Magister en Urbanismo

Bases para un Ordenamiento Territorial Sustentable

Alumno: Hernn Orozco R. - Profesora: Natalia Escudero

Desarrollo Urbano Condicionado y el desarrollo sustentable de Santiago
Un caso de greenwash urbano en los instrumentos de planificacin territorial
Keywords. Greenwashing / PRMS / Desarrollo Urbano Condicionado / IPT / Sustentabilidad

Resumen. Los Desarrollos Urbanos Condicionados, en adelante (DUC), han intentado introducirse como forma de regulacin del
crecimiento urbano en al menos un intento de modificacin de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC). A pesar de que
este proyecto no fue aprobado, los DUC se han introducido en los Instrumentos de Planificacin Territorial de las ms grandes ciudades
chilenas, incluido el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) que regula el crecimiento de la mayor rea metropolitana del pas.
El concepto de DUC implica la posibilidad de regular las condiciones de desarrollo de los distintos usos del suelo urbano, en vez de
establecer zonas de usos (zonning), a travs de compensaciones urbansticas y obras de mitigacin que resuelvan los impactos sobre los
sistemas de transporte y el medioambiente, asegurando la debida integracin territorial y social de nuevas reas urbanas. Esta alternativa
de planificacin permitira - en teora - lograr un desarrollo sustentable para la ciudad, promovindose desde este perspectiva tanto por
actores pblicos como privados.
En la prctica, ya sea por deficiencias en la estructura institucional del Estado o por el bajo compromiso de los desarrolladores privados,
los distintos instrumentos de DUC en Santiago han significado: un aumento en el crecimiento urbano disperso, gastos en infraestructura
por parte del Estado, prdida de suelo agrcola y reas de inters silvoagropecuario, reas con bajo nivel de equipamiento, sectores de
caractersticas socioeconmicas homogneas, etc. Todas estas constataciones permitiran sostener que los DUC en el PRMS, son casos
de "greenwashing urbano", entendido como falsa imagen de sustentabilidad, ya que son justificados por sus caractersticas conceptuales
positivas, que no logran como resultado un desarrollo urbano sustentable (social, econmica y ambientalmente equilibrado).
As, el objetivo general del presente trabajo es conocer los alcances del DUC como herramienta para la sustentabilidad urbana de
Santiago y analizar el uso del concepto para validar propuestas urbanas poco sustentables. Adems, los Objetivos Especficos son: 1.
Estudiar el concepto de DUC desde el punto de vista de la sustentabilidad urbana, 2. Elaborar un cronograma de los distintos
mecanismos de DUC presentes en el PRMS, 3. Analizar las implicancias sociales, 4. Analizar las implicancias ambientales, y 5. Analizar
las implicancias econmicas.
1. El Concepto de Desarrollo Urbano Condicionado
El DUC en nuestro pas, a pesar de tener una primera definicin en la modificacin del PRMS aprobada en 1997, intenta ampliar su
aplicacin a nivel nacional el ao 2004 como alternativa a la Planificacin por Zonificacin, incluyndose en uno de los intentos de
modificacin de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) finalmente no aprobada.
Entre los argumentos expuestos en el Proyecto de Ley sealado, se menciona que "Por dcadas, la regulacin del desarrollo urbano ha
estado basada en exigencias bsicas de urbanizacin y en planes de zonificacin excluyente, orientados a eliminar los potenciales
conflictos entre las distintas actividades en el territorio por la va de la separacin de usos del suelo y de restricciones a los predios
mediante planes reguladores." (Gobiernos de Chile). As y entre otros puntos, se propone la "Creacin de instrumentos condicionados de
planificacin urbanstica." en las cuales se pueda regular las condiciones de desarrollo de los distintos usos del suelo urbano, posibilitando
con ello sectores ms integrados.
Este nuevo concepto de desarrollo urbano, en la teora, permitira mejorar los estndares de equipamiento y resolver los impactos del
crecimiento urbano sobre los sistemas de transporte y el medioambiente; mediante compensaciones u obras de mitigacin que obligaran
a los promotores a internalizar los costos de sus decisiones de desarrollo y localizacin; y en conjunto guiar el crecimiento urbano hacia
las reas ms aptas.
La materializacin de este nuevo concepto, se llevara a cabo a travs de nuevos instrumentos denominados - en el mbito del proyecto
de Ley - como "reas de Desarrollo Urbano Condicionado" (ADUC) y "reas de Extensin Urbana Condicionada" (AEUC) (Ver Figura 1),
los cuales permitiran exigir a los desarrolladores "superficies mnimas de las nuevas reas urbanas, porcentajes de parques y zonas de
equipamientos urbanos con compromisos de construccin, porcentajes de superficies destinadas a usos de suelo que generen mayores
fuentes de empleos y porcentajes mnimos obligatorios de provisin de viviendas sociales y viviendas sujetas a subsidio del Estado, que
aseguren acceso igualitario al suelo urbano" (Gobierno de Chile). Todas estas ventajas comparativas que apuntan hacia una mejor
integracin territorial y social, permitirn asegurar la calidad y sustentabilidad de las nuevas reas urbanas de la ciudad.
Cabe mencionar que el proyecto se ha sustentando en la experiencia internacional, usando como modelos referenciales las Zones
