venda, acompanhados das
respectivas justificativas;
276

e) cpia de ata da assemblia de acionistas que aprovou o preo mnimo de venda;
f) edital de privatizao.
V quinto estgio:
a) relatrio contendo preo final de venda; prazos, condies e moedas de
privatizao utilizadas para liquidao financeira da operao; relao dos adquirentes, com
indicao de tipos, preos e quantidades de aes adquiridas; data, valor e condies do
financiamento concedido por instituio pblica para privatizao da empresa;
b) parecer dos auditores independentes, acompanhado de relatrio circunstanciado,
contendo anlise e avaliao, dentre outros, quanto aos seguintes aspectos: observncia dos
dispositivos legais pertinentes; igualdade de tratamento dispensado aos concorrentes e
regularidade dos procedimentos na fase de qualificao dos candidatos.
Art. 3 O rgo responsvel pela execuo e acompanhamento da privatizao
encaminhar ao Tribunal de Contas da Unio, a documentao descrita nos incisos I a V do
artigo anterior, observados os seguintes prazos:
I Cinco dias, no mximo, aps a publicao do aviso de licitao destinado
contratao dos servios de consultoria, no que se refere aos documentos integrantes do
primeiro estgio;
II Cinco dias, no mximo, aps a assinatura dos contratos dos servios de
consultoria de auditoria e de servios especializados, com respeito aos documentos
relacionados no segundo estgio;
III Sessenta dias, no mnimo, antes da realizao do leilo pblico ou outra forma
de alienao prevista em Lei, no tocante aos documentos elencados no terceiro estgio;
IV Quarenta e cinco dias, no mnimo, antes da realizao do leilo pblico ou outra
forma de alienao prevista em Lei, relativamente aos documentos integrantes do quarto
estgio;
V Trinta dias, no mximo, aps a privatizao, no que diz respeito aos documentos
enumerados no quinto estgio.
1 A documentao relacionada no art. 2, no que diz respeito aos editais e
relatrios de avaliao econmico-financeira, dever ser enviada tambm em meio magntico.
2 Eventuais alteraes no edital devero ser encaminhadas ao Tribunal, no
mnimo, 5 (cinco) dias antes da publicao determinada pelo art. 28, 5, do Decreto n
2.594/98.
Art. 4 A Unidade Tcnica competente dever analisar os elementos remetidos e
encaminhar os autos ao Relator nas etapas e prazos a seguir especificados:
I primeira etapa os elementos referentes aos quatro primeiros estgios, no prazo
no inferior a 15 (quinze) dias antes da data fixada para a realizao do leilo pblico ou outra
forma de alienao prevista em Lei;
II segunda etapa os elementos referentes ao quinto estgio e o demonstrativo
previsto no art. 6 desta Instruo Normativa, no prazo de at noventa dias aps o
encerramento da privatizao.
Art. 5 O rgo responsvel pela execuo ou acompanhamento do processo de
privatizao, em caso de existncia de sobras na alienao de aes representativas do
controle acionrio, dever encaminhar, com antecedncia mnima de 40 dias da nova
277

alienao, os estudos que determinam a oportunidade da venda e a fixao do preo das aes
remanescentes.
Pargrafo nico. Na hiptese prevista no caput deste artigo, a Unidade Tcnica
competente dever examinar o processo no prazo de 25 (vinte e cinco) dias e submet-lo ao
Relator.
Art. 6 Aps realizada a privatizao, dever ser encaminhado ao Tribunal de Contas
da Unio demonstrativo indicando a totalidade dos recursos arrecadados sob forma de moeda
corrente ou de privatizao; discriminao de todas as dedues realizadas na operao,
inclusive as referentes a despesas administrativas e promocionais; e os valores lquidos
transferidos ao alienante ou ao rgo ou entidade federal concedente, conforme o caso.
Pargrafo nico: O demonstrativo previsto neste artigo dever ser remetido no prazo
de 45 (quarenta e cinco) dias aps a privatizao, pelo rgo encarregado da execuo e
acompanhamento do processo.
CAPTULO III
FISCALIZAO DAS CONCESSES, PERMISSES E AUTORIZAES DE
SERVIOS PBLICOS
Seo I
O Processo de Outorga
Art. 7 A fiscalizao dos processos de outorga de concesso ou de permisso de
servios pblicos ser prvia ou concomitante, devendo ser realizada nos estgios a seguir
relacionados, mediante anlise dos respectivos documentos:
I - primeiro estgio:
a) relatrio sinttico sobre os estudos de viabilidade tcnica e econmica do
empreendimento, com informaes sobre o seu objeto, rea e prazo de concesso ou de
permisso, oramento das obras realizadas e a realizar, data de referncia dos oramentos,
custo estimado de prestao dos servios, bem como sobre as eventuais fontes de receitas
alternativas, complementares, acessrias e as provenientes de projetos associados;
b) relatrio dos estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras e despesas ou
investimentos j efetuados, vinculados outorga, de utilidade para a licitao, realizados ou
autorizados pelo rgo ou pela entidade federal concedente, quando houver;
c) relatrio sinttico sobre os estudos de impactos ambientais, indicando a situao
do licenciamento ambiental.
II segundo estgio:
a) edital de pr-qualificao;
b) atas de abertura e de encerramento da pr-qualificao;
c) relatrio de julgamento da pr-qualificao;
d) recursos eventualmente interpostos e decises proferidas referentes pr-
qualificao;
e) edital de licitao;
f) minuta de contrato;
g) todas as comunicaes e esclarecimentos porventura encaminhados s empresas
participantes da licitao, bem como as impugnaes ao edital, acompanhadas das respectivas
278

