ORGANIZACION DE LOS ESTADOS AMERICANOS

UNIDAD DE DESARROLLO SOCIAL Y EDUCACION

EQUIDAD, INTEGRACION SOCIAL Y DESARROLLO:
El Desafo de Amrica Lai!a e! el Si"lo ##I
Francisco Sagasti, Javier Iguiz y Jrgen Schuldt,
con la colaboracin de Gonzalo Alcalde
Docuento elaborado !or Francisco Sagasti, "residente F#$# %acional&
Internacional, Agenda "er'( )ia, "er', #ctober *++,( -el&Fa./ 01**2 345645+7
I. INTRODUCCIN
8l Siglo 99 en A:rica )atina ha sido el siglo del creciiento econico/
entre *+;; y *++7 el !roducto bruto interno de la regin auent 47 veces, <s =ue
en ninguna otra regin del undo( Sin ebargo, el elevado creciiento deogr<>ico
hizo =ue el ingreso !or habitante no auentara lo su>iciente !ara antener el
liderazgo undial en este indicador 0?uadro %o( *2( @<s a'n, el creciiento de la
econoa no >ue aco!aado de una reduccin en los indicadores de desigualdad =ue
han caracterizado a la regin, y las de>iciencias de los sisteas educativos, de salud y
de otros servicios sociales b<sicos no !eritieron =ue el creciiento econico se
trans>ore en eAores niveles de vida !ara todos los latinoaericanos(
?oo resultado, la !obreza generalizada y una aguda desigualdad en la
distribucin del ingreso han sido, !or decenios y a'n !or siglos, las condiciones
sociales BnoralesC en A:rica )atina( De acuerdo al Danco @undial 0*++;2, Ben
ninguna regin del undo en desarrollo son los contrastes entre la !obreza y la
ri=ueza nacional tan notables coo en A:rica )atina y el ?aribe(C )a ?8"A)
0*++;2 destac =ue en la regin no haba un slo !as =ue hubiera logrado
siult<neaente el creciiento econico y la e=uidad( 8sto ha llevado a algunos
analistas a !lantear =ue los !ases de la regin !ueden tener una Belevada tolerancia
social !ara la desigualdad,C cuyas consecuencias son negativas no slo !ara el
desarrollo social, sino tabi:n !ara el creciiento econico 0Dirdsall, *++,E
Dirdsall, $oss y Sabot, *++12(

?uadro %o( *
$acor de A%me!o del &rod%co 'r%o I!er!o (&'I) * del
&rod%co I!er!o 'r%o &er C+,ia e!re -.// * -..0
0!or regiones y conAuntos de !ases2
Producto Bruto Interno (PBI) PBI er c!"t#
A:rica )atina y el ?aribe 47(4 1(F 8uro!a #ccidental
88(GG(, ?anad<, Australia *,(4 1(4 Sur de 8uro!a
7
y %ueva Helandia
A>rica *5(5 1(7 88(GG(, ?anad<, Australia y
%ueva Helandia
Asia y #ceana *5 3(, Asia y #ceana
Sur de 8uro!a *3(1 3(1 A:rica )atina y el ?aribe
8uro!a #ccidental +(1 4(3 8uro!a #riental
8uro!a #riental 5 7(F A>rica
1%!dial *3(* 3(* 1%!dial
Fuente/ Angus @addison, Monitoring the World Economy 1820-1992, "ars,
#8?D, *++1, !!( 775677,(
A ediados del !resente siglo, este contraste se ani>estaba claraente en la
relacin e.istente entre el ingreso edio del decil de ingresos <s alto de la !oblacin
co!arado con el ingreso edio de los dos deciles <s baAos/ este ndice su!eraba a
7; en la ayora de los !ases de la regin, ientras =ue en otras regiones del undo
variaba entre 5 y *3 0@addison, *++12( "or otra !arte, el =uintil <s !obre de la
!oblacin de A:rica )atina y el ?aribe es el =ue recibi la enor !ro!orcin de los
ingresos totales de cual=uier regin del undo/ slo un 3(1I de los ingresos en *++;,
co!arado con F(4I en las econoas industrializadas y 1(7I en A>rica al Sur del
Sahara 0Gr<>ico %o( *2( Al otro e.treo, el =uintil <s rico de la !oblacin
latinoaericana recibi el 17(+I de los ingresosE slo en A>rica al Sur del Sahara es
la situacin tan desigual, ya =ue el =uintil <s alto recibi el 17(3I de los ingresos( Si
bien se !uede a!reciar una ligera eAora en este indicador !ara A:rica )atina
0Gr<>ico %o( 72, la desigualdad en la distribucin del ingreso no se ha alterado
signi>icativaente en los 'ltios cuatro decenios 0DurJi y "erry, *++52(
)as re>oras estructurales de los 'ltios diez aos, =ue !eritieron la
recu!eracin del creciiento econico luego de la Bd:cada !erdidaC de los ochenta,
no han !odido revertir la !ersistente !au!erizacin y !olarizacin social =ue se ven
Gr<>ico %o( *
&orce!a2e del i!"reso oal 3%e ,erci4iero! los 3%i!iles m+s alos * m+s
4a2os de la ,o4laci5! e! Amrica Lai!a * el Cari4e (,or dece!io)
4
0
10
20
30
40
50
60
70
1960s 1970s 1980s 1990s
Decenio
P
a
r
t
i
c
i
p
a
c
i
o
n

d
e
l

i
n
g
r
e
s
o

t
o
t
a
l
Primer Quintil
Ultimo Quintil
Fuente/ DurJi y "erry 0*++52, !( ,+(
Gr<>ico %o( 7
&orce!a2e del i!"reso oal 3%e ,erci4iero! los 3%i!iles m+s alos * m+s 4a2os
de la ,o4laci5! e! disi!as re"io!es del m%!do (dece!io de -../)
0
10
20
30
40
50
60
AmericaLatina
y el Caribe
Asiaste conomias
in!ustriali"a!as
#ur !eAsia A$rica
subsa%ari ana
P
o
r
c
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n
t
aj
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i
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g
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s
o
t
Primer Quintil
Ultimo Quintil
Fuente/ DurJi y "erry 0*++52, !( ,+(
3

Gr<>ico %o( 4
&romedio de 6!dice Gi!i de Desi"%aldad ,or Re"io!es
(&romedio ,or dcada)
0
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20
30
40
50
60
1960s 1970s 1980s 1990s
Decada
C
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f
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c
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t
e

G
i
n
i
America Latina y el Caribe
A$rica subsa%ariana
Asia ste
Asia #ur
Paises in!ustriali"a!os
uro&a 'riental
Fuente/ Deininger, Klaus y )yn S=uire 0*++F2, BA %eL Data Set @easuring Incoe
Ine=uality,C The World Bank Economic Review, Mol( *; %o( 4, !!( 1F161+*(
1
De esta anera, si bien se ha !odido a!reciar una eAora en algunos
indicadores sociales, sobre todo durante el decenio de *++;, esto no ha sido su>iciente
!ara erradicar la !obreza ni !ara lograr una distribucin <s e=uitativa del ingreso o
de las o!ortunidades !ara todos los latinoaericanos( Nueda ucho !or hacer a'n en
el ca!o del desarrollo social y la e=uidad 0?uadro %o( 72( 8n el ubral de un nuevo
siglo y un nuevo ilenio, el desa>o !rinci!al de la regin es eAorar el nivel de vida
de todos los latinoaericanos y crear o!ortunidades !ara el desarrollo huano
sostenible( Si el Siglo 99 >ue el siglo del creciiento econico en A:rica )atina,
el Siglo ! de"e #er el #iglo de la e$%idad& la integraci'n #ocial y el (leno
de#arrollo de la (er#ona h%mana(
8ste ensayo !ro!one un en>o=ue y algunos eleentos conce!tuales !ara el
diseo de estrategias y !olticas sociales en la regin( 8l !ro!sito es contribuir al
debate =ue ya se ha iniciado sobre estos teas, buscando centrar la atencin en el
conte.to y la orientacin de las !olticas sociales, !ara as co!leentar los trabaAos
=ue se concentran en la gestin de los sectores sociales y la lucha contra la !obreza(
Se ha !re!arado a trav:s de la colaboracin de tres !ersonas con di>erentes
trayectorias acad:icas y !ro>esionales, lo =ue ha re=uerido un es>uerzo !ara integrar
!ers!ectivas diversas sobre coo abordar la cuestin social en la regin(
8n !rier lugar se e.aina el nuevo conte.to internacional !ara la !oltica
social, e.ainando los !rocesos de globalizacin, los avances conce!tuales en el
ca!o del desarrollo y la i!ortancia =ue han ad=uirido los as!ectos institucionales
en la conce!cin del desarrollo, y el surgiiento de la sociedad del conociiento y
sus i!licancias !ara la !oltica social( 8n segundo lugar se hace una a!reciacin de
la situacin de la regin, !oniendo :n>asis en la evolucin de las !olticas sociales
durante los 'ltios cinco decenios(
F
$ecuadro %o( *
L# De$"%u#&d#d Per$"$tente en A'(r"c# L#t"n#
B)%rante lo# a*o# noventa #e ha mantenido o acent%ado la alta concentraci'n de la
di#tri"%ci'n del ingre#o $%e caracteri+a a la mayor,a de lo# (a,#e# de -m.rica /atina0 E#te
ra#go coe1i#te con %na tam"i.n elevada concentraci'n del ca(ital ed%cativo y el (atrimonio
2,#ico y 2inanciero& a lo c%al #e #%ma el contra#te entre hogare# (o"re# de gran tama*o y con
"a3a (ro(orci'n de (er#ona# oc%(ada# y hogare# de alto# ingre#o# de red%cido tama*o y con
alta (ro(orci'n de ed%cado#0C
?oisin 8conica !ara A:rica )atina y el ?aribe, 0?8"A)2,
4anorama Social de -m.rica /atina& 1995, Santiago de ?hile, *++5(
B/a# tendencia# de deterioro di#tri"%tivo y de a%mento de la (o"re+a $%e #e di#(araron con
la cri#i# de la de%da #e han detenido en lo# noventa& (ero no #e han logrado n%evo#
(rogre#o#(C
Danco Interaericano de Desarrollo, 4rogre#o Econ'mico y Social
en -m.rica /atina- !n2orme 1995, Oashington, D(?(, *++5(
B-m.rica /atina #e ha caracteri+ado hi#t'ricamente (or (re#entar lo# (eore# ,ndice# de
de#ig%aldad entre la# regione# del m%ndo 000 /a rec%(eraci'n del crecimiento econ'mico en
la act%alidad #e ve acom(a*ada de alta# ta#a# de de#em(leo e incremento de la de#ig%aldad
6notoriamente m7# alto#& am"o# a#(ecto#& $%e lo# (romedio# hi#t'rico# de lo# (a,#e#6- lo
c%al #%giere %na limitaci'n im(ortante del crecimiento econ'mico como 8nico in#tr%mento
de #%(eraci'n de la (o"re+a(C
?arlos P( Filgueira, B)a "obreza y el Desarrollo Social en las
Agendas Globales, $egionales y %acionales,C Oashington, D?,
Gnidad de Desarrollo Social y 8ducacin, #rganizacin de 8stados
Aericanos, *++5(
B/a con#tataci'n de $%e en -m.rica /atina (revalecen e#tr%ct%ra# di#tri"%tiva# del ingre#o
m%y concentrada#& con3%ntamente con nivele# mediano# de ingre#o (or ha"itante& (one en
evidencia $%e %na (arte im(ortante de la (o"re+a %r"ana $%e hoy e1i#te en m%cho# (a,#e# de
la regi'n e# con#ec%encia de e#a ine$%idad(((C
?oisin 8conica !ara A:rica )atina y el ?aribe, 0?8"A)2,
4anorama Social de -m.rica /atina& 1999, Santiago de ?hile, *++3(
BEn ning%na regi'n del m%ndo en de#arrollo lo# contra#te# entre la (o"re+a y la ri$%e+a
nacional #on tan nota"le# como en -m.rica /atina y el :ari"e(C
Danco @undial, In>ore Sobre el Desarrollo @undial *++;,
Oashington, D?(, *++;(
5
?uadro %o( 7
A'(r"c# L#t"n# ) e& C#r"*e+ De$#rro&&o Soc"#& de$de ,-./
0e'o$ #1#n2#do
$"%n"3"c#t"1#'ente 4
Perono$ 5ued# 'uc6o
or 6#cer 4
Educ#c"7n
)a tasa de anal>abetiso de la regin ha
sido reducida de un 43I en *+F; a un
*4I en *++1( Grandes avances en
cobertura han !eritido el acceso casi
universal al sistea educativo !riario(
)a situacin educativa de la uAer
!r<cticaente se ha e=ui!arado a la del
hobre tanto en cobertura coo en
calidad(
-res grandes as!ectos de la educacin en la
regin re=uieren de re>oras/ la e>iciencia
0interna y e.terna2 de los sisteas educativos,
la calidad de la educacin o>recida en las
escuelas !'blicas, y la e=uidad en la !rovisin
de servicios educativos( )a baAa calidad se
re>leAa en altas tasas de re!itencia y desercin
escolar( )os gru!os inoritarios, los alunos
con necesidades es!eciales y de e.trea
!obreza tienen grandes !robleas de acceso(
8l anal>abetiso a'n a>ecta de anera
des!ro!orcionada a las uAeres en <reas
rurales(
S#&ud
)a es!eranza de vida al nacer auent
de 3+ a 5; aos entre *+1;6*++;,
ientras =ue la tasa de ortalidad
in>antil descendi de *F* !or il en
*+F; a 3* !or il en *++F( "or su !arte,
la tasa de >ecundidad total baA de un 1(7
en *+5; a 4(* en *++* ientras =ue el
creciiento de la !oblacin baA de un
7(3I anual entre *+F1654 a un *(5I
annual !royectado !ara *++;67;;;((
Factores de desigualdad en el acceso y en la
calidad de los servicios a los =ue se accede
deterinan enores variaciones de los
indicadores de salud dentro de los !ases de la
regin, habiendo gran desigualdad entre el
acceso rural y urbano a los servicios de salud
y saneaiento y entre la calidad de los
servicios !'blicos y !rivados( %o es a'n
universal el acceso a los servicios b<sicos de
salud ni la vacunacin de nios de un ao
contra en>eredades transisibles coo la
tuberculosis y el sara!in(
In%re$o$ )
De$"%u#&d#d
8n !roedio, los ingresos brutos !er
c<!ita han auentado considerableente
en la regin, !asando de Q 7,3,5 en *+1;
a Q3,,7; en *++7 0en dlares de *++;2(
)os niveles histricaente altos de
desigualdad de ingresos han !ersistido a'n
durante la recu!eracin econica de los
*++;, siendo la regin <s desigual del
undo en t:rinos de coe>iciente Gini y de
co!aracin entre los =uintiles <s alto y
<s baAo de la !oblacin( Asiiso, la
!ro!orcin de la !oblacin en !obreza en
*++1 era a'n ayor =ue la registrada en *+,;,
ientras =ue el n'ero absoluto de !obres en
*++1 no tuvo !recedentes, su!erando los *1;
illones de !ersonas(
E'&eo
)os avances en el desarrollo social han
contribuido al eAoraiento de los
recursos huanos de la >uerza laboral(
)a !artici!acin de las uAeres en la
"oblacin 8conicaente Activa ha
venido en auento(
Se antiene alto el creciiento de la o>erta
laboral a la vez =ue !ersiste el dese!leo y el
sube!leo, a !esar del creciiento
econico( )a tasa !roedio de dese!leo
!ara la regin entre *+,F y *++F vari entre
+(3I y *;(7I( 8l e!leo =ue se est<
generando es !rinci!alente de baAa calidad/
,1I de los nuevos e!leos est<n en el sector
in>oral(
Fuentes/ #rganizacin de 8stados Aericanos 0*++52, #rganizacin Internacional del -rabaAo 0*++52,
DurJi y "erry 0*++52, Oorld DanJ 0*++,2, "%GD 0*++5, *++,2, Angus @addison 0*++12(
A continuacin se !lantean las ideas centrales de lo =ue !odra ser un nuevo
en>o=ue !ara la !oltica social, =ue se caracterizara !or/ 0i2 establecer =ue la e=uidad,
,
el asegurar un nivel de vida nio co!atible con la dignidad huana, y el !leno
desarrollo de las !ersonas, deben ser los obAetivos centrales de un nuevo en>o=ue de
!oltica socialE 0ii2 toar en cuenta e.!lcitaente las interacciones entre Blo social,C
Blo !olticoC y Blo econicoC !ara integrar !lenaente a la !oltica social con las
otras !olticas de desarrolloE 0iii2 di>erenciar los co!onentes de la !oltica social de
acuerdo a criterios tales coo nivel de a!licacin 0nacional regional, local2, y a
=uienes se dirigen las edidas de !oltica 0g:nero, edad, etnia, ingresos2E 0iv2
considerar e.!lcitaente las diensiones internacionales de la !oltica social,
buscando crear las condiciones !ara una ayor e=uidad global y un entorno adecuado
!ara la !oltica social regional y nacionalE y 0v2 ado!tar una actitud !luralista y de
e.!erientacin social, =ue convierta al diseo y eAecucin de !olticas sociales en un
!roceso de a!rendizaAe colectivo(
)uego se !ro!onen algunos eleentos conce!tuales !ara el diseo y eAecucin
de !olticas sociales ins!iradas en este nuevo en>o=ue, !oniendo :n>asis en teas tales
coo la transicin deogr<>ica y las e.!ectativas generacionales, las diensiones de
la e.clusin, y el uso de los avances en las tecnologas de la in>oracin !ara abordar
los !robleas del desarrollo social( "or 'ltio se !lantean algunas re>le.iones
>inales, !oniendo :n>asis en la necesidad de cobinar la voluntad !oltica
gubernaental Bdesde arribaC con la ovilizacin !o!ular Bdesde abaAoC !ara avanzar
en la direccin de una ayor integracin social y e=uidad en los !rieros decenios
del Siglo 99I(
II. EL NUE8O CONTE9TO PARA LA POL:TICA SOCIAL
Durante los !rieros decenios del Siglo 99I, el conAunto de
!ronunciaientos, intervenciones y acciones gubernaentales orientados hacia
auentar el bienestar de los individuos, las >ailias y los gru!os sociales Rlo =ue se
denoina la B!oltica socialCR deber< ada!tarse al nuevo conte.to internacional y
res!onder al desa>o de lograr una ayor e=uidad y eliinar la !obreza en A:rica
)atina( -res gru!os de >actores condicionan las trans>oraciones =ue debe
+
e.!erientar la !oltica social en la transicin a un nuevo siglo y a un nuevo ilenio/
el surgiiento de un orden global >racturado, los avances en la conce!tualizacin del
!roceso de desarrollo y la creciente i!ortancia del ca!ital social y de las
instituciones, y el !a!el central =ue Auegan la ciencia y la tecnologa en la nueva
sociedad del conociiento(
E& $ur%"'"ento de& orden %&o*#& 3r#ctur#do ) $u$ con$ecuenc"#$
8l !rier conAunto de >actores =ue condicionan la evolucin de la !oltica
social en A:rica )atina se re>iere a la trans>oracin del conte.to internacional(
Gna ulti!licidad de cabios y tendencias =ue se han ani>estado durante los
'ltios dos decenios indican =ue soos testigos de un !roceso acelerado, segentado
y desigual de globalizacin( )a e.!ansin a escala undial de las actividades
!roductivas y de servicio, el creciiento del coercio internacional, la enor
i!ortancia de las >ronteras nacionales, y el intercabio intensivo de in>oracin y
conociiento !or todo el !laneta, coe.isten con la concentracin de actividades
BglobalesC en ciertos !ases, ciudades y a'n distritos, y tabi:n con la concentracin
de dichas actividades al interior de unos !ocos cientos de e!resas y cor!oraciones(
:aracteri+aci'n del n%evo conte1to internacional(
)a siult<nea integracin y e.clusin de regiones, !ases y gru!os sociales
son dos as!ectos estrechaente interconectados del !roceso ultidiensional de
globalizacin y >ragentacin en archa en este turbulento !erodo de nuestra
historia, un !erodo =ue est< viendo el surgiiento de un orden glo"al 2ract%rado( Se