d`Amnagement Concert de Francia, los Programas de Actuacin Urbanstica (PAU) de Espaa, los Planes de Redaccin Privada
(Baugesetzbuch) de Alemania, etc. Todos estos instrumentos de DUC, han permitido a algunas ciudades europeas crecer mediante una
concertacin pblico-privada, con proyectos urbanos integrales ambiental y socialmente, una adecuada conectividad con los sectores
consolidados y una propuesta arquitectnica interesante; con ejemplos notables como PAU de Vallecas (Figura 2) al sureste de Madrid.
2. Antecedentes de la Planificacin: Contexto histrico y Tipologa del Desarrollo Urbano Condicionado
El ao 1994 surge un nuevo instrumento de planificacin territorial de nivel intercomunal que reemplaza al PRIS (Plan Regulador
Intercomunal de Santiago), el cual fue denominado Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) e incluye tres aspectos principales,
estos son: la contraccin del lmite urbano a favor de la densificacin (72.000h de rea urbana metropolitana, incluyendo rea
urbanizada y urbanizable), aumento en las regulaciones en reas excluidas al desarrollo urbano, definiendo usos especiales de proteccin
ecolgica e inters silvoagropecuario y reas de riesgo por fenmenos naturales. Lo que en definitiva, produjo un aumento en la presin
sobre el uso de suelo urbano, el que cada vez ms se constituy como un recurso escaso y finito, desarrollndose un proceso de alza
sostenida de su valor y la generacin de espacios perifricos (Becerril-Padua, 2000).
Las propuestas del PRMS94, se vieron modificadas a travs de normativas jurdicas especficas, que plantearon nuevas posibilidades al
desarrollo urbano fuera de los lmites preestablecidos. De esta manera, surge el concepto de Desarrollo Urbano Condicionado, encargado
de flexibilizar las disposiciones del PRMS y el favorecimiento de los intereses de la industria inmobiliaria, previo al establecimiento de
zonas y condiciones para mitigar el impacto producido por la extensin del desarrollo urbano fuera del lmite urbano o en la periferia. El
ao 1997, se genera una modificacin al PRMS94, que incorpora la Provincia de Chacabuco como una decisin estratgica para dar
orden a la presin generada por las parcelas de agrado surgidas a partir de la promulgacin del Decreto 3516, en conjunto a la necesidad
de establecer zonas condicionadas, crendose as las Zonas Urbanas de Desarrollo Condicionado o ZDUC (SEREMI MINVU, 1997).
El PRMS97, posee tres objetivos principales; el primero consiste en elevar la calidad de vida de la poblacin a travs del mejoramiento del
uso del suelo mediante la dotacin de infraestructura y equipamiento, junto a la intensificacin del uso del suelo sin disminuir las
condiciones de habitabilidad. El segundo objetivo, pretende mejorar la relacin entre las ciudades y su entorno a travs de l a proteccin
del medio ambiente y los recursos naturales del sistema intercomunal. El tercer objetivo, es mejorar la operacin de las ciudades, es
decir, realizar una zonificacin coherente con el desarrollo de las actividades econmico-sociales que sustenten el sistema urbano,
mejorar la accesibilidad fsica entre las distintas reas urbanas de la regin y minimizar los impactos negativos de las actividades urbanas,
adems de racionalizar su emplazamiento (SEREMI MINVU, 1997).
As, se aprueban las zonas condicionadas que se ponen en marcha a partir de la incorporacin de la Provincia de Chacabuco al PRMS,
que en el fondo corresponde al rea en donde se venan generando la mayor cantidad de proyectos asociados a esta normativa
(principalmente en el sector de Chicureo, Figuras 5 y 6). Es en este sector, en donde se establecen dos tipos posibles de transformacin
urbana: reas Urbanas de Desarrollo Prioritario (AUDP) que son extensiones urbanas de ncleos ya consolidados y Zonas de Desarrollo
Urbano Condicionado (ZUDC), siendo estas autnomas, independientes y separadas de ncleos urbanos consolidados. (Figura 3).
Debido a los efectos de la crisis asitica de fines de los aos 90, el proceso de las ZUDC (solo autorizadas en la Provincia de Chacabuco)
comienza a sufrir una desaceleracin, por lo que se genera la necesidad de modificar la normativa, gestndose as la segunda generacin
de planificacin con condiciones a partir de los denominados Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC) aprobados en la
Modificacin del PRMS al ao 2003 y que son aplicables a toda la Regin Metropolitana de Santiago (Figura 4). Sin embargo, estos
PDUC no tienen un territorio fsico determinado, sino que podrn incorporarse en reas de Inters Silvoagropecuario Mixto (ISAM), es
decir, todas las ISAM pueden o podran ser PDUC, lo que provocara la disminucin de suelo destinado a actividades de tipo agrcola.
Finalmente, mencionar que la aprobacin a la Modificacin N100 al PRSM (Figura 7) establece la incorporacin de Zonas Urbanas
Condicionadas (ZUC) que albergaran superficie disponible para el desarrollo urbano bajo el establecimiento de condiciones establecidas
en su Ordenanza, las cuales establecen parmetros que pretenden asegurar el crecimiento del AMS bajo ciertos requisitos que
permitiran garantizar ciertos estndares sobre la calidad de vida de la poblacin y su relacin con el medio ambiente.