respostas.
III terceiro estgio:
a) atas de abertura e de encerramento da habilitao;
b) relatrio de julgamento da habilitao;
c) questionamentos das licitantes sobre a fase de habilitao, eventuais recursos
interpostos, acompanhados das respostas e decises respectivas;
d) atas de abertura e de encerramento da fase do julgamento das propostas;
e) relatrios de julgamentos e outros que venham a ser produzidos;
f) recursos eventualmente interpostos e decises proferidas referentes fase do
julgamento das propostas.
IV quarto estgio:
a) ato de outorga;
b) contrato de concesso ou de permisso.
1 Nos casos em que expressivo nmero de direitos de outorga de um mesmo
servio, com procedimentos uniformes e editais padronizados, for licitado simultaneamente, o
Relator poder autorizar, de acordo com os pareceres, a utilizao de tcnicas de amostragem
e outros procedimentos simplificados com o objetivo de selecionar as outorgas que devero
ser examinadas individualmente nos estgios previstos neste artigo, dispensando-se o exame
das demais. (AC) (Instruo Normativa n 40, de 24/4/2002, BTCU n 27/2002, DOU de 3/5/2002).
2 Os procedimentos de que trata o pargrafo anterior no dispensaro o envio, nos
respectivos prazos, da documentao prevista neste artigo, salvo se assim determinado pelo
Relator. (AC) (Instruo Normativa n 40, de 24/4/2002, BTCU n 27/2002, DOU de 3/5/2002).
Art. 8 O dirigente do rgo ou da entidade federal concedente encaminhar,
mediante cpia, a documentao descrita no artigo anterior ao Tribunal de Contas da Unio,
observados os seguintes prazos:
I primeiro estgio - 30 (trinta dias), no mnimo, antes da publicao do edital de
licitao;
II segundo estgio - 5 (cinco) dias, no mximo, aps:
a) a sua publicao, para o edital de pr-qualificao;
b) o resultado final do julgamento, para os documentos relacionados nas alneas "b" a
"d" deste estgio;
c) a sua publicao, para o edital de licitao, acompanhado da minuta do contrato;
d) esgotado o prazo de impugnao ao edital, para os documentos relacionados na
alnea "g" deste estgio.
III terceiro estgio - 5 (cinco) dias, no mximo, aps:
a) esgotado o prazo para a interposio de recursos ao resultado do julgamento da
fase de habilitao para os documentos relacionados nas alneas "a" e "b" deste estgio;
b) as decises proferidas sobre eventuais recursos interpostos para os documentos
relacionados na alnea "c" ;
c) a homologao do resultado do julgamento das propostas para os demais
279

documentos deste estgio.
IV quarto estgio - cinco dias aps a assinatura do termo contratual.
Pargrafo nico. O prazo a que se refere o inciso I deste artigo ser de 60 (sessenta)
dias, para a outorga de concesso de servio pblico de transmisso de energia e de concesso
de uso de bem pblico destinado explorao e aproveitamento hidreltrico, desde que a
estimativa de investimentos seja superior a um bilho de reais. (AC) (Instruo Normativa TCU n
58, de 03/06/2009, DOU de 08/06/2009)
Art. 9 A Unidade Tcnica responsvel pela instruo do processo de fiscalizao de
que trata o art. 7 dever autu-lo e analisar, com a urgncia requerida, em prazo no superior
a trinta dias teis, os elementos remetidos, encaminhando-os, aps findo o terceiro estgio, ao
respectivo Relator.
Pargrafo nico. Para fins do devido exame por parte do Tribunal de Contas da
Unio, o rgo ou a entidade federal concedente observar o prazo mnimo de quarenta e
cinco dias, entre a homologao do resultado do julgamento das propostas e a assinatura do
termo contratual.
Art. 10. Na ocorrncia de processo de outorga de concesso ou de permisso de
servios pblicos que se enquadre nos casos de dispensa ou de inexigibilidade de licitao
previstos em lei especfica sobre a matria, ou ainda, na hiptese de outorga de autorizao de
servios pblicos, o rgo ou a entidade federal concedente encaminhar, at 05 (cinco) dias
aps o encerramento de cada semestre, relatrio sinttico indicando, alm de outras
informaes que julgar pertinentes, a relao dos seguintes atos firmados no semestre
anterior:
I outorga de concesso ou de permisso com dispensa ou com inexigibilidade de
licitao, caracterizando seu objeto, rea abrangida e prazo, com indicao expressa do
fundamento legal; e
II outorga de autorizao, caracterizando seu objeto, rea abrangida e prazo, com
indicao expressa do fundamento legal;
III contratos firmados ou termos de obrigaes assinados.
1 O rgo ou a entidade federal concedente manter arquivo atualizado, contendo
os documentos associados aos atos descritos no caput deste artigo, com vistas a atender
eventual diligncia, inspeo ou auditoria do Tribunal de Contas da Unio;
2 No exame das informaes e respectivos documentos, a que se refere este artigo,
a Unidade Tcnica competente observar o disposto no art. 17 desta Instruo Normativa.
Seo II
Execuo Contratual
Art. 11. Na fase de execuo contratual, a fiscalizao observar o fiel cumprimento
das normas pertinentes e das clusulas contidas no contrato e nos respectivos termos aditivos
firmados com a concessionria ou com a permissionria, ou constantes do termo de
obrigaes, alm de avaliar a ao exercida pelo rgo, pela entidade federal concedente ou
pela respectiva agncia reguladora, bem como as diretrizes por ele estabelecidas.
Pargrafo nico. A fiscalizao prevista neste artigo ser exercida na forma
preceituada pelos 1 e 3 do art. 13 desta Instruo Normativa e mediante exame de
Relatrio Consolidado de Acompanhamento, elaborado pelo rgo, pela entidade federal
concedente, ou pela respectiva agncia a ser encaminhado semestralmente a este Tribunal.
280

Art. 12. O rgo, a entidade federal concedente ou a respectiva agncia reguladora,
informar ao Tribunal de Contas da Unio:
I as causas, objetivos e limites de interveno em concessionria ou em
permissionria de servio pblico, bem como, posteriormente, as decises decorrentes do
procedimento administrativo a que se refere o art. 33 da Lei n 8.987/95;
II as causas de declarao da caducidade de concesso ou da permisso, ou de
aplicao de sanes contratuais;
III os motivos de interesse pblico para a encampao de servio concedido ou
permitido, bem como o devido fundamento legal do ato;
IV os vcios ou ilegalidades motivadores de anulao do contrato de concesso ou
de permisso;
V ao judicial movida pela concessionria ou pela permissionria contra o rgo
ou entidade federal concedente, com qualquer fim, inclusive o de resciso contratual;
VI termo aditivo ao contrato firmado com a concessionria;
VII a transferncia de concesso, de permisso ou do controle societrio da
concessionria ou da permissionria;
VIII a prorrogao de concesses, permisses e autorizaes de servios pblicos;
IX o reagrupamento das concesses de servios pblicos, previsto no art. 22 da Lei
n 9.074, de 7 de julho de 1995.
1 O prazo para cumprimento do disposto neste artigo de 5 (cinco) dias, contados
a partir da caracterizao formal de cada uma das situaes arroladas nos incisos de I a IX
deste artigo.
2 No exame das informaes e respectivos documentos, a que se refere este artigo,
a Unidade Tcnica competente observar o disposto no art. 17 desta Instruo Normativa.