trata de un orden global, !ero no integradoE un orden =ue nos !one a todos en contacto
los unos con los otros, !ero al iso tie!o antiene !ro>undas >isuras y divisiones
entre di>erentes gru!os de !ases y de !ersonas en estos !asesE un orden =ue est<
bene>iciando a una !e=uea !arte de la huanidad y segregando a la ayora de la
!oblacin undial 0Sagasti y Alcalde, *++,E Sagasti y Ar:valo, *++72(
"ara algunos estudiosos, las >racturas =ue aco!aan al !roceso de
globalizacin han venido >orA<ndose hace largo tie!o, desde !rinci!ios del Siglo
9MI con la !riera ola de la e.!ansin euro!ea 0Oallerstein, *+,4E Ferrer, *++F2( Si
bien es i!ortante e.!lorar las races histricas del orden global >racturado, sobre
todo !ara contrarrestar la >alta de conciencia histrica de =uienes lo ven coo un
*;
>eneno reciente, los !rocesos acelerados de cabio !oltico, econico, social,
abiental, cultural, cient>ico y tecnolgico =ue se han ani>estado desde la Segunda
Guerra @undial Ry =ue han ad=uirido un car<cter !lanetario durante los 'ltios dos
deceniosR est<n creando no slo un nuevo entorno !ara la interaccin entre !ases y
regiones, sino tabi:n est<n alterando !ro>undaente la !ro!ia condicin huana en
el !roceso de transicin a la era !os6Daconiana 0Sagasti, *++5a, *++5b2(
8l ?uadro %o( 4 resue las !rinci!ales tendencias =ue est<n con>igurando el
orden global >racturado( Abigedades, contradicciones e inconsistencias, =ue
generan con>usin e incertidubre, est<n aco!aando a este desigual !roceso de
globalizacin y >ragentacin( Ante esta situacin, es !reciso deAar de lado la nocin
de =ue la variedad de >uerzas =ue interact'an !ara con>igurar el orden global
>racturado a!untan todas en una sola direccin( ?ada una de estas tendencias y
>uerzas, o cual=uier cobinacin de ellas, !uede !roducir e>ectos !ositivos o
negativos de!endiendo, entre otras cosas, de la !ers!ectiva desde la cual se les ire,
de la estructura de las relaciones de !oder asociadas con ellas, y de la ca!acidad de
disear y eAecutar estrategias !ara a!rovechar las o!ortunidades y contrarrestar las
desventaAas asociadas con los cabios(
8l orden global >racturado !lantea un conAunto de deandas es!ec>icas !ara
los !ases en desarrollo, las cuales e.igen res!uestas estrat:gicas !or !arte de los
gobiernos, las e!resas y las organizaciones de la sociedad civil( 8l >in de la Guerra
Fra y las n%eva# (reoc%(acione# de #eg%ridad internacional 0con>lictos :tnicos y
religiosos, !osibilidad de guerras =uicas y bacteriolgicas, terroriso, !roli>eracin
de aras nucleares en !e=uea escala, crien organizado, tr<>ico de drogas, dis!utas
abientales2, e.igen nuevos arreglos !ara la seguridad internacional y regional, as
coo nuevas doctrinas de de>ensa nacional( )a creciente interde(endencia
econ'mica y 2inanciera, unida a los cabios en las relaciones econicas
internacionales, e.ige nuevas estrategias !ara la insercin de las econoas y
e!resas latinoaericanas en un escenario global cada vez <s vol<til y co!etitivo(
)as condicione# #ociale# y la# de#ig%aldade# (er#i#tente# asociadas con el
surgiiento del orden global >racturado, =ue son la !reocu!acin central de las
!olticas sociales, !lantean enores desa>os !ara antener la cohesin social( )os
**
desbalances deogr<>icos entre !ases ricos y !obresE el r<!ido creciiento de las
deandas de alientos, salud, educacin, vivienda y saneaiento en el undo en
desarrolloE la !obreza generalizada asociada a la e.clusin econica, social y
!olticaE y los !robleas de e!leo y sube!leo, =ue a>ectan tanto a los !ases ricos
coo a los !obres, re=uieren de res!uestas iaginativas y !r<cticas, tanto en el
<bito internacional coo en el de las !olticas y estrategias nacionales y locales( 8n
>ora siilar, los cabios signi>icativos =ue se han dado en las relaciones de g:nero
R!roducto de la ca!acidad =ue han ad=uirido las uAeres !ara regular su !ro!ia
>ertilidadR tienen gran i!ortancia en el undo del trabaAo y de la >ailia, y e.igen
una !ers!ectiva di>erente de la divisin convencional de res!onsabilidades entre
hobres y uAeres, tanto en el undo laboral coo en el de crianza de los nios(
"or otra !arte, la toa de conciencia sobre la i!ortancia de la (rotecci'n del
medio am"iente y del %#o #%#tenta"le de lo# rec%r#o# nat%rale#, asociados al
surgiiento de !robleas abientales de car<cter regional y global, e.ige res!uestas
!ara asegurar =ue el !roceso de desarrollo no restrinAa las o!ortunidades de las
generaciones >uturas( )a creciente i!ortancia de lo# 2actore# religio#o#& c%lt%rale# y
.tico# en la conducta de los asuntos de gobierno aade nuevas deandas a una
recargada agenda !'blica y !one sobre el ta!ete teas tales coo la tolerancia
religiosa, las tensiones entre hoogeneizacin y rea>iracin de la identidad cultural,
y el res!eto a los derechos huanos( Asiiso, la generali+aci'n de la# (r7ctica#
democr7tica# y el cola!so de los sisteas totalitarios de !artido 'nico en 8uro!a del
*7
?uadro %o( 4
Re$u'en de &#$ Pr"nc"#&e$ C#r#cter;$t"c#$ de& Orden G&o*#& <r#ctur#do
Seg%ridad
internacional en
%n m%ndo ;(o#
"i(olar<
Fin de la Guerra Fra y t:rino de la rivalidad 8ste6#este(
Mirtual eliinacin de la aenaza de una guerra nuclear total y de los con>lictos
basados en la ideologa de la Guerra Fra(
Surgiiento de nuevas !reocu!aciones de seguridad/ con>lictos abientales,
terroriso, tr<>ico de drogas, sindicatos criinales internacionales, !roli>eracin de
aras =uicas y biolgicas, !roli>eracin de arte>actos nucleares de !e=uea escala(
Desgaste del !oder de los 8stados nacin coo unidades !ara la >orulacin y
eAecucin de !olticas 0!or !resiones tanto Bdesde arribaC coo Bdesde abaAoC2(
Auento en el n'ero e intensidad de con>lictos regionales 0:tnicos, religiosos,
>ronterizos, !or recursos2(
Gn ayor !a!el !ara las instituciones internacionales y regionales en el
anteniiento de la seguridad, y !ara las %aciones Gnidas en es!ecial(
!nterde(endencia
econ'mica y
2inanciera
$<!ido creciiento y globalizacin de los ercados >inancieros(
?abios en los !atrones de coercio/ trans>oracin del contenido del coercio en
>avor de servicios y !roductos anu>acturados de alta tecnologa, surgiiento del
"ac>ico %orte coo el <rea de ayor coercio, ulti!licacin de acuerdos
coerciales regionales, creciiento del coercio intra6e!resarial 0el interior de
>iras transnacionales2, creacin de la #rganizacin @undial del ?oercio(
%uevas situaciones en !ases clave 088(GG(, $usia, Ja!n, ?ounidad 8uro!ea,
?hina, !ases recienteente industrializados del 8ste de Asia2(
)e#ig%aldade#
(er#i#tente# e
incertid%m"re
econ'mica
Dis!aridades !ersistentes y crecientes entre los !ases industrializados y los !ases en
vas de desarrollo(
?recientes desigualdades de ingreso y o!ortunidades al interior tanto de los !ases
ricos coo de los !obres(
@ayor inestabilidad del sistea econico internacional(
?reciente !reocu!acin y deandas !or una eAor gobernabilidad econica
internacional(
:ondicione#
#ociale#
Desbalances deogr<>icos 0baAo creciiento y enveAeciiento de la !oblacin en los
!ases ricos, y creciiento relativaente elevado de la !oblacin en los !ases en
vas de desarrollo2(
Deandas sociales crecientes 0alientacin, educacin, salud, vivienda,
saneaiento2 en los !ases !obres(
Dese!leo/ los !ases en desarrollo en>rentan el desa>o de elevar la !roductividad
laboral y a la vez absorber un n'ero creciente de ingresantes a la >uerza laboral,
ientras =ue los !ases desarrollados en>rentan cabios estructurales en los !atrones
de e!leo(
8.clusin social e.tendida y en auento 0relacionada con >actores de g:nero,
:tnicos, de edad, !obreza, educacin2 tanto en los !ases ricos coo !obres(
$ede>inicin de las relaciones de g:nero(
S%#tenta"ilidad
am"iental
@ayor conciencia de los !robleas del uso sustentable de recursos y la
containacin(
Aenazas a la sostenibilidad del edio abiente y al uso adecuado de recursos/
!obreza en los !ases en desarrollo y consuo e.cesivo en los !ases ricos(
)a seguridad internacional toa en cuenta e.!lcitaente los >actores abientales(
I!erativo de contar con tecnologas a!ro!iadas !ara el edio abiente =ue sean
ca!aces de garantizar el desarrollo sustentable(
Ace!tacin del !eligro =ue re!resentan los !robleas abientales globales(
:%lt%ra&
religi'n y
(reoc%(acione#
.tica#
?reciente i!ortancia de los valores religiosos y es!irituales(
Surgiiento del >undaentaliso religioso 0isl<ico y cristiano, entre otros2 coo
>uerza i!ortante detr<s de acciones !olticas, sociales y a'n econicas(
?on>lictos entre la tendencia hacia la hoogeneizacin cultural y el deseo de
rea>irar la identidad cultural, coo resultado de la globalizacin de los edios de
*4
counicacin asiva y del trans!orte y las counicaciones en general(
I!ortancia creciente de los teas orales y :ticos en los teas de e=uidad y
derechos huanos(
?uadro %o( 4
0?ontinuacin2
=o"erna"ilidad
y la
di#eminaci'n de
la# (r7ctica#
democr7tica#
?risis de gobernabilidad en los !ases !obres y en los de altos ingresos 0!or eAe!lo,
cuestiones de re!resentacin vs( e>icienciaE deandas sociales =ue su!eran a las
ca!acidades institucionales2(
8l !luraliso !oltico, la deocracia y la !artici!acin !o!ular se han e.tendido en
la ayor !arte de las regiones del undo(
)os !a!eles del sector !'blico, el sector !rivado y de las organizaciones de la
sociedad civil est<n siendo rede>inidos en todas !artes(
)as consecuencias sociales de las re>oras de !oltica econica agudiza los
!robleas de gobernabilidad(
)as tecnologas de la in>oracin tienen gran i!acto en los sisteas !olticos y en
la gobernabilidad(
?reciente i!ortancia del ca!ital social y del desarrollo institucional(
/a e1(lo#i'n
del
conocimiento y
la 2ract%ra del
conocimiento0
?reciiento e.!onencial del conociiento(
@ayor i!ortancia del conociiento cient>ico y tecnolgico coo >actor de
!roduccinE surgiiento de la Bsociedad del conociiento(C
?abios en la conduccin de la investigacin cient>ica/ costos en auento, ayor
es!ecializacin, i!ortancia de las tecnologas de la in>oracin(
?ar<cter crecienteente sist:ico de la innovacin tecnolgica/ se re=uiere ayor
cantidad y diversidad de insuos, !artici!a un ayor n'ero de actores(
?abio de !aradiga tecno6econico/ de uno intensivo en energa 0con el !etrleo
coo >actor clave2 a uno intensivo en in>oracin 0con el icrochi! coo >actor
clave2(
I!ortantes avances en las tecnologas de counicacin e in>oracinE la
biotecnologa y la tecnologa de ateriales trans>oran las actividades de
!roduccin y servicios(
Desigualdades e.treas y acuuladas en las ca!acidades de ciencia y tecnologa
entre los !ases industrializados y los !ases en vas de desarrollo(
)iitada ca!acidad cient>ica y tecnolgica de los !ases !obres !ara a>rontar los
desa>os econicos, sociales, !olticos, culturales, abientales y de la sociedad del
conociiento(
*3
8ste y la e.6Gnin Sovi:tica ha llevado a cabios signi>icativos en las estructuras
institucionales >orales de los gobiernos, y ha !uesto de ani>iesto la i!ortancia
=ue tiene lo =ue se ha denoinado el Bca!ital socialC en el dese!eo !oltico y
econico de las naciones(
"or 'ltio, los avance# cient,2ico# y tecnol'gico#, asociados al creciiento
e.!onencial del conociiento y a la aceleracin de los !rocesos de innovacin
tecnolgica, han trans>orado los !rocesos !roductivos en las econoas avanzadas y
!resentan desa>os e.treadaente di>ciles !ara la gran ayora de los !ases en
desarrollo( )as desigualdades en la ca!acidad de generacin y utilizacin de
conociientos cient>icos e!e=ueecen cual=uier otro indicador de desigualdad
entre !ases ricos y !obres/ en *++* el gasto (er ca(ita en investigacin y desarrollo
de las econoas de altos ingresos >ue 7*, veces ayor =ue el gasto corres!ondiente
de los !ases de baAos ingresos 0e.cluyendo a ?hina2, ientras =ue el ingreso !or
habitante del !rier gru!o de !ases >ue 3+ veces ayor =ue el del segundo gru!o
0Danco @undial, *++,b2( 8stas di>erencias se han antenido !or decenios y a'n
siglos, y debido al car<cter acuulativo de !rogreso cient>ico y tecnolgico,
di>icultan enoreente los es>uerzos !ara cerrar la brecha del conociiento entre
!ases ricos y !obres( Si bien algunos !ases de reciente industrializacin han logrado
establecer ca!acidades cient>icas y tecnolgicas signi>icativas en unos !ocos
decenios 0!or eAe!lo, ?orea del Sur, -aiLan y Singa!ur2, !ara la gran ayora del
undo en desarrollo esta >ractura corre el !eligro de convertirse en un abiso
in>ran=ueable(
?onsiderados individualente, cual=uiera de estos cabios en el conte.to
internacional tiene i!ortantes consecuencias !ara los es>uerzos de desarrollo y !ara
el diseo y eAecucin de las !olticas sociales( -oados en conAunto re!resentan un
cabio de :!oca =ue est< con>igurando un nuevo orden global >racturado, cuyas
caractersticas est<n a'n en !roceso de de>inicin( Nuiz<s el desa>o <s i!ortante
!ara la counidad internacional en la transicin al Siglo 99I es evitar =ue la
ulti!licidad de >racturas en el orden global lleven a la creacin de sociedades
aisladas =ue descon>an las unas de las otras, y =ue ignoran y abrigan sos!echas
acerca de sus res!ectivas otivaciones, as!iraciones y ca!acidades( 8s !reciso evitar
=ue estas >racturas nos lleven a gru!os sociales introvertidos Rtanto al interior de los
*1
!ases ricos coo de los !ases !obresR =ue se vinculen entre s slo a trav:s de los
tenues lazos =ue establecen los edios asivos de counicacin y de transacciones
econicas !untuales, y cuya interaccin se caracterice !or dis!utas y con>lictos
violentos( "ara lograr esto, ade<s de introducir odi>icaciones en las relaciones
econicas internacionales, es necesario trans>orar la conce!cin y la !r<ctica de
las !olticas sociales, tanto en los !ases de altos ingresos coo en los !ases del
undo en desarrollo(
El de#a2,o de la glo"ali+aci'n 2inanciera y comercial
Al resear los as!ectos <s i!ortantes del orden internacional =ue est<
surgiendo, es !reciso acotar =ue nadie esta BcontrolandoC los !rocesos =ue llevan
hacia el orden global >racturado, ni e.iste una vasta cons!iracin !ara e.!lotar a sus
Bvctias(C )os diversos co!onentes del !roceso de globalizacin o!eran de
acuerdo a sus !ro!ias lgicas turbulentas y a las interacciones entre ellas( Si bien esto
no es un consuelo !ara =uienes su>ren los e>ectos negativos de estos !rocesos, la
!riera tarea !ara con>rontar las aenazas del orden global >racturado Ry !ara
a!rovechar las o!ortunidades =ue o>receR consiste en e.ainar y entender la
naturaleza y la lgica de las 'lti!les >uerzas =ue lo con>iguran( Slo as ser< !osible
disear estrategias y !olticas !ara eAorar la situacin de los e.cluidos y arginados
!or los !rocesos =ue conducen al orden global >racturado(
)os as!ectos econicos y >inancieros de los !rocesos de globalizacin =ue
han tenido lugar durante los 'ltios dos decenios !lantean serios desa>os a los
arreglos institucionales desarrollados a lo largo de varias d:cadas, tanto en los !ases
ricos coo !obres( 8l gran acuerdo entre el ca!ital y el trabaAo, >orAado en 8uro!a y
%ortea:rica a !artir de la Segunda Guerra @undial, di origen al 8stado bene>actor,
!eriti su!erar antagonisos =ue llevaron a con>lictos sociales e inestabilidad
!oltica, e hizo !osible un creciiento econico undial y avances sociales sin
!recedente entre >ines de los aos cuarenta y ediados de los setenta( )as !olticas
sociales !uestas en !r<ctica en los !ases industrializados Rservicios !'blicos de
educacin y de salud, seguros de dese!leo, !olticas de vivienda, trans>erencias de
ingresos, entre otrosR !eritieron un auento generalizado del consuo, de los
niveles de vida y del bienestar de la ayora de la !oblacin( 8n algunos !ases en
desarrollo se !usieron en !r<ctica !olticas siilares, aun=ue los liitados recursos
*F
del tesoro !'blico no !eritieron e.tender estos bene>icios sociales a la ayora de la
!oblacin(
8n contraste con lo =ue sucedi durante los !rieros cinco decenios del Siglo
99, en los cuales la liberalizacin >inanciera y coercial tuvo e>ectos sociales
negativos 0recordeos la Gran De!resin norteaericana y sus secuelas2, el acuerdo
social =ue llev al 8stado bene>actor y a la regulacin del coercio y de las >inanzas
internacionales 0con la creacin del GA--, el F@I y Danco @undial2, !eriti
reducir el i!acto negativo de las !olticas de liberalizacin de las econoas( Gn
as!ecto clave de este acuerdo >ue la !osibilidad de los estados de recaudar i!uestos
a la renta del ca!ital !ara !oder >inanciar los costos de los servicios sociales asociados
al 8stado bene>actor( )a ayuda !ara el desarrollo, >inanciada ayorente con
recursos !'blicos a !artir de >ines del decenio de *+3;, !odra considerarse coo una
e.tensin al <bito internacional de los ecanisos =ue el 8stado bienestar
estableci !ara !oner en !r<ctica la solidaridad y antener la cohesin social(
8n otras !artes del undo, en donde no se concret este acuerdo social entre
