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CADERNO CRH, Salvador, n. 35, p. 41-84, jul./dez.

2001
*

Anete Brito Leal Ivo
**

RESUMO: A transio democrtica, nas dcadas de 80/90,
alterou, em tempos e ritmos variados, as tradicionais
relaes entre o Estado e a sociedade na Amrica La-
tina. De um lado, observa-se a afirmao de um sujei-
to popular e a formao do espao pblico; de outro,
a integrao acumulao globalizada, e os ajustes
afetam o pacto social anteriormente prevalecente, a-
gravando as formas de coeso e integrao social, co-
mo crise de governabilidade. Nesse contexto, observa-
se uma reconverso do tratamento da questo social,
que passa de poltica redistributiva, produtora de
justia social, para um tratamento mitigador, setori-
alizado, e focalizado da pobreza, dentro de um modelo
excludente. Este artigo discute essa questo, anali-
sando: (i) a governabilidade como crise de racionali-
dade; (ii) os fatores conjunturais e histrico-
culturais que singularizam a poltica nessa regio;
(iii) a despolitizao da relao entre sociedade e
Estado, inscrita nos diagnsticos da governabilidade;
(iv) os limites e ambigidades da reconverso do no-
vo social.
PALAVRAS-CHAVES: Transformaes do Estado, governabilidade, reforma
do Estado, poltica social, Amrica Latina.
INTRODUO
Ao final do sculo XX, as sociedades encontram-se confronta-
das com inmeras dificuldades que se apresentam como crise: o
fosso que se criou entre governantes e sociedades; o dficit de eficcia
do Estado, a inoperncia simblica da poltica, o aumento da pobreza

*
Trabalho apresentado no X Encontro de Cincias Sociais Norte e Nordeste, Salvador,
em agosto de 2001. As anlises aqui desenvolvidas resumem argumentos apresenta-
dos no livro Ivo, Anete B. L., Metamorfoses da Questo Democrtica. Governabili-
dade e Pobreza. (Buenos Aires: CLACSO/ASDI-Coleo de Bolsas) [1999] 2001.
**
Sociloga, Professora do Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais da UFBA,
Pesquisadora do CRH/UFBA, Associada ao CREDAL/CNRS. Foi Professora Visitante
da Universidade de Paris III Chaire Simon Bolvar (2000).
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e do desemprego. Enfim, a crise de legitimidade aparece como a mai-
or de nosso tempo, j que corri as bases da coeso social.
Uma evidncia clara desse processo encontra-se no diagnstico
de que quanto mais as democracias se afirmam como valor moral,
mais aumenta o descrdito na poltica e nos governantes, expressando
uma crise de legitimidade (Ver Putnam, 1996)
O que se apreende, no entanto, como crise menos a comple-
xidade dessas mudanas e talvez mais a ausncia de horizontes e sen-
tidos que permitam compreender as tenses que se aprofundaram
entre as instituies, a construo das prticas da vida cotidiana e as
representaes capazes de construir horizontes possveis e nexos en-
tre o econmico, o poltico e o social, ou seja, as mediaes organi-
camente articuladas e estruturantes da sociedade.
Gorz (1988, p. 13), ao tentar explicar e compreender as mudan-
as na estrutura do trabalho nas sociedades contemporneas, intui que
a modernizao produziu seus prprios mitos, que no resistem
critica racional. Para ele, o que os ps-modernos tomam como o
fim da modernidade e a crise da Razo, em realidade, constitui-se na
crise dos contedos irracionais e quase dogmticos sobre os quais se
construiu essa racionalizao seletiva e parcial em torno do processo
de industrializao como matriz universal, capaz de projetar o futuro,
numa perspectiva generalizada do crescimento e do progresso materi-
al, que hoje j no se sustenta mais. Enquanto no nos desvincular-
mos dessa viso, seremos incapazes de dar sentido s mutaes em
curso, paradoxais com as crenas passadas. Assumir essa abertura
crtica, no entanto, no significa recair na assuno de novas estrutu-
ras de representao, tambm mticas, do mercado como mediador
possvel para o social, mas pensar as possibilidades reais da transio a
partir da historicidade dos atores sociais, na nova fase da acumulao
globalizada.
Nos pases latino-americanos, a transio democrtica, nas d-
cadas de 80/90, alterou, em tempos e ritmos variados, as tradicionais
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relaes entre o Estado e a sociedade. De um lado, a mobilizao da
sociedade ampliou o espao pblico, criando novas regras de convi-
vncia e arenas pblicas pelas quais a sociedade canalizou suas de-
mandas, estabeleceu princpios jurdicos que firmaram uma nova ma-
triz civilizatria, institucionalizada nas novas Constituies da dcada
de 80.
1
De outro, a integrao das economias nacionais no contexto
da acumulao globalizada, especialmente a partir da dcada de 90,
afetou a construo de uma democracia assentada numa sociabilidade
real, agravando a crise interna, como crise de governabilidade, quan-
do os interesses sociais no mais se constituem ou no conseguem ser
processados pelo Estado. Ou seja, os Estados nacionais se confron-
tam, hoje, com dificuldades de governar em sintonia com as principais
tendncias e expectativas da sociedade, sobretudo frente ao desafio de
liquidar as histricas desigualdades sociais.
2

No mbito dessa crise, observam-se:
(i) o esgotamento do pacto corporativo que legitimou o poder polti-
co do Estado desenvolvimentista;
(ii) uma nova configurao de foras sociais internas e externas, com
novos atores sociais e polticos (nacionais e internacionais), que se
organizam e expressam suas demandas fora do pacto corporativo
prevalecente; e
(iii) a incapacidade de respostas s demandas polticas e sociais por
parte de um Estado cada vez mais atrelado a uma legitimidade
conferida pelo mercado.
Assim, a tenso fundamental nessas sociedades, especialmente
no contexto atual, localiza-se no paradoxo de uma inverso entre o
regime poltico democrtico, recentemente conquistado, que tende a
incluir politicamente e ampliar a cidadania, e a dinmica de uma eco-

1
No caso do Brasil, a Constituio de 1988.
2
Noo de governabilidade definida por Oliveira (1995) e Fleury (1998). Trabalhei a
noo de governabilidade determinada pelo esgotamento do pacto corporativo e
pela incapacidade de respostas s demandas polticas.
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nomia que historicamente produziu as maiores taxas de desigualdades
socioeconmicas, tendendo hoje a aprofundar massivamente a exclu-
so e negar a cidadania inscrita em regras e direitos sociais conquista-
dos.
Essa ambivalncia funda um dos principais dilemas da gover-
nabilidade da Amrica Latina, especialmente no Brasil, pas com uma
das mais elevadas taxas de desigualdades: manter a ordem jurdica e
poltica baseada no princpio da igualdade bsica entre cidados num
contexto de ampliao dos direitos polticos, com restries dos direi-
tos sociais e aprofundamento das desigualdades no acesso distribu-
io de riqueza e aos bens pblicos.
No eixo de encaminhamento desse dilema, observa-se uma re-
converso do tratamento da questo social, de uma dimenso de
poltica redistributiva, teoricamente produtora de justia social, para
localizar-se sobre seus efeitos, portanto para o seu tratamento em
termos de medidas mitigadoras setorializadas e focalizadas da pobre-
za, dentro de um modelo excludente.
Exatamente no contexto dos ajustes neoliberais, quando se ob-
serva uma poltica de austeridade e contrao do emprego, envolven-
do inclusive a desregulao dos direitos sociais, aparece como para-
doxal a afirmao de um consenso generalizado em torno do com-
promisso do Estado na erradicao da pobreza, especialmente pro-
movido pelas agncias multilaterais, tanto em termos de seu tratamen-
to econmico, como poltico e social.
Que relao a definio dessa agenda de erradicao da pobreza
mantm com a questo da governabilidade? Que foras e sentidos
asseguram esse consenso? Atravs de que mecanismos e arenas ope-
ram? Que efeitos produzem sobre a cidadania?
Este artigo prope-se a clarear essa questo a partir de trs
dimenses especficas:
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(i) entender a crise de governabilidade como crise de racionalidade pela
qual se opera a reconverso de tratamento da questo social no
mbito das sociedades ps-fordistas;
(ii) caracterizar os fatores estruturais e conjunturais que singularizam a
crise da governabilidade no mbito das sociedades nacionais lati-
no-americanas, especialmente o agravamento do quadro de dete-
riorao das condies sociais;
(iii) identificar a pluralidade de sentidos inscritos no que vem se cha-
mando de crise de governabilidade;
(iv) analisar a natureza do novo social centrado na questo da pobreza.
O PROCESSO DE RECONVERSO DO TRATAMENTO DA QUESTO
SOCIAL
Na base dessas questes encontra-se um processo de transio
que envolve a reconceituao do novo social emergente das socieda-
des ps-industriais, observando-se os dilemas e reconverses histricas
a que foi submetido atravs da modernizao do Estado, no contexto
da sociedade industrial, e, mais recentemente, as mudanas resultantes
da reestruturao produtiva e da globalizao da economia.
3

No plano histrico, o social constituiu-se como registro pr-
prio da modernidade, que produziu, ao final do sculo XVIII e incio
do sculo XIX, uma imagem histrica autoprodutora de si mesma,
centrada e estruturada em torno do trabalho. A partir desse lugar cen-
tral dos indivduos no mundo do trabalho, eles estruturavam seus
vnculos sociais (e seu lugar social) e construam sua identidade e seus
pertencimentos.
Essa estrutura orientava a vida poltica e social, organizando as
formas clssicas de solidariedade em torno do trabalho, e canalizava
as demandas atravs da fora organizada dos trabalhadores. A forma-