CAPTULO IV
DISPOSIES FINAIS
Art. 13. A fiscalizao dos processos de privatizao e de concesso, permisso e
autorizao de servios pblicos ser realizada pela Unidade Tcnica competente, sob a
orientao do Relator, em cuja lista esteja includa a empresa em privatizao, no primeiro
caso, o rgo ou entidade federal concedente ou a respectiva agncia reguladora, nos demais
casos.
1 Para os fins do disposto neste artigo, a Unidade Tcnica poder realizar
auditoria, inspeo ou levantamento nos rgos e entidades encarregadas da execuo e
acompanhamento do processo de privatizao, concesso, permisso e autorizao de servios
pblicos, bem como na prpria empresa em desestatizao.
2 A Unidade Tcnica competente poder solicitar a colaborao das Secretarias de
Controle Externo nos Estados para a realizao dos trabalhos previstos no pargrafo anterior.
3 A Unidade Tcnica poder, sob a orientao do Relator, requisitar a qualquer
rgo ou entidade federal envolvida no processo, os elementos considerados indispensveis
execuo das atividades de acompanhamento, fiscalizao e avaliao, fixando prazo para o
atendimento das solicitaes.
281

4 O responsvel que deixar de dar cumprimento ao disposto no pargrafo anterior,
salvo motivo justificado, ficar sujeito multa prevista no art. 58, inciso IV, da Lei n
8.443/92, nos valores fixados no Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio.
Art. 14. A fiscalizao do processo de liquidao de empresa includa no Programa
Nacional de Desestatizao ser realizada pela Unidade Tcnica a que esta estiver
jurisdicionada, por meio de seu processo de prestao de contas anual.
Art. 15. Na fiscalizao de processo de outorga de concesso ou de permisso de
servios pblicos efetivado por meio de licitao na modalidade leilo pblico, aplica-se, no
que couber, o disposto nesta Instruo Normativa.
Art. 16. Aplica-se, no que couber, o disposto nesta Instruo Normativa aos
processos de outorga de subconcesso de servios pblicos, autorizados pelo rgo ou pela
entidade federal concedente.
Art. 17. Em qualquer estgio da fiscalizao dos processos de desestatizao,
verificados indcios ou evidncias de irregularidades, os autos sero submetidos de imediato
considerao do Relator da matria, com proposta de adoo das medidas cabveis.
Art. 18. A Unidade Tcnica competente poder propor ao Relator a requisio de
servios tcnicos especializados, nos termos do art. 101 da Lei n 8.443/92.
1o Na hiptese prevista no caput deste artigo, a Unidade Tcnica supervisionar as
atividades, indicando servidor que participar da realizao dos trabalhos.
2 O responsvel por rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal que
deixar de atender requisio de que trata este artigo, salvo por motivo justificado, ficar
sujeito multa de que trata o artigo 58, caput, da Lei n 8.443/92, nos valores fixados no
Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio.
Art. 19. O disciplinamento dos procedimentos tcnico-operacionais a serem
observados no processo de fiscalizao de que trata esta Instruo Normativa ser
estabelecido em manual, a ser aprovado mediante Portaria do Presidente do Tribunal de
Contas da Unio.
Art. 20. Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 21. Ficam revogadas as Instrues Normativas ns 07, de 29.11.94 e 10, de
22.11.95.
HOMERO SANTOS
Presidente


282

9.2 ANEXO B - INSTRUO NORMATIVA N 43, DE 03 DE J ULHO DE 2002

Dispe sobre o acompanhamento pelo
Tribunal de Contas da Unio dos
processos de reviso tarifria peridica
dos contratos de concesso dos servios
de distribuio de energia eltrica.

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no exerccio de suas competncias
constitucionais, legais e regimentais;

considerando o poder regulamentar que lhe confere o art. 3, da Lei n 8.443, de 16
de julho de 1992;

considerando a competncia de que dispe para realizar auditorias de natureza
operacional nas entidades de administrao direta e indireta, conforme o art. 71, inciso IV, da
Constituio Federal;

considerando a incumbncia do Poder Pblico de prestar servios pblicos,
diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, de acordo com o disposto no art.175,
da Constituio Federal e nas normas legais pertinentes;

considerando a competncia da Unio de explorar direta ou indiretamente os servios
e instalaes de energia eltrica, segundo o art. 21, inciso XII, alnea b, da Constituio
Federal.

considerando o disposto no art. 11 da Instruo Normativa n 27, de 02 de dezembro
de 1998, sobre o acompanhamento, pelo Tribunal de Contas da Unio, da execuo contratual
dos contratos de concesso, resolve:

CAPTULO I
DISPOSIES PRELIMINARES

Art. 1 Ao Tribunal de Contas da Unio compete acompanhar, em todas as suas
fases, os processos de reviso tarifria peridica relativos aos contratos de concesso dos
servios distribuio de energia eltrica, conduzidos pelo rgo regulador do setor eltrico.

1 Para os fins do disposto nesta Instruo Normativa, consideram-se as seguintes
definies:

283

I - reviso tarifria peridica: reviso contratual consistente em:

a) reposicionamento das tarifas de fornecimento de energia eltrica em nvel
compatvel com a preservao do equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso;

b) determinao do fator X, que ser aplicado nos reajustes tarifrios subseqentes,
com o objetivo de compartilhar ganhos de produtividade com os consumidores.