el ca!ital y el trabaAo, la e.istencia de ecanisos institucionales alternativos
!eriti antener la cohesin social( "or eAe!lo, en algunos !ases del Sudeste
Asi<tico, una cobinacin de estabilidad laboral en los sectores !'blico y !rivado
0=ue en Ja!n y ?orea del Sur se inter!retaron coo garantas de e!leo de !or vida2,
de creciiento econico sostenido basado en las e.!ortaciones de !roductos
anu>acturados, y de una >uerte intervencin estatal en la conduccin de la econoa
!eritieron sustituir los ecanisos estatales de a!oyo social !revalecientes en los
!ases industrializados( 8n >ora adicional, una variedad de instituciones sociales R
=ue abarcan desde las redes >ailiares hasta organizaciones sociales y oviientos
religiososR han venido cu!liendo >unciones de a!oyo y seguridad social en las
diversas regiones del undo en desarrollo(
)a globalizacin >inanciera ha venido socavando las bases del acuerdo social
entre el ca!ital y el trabaAo en los !ases industrializados, y tabien debilitando los
arreglos institucionales alternativos =ue cu!lan una >uncin e=uivalente en otras
regiones( 8l undo >inanciero de >in de siglo co!rende una desconcertante red de
transacciones internacionales de todo ti!o 0co!ra y venta de acciones en un gran
*5
n'ero de !ases, arbitraAe en una ulti!licidad de ercados y onedas, inversiones
en cartera a trav:s de una gran variedad de >ondos internacionales, >luAos asivos de
ca!ital a trav:s de >ronteras2, y las transacciones >inancieras han ad=uirido una vida
!ro!ia, desvincul<ndose de la !roduccin y distribucin de bienes y servicios( )a
ovilidad sin !recedentes del ca!ital >inanciero ha liitado severaente las
!osibilidades =ue tienen los estados de gravar las rentas asociadas a los >luAos
>inancieros =ue tras!asan los lites nacionales(
De acuerdo a Dani $odriJ, un econoista norteaericano =ue di>cilente
!odra ser considerado coo alarista, la integracin undial de los ercados de
bienes, servicios y ca!ital est<n creando nuevas >uentes de tensin/
BS la globalizacin ha hecho e.traordinariaente di>cil !ara los gobiernos el
!roveer seguridad social Runa de sus >unciones centrales =ue ha ayudado a
antener la cohesin social y el a!oyo !oltico interno !ara los !rocesos de
liberalizacin =ue se han !roducido durante la !osguerra( )a creciente
ovilidad del ca!ital ha hecho =ue !arte i!ortante de la base i!ositiva
!ueda des!lazarse r<!idaente a otros lugares !ara eludir i!uestos, deAando
a los gobiernos con la !oco atractiva o!cin de auentar
des!ro!orcionadaente los grav<enes al trabaAo(C 0$odriJ, *++52(
$odriJ concluye diciendo =ue Bel desa>o <s grande !ara la econoa undial en
los !r.ios aos consiste en hacer =ue la globalizacin sea co!atible con la
estabilidad econica y !oltica nacional,C lo =ue i!lica asegurarse =ue la
integracin econica internacional no conduzca a la desintegracin social nacional(
8ste es un tea =ue >ue antici!ado hace casi tres decenios !or el econoista
latinoaericano #svaldo SunJel y reiterado al inicio de los noventa 0SunJel, *+5*,
*++*2(
@<s a'n, el !ro!io Fondo @onetario Internacional, =ue !reconiza la
liberalizacin coercial y >inanciera, ha ace!tado recienteente estos !lanteaientos(
8n un in>ore !re!arado !or su De!artaento de Finanzas "'blicas, se reconoce la
validez de los arguentos !lanteados !or $odriJ/
B)a creciente ovilidad del ca!ital y de la ano de obra liita la ca!acidad de las
autoridades !ara recaudar i!uestos y trans>erir ingresos a los a>ectados !or la
undializacin( 8n la edida en =ue la ovilidad del ca!ital es ayor a la ovilidad
*,
de la ano de obra, la carga i!ositiva relacionada con el >inanciaiento de redes de
!roteccin social !ara los a>ectados !or la undializacin recae sobre los
trabaAadores(C 0Fondo @onetario Internacional, *++,, !( 42(
"or su !arte, el econoista Jagdish DhagLati, cuyas credenciales coo
a!stol del libre coercio son incuestionables, ha atacado >uerteente el !roceso de
liberalizacin de los ercados de ca!itales, indicando =ue no tiene razn de ser desde
una !ers!ectiva de bienestar econico y =ue slo res!onde a los intereses de lo =ue
denoina Bel co!leAo de Oall Street6De!artaento del -esoro,C haciendo una
co!aracin con el Bco!leAo ilitar6industrialC =ue >uera denunciado !or el
!residente de los 8stados Gnidos DLight 8isenhoLer hacia >ines del decenio de *+1;
0DhagLati, *++,2( Asiiso, 8than Ka!stein ha en>atizado =ue la liberalizacin
>inanciera =ue e.!erientaos en la actualidad, cuyos orgenes datan de la ru!tura
del acuerdo de Dretton Ooods en *+5*, Bro!i las cadenas =ue haban suAetado al
ca!ital desde la Segunda Guerra @undial, liber<ndolo !ara =ue se des!lazara sin
restricciones !or todo el !laneta(C 8sto !uso en desventaAa a los otros agentes
sociales, y en !articular al trabaAo, =ue no !ueden ovilizarse y des!lazarse con la
isa >acilidad( )a reduccin de las barreras al coercio y la inversin han
acentuado considerableente las asietras entre los gru!os =ue !ueden cruzar las
>ronteras, =ue incluyen a los dueos del ca!ital, los !ro>esionales, y los trabaAadores
altaente cali>icados, y los =ue no !ueden cruzarlas, entre los cuales se encuentran
los trabaAadores no cali>icados y los eAecutivos de nivel edio 0Ka!stein, *++,2( ?abe
destacar =ue si se !eritiera el libre des!lazaiento de los trabaAadores de un !as a
otro, otorg<ndole una ovilidad siilar a la =ue dis>rutan el ca!ital, los bienes y los
servicios, la situacin sera co!letaente distinta(
8l i!acto econico, social y !oltico de la globalizacin se ani>iesta en
uchas !artes del undo en desarrollo a trav:s de Bdesregulacin co!etitiva,C =ue
consiste en o>recer cada vez as ventaAas al ca!ital e.tranAero !ara =ue colo=ue sus
inversiones en el !as( De esta anera, en uchos !ases se han eliinado
regulaciones abientales, liberalizado el ercado de trabaAo, otorgado ono!olios
de >acto a inversionistas e.tranAeros y se han eliinado las regulaciones =ue a>ectan el
libre >luAo de ca!itales( 8n algunos casos e.treos, los convenios de estabilidad
tributaria y otros siilares han llegado a o>recer al ca!ital e.tranAero eAores
*+
condiciones =ue a los ca!itales de origen local, y el 8stado ha destinado recursos
!'blicos !ara obras de in>raestructura >sica con el >in de atraer a la inversin
e.tranAera(
)a globalizacin coercial y >inanciera tabi:n genera con>lictos entre y al
interior de las naciones acerca de las noras y las instituciones sociales =ue regulan
las interacciones sociales( )a di>usin internacional de las tecnologas de !roduccin
y de !rovisin de servicios, =ue incor!oran los valores y noras sociales de sus !ases
de origen, >recuenteente chocan con los valores, noras, instituciones y
!re>erencias colectivas uy di>erentes =ue caracterizan a los !ases rece!tores de
estas tecnologas( 8stos !ases y e!resas se ven obligados a co!etir >uerteente
en los ercados internacionales, lo =ue no les !erite conservar sus !ro!ias
estructuras sociales baAo riesgo de !erder co!etitividad(
De esta anera, la acelerada liberalizacin coercial y >inanciera de los aos
ochenta y noventa est< ad=uiriendo un car<cter con>lictivo al desencadenar >uerzas
=ue socavan las noras i!lcitas en las dis!osiciones legales, !r<cticas laborales y
es=ueas de a!oyo social =ue encarnan los valores !ro!ios de diversos !ases y
regiones( )a globalizacin >inanciera e.tenta de regulacin est< !oniendo en !eligro
el acuerdo social =ue llev al 8stado bene>actor en 8uro!a, A:rica del %orte y
Ja!n, y est< agudizando la crisis de las !olticas de bienestar social =ue se
encontraban ya baAo !resin debido a los cabios deogr<>icos y el enveAeciiento
de la !oblacin en estas regiones( Ade<s, los lib:rrios oviientos de ca!ital
est<n creando serios !robleas en los !ases en desarrollo y en las econoas en
transicin, ya =ue liitan severaente el !a!el =ue !ueden Augar los estados y los
gobiernos !ara a!untalar las diversas instituciones =ue antienen la cohesin social(
:ri#i# de go"erna"ilidad
"or 'ltio, el !roceso de globalizacin ha sido aco!aado !or una crisis de
gobernabilidad generalizada, tanto en el <bito nacional coo el internacional, la
cual se ha hecho <s visible con el >in de la Guerra Fra( 8sta crisis ha debilitado la
liitada ca!acidad de res!uesta de los gobiernos y sus instituciones, sobre todo en el
undo en desarrollo, !ara en>rentar a los nuevos desa>os econicos, sociales,
!olticos, abientales, tecnolgicos y culturales =ue se !resentan en un undo cada
7;
vez <s integrado y >racturado a la vez( )os !robleas caractersticos de las crisis de
gobernabilidad Rcorru!cin, blo=ueos constitucionales, inca!acidad de disear y
eAecutar !olticas, violencia :tnica y religiosa, tr<>ico de drogas, actividades
criinalesR dan a!lio testionio de las di>icultades =ue en>rentan los gobiernos de
los !ases ricos y !obres !ara eAercer el !oder y la autoridad en >ora legtia y
e>iciente !ara lograr obAetivos de desarrollo(
?onsiderando =ue la !obreza y la e.trea desigualdad han !erdurado a trav:s
de decenios y siglos en A:rica )atina, las restricciones =ue i!one la globalizacin
a la ca!acidad de accin de los estados !ara antener la cohesin social !odra
desencadenar con>lictos sociales de car<cter i!revisible( Gn eAe!lo ilustrativo en
la regin es el de "er', donde a !artir de los aos ochenta 'lti!les crisis
convergieron y llevaron a una e.!losin de violencia !oltica, a un deterioro crtico
del teAido social y de la econoa, y a la inca!acidad del 8stado de cu!lir con sus
>unciones <s b<sicas( 8l terroriso ha sido vencido y Sendero )uinoso ha sido
desbandado, !ero las secuelas de la violencia terrorista y de la re!resin estatal se
antienen a'n visibles( 0Sagasti, "atrn, )ynch y Pern<ndez, *++F2(
)a crisis de gobernabilidad tiene una clara diensin internacional, la cual se
ani>iesta, entre otras cosas, en la inca!acidad de regular adecuadaente las
transaccines >inancieras y coerciales =ue se e.tienden !or todo el !laneta,
asegur<ndose =ue sus bene>icios no se concentren en una !e=uea !arte de la
huanidad =ue cuenta con los recursos y el conociiento( De acuerdo a Fernando
Penri=ue ?ardoso, el "residente de Drasil,
Bal iso tie!o =ue e.iste TunU !roceso de globalizacin, no e.iste un
!roceso siult<neo en el !lano !oltico, de reglas legitiadoras e
i!leentadoras de las decisiones a nivel undial( 8.iste un d:>icit de
ca!acidad !oltica de control sobre las decisiones =ue a>ectan a la huanidad,
=ue sea corres!ondiente a la globalizacin del sistea !roductivo( 8ste es un
!roblea =ue tiene =ue ver con la gobernabilidad, con la renovacin del
!ensaiento deocr<tico, =ue obilga a una re>le.in =ue, en lo =ue res!ecta a
gobernabilidad, ya no !uede restringirse 'nicaente al <bito nacional(C
0?ardoso, *++5, !!( *,6*+2(
-odo esto sugiere =ue, en el conte.to del orden global >racturado las !olticas
sociales deben considerar una diensin internacional =ue considere la regulacin de
7*
las actividades !roductivas y de servicios( Ser< uy di>cil auentar el argen de
aniobra !ara la accin estatal sin llegar a un acuerdo internacional, orientado hacia
reestablecer el e=uilibrio entre los !rocesos de globalizacin econica y >inanciera
=ue otorgan enores ventaAas al ca!ital, y la necesidad de antener la cohesin social
=ue e.ige una ayor atencin a la !rovisin de servicios sociales, a los !robleas de
e!leo y a la eliinacin de la !obreza(
C#'*"o$ en &# concec"7n ) &# r!ct"c# de& de$#rro&&o
8l segundo conAunto de >actores =ue a>ectan el diseo y eAecucin de !olticas
sociales en A:rica )atina se re>iere a los avances en las >oras de !ensar el
desarrollo =ue han tenido lugar durante los 'ltios cincuenta aos( )a conce!cin de
desarrollo =ue >ue articulada, a!liaente diseinada, y >inanciada des!u:s de la
segunda guerra undial, !uso es!ecial :n>asis en el auento del ingreso (er c7(ita0
)a tarea del desarrollo se de>ini en >uncin de alcanzar, en el transcurso de una
generacin, los niveles de vida =ue los !ases ricos de #ccidente tardaron tres o cuatro
generaciones en lograr, !ero sin incurrir en los altos costos sociales =ue estos 'ltios
tuvieron =ue !agar u ocasionaron a otros 0esclavitud, colonialiso, e.!lotacin de
trabaAadores, uAeres y nios2( 8sta visin de abundancia y >elicidad al alcance de
todos, =ue gui !or varias d:cadas los es>uerzos de las naciones !obres, se ha
desdibuAado con el surgiiento del orden global >racturado y ha !erdido su atractivo(
)as !olticas sociales =ue >ueron diseadas y !uestas en !r<ctica baAo la in>luencia de
esta conce!cin del desarrollo tabi:n han !erdido vigencia, y en la actualidad se est<
a la b's=ueda de una nueva anera de !ensar Blo socialC y las !olticas sociales(
)a certidubre de lo =ue signi>icaba llegar a ser un !as Bdesarrollado,C es
decir, lograr el nivel aterial de vida de los !ases !rs!eros de #ccidente, viene
siendo cuestionada tanto en los !ases ricos coo en los !obres( 8ste cuestionaiento
se >undaenta !rinci!alente en las consecuencias abientales y sociales negativas
del creciiento econico, y en =ue se deAaron de lado los as!ectos no ateriales del
desarrollo Rincluyendo las diensiones institucionales, culturales y es!irituales de las
actividades huanas( 8l surgiiento del >undaentaliso religioso y de >uertes
rivalidades :tnicas, =ue han rea!arecido de anera violenta !or todo el !laneta, nos
han recordado la i!ortancia de las diensiones no ateriales del desarrollo(
77
)o =ue !odeos llaar el Be.!eriento del desarrolloC tuvo lugar en un orden
!oltico =ue !revaleci !or cinco decenios y =ue desa!areci al inicio de los aos
*++;( 8ste orden ha sido ree!lazado !or las incertidubres =ue aco!aan la
transicin hacia un orden global >racturado, <s co!leAo y enos !redecible =ue el
orden bi!olar de la Guerra Fra( ?oo se indic en la seccin !recedente, la
econoa internacional est< e.!erientando su <s !ro>unda trans>oracin desde la
revolucin industrial, lo =ue est< odi>icando las relaciones de !oder entre los
agentes econicos y re=uiere de nuevas estrategias y !olticas econicas y
sociales(
8n el nivel <s !ro>undo de la sociedad y cultura, las estructuras =ue !or largo
tie!o han antenido el orden social en el nivel local est<n siendo desanteladas en
uchas !artes del undo, y es!ecialente en los !ases en desarrollo( Gna e.!losin
de deandas sociales y una revolucin de e.!ectiativas, =ue surgieron en !arte !or el
creciiento de la !oblacin y en !arte !or las i<genes e in>oracin =ue transiten
los edios asivos de counicacin, ha su!erado la ca!acidad de estados, ercados
y organizaciones de la sociedad civil Vas coo la de una gran variedad de
instituciones sociales tradicionales 0>ailia, counidades, etnias, tribus2V !ara
!rocesar y satis>acer estas crecientes deandas( Al iso tie!o, el co!leAo
conAunto de valores huanos y relaciones inter!ersonales =ue !erite la convivencia
entre counidades est< hoy soetido a !resiones disgregadoras sin !recedente( )as
consecuencias desestabilizadoras de estas trans>oraciones de las estructuras sociales
se e.tienden !or todo el !laneta, !ero son es!ecialente evidentes en las regiones en
desarrollo y en las econoas en transicin(
/a h%manidad en %n (er,odo de tran#ici'n
Si bien estos cabios con>iguran un nuevo conte.to !ara los es>uerzos de desarrollo, todos
ellos se ubican dentro de un arco a'n ayor de trans>oraciones =ue desa>an nuestra co!rensin
de la esencia isa de la condicin huana, de nuestro lugar en el universo, y del !otencial >uturo de
la huanidad 0Sagasti, *++5a, *++5b2( 8l !riero de estos desa>os !roviene de la creciente ace!tacin
de la estrecha cone.in =ue e.iste entre la actividad huana y el edio abiente( ?ontin'a
auentando la evidencia cient>ica =ue deuestra la i!osibilidad de seguir actuando i!uneente
sobre el edio abiente, con>iando ciegaente en la ca!acidad regenerativa de los ecosisteas( 8sto
i!lica un cabio radical con res!ecto a las ideas =ue !redoinaron en los siglos 9MIII, 9I9 y gran
!arte del siglo 99, las cuales ubicaban al ser huano coo ao y seor de la tierra, con doinio
absoluto y soberana irrestricta sobre la naturaleza( 8staos avanzando, aun=ue lentaente todava,
hacia una visin de la huanidad entera coo res!onsable de un !atrionio ecolgico, de una herencia
!reciosa, =ue debe ser transitida a las generaciones >uturas(
74
8staos tabi:n e!ezando a co!render =ue los avances en la tecnologa
de la in>oracin est<n creando una nueva diensin de la realidad VBrealidad
virtual,C Bciberes!acioCV =ue se ubica entre el undo real y concreto =ue ha estado
con nosotros desde tie!os ineoriales, y el undo de los conce!tos abstractos =ue
nos ha aco!aado dede hace <s de 7,1;; aos, desde la invencin de la teora !or
los griegos y la ani!ulacin de sbolos en las civilizaciones del Asia( )as
tecnologas de la counicacin tabi:n est<n creando nuevas >oras de interaccin