3
A propsito desse processo de transio, ver Donzelot, 1984; Gorz, 1988; Castel,
1995; Fitoussi,J. e Rosanvallon, P, 1996; Martucceli, 1992; Bobbio, 1996.
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o do sistema de representao poltica baseado na impessoalidade
das relaes de poder e mediado pelo sistema jurdico foi a resposta
dessa tenso entre o trabalho e o capital, na emergncia do Estado
burgus.
Essa centralidade do trabalho na organizao das sociedades
contemporneas liga-se, portanto, capacidade do movimento oper-
rio de integrar e articular interesses mais amplos da sociedade, e, por
outro lado, capacidade do Estado em regular e administrar o confli-
to dos interesses divergentes.
Ao final do sculo XIX, acadmicos como Drkheim
4
e republi-
canos encaminharam a questo da coeso social em torno de uma
compreenso da solidariedade, entendida como o vnculo problemti-
co que assegura a complementaridade dos integrantes de uma socie-
dade, apesar da complexidade crescente da sua organizao. Ou seja,
j no final do sculo passado, gerava-se um conhecimento e uma pr-
tica poltica capaz de ordenar e estabelecer as bases paradigmticas de
uma governabilidade e dos vnculos da coeso social, num quadro de
institucionalidade. Isso significou um processo de auto-reflexividade
da sociedade, implicando responsabilidades individuais e coletivas
claramente definidas e no s boas intenes morais de carter difuso.
No mbito institucional, o desenvolvimento da economia foi
revelando os limites de um sistema de regulao social regido apenas
por princpios da responsabilidade individual e do contrato. A pas-
sagem dos princpios securitrios ao mbito do contrato lanou um
novo olhar sobre o social, na medida em que reconverteu uma noo
restrita subjetividade da responsabilidade individual para uma noo
objetiva do risco coletivo, portanto, da responsabilidade pblica. Se-
gundo Ewald (1986), transita-se, pois, de um regime regido pelo dis-
positivo da responsabilidade individual e fundado no direito civil para

4
Refiro-me, mais especificamente, diviso das sociedades baseada na solidariedade
de mile Drkheim ( 1893)
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um regime de solidariedade assentado num contrato social fundado
na noo de direito social.
Donzelot (1994) mostra que, no contexto das lutas sociais, fir-
ma-se uma concepo de responsabilidade da sociedade em face da
questo social, que acompanhada de um movimento legislativo,
assentando as bases do direito social, atravs de um conjunto de leis
relacionadas s condies do trabalho e proteo aos trabalhadores
que perderam a capacidade do uso da fora de trabalho (doenas,
invalidez, desemprego, velhice, acidentes...). Ou seja, com o direito
social, criaram-se as condies para interveno crescente do Estado
na esfera das relaes privadas na empresa e na famlia, engajando-se
na preveno de perigos que ameaam a sociedade e consolidando o
princpio de uma responsabilidade pblica institucionalizada.
Da mesma forma, no contexto do ps-guerra, a constituio do
Estado de Bem Estar Social, com a estruturao das polticas sociais,
foi a resposta histrica para o dilema de organizao dos interesses
privados no contexto do interesse pblico, em torno de uma poltica
de redistribuio da riqueza. Assim, as mediaes historicamente
construdas pelo Direito, pela justia e pelas polticas sociais resulta-
ram na governabilidade gerada pela luta social dos trabalhadores or-
ganizados (e de suas famlias) contra a ameaa desenfreada e desorga-
nizadora do mercado.
Como se viu, a tenso permanente entre a organizao da defesa
da sociedade (que contou com o apoio das classes trabalhadoras) e a
regulao dos mercados estruturou as sociedades modernas, tendo nos
Estados nacionais modernos a verso institucional dessa regulao.
Mas, o que entendemos por social e como esse se reconfigura
no contexto das sociedades contemporneas, especialmente nas lati-
no-americanas?
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A resposta a essa questo encaminhada por Bruno Lautier
(1999). Segundo ele, o social no um lugar
5
, mas um conjunto de
mediaes que se estabelecem entre trs ordens: a econmica, a pol-
tica e a domstica.
6
As definies que geralmente se referem ao social
como lugar designam como social tudo o que no nem econmico,
nem poltico. Ou, numa viso mais institucional, ele compreende o
conjunto de instituies estatais e paraestatais responsveis pelas pol-
ticas de assistncia e previdncia social.
Nesse sentido, tanto o direito social como as contribuies so-
ciais, a transferncia e a distribuio de bens e servios gratuitos so
mediaes jurdicas, monetrias e de servios (pblicos) que recobrem
todo um sistema de direitos e obrigaes entre os cidados e o Esta-
do. Esses direitos e obrigaes tm um forte componente arbitrrio e
dependem do contexto cultural e histrico em que se inscrevem.
7

Tentando esclarecer as mudanas sofridas nas polticas sociais
na Amrica Latina ao final da dcada de 80, o autor revela fatores que
concorreram para a falta de clareza das questes relativas a essas pol-
ticas no final do sculo:
(i) a vocao universalista de um sistema de proteo securitrio, mas
de fato restrito ao pacto corporatista do Estado com os trabalha-
dores assalariados; portanto, bem menos redistributivo do que se
pensava;

5
O autor nega a existncia do social como lugar, na medida em que no existe defi-
nio topolgica do social. Tese defendida tambm no artigo Lautier, B (1995).
6
Segundo a dimenso atribuda por Thret, B. (1992).
7
Lautier (1999), por exemplo, referindo-se educao, diz: Existe toda uma histria
da cidadania na Frana que permite explicar que a poltica de educao no seja con-
siderada como poltica social enquanto ela o no Brasil. Ademais, no Brasil, dadas as
condies de desigualdades e as lutas e resistncias populares para aceder aos bens
pblicos e sociais, a prestao de servios coletivos urbanos (como gua e esgoto)
so considerados como dependentes tambm da poltica social, enquanto, em outros
lugares, integram as polticas urbanas.
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(ii) perda do carter residual do sistema de assistncia social, que passa
a atuar de forma mais abrangente e segundo objetivos focalizados
e descentralizados;
(iii) atravs de uma designao genrica da pobreza, a poltica no
s dilui diferenciais importantes no interior das categorias assisti-
das, como desconecta os indivduos do sistema produtivo.
8

Ademais, desloca-se o centro da poltica de uma dimenso da
redistribuio da riqueza para o tratamento compensatrio dos seus
efeitos (a misria). Ou seja, desvincula-se a questo da pobreza dos
seus determinantes estruturais e separam-se os indivduos submetidos
a essa condio dos seus lugares no sistema produtivo (como projeto
ou como perda). Por conseguinte, eles so desvinculados do sistema
de direitos sociais, passando a assistncia a constituir-se num atributo
individual para aqueles que moralmente tm direito ou potenciali-
dade para se desenvolverem. Procede-se a uma despolitizao da
questo social atravs tecnificao da poltica. Essa se transforma,
portanto, em medidas tcnicas capazes de distinguir, contar e atribuir
benefcios aos possveis beneficirios desse novo sistema.
Assim, a lgica anterior, vigente nas economias assentadas no
padro fordista, voltava-se para a integrao pelo trabalho, atravs de
um processo de acumulao crescente do valor e da riqueza. Supunha
valores ticos de solidariedade na administrao do conflito e da ex-
plorao sobre a fora de trabalho, tanto no mbito das classes traba-
lhadoras, quanto no da formao de um pacto social mais amplo,
institucionalizado nas estruturas mediadoras e representativas dos
interesses coletivos corporativos (sindicatos, partidos e polticas soci-
ais e de previdncia, executadas pelas agncias governamentais, espe-
cialmente centralizadas).
Implicava, portanto, estmulos e engajamentos que considerava
projetos coletivos, forjadores de certa coerncia social. Antes, a ques-

8
Cf Lautier (1999, p. 19-20).
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to era saber como um ator social, subordinado e dependente, podia
transformar-se em sujeito social integral.
Hoje, a desestruturao dessas formas clssicas de solidariedade
(trabalho, sindicato, Nao, polticas sociais e de assistncia) expressa
fraturas dos vnculos sociais entre indivduo, trabalho e comunidade,
reforando anomias, engajamentos personalistas e egostas, com
enormes dificuldades de costura social. Procede-se passagem do
sujeito do trabalho para o sujeito do consumo, restringindo-se a
dimenso ampliada da cidadania integrao dos pobres ao mercado.
Altera-se, pois, o ethos do conflito e do contrato sociais. Esse processo
envolve inmeras contradies:
Em primeiro lugar, quanto mais a lgica impessoal do contrato
mercantil se impe em escala global, mais se observa uma maior flexi-
bilizao das relaes de trabalho (terceirizao), que se autonomizam
num padro de dependncia
9
no mbito do local.
Em segundo lugar, a dinmica da economia aprofunda a tenso de
uma dupla temporalidade: aquela prpria competio dos mercados
(de grande intensidade) e aquela vinculada criao das condies
extra-econmicas
10
que implicam a constituio de conhecimentos,
acordos e confiana entre os atores.
11

Em terceiro lugar e esse o grande paradoxo nas sociedades em
desenvolvimento, como a Amrica Latina , a grande maioria dos
indivduos encontra-se fora das condies de competitividade dos
mercados, sem possibilidades imediatas de integrao a esse novo
padro de solidariedade nem de formao dessas competncias, o que
coloca essas sociedades perifricas em temporalidades desfavorveis,
da perspectiva da prpria lgica da capacitao para a competio. A

9
Essa matriz, no entanto, no tem significado melhoria das condies de trabalho,
mas, ao contrrio, maior autonomizao, intensidade no uso do trabalho e precariza-
o. Portanto, a perda da qualidade das relaes de trabalho, no caso do Brasil. Ver,
a propsito, trabalho de Druck (1999) e Borges, A.; Franco, A (1999).
10
A exemplo de educao, sade, informao cultural, etc
11
Ver Santos, Milton (1996) e Veltz (1996).
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recuperao desses dficits de competncias no plano societal requer
acumulao de experincia de longo prazo.
Nesse sentido, impe-se apresentar ao leitor alguns dados refe-
rentes ao impacto das mudanas produzidas na Amrica Latina, no
contexto dos ajustes estruturais da dcada de 90, que, associadas
natureza histrica das relaes sociais nesse continente, e mais parti-
cularmente no Brasil, desenham e delimitam as possibilidades dessas
mudanas no mbito regional.
A DESTITUIO DO SOCIAL NOS PASES DA AMRICA LATINA:
conjuntura recessiva e estrutura excludente
Ao final do sculo XX, a reforma neoliberal do Estado contem-
porneo institui-se como a nova verso institucionalizada dessa tenso
e do conflito social, encaminhados, agora, com a vitria ou hege-
monia do mercado sobre a sociedade, num contexto de acumulao
internacional sem fronteiras e sob a hegemonia do capital financeiro
internacional.
Esse novo processo de acumulao implica uma reestruturao
produtiva, em que a lgica de administrao da crise do modelo (for-
dista)
12
se faz atravs de dois movimentos bsicos: (i) uma maior con-
centrao de capitais, atravs de operaes de fuso entre empresas, o
que refora as parcelas mais fortes do mercado, ou seja, o monoplio;
(ii) aliado a este, uma poltica de contrao do emprego, transformando a
dinmica da excluso e a do desemprego nas maiores questes das
sociedades contemporneas, dadas as propores e a gravidade do
processo de dessocializao do trabalho que as acompanha. Cria-se o
paradoxo de um Estado sem cidados, no sentido de sua integrao
ao mercado de trabalho e aos Direitos sociais.