II - reposicionamento tarifrio: redefinio do nvel de tarifas de energia eltrica da
concessionria, considerando a relao entre a receita requerida e a receita verificada, alm de
outras receitas que contribuem para a modicidade tarifria, com vistas preservao do
equilbrio econmico-financeiro do contrato;

III - fator X: coeficiente percentual a ser aplicado ao ndice de variao da inflao
que corrige a parcela de custos gerenciveis da frmula paramtrica de clculo do ndice de
Reajuste Tarifrio IRT, quando da realizao dos reajustes tarifrios anuais que ocorrem
entre as revises peridicas; representa o compartilhamento de ganhos de produtividade
estimados entre as concessionrias e consumidores;

IV data contratual da reviso tarifria: data estabelecida no contrato de concesso
para o incio da vigncia do reposicionamento tarifrio e do fator X;

V audincia pblica: evento pblico aberto participao dos interessados, onde
apresentada, pelo rgo regulador, a proposta de reviso tarifria peridica e a proposta de
restruturao tarifria, que se destina a obter subsdios e informaes adicionais para o
aprimoramento desses dois processos.

CAPTULO II
FISCALIZAO DO PROCESSO DE REVISO TARIFRIA PERIDICA
Seo I
Exame Preliminar

Art. 2 A fiscalizao dos processos de reviso tarifria peridica ter como subsdio
o exame preliminar, pela unidade tcnica, de estudos e procedimentos aplicveis
uniformemente a todos os processos de reviso tarifria.

1 O rgo regulador, com vistas a propiciar o exame preliminar a que se refere o
caput deste artigo, encaminhar ao Tribunal de Contas da Unio informaes sobre:

I procedimentos-padro, consistentes na metodologia e respectiva fundamentao
tcnica, a serem utilizados para:
284


a) escolha do ano-teste;

b) clculo da base de remunerao de capital;

c) projeo da demanda no mercado de atendimento, caso seja utilizada nos
clculos;

d) determinao da despesa operacional;

e) determinao dos encargos sobre tarifas;

f) determinao das quotas de reintegrao, depreciao e amortizao;

g) determinao do resultado no-operacional;

h) determinao dos planos de investimento a serem considerados;

i) determinao das receitas de fornecimento, de suprimento e outras receitas;

j) determinao da parcela de receitas extra-concesso a considerar para
contribuir com a modicidade tarifria;

k) determinao do fator X.

II parmetros a serem utilizados na definio da taxa de remunerao de capital,
acompanhados dos respectivos clculos e critrios de definio, consistentes em:

a) taxas projetadas para inflao e juros;

b) estrutura de capital adotada, e amostra de empresas utilizada para definio do
capital ideal, caso utilizada;

c) taxa de remunerao de capital prprio, indicando o modelo a ser utilizado e,
ainda:

c.1) horizonte temporal para aplicao do modelo;

c.2) parmetro :

c.2.1) amostra de aes para clculo do representativo;
285


c.2.2) ndices de liquidez das aes da amostra;

c.2.3) clculos de alavancagem e desalavancagem;

c.3) ndice de retorno livre do risco;

c.4) ndice de retorno de mercado;

c.5) ndice do risco pas (se necessrio);

d) taxa de remunerao de capital de terceiros:

d.1) taxa de remunerao de capital de terceiros em captaes junto ao mercado;

d.1.1) amostra de captaes a considerar;

d.2) custo de capital de terceiros captado junto a instituies pblicas com taxas
subsidiadas;

2 Somente haver autuao de processo na fase de exame preliminar, se forem
detectados indcios ou evidncias de irregularidades nos estudos apresentados pelo rgo
regulador, situao em que a unidade tcnica formular representao ao Tribunal de Contas
da Unio.

3 Se houver alteraes nas informaes relativas aos procedimentos-padro ou
taxa de remunerao de capital, enumeradas no 1, o rgo regulador dever comunic-las
ao Tribunal de Contas da Unio juntamente com as devidas justificativas e com a indicao
dos processos de reviso tarifria a que se aplicam.

4 Os exames efetuados pela unidade tcnica competente sobre as informaes
objeto do 1 deste artigo e sobre suas alteraes, conforme 3, sero elevadas ao
conhecimento do relator, imediatamente aps sua concluso, ainda que no haja autuao de
processo.

Seo II
Do exame especfico dos processos de reviso tarifria

286

Art. 3 At o dia quinze de agosto de cada ano, o rgo regulador informar ao
Tribunal de Contas da Unio quais processos de reviso tarifria peridica de contratos de
concesso de servios de distribuio de energia eltrica sero iniciados no ano seguinte,
indicando para cada concessionria a receita operacional bruta referente ao ltimo balano
patrimonial publicado e o nmero de unidades consumidoras atendidas.

1 dos processos informados, sero selecionados quatro processos de reviso
tarifria a serem acompanhados integralmente, segundo os seguintes critrios:

I trs, relativos s empresas com maior nmero de unidades consumidoras
atendidas;

II um processo escolhido aleatoriamente pela unidade tcnica, sujeito aprovao
do relator.

2 Caso a diferena entre o nmero de unidades consumidoras selecionadas pelo
critrio do inciso I do 1 seja inferior a cinqenta mil, a receita operacional bruta ser
utilizada como critrio de desempate, selecionando-se a empresa com maior receita.

3 Caso alguma das empresas escolhidas pelo critrio do inciso I do 1 atenda a
menos de quarenta mil unidades consumidoras, outra empresa dever ser selecionada por
escolha aleatria.

4 O Tribunal dar conhecimento ao rgo regulador que determinado processo
ser acompanhado integralmente, no prazo de 260 dias aps o seu incio formal.

Art. 4 A fiscalizao dos quatro processos a que se refere o 1 do art. 3, retro,
ocorrer em dois estgios, mediante anlise dos seguintes documentos:

I primeiro estgio:

a) proposta de reviso tarifria apresentada pelo rgo regulador concessionria
de distribuio de energia eltrica, acompanhada de planilhas de clculo, em meio magntico,
correspondentes;

b) resposta do concessionrio proposta de reviso tarifria elaborada pelo rgo
regulador;

c) anlise do rgo regulador sobre a manifestao do concessionrio de que trata
a alnea b supra;

287

d) nota tcnica e planilhas de clculo, em meio magntico, que fundamentam a
proposta de reposicionamento tarifrio e a estimativa do fator X, divulgadas antes da
audincia pblica;

e) relatrio dos representantes do Tribunal de Contas da Unio sobre a
manifestao dos participantes da audincia pblica referida no inciso V do art. 1, retro;

II segundo estgio:

a) segunda nota tcnica e planilhas de clculo, em meio magntico, que do
suporte deciso final da ANEEL sobre a reviso de tarifas;

b) eventuais fatos relevantes atinentes ao processo de reviso tarifria em curso;

c) ato de homologao de tarifas.