huana, y a la vez est<n alterando el signi>icado de conce!tos tales coo e.!eriencia,
!rivacidad, individualidad, identidad cultural y gobernabilidad(
Asiiso, estaos toando conciencia de nuestra nueva ca!acidad !ara
alterar intencionalente la direccin de la evolucin huana, y de la !osibilidad de
sobre!onerse a las liitaciones de nuestra constitucin biolgica y gen:tica coo
individuos( Sin egargo, aun=ue la ciencia est: haciendo !osible el control de
nuestra evolucin biolgica, estaos a'n uy leAos de establecer los >undaentos
:ticos y orales !ara una conce!cin de co guiar la evolucin de nuestra es!ecie(

)os avances en los sisteas de e.!ertos, la inteligencia arti>icial, la
cibern:tica y la robtica nos est<n obligando a rede>inir lo =ue entendeos !or
atributos e.clusivos de los seres huanos( ?ada vez estaos <s conscientes del
i!acto =ue los arte>actos y las construcciones ec<nicas y electrnicas !ueden tener
sobre la anera en =ue vivios, a la vez =ue e!ieza a surgir la idea de =ue estaos
ebarcados en un !roceso de BcoevolucinC entre la huanidad, la naturaleza y las
<=uinas( )os !rocesos tales coo la seleccin natural, =ue antes se !ensaban
restringidos al reino de los organisos vivientes, ahora se a!lican tabi:n a los
!rograas de co!utadoras y los sisteas tecnolgicos(
Finalente, nuevas es!eculaciones acerca del inicio y el destino >inal del
universo, unidas a los nuevos descubriientos acerca del origen de la vida y de los
seres huanos, est<n colocando a la -ierra y a la huanidad en un conte.to csico
cuya historia co!rende iles de illones de aos( Dentro de este arco, el car<cter
e>ero de unos cuantos iles de aos de civilizacin huana contrasta ntidaente
con nuestra ca!acidad !ara trascender nuestras liitaciones y !ercibir lo vasto del
cosos =ue habitaos(
73
-odo esto uestra =ue la huanidad est< en el edio de una desconcertante
transicin hacia algo =ue a'n no !uede ser claraente visualizado, hacia lo =ue
algunos intelectuales se re>ieren coo la Bcondicin !os6oderna,C y uno de los
autores ha denoinado la Bera !os6Daconiana(C Antro!logos y !siclogos nos
!roveen a diario evidencias de =ue estos cabios trascendentales est<n generando
!ro>undos teores, una enor tolerancia a la incertidubre, aoranzas atavistas, y el
deseo de volver a las certezas del !asado y a las lealtades !riarias( Sin ebargo, los
cabios en nuestra conce!cin de la naturaleza y de la condicin huana son tan
!ro>undos y r<!idos =ue no ser< !osible dar vuelta y retroceder hacia donde estuvios
si=uiera hace unos !ocos aos(
8l conce!to de desarrollo =ue !revaleci desde la Segunda Guerra @undial
!uede considerarse coo la <s reciente 0y !osibleente la 'ltia2 reinter!retacin
de la idea occidental de B!rogresoC dentro del arco del !rograa Daconiano, cuyo
ocaso estaos !resenciando en la actualidad( Si bien !asar< un buen tie!o antes de
=ue se llegue a >orular un nuevo !rograa =ue oriente los es>uerzos de la
huanidad con la >uerza y claridad =ue tuvo el !rograa Daconiano Vcuya idea
central >ue doinar a la naturaleza a trav:s del conociiento y !onerla al servicio del
hobreV es conveniente tener sie!re !resente =ue estaos iniciando un largo
caino hacia la rede>inicin y reinter!retacin de ideas tales coo !rogreso y
desarrollo, las cuales heos venido ace!tando coo gua !ara la accin huana
desde hace cuatro siglos(
/a evol%ci'n de la# idea# y la (r7ctica del de#arrollo
8l teln de >ondo =ue re!resenta este conAunto de cabios y la transicin hacia
una era !os6Daconiana ayuda a !oner en !ers!ectiva la elusiva b's=ueda del
desarrollo durante los 'ltios cinco decenios( )as ideas sobre coo !roover el
desarrollo han cabiado signi>icativaente a lo largo del 'ltio edio siglo( "or
eAe!lo, en di>erentes oentos entre el >in de los aos cuarenta y !rinci!ios de los
setenta, la teora y la !r<ctica del desarrollo se basaron en conce!tos tales coo la
necesidad de >uertes inversiones de ca!ital !ara iniciar un !roceso autosostenido de
71
creciiento econico 0"aul $osenstein6$odin y $agnar %urJse2E la i!ortancia de
invertir en la >oracin de recursos huanos 0-heodore Schultz y Pans Singer2E la
sustitucin de i!ortaciones y los encadenaientos !roductivos 0$a'l "rebisch y
Albert Pirschan, res!ectivaente2, y el i!erativo de avanzar a trav:s de una serie
de eta!as hacia el des!egue del creciiento econico 0Oalt O( $ostoL2(
A trav:s de los aos siguientes, ideas tales coo Bo>erta iliitada de ano de
obraC 0Arthur )eLis2, Bdeterioro de los t:rinos de intercabioC 0Pans Singer, $a'l
"rebisch2, B!olos de desarrolloC 0Francois "errou.2, B!lani>icacin del desarrolloC 0"(
@ahalanobis, Jan -inbergen, entre otros2, Bcausacin circular acuulativaC 0Gunnar
@yrdal2, Bcreciiento desbalanceadoC 0Albert Pirschan2, Bteora de la
de!endenciaC 0Fernando Penri=ue ?ardoso, #svaldo SunJel2, Bsubdesarrollo
estructuralC y BestructuralisoC 0?elso Furtado2, Bintercabio desigualC 08anuel
Aghiri2, Bredistribucin con creciientoC 0Pollis ?hennery2, Bnecesidades b<sicasC
0"aul Streeten, @an>red @a. %ee>, $ichard Jolly2, Bindustrializacin orientada hacia
las e.!ortacionesC 0Ann Krueger, -( %( Srinivasan2, Blo !e=ueo es herosoC 08( F(
Schuacher2, Botro desarrolloC 0@arc %er>in2, BecodesarrolloC 0Ignacy Sachs,
@aurice Strong2, entre uchas otras, >ueron e!leadas !ara inter!retar la realidad de
los !ases en desarrollo y recoendar !olticas a los gobiernos(
Durante los 'ltios veinte aos, la teora y la !r<ctica del desarrollo han
!uesto ayor :n>asis en los as!ectos institucionales y sociales, incluyendo la
reduccin de la !obreza, la e>iciencia del 8stado, la gobernabilidad deocr<tica, y la
!revencin y resolucin de con>lictos( 8l Danco @undial dedic su in>ore sobre el
desarrollo undial de *++; al tea de la !obreza, y el de *++* a una evaluacin de la
e.!eriencia del desarrollo de los cuarenta aos !recedentes 0Danco @undial, *++;,
*++*2( 8stos dos in>ores sealaron un cabio de rubo en las !reocu!aciones de
los organisos >inancieros internacionales y abrieron el caino !ara =ue
!lanteaientos vinculados al desarrollo social y las !olticas sociales V=ue se
encontraban arginados en estas instituciones debido al :n>asis en los !rograas de
BaAuste estructuralC durante los aos ochentaV e!ezaran a ocu!ar un lugar
!re>erencial en la >orulacin y eAecucin de estrategias de desarrollo(
7F
)os conce!tos de Bo!ortunidades vitalesC !ro!uesto !or $al!h Dahrendor>
0*+,42, y de Bca!acidadesC y B>uncionaientosC articulados !or Aartya Sen en una
a!lia gaa de trabaAos 0v:ase las secciones siguientes y el ane.o2 cobraron una
nueva vigencia, y est<n llevando a una re>orulacin de las estrategias de desarrollo y
de la !oltica social en !articular( 8l conce!to de Bdesarrollo huano sostenibleC
!ro!uesto !or el "rograa de las %aciones Gnidas !ara el Desarrollo 0"%GD2 es un
intento de integrar el creciiento econico, el desarrollo social y la conservacin
del edio abiente 0S!eth, *++32( 8l desarrollo huano sostenible busca !roveer a
todas los seres huanos, tanto en la actualidad coo en el >uturo, de las isas
o!ortunidades !ara e.!andir y utilizar sus ca!acidad al <.io !osible(
"or otra !arte, un gru!o de autores >uera de las corrientes doinantes del
!ensaiento sobre desarrollo econico ha venido !lanteando una !ers!ectiva
alternativa, =ue evita !ro!oner estrategias y !olticas es!ec>icas en el <bito
nacional, y <s bien busca deAar es!acios !ara e.!lorar odalidades descentralizadas
de acuulacin, distribucin y desarrollo en los <bitos local y regional 0Schuldt,
*++,2( 8sto llevara !ro!oner varios conAuntos de !olticas y estrategias
di>erenciadas V=ue !odran denoinarse BeergentesCV >orAadas desde abaAo !or
los !ro!ios actores y bene>iciarios del !roceso de desarrollo, las cuales estaran <s
de acuerdo con necesidades a.iolgicas y e.istenciales( As, no se tratara de o>recer
!rescri!ciones sobre desarrollo y !oltica social vinculados a los es=ueas de
acuulacin vigentes V=ue subyacen las estrategias y !olticas de desarrollo
!ostulados !or las corrientes de !ensaiento econico doinanteV sino de crear
o!ciones !ara =ue los ciudadanos diseen sus !ro!ias estrategias y !olticas( A su
vez, esto i!lica la creacin de es!acios !ara la !artici!acin ciudadana en todos los
niveles y !ara el eAercicio de la gobernabilidad deocr<tica en el sentido <s a!lio
de la !alabra( Algunos !lanteaientos sobre es=ueas alternativos de acuulacin y
desarrollo !ara los !ueblos indgenas en A:rica )atina corres!onden a esta
!ers!ectiva <s abierta y localista del !roceso de desarrollo 0Guti:rrez, *++42(
W?u<l ha sido el balance de edio siglo de intentos !or !roover el desarrollo
en sus diversas ani>estacionesX ?oo es de es!erar, estos es>uerzos no han logrado
un :.ito claoroso ni han sido un >racaso total( Gnos !ocos !ases han logrado los
niveles de vida del undo industrializado en una generacin 0!articularente en el
75
Sudeste Asi<tico2, y el ingreso !or habitante se ha du!licado en algunos !ases tales
coo -ur=ua, Drasil, ?hina y ?orea del Sur en un tercio del tie!o =ue to hacerlo
a Inglaterra o a los 8stados Gnidos un siglo antes( Al iso tie!o, el n'ero
absoluto de !obres ha auentado en la ayora de regiones del undo durante los
'ltios dos decenios, las desigualdades de ingreso y o!ortunidades se han acentuado,
y el edio abiente ha su>rido un arcado deterioro(
-anto los :.itos coo los >racasos !ro!orcionan valiosas lecciones y
enseanzas sobre co acelerar el creciiento econico y eAorar las condiciones
sociales 0Dezanson y Sagasti, *++12( Ade<s de as!ectos re>eridos a la i!ortancia
de las consideraciones abientales y el !a!el central =ue Auegan la ciencia, la
tecnologa y la innovacin, =uiz<s una de las !erce!ciones <s i!ortantes =ue
hayaos logrado durante cinco decenios de es>uerzos de desarrollo se re>iere a la
i!ortancia de los >actores institucionales(
)as instituciones co!renden !atrones de co!ortaiento, relaciones sociales
de larga duracin, organizaciones y !rocediientos o!erativos, reglas y regulaciones
>orales, y h<bitos establecidos de interaccin entre individuos y gru!os de !ersonas,
todo lo cual estructura el teAido social, !erite articular co!roisos co!artidos y
!roveen una base !ara la accin colectiva( Ade<s, la e.istencia de instituciones
slidas crea estabilidad y !erite antici!ar resultados y consecuencias, condiciones
necesarias !ara la e>ectividad de las acciones huanas y !ara el logro de obAetivos
individuales y gru!ales 0%orth, *++;E "utna, *++4E Stiglitz, *++1E 8ggertson, *++52(
-abi:n heos a!rendido, sobre todo a !artir de la cada del @uro de Derln, =ue las
instituciones >le.ibles, !artici!ativas, descentralizadas, !luralistas, y ca!aces de
albergar a una diversidad de o!iniones y !untos de vista, tienen eAores !osibilidades
de res!onder adecuadaente a las crecientes y r<!idaente cabiantes deandas del
orden global >racturado =ue caracteriza a nuestro tie!o(
8n la diensin !oltica, las instituciones asociadas con la gobernabilidad
deocr<tica han deostrado ser las <s e>ectivas !ara canalizar, !rocesar y res!onder
a una a!lia y variada gaa de deandas sociales, !rinci!alente a trav:s de
instituciones interediarias =ue vinculan a los ciudadanos con los centros de !oder
!oltico( Ade<s, una deocracia =ue >unciona bien !erite cabios ordenados en
7,
el eAercicio del !oder !oltico ediante elecciones !eridicas, y evita la concentracin
e.cesiva del !oder al establecer controles y contra!esos !ara su eAercicio( 8stas
caractersticas han hecho de la gobernabilidad deocr<tica una >uerza !oderosa !ara
el anteniiento de la !az, la !revencin de con>lictos letales y el desarrollo en
general( 0?arnegie ?oission on "reventing Deadly ?on>lict, *++5, D8@#S,
*++52(
8n la diensin econica, las instituciones asociadas con los ercados y la
co!etencia han deostrado ser las <s e>ectivas !ara !roover el creciiento
econico y eAorar el dese!eo en uchos ca!os del =uehacer huano( Sin
ebargo, las sociedades =ue son ca!aces de lograr un e=uilibrio entre las !resiones
co!etitivas !or un lado, y la solidaridad !or otro, tienen ayores !osibilidades de
eAorar los niveles de vida de toda la !oblacin y de evitar la e.clusin de los <s
d:biles y vulnerables( 8.iste una >uerte interaccin entre la gobernabilidad
deocr<tica, el creciiento econico, la reduccin de las desigualdades e.treas y
la e.istencia de redes de co!roisos cvicos y sociales, eleentos =ue se cobinan
!ara reducir la !robabilidad de a!aricin del sndroe de Bno tener nada =ue !erderC
=ue !uede i!ulsar a ciertos gru!os sociales en desventaAa hacia las acciones
violentas(
Al iso tie!o, la ayor !arte de los !robleas y desa>os serios =ue
en>renta hoy el desarrollo V!or eAe!lo, liitar el deterioro del edio abiente,
antener la estabilidad econica, reducir la !obreza y !revenir con>lictos letalesV
no tienen ya soluciones !uraente locales o nacionales( 8l eAoraiento de los
niveles de vida y la creacin de o!ortunidades !ara todos de!enden en grado cada vez
ayor de los intercabios de bienes, servicios, conociientos e in>oracin =ue
cruzan >ronteras nacionales( 8sto hace necesario !restar ayor atencin al !a!el
crtico =ue Auegan las instituciones regionales e internacionales en el !roceso de
desarrollo(
Desde el >in de la Guerra Fra heos toado conciencia de =ue durante la
ayor !arte del 'ltio edio siglo la cultura, la religin y las lealtades :tnicas >ueron
!r<cticaente deAadas de lado en el !ensaiento y la !r<ctica del desarrollo( Sin
ebargo, <s all< de las necesidades b<sicas de su!ervivencia, la ayor !arte de la
7+
huanidad se gua !or otivos :ticos y es!irituales( )os valores y los as!ectos no
ateriales de las actividades huanas tienen un !a!el de sua i!ortancia en la
creacin y el dese!eo de instituciones, y !or lo tanto en el :.ito o >racaso de los
es>uerzos de desarrollo( Peos a!rendido tabi:n =ue las identidades culturales, las
lealtades :tnicas, las !reocu!aciones es!irituales, las a>iliaciones religiosas y los
!rinci!ios :ticos !ueden entrar en con>licto 0$yan, *++12( 8sto resalta la i!ortancia
de la tolerancia coo condicin !ara la incor!oracin de otros valores y
consideraciones no ateriales a la idea del desarrollo( )a leccin !aradAica de todo
esto es =ue, !ara !oder ace!tar la diversidad de los sisteas de valores, es esencial
reconocer !riero la !riaca de ciertos valores universales Vtales coo la
tolerancia, el res!eto a los o!iniones de los de<s y la libertad de e.!resar !untos de
vista divergentes(
)as consecuencias de otorgarle un ayor !eso a los as!ectos institucionales y
de valores son de gran i!ortancia !ara el diseo y eAecucin de !olticas sociales,
sobre todo en un conte.to de !obreza generalizada y de !ersistentes desigualdades
coo el !revaleciente en A:rica )atina( Algunos acad:icos vinculados a la nueva
escuela de !ensaiento institucionalista, -hr<inn 8ggerston 0*++52 !or eAe!lo, han
sugerido =ue los !rocesos de creacin y desarrollo de instituciones !ueden re=uerir de
tie!os uy largos, y =ue las resistencias sociales a la introduccin de re>oras
institucionales tienen races =ue se e.tienden !or varios siglos en el !asado( Si >uera
este el caso, sera necesario ado!tar una !ers!ectiva de uy largo !lazo !ara las
re>oras de !oltica social, y al iso tie!o !oner en !r<ctica un BshocJ
institucionalizadorC de car<cter deocr<tico, abierto y !artici!ativo !ara reecer las
estructuras sociales, !roductivas y !olticas a >in de >acilitar la construccin de
instituciones =ue conduzcan a un desarrollo <s e=uitativo y huano( Sin ebargo,
al !lantear un shocJ institucionalizador no estaos abogando !or la destruccin total
de las estructuras institucionales e.istentes, sino !or un conAunto de cabios
articulados entre s =ue !eritan su!erar la inercia de los h<bitos del !asado y las
resistencia de los intereses creados, al iso tie!o =ue !ro!onen la creacin de
nuevas instituciones Vo la revitalizacin de las e.istentesV !ara increentar el
ca!ital social, reestablecer relaciones de con>ianza utua, y hacer renacer la
es!eranza en una visin de >uturo(
4;
Lo$ de$#3;o$ de &# $oc"ed#d de& conoc"'"ento
8l tercer conAunto de >actores =ue a>ectan el diseo y la eAecucin de !olticas
sociales en la regin se re>iere al i!acto =ue los avances cient>icos y tecnolgicos
tienen en el undo actual, =ue est< ingresando ya a lo =ue se ha denoinado la
Bsociedad del conociiento(C Desde >ines de la Segunda Guerra @undial los
resultados de la investigacin cient>ica y de las innovaciones tecnolgicas se han
ibricado cada vez <s en todos los as!ectos de la actividad huana, y han alterado
radicalente las relaciones entre las !ersonas involucradas en la !roduccin y
distribucin de conociiento, y a=uellas =ue se dedican a otros ti!os de actividades(
)a !roduccin de conociiento ha auentado en >ora signi>icativa en las
!ostrieras del Siglo 99( De acuerdo a David )inoLes 0*++;2, desde la :!oca de