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Que poderamos entender como a soluo coercitiva e autoritria da governabilida-
de no contexto neoliberal.
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A ampliao e a velocidade com que se operam o processo de
reestruturao da economia e a dessocializao do trabalho, especial-
mente nas reas urbanas e industriais da regio, fortalecem uma crise
social e de representao poltica sem precedentes, j que afetam o
pacto social que at ento tem regulado as relaes entre Estado e
sociedade, mediado pela estruturao de uma ordem jurdica (direitos
civis e sociais) e institucionalizado nas polticas sociais que acompa-
nharam a formao do Estado popular desenvolvimentista, por e-
xemplo, no Brasil.
O contexto conjuntural dos anos 90: crescimento dbil, instvel e
altamente dependente dos fluxos internacionais
Dados macroeconmicos
13
, relativos conjuntura econmica
da dcada de 90, expressam um quadro complexo e paradoxal das
tendncias recentes da economia nessa dcada, com efeito sobre a
reproduo social e poltica. Sucintamente, essas tendncias se expres-
sam:
(i) Numa retomada do crescimento em 90, num contexto, de maiores riscos e
desequilbrios internos. O PIB anual entre 90/2000, da ordem de 3,3%
ao ano, supera a taxa de 1,0% da dcada de 80, do mesmo modo
que o crescimento do PIB per capita evoluiu de 0,9% da dcada
de 80 para 1,4% na dcada de 90. No entanto, o padro do cres-
cimento mdio foi significativamente inferior aos ritmos experi-
mentados pela regio latino-americana nas trs dcadas e meia an-
teriores (1945 e 1980), que cresceram em mdia 5,5% ao ano, ou
seja 2,7% per capita.
(ii) No comportamento da atividade econmica, que reflete ademais um padro de
dependncia acentuada do financiamento externo. A evoluo dos fluxos
de capital configura duas etapas com tendncias inteiramente dis-
tintas na ltima dcada: a primeira, caracterizada pelo incremento

13
OCAMPO, J. A. (2000) e CEPAL (2000

a) e (2000 b) (2000 c) entre outros.
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notvel dos fluxos de capital para a regio, que facilitou a adoo
de programas antiinflacionrios exitosos em vrios pases e a im-
plantao dos processos de reforma estrutural (crescimento de
4,2% entre1990-1994); a segunda, de forte instabilidade no fluxo do
crescimento a partir do efeito tequila, que se expressou numa
queda das taxas de crescimento, entre 1994/2000, para 2,5%, co-
mo parte do padro global. Os ataques especulativos tm acentu-
ado a instabilidade e os riscos financeiros. A adoo das polticas
monetrias e creditcias procclicas (com contraes monetrias e
altos juros durante a crise) tem absorvido considerveis recursos
fiscais em muitos pases e afetado o funcionamento dos sistemas
financeiros por perodos excessivamente longos.
(iii) Nas condies de insero na economia mundializada, que tem ritmos distin-
tos segundo os pases e as sub-regies. Assim, o incremento das exporta-
es no conjunto da Amrica Latina, da ordem de 8,9% entre
1990 e 1999, deve-se, fundamentalmente, ao Mxico, que concen-
trou cerca de metade das exportaes latino-americanas de bens
no perodo. O Brasil, contrariamente, caracterizou-se por um
crescimento relativamente lento de suas exportaes, da ordem de
3,2% ao ano, inferior mdia regional e sua prpria histria dos
anos 70, com reflexo na relao de foras internas no pas, especi-
almente com o tradicional setor agrrio-exportador.
(iv) Na inverso estrangeira direta, que no se traduziu na ampliao da capaci-
dade produtiva, j que seu componente mais dinmico tem sido as
fuses e aquisies de ativos existentes, primeiros pblicos (priva-
tizaes) e, mais recentemente, os privados. Entre 1997/1999, os
fluxos de fuses e aquisies representaram 40% do investimento
estrangeiro direto.
(v) Num padro heterogneo de aumento da produtividade, resultante dos proces-
sos de reestruturao produtiva da regio. O nvel de produtividade m-
dia do trabalho, na dcada, foi inferior ao que experimentaram as
economias da regio entre 50 e 80, com exceo dos pases do co-
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ne sul: Argentina, Chile e Uruguai. No nvel setorial e microeco-
nmico, observa-se a ruptura de cadeias produtivas, especialmente
no setor manufatureiro, e a incapacidade dos distintos setores de
alcanarem a competio externa.
Assim, os ganhos obtidos com a estabilidade econmica, na
Amrica Latina
14
, foram acompanhados da debilidade dos processos
de reestruturao produtiva e, mais ainda, de fragilidade dos indicado-
res sociais, expressando um grave movimento de dessocializao dos
trabalhadores, atravs da excluso massiva de grande contingente de
populao trabalhadora do processo de trabalho.
Concentrao do capital e dessocializao do trabalho: principais
tendncias
As mudanas no desempenho do mercado de trabalho regional
refletem, assim, os dbeis desdobramentos sociais da recuperao do
crescimento econmico e da reestruturao produtiva, produzindo
um extraordinrio retrocesso nas condies de integrao atravs do
trabalho:
(i) o desemprego aberto na regio aumentou cerca de trs pontos percen-
tuais na dcada, elevando-se subitamente em alguns pases, especi-
almente nas crises da tequila e na asitica;
(ii) os indicadores da deteriorao da qualidade do emprego so ainda
mais generalizados, pelo aumento do emprego em setores de baixa
produtividade (principalmente no setor informal, onde tm sido
gerados sete dos dez postos de trabalhos, nas zonas urbanas, du-
rante a dcada de 90);
(iii) a deteriorao do trabalho tambm se expressa pelo incremento
relativo do emprego temporrio e de pessoas que trabalham sem
contrato em vrios pases (Tokman y Martinez, 1999; CEPAL, 2000
b, apud OCAMPO, 2000).

14
Especialmente na primeira metade da dcada de 90.
Anete Brito Leal Ivo
CADERNO CRH, Salvador, n. 35, p. 41-84, jul./dez. 2001
55
Ademais, a Amrica Latina no tem aproveitado as oportunida-
des geradas pela atual etapa da transio demogrfica, caracterizada
pelo crescimento rpido da populao em idade de trabalhar.
A relao desfavorvel entre incremento da PEA, de um lado, e
desemprego e destruio de postos de trabalho, de outro, revela uma
precarizao maior da populao jovem, que passa a ocupar postos no mer-
cado informal, integrando-se precocemente nesse mercado. Efetiva-
mente, enquanto o crescimento demogrfico se reduziu de 2,7% ao
ano em 50/80 para 1,7% ano na dcada de 90, a populao economi-
camente ativa manteve as taxas de crescimento similares, ou seja de
2,7% para 2, 6%, respectivamente.
O nico padro favorvel das tendncias mais recentes de evo-
luo do mercado de trabalho diz respeito ao crescimento da fora de tra-
balho feminina, reduzindo a distncia entre os gneros. Em que pese o
aumento da participao da mulher no mercado de trabalho, essa in-
sero tem se dado de maneira geral em postos sem qualidade e man-
tendo ainda elevada a distncia entre os gneros.
Fatores histricos que condicionam a cultura poltica na Amrica
Latina e mais especificamente no Brasil
Nas sociedades latino-americanas, em que as formas histricas
de integrao acumulao capitalista implicaram profundas dispari-
dades sociais, e a incurso nos regimes democrticos ainda relativa-
mente recente, o equacionamento das relaes entre crescimento e
pobreza apresenta nuanas singulares e particularmente problemticas
no plano da governabilidade, j que as condies de integrao regio-
nal ao regime de acumulao globalizado tm implicado uma tendn-
cia crescente excluso (entendida como excluso do trabalho e da
proteo social) e aprofundamento das desigualdades socioeconmi-
cas e culturais.
Essa tendncia histrica de desenvolvimento excludente, no
contexto dos ajustes estruturais, torna ainda mais problemtica a
A DESTITUIO DO SOCIAL: ESTADO, GOVERNO E POLTICAS SOCIAIS
CADERNO CRH, Salvador, n. 35, p. 41-84, jul./dez. 2001
56
questo da integrao e coeso social, sobretudo se considerarmos a
natureza histrica da cultura poltica regional, assentada na reproduo de
um Estado patrimonialista autoritrio e em relaes polticas e sociais
mediadas por estruturas corporatistas e clientelistas que se reprodu-
zem no interior do prprio Estado.
Muitos autores (Nunes, 1997; Diniz, 1997; Fleury, 1998; Lauti-
er, 1999), analisando as mediaes entre Estado e sociedade na Am-
rica Latina e, mais especificadamente, no Brasil, tm identificado o
contexto das relaes sociais e polticas que contriburam para a pro-
duo de uma ordem socioeconmica desigual quanto distribuio
de renda e dos bens pblicos.
Dentre esses fatores, atuam: o carter patrimonialista, centraliza-
dor e autoritrio do Estado populista e desenvolvimentista na Amrica
Latina, permeado por relaes clientelistas que se alternam e/ou
complementam com o crculo burocrtico; o carter restrito da poltica de
seguridade social, resultante da matriz salarial e inscritas nos compromis-
sos corporatistas do Estado com os trabalhadores; e o volume da pobre-
za, como fenmeno social e poltico de grandeza expressiva, qualifi-
cador de um projeto poltico de desenvolvimento excludente.
A natureza patrimonialista do Estado, entendida como uso privado
da coisa pblica, encontra sua expresso no clientelismo, no caudi-
lhismo, no insulamento burocrtico, na corrupo, resultando num
Estado incompleto, no qual a separao das instncias pblica e pri-
vada so pouco definidas. Por outro lado, o carter autoritrio, que
historicamente acompanhou o Estado patrimonialista, debilitou as
instituies e o sistema de representaes. Por conseqncia, a vivn-
cia democrtica, que supe clareza nas regras do jogo e incertezas
quanto aos seus resultados, ao implantar-se em sociedades submetidas
a uma herana autoritria, produz o seu inverso, ou seja, incertezas
nas regras do jogo (casusmos, mudanas Constitucionais, sujeitas aos
interesses do bloco no poder, supresso de direitos adquiridos, mu-
danas nas regras contratuais, etc.) e certeza quanto garantia dos
Anete Brito Leal Ivo
CADERNO CRH, Salvador, n. 35, p. 41-84, jul./dez. 2001
57
resultados.
15
Ou seja, as mediaes institucionais (polticas e mesmo
jurdicas) tm de garantir, necessariamente, o interesse prevalecente
dos grupos hegemnicos.
Para isso, contriburam: a preponderncia histrica de um exe-
cutivo sem transparncia; o distanciamento dos partidos como instn-
cia de representao social; a inoperncia do legislativo e a ainda re-
duzida ao da justia na intermediao dos conflitos, no que pese o
reconhecimento incontestvel dos avanos na prevalncia de regras
democrticas.
O carter restrito da poltica de seguridade social, decorrente de um
processo restrito de incluso da massa trabalhadora ao regime salarial,
determina, de um lado, uma segmentao do mercado de trabalho no
plano do Direito, com desigualdade e excluso das famlias trabalha-
doras em um Estado Protetor inconcluso.
Finalmente, o volume da pobreza e as elevadas taxas de desigualda-
de significam, no plano poltico, falta de incorporao de importante
parcela da populao na comunidade poltica, implicando a negao
dos direitos de cidadania (igualdade perante a lei e s instituies p-
blicas) e a separao entre sociedade e poltica, na medida em que a
prevalncia de regras diferenciadas rompe a condio universal de
pertencimento dos indivduos a um mesmo poder e a uma mesma
ordem simblica, econmica e poltica.
A articulao desses elementos cria, como conseqncia, um
Estado sem cidados
16
, uma cidadania segmentada ou uma sociedade
sem Estado, reforando a vigncia de uma cultura poltica desptica e
intervencionista
17
e fomentando a anomia e uma sociedade em fraturas.
A essa herana das relaes sociais e polticas, interna aos pases
da Amrica Latina, junta-se a situao histrica e estrutural de dependncia
desses pases, antes ao bloco dos pases desenvolvidos e hoje ao capital