Seo III
Dos Prazos

Art. 5 O rgo regulador do setor eltrico encaminhar ao Tribunal de Contas da
Unio a documentao enumerada nos incisos I e II do 1 do art. 2 e nos incisos I e II do
art. 4, com observncia aos seguintes prazos:

I 165 dias aps o incio formal do processo de reviso tarifria, no que se refere aos
procedimentos-padro (art. 2, 1, inciso I);

II 195 dias aps o incio formal do processo de reviso tarifria, no que se refere
definio da taxa de remunerao de capital (art. 2, 1, inciso II);

III 275 dias aps o incio formal do processo de reviso tarifria, no que se refere
proposta de reposicionamento tarifrio e fator X, acompanhada de planilhas de clculo, e
manifestao do concessionrio (art. 4, inciso I, alneas a e b);

IV 295 dias aps o incio formal do processo de reviso tarifria, no que se refere
nota tcnica divulgada na internet, juntamente com as planilhas de clculo que a
fundamentam (art. 4, inciso I, alneas c e d);

V 365 dias aps o incio formal do processo de reviso tarifria, no que se refere
aos documentos que compem o segundo estgio (art. 4, inciso II).

288

1 Os documentos referentes ao exame preliminar, indicados nos incisos I e II do
1 do art. 2 sero encaminhados ao Tribunal de Contas da Unio apenas uma vez, por ocasio
do primeiro processo de reviso tarifria em que sero utilizados.

2 Em caso de alterao de procedimentos-padro e dos estudos sobre taxas de
remunerao de capital, o rgo regulador dever encaminhar ao Tribunal de Contas da Unio
os novos estudos respeitando os prazos estabelecidos, respectivamente, nos inciso I e II deste
artigo, contados com relao ao primeiro processo de reviso tarifria no qual sero
utilizados.

Art. 6 A unidade tcnica competente dever analisar os documentos remetidos nos
seguintes prazos:

I trinta dias para anlise da proposta de reviso tarifria enviada, pelo rgo
regulador, ao concessionrio e da subseqente manifestao do concessionrio (art. 5, inciso
III);

II trinta dias para anlise da proposta de reviso tarifria constante da nota tcnica
divulgada na internet , da planilha de clculo correspondente, alm da anlise da manifestao
dos participantes da Audincia Pblica (art. 4, inciso I, alnea e, e art. 5, inciso IV);

III vinte dias para anlise da nota tcnica e das planilhas de clculo que servem da
base para a deciso final do rgo regulador sobre reviso tarifria peridica, alm de
eventuais fatos relevantes que venham a interferir no processo (art. 5, inciso V).

Pargrafo nico. Os autos sero remetidos ao relator aps a anlise de mrito do
ltimo estgio, ressalvadas as situaes previstas no art. 7 desta Instruo Normativa.

CAPTULO III
DISPOSIES FINAIS

Art. 7 A fiscalizao dos processos de reviso tarifria peridica ser realizada pela
unidade tcnica competente, sob a orientao do relator em cuja lista esteja includo o rgo
regulador do setor eltrico.

Pargrafo nico. Para os fins do disposto neste artigo, a unidade tcnica, a critrio do
relator, poder realizar auditoria, inspeo ou levantamento no rgo regulador ou na
concessionria de servio pblico cujo processo de reviso tarifria encontra-se sob exame.

289

Art. 8 Em quaisquer dos estgios de acompanhamento de reviso tarifria peridica,
havendo indcios ou evidncias de irregularidades, a unidade tcnica submeter os autos
considerao do ministro-relator, com proposta de adoo das medidas cabveis.

Art. 9. Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao.

T.C.U., Sala de Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 3 de julho de
2002.

VALMIR CAMPELO
Vice-Presidente,
no exerccio da Presidncia







































290

9.3 ANEXO C - INSTRUO NORMATIVA N 46, DE 25 DE AGOSTO DE 2004


Dispe sobre a fiscalizao, pelo Tribunal de
Contas da Unio, dos processos de
concesso para explorao de rodovias
federais, inclusive as rodovias ou trechos
rodovirios delegados pela Unio a estado,
ao Distrito Federal, a municpio, ou a
consrcio entre eles.


O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no exerccio de suas competncias
constitucionais, legais e regimentais;

Considerando o poder regulamentar que lhe confere o art. 3 da Lei n 8.443, de 16 de julho
de 1992;

Considerando que dever prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou
pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria,
como previsto no pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal, com a redao dada pelo art. 12
da Emenda Constitucional n 19, de 5 de maio de 1998;

Considerando a competncia para apreciar os processos de desestatizao includos no
Programa Nacional de Desestatizao (PND), entre os quais os relativos a servios pblicos objeto de
concesso, permisso ou autorizao, consoante disposto no inciso III do art. 2 c/c inciso VIII do art.
18 da Lei n 9.491, de 9 de setembro de 1997;

Considerando que as vias federais, precedidas ou no da execuo de obra pblica, esto
sujeitas ao regime de concesso, como previsto no inciso IV do art. 1 da Lei n 9.074, de 7 de julho de
1995; e

Considerando, ainda, que a Unio pode delegar, por intermdio do Ministrio dos
Transportes, pelo prazo de at vinte e cinco anos, prorrogveis por at mais vinte e cinco, a municpio,
a estado da federao ou ao Distrito Federal, ou a consrcio entre eles, a administrao de rodovias e
explorao de trechos de rodovias ou obras rodovirias federais, nos termos do art. 1 da Lei n 9.277,
de 5 de outubro de 1996; resolve:

CAPTULO I
DISPOSIES PRELIMINARES

Art. 1 A fiscalizao, realizada pelo Tribunal de Contas da Unio, nos processos de
concesso para explorao de rodovias federais, inclusive as rodovias ou trechos rodovirios
delegados pela Unio a estado, ao Distrito Federal, a municpio, ou a consrcio entre eles, observar o
disposto nesta Instruo Normativa.