?risto hasta ediados del Siglo 9MIII el acervo de conociiento dis!onible !ara la
huanidad se du!lic( Se volvi a du!licar *1; aos des!u:s, y una vez <s en los
1; siguientes aos( 8n la actualidad el conociiento se du!lica cada lustro( 8sto
=uiere decir =ue la huanidad ha !roducido ucho <s conociiento en los 'ltios
4; aos =ue en los 1,;;; aos !recedentes( Ade<s, la !roduccin de conociiento
cient>ico y tecnolgico tiene un car<cter acuulativo, lo =ue abre un conAunto de
!osibilidades casi iliitadas a los !ases, e!resas y gru!os sociales =ue saben coo
acceder a este enore acervo de conociientos(
"or otra !arte, se ha reducido el tie!o entre un descubriiento cient>ico y su
a!licacin !r<ctica, y se ha acortado la distancia entre invencin e innovacin( )os
avances tecnolgicos basados en descubriientos cient>icos han !enetrado todas las
es>eras de la actividad huana, desde la !roduccin industrial hasta las artes !l<sticas,
y desde la vida !rivada hasta el eAercicio del !oder !oltico( 8l conociiento se est<
incor!orando en !ro!orcin cada vez <s creciente en una a!lia gaa de bienes y
servicios, auentando su valor y estableciendo distinciones entre a=uellos !roductos
=ue tienen un ayor contenido de conociiento 0anu>acturas, in>or<tica, servicios
odernos2 y los =ue tienen un escaso contenido de conociiento 0aterias !rias,
!roductos !riarios, servicios tradicionales2( )a ca!acidad de alacenar y transitir
conociientos r<!idaente !or todo el !laneta ha e!ezado a reducir las di>erencias
te!orales y las distancias es!aciales, !eritiendo acceder de anera casi instant<nea
4*
a los !roductos del intelecto huano del !asado y a los =ue se !roducen en otras
!artes de la tierra(
8stos avances est<n cabiando la naturaleza isa de la actividad cient>ica,
haci:ndola <s co!leAa y costosa, sobre todo en las >ronteras del conociiento(
Asiiso, est<n alterando la anera en =ue se !roduce la innovacin tecnolgica,
=ue ahora re=uiere de la cobinacin de una gran variedad de insuos de todo ti!o,
=ue abarcan bienes de ca!ital, eleentos de !ro!iedad intelectual, servicios
>inancieros es!ecializados y t:cnicas de gestin adinistrativa es!ecializada( ?oo
consecuencia, las estructuras y !r<cticas organizativas de las e!resas, agencias
gubernaentales y organizaciones de la sociedad civil est<n e.!erientando cabios
acelerados, trans>or<ndose en entidades enos Aerar=uizadas y rgidas, y <s
descentralizadas, abiertas y !artici!ativas(

?oo se indic anteriorente, las di>erencias e.istentes entre los !ases ricos
y !obres en ateria de ca!acidad cient>ica y tecnolgica son abisales, y o!acan
cual=uier otro indicador de la distancia =ue se!ara a los unos de los otros( 8n los
!rieros decenios del Siglo 99I !odreos constatar, !osibleente de anera
dolorosa !ara el undo en desarrollo, =ue =uienes tienen acceso a los avances en
ciencia y tecnologa Vas coo la ca!acidad de absorber, utilizar y ada!tar el
conociientoV estar<n en una !osicin su!erior !ara in>luenciar la conducta y la
evolucin del =uehacer huano( Nuienes no dis!ongan de esta ca!acidad ser<n
arginalizados cada vez <s y ver<n recortada en anera dr<stica la !osibilidad de
escoger su !ro!io caino hacia el desarrollo( De esta anera, los desbalances en el
acceso al conociiento !odran convertirse r<!idaente en instruentos de un nuevo
a(artheid global(
Sin ebargo, este no es un resultado inevitable( Peos a!rendido =ue, con
las estrategias y !olticas adecuadas, es !osible crear en el la!so de una generacin la
ca!acidad de i!ortar, generar, utilizar, absorber y ada!tar el conociiento en todas
sus >oras Vincluyendo la recu!eracin y eAora de los conociientos tradicionales(
)a e.!eriencia del !uado de !ases en desarrollo cuyos ingresos y niveles de vida
han alcanzado a a=uellos de las naciones ricas en un tie!o relativaente corto indica
=ue una inversin signi>icativa en educacin, investigacin cient>ica y tecnolgica,
47
ad=uisicin de tecnologa y servicios cient>icos tecnolgicos les !eriti acortar la
brecha del conociiento y >ue la clave de su :.ito 0Danco @undial *++,b2( @<s a'n,
si bien la direccin de los avances del conociiento est< >uerteente in>luenciada !or
las conce!ciones de desarrollo centrado en el bienestar aterial y el consuo
!revalecientes desde hace cinco decenios Vlas cuales est<n >ireente insertas en el
conte.to del !rograa DaconianoV nada i!ide, al enos en !rinci!io, =ue la
creacin de conociientos y la innovacin tecnolgica !uedan orientarse hacia la
satis>acin de las necesidades y el auento de las ca!acidades huanas( 8ste ser<,
sin duda, el !rinci!al desa>o de la era !os6Daconiana(
)os avances cient>icos y tecnolgicos est<n creando nuevas o!ortunidades
!ara el desarrollo social, !rinci!alente a trav:s de la reduccin de costos y de
nuevas aneras de !ro!orcionar servicios sociales, la creacin de o!ortunidades !ara
generar e!leo en actividades vinculadas a las tecnologas de la in>oracin, y la
!osibilidad de reducir la e.clusin social, econica y !oltica asociadas a la !obreza
0@ansell y Oehn, *++,E Danco @undial, *++,bE ?red: y @ansell, *++,2( "ero el
a!rovechaiento de estas o!ortunidades, as coo el aneAo adecuado de los riesgos
=ue i!lican, re=uiere de una nueva actitud y un cabio de entalidad con res!ecto
al diseo y eAecucin de !olticas sociales(
III. E& DESARROLLO Y LA POLITICA SOCIAL EN AMERICA LATINA
De =&o econ7'"co> # =&o $oc"#&> en e& de$#rro&&o
A !esar de la evolucin de la conce!cin del desarrollo durante los 'ltios
decenios, un en>o=ue netaente econoicista del tea ha !revalecido en las !olticas
de los gobiernos latinoaericanos( 8n la !r<ctica se deAaron de lado las diensiones
del desarrollo =ue no estuvieron relacionadas con el creciiento econico y, sin
e.agerar deasiado, !odra decirse =ue se consider a la !oblacion >undaentalente
coo Brecursos huanos,C cuyas necesidades deberan ser atendidas !ara a.iizar
su contribucin al creciiento( 8sto tratar a las !ersonas coo medio# !ara el
!rogreso econico, <s =ue coo sus bene>iciarios y coo 2ine# del iso(
44
8l :n>asis en alcanzar elevadas tasas de creciiento econico se hizo
claraente visible con las re>oras de !oltica econica asociadas al BaAuste
estructuralC de los aos ochenta y noventa en la ayora de !ases de la regin( 8stas
re>oras otorgaron un !a!el central al ercado y a la co!etencia, y buscaron
iniizar el !a!el =ue Auega el 8stado en la vida econica, en el desarrollo social, y
a'n en las cuestiones de ndole !oltica en la regin( As, se trat de eregir al ercado
en el 'nico ecaniso asignador de recursos y en <rbitro ina!elable en todos los
<bitos de la vida de la regin, desde la orientacin de las actividades !roductivas
hasta la !rovisin de servicios sociales( 8n algunos casos, se arguent tabi:n =ue
la e=uidad y la !artici!acin deben entenderse en t:rinos de la !osibilidad de
incor!orarse y !artici!ar en los diversos ercados de las econoas latinoaericanas(
Sin ebargo, las nociones =ue reducen a la igualdad y la !artici!acin
ciudadana Vy en casos a'n <s e.treos, la deocraciaV a una cuestin de
co!etencia en el ercado, !ueden verse coo i!ediento !ara la e.!loracin de
nuevos en>o=ues !ara la !oltica social( Su!oner =ue la e=uidad y la igualdad son un
asunto de ercado, y =ue est<n suAetas a la ley de la o>erta y la deanda, i!lica
su!oner la e.istencia de las isas o!ortunidades !ara todos y la e.istencia de
ercados e>icientes y con ca!acidad integradora, condiciones =ue a'n est<n uy leAos
de lograrse en la regin 0recordeos las enores di>icultades =ue e.!erient
Inglaterra hace dos siglos !ara establecer ercados de !roductos, trabaAo y tierras de
diensin nacional, =ue han sido adirableente e.ainados !or Karl "olanyi,
*+152( 8n>rentar las desigualdades e.treas =ue caracteriza a A:rica )atina ha sido
y ser< es !rinci!alente una tarea del 8stado y de la sociedad civil, =ue no !uede
e!renderse e.clusivaente desde una lgica de ercado, sobre todo en los casos en
=ue los ercados no incluyen a la ayora de la !oblacin ni abarcan todo el
territorio(
)a igualdad y la e=uidad entendidas 'nicaente en t:rinos de co!etencia
en los ercados, sobre todo en el ercado de trabaAo, se !resentan ediante un
discurso odernizante =ue contiene dos eleentos/ la !rioridad absoluta del
individuo, y la odernizacin entendida coo consuo y !osesin de bienes
ateriales( Al deAar de lado el denso teAido de relaciones huanas =ue tienen lugar
>uera del ercado, esto !uede ser visto coo un intento de B!rivatizar lo social,C
43
soetiendo las 'lti!les diensiones de las interacciones huanas al lecho de
"rocusto de las transacciones de ercado, valor<ndo sus BcostosC y Bbene>iciosC
e.clusivaente en t:rinos onetarios(
Sin ebargo, el >uncionaiento de una econoa de ercado oderna
re=uiere de ucho <s =ue estrategias individualistas de insercin econica las
cuales, en un conte.to de escasez de !uestos de trabaAo y de>iciencias en los ercados
laborales, devienen en ecanisos de sobrevivencia( 8n estas circunstancias, son
uy liitadas las !osibilidades individuales de ubicarse adecuadaente en la divisin
social del trabaAo, !ara de esta >ora lograr accesso a una !arte del !roducto social y
al iso tie!o a>irar la autoestia y las !otencialidades creativas( 8l buen
>uncionaiento del ercado slo es !osible si se enarca en un conAunto de
relaciones sociales de ediano y largo !lazo, =ue van <s all< del egoso
inediatista orientado a obtener las ayores ventaAas y bene>icios !osibles en el corto
!lazo, sin i!ortar las consecuencias !ara los de<s( )a con>ianza, la coo!eracin, la
solidaridad, el aneAo adecuado y !ac>ico de con>lictos, y el cu!liiento de
!roesas, entre otros as!ectos de las relaciones sociales Va los =ue se re>iere la
nocin de Bca!ital socialCV son necesarios !ara el buen >uncionaiento de una
econoa de ercado e>iciente, ca!az de acuular y =ue sea sostenible(
:recimiento econ'mico y de#arrollo h%mano
-oando en cuenta el :n>asis =ue la conce!cin del desarrollo ha !uesto en la
!roduccin, el consuo y la dis!onibilidad de bienes ateriales, no es sor!rendente
=ue el "roducto Druto Interno, =ue ide el conAunto de bienes y servicios =ue !roduce
un !as, se haya eregido en el !rinci!al indicador de !rogreso econico y social( Sin
ebargo, la correlacin entre bienestar huano y creciiento del "roducto Druto
Interno 0"DI2 ha sido cuestionada !or una variedad de razones( Gna de estas crticas
se re>iere a lo inadec%ado del m.todo de c7lc%lo del 4rod%cto Br%to !nterno, =ue se
utiliza generalente !ara edir el grado de desarrollo, y cuya contabilidad no
considera una serie de >actores =ue a>ectan la calidad de vida de los habitantes de un
!as en la actualidad y en el >uturo, !or eAe!lo/ la utilizacion de recursos naturales
no renovables y la destruccin de los recursos naturales =ue !odran ser renovables(
#tra crtica alude al tea de e$%idad, ya =ue el creciiento econico
acelerado no necesariaente va aco!aado de una eAor distribucin del ingreso y
41
en uchos casos ha e.acerbado la desigualdad de ingresos( 8sto hace necesario
revisar la idea convencional, =ue ha tenido ucha ace!tacin en algunos sectores
!olticos, de =ue es !reciso crecer !riero y distribuir des!u:s( Gna tercera crtica se
re>iere a la relacin entre creciiento econico y las condicione# de vida, dado =ue
los indicadores de bienestar, coo la es!eranza de vida al nacer o los niveles de
nutricin, no sie!re eAoran !ro!orcionalente con los auentos en ingreso y el
creciiento econico( A raz de estos cuestionaientos, en la actualidad se est<
!restando ayor atencin a la necesidad de construir indicadores del grado de
desarrollo =ue re>leAen eAor as!ectos tales coo sustentabilidad abiental, e=uidad
y satis>accin de necesidades b<sicas(
Si bien es !reciso reconocer =ue el creciiento econico es una condicin
necesaria !ara eAorar la calidad de vida, es tabi:n cierto =ue las !ersonas buscan
algo <s =ue el bienestar aterial !ara realizarse !lenaente( )os seres huanos
buscan enri=uecer su vida, entendida :sta coo el desenvolviiento a lo largo de una
ulti!licidad de diensiones y coo ubicacin en la sociedad, =ue deterina lo =ue
la gente Be#C y se siente coo !ersona( 8sta realizacin !ersonal involucra, ade<s,
as!ectos tales coo el reconociiento social y el res!eto de los de<s, el derecho a
recibir a>ecto y aor, la !osibilidad de a>irar la identidad individual y colectiva, y el
logro de un nivel adecuado de autoestia !ersonal( 8stos as!ectos >oran !arte de lo
=ue se entiende coo Blo socialC en su sentido <s a!lio de la !alabra, y de lo =ue
se ha venido deAando de lado en las !olticas de desarrollo de sesgo arcadaente
econoicista(
Gn !aso signi>icativo hacia la ado!cin de un en>o=ue <s a!lio e integral
del desarrollo de las !ersonas ha sido la ado!cin !or !arte del "%GD del BYndice de
Desarrollo PuanoC coo indicador caracterstico de su nueva visin del desarrollo(
?on este indicador, =ue incluye entre sus co!onentes al ingreso econico, !ero
=ue considera con igual !eso a la es!eranza de vida al nacer y al nivel de educacin
!ara edir el desarrollo huano, el "%GD trat de !roover en sus in>ores anuales
a !artir de *++; una visin <s a!lia V!ero a'n si!leV del desarrollo huano
=ue trascendiera la !ers!ectiva econoicista( 8n e>ecto, el !n2orme #o"re )e#arrollo
>%mano-1995 0"%GD, *++52 establece una clara la distincin entre B!obreza
huana,C !roducto de Bla !rivacin b<sica de o!ciones y o!ortunidades,C y la
4F
B!obreza de ingreso,C en>atizando =ue :stas Bno sie!re van Auntas(C 8l !n2orme
So"re el )e#arrollo >%mano-199? 0"%GD, *++F2 ya haba !lanteado =ue Blas
!ersonas tabi:n valoran ciertos bene>icios =ue son enos ateriales( 8stos
incluyen, !or eAe!lo, la libertad de oviiento y e.!resin y el estar libre de la
o!resin, violencia y e.!lotacin(C )os seres huanos tienen as!iraciones =ue no
!ueden e.!resarse ><cilente en t:rinos econicos tales coo un !ro!sito en la
vida, la cohesin social, el derecho de e.!resar sus tradiciones y cultura( 8l "%GD ha
desarrollado, ade<s, dos ndices co!leentarios de B!obreza huanaC y de
Bdesarrollo huano y de g:neroC !ara a!ro.iarse eAor a la edicin del desarrollo
en un sentido ucho <s adecuado a una conce!cin <s a!lia de Blo social(C
)a necesidad de un trataiento integrado de los teas sociales con los de<s
as!ectos del desarrollo, en es!ecial las !olticas econicas, est< re>leAada claraente
en la Declaracin y en el "rograa de Accin de la ?ubre @undial de Desarrollo
Social de ?o!enhague, realizada en *++1( Seg'n el Instituto de Investigacin de las
%aciones Gnidas !ara el Desarrollo Social 0G%$ISD2, los acuerdos alcanzados !or
los !ases iebros de las %aciones Gnidas en esta cubre ubican a los obAetivos
sociales coo as!ectos centrales de las !olticas !'blicas a todo nivel 0G%$ISD,
"<gina Oeb, *++,2( 8ntre las recoendaciones de la ?ubre es !osible destacar las
siguientes/

)as cuestiones de !oltica econica deben ser analizadas desde la !ers!ectiva de
su i!acto social(
8l trabaAo !roductivo no reunerado, !or eAe!lo, el cuidado de los nios, debe
ser incluido en el conte.to del e!leo !roductivo libreente elegido(
Debe a!liarse el conce!to de !obreza !ara incluir la >alta de acceso a los
servicios y aenidades b<sicas, la >alta de seguridad y la e.clusin de la
!artici!acin en la vida de la counidad(
)a discriinacin y la desigualdad social son >acetas signi>icativas de la !obreza,
la reduccin de la !obreza est< estrechaente vinculada con la reduccin de las
desigualdades(
45
)a !obreza, la e.clusin, y el sube!leo y dese!leo a>ectan a todos los !asesE
estos !robleas no deben ser vistos aisladaente o en t:rinos si!listas
distinciones entre el %orte y el Sur(
%o e.iste un odelo !ara las !olticas sociales y econicas =ue !ueda a!licarse
de anera universal y uni>ore(
)a !artici!acin de la sociedad civil es >undaental !ara !oner en !r<ctica el
"rograa de Accin y las recoendaciones acordadas la ?ubre(
Desde esta !ers!ectiva <s a!lia, =ue e!ieza a ser co!artida en el <bito
internacional, es !reciso ubicar a las !ersonas coo >ines en s del desarrollo,
atendi:ndose las diversas diensiones de los individuos y no slo su >aceta de agentes
econicos( @<s a'n, cuando se trata de !ases heterog:neos 0coo la ayora de
los latinoaericanos2, las di>erencias en el lugar en donde se vive, la situacin de
salud y educacin, y de g:nero y edad, entre uchas otras diensiones, deterinan la
calidad de vida tanto o <s =ue los niveles de ingreso(
"ese a =ue estas ideas est<n ganando terreno al >inalizar el Siglo 99, !ersisten
a'n los sesgos econoicistas en la anera =ue se disean y !onen en !r<ctica las
!olticas de desarrollo( )a globalizacin econica y >inanciera, =ue i!one una
severa disci!lina en el co!ortaiento acroeconico de los gobiernos, ha
contribuido a antener en un segundo !lano los criterios no econicos en la