15
Cf. Fleury (1998).
16
Ibidem.
17
Santos, Boaventura (1999) refere-se a essa ordem como fascismo pluralista.
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CADERNO CRH, Salvador, n. 35, p. 41-84, jul./dez. 2001
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financeiro internacional e s agncias internacionais reguladoras do
mercado. Tal situao fragiliza a sua condio soberana e determina inver-
ses nos processos internos de democratizao do Estado e da socie-
dade.
Quando as diversas sadas apontam para a crise do Estado e da
sociedade o fazem para reduzir os encargos do Estado (a poltica do
Estado mnimo), o que acompanhado de um movimento de des-
concentrao e descentralizao das polticas em termos de desenvol-
vimento local, com maior responsabilidade e autonomia da sociedade
civil na conduo das polticas. Essas caractersticas da cultura poltica
so fundamentais para se compreender no s a redefinio do con-
texto das foras no contexto do ajuste neoliberal, mas tambm para se
analisarem as possibilidades de avanos de uma democracia real. Por
outro lado, os imperativos de reduo dos gastos sociais apontam
para o aprofundamento maior da dependncia nacional dos fluxos de
capital externo, transferindo toda a capacidade institucional e fiscal
para o pagamento da dvida, com profundas repercusses no mbito
da eficcia redistributiva interna e da natureza das relaes entre o
Estado e as classes sociais.
Efetivamente, analisando as taxas de incremento dos gastos so-
ciais segundo regies, o Banco Mundial (1997) mostra que a maior
expanso dos gastos do Estado, em 1995, ocorre especialmente nos
pases do OCDE, onde o gasto total do governo
18
cresceu cerca de
quase 50% do PIB, enquanto, na Amrica Latina, as despesas do go-
verno central representam cerca de um quarto do PIB.
19

Isso revela, portanto, que os argumentos polticos e morais rela-
tivos necessidade imperiosa de reduo do tamanho do Estado (em
termos de gastos pblicos e crise fiscal) dizem respeito, sobretudo, a

18
Incluem-se dados do governo central e local para os pases do OCDE e tambm
gastos com a previdncia social.
19
Conforme dados do Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial, Washington - BIRD -
Banco Mundial, de 1997 (p. 2).
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CADERNO CRH, Salvador, n. 35, p. 41-84, jul./dez. 2001
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uma crise fiscal dos pases de economia industrializada, os do OCDE,
mais do que propriamente s economias de pases em desenvolvimen-
to, onde o Estado sequer conseguiu realizar plenamente a poltica de
Bem Estar e cuja retrao dos gastos pblicos se operou em propor-
es bem maiores que em outras regies. Isso mostra que, na base do
iderio da reforma dos Estados nacionais, encontra-se uma nova for-
ma de transferncia da riqueza nacional dos pases latino-americanos,
na forma de juros crescentes e pagamento da dvida.
Tal quadro configura o aprofundamento de uma nova diviso interna-
cional do trabalho, que implica novas formas de dependncia e de trans-
ferncia da riqueza e do trabalho nacionais diretamente ao capital
internacional, na forma de subsdios s privatizaes, juros extrema-
mente elevados no processo competitivo de atrao do capital finan-
ceiro internacional e pagamento das dvidas. Ou seja, a contradio
atual est na descapitalizao total do Estado no plano de prestador
de servios pblicos e produtor de justia redistributiva. Da porque
as novas contradies se localizam no mbito da produo dos servi-
os pblicos e da reproduo social dos cidados, em torno das polti-
cas sociais.
Nesse sentido, ganha importncia fundamental a capacidade de
organizao e de mobilizao dos movimentos de resistncia e a ca-
pacitao social e institucional dos agentes pblicos e sociais na for-
mulao e acompanhamento das polticas.
A DESPOLITIZAO DAS RELAES ENTRE SOCIEDADE E ESTA-
DO: o tratamento da governabilidade e do social no contexto dos
ajustes
Este tpico procura discutir os diagnsticos vigentes, seus ele-
mentos e sua historicidade, na compreenso da crise de governabili-
dade. O objetivo situar o dilema da racionalidade entre acumulao
A DESTITUIO DO SOCIAL: ESTADO, GOVERNO E POLTICAS SOCIAIS
CADERNO CRH, Salvador, n. 35, p. 41-84, jul./dez. 2001
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e legitimidade
20
, no contexto contemporneo, voltando-se para um
campo polissmico, que envolve desde operaes coercitivas de ajus-
tes que desapropriam os ganhos da democracia, restringindo a pol-
tica ao gerenciamento , at a formao de consensos partilhados de
natureza mais ampla, mediados pela poltica, que envolvem negocia-
o continuada dos interesses divergentes, pluralismo, participao da
sociedade civil e universalizao de procedimentos na construo do
interesse pblico. Alm disso, busca questionar, no caso das socieda-
des perifricas como as latino-americanas: como tornar compatveis
as tendncias restritivas da economia globalizada a exemplo daque-
las relativas excluso de trabalhadores do mundo do trabalho e dos
Direitos sociais, do avano da pobreza com a formao da demo-
cratizao?
21

Efetivamente, o paradigma da governabilidade contm, na es-
sncia, teses explicativas carregadas de valoraes negativas, que arti-
culam o quadro problemtico da acumulao, da legitimidade e da
autoridade, como fatores da ingovernabilidade, de um presente difcil e
de um futuro de incertezas.
Assim, alguns autores (Pasquino, G.; Bobbio, 1986; Achard y
Flores, 1998; Salazar V., 1998; McCarney, Halfani e Rodriguez, 1995)
reconhecem que essa uma noo cheia de implicaes negativas e
pessimistas, na maioria das vezes de conotao conservadora. So
mltiplas interpretaes que, no contexto atual, acabaram por interfe-
rir no processo de democratizao, de maneira coercitiva, atravs da
operacionalizao dos ajustes institucionais, dentro do imperativo de
uma legitimidade monetria (estabilidade da moeda).

20
Conforme Habermas, formula a crise da racionalidade.
21
Uma das questes formuladas por Achard y Flores (1997) e respondida por um
conjunto de entrevistas de especialistas e polticos latino-americanos.
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Governabilidade da perspectiva da regulao neoliberal
Efetivamente, o ponto de partida do diagnstico contempor-
neo sobre governabilidade um documento produzido por Hunting-
ton, Samuel; Crozier, M e Watanuki, 1975
22
para a Comisso Trilate-
ral, intitulado crise da democracia, no qual argumentam a incontrolabi-
lidade da crise fiscal nos centros do capitalismo avanado e sugerem
medidas altamente restritivas operacionalizao do sistema demo-
crtico. Reproduzo adiante a sntese apresentada a partir de Achard y
Flores (1997). Segundo esses autores, o Informe da Comisso Trilate-
ral identifica um conjunto de quatro fatores fundamentais que estari-
am interferindo nos governos e gerando crise de governabilidade:
(i) Eroso da autoridade, dada a vitalidade da democracia (excesso de democracia). Des-
sa perspectiva, eles consideram que o Estado de Bem Estar difun-
diu uma ideologia igualitria que, por no poder ser cumprida, aca-
ba por deslegitimar a autoridade pblica. A rigor, trata-se agora de
sustentar a incompatibilidade entre o keynesianismo e a democracia.
(ii) Sobrecarga do governo Essa tese considera que a disponibilidade do
Estado para intervir nas relaes sociais provoca um enorme au-
mento das demandas dirigidas s instituies polticas, determi-
nando uma paralisia dos governos por sobrecarga de demandas. A
satisfao dessas demandas gera tendncias inflacionrias da eco-
nomia.
(iii) Intensificao da competio poltica, gerando desagregao de interesses. O
peso assumido pela administrao na mediao dos conflitos pro-
voca uma burocratizao da vida pblica que, por sua vez, gera a
dissoluo do consenso.
(iv) O provincianismo nacionalista na poltica exterior, devido s presses
exercidas pelas sociedades a respeito de suas necessidades interio-