2.1 Primera Generacin DUC; Zonas Urbanizables con Desarrollo Condicionado (ZUDC)
La definicin de las ZUDC se encuentra amparado en el concepto acuado por teoras recientes de planificacin urbana norteamericana
que hablan de Smart Growth o crecimiento inteligente (Moraga, 2004). El concepto es entendido como una forma de disminuir los efectos
negativos del proceso de expansin urbana dispersa, mediante un crecimiento inteligente (planificado), preocupacin por resolver
problemas locales, preocupacin por los recursos naturales y el regreso de valores de convivencia barrial (Gavinha, 2003).
Las ZUDC incorporan territorio que ya comenzaba a albergar reas de expansin urbana desarrolladas a partir de megaproyectos
residenciales que evidenciaban un tipo de dispersin urbana precedido por procesos de adquisicin de espacios rurales que comienzan a
adquirir condiciones urbanas en manos de grandes inmobiliarias. En este sentido, los inversionistas se movilizaron para lograr que la
modificacin del PRMS94 incluyera la regulacin de este tipo de dispersin urbana como una figura tcnica jurdica, la cual solo se haba
comenzado a desarrollar en el lmite norte del rea Metropolitana de Santiago (Hidalgo, 2005).
Segn el Artculo 3.3.6 correspondiente a la Resolucin N39 - Aprueba Modificacin de Plan Regulador Metropolitano de Santiago las
Zonas Urbanizables con Desarrollo Condicionado (ZUDC), corresponden a territorios urbanizables en sectores o cuencas graficadas en el
Plano correspondiente (RM-PRM-95-Ch) y contenidas bajo la curva de nivel de 700 msnm. Estas deben emplazarse en las siguientes
comunas: Colina ( Sector Santa Elena, Santa Filomena, Chicureo, Chamicero y Pan de Azcar), Lampa (Sector Lipangue y El Alfalfal) y
Til-Til (Sector de Taihue, Estacin Polpaico y San Isidro), cumpliendo una serie normas mnimas de dotacin de equipamiento, servicios,
superficie para albergar posibles proyectos de vivienda social (5% de la superficie total) y densidad de construccin de viviendas que
deben cumplir con cierta normativa tcnica en cuanto no sean incorporadas a sus respectivos Planes Reguladores Comunales.
En trminos generales, las ZUDC se encuentran condicionadas a establecerse en los sectores ya mencionados cumpliendo una serie de
condiciones que incluyen: Autorizaciones sectoriales previas que permitan mejorar la norma urbana en proyectos con densidades de
85hab/h que posean previo informe favorable de la SEREMI MINVU, incluyendo documentacin indicada en el articulo 3.1.3 (fusin y
subdivisin de terrenos) y 3.1.4 (aprobacin de anteproyectos de loteo al DOM respectivo) de la OGUC, incluyndose en la Memoria
Explicativa un Estudio de Impacto Urbano (EIU) que deber incluir Factibilidad de Mitigacin y Medidas de Prevencin de Riesgos,
Sistema de Transporte y Capacidad Vial, Estudio Suficiencia de Equipamiento, Factibilidad de Dotacin o Ampliacin del Sistema de Agua
Potable, Factibilidad de servicio o Ampliacin del Alcantarillado, Factibilidad de Servicio o Ampliacin del Sistema de Alcantarillado de
Aguas Lluvias y Factibilidad de Zonificacin. Finalmente, mencionar que la normativa aplicable incluye normas urbansticas base sin
incluir posibles compensaciones, mitigaciones y reparaciones para quienes se vean afectados por el desarrollo de estos proyectos.
En forma paralela al desarrollo de las ZUDC, el PRMS97 incluy como instrumento legal las denominadas reas de Desarrollo Urbano
Prioritario (AUDP), localizadas principalmente en las comunas de: Lampa (Sector de Lampa, Batuco y Estacin Colina), Colina (Colina-
Esmeralda, Casas de Chacabuco, Quilapiln y Las Canteras), Til-Til (Sector de Til-Tl, Huertos Familiares, Montenegro, Rungue y Estacin
Polpaico), adems de superficies colindantes a principales ncleos urbanos, las que pretendan acoger proyectos unifamiliares destinados
para poblacin de clase media y media baja, contemplando un 30% de su superficie para acoger el desarrollo de viviendas sociales.
Esta nueva forma de hacer ciudad, cuenta con cambios fundamentales en planificacin urbana, ya que en primera instancia, se evala
el impacto de la extensin a travs de proyectos inmobiliarios presentados por el sector privado, a quien se le asigna la capacidad de
urbanizar y extender el limite urbano por agregacin de territorios, por lo que se trata de un incentivo privado que cuenta con la
aprobacin de diversos actores del Estado (Contrucci, 2002).
2.2 Segunda Generacin DUC: Proyectos con Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC)
Al ao 2003 la modificacin al PRMS incorpora las Provincias de Talagante y Melipilla, adems de las comunas de Buin y Paine. Este
instrumento de planificacin, incluye la figura normativa de Proyectos Urbanos con Desarrollo Condicionado PDUC, correspondientes a un
instrumento de planificacin urbana flexible que no se encuentran predefinidos a un lmite de extensin urbana que las acoja, pudiendo
desarrollarse en cualquier predio de 300h en usos de suelo definidos como reas de Inters Silvoagropecuario mixto y exclusivo (AIS)
previa autorizacin de la SEREMI MINVU, SEREMI Agricultura y Municipio respectivo. Establecindose as, la creacin de nuevo ncleos
urbanos de iniciativa privada, consensuados y condicionados por el Sector Pblico, quien en definitiva debe velar por asegurar el