>orulacin de !olticaE !or eAe!lo, dando !rioridad a la disci!lina >iscal y la
reduccin del gasto !'blico !ara antener los >luAos de ca!itales, antes =ue auentar
el gasto social( 8l sesgo arcadaente econico de lo =ue se !odra denoinar la
B!oltica realC de desarrollo contribuye a generar, en la !r<ctica, una iagen
distorsionada de las necesidades y derechos de las !ersonas, a'n cuando se ace!te en
!rinci!io y en declaraciones !'blicas =ue el auento del bienestar de las !ersonas es
el obAetivo !rinci!al de las !olticas de desarrollo(
>acia la integraci'n de la# (ol,tica# #ociale# y de de#arrollo
Si toaos co! !unto de !artida la !ers!ectiva econoicista =ue considera
al de#arrollo como crecimiento econ'mico& a%mento de (rod%ctividad o me3ora# en el
ingre#o, es !osible identi>icar un segundo en>o=ue, =ue se aleAa de dicha !ers!ectiva y
4,
visualiza al de#arrollo como la #ati#2acci'n de nece#idade# "7#ica# de la !oblacin(
Gn tercer !unto de vista, <s reciente y <s a!lio, se centra en la !ersona huana
en s y considera al de#arrollo como %n (roce#o de e1(an#i'n de ca(acidade#
h%mana#( Desde esta 'ltia !ers!ectiva, la dis!onibilidad y el acceso a bienes y
servicios, as!ectos centrales de los en>o=ues anteriores, se valoran coo
instruentales o coo obAetivos interedios( Aun=ue no se niega =ue el creciiento
econico es un >actor i!ortante en el desarrollo, este !unto de vista Vasociado
!rinci!alente con los a!ortes de Aartya Sen 0v:ase el ane.o2, =uien recibi el
!reio %obel de econoa en *++, !or reintroducier consideraciones :ticas en la
teora y las !olticas econicasV, a!unta <s bien a un enri=ueciiento de la vida
huana =ue no est< e.clusivaente ligado al auento de la !roduccin de bienes y
servicios( As, el desarrollo se edira en t:rinos de la a!liacin de las aneras
de vivir =ue !ersonas o gru!os =ue tienen la libertad de escoger en realidad(
8l !leno desarrollo de la !ersona huana, de>inido en t:rinos de una a!lia
gaa de ca!acidades y necesidades, se convierte as en el obAetivo central de las
!olticas sociales( 8sto i!lica reconocer, no slo en !rinci!io sino en la !r<ctica,
=ue e.isten >actores deterinantes de la calidad de vida de las !ersonas =ue no
!ertenece al <bito de lo econico( "or eAe!lo, algunos as!ectos detr<s de la
!ersistencia de la !obreza y las desigualdades son resultado de >actores de e.clusin
!oltica y social 0discriinacin, carencia de canales de e.!resin, liitaciones en el
eAercicio de la ciudadana, abuso de !oder2 =ue no est<n necesariaente relacionados
con di>erencias de ingresos o de acceso a bienes ateriales(
"ara avanzar hacia la ado!cin de un nuevo en>o=ue de la !oltica social es
necesario visualizar las es>eras de lo social y lo econico de una anera <s
integrada( )as !olticas econicas, abientales, culturales, entre uchas otras,
deben e.ainarse sie!re toando en cuenta su i!acto sobre Blo socialC y el
contenido i!lcito de !oltica social =ue tienen( A ttulo ilustrativo, si se obliga al
sector !'blico y !rivado a !re!arar estudios de Bi!acto abientalC coo !aso !revio
!ara a!robar !royectos de inversin o la !uesta en !r<ctica de edidas
gubernaentales, !odra !lantearse la necesidad de un estudio de Bi!acto socialC
!ara e.ainar la conveniencia de !rograas e iniciativas !'blicas y !rivadas( Al
ado!tar una !ers!ectiva integral del desarrollo, se !odra deAar de lado la distincin
4+
entre !olticas sociales y las otras !olticas gubernaentales !ara hablar 'nicaente
de B!olticas de desarrollo,C o de B!olticas sociales y de desarrollo(C
"or 'ltio, considerando =ue las !olticas estatales de desarrollo a>ectan slo
algunos de los >actores =ue de>inen la calidad de vida, y =ue tanto el sector !rivado
coo las organizaciones de la sociedad civil Auegan un !a!el i!ortante en la
deterinacin del nivel de bienestar de la !ersona huana, al integrar Blo socialC con
Blo econico,C las !olticas de desarrollo ya no son vistas coo asunto de e.clusiva
co!etencia del 8stado( -anto el sector !rivado coo las organizaciones de la
sociedad civil deben tener una !artici!acin activa en la >orulacin de !ro!uestas y
en la eAecucin de !olticas sociales y de desarrollo(
L# o&;t"c# $oc"#& en A'(r"c# L#t"n#
Mistas contra este teln de >ondo, no es sor!rendente =ue las !olticas sociales
de los !ases de la regin a !artir de los aos cincuenta hayan estado >uerteente
in>luenciadas !or una visin econoicista del desarrollo( Asiiso, el surgiiento
del 8stado bene>actor en los !ases industrializados en el !erodo de la !os6guerra
ayud a con>igurar lo =ue !uede denoinarse un Ben>o=ue convencionalC !ara la
!oltica social( ?on di>erencias de :n>asis y con signi>icativas de>iciencias en la
ayora de !ases de la regin 0las e.ce!ciones !arciales >ueron Gruguay, ?osta $ica
y ?hile2 las !olticas sociales se antuvieron aisladas de Blo econicoC y se
orientaron hacia una !rovisin universal de servicios sociales b<sicos !or el 8stado,
tratando de acercarse a los es=ueas euro!eos aun=ue sin llegar a re!roducir edidas,
tales coo el seguro de dese!leo, =ue estaban >uera del alcance de la regin !or
razones >iscales 0Franco, *++FE @aur<s y @inuAin, *++,2(
)o =ue !uede denoinarse el en2o$%e convencional de la !oltica social ha
!revalecido en la regin hasta ediados de los aos ochenta y !rinci!ios de los
noventa, cuando se iniciaron una serie de trans>oraciones =ue a'n est<n en !roceso
en la ayora de !ases latinoaericanos( 8ste en>o=ue se centra en la !artici!acin
estatal en el diseo, >inanciaiento y eAecucin de !olticas sociales, y se caracteriza
!or el centraliso, una o>erta estandarizada y con !retensin universalista de servicios
de educacin, salud, nutricin, !oblacin y saneaiento( 8n base a la e.!eriencia de
3;
la regin, los !rinci!ales bene>iciarios de este en>o=ue habran sido las clases edias
y edias6baAas, as coo los gru!os sociales eAor organizados e in>orados(
)os lites de este en>o=ue convencional de la !oltica social e!ezaron a
notarse cuando se inici el creciiento deogr<>ico casi e.!losivo de los aos
sesenta, y llegaron a hacerse evidentes durante la crisis econica y >inanciera de los
aos ochenta Vla Bd:cada !erdidaC !ara A:rica )atina( )a reduccin del
creciiento econico, la !ersistencia de dese=uilibrios acroeconicos 0in>lacin,
d:>icit >iscal, deuda e.terna, distorsiones cabiarias2, el descenso de la inversin
!'blica y !rivada, y el debilitaiento del sector !'blico !or la cada de los ingresos
>iscales no !eritieron hacer >rente al creciiento de las deandas sociales de
anera !lena y e>ectiva( 8l resultado >ue un increento signi>icativo en el n'ero de
latinoaericanos en situacin de !obreza, un auento del dese!leo y el sube!leo,
y un deterioro en la !rovisin de servicios sociales b<sicos(
Ante esta situacin, durante el decenio de los noventa se ha toado conciencia
de =ue el en>o=ue convencional de la !oltica social adolece de una serie de de>ectos y
liitaciones, =ue no le !eriten res!onder adecuadaente a los desa>os de las
crecientes deandas sociales y de la e=uidad en la regin( 8ntre los cuestionaientos
<s >recuentes a este en>o=ue =ue se ha !revalecido en la regin es !osible identi>icar
a=uellos =ue se encionan en el $ecuadro %o( 7(
$ecuadro %o( 7
Cr;t"c#$ #& En3o5ue Con1enc"on#& de &# Po&;t"c# Soc"#&
* )os distintos as!ectos y diensiones de Blo socialC son tratados inde!endiente y hasta
aisladaente de las diversas !olticas gubernaentales, en es!ecial, de la !oltica
acroeconica(
7( %o sie!re se tiene conciencia =ue la !oltica econica tiene e>ectos =ue
contradicen las !olticas sociales y =ue, de alguna anera, ciertas edidas
econicas Vconcebidas adecuadaenteV !odran alentar directa o indirectaente
el desarrollo social en >ora <s e>icaz =ue la !ro!ia !oltica social(
4( 8l !rinci!al, !or no decir e.clusivo, actor en el ca!o de la !oltica social es el
8stado, deAando !oco es!acio Vsi es =ue algunoV !ara el sector !rivado
!ro!iaente tal y !ara las organizaciones de la sociedad civil(
3*
3( )as acciones del 8stado res!onden a su estructura institucional inisterial, lo =ue
i!lica tanto una verticalidad en la toa de decisiones( )as <reas =ue abarca lo
social no est<n claraente de>inidas y >recuenteente las acciones =ue se derivan de
una !ers!ectiva co!artaentalizada se entrecruzan, su!er!onen y hasta se o!onen
entre s( %o se tiene clara conciencia de los diversos ecanisos =ue !odran
!otenciar la !oltica social a !artir de una integracin de acciones =ue cubren diversas
<reas de lo social(
1( )as acciones de !oltica social generalente no toan en cuenta las !eculiaridades
regionales y locales del !as en cuestin, sino =ue son diseadas a escala nacional o
incluso su!raregional !or organisos nacionales o internacionales =ue buscan !oner
en !r<ctica es=ueas y !olticas 'nicos, universalente v<lidos(
F( )as !olticas sociales >recuenteente buscan suavizar los e>ectos de las edidas
econicas de estabilizacin y aAuste( Si bien se reconoce su car<cter de !aliativo
ineludible en situaciones e.treas, en uchos casos estas edidas reactivas no
re!resentan un a!orte !ara elevar sostenida y signi>icativaente el nivel y la calidad
de vida de los sectores <s !obres de la sociedad(
5( )as edidas sociales generalente se ado!tan de anera !aternalista, en vez de
!otenciar o utilizar las ca!acidades huanas dis!onibles en la !oblacin( 8n la
!r<ctica esto !uede otivar una actitud let<rgica y !asiva de los usuarios y
bene>iciarios de las !olticas sociales(
,( @uchas acciones es!ec>icas en el ca!o de la !oltica social res!onden a
re=ueriientos coyunturales o !olticos =ue no necesariaente se condicen con las
urgencias de corto !lazo, ni con las visiones, las necesidades y las !ers!ectivas de
largo alcance de la ayora de la !oblacin(
Fuente/ Ada!tado de Schuldt 0*++,2(
37
Si bien las re>oras de !oltica econica asociadas a los !rocesos de BaAuste
estructuralC en la regin han otivado una seria re>le.in sobre el car<cter de las
!olticas sociales, en la !r<ctica se antienen a'n las caractersticas del en>o=ue
convencional( )os as!ectos sociales del desarrollo Ves decir, Blo socialCV se
contin'a tratando ayorente en >ora inde!endiente y a'n aislada de la !oltica
econica y de las otras !olticas de desarrollo( )a !oltica social se centra en dos
eAes !rinci!ales/ !rovisin de servicios sociales b<sicos y lucha contra la !obreza, y la
coordinacin entre estos eAes y sus co!onentes es de>iciente( 8l 8stado sigue siendo
el actor casi e.clusivo en la !oltica social y, !ese a una variedad de intentos de
descentralizacin, la estructura del a!arato !'blico en este ca!o est< doinada !or
un es=uea vertical de inisterios =ue >recuenteente conduce a una !oltica social
organizada coo una serie de co!artientos estanco(
Gn conAunto de cam"io# en (roce#o en la !oltica social, derivados
!rinci!alente de los intentos de re>ora de sector !'blico, de las trans>oraciones
en la conce!cin del desarrollo y de la toa de conciencia de las liitaciones del
en>o=ue convencional a!untan, entre otras cosas, en la direccin de una ayor
!artici!acin de los ciudadanos en el diseo, la eAecucin y la evaluacin de las
!olticas sociales( 8sto ha llevado a una ayor interaccin entre el 8stado, el sector
!rivado, las organizaciones no gubernaentales, los oviientos de base y las
>ailias, con el >in de asegurar =ue las !olticas sociales se aAusten <s a los
re=ueriientos de los usuarios y bene>iciarios( "or su !arte, las entidades !'blicas y
los organisos internacionales han e!ezado a !oner :n>asis en la e>iciencia, en la
descentralizacin y en la adecuacin de los servicios sociales a la diversidad de las
deandas de la !oblacin, deAando de lado el universaliso en la o>erta =ue era
!ro!io del en>o=ue convencional y tratando de >ocalizar en gru!os sociales obAetivo la
!restacin de ciertos servicios, es!ecialente a=uellos orientados hacia reducir la
!obreza( 8l ?uadro %o( 3 resue las caractersticas del en>o=ue convencional y los
cabios en !roceso(
Ade<s de re>leAar las condiciones !ro!ias de la regin, los cabios en
!roceso en la !oltica social de los !ases de A:rica )atina han sido in>luenciados
34
?uadro %o( 3
E& En3o5ue Con1enc"on#& ) &o$ C#'*"o$ en Proce$o
en &# Po&;t"c# Soc"#&
)imen#i'n
En2o$%e :onvencional :am"io# en 4roce#o
8structura
instit
ucion
al y
organ
izativ
a
Doinada !or el 8stado, con
es!acios uy liitados !ara el
sector !rivado y la sociedad civil
?entralizacin
Mertical/ inisterios, agencias y
!rograas act'an aisladaente
8stado !redoina, !ero ayor
es!acio !ara el sector !rivado y la
sociedad civil
Descentralizacin
@ayor coordinacin entre
inisterios, agencias y !rograas
?riterios y
caractersticas
de
o!era
cin
#>erta hoog:nea de servicios y
!rograas sociales
?obertura generalizada con
servicios y !rograas est<ndar
Dene>iciarios y usuarios no
tienen !artici!acin ni eleccin
0Bel gobierno sabeC2
Sector !rivado o>rece servicios
de eAor calidad, !ero de alto
costo y cobertura liitada
Di>erenciacin de la o>erta de
servicios y !rograas sociales
?obertura generalizada !ero
ada!tada a las condiciones locales
@ayor !artici!acin de usuarios y
bene>iciarios en diseo y
eAecucin de !rograas sociales,
eleccin liitada de servicios !or
los usuarios
Alianzas entre el sector !'blico,
el sector !rivado y la sociedad
civil !ara eAorar calidad de
servicios y reducir costos(
As!ectos
>inancieros
Financiaiento casi
e.clusivaente estatal a trav:s
del !resu!uesto
Asignacin de recursos
centralizada con criterios
adinistrativos
%o se establecen di>erencias en
>uncin de ca!acidad de !ago de
los usuarios
Financiaiento ayorente
estatal, co!leentado con
co>inanciaiento
Asignacin descentralizada con
criterios de i!acto social
Se establecen di>erencias de
acuerdo a la ca!acidad de !ago de
los usuarios
Fuente/ Ada!tado de Franco 0*++F2 y @aur<s y @inuAin 0*++,2(
33
!or las ideas e.!uestas !or el "rograa de las %aciones Gnidas !ara el Desarrollo
0"%GD2, y !or las conclusiones de la ?ubre @undial de Desarrollo Social =ue tuvo
lugar en ?o!enhague en *++1( Algunas de estas ideas han sido recogidas y
re!lanteadas !ara el conte.to latinoaericano !or las cubres !residenciales =ue han
tenido lugar en la regin durante el decenio de *++;(
8n e>ecto, el desarrollo social >ue uno de los teas centrales tratados en la
?ubre de las A:ricas de *++3 realizada en @iai y en la ?ubre de las A:ricas
sobre Desarrollo Sustentable en Santa ?ruz de la Sierra en *++F, en donde se subray
la !reocu!acin !or el aneAo <s integrado de Blo socialC con los de<s as!ectos
del desarrollo( 8sto se !one de ani>iesto claraente en la declaracin de Je>es de
Delegacin en la $eunin del ?onseAo de Desarrollo Integral de la #8A =ue tuvo
lugar en >ebrero de *++5, en donde se enciona =ue/
B8l creciiento econico es una condicin >undaental !ero no su>iciente
!ara !roover una eAor calidad de vida, su!erar la !obreza y eliinar la
discriinacin y la e.clusin social( )a e.!eriencia de la regin deuestra
=ue se re=uiere, ade<s, =ue dicho creciiento se oriente a !roover el
desarrollo econico con e=uidad y Austicia social y =ue se aco!ae con la
a!licacin de !olticas sociales universales y >ocalizadas( 8n relacin a la
orientacin del creciiento econico, :ste debe ser un !roceso i!ulsado
!or los sectores !'blico, !rivado y social y sustentado en criterios, estrategias
y !olticas =ue generen condiciones sostenibles de e!leo bien reunerado y
de calidad, e ingresos !eranentes =ue !ro!icien el auento de la
!roductividad as coo la distribucin e=uitativa de los ingresos( Asiiso,
es i!ortante toar en cuenta los nuevos desa>os y o!ortunidades de la
globalizacin de la econoa y ado!tar !olticas de estabilidad econica
ca!aces de !roover el desarrollo integral y sostenible y de su!erar la !obreza
y la e.clusin social(
(S
8l desarrollo social y el desarrollo econico deben ser entendidos coo
!artes de un iso !roceso y concebirse de anera integral y coherente( 8n
este sentido, la !reocu!acin !or >avorecer el creciiento econico es
co!atible con la b's=ueda de ayores niveles de e=uidad social y !uede
lograrse una vinculacin !ositiva y una !otenciacin utua entre abos
eleentos(C 0#rganizacin de 8stados Aericanos, *++52(
-odo esto seala, al enos en t:rinos de declaraciones de altos >uncionarios
gubernaentales de los !ases de la regin, la intencin de continuar avanzando en la
direccin de integrar a Blo socialC con los otros as!ectos de las !olticas de desarrollo,
tal coo se !uede a!reciar en lo =ue se ha descrito coo Bcabios en !roceso(C
31
Breve caracteri+aci'n de la# (ol,tica# #ociale# en la regi'n
8l en>o=ue convencional de la !oltica social y los cabios en !roceso abarcan
tres grandes conAuntos de acciones gubernaentales/ la !rovisin de servicios sociales
b<sicos 0educacin, salud, nutricin, saneaiento, seguridad social2, la lucha contra la
!obreza y la generacin de e!leo( 8n cada uno de estos ca!os es !osible a!reciar