22
Huntington, S. Crozier, M. e Watanuki, (1975). A crise da Democracia. Relatrio sobre
a governabilidade da democracia Comisso Trilateral. Cit. por Pasquino, Gianfran-
co in Bobbio, N., 1986 (1983).(Ttulo da obra traduzido para o portugus).
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62
res. Os argumentos includos nessa tese envolvem a considerao
de fatores de natureza poltica (crise de autoridade) e econmica
(crise fiscal). O encaminhamento das solues se faz no plano po-
ltico institucional.
Essas teses contrariam, portanto, a tradio das lutas de forma-
o do Estado democrtico e implicam a despolitizao dos processos
e a sua reconverso em questes de gesto esvaziada de sujeitos. Por
fim, o ltimo argumento, que se segue, conclui que a sintonia entre o
Estado e as demandas dos cidados equivaleria, supostamente, a um
apequenamento dos Estados que convivem atrelados a essas ten-
ses, ou seja, ao cumprimento de uma agenda interna.
Viso economicista: anlise da governabilidade a partir de fatores
da acumulao
No centro desses fatores que interferem na governabilidade das
sociedades contemporneas est uma tese economicista, que localiza a
perda gradual da legitimidade por parte do Estado nos fatores eco-
nmicos de base inflacionria e fiscal. Estariam a articuladas as teses
da sobrecarga de demandas e da crise fiscal.
As solues para esses problemas apresentam receitas de cunho
neoliberal, que envolvem:
(i) uma substancial reduo das atividades do governo;
(ii) uma reduo das expectativas dos grupos sociais;
(iii) aumento dos recursos e entradas disposio dos Estado.
A base dessa tese considera que o Estado, com seus aparelhos
ideolgicos e administrativos, no s se transformou na referncia
principal das atividades polticas dos cidados e grupos, mas a sua
interveno crescente incidiu sobre as fontes de sua legitimidade: os
cidados, habituados a um crescimento constante desde o final dos
anos 50 at os anos 70, passaram a enfrentar uma inverso desse pro-
cesso, acarretando presses constantes e gerando um desequilbrio
Anete Brito Leal Ivo
CADERNO CRH, Salvador, n. 35, p. 41-84, jul./dez. 2001
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cada vez maior entre entradas e sadas. Esse equilbrio, que acabou
por se expressar numa crise inflacionria, no conseguiu, no entanto,
reduzir a insatisfao da sociedade.
A crise desse sistema, como explicita Salazar (1998), tornou im-
perativa a distenso dessa tendncia concentradora do sistema, medi-
ante uma operao histrica de grande escala para permitir a reformu-
lao ou atualizao das lgicas globais. O tom imperativo da mudan-
a no poderia se dar atravs de mecanismos livres dos mercados,
mas supunha, e efetivamente se fez, atravs de uma interveno auto-
ritria do Estado. S ele poderia reverter o processo de concentrao
e retomar a desconcentrao, o que significou descentralizar o Esta-
do, flexibilizar grandes empresas, focalizar polticas.
A onda devolutiva aparece, ento, como disperso calculada, es-
tratgica e multidirecional dos poderes centrais acumulados, operando
o fluxo que alimenta o processo de globalizao. Esse processo impli-
ca a devoluo e descentralizao do poder, procedendo-se a uma
transio perversa e, portanto, paradoxal, j que se processa atravs de
uma reconverso das lutas democrticas (demandas por maior partici-
pao cidad) em interveno autoritria do Estado (desconcentrao
da ao do Estado pela descentralizao e flexibilizao das polticas).
A considerao dos fatores de natureza poltica
As teses de inspirao poltica referem-se a problemas de crise de
autoridade ou de crise de democracia como dificultadoras da organizao
do consenso. Segundo essa tese, a vitalidade da democracia, que se
manifestou com o crescimento da participao poltica, especialmente
nos anos 80 na Amrica Latina, teria gerado problemas de governabi-
lidade da democracia nos anos 90, como supostamente evidencia a
reduo da confiana nas autoridades do governo. A diminuio da
confiana dos cidados nas instituies de governo e a queda da cre-
dibilidade nos governantes provocariam uma diminuio de capacida-
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CADERNO CRH, Salvador, n. 35, p. 41-84, jul./dez. 2001
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de para enfrentar problemas, estabelecendo-se, ento, um crculo vi-
cioso.
Na Amrica Latina, a ruptura de modelos poltico-culturais
fundados amide no paternalismo e no autoritarismo teria se expres-
sado num consenso sem finalidade, j que os resultados inscritos na
mudana do regime democrtico no se expressaram em melhoria
efetiva das condies de vida.
Frente crise de autoridade, as solues encaminhadas, de modo
geral, tm envolvido diversas formas de devoluo para o lado, ou
seja devoluo de poderes ao mercado, privatizaes e devoluo de
poder para baixo, como municipalizao, nfase nas polticas de
desenvolvimento local, participao social da populao, reforadas,
no plano internacional, nas decises das Cpulas Mundiais, que en-
caminharam o disciplinamento de leis globais sobre pobreza na
dcada de 90.
Os ciclos de reconverso e luta entre a democracia e a hegemonia
do mercado
As solues encontradas para as questes econmicas de dficits
de demandas e crise fiscal foram reconduzidas pela Comisso Trilate-
ral para o sistema poltico-institucional, atravs das reformas que se
constituem, na verdade, em ciclos de reconverso e tratamento do
conflito social.
A primeira, (fins dos anos 70/80) implicou a transio dos regi-
mes autoritrios vigentes na Amrica Latina para a implantao dos
regimes democrticos, com a disseminao e aceitao dos valores
democrticos de igualdade, individualismo, direitos sociais e individu-
ais, forte competitividade eleitoral, alta participao poltica, atravs
do restabelecimento das liberdades democrticas e do Estado de direi-
tos, expressos na Constituinte.
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A segunda, tpica dos anos 80/90, se fez com base numa nova
institucionalidade democrtica nesses pases, e implicou a reconverso
dos princpios democrticos em ajustes fiscais e estabilizao monetria,
privatizaes e na implantao sucessiva dos mecanismos regulatrios
de desconcentrao, atravs de processos de reforma do Estado. O
perodo da transio democrtica (1985-88) caracterizou-se por um
processo de trmite da devoluo, no sentido de reconverso das es-
truturas autoritrias e centralizadoras em estruturas mais flexveis e
descentralizadas. Processo cheio de contradies, mas que contm um
germe de esperana no reforo s potencialidades da sociedade civil.
A competncia desse processo se deu pela fora da sociedade civil
organizada. No entanto, a desapropriao dessas conquistas pelo pro-
cesso de ajuste dos anos 90 revela um perodo particularmente crtico
no confronto de dois projetos: um interno de construo de uma
democracia real, construdo pela capacidade dos atores sociais em
participarem da agenda pblica nacional; e outro externo, no mbito
da determinao de atores internacionais (Comisses multilateriais),
sob a hegemonia do mercado e legitimidade conferida pela estabilida-
de monetria, que restringe a democracia operacionalizao de ajus-
tes e gesto institucional, organizados em torno de princpios norma-
tivos e morais do bom governo, atravs da luta contra a corrupo,
eficincia tcnica e ajustes monetrio das contas.
A terceira expressa-se no contraponto aos efeitos perversos da
reestruturao produtiva e ajustes do Estado, definindo-se no prprio
sistema como poltica de integrao social, voltada particularmente para a
superao da pobreza, como substitutivo dos dispositivos do Estado
social.
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Poltica de integrao social atravs da luta contra a pobreza
A poltica de enfrentamento da pobreza aparece, pois, nesse
contexto dos ajustes, como poltica substitutiva do tratamento da
questo social em termos redistributivos.
Viabiliza-se atravs de dispositivos gerais de descentralizao
das polticas pblicas e da participao poltica como condio do
consenso. Realiza-se atravs da focalizao das aes, de um processo
de diferenciao interna entre os aptos e inaptos a serem beneficia-
dos, alm do estmulo parceria entre agentes pblicos e sociais, am-
pliando a responsabilidade da questo social de uma questo de poder
pblico para uma questo da sociedade e dos prprios pobres.
Acompanhando essas novas diretrizes, a tendncia recente da
proteo social na Amrica Latina assume, assim, carter hbrido e
problemtico. Nesse processo observam-se como tendncia:
(i) a restrio da proteo do ncleo de base dos trabalhadores assala-
riados, seja por conta das privatizaes ou do processo de exterio-
rizao jurdica do trabalho (via terceirizao do processo produ-
tivo);
(ii) multiplicao de regimes de proteo particulares das empresas ou
a passagem dos regimes de aposentadoria por capitalizao;
(iii) duplo movimento dos regimes de assistncia:
(a) A lgica da assistncia focalizada e recortada para segmentos
especficos em condies de extrema pobreza (formulada pelo
Banco Mundial e referida a limitar o auxlio aos bons pobres,
aqueles que tm verdadeiramente necessidade de ajuda). Para tan-
to, desenvolvem-se tcnicas visando a eliminar os falsos pobres,
dentro dos objetivos normativos e morais da boa governana.
23

(b) A lgica da assistncia populista, que se refere no identifica-
o dos que devem receber a assistncia, mas representa uma rela-

23
Na forma como normatizada pelo Banco Mundial, em termos de Best Practices.
Anete Brito Leal Ivo
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o social de cima para baixo do seu lder e do Estado para com o
seu povo.
24