cumplimiento de ciertos estndares de urbanizacin, dejando en manos de privados el desarrollo urbano de la regin y establecindolos
como una iniciativa privada que permita localizar vivienda social, la incorporacin de ncleos urbanos econmicos y socialmente
sustentables (MINVU, 2005)
En este sentido, se responsabiliza a los promotores de los PDUC el cumplimiento de una la serie de condiciones establecidas como
medidas de Compensacin, Mitigacin y Reparacin que permitan en primera instancia devolver el valor al Estado sobre aquellos suelos
de alta capacidad agrcola que han perdido su funcin. En este sentido, la normativa establece la generacin de informes previos que
acrediten medidas relacionadas con: la rehabilitacin de otros suelos, Planes de Restauracin del hbitat afectado, generacin de
condiciones necesarias para disminuir riesgos de tipo natural, propuestas para satisfacer nuevas demandas por transporte, control sobre
aguas lluvias/servidas y eliminacin de RSD. Por lo dems, estos proyectos deben incorporar en un mnimo del 30% viviendas sociales
atribuibles por medio de un Programa de Subsidio Habitacional a fin de disminuir la segregacin social. En definitiva, la inexistencia de un
marco legal que establezca un amparo hacia el cumplimiento de compromisos establecidos por la propia empresa inmobiliaria a cargo de
gestionar estos proyectos, no ha permitido el desarrollo continuo de los PDUC.
2.3 Tercera Generacin DUC; Zona Urbana Condicionada (ZUC)
La Modificacin 100 al PRMS, establece el concepto de Planificacin por condiciones y Factibilidad Territorial que en sus principios
busca la ocupacin de suelos bajo el cumplimiento de condiciones de desarrollo costos y exigencias - que garantice la factibilidad del
territorio a ser urbanizado, adems del establecimiento de estndares que permitan un crecimiento sustentable por medio de la
incorporacin de usos de suelo para equipamiento, vivienda social, materializacin y mantencin de reas verdes, obras de
infraestructura vial y exigencia de estudios para proyectos emplazados en rea de riesgo natural. En trminos simples, los estudios de
factibilidad territorial pretenden asegurar que aquellos agentes privados que impulsan este tipo de crecimiento, asuman diversas
externalidades que generan, reduciendo as los costos sociales derivados del crecimiento urbano (Memoria Explicativa, PRMS 100).
En trminos generales, el PRMS posee como uno de los principios orientadores de la modificacin, el de resolver el dficit de suelo
estimado en una superficie de 7.100h, por lo que aumentar el rea de extensin urbana en una superficie equivalente a este dficit a
partir de dos tipos de uso de suelo: Zonas de Extensin Urbana y Zonas de Reconversin Industrial, ambas se incluyen en la
denominacin de Zonas Urbanizables Condicionadas (ZUC), y las Zonas de Reconversin Condicionada (ZURC). Estas debern cumplir
con una densidad base de 16hab/h llegando a densidades de 165hab/h, siempre y cuando cumplan con condiciones amparadas en el
principio de Factibilidad Territorial.
La entrada en vigencia y normas aplicables para desarrollar proyectos de urbanizacin y/o edificacin en las ZUC y ZURC, han quedado
establecidas en la Resolucin N153 Modifica Plan Regulador Metropolitano de Santiago (DO 26 de Noviembre de 2013). La Ordenanza
correspondiente al PRMS100, menciona en su artculo 4.9 que la aprobacin de proyectos debe establecer el cumplimiento de
condiciones de desarrollo y factibilidades incluidas en el Informe de Factibilidad Territorial, que incluyen Condiciones de Desarrollo
atribuibles a: materializacin y mantenimiento de reas Verdes que permitan alcanzar estndares de superficie atribuible por habitante,
las cuales no se encuentran sujetas a ser afectas al artculo 59 de la LGUC (sobre caducidad declaratoria de utilidad pblica), Vialidad
materializada o garantizada, incluyendo conexiones con la vialidad existente, Uso de suelo equipamiento con al menos un 6% de su
superficie total en terrenos con destino a este uso y, finalmente destinar al menos un 8% de suelo para vivienda social como requisito de
factibilidad territorial. Adems deber incorporar un Informe de Factibilidad Territorial establezca el cumplimiento respecto de: Factibilidad
de Zonificacin, Factibilidad de Equipamiento, Factibilidad de Conectividad, Factibilidad de reas Verdes, Factibilidad de Construccin,
Factibilidad para autorizar proyectos a emplazar en zonas de riesgo y Factibilidad de evacuacin de Aguas Lluvias.
3. Marketing o Greenwash Urbano
El Greenwash, que es traducido como lavado o fraude verde, es definido como una afirmacin de sustentabilidad ambiental no
demostrada (una mentira) o irrelevante (una distraccin), que se puede encontrar en la publicidad, relaciones pblicas o envases, de
personas, organizaciones o productos (Futerra, 2009). El trmino es pertinente en el caso del crecimiento urbano considerando que los
productos inmobiliarios son presentados como proyectos sustentables considerando solo los atributos para si mismos, sin considerar que
su real impacto es para con el resto de la ciudad donde se emplazan, generando una falsa imagen de sustentabilidad.
El presente trabajo busca demostrar que los DUC - en el caso especifico del PRMS - se han convertido en un caso de Greenwash