avances !arciales =ue, sin ebargo, resultan insu>icientes !or los desa>os =ue a'n
!ersisten(
Si bien los indicadores latinoaericanos de !rogreso social en as!ectos de
salud, educacin, nutricin, !oblacin y saneaiento han eAorado signi>icativaente
en los 'ltios decenios, no lo han hecho en la edida =ue se es!erara dados los
niveles de ingresos de la regin( 8n la actualidad se considera =ue los sisteas
tradicionales de servicios sociales, !or liitaciones de cobertura y de>iciencias de
calidad, contribuyen a =ue el !rogreso social no avance al iso rito =ue el
creciiento econico( 8stos sisteas de servicios sociales re>leAan en gran edida
las caractersticas del en>o=ue convencional, estatista y centralista, de la !oltica
social en la regin(
)as de>iciencias relacionadas con la calidad, cobertura y acceso a los servicios
sociales a>ectan de anera des!ro!orcionada a los <s !obres y en !articular a los
gru!os inoritarios e indgenas( )as enores variaciones de los indicadores de salud
y educacin dentro de uchos !ases de la regin indican una gran desigualdad entre
el acceso rural y urbano a los servicios sociales, y entre la calidad de los servicios
!'blicos y !rivados( -anto en educacin coo en salud, ciertos indicadores
!rinci!ales uestran una brecha considerable entre los resultados observados y lo =ue
se es!erara de acuerdo con el nivel de ingreso (er c7(ita de la regin( 8n educacin,
ientras =ue se es!erara observar siete aos coo !roedio de escolaridad, en la
realidad se observa slo 1(7 aos( 8n salud, el ndice de ortalidad in>antil
observado de 35 !or cada *,;;; naciientos es ayor al ndice de 4+ es!erado, y la
es!eranza de vida es dos aos y edio enor de lo =ue sera de es!erar 0Danco
Interaericano de Desarrollo, *++F2(
3F
8n la ed%caci'n se ha logrado avances signi>icativos en <reas coo
al>abetizacin 0=ue auent del 1;I en *+1; al ,1I en *++;2 y en el acceso de las
uAeres a los diversos niveles educativos 0=ue a !rinci!ios de los noventa
re!resentaban <s del 1;I de todos los estudiantes2, as coo en la cobertura casi
universal en la educacin !riaria( Sin ebargo, se observan de>iciencias coo las
elevadas tasas de desercin y re!itencia, =ue son las <s elevadas del undo,
0"sacharo!oulos et al0, *++52 y otras relacionadas con el anal>abetiso 0=ue sigue
a>ectando al *1 I de la !oblacin2, la cobertura en el nivel secundario, y con la >alta
de !ersonal docente adecuadaente !re!arado y reunerado( 8.iste un consenso
general en cuanto a tres grandes as!ectos de la educacin en la regin =ue re=uieren
de re>oras/ la e>iciencia de los sisteas educativos, la calidad de la educacin
o>recida en las escuelas !'blicas, y la e=uidad en la !rovisin de servicios educativos(
0Sander, *++FE DurJi y "erry, *++52(
8n #al%d, los grandes avances se re>leAan en una es!eranza de vida al nacer
=ue auent de 3+ a 5; aos entre *+1; y *++;( Sin ebargo, ni el acceso a los
servicios b<sicos de salud ni la vacunacin de nios contra en>eredades
transisibles han llegado a'n a ser universales en la regin( Asiiso, es !ertinente
sealar =ue en *++1 <s de la cuarta !arte de la !oblacin careca de acceso a agua
!otable y un 34I careca de acceso a servicios de saneaiento adecuados 0Danco
@undial, *++,a2( Ade<s de de>iciencias en la cobertura de los servicios de salud
b<sica y saneaiento, se observa una gran di>erencia de calidad entre los servicios de
salud a los =ue !ueden acceder los !obres 0!rinci!alente !'blicos2 y las !ersonas de
ingresos <s elevados 0casi e.clusivaente !rivados2( Aun=ue la tasa de desnutricin
in>antil !ara la regin de**I en el !erodo *+,16+1 es bastante enor =ue la de otras
regiones del undo en desarrollo, las situaciones varan considerableente de !as a
!as y dentro de cada !as( "or eAe!lo, las tasas de desnutricin in>antil de
Guateala o Pait son siilares a las de !ases a>ricanos y de sur de Asia, y en las
zonas rurales de "er' y Dolivia se obeserva una situacin siilar(
)a (o"re+a contin'a a>ectando a una !arte signi>icativa de la !oblacin
latinoaericana durante los aos noventa V4+I en *++3V y llega a a>ectar a <s de
la itad de la !oblacin en !ases coo "er', Guateala y Pait 0?8"A), *++52( 8n
tales casos, una buena !arte de los recursos de la !oltica social se han dirigido hacia
35
los >ondos de co!ensacin social y otros ecanisos de a!oyo a los <s !obres,
sobre todo !ara !ro!orcionar alientacin, servicios b<sicos de salud y >inanciar
!rograas generadores de e!leo 0Graha, *++32( Desde ediados de los ochenta
se establecieron <s de F; >ondos o !rograas de lucha contra la !obreza en *,
!ases de la regin, uchos de los cuales contin'an a'n en o!eracin 0?8"A), *++32(
A !esar del creciiento econico de aos recientes y de una variedad de
herraientas !uestas en archa !ara co!leentar al gasto social b<sico, reducir el
i!acto social de las edidas de aAuste y >ocalizar la lucha contra la !obreza, la
!ro!orcin de la !oblacin en !obreza en *++1 era a'n ayor =ue la registrada en
*+,;( Asiiso, el n'ero absoluto de !obres en *++1 no tuvo !recedentes en la
historia de A:rica )atina y su!er *1; illones de !ersonas(
8n el decenio de *++; se observa un deterioro cuantitativo y cualitativo en la
situacin de em(leo en A:rica )atina 0#rganizacin Internacional del -rabaAo,
*++52( 8n lo cuantitativo, a !esar del signi>icativo creciiento econico de la
ayora de !ases en la regin, la tasa de dese!leo era ayor en *++5 =ue en *++;,
las reuneraciones no ostraron un auento signi>icativo, y la desigualdad en la
distribucin de los ingresos del trabaAo se increent( )os e!leos se han creado
!rinci!alente en el sector in>oral/ ,1 de cada *;; nuevos e!leos generados entre
*++;6*++F, han sido in>orales 0incluyendo !uestos en icroe!resas, trabaAadores
inde!endientes, servicios !ersonales, coercio abulante, trabaAo te!oral2( 8n este
sector los ingresos y la !roductividad son generalente uy in>eriores a los del sector
>oral oderno, las condiciones de trabaAo son !recarias e inestables, y los
trabaAadores !r<cticaente est<n des!rotegidos 0sin seguro social o de salud2(
"or otro lado, en el sector oderno los nuevos !uestos de trabaAo han sido
generados ayorente !or la e!resa !rivada y una signi>icativa !ro!orcin de ellos
ha sido de car<cter te!oral( Asiiso, el e!leo se ha ido des!lazando de los
sectores !roductores de bienes hacia los sectores =ue !roveen servicios, en los cuales
se han generado nueve de cada diez !uestos de trabaAo >orales en la regin entre los
aos *++; y *++F, y en los =ue hoy se dese!ea la ayor !arte de los trabaAadores(
?abe aadir =ue las reuneraciones en el sector de servicios son in>eriores a las
registradas en los sectores !roductores de bienes(
3,
8l en>o=ue convencional de la !oltica social considera =ue una !ersona
accede a los bienes y servicios b<sicos !ara su su!ervivencia y su desenvolviiento a
trav:s del ingreso =ue recibe !or tener un !uesto de trabaAo, razn !or la cual el
em(leo Auega un !a!el >undaental en el desarrollo social( )a !ersistencia del
dese!leo en la regin 0alrededor de *;I de la >uerza laboral en los 'ltios
decenios2 y la agnitud del sube!leo 0<s del 1;I de la >uerza laboral en !ases
coo el "er'2, hacen !ensar =ue ser< necesario disear nuevos ecanisos
institucionales !ara =ue toda la !oblacin !ueda acceder a un nio de bienes y
servicios necesarios !ara garantizar una vida digna
-odo esto con>igura una !reocu!ante situacin social en A:rica )atina en el
ubral de un nuevo siglo y un nuevo ilenio( 8s di>cil =ue el en>o=ue convencional
de la !oltica social, a'n considerando los cabios en !roceso, !erita un avance
r<!ido y signi>icativo =ue odi>i=ue el !anoraa social de la regin durante los
!r.ios dos o tres decenios( "or esta razn es i!erativo e.!lorar nuevas ideas y
en>o=ues !ara las !olticas sociales y de desarrollo en latinoa:rica(
I8. 0ACIA UN NUE8O EN<O?UE PARA LA POLITICA SOCIAL Y DE
DESARROLLO EN AMERICA LATINA
)as secciones anteriores han !uesto de ani>iesto la necesidad de considerar a
la e=uidad y a la integracin social coo obAetivos !rioritarios !ara el desarrollo
latinoaericano en los !rieros decenios del Siglo 99I, han sealado los desa>os
=ue en>renta el desarrollo social en la regin coo consecuencia de la globalizacin,
los cabios en la conce!cin del desarrollo y la transicin hacia la sociedad del
conociiento, y tabi:n han ostrado coo han evolucionado las ideas y la !r<ctica
del desarrollo social en A:rica )atina( Desde esta !ers!ectiva, una res!uesta
adecuada a la situacin social =ue se nos !resenta al iniciarse un nuevo siglo y un
nuevo ilenio re=uiere de nuevos es=ueas conce!tuales, =ue deben ir as all< =ue
del en>o=ue convencional y de los cabios en !roceso(
3+
-oar< tie!o articular de anera satis>actoria un nuevo en>o=ue !ara la
!oltica social y de desarrollo en la regin, !rinci!alente !or=ue ser< necesario
e.!erientar con las nuevas ideas en la !r<ctica y a!render de la e.!eriencia( ?on el
obAetivo de contribuir a la discusin sobre estos teas, esta seccin sugiere algunos
!rinci!ios y eleentos !ara articular un nuevo en>o=ue !ara la !oltica social y de
desarrollo en la regin(
C"nco r"nc""o$ #r# un nue1o en3o5ue de &# o&;t"c# $oc"#&
)os !rinci!ales !lanteaientos de las secciones anteriores !ueden resuirse
en cinco !rinci!ios !ara orientar la b's=ueda de un nuevo en>o=ue !ara la !oltica
social y de desarrollo en A:rica )atina Ve=uidad, integracin, di>erenciacin,
internacionalizacin, y !luraliso y a!rendizaAe socialV cuyo enunciado se
co!leenta con una breve elaboracin y discusin(
4rimer (rinci(io@ E5u"d#d
/a e$%idad& el a#eg%rar %n nivel de vida com(ati"le con la
dignidad h%mana (ara toda la (o"laci'n& y el (leno de#arrollo
de la (er#ona h%mana de"en #er lo# o"3etivo# centrale# de la#
(ol,tica# #ociale# y de de#arrollo de -m.rica /atina en lo#
(rimero# decenio# del Siglo !0
)uego de la Bd:cada !erdidaC de *+,; durante la cual auentaron las
desigualdades de ingreso 0"sacharo!oulos, et0al0, *++52, en el decenio de *++; la
e=uidad, la satis>accin de necesidades y el desarrollo de las ca!acidades huanas
han e!ezado a ocu!ar un lugar !rioritario en las !reocu!aciones de los lderes
!olticos en la regin, y esta !rioridad debe acentuarse y re>orzarse durante los
!rieros decenios del Siglo 99I(
Ade<s de ser un obAetivo social en s iso, la reduccin de las
desigualdades de ingreso tiene un i!acto !ositivo sobre el creciiento econico(
Investigaciones recientes han sealado =ue una distribucin del ingreso y de los
1;
activos <s igualitaria est< relacionada con ayores tasas de creciiento econico
0DoLan, *++5E Dirdsall, *++,2( 8sto contradice los !lanteaientos =ue %icholas
Kaldor y Sin Kuznets hicieran hace <s de cuarenta aos, en el sentido de =ue la
concentracin del ingreso es necesaria !ara lograr un alto nivel de ahorro, alientar la
inversin y !roover el creciiento, y de =ue las desigualdades de ingreso auentan
signi>icativaente !ara luego reducirse con el des!lazaiento de trabaAadores de
sectores de baAa !roductividad hacia sectores de alta !roductividad a edida =ue crece
la econoa 0Dirdsall, $oss y Sabot, *++12(
Gn asunto >undaental al e.ainar el asunto de la e=uidad deterinar lo =ue
!odra considerarse un nivel ra+ona"le y tolera"le de de#ig%aldad #ocioecon'mica(
)a !erce!cin de lo =ue constituye un nivel BrazonableC de desigualdad variar< de
!as a !as 0y tabi:n al interior de ellos2, y est< in>luenciada !or valores,
e.!ectativas y >actores culturales, as coo !or el grado en =ue se dis!one de un
nio de bienes ateriales !ara toda la !oblacin y !or las estructuras
institucionales =ue >acilitan o di>icultan la ovilidad socioeconica( A su vez, esto
nos lleva a teas tales coo el balance a!ro!iado entre la iniciativa individual y la
cohesin social( )as !resiones co!etitivas y la !osibilidad de eAorar la !ro!ia
situacin !ersonal constituyen !oderosas >uerzas otivadoras, !ero si no se regulan
adecuadaente conducen inevitableente a dis!aridades socioeconicas crecientes,
las cuales !ueden tornarse e.cesivas y destruir la cohesin social(
"or otra !arte, la estabilidad deocr<tica est< estrechaente ligada a la
e=uidad ediante co!leAas relaciones de causa6e>ecto, de tal anera =ue las
!r<cticas deocr<ticas V!artici!acin ciudadana, trans!arencia en el eAercicio del
!oder !oltico, e=uilibrio de !oderes, rendicin de cuentas, entre otrasV ayudan a
eAorar la e=uidad y :sta, a su vez, ayuda a consolidar la deocracia( ?oo lo ha
!lanteado -erry Karl, Blas deocracias con una alta desigaldad de ingreso
es!ecialente alta son inestables( 8s di>cil >orar o antener instituciones
deocr<ticas en una sociedad !ro>undaente dividida !or el ingreso y la ri=ueza(C
0Karl, *++5, !( +2(
Sen ha llaado la atencin acerca de =ue no es su>iciente abogar !or la
e=uidad y la igualdad, sino =ue es necesario res!onder a la !regunta/ Wigualdad de
1*
=u:X 0Sen, *++72, sobre todo considerando, no slo la diversidad en las condiciones
de vida, sino tabi:n la diversidad intrnseca de los seres huanos 0di>erencias de
g:nero, edad, habilidades >sicas y entales, es=ueas de valores, identidades
culturales, entre otras2( 8sto hace necesario de>inir un conAunto nio de
ca!acidades o >unciones =ue !eritan a una !ersona escoger y realizar el ti!o de vida
=ue desee, y 17un nivel b<sico de satis>accin de necesidades !ara 17=ue todas las
!ersonas !uedan llevar una vida co!atible con la dignidad huana 0v:ase "%GD,
*++,, y el ane.o con las contribuciones de Sen y @a.6%ee>2( %o obstante,
reconociendo la diversidad de las !ersonas, es !reciso asegurar =ue esta diversidad no
se trans>ore en desigualdades institucionalizadas, coo sucede con la
discriinacin !or razones de g:nero, edad o raza(
)os es>uerzos !ara lograr la e=uidad llevan naturalente a destacar el !a!el
=ue Auegan la >ailia y las relaciones de g:nero en el desarrollo de las ca!acidades
huanas( )a crianza durante los !rieros aos de la vida de los nios deterina, en
gran edida, sus !osibilidades de desarrollo >sico, eocional e intelectual en el
>uturo( 8n esta eta!a de la vida se de>ine la estructura y el nivel de ca!acidades
b<sicas =ue !erite a los seres huanos dese!earse de anera <s o enos
adecuada a lo largo de sus vidas 0Dasgu!ta, *++42( 8sto i!lica considerar el a!oyo a
las estrategias >ailiares !ara eAorar la crianza coo !arte de la !oltica social,
considerando as!ectos tales coo la !roocin de la !aternidad res!onsable 0sobre
todo en vista del gran n'ero de hogares !obres encabezados !or uAeres2, diseando
edidas !ara estiular =ue se co!artan las tareas de crianza entrelos !adres 0y otros
iebros de la >ailia2, y !oniendo en !r<ctica !olticas !ara evitar la discriinacin
contra gestantes, adres y !adres de nios !e=ueos en los centros laborales 0Kalu> y
@aur<s, *++,2(
"or lo tanto, el !rier !rinci!io orientador a las !olticas sociales y de
desarrollo en A:rica )atina indica =ue :stas deben tener un tri!le obAetivo/ 0i2
garantizar la satis>accin de un conAunto nio de necesidades y la !osibilidad de
ad=uirir las ca!acidades =ue !eritan vivir !lenaente a toda la !oblacin, 0ii2
reducir las desigualdades e.treas de todo ti!o =ue aenazan destruir la cohesin
social en los !ases de la regin y =ue !ueden desebocar en situaciones de violenciaE
17
y 0iii2 !roover el !leno desarrollo de la !ersona huana en todas sus diensiones,
incluyendo a=uellas =ue van <s all< de lo econico y aterial(
Seg%ndo (rinci(io@ Inte%r#c"7n
/a (ol,tica #ocial de"e con#iderar#e en 2orma integrada con
la# otra# dimen#ione# del (roce#o de de#arrollo& en e#(ecial
con el e3ercicio del (oder (ol,tico y econ'mico& y de"e tam"i.n
incl%ir medida# (ara (romover el e3ercicio (leno de derecho#
ci%dadano#0
)as secciones !recedentes ha !uesto :n>asis en la necesidad de ado!tar una
!ers!ectiva integral de la !oltica social y de desarrollo( A!liando estas nociones, al
hablar de integracin de la !oltica social con otras !olticas de desarrollo, es !reciso
recordar =ue Blo socialC !uede aludir a/ 0i2 al inter.# en el bienestar de las !ersonas y
de la counidad, =ue se contra!one al inter:s !articular o !rivado, 0ii2 a un ti!o de
actividade# no rem%nerada# =ue est<n al argen de las transacciones econicas
0>ilantro!a, coo!eracin, solidaridad, >uncin social de la e!resa2, 0iii2 a una >ora
de racionalidad di>erente a la econica 0generar utilidades2 y a la !oltica 0eAercicio
del !oder2, 0iv2 a un ti!o de re#%ltado# o con#ec%encia# de actividades en los <bitos
!oltico y econico 0libertad6o!resin, igualdad6desigualdad, e!leo6dese!leo,
ri=ueza6!obreza, inclusin6e.clusin2, y a 0v2 un conAunto de (ol,tica# (8"lica# =ue
inciden en el bienestar de las !ersonas consideradas individualente o en gru!os, en
tanto los deterinantes de este bienestar no de!endan de acciones =ue ellos !uedan