Art. 2 Para os fins do disposto nesta Instruo Normativa, considera-se:

I - concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente,
mediante licitao, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;

II - concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a construo, total
ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico,
291

delegada pelo poder concedente, mediante licitao, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que
demonstre capacidade para a sua realizao, por sua conta e risco, de forma que o investimento da
concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra por prazo
determinado;

III - convnio de delegao: acordo em que a Unio, por intermdio do Ministrio dos
Transportes, delega, por prazo determinado, a municpios, estados da federao, ao Distrito Federal,
ou a consrcio entre eles, a administrao de rodovias e a explorao de trechos de rodovias, ou obras
rodovirias federais.

CAPTULO II
FISCALIZAO DAS CONCESSES PARA EXPLORAO DE RODOVIAS FEDERAIS
Seo I
Outorga da Concesso

Art. 3 A fiscalizao prvia e concomitante dos processos de outorga de concesso para
explorao de rodovias federais ser realizada em cinco estgios, mediante anlise dos seguintes
documentos:

I - primeiro estgio:

a) ato justificativo quanto convenincia da outorga da concesso, em que esteja
caracterizado o objeto, a rea e o prazo, bem como informao quanto ao carter de exclusividade da
concesso, como estabelece o art. 5 c/c o art. 16 da Lei n. 8.987, de 1995;

b) comprovante de que o objeto licitado foi includo no plano de outorgas previsto no inciso
III do art. 24 da Lei n 10.233, de 2001;

c) estudos de viabilidade tcnica e econmica do empreendimento, contendo, entre outras
informaes que o gestor do processo julgue necessrias, as seguintes:
1. objeto, rea e prazo da concesso;
2. quantificao e localizao das praas de pedgio devidamente justificadas;
3. estudos tcnicos estimativos dos ndices de fuga e impedncia adequadamente
fundamentados;
4. estudo especfico e fundamentado de estimativa de trfego para a rodovia ou trecho de
rodovia em licitao;
5. oramento, com data de referncia, das obras a realizar previstas pelo poder
concedente para o objeto a licitar;
6. custo estimado de prestao dos servios, incluindo os custos operacionais;
7. projeo das receitas operacionais da concessionria;
8. projeo de ganhos de produtividade, decorrentes de avano tecnolgico,
aperfeioamento industrial, solues tcnicas inovadoras e solues/produtos novos;
9. eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessrias ou decorrentes de
projetos associados;
10. fluxo de caixa projetado do empreendimento, coerente com o estudo de viabilidade;

d) relatrio de estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras e despesas ou
investimentos j efetuados, vinculados outorga, de utilidade para a licitao, realizados ou
autorizados pelo rgo ou pela entidade federal concedente, quando houver;

e) Programa de Explorao da Rodovia (PER), elaborado pelo poder concedente ou por
empresa contratada com essa finalidade, ou outro documento que se destine a delimitar as obras, os
investimentos e os servios a serem realizados pela concessionria durante a execuo contratual,
acompanhado dos respectivos cronogramas fsico-financeiros;

292

f) relatrio sinttico sobre os estudos de impacto ambiental disponveis, em que esteja
indicada a existncia de licenciamento ambiental para a execuo das obras previstas, bem como a
existncia de passivo ambiental no trecho rodovirio a ser licitado e o agente responsvel por sua
recuperao;

g) exigncias contratuais e legais impostas por organismos internacionais, quando
participarem do financiamento do empreendimento;

II - segundo estgio:

a) edital de licitao elaborado com base nos critrios e nas normas gerais da legislao
prpria sobre licitaes e contratos e, em especfico, no que prev o art. 18 da Lei n 8.987, de 1995, o
2 do art. 26 e o 2 do art. 34-A da Lei n 10.233, de 2001;

b) anexos do edital de licitao, entre os quais a minuta de contrato de concesso, em que
sejam observadas as clusulas essenciais dos contratos, nos termos do art. 23 da Lei n 8.987, de 1995,
e dos arts. 35 e 37 da Lei n 10.233, de 2001;

c) justificativa para a escolha do parmetro ou do indicador a ser utilizado para a aferio do
equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso, previsto no Captulo IV da Lei n 8.987, de
1995;

d) comunicaes e esclarecimentos porventura encaminhados s empresas participantes da
licitao, bem como retificaes do edital;

e) impugnaes apresentadas contra o edital e anlises correspondentes proferidas pela
comisso de licitao;

III - terceiro estgio:

a) questionamentos, comunicaes e esclarecimentos porventura encaminhados s licitantes
sobre a fase de habilitao;

b) atas de abertura e de encerramento da fase de habilitao;

c) relatrio de julgamento da fase de habilitao, em que sejam abordados os aspectos
relativos a:
1. habilitao jurdica;
2. regularidade fiscal;
3. qualificao tcnica;
4. qualificao econmico-financeira;
5. declarao dos licitantes quanto a recebimento de todos os documentos da licitao
(edital, anexos, plantas e outros), bem como conhecimento de todas as informaes e das condies
locais da rodovia ou trecho a ser licitado, por meio de vistoria, necessrias para o cumprimento das
obrigaes objeto da licitao;
6. compromisso do licitante de informar ao rgo concedente a supervenincia de fato
impeditivo da habilitao, se existente, nos termos do 2 do art. 32 da Lei n. 8.666, de 21 de junho
de 1993;

d) decises proferidas em recursos interpostos contra os resultados da fase de habilitao;

IV - quarto estgio:

a) fase de julgamento das propostas tcnicas, quando houver:

293

1. questionamentos, comunicaes e esclarecimentos porventura encaminhados s
licitantes sobre a fase de julgamento das propostas tcnicas;

2. atas de abertura e encerramento da fase de julgamento das propostas tcnicas;


3. relatrio de julgamento das propostas tcnicas;

4. decises proferidas em recursos interpostos contra os resultados da fase de julgamento das
propostas tcnicas;

b) fase de julgamento das propostas econmico-financeiras:

1. questionamentos, comunicaes e esclarecimentos porventura encaminhados s
licitantes sobre a fase de julgamento das propostas econmico-financeiras;