Urbano, considerando que no cumplen cabalmente con los objetivos sociales y ambientales que justifican su creacin y se basan en
caractersticas cosmticas para entregar una imagen de sustentabilidad al mercado inmobiliario chileno. Como primera aproximacin se
buscar demostrar que esta estrategia de marketing es transversal en los actores pblicos y privados, generando una plataforma que
fomenta la ciudad dispersa y fragmentada, conocidamente poco sustentable.
4. El modelo de Santiago
La expansin descontrolada es un fenmeno que se repite en distintas ciudades latinoamericanas, basadas en el modelo de
suburbanizacin norteamericano y rompiendo cualquier tradicin urbana en las ciudades de fundacin hispnica. Entre 1980 y 2004 (10
aos de dictadura militar-neoliberal y 14 aos de gobierno social-demcrata), el rea urbana de Santiago aument de 330 km
2
a ms de
600 km
2
(Petermann, 2006); el crecimiento de la poblacin urbana pas de ms de 2% a menos de 1,5% (Galetovic y Jordn, 2006);
traducindose en disminucin de la densidad de 93 a 85 hab./h. Las cifras anteriores demuestran que en mayor o menor medida el
proceso es aceptado transversalmente por los distintos sectores polticos nacionales.
Por otro lado, desde la accin ms local del desarrollo urbano, en general las comunas perifricas y sobre todos aquellas que acogen
alguno de los DUC, han sido parte importante de los actores en favor de la expansin, considerando los beneficios econmicos que
puede traer el aumento considerable de la poblacin de estratos medio y altos, de los permisos de edificacin, etc. Por ejemplo, el
Departamento de Medio Ambiente del municipio de Pudahuel difunde a travs de su blog el anuncio de Urbanismo Sustentable para
Pudahuel. A travs de los Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionado, el Ministerio de la Vivienda cre un sistema de planificacin
habitacional integrado que permite medir anticipadamente los impactos en el entorno.
Desde el punto de vista privado (empresarial), los DUC se caracterizan por ser Megraproyectos que podran duplicar la poblacin de las
comunas que los albergan. Como caso paradigmtico de la primera generacin de DUC, destaca el condominio Piedra Roja (Figura 8),
que junto al resto de las ZUDC de la comuna de Colina podran albergar a 100.000 hab. agrupados principalmente en condominios
cerrados. Por otra parte, los PDUC (2da generacin de DUC) de Urbanya (Figura 9), Praderas y Enea (proyecto en receso) hubiesen
aumentado en 150.000 hab. la poblacin comunal de Pudahuel.
Conocido lo anterior, desde el punto de vista disciplinar son profundamente preocupantes: el aumento de la demanda de infraestructura
de transporte y accesibilidad al equipamiento, el gran consumo de suelo agrcola y la prdida de servicios de los ecosistemas, etc. Estas
consideraciones se ven invisibilizadas por fuertes campaas comunicacionales que presentan una imagen sustentable basada en
paisajes naturales, espacios abiertos y pequeas iniciativas ms bien cosmticas, por ejemplo puntos limpios y lagunas artificiales
(Figuras 8 y 9). Incluso parece anecdtico que en la publicidad, las propias viviendas o construcciones se encuentran en segundo plano.
A modo de resumen, cabe mencionar que entre las lneas de argumentacin globales del proceso se puede encontrar la teora de que el
proceso de dispersin es un resultado natural de la demanda de vivienda suburbana de estratos medios y altos que buscan calidad de
vida que la ciudad ya no entrega; por otro lado, y por los argumentos ya expuestos se defiende que el proceso de suburbanizacin o
ciudad dispersa de Santiago es producto de polticas gubernamentales proempresariales. A continuacin, se profundizar en las
implicancias del proceso, esta vez desde la triada conceptual que representa el desarrollo sustentable: Sociedad, Ambiente y Economa.
5. Implicancias sociales del DUC. Gobernanza de una ciudad dispersa y suelo para la vivienda social
El contexto de suburbanizacin que proponen los DUC, mas all del discurso, es claro reflejo de la racionalizacin, diferenciacin e
individualizacin de la sociedad globalizada (Ascher, 2004). Estos desarrollos urbanos parecen ser el triunfo del individuali smo por sobre
la visin colectiva de la ciudad, esparciendo el espritu exclusitivista reflejado en la ausencia de diversidad social y el desaprovechamiento
de los espacios colectivos (no pblicos) para desarrollar la interaccin y la organizacin social (Heinrichs, Nuissl, & Rodrguez, 2009). As,
desde el punto de vista social, se pueden relevar dos tpicos; por un lado, se constata una nueva relacin de gobernanza (local y
metropolitana), y por otro, es posible cuestionar los DUC respecto de la posibilidad de la vivienda social para situarse en ellos. En
definitiva se ha construido un modelo hbrido en la periferia, estableciendo una ciudad fragmentada que fomenta un modo de vida
aristocrtico-rural que toma distancia del modo de vida urbano para encerrarse en espacios de barrio cerrados de los cuales solo son
beneficiarios aquellos que residen en estos (Hidalgo & Borsdorf, 2005)
Por un lado, la ubicacin de los DUC en espacios poco habitados genera pocos efectos directos a personas, dificultando la discusin
ciudadana, a pesar de esto, es indiscutible que se afecta directamente a Santiago como sistema y a la totalidad de su poblacin. Adems,