Nesse processo, observa-se a reconverso de uma legitimidade
que, mesmo incompleta, situava-se numa sustentao do Estado so-
cial, para uma legitimidade que se apia no mercado e nos atribu-
tos individuais e morais.
Mas os vnculos que se estabelecem entre o Estado, a democra-
cia e a poltica social so sempre ambivalentes, vez que:
(i) enquanto a universalizao e a homogeneizao dos direitos no
so alcanados ou concludos, essas polticas aparecem restritas a
um compromisso corporativista do ncleo estvel dos trabalhado-
res assalariados e funcionrios do Estado;
(ii) o carter focalizado e a convivncia de sistemas de previdncia
pblicos e privados pode conduzir a uma segmentao socioeco-
nmica entre os integrados e os no-integrados ao sistema de se-
curidade;
(iii) ademais, ao se possibilitar o aprofundamento do clientelismo,
podem-se criar novas formas de dependncia poltica de carter
antidemocrtico, que aparecem, ento, como operaes polticas
puramente assistencialistas ou de carter filantrpico; ou um assis-
tencialismo populista, que pode fundar um neo-clientelismo, ou,
ainda, conduzir a polticas de cunho eminentemente repressivas.
25

Essa ambivalncia, inerente ao processo gradativo de extenso
das polticas sociais, funda um dos principais dilemas da governabili-
dade da Amrica Latina, aquele que tenta encaminhar a questo da
igualdade poltica e a diferenciao socioeconmica.
No mbito do tratamento da questo social, retira-se o car-
ter universalista dos direitos, especialmente aqueles securitrios, para
uma poltica que se orienta gradativamente para uma avaliao dos

24
Ver Lautier(1999, p. 34/35).
25
Cf. Lautier (1999).
A DESTITUIO DO SOCIAL: ESTADO, GOVERNO E POLTICAS SOCIAIS
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atributos pessoais (os mais aptos, os realmente pobres, os mais pobres
entre os pobres) e morais (aqueles que devem receber a assistncia).
Por outro lado, o carter fragmentado da incorporao de diferentes
segmentos das classes trabalhadoras ao sistema (baseado num sistema
de direitos, restrito camada assalariada) gerou uma reconverso per-
versa de benefcios-obrigaes em privilgios. Hoje, o que dever de
proteo do Estado (para todos) reconverte-se, supostamente e de
forma perversa, em indivduos-perversos-imorais ao sistema, respon-
sveis pela misria dos outros.
Fundamentam-se os limites dessa poltica no nvel do desenvol-
vimento de cada comunidade e pas (reconhecendo, portanto, desi-
gualdade no tratamento e segmentando-se, portanto, a poltica) e re-
converte-se a noo de responsabilidade moral e tica de erradicao da
pobreza na adequao e ajuste da distribuio dos benefcios s contas
e gastos pblicos nacionais. Assim, tecnifica-se a questo social, que
passa a se constituir em programas subordinados aos gastos pblicos e
sociais, ou seja, da soluo da crise fiscal, dependente, portanto, dos
fluxos de capital para pagamento da dvida, num quadro de reduo
dos gastos sociais (se comparados ao patamar das dcadas anteriores).
Ou seja, por uma operao de reconverso simblica, desloca-
se a questo da insuficincia e fragilidade da ao do Estado em mat-
ria de previdncia e ampliao mais universal dos benefcios, em res-
ponsabilidade individual dos que a ele acederam, e adequao de con-
tas pblicas. Setores da classe mdia (assalariados do setor pblico e
privado) so, ao mesmo tempo, vtimas e bandidos de um sistema
inconcluso. As bases desse raciocnio so os clculos matemticos da
contribuio/benefcio, da perspectiva individual, como tambm a
alocao dos gastos sociais no mbito do oramento nacional e no o
papel e a responsabilidade social e pblica do Estado. Assim, a ques-
to social passa ser uma questo tcnica oramentria e metodolgica
de identificao e controle dos mais pobres.Com isso, dilui-se a com-
Anete Brito Leal Ivo
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preenso dos determinantes estruturais da crise e tomam-se os efeitos
por causas.
Por outro lado, se essas aes implicam reconhecimento impl-
cito (mas jamais admitido) dos efeitos perversos do prprio ajuste e
desse ciclo da acumulao, o seu alcance limitado e contm uma
estratgia que desorganiza o padro redistributivo do sistema. De um
lado, elas se instauram como fenmenos-efeitos, que so, ao mesmo
tempo, causas a serem atacadas. Desvinculam-se, assim, das condi-
es estruturais e histricas que os produziram e passam a ser vistos
como causas das fraturas sociais. Seguindo essa lgica, as polticas
objetivam evitar a anomia, a violncia dos maus pobres. De outro
lado, estimulam indivduos ou grupos que apresentam condies de
integrao e auto-sustentao a se transformarem em cidados con-
sumidores dos bens de mercado. O Estado, e sobretudo os governos
locais, passam de produtores de justia social (atravs da redistribui-
o) a gestores da assistncia pobreza.
No mbito do controle das demandas e da crise, a soluo tem
carter controvertido e, ao mesmo tempo, estratgico: busca descarre-
gar o sistema poltico do excesso de demandas, que corroem a capaci-
dade de governo e a autoridade, atravs da idia de uma menor margi-
nalizao de alguns grupos, de maneira a conseguir uma autolimitao
maior de todos. Ou seja, o encaminhamento da pobreza atravs da
intensificao da participao poltica. Dessa perspectiva, implica um
processo de diferenciao e focalizao de polticas (cada organizao
social exige disparidade de poder e diferenas de interveno). E, fi-
nalmente, de polticas descentralizadas: a governabilidade depende da
medida da eficcia nos mbitos subnacionais, regionais, locais, funcio-
nais, etc.
O centro desta estratgia consiste, portanto, em individualizar
terrenos imediatamente operativos. A maior crtica a essa poltica re-
cai sobre os riscos da despolitizao, burocratizao excessiva e ato-
mizao do social, com perda dos referenciais de universalidade e
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CADERNO CRH, Salvador, n. 35, p. 41-84, jul./dez. 2001
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ruptura da ordem de Direitos para todos, em suma, na desapropriao
paulatina do processo de democratizao. Mas esse processo contm,
num mesmo campo, o seu reverso, expresso no potencial de exploso
das minorias.
NOVAS SOLIDARIEDADES: a formao de um espao pblico ampli-
ado
Dentro desse quadro de paradoxos e incertezas, impe-se pen-
sar a questo social nas sociedades capitalistas desenvolvidas hoje, em
termos de polticas de insero, dado o refluxo das polticas de inte-
grao pelo trabalho, como prope Castel (1995) e como vem se im-
plantando em vrios pases, com o conjunto de polticas de renda
mnima. No caso das sociedades perifricas, o quadro ainda mais
grave, pois o processo de integrao poltica est ainda em curso e
resultou de um longo processo de luta poltica pela redemocratizao
do pas e acesso das classes populares ao trabalho e aos Direitos de
cidadania. Assim, a nova excluso estrutural aprofunda os indicadores
histricos da desigualdade e pobreza na regio.
Mas, se o social, na modernidade, permitiu uma viso inte-
gradora e totalizadora da histria, tambm verdade que essa dimen-
so estruturante restringia a percepo e o entendimento de outras
formas autnomas e especficas do social (tais como a luta feminista,
a luta estudantil, os movimentos de natureza tnica e cultural, as lutas
urbanas por moradia, o movimento ambientalista, entre outros) mais
vinculadas dimenso da reproduo social. Assim, atravs das lutas e
prticas das camadas populares, para alm das contradies que se
desenvolvem no mbito fabril, elabora-se uma reconceituao do
social, no mais restrita relao territorializada e ao lugar preciso das
relaes de produo que estruturam a sociedade no seu conjunto. Os
atores sociais inventaram novas lutas, introduzindo uma conceituao
mais ampla do social, que ultrapassa a viso restrita ao lugar das clas-
ses sociais.
Anete Brito Leal Ivo
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O social, tendo se desdobrado para alm do papel central da
classe trabalhadora, abriu-se a novas expresses e demandas polticas
de base identitria e cultural, alimentando a desestruturao das for-
mas clssicas de solidariedade, estruturadas em torno do Estado e do
trabalho, abalando as formas clssicas de coeso social. Essa instabili-
dade institucional acompanhada do refluxo de identidades sociais
(de classe), em benefcio de outras formas de identidade e pertenci-
mento cada vez mais inscritas em caracteres culturais e da natureza
(etnia, gnero, idade, meio ambiente), deslocando ou entrecruzando,
por conseguinte, o lugar do conflito entre produo e reproduo
social. As reivindicaes e aspiraes, antes agregadas e canalizadas
pelas organizaes sindicais e no mbito da sociedade fabril, trans-
formaram-se, na dcada de 80, em apelos diretos ao Estado, conduzi-
dos pelos diferentes e mltiplos agentes e movimentos sociais.
26

Esse quadro conflitual de representaes, tambm no plano
conceitual ou do conhecimento, ganha visibilidade e importncia co-
mo objeto epistemolgico, problematizando novas situaes.
Assim, reafirma-se, nas democracias emergentes, uma nova cul-
tura poltica, assentada numa nova idia de solidariedade como ideo-
logia de base, capaz de mobilizar um conjunto de agentes polticos e
sociais e legitimar sua ao poltica. Conforma uma matriz organizada
em forma de redes, reconhecendo a extrema multiplicidade e plurali-
dade das relaes que se estruturam atravs de relaes de sentido e
de significados a partir do compromisso moral e tico de luta contra
as desigualdades.
Esse princpio estruturante da nova solidariedade amplia a base
de determinao e compreenso do social, antes localizada nas rela-
es salariais, para uma nova regulao que avana sobre as condies
da reproduo nas dimenses dos arranjos sociais da famlia e da co-
munidade, na obteno de consensos parciais e resultados especficos.