2. atas de abertura e encerramento da fase de julgamento das propostas econmico-
financeiras;
3. relatrio de julgamento das propostas econmico-financeiras, em que sejam avaliados,
entre outros dispositivos, a exeqibilidade das propostas apresentadas, em cumprimento ao 3 do art.
15 da Lei n 8.987, de 1995, e a necessidade de vantagens ou subsdios que no estejam previamente
autorizados em lei e disposio de todos os concorrentes, situao prevista no art. 17 da Lei n.
8.987, de 1995;

4. decises proferidas em recursos interpostos contra os resultados da fase de julgamento das
propostas econmico-financeiras;

V - quinto estgio:

a) ato de outorga;

b) contrato de concesso assinado;

c) Programa de Explorao da Rodovia (PER) apresentado pela concessionria ou qualquer
outro documento que se destine a delimitar as obras e os servios a serem realizados durante todo o
prazo contratual;

d) cpia da proposta econmico-financeira apresentada pela licitante vencedora e dos
correspondentes anexos, inclusive em meio magntico, em que conste, no mnimo:

1. matriz de trfego e premissas adotadas para a formulao da proposta econmico-
financeira;

2. discriminao de todas as receitas esperadas;

3. discriminao e cronograma econmico-financeiro dos investimentos e dos custos
operacionais;

4. fluxo de caixa da concesso com demonstrao da Taxa Interna de Retorno (TIR) ou de
qualquer outro parmetro, previsto no edital de licitao, que se destine a aferir o equilbrio
econmicofinanceiro do contrato de concesso.

Art. 4 O dirigente do rgo ou da entidade federal concedente encaminhar, mediante cpia,
os documentos descritos no artigo anterior ao Tribunal de Contas da Unio, observados os seguintes
prazos:
294


I - primeiro estgio - quarenta e cinco dias, no mnimo, antes da publicao do edital de
licitao;

II - segundo estgio - dez dias, no mximo, aps:

a) a publicao do edital de licitao e correspondentes anexos;

b) o envio de comunicaes e esclarecimentos a licitantes;

c) a retificao do edital de licitao;

d) a anlise conclusiva de impugnao apresentada contra o edital de licitao;

III - terceiro estgio - dez dias, no mximo, aps:

a) a divulgao do resultado final da fase de habilitao;

b) a anlise conclusiva dos recursos interpostos contra o resultado da fase de habilitao;

IV - quarto estgio - dez dias, no mximo, aps:

a) a divulgao do resultado final da fase de julgamento das propostas tcnicas, quando
houver;

b) a anlise conclusiva dos recursos interpostos contra o resultado final da fase de
julgamento das propostas tcnicas;

c) a divulgao do resultado final da fase de julgamento das propostas econmico-
financeiras;

d) a anlise conclusiva dos recursos interpostos contra o resultado final da fase de
julgamento das propostas tcnicas;

V - quinto estgio - dez dias, no mximo, aps a assinatura do contrato de concesso.

Pargrafo nico. Para fins do devido exame por parte do Tribunal de Contas da Unio, o
rgo ou a entidade federal concedente observar o prazo mnimo de quarenta e cinco dias, entre a
homologao do resultado do julgamento das propostas e a assinatura do contrato.

Art. 5 A unidade tcnica responsvel pela instruo do processo de fiscalizao de que trata
o art. 3 dever, aps a devida autuao, proceder anlise dos referidos estgios, na medida em que
os elementos correspondentes forem recebidos.

1 Findo o quarto estgio, o processo dever ser encaminhado ao respectivo Relator em
prazo no superior a vinte dias teis.

2 Recebido o contrato de concesso assinado, previsto no quinto estgio da fiscalizao, a
unidade tcnica responsvel dever encaminhar ao relator, em prazo no superior a quinze dias teis,
informao quanto adequao do termo contratual com os ditames da licitao e proposta de
encerramento dos autos, ou outra medida que se faa necessria.

3 A unidade tcnica competente observar o disposto no art. 13 desta Instruo Normativa
quando da anlise dos documentos e das informaes referidos neste artigo.

295

4 O rgo ou a entidade federal concedente organizar e manter arquivo atualizado para,
no mbito da atividade fiscalizatria prevista no caput deste artigo, subsidiar eventual levantamento,
inspeo ou auditoria do Tribunal de Contas da Unio.

Seo II
Execuo Contratual

Art. 6 Na fase de execuo contratual, a fiscalizao observar o fiel cumprimento das
normas pertinentes e das clusulas contidas no contrato e nos respectivos termos aditivos firmados
com a concessionria, alm de avaliar a ao exercida pelo rgo, pela entidade federal concedente ou
pela respectiva agncia reguladora, bem como as diretrizes estabelecidas pelo poder concedente ou
pelo rgo ou agncia responsvel pelo acompanhamento e pela fiscalizao da execuo contratual.

Pargrafo nico. A atuao da unidade tcnica na fiscalizao da execuo contratual dar-se-
mediante a realizao de inspeo, levantamento ou auditoria no rgo ou na entidade concedente,
na agncia reguladora e na concessionria, conforme o caso.

Art. 7 O rgo, a entidade federal concedente ou a agncia reguladora informar ao Tribunal
de Contas da Unio, com as devidas fundamentaes, a ocorrncia de qualquer das situaes a seguir
descritas:

I - aprovao de solicitao de reviso, adequao ou reajuste da Tarifa Bsica de Pedgio
(TBP), formulada pela concessionria, acompanhadas das planilhas em meio magntico que
demonstrem as modificaes promovidas no fluxo de caixa, evidenciando o parmetro ou indicador
utilizado para o estabelecimento do equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso,
previsto no art. 3, inciso II, alnea 'c' desta instruo;

II - assinatura de termo aditivo ao contrato de concesso;

III - modificao das condies inicialmente pactuadas;

IV - aplicao de penalidades regulamentares e contratuais concessionria;

V - interveno em concessionria de rodovia federal, nos termos dos arts. 32 e 33 da Lei n
8.987, de 1995;

VI - extino da concesso no advento do termo contratual, bem como medidas adotadas a
fim de que sejam garantidas a continuidade e a atualidade do servio concedido, nos termos do art. 36
da Lei n 8.987, de 1995;