desde la accin del Estado, la poltica habitacional fijada fuertemente por el valor del suelo, aporta y valida la dinmica general de
dispersin (Tokman, 2006), a pesar de que los DUC no han aportado mayormente a la solucin de la vivienda social. Y desde la accin
privada, las asociaciones gremiales de la industria de la construccin son grupos de presin econmica considerablemente influyentes.
As, respecto de las relaciones de gobernanza, son claros los desequilibrios de poder entre los ciudadanos perjudicados por el desarrollo
urbano disperso y fragmentado (el resto de la ciudad); y los influyentes actores interesados en los DUC que integran las inmobiliarias, el
sector pblico y los ciudadanos ms ricos (Heinrichs, Nuissl, & Rodrguez, 2009).
Por otro lado, respecto de la inclusin de la vivienda social, ser importante analizar la maduracin de los instrumentos. En este sentido la
historia es bastante sucinta, en las ZUDC no se construy ninguna vivienda social (Construcci, 2012), mientas que la PDUC Urbanya
construy 284 unidades (Figura 10), 0,17% del dficit regional al 2011 de 171.666 unidades (Ministerio de Desarrollo Social, 2012).
Demostrada la ineficacia general de los DUC como oferentes de suelo para vivienda social y en consecuencia lograr mejor desarrollo
social, es posible constatar algunas diferencias entre los instrumentos. Las ZUDC exigen una superficie especifica de vivienda social sin
claridad respecto del tiempo en que deban construirse, por lo tanto, an se espera que se construyen en aquellos espacios hoy vacos,
aunque lo ms probable es que no sea as. Por su parte, la regulacin de las PDUC intentaron corregir a travs de las exigencias por
etapa, con lo cual se debe cumplir con la vivienda social de una etapa para pasar a la siguiente. Finalmente, en las ZUC se vuelve al
sistema que planifica una destinacin de suelo para vivienda social pero no su construccin real en cada etapa (Contrucci, 2012).
6. Implicancias ambientales. Perdida de funciones ambientales y de suelo agrcola
En cuanto a las implicancias ambientales de una ciudad dispersa, el anlisis se torna bastante heterogneo en cuanto se anali zan los
efectos producidos. En trminos simples, el aumento de la expansin urbana afecta en primera instancia sobre aquellos suelos
descubiertos que mantienen funciones ambientales vinculadas a procesos o ciclos ecosistmicos que se ven alterados por el
sellamiento superficial y la llegada de funciones urbanas incompatibles con el suelo rural. Es posible inferir la prdida irreversible del suelo
de alto valor agroecolgico y funciones ambientales respecto de la capacidad de estos por sustentan procesos de escorrenta superficial,
infiltracin y llenado de napas freticas que impactarn directamente sobre los habitantes (Paz Castro, 2006).
Respecto de la afectacin y prdida de suelo rural, se puede decir que el proceso de ZUDC establece una superficie aproximada de
7.942h de suelos de Clase III, IV y VII, los que albergan principalmente actividades agrcolas. En tanto, los PDUC han afectado una
superficie aproximada de 1.488h en suelo de Clase II y III, caracterizados por ser de alto valor agroecolgico. Finalmente, cabe
mencionar que los procesos de dispersin amparados en la normativa impuesta por los PRMS han comprometido una mayor superficie de
suelo en las Provincias de Santiago y Chacabuco con 10.886 y 9.618h respectivamente (MINAGRI, 2012). Esta condicin incide
directamente sobre cambios en los patrones de vida de la poblacin local y la produccin agrcola que sustenta los mercados locales.
Por otro lado, los impactos ambientales establecen diversas magnitudes en trminos de escala que van desde los efectos de la
promulgacin del DS 3516 que otorga amparo legal al proceso de subdivisin y parcelacin en suelo rural, pasando por la incorporacin
normativa de la primera generacin DUC y sobre todo la segunda generacin ya que el hecho de normar el emplazamiento de las PDUC
en reas de Inters Silvoagropecuario estableci un contrasentido a los principios establecidos en el PRMS94 que pretendan asegurar el
resguardo del suelo con aptitud silvoagropecuaria de importancia para la economa regional. Finalmente, mencionar que la Modificacin
100 del PRMS establece otros parmetros al establecer la extensin arbitraria del lmite urbano, generando la posibilidad de urbanizar
bajo el Principio de Factibilidad Territorial, que poco o nada tiene que decir en trminos de afectacin medioambiental y el compromiso
por parte del promotor a establecer medidas de mitigacin, reparacin y compensacin que permitan evitar o disminuir los efectos
producidos por este tipo de desarrollo urbano.
7. Implicancias econmicas. Infraestructura para el transporte urbano
Desde el punto de vista econmico, se revelar como principal variable a considerar al gasto en infraestructura vial, considerando que la
dispersin urbana genera mayores costos por extensin, infraestructura ociosa, y costos en transporte para los habitantes considerando
el bajo nivel de centralidad de los DUC (bajo acceso a equipamientos y servicios), adems de los efectos ambientales de todo lo anterior.
Por un lado, es posible constatar los altos costos en vialidad que han generado los ZODUC ubicados en el sector de Chicureo, comuna de