26
Ver, a propsito, ampla literatura nacional e internacional sobre os novos movimen-
tos sociais em Gohn (1997).
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Esse deslocamento, no entanto, contm, ele prprio, um novo conflito,
na medida em que agrega foras de sentidos diversos: aquela gerada
pelos movimentos sociais autnomos no acesso aos direitos das mino-
rias e outras mais tradicionais (pblica e privada), voltadas para uma
regulao da cidadania com base na assistncia aos pobres (carter fi-
lantrpico) e realizadas no mbito do local e do comunitrio, ou seg-
mentada segundo alvos especficos (o da poltica de assistncia focali-
zada).
A ao coletiva, antes centrada sobre os conflitos do trabalho,
parece remeter-se a uma lgica reivindicativa dos direitos sociais, diri-
gida fundamentalmente para as instituies pblicas e, em especial,
para os governos locais. Do mesmo modo, as aes sociais passam a
ser comandadas por um conjunto de associaes e organismos no-
governamentais (ONGs), agrupados genericamente no terceiro setor
27
,
indicando que a poltica no mais privilgio exclusivo da esfera go-
vernamental do poder pblico, mas , tambm, co-responsabilidade
dos agentes da sociedade civil.
Um consenso dessa natureza, que reafirma a solidariedade co-
mo eixo estratgico e moral das aes sociais, implica reconhecer-se,
inversamente, carncias desse valor no padro das mediaes entre o
econmico, o poltico e o social (ordem familiar, em especial) existen-
tes, com ambigidades e paradoxos que favorecem o avano de fratu-
ras do tecido social, a expanso da vulnerabilidade e a fragilidade dos
laos ou vnculos sociais, expressos na ampliao da precariedade do
trabalho, aumento do desemprego, indigncia, violncia, que amea-
am a sociabilidade real e a coeso social.
Supe, tambm, o reconhecimento inequvoco da insuficincia
das polticas pblicas e da crise do sistema de previdncia social, es-

27
Landim (1999, p. 64) considera Terceiro Setor um termo descritivo sem densidade
conceitual e neutro, que tende a integrar, de forma abrangente e pouco diferenciada,
o conjunto de organizaes e instituies que substituem ou complementam o Esta-
do no enfrentamento de questes sociais.
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truturado com base na relao salarial, pelo qual o Estado tem pro-
movido sua poltica social e de proteo, de cunho redistributivo.
certo que as condies-limite da indigncia no Brasil
28
acaba-
ram por mobilizar amplos setores da sociedade empresas, partidos
polticos, associaes profissionais e privadas, de cunho filantrpico
e/ou humanitrio, religiosas , apoiados por organismos internacio-
nais e articulados em redes, para o engajamento e promoo de aes
emergenciais de socorro a diferentes setores da populao submetidos
a situao de risco, indigncia e flagelo: jovens e crianas vivendo nas
ruas, idosos, desempregados, sem-terra e sem-teto, famlias atingidas
pela seca e pela fome. Esses grupos encontram-se fora dos circuitos
oficiais do benefcio da proteo social, alguns mesmos privados do
convvio familiar e comunitrio. Atravs dessas aes cidads, a soci-
edade amplia o espao pblico, criando, efetivamente, arenas em que
se negocia e decide sobre as condies de integrao e de direitos
sociais, mesmo de carter restrito.
Para alm do movimento poltico de massa no contexto da re-
democratizao brasileira (o movimento nacional das Diretas J,
pelas eleies diretas para a Presidncia da Repblica na Brasil 1984),
uma das maiores arenas pblicas de mobilizao no Brasil, geradas em
1990, foi a Campanha Nacional Ao da Cidadania contra a Fome, a
Misria e pela Vida, no enfrentamento da pobreza, liderada por Be-
tinho, ento presidente do IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises Po-
lticas e Econmicas), articulando a esfera pblica e privada atravs de
aes de parceria e solidariedade pela cidadania, extensivas a todo

28
Informao divulgada pela Gazeta Mercantil (abril de 1997), apoiada em dados da
CEPAL, indica que, entre 1993 a 1995, 13 milhes de brasileiros atravessaram a li-
nha de pobreza no Brasil. Rocha (1996), analisando os ndices de pobreza para
apenas o conjunto das seis maiores metrpoles brasileiras (Recife, Salvador, Belo
Horizonte, Rio de Janeiro, S. Paulo e Porto Alegre), apresenta um contingente to-
tal de 11.327.255 pessoas em condio de pobreza como insuficincia de renda,
em janeiro de1996, no Brasil.
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territrio nacional, ou seja, 10 anos depois do processo de abertura
poltica e democrtica no Brasil.
Por outro lado, as prticas predatrias que tradicionalmente re-
gularam a distribuio dos benefcios sociais no Brasil, como em ou-
tros pases da Amrica Latina, orientadas pela vigncia de privilgios,
corrupo e clientelismo, tm sido questionadas no desenvolvimento
das sociedades democrticas, atravs de inmeras aes de mobiliza-
o de massa e mediadas pelo Congresso Nacional. Refiro-me, parti-
cularmente, ao movimento pelo impeachment do Presidente da Rep-
blica do Brasil Fernando Collor em 1992 e s subseqentes Co-
misses Parlamentares de Inqurito CPIs que se seguiram quela,
especialmente as dedicadas a apurar irregularidades e escndalos de
corrupo no mbito do Oramento Nacional.
Essas aes cidads de solidariedade e de construo de um es-
pao pblico democrtico brasileiro, que contaram com uma ao
efetiva da imprensa nacional, acabaram por sedimentar a construo
de mecanismos institucionais de controle e transparncia das aes
pblicas (accountability), pelos quais possvel a sociedade exercer mai-
ores controles sobre o poder pblico. Da perspectiva social, essas
arenas forjaram uma autoconscincia cvica sobre a necessidade impe-
riosa de reformulao do modelo tradicional de assistncia do Estado
e de uma ao ampliada de responsabilidade social para com a pobreza.
Nessa linha, guardando as diferenas de carter poltico e ideolgico,
formou-se um consenso amplo no apoio ao enfrentamento das condi-
es de pobreza e excluso social. Mesmo reconhecendo a urgncia
dessas intervenes, os diferentes atores vm formando uma viso cr-
tica que impe distinguir o alcance e limites dessas intervenes.
A formao de um sistema dual, de proteo e assistncia, cria
irracionalidades e falta de coordenao do sistema; o uso poltico in-
conseqente (clientelismo, centralizao e falta de transparncia) gera
desordem na alocao dos benefcios e ineficincia. A definio da
assistncia aos mais necessitados restringe-se a aqueles que no tm
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CADERNO CRH, Salvador, n. 35, p. 41-84, jul./dez. 2001
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qualquer chance de integrar os circuitos produtivos nem a redistribui-
o contratual (Lei Brasileira de assistncia, de dez. 1993). Por esse
mecanismo, cria-se a diviso dos mais pobres entre os pobres, e sedi-
menta-se um universo de excludos da proteo social.
29

Falar em direito assistncia, de acordo com o instrumento
legal de 93, no Brasil, apenas institucionaliza o princpio restritivo.
Lautier (1999), analisando as conseqncias dessa interveno, mostra
que a Lei mistura princpios objetivos (de poder dos ativos pr-
existentes na forma de terra, competncia, residncia, etc) com dados
subjetivos (de esprito de empresariamento, desejo de ultrapassar as
condies de pobreza...) para operar a seleo dos que so dignos de
serem ajudados. Excluem-se dos argumentos algumas necessidades
dos pobres, as mais evidentes, de carter distributivo, como por e-
xemplo a Reforma Agrria. Cria-se, enfim, uma categoria dos exclu-
dos da assistncia que, de fato, formam a grande maioria da popu-
lao ajudvel, os no mans land, assalariados precrios que perderam
os direitos ao seguro; os no assalariados (autnomos de servios e
comrcio instvel), incapazes de provar potencial produtivo; os quali-
ficados inativos que no so dignos de integrarem os focos assistenci-
ais: no so muito pobres; no so muito velhos; so suspeitos de
delinqncia ou simulao so os falsos pobres.
Esses mecanismos de focalizao tendem a excluir categorias de
assistncia sem que se possa falar de excluso, vez que se mantm
articulados aos mecanismos de afiliao (pelo trabalho informal; pelos
vnculos familiares e de vizinhana).
Portanto, na base de reconstruo de um novo contrato social
no contexto contemporneo, a construo da solidariedade se expri-
me em dimenses diversas e fragmentadas, nem sempre conciliveis:
uma dimenso institucional, que se orienta fundamentalmente para a apli-
cao dos direitos e distribuio de bens e servios pblicos, atravs

29
Os no mans landsegundo Lautier (1999) .
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da instaurao de mecanismos regulatrios restritivos e focalizados,
mais prximos das instncias oficiais de governo e do legislativo; uma
dimenso cidad, que envolve a ao de sujeitos polticos coletivos, as-
sentada na ao reivindicativa e na identidade de valores de base e na
organizao de interesses comuns; e a dimenso concertada entre agentes
pblicos e diferentes setores da sociedade civil na construo de are-
nas pblicas de negociao e organizao de interesses divergentes ou
na ao partilhada em torno de interesses comuns, com a formao
de um espao pblico ampliado.
O conjunto dessas aes tem sido apoiado e regulado (tambm
em direes distintas) por agncias internacionais de desenvolvimento
e de solidariedade. Na base dessas diferenas, encontra-se um novo
conflito que se organiza no prprio campo da democracia, do crescimento e
do desenvolvimento pretendido, determinando o sentido dessas prti-
cas democrticas e instaurando mecanismos de governabilidade de-
correntes da democracia real, como procedimentos e formas de medi-
ao entre governo e sociedade, dependentes do tipo de sociedade e
da natureza do projeto democrtico que se quer.
Isso conclama a pensar-se em dois modelos distintos e concor-
rentes de democracia e governabilidade: (i) aquele mais voltado exclu-
sivamente para os mecanismos formais de formao do consenso
pelo voto (vontade unitria) e pelos mecanismos de representao
institucional, concepo que insiste na formao do espao pblico
como instncia de procedimentos universalistas e de concertao en-
tre os agentes pblicos e privados; a verso mais contempornea ex-
pressa-se pelas medidas e controles de dispositivos do chamado ajuste
estrutural e reforma do Estado; (ii) e outro, de natureza mais sociol-
gica, que apregoa a formao da democracia como sociabilidade real
30
,
construda pelos prprios atores, cuja verso prtica a exploso cen-
trpeta das minorias, a formao ampliada de espaos pblicos, a ino-
vao dos modelos de gerenciamento partilhado das polticas. Olivei-