VII - encampao do servio concedido por motivos de interesse pblico, bem como as
medidas adotadas para garantir a continuidade e a atualidade do servio, nos termos do art. 37 da Lei
n 8.987, de 1995;

VIII - declarao da caducidade da concesso, a partir das concluses do processo
administrativo instaurado para verificar a inadimplncia da concessionria, nos termos do art. 38 da
Lei n 8.987, de 1995;

IX - ao judicial movida pela concessionria contra o rgo ou a entidade federal
concedente, com qualquer fim, inclusive o de resciso contratual, situao prevista no art. 39 da Lei n
8.987, de 1995;

X - anulao do contrato de concesso, situao prevista no inciso V do art. 35 da Lei n
8.987, de 1995;

296

XI - falncia ou extino da empresa concessionria, situao prevista no inciso VI do art. 35
da Lei n 8.987, de 1995;

XII - subconcesso do objeto contratual, nos termos do art. 26 da Lei n 8.987, de 1995;

XIII - transferncia da concesso ou do controle societrio da concessionria, situao
prevista no art. 27 da Lei n 8.987, de 1995;

XIV - prorrogao do prazo contratual.

1 O prazo para cumprimento do disposto neste artigo de dez dias, no mximo, contados
a partir da caracterizao formal de cada uma das situaes arroladas nos incisos de I a XIV deste
artigo.

2 Verificados indcios ou evidncias de irregularidades nos documentos encaminhados em
cumprimento ao disposto neste artigo, a unidade tcnica formular representao ao Ministro-Relator,
com proposta para adoo das medidas cabveis.

3 Caber unidade tcnica obter junto ao rgo ou agncia responsvel, mediante
diligncia ou inspeo, os elementos necessrios instruo do processo autuado nos termos do
pargrafo anterior.

CAPTULO III
RODOVIAS FEDERAIS DELEGADAS A ESTADO, AO DISTRITO FEDERAL, A MUNICPIO
OU A CONSRCIO ENTRE ELES

Art. 8 A fiscalizao das rodovias federais delegadas pela Unio a estado, ao Distrito
Federal, a municpio, ou a consrcio entre eles, operadas diretamente ou mediante concesso
iniciativa privada, ser motivada por:

I - solicitao do Congresso Nacional, de suas casas ou comisses, de acordo com o art. 38
da Lei n 8.443, de 1992, e os arts. 231 a 233 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio
(RI/TCU);

II - iniciativa prpria do Tribunal de Contas da Unio, nos termos do inciso II do art. 1 da
Lei n 8.443, de 1992, e do art. 230 do RI/TCU;

III - denncia encaminhada por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato,
na forma dos arts. 53 a 55 da Lei n 8.443, de 1992, e dos arts. 234 a 236 do RI/TCU;

IV - representao legitimamente formulada, nos termos do art. 237 do RI/TCU.

Art. 9 O rgo delegante encaminhar, ao Tribunal de Contas da Unio, cpia dos seguintes
documentos:

I - convnio de delegao, celebrado com municpio, estado, o Distrito Federal, ou consrcio
entre eles, versando sobre a explorao de trecho de rodovia federal;

II - instrumento de denncia de convnio de delegao, celebrado com municpio, estado,
Distrito Federal, ou consrcio entre eles, versando sobre a explorao de trecho de rodovia federal
delegada.

1 O prazo para encaminhamento dos documentos solicitados nos incisos I e II de dez
dias aps a ocorrncia de cada evento citado neste artigo.

297

2 O rgo delegante, ou outro ente federal que vier a ser responsvel pelo
acompanhamento do processo no mbito do delegatrio, dever informar ao Tribunal de Contas da
Unio, no prazo especificado no pargrafo anterior, o incio do processo licitatrio para concesso do
trecho de rodovia federal delegada.

Art. 10. A atuao da unidade tcnica na fiscalizao das rodovias federais delegadas pela
Unio a estado, ao Distrito Federal, a municpio, ou a consrcio entre eles, dar-se- mediante a
realizao de inspeo, levantamento ou auditoria, conforme o caso, no rgo delegante, no rgo
delegatrio ou na concessionria.

CAPTULO IV
DISPOSIES FINAIS

Art. 11. A fiscalizao dos processos de outorga e de execuo contratual das concesses
rodovirias federais, assim como das rodovias federais delegadas a entes da federao, ser realizada
pela unidade tcnica competente, sob a orientao do relator em cuja lista esteja includo o rgo ou a
entidade concedente, ou a agncia reguladora do setor.

1 A unidade tcnica competente poder contar com a colaborao das secretarias de
controle externo nos estados para a fiscalizao prevista nesta instruo normativa.

2 A unidade tcnica poder requisitar, a qualquer rgo ou entidade federal envolvida no
processo, os elementos considerados indispensveis execuo das atividades de acompanhamento e
fiscalizao, fixando prazo razovel para o atendimento das solicitaes, nos termos do inciso III do
art. 245 do RI/TCU.

3 A unidade tcnica competente poder propor ao Relator a requisio de servios
tcnicos especializados, nos termos do art. 101 da Lei n 8.443, de 1992.

4 Na hiptese prevista no pargrafo anterior, caber unidade tcnica a superviso dos
servios desenvolvidos, com a indicao, se julgar necessrio, de servidores para atuarem junto aos
prestadores dos servios.

Art. 12. O disciplinamento dos procedimentos tcnico-operacionais a serem observados no
processo de fiscalizao de que trata esta Instruo Normativa ser estabelecido em manual, a ser
aprovado mediante Portaria do Presidente do Tribunal de Contas da Unio.

Art. 13. Em qualquer estgio da fiscalizao empreendida junto s rodovias federais
concedidas ou delegadas, verificados indcios ou evidncias de irregularidades, a unidade tcnica
submeter os autos, de imediato, considerao do relator, com proposta das medidas cabveis.

Art. 14. Aplica-se o disposto nesta Instruo Normativa, no que couber, aos processos de
outorga de subconcesso de servios pblicos, nos termos previstos no contrato de concesso e desde
que expressamente autorizada pelo rgo ou pela entidade federal concedente, como estabelece o art.
26 da Lei n 8.987, de 1995.

Art. 15. Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao.


VALMIR CAMPELO
Presidente do Tribunal