Colina. Por ejemplo, la va Pie Andino (20m de ancho y 10,5km de largo) se caracteriza por una escasa densidad de trfico, a pesar de
esto, su costo de 15 millones de dlares ha sido compartido por fondos privados y tambin pblicos en sus ultimas etapas (Hidalgo y
Borsdorf, 2005). Una situacin similar presentan la va Radial y la Ruta Vespucio Norte Express, vas concesionadas con aportes pblicos
que estas pensadas para conectar estos emprendimientos urbanos con el barrio alto de Santiago (Las Condes y Vitacura).
Por otro lado, es posible profundizar en el impacto vial de los DUC, considerando el costo econmico que generan los desplazamientos al
sistema urbano metropolitano. Respecto de las ZUDC, cabe mencionar que no exigen estudios viales mayores sino que solo Estudios de
Impacto al Sistema de Transporte Urbano (EISTU) por proyecto, lo anterior provoca que no exista una evaluacin integral y sistmico del
impacto y que los proyectos solo aporten a la consolidacin de vialidad planificada (PRMS) directamente relacionadas con ellos.
Por su parte, los PDUC tienen la obligacin de hacer una planificacin urbana vial, de planificar una malla integral y modelarla
estratgicamente (Contrucci, 2012), el proceso dilato los tiempos de aprobacin (10 aos), debido principalmente a la falta de un marco
institucional y el desacuerdo pblico-privado respecto de las exigencia de infraestructura vial, significando un costo no aceptado por los
desarrolladores y el abandono paulatino de los proyectos. Las ZUC no incluyen estudio estratgico volviendo a la lgica de las ZUDC, es
decir, los proyectos que surjan en estas zonas mitigaran mucho menos impacto que los PDUC (Contrucci, 2012).
Todo lo anterior implica una desigualdad en la distribucin de costos econmicos de la dispersin urbana que generan los DUC. Por un
lado, los desarrolladores inmobiliarios tiene un bajo nivel de responsabilidad con la infraestructura vial de la ciudad como sistema. Por otro
lado, el Estado aporta importantes sumas de dinero al desarrollo de proyectos viales que solo mejoran al desplazamiento de un grupo
especifico de consumidores de vivienda suburbana (estratos medios y altos). Y por si fuera poco, el resto de los habitantes de la ciudad
debe asumir ntegramente el impacto u aumento en sus costos de desplazamiento producto de una gran flujo de automviles que
invariablemente ingresan al sistema urbano diariamente y en horarios especficos.
8. Conclusiones
Lo primero es destacar que el Desarrollo Urbano Condicionado ha significado un avance importante respecto de la regulacin tradicional
basada en el zonning; lamentablemente un concepto que podra haber sido traducido en un desarrollo sustentable para la ciudad de
Santiago, fue usado en principio para justificar una ciudad dispersa y de alto impacto ambiental. Por lo tanto, es posible calificarlo como
un tipo de greenwash urbano, considerando que su justificacin y estrategia de venta se basa en una imagen ambiental amigable.
En este mismo sentido, es posible ver una maduracin permanente entre los instrumentos de planificacin de la regin metropolitana, y
ms especficamente en los mecanismos de crecimiento de la ciudad; desde las ZODUC que proponan un crecimiento disperso y nula
exigencia de mitigaciones, pasando por los PDUC que proponan altos niveles de exigencia que pudieron significar a la larga que los
modelos de negocios fueran inviables, hasta el ultimo intento que representan las ZUC que a pesar de una posible baja de las exigencias
de mitigacin se trata de zonas contiguas a las reas consolidadas que han cambiando la dispersin urbana por una expansin
condicionada, amparada en el aumento del suelo urbano en reas de extensin urbana normadas por la ltima modificacin del PRMS.
Un segundo aspecto a relevar es el rol de los actores del proceso de construccin de la ciudad, donde podemos corroborar la i mportancia
de los desarrolladores, apalancados fuertemente por el Estado con una actitud pro-empresarial, en desmedro de habitantes y el medio
ambiente, componente social y ambiental respectivamente, que deben asumir gran parte de los impactos de este tipo de crecimiento
urbano. Esto ltimo, emplaza directamente el rol del Estado, garanta de derechos sociales y responsable directo de entregar un marco
normativo e institucional que permita el desarrollo sustentable desde lo social, ambiental en equilibrio con el desarrollo econmico.
Por ultimo y en lo especifico, es importante tomar como lecciones del proceso que intenta retratarse en el presente estudio. Desde el
mbito social, los instrumentos de planificacin y sus mecanismos de expansin de la ciudad no son suficientes para lograr los objetivos
de cantidad y de calidad de una poltica habitacional sustentable. Desde el mbito ambiental, es indispensable que la planificacin sea
abordada desde un enfoque territorial, abandonando el sesgo urbano, ya que solo desde esa perspectiva se podr compatibilizar las
necesidades de crecimiento socio-econmico considerando las capacidades del territorio para sustentar dichos procesos. Desde el mbito
econmico y en general, ser importante considerar que la accesibilidad y conectividad ser determinante en el desarrollo de las
ciudades, la movilidad deber ser abordada integralmente por los instrumentos que tengan como objetivo lograr ciudades sustentables.
FIGURAS