30
Cf. Betinho (1987).
Anete Brito Leal Ivo
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77
ra (1995, p. 69) mostra que, no Brasil, a maior expresso dessa con-
cepo de democracia, assentada no poder social, foram os movimen-
tos sindicais, a cmara setorial automotiva, as aes solidrias contra a
fome, e hoje o Movimento de Trabalhadores Sem Terra MST, inicia-
tivas em diferentes nveis e segmentos da populao e que resultaram
em ganhos de cidadania, pela capacidade desses atores de autonomi-
zarem-se, constituindo-se no s como interlocutores da burguesia ou
do Estado, mas definidores de polticas.
H, pois, um conflito que se constitui no prprio projeto de
democracia, cuja compreenso supe entender quais so os seus sujei-
tos, quais os seus horizontes de futuro possvel, no campo aberto
onde se confrontam diferentes foras sociais.
O consenso sobre a crise tem implicado, ento, a construo de
alternativas de uma ao poltica e social possvel, atravs do desen-
volvimento de aes solidrias e democrticas entre a instncia pbli-
ca e setores da sociedade civil. Por esse mecanismo, observa-se um
deslocamento da responsabilidade social do Estado para instncias
particulares e locais, as quais, sem poder decisrio quanto definio
das polticas sociais de carter global, passam a simples gestoras des-
sas polticas, responsveis pelas suas mazelas, mas tambm pelos xi-
tos possveis.
A filosofia intrnseca dessas polticas supe, como ponto de
partida, uma viso ampliada da poltica e do poder, para alm das au-
toridades pblicas, na agregao de energias originrias de formas
associativas e cooperativas com amplos setores da sociedade local.
Melhor dizendo, o que se opera menos uma viso ampliada da pol-
tica e mais sua transformao, atravs da ampliao das responsabili-
dades de gerenciamento das mesmas. O ponto estratgico de capaci-
tao e xito desse novo modelo de gesto supe, portanto, compe-
tncias pr-existentes de natureza social e cultural, sociedades organi-
zadas com certo grau de coeso e base identitria, que estimulam a
inovao, requerem aprendizagem e cooperao, negociao e con-
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sensos. Situa-se, portanto, na base societria
31
dos grupos engajados,
dependendo da matriz de coeso existente e do senso cvico
32
de
cada sociedade.
A eficcia desses princpios normativos e estratgias institucio-
nais est condicionada, evidentemente, pelas relaes polticas histori-
camente sedimentadas no mbito da sociedade local e da capacidade
de organizao e presso dos atores sociais e culturais a envolvidos.
Depende, tambm, da forma especfica como as elites econmicas
locais tm encaminhado o processo de desenvolvimento local.
33
O
padro de cooperao e coordenao entre atores sociais e polticos
no desenvolvimento de competncias garantiriam, assim, o Estado
eficiente.
Essa nova matriz de ordenamento do Estado e da sociedade ci-
vil tem gerado o desenvolvimento de categorias intermedirias,
34
que
buscam dar conta dessas transformaes, a exemplo da noo de local
governance.
35

Essas categorias analticas e estratgicas, de carter intermedi-
rio, mais flexveis, procuram apreender as novas formas de organiza-
o e interseo do tecido social nas suas relaes diversificadas com
a gesto da democracia, o fortalecimento da cidadania e o enfrenta-
mento da pobreza.
36


31
Ivo (1997), no estudo sobre algumas polticas pblicas locais, aponta para essa nova
tendncia.
32
Putnam, R. 1996 (1994) desenvolve essa tese no seu estudo sobre o desempenho
institucional para vrias comunidades da Itlia. Do mesmo modo, instituies regu-
ladoras tm indicado a importncia de reforar-se a participao poltica e social das
comunidades locais como condio de superao do desafio da pobreza.
33
Cf. Ivo, 1999 (1997).
34
Como pluralismo, governance.
35
Cf. Le Gals (1995), p. 57-94.
36
Esforo significativo na crtica a esse novo conceito foi feito pela rede de pesquisa-
dores Global Urban Research Iniciative, coordenado por Richard Stren, do Center for Ur-
ban and Community Studies da University of Toronto, apoiada pelo Urban Poverty Program da
Ford Foundation. No Brasil, a coordenao da rede ficou sediada no IUPERJ, tendo
sido exercida por Lcia Valladares, que tambm atuou em 1996 como Senior Consul-
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A implementao desses novos arranjos, no entanto, nem sem-
pre resultou em polticas redistributivas nem no exerccio da eqidade
social. Tampouco o seu exerccio tem favorecido a autonomia das
instncias locais ou comunitrias, acabando por constiturem-se, mui-
tas vezes, em novas formas de segregao da pobreza
37
, aprofundando
prticas predatrias
38
como o clientelismo, o caciquismo, o fundamen-
talismo, ou, s vezes, reconvertendo essas aes em favor de interes-
ses particularistas de grupos econmicos locais ou extralocais, sem
universalizao das regras democrticas.
No plano estrutural, das polticas sociais, as alternativas tm si-
do encaminhadas a partir de polticas transversais de insero, que
contemplem, ao mesmo tempo, a formao da renda e a insero nas
redes sociais de assistncia, de servios pblicos e de proteo por
proximidade, em termos da famlia, da vizinhana e de associaes
comunitrias, como as polticas de renda mnima, as quais atuariam
supostamente no mbito da ressocializao e integrao social. Na
base dessas polticas geradoras de renda e da integrao social, encon-
tra-se um diagnstico da nova questo social que analisa o processo
de vulnerabilidade social, entendida pela conjugao entre precariza-
o do trabalho e fragilidade dos suportes relacionais.
39

A questo que a implementao local dessa poltica supe
municpios com capacidade institucional de gerenciamento e gerao

tant e por Renato Boschi (1996/97). A pesquisa sobre Salvador foi dirigida por Ane-
te Brito Leal Ivo, no Centro de Recursos Humanos da UFBa., contando com a cola-
borao de diversos pesquisadores nos estudos setoriais: Paulo Fbio Dantas Neto,
lvia Mrian C. Fadul, Florence Heber, Inai Maria M. de Carvalho. Resultaram des-
se esforo inmeras publicaes que auxiliam o esclarecimento do conceito de go-
vernana urbana. Chamo especial ateno para o; McCarney,P. Halfani, M. e Rodri-
guez, 1998 (1995) Rodriguez e Winchester (1997) e o balano realizado sobre a lite-
ratura pertinente no Brasil, por Coelho, M. Diniz, E. (1996) e Mello, M. A 1996. Ver
tambm Valladares, L. e Coelho (Orgs), (1995).
37
Ver estudos de Schapira, M.F., 1997 (1996), para Argentina; e de Preteceille e Ribei-
ro (1999) para o Brasil e Frana.
38
Ver texto dArc (1997).
39
Ver a propsito, (Gorz, 1988; Donzelot, 1984; Castel, 1995).
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de renda nem sempre compatveis com a realidade institucional pree-
xistente na rede de municpios brasileiros. Lavinas, L. (1998), em es-
tudo sobre a capacidade dos municpios brasileiros de absorveram
essa poltica, demonstra que apenas 5% deles tm condies de im-
plementar plenamente polticas de renda mnima, dada a sua pobreza
econmica, decorrente de insuficincias na arrecadao e no aparato
institucional local.
ALGUNS COMENTRIOS CRTICOS FINAIS
Estes raciocnios e diagnsticos sobre o Estado, ao centrarem-
se numa idia de governabilidade como estado de equilbrio, recon-
vertem a historicidade dos atores sociais e dos cidados de valores
positivos em valores negativos, na medida em que, segundo aquele
argumento, as lutas e conquistas significam excesso de demandas e
comprometeriam o equilbrio do sistema.
Sem desconhecer os efeitos que as lutas sociais tm sobre a
complexidade dos sistemas de governo, o excesso de demandas no
seria seno o resultado de um processo de lutas sociais ampliadas que
ultrapassaram os muros das fbricas e o prprio Estado. Nesse senti-
do, significa o reconhecimento de carncias quanto qualidade de
vida dos cidados e aprimoramento da democracia (nas sociedades de
democracias consolidadas). Em outras palavras, significa mesmo de-
mandas por mais democracia. A reside nossa segunda considerao.
De fato, as teses sobre governabilidade da Comisso Trilateral e
as sadas propostas em termos de desenvolvimento endgeno de ca-
pital social e estmulo ao senso cvico tm por referncia a realidade
das sociedades desenvolvidas, com tradio liberal republicana. As-
sim, a crtica em termos de muita democracia como fator de ingo-
vernabilidade diz respeito a um processo lutas sociais, urbanas e ru-
rais, que se desenvolvem especialmente na Amrica Latina. As solu-
es, no entanto, tm por base uma histria republicana de desenvol-
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vimento local em sociedades desenvolvidas, com ampla tradio de
engajamento individual, prtica do associativismo e reforo de estru-
turas organizacionais locais como foras de energia para uma socieda-
de que se autonomize do Estado.
Na Amrica Latina, a questo mais complexa e tem contornos
histricos e culturais diversos. No se pode falar de crise de democra-
cia por excesso da mesma, mas de um processo de construo demo-
crtica apenas comeado. Segundo Achard y Flores (1998), no se
trata de uma sobredemanda que pe em perigo a democracia, mas de
uma subdemanda que aposta na democracia para poder crescer, o que
torna muito mais dramtico o quadro das solicitaes e carncias a
satisfazer. Por outro lado, implica resolver as questes da democracia
interna de uma posio mais frgil que a de outros pases, no contexto
de polarizao da sua insero internacional. Ademais, a crise fiscal,
nesses pases latino-americanos, envolve um Estado que tem desem-
penhado um papel diferente do Estado de Bem Estar (construo
liberal que, por si mesma, define a autonomia dos interlocutores do
Estado). Na Amrica Latina, refere-se freqentemente a um Estado
nacional e popular de vocao movimentalista, que busca integrar
todos os atores, atravs de um discurso unnime e politizador da so-
ciedade. Trata-se, portanto, de crises de governabilidade para Esta-
dos diferentes, posto que expressam tradies republicanas, vazios e
carncias de grandeza e natureza diversas. Existe, assim, como afirma
Archard y Flores (1998) um plus de ingovernabilidade que necessrio
enfrentar em razo da condio das desigualdades e do histrico pro-
cesso do subdesenvolvimento.
(Recebido para publicao em setembro/2001)
(Aceito em setembro/2001)
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