FIGURA 1. Situacin Actual y Situacin Proyectada de la Planificacin Urbana
Situacin Actual Situacin Proyectada




Fuente: Presentacin sobre el proyecto de Ley de Modificacin de la LGUC, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2004

FIGURA 2. Fotografas Programa de Actuacin Urbanstica (PAU) de Vallecas

Ecoboulevard de Vallecas Av. Ensanche de Vallecas Viviendas de Proteccin Oficial
Fuente: Google Street View. Consultado el 6 de Julio de 2014.

FIGURA 3. Tipologa Desarrollo Urbano Condicionado del Gran Santiago

Fuente: Planificacin Territorial y crecimiento urbano: Desarticulaciones y desafos de la sotenibilidad urbano-regional en Santiago
Metropolitano, Apablaza 2010.

FIGURA 4. Plano del Gran Santiago con expansin discontinua de los ZUDC y PDUC


Fuente: Equipo IVM, en base a datos OCUC-PUC
FIGURA 5. Proyectos inmobiliarios en el sector norte del AMS

Fuente: Anlisis y Diagnostico PRDU AMS. Etapa IV: Proyecto PRDU. Memoria Explicativa.

FIGURA 6. Proyectos por uso de suelo en el sector norte del AMS

Fuente: Ministerio de Obras Pblicas, 2005
FIGURA 7. Plano PRMS 100 (2013) y Zonas Urbanas Condicionadas (ZUC)

Fuente: Memoria Explicativa PRMS 100, MINVU

FIGURA 8. Avisaje de Condominio Piedra Roja

Fuente: www.piedraroja.cl. Consultado el 6 de Julio de 2014.
FIGURA 9. Plan Maestro e imgenes PDUC Urbanya

Fuente: Revista Digital Plataforma Urbana
Urbanismo Sostenible aqu y ahora (Cocia, 2007).

FIGURA 10. Imagen area del Conjunto de Vivienda Social Campo Alegre construido en PDUC Urbanya

Fuente. Revista Digital Planeo
La competencia desleal del PRMS 100, Entrevista a Pablo Contrucci (2012).
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