e!render !or su cuenta, y !or lo tanto re=uieren de intervenciones desde la sociedad
en su conAunto y desde el 8stado(
8l en>o=ue convencional de la !oltica social se re>iere !rinci!alente al
'ltio de estos as!ectos( Gna !ers!ectiva <s a!lia =ue considere a las !ersonas,
sea ya individualente o en gru!os, coo >ines del desarrollo debe toar en cuenta
los !rieros cuatro signi>icados de Blo social(C Zstos trascienden la idea considerar a
las !ersonas coo el BobAetoC de la !rovisin de servicios sociales, de edidas !ara
generar e!leo y eAorar su calidad, y de intervenciones !ara reducir la !obreza(
14
@<s a'n, una nueva !ers!ectiva de la !oltica social entendera a Blo socialC en el
sentido <s e.tenso de la Bcuestin socialC o de la Bcondicin huana,C es decir,
coo asunto de convivencia entre seres huanos y de b's=ueda de un sentido !ara
nuestra e.istencia contingente(
Gn nuevo en>o=ue no debe ace!tar =ue la estrategia de desarrollo sea de>inida
slo en base a consideraciones econicas, a las cuales se aadira !osteriorente un
conunto de !olticas sociales coo algo co!leentario, de segundo orden 08eriA,
*++12( 8s necesario integrar lo social, lo !oltico, lo econico, lo abiental, y lo
cultural, entre otros as!ectos de la vida huana, y reconocer =ue las !olticas en otros
ca!os de desarrollo tienen un contenido i!lcito de !oltica social =ue !uede
neutralizar las edidas dirigidas e.!lcitaente hacia eAorar el bienestar de las
!ersonas( "or eAe!lo, considerando el eAercicio del !oder en su sentido <s a!lio,
es !reciso destacar =ue toda relacin de !oder entre seres huanos tiene un car<cter
social, y =ue toda relacin social incluye as!ectos Aer<r=uicos, de autoridad y de
ca!acidad de in>luir sobre la vida de otros( Gna relacin de !oder deterina
co!ortaientos, con>iere una !osicin social, e in>luye en la visin =ue tienen las
!ersonas de s isas( -oando en cuenta =ue la calidad de la vida de!ende de esos
co!ortaientos, !osiciones y !erce!ciones, es i!osible desligar las relaciones de
!oder de las !olticas sociales y de desarrollo 0Iguiz, *++,b2(
8n >ora siilar, no !uede se!ararse lo econico de lo !oltico( ?ontra la
se!aracin !ro!ia del undo Aurdico entre el derecho !rivado 0!ro!iedad2 y el
derecho !'blico 0soberana2 se ha arguentado =ue la !ro!iedad sobre las cosas trae
consigo un doinio sobre las !ersonas( 8sto era obviaente cierto en el undo
edieval cuando la !ro!iedad de la tierra vena indisolubleente aco!aada !or las
obligaciones de servicio de =uienes vivian en ellas( )a !osesin de cosas =ue otro
re=uiere, esencia de la econoa del intercabio, genera en uchos casos una
relacin de autoridad y doinio entre =uien !osee las cosas y =uien las necesita, !or
lo =ue las relaciones econicas no !ueden desligarse de las relaciones Aer<r=uicas(
8sto se !uede observar claraente en la !oltica social/ la !ro!iedad !'blica o !rivada
de bienes necesarios !ara la su!ervivencia y el desarrollo de ca!acidades huanas
establece diversas relaciones de autoridad, doinio y de!endencia, las cuales se
e.!resan en >ora <s o enos abierta o sutil( Nuiz<s la e.!resin <s conocida de
13
estas interrelaciones asi:tricas entre el !oder !oltico, el !oder econico y la
!oltica social es el clienteli#mo, !or el cual =uienes eAercen el !oder desde el
gobierno buscan granAearse el a!oyo !oltico de la ciudadana a cabio de servicios,
recursos, d<divas o !rebendas, en uchos casos vinculadas a la !rovisin de bienes y
servicios !ara satis>acer necesidades b<sicas(
"or estas razones, un nuevo en>o=ue !ara la !oltica social debera iniizar
el !a!el =ue Auegan las relaciones de !oder de las cuestiones vinculadas al desarrollo
social, y en es!ecial a la reduccin de desigualdades y la !rovisin de un nio de
bienes y servicios, tanto en cantidad coo en calidad, =ue garanticen una vida
co!atible con la dignidad huana( 8sto i!lica !roover y consolidar una cultura
de los derechos ciudadanos, tanto !ara las generaciones actuales coo !ara las
>uturas, as coo establecer ecanisos institucionales !ara regular el eAercicio del
!oder !oltico y evitar =ue se utilice con >ines distintos a los del desarrollo social(
$ecienteente se ha !ro!uesto el conce!to de Bciudadana eanci!adaC en contraste
con el de Bciudadana asistidaC !ara distinguir entre dos >oras distintas de construir
ciudadana, es decir !roover el desarrollo de suAetos sociales con !lena conciencia
de sus deberes y derechos, en vez de suAetos !asivos a =uienes Bse a!licanC o Bse
dirigenC las !olticas sociales 0@aur<s y @inuAin, *++,2(
Tercer (rinci(io@ D"3erenc"#c"7n
/a# (ol,tica# #ociale# y de de#arrollo de"en di2erenciar#e de
ac%erdo al nivel en $%e #e di#e*an y e3ec%tan Anacional&
regional& localB y de ac%erdo a la# caracter,#tica# de a $%iene#
#e dirigen Ag.nero& edad& gr%(o .tnico& ingre#oB& "%#cando %n
e$%ili"rio entre re$%i#ito# m,nimo# %niver#ale# de #ati#2acci'n
de nece#idade# y de creaci'n de ca(acidade#& y la diver#idad
de manera# en $%e #e (%ede c%m(lir con e#to# re$%i#ito#0
)os seres huanos se desenvuelven en una serie de <bitos V!ersonal,
>ailiar, local, counal, suAeto social, nacin y sociedad undialV =ue se
condicionan utuaente y se cobinan de aneras uy co!leAas !ara deterinar
11
los resultados de toda actividad social 0Schuldt, *++12( 8stos cinco <bitos !ueden
considerarse coo es!acios en los cuales se a!recian las diversas ani>estaciones del
!roceso de desarrollo( 8n el nivel !ersonal, el !roceso de desarrollo busca alcanzar
una creciente satis>accin de las necesidades huanas, una !otenciacin de las
ca!acidades individuales y >ailiares, y una consolidacin de la ciudadana( 8n un
es!acio algo <s a!lio, el de las counidades y localidades, se trata de ulti!licar
o!ciones de vida sobre la base del desarrollo de las >uerzas !roductivas en el <bito
local, y al iso tie!o rea>irar el sentido de identidad cultural =ue a!oya la
autoa>iracin y reduce la incertidubre(
8n un tercer <bito, <s e.tenso a'n, el desarrollo se ani>iesta a trav:s de la
constitucin, consolidacin y e.!ansin de suAetos sociales de todo orden V
asociaciones, e!resas, agencias, instancias de gobierno, entre uchos otrosV cuya
accin abarca y se !royecta a <s de una localidad( 8n cuarto lugar se tiene al estado
nacin, =ue es el !rinci!al <bito en el cual se desenvuelven los !rocesos !olticos y
acroeconicos, y dentro del cual se !rocesan y articulan las deandas =ue surgen
de los tres niveles !recedentes( "or 'ltio, se tiene el <bito del orden global
>racturado, cuyas caractersticas han sido e.ainadas en la segunda !arte de este
ensayo, el cual no slo !ro!orciona el escenario en el cual se desenvuelven las
actividades huanas asociadas a los otros niveles, sino =ue tabi:n las oldea y
condiciona(
Gn nuevo en>o=ue de !oltica social y de desarrollo debe considerar todos
estos niveles y disear edidas de !oltica adecuadas !ara cada uno de ellos( Sin
ebargo, toando en cuenta el sesgo del en>o=ue convencional !ara la !oltica social,
=ue se ha concentrado casi e.clusivaente en el <bito nacional, es !reciso !oner
ayor :n>asis en el nivel de la counidad o la localidad, en donde es !osible atender
a la diversidad de situaciones !ersonales y de gru!o en la satis>accin de necesidades
y en el desarrollo de ca!acidades( 8sto lleva directaente al tea de
descentralizacin de la !oltica social, a la de>inicin de es!acios en escala liitada
!ara el diseo y eAecucin de !olticas sociales y de desarrollo, y al i!erativo de la
!artici!acin ciudadana en todos los as!ectos de la nueva !oltica social y de
desarrollo( 8n este <bito es !osible visualizar la integracin de iniciativas
!roductivas, !rograas educativos, servicios de salud, actividades culturales,
1F
desarrollo tecnolgico, cuidado del edio abiente y uso sustentable de los recursos
locales, a >in de co!leentar 0y a'n sustituir !arcialente2 al en>o=ue convencional
de !rovisin de servicios sociales, !roocin del e!leo y reduccin de la !obreza
adinistrados desde el gobierno central( Ade<s, en el <bito local es !osible toar
en cuenta las di>erencias de g:nero, edad, gru!o :tnico, nivel de !obreza, ubicacin
geogr<>ica y otras caractersticas intrnsecas y circunstanciales =ue con>iguran la
diversidad de los gru!os sociales, algo =ue es uy di>cil hacer en los otros <bitos
de ayor diensin(
%o obstante, el :n>asis =ue debe darse al nivel de la counidad o localidad no
=uiere decir =ue se abandone, en odo alguno, la res!onsabilidad del gobierno central
de establecer re=uisitos nios y de ado!tar edidas !ara la !rovisin de servicios
sociales b<sicos y !ara la creacin de ca!acidades( )as !olticas sociales y de
desarrollo en el nivel nacional deben garantizar =ue toda la !oblacin tenga acceso a
un nivel adecuado de servicios de salud, educacin, nutricin y saneaiento, entre
otros( -oar en cuenta las caractersticas de la situacin social en el <bito local no
debe llevar a una reduccin en la calidad o cobertura de los servicios sociales y de
otras edidas !ara !roover el !leno desarrollo de las !ersonas(
"or 'ltio, si bien no es !osible es!erar =ue el <bito de la counidad o
localidad se trans>ore de la noche a la aana en el !rotagonista central del !roceso
de desarrollo, es !reciso =ue las instancias de gobierno nacional estiulen y a!oyen la
consolidacin de estos <bitos !ara la accin huana( Debe irse <s all< =ue una
actitud !asiva del gobierno central, restringida al si!le reconociiento de las
di>erencias de situaciones de los diversos gru!os sociales, buscando disear en >ora
activa una !oltica social =ue incor!ore la diversidad de los usuarios y bene>iciarios
coo uno de sus !rinci!ios centrales(
:%arto (rinci(io@ Intern#c"on#&"2#c"7n
/a (ol,tica #ocial y de de#arrollo de"e con#iderar
e1(l,citamente %na dimen#i'n internacional en el marco del
orden glo"al 2ract%rado& a 2in de crear la# condicione#
15
internacionale# (ro(icia# (ara la #ati#2acci'n de nece#idade#&
el (leno de#arrollo de la# (er#ona#& y la e$%idad entre
nacione# y al interior de ella#0
)a evolucin del conte.to internacional y el surgiiento del orden global
>racturado hacen necesario toar cuenta e.!lcitaente la diensin internacional en
el diseo y !uesta en !r<ctica !olticas sociales y de desarrollo( 8n !rier lugar,
considerando el !a!el =ue la cooo!eracin t:cnica y >inanciera internacional ha
Augado en el desarrollo social de la regin durante los 'ltios decenios, es !reciso
disear una estrategia de vinculacin con los organisos >inancieros internacionales y
las agencias bilaterales de coo!eracin, tanto !ara obtener asistencia t:cnica e
intercabiar e.!eriencias, coo !ara ayudar a >inanciar las edidas !ara !oner en
!r<ctica un nuevo en>o=ue !ara la !oltica social( 8sto tiene !articular i!ortancia en
la actualidad, ya =ue tanto el Danco @undial coo el Danco Interaericano de
Desarrollo han decidido otorgar !rioridad a los sectores sociales en sus !r:staos
!ara el !r.io decenio( Asiiso, durante los 'ltios aos abas instituciones
>inancieras internacionales han destacado la i!ortancia de reducir las desigualdades
en la regin y han deostrado =ue el creciiento econico y la igualdad van de la
ano 0Danco Interaericano de Desarrollo, *++,E DurJi y "erry, *++FE Dirdsall,
$oss y Sabot, *++12(
Gno de los as!ectos <s i!ortantes de la diensin internacional de la
!oltica social se re>iere al i!acto >iscal del !roceso de globalizacin >inanciera(
?oo se indic en la segunda seccin de este trabaAo, la e.trea obilidad del
ca!ital >inanciero ha introducido liitaciones !ara gravar la renta del ca!ital, ha
hecho recaer el !eso de la tributacin sobre las rentas del trabaAo, y ha reducido la
dis!onibilidad de recursos >iscales !ara antener la cohesin social( 8sta situacin
sugiere la necesidad de aronizar las !olticas tributarias de los !ases de la regin y
evitar una Bdesgravacin co!etitiva,C en la cual cada !as busca atraer a los ca!itales
e.tranAeros reduciendo cada vez <s los i!uestos a las utilidades y otros rubros
vinculados a las rentas del ca!ital( Ade<s, es !reciso ado!tar !osiciones conAuntas y
actuar coordinadaente en los >oros internacionales !ara establecer reglas de Auego
razonableente uni>ores en cuanto a tributacin( Paciendo eco a una !ro!uesta de
1,
Mito -anzi, el Je>e del De!artaento de Finanzas "'blicas del Fondo @onetario
Internacional, 8than Ka!stein 0*++,2 ha sugerido la creacion de una BAutoridad
-ributaria @undial,C cuya >uncin sera establecer noras internacionales sobre lo
=ue sera un nivel nio ace!table de carga tributarias al ca!ital, deAando abierta la
!osibilidad de establecer grav<enes adicionales en el <bito nacional a los !ases
=ue tienen la ca!acidad de hacerlo( 8ste es un tea =ue debera incluirse en la agenda
de !oltica e.terior de los !ases de A:rica )atina(
@<s co!leAo y controvertido, !ero no enos i!ortante, es el tea de la
ovilidad internacional de los trabaAadores( "ese a sus baAas tasas de creciiento
!oblacional y a la necesidad de co!leentar su >uerza laboral, en la ayora de los
!ases ricos las !olticas de inigracin y las !olticas laborales establecen una serie
de trabas !ara los trabaAadores !rovenientes de los !ases en desarrollo( Sin ebargo,
las di>icultades de !oner en !r<ctica y su!ervisar la eAecucion de esta !olticas han
creado, sobre todo en los 8stados Gnidos y en 8uro!a, un ercado laboral !ara
inigrantes ilegales =ue trabaAan en condiciones !recarias, rayanas con la
e.!lotacin( )as trabas a la ovilidad del trabaAo contrastan >uerteente con la
liberalizacin de los >luAos de ca!itales, y hacen necesario !oner en discusin el tea
tab' de la liberalizacin de los ercados de trabaAo( @<s a'n, algunas !olticas
selectivas de inigracin de los !ases ricos han sido diseadas !ara atraer
!ro>esionales altaente cali>icados de los !ases !obres, uchos de los cuales se han
>orado en entidades >inanciadas !or sus estados( "ese a =ue uchos de estos
inigrantes reite !arte de sus ingresos a >ailiares en su !as de origen, al no e.istir
ecanisos de co!ensacin >inanciera !or lo =ue ha sido llaado la B>uga de
talentos,C esta igracin selectiva !odra considerarse coo un subsidio de los !ases
!obres hacia los ricos(
Asiiso, no es !osible desligar la liberalizacin internacional de los
ercados de trabaAo de las acusaciones, cada vez <s >recuentes, de Bdu!ing socialC
=ue se invocan !ara !roteger a e!resas en los !ases ricos de las i!ortaciones
!rovenientes de !ases en desarrollo( Si bien uchas de estas acusaciones tienen
>undaento, ya =ue algunos !roductos de e.!ortacin se >abrican en condiciones
de!lorables de trabaAo, e!leando nios y ancianos, y !agando sueldos de iseria,
estas acusaciones !odran trans>orarse ><cilente en una nueva >ora de
1+
!roteccioniso, sobre todo en la edida de =ue lo =ue seran condiciones <s o
enos razonables de trabaAo en un !as !obre !odran a!arecer coo condiciones de
e.!lotacin laboral desde la !ers!ectiva de un !as rico( Gtilizar el arguento del
du!ing social !ara liitar i!ortaciones, ientras =ue al iso tie!o =ue se
restringe la inigracin es, !or decir lo enos, una >lagrante inconsistencia( Si bien
involucrara algunos sacri>icios de los trabaAadores en los !ases ricos, la
liberalizacin del ercado laboral ayudara a e=ui!arar condiciones de trabaAo entre
!ases y a subsanar los !robleas del du!ing social(
Mista desde la !ers!ectiva de Blo socialC en un sentido <s a!lio, la
igracin internacional y la liberalizacin de los ercados de trabaAo son
ecanisos !ara a!liar las !osibilidades de desarrollo individual, =ue !eritiran
eAercer el derecho a buscar eAores o!ortunidades en cual=uier !arte del undo,
su!uestaente trans>orado en una Baldea global(C )as contradicciones entre la
ovilidad del ca!ital, los conociientos, la in>oracin y las i<genes !or un lado, y
las trabas a la igracin, al libre des!lazaiento de las !ersonas y a la !osibilidad de
trabaAar en cual=uier lugar !or otro, son una caracterstica intrnseca del nuevo orden
global >racturado( %o habr< >ora de auentar la e=uidad entre las naciones si no se
en>rentan estas contradicciones( "or eAe!lo, sera !osible cobinar !olticas de
a!ertura laboral internacional con !olticas de trans>erencia de ingresos entre !ases
ricos y !ases !obres, =ue >ue lo =ue en e>ecto hizo la Gnin 8uro!ea al incor!orar
nuevos iebros durante el decenio de *+,;( Si bien estos teas generan enore
controversia, deben e!ezar a considerarse coo !arte de la diensin internacional
de la !oltica social y de desarrollo(
C%into (rinci(io@ P&ur#&"$'o ) #rend"2#@e $oc"#&
)e"e ado(tar#e %na actit%d (l%rali#ta de e1(erimentaci'n y
a(rendi+a3e #ocial de largo (la+o en el di#e*o y la e3ec%ci'n de
(ol,tica# #ociale# y de de#arrollo& e#ta"leciendo mecani#mo# de
(artici(aci'n& rendici'n de c%enta#& tran#(arencia y
eval%aci'n #ocial de re#%ltado# y de di2%#i'n de (r7ctica#
e1ito#a#0
F;
Gna de las lecciones <s valiosas de la e.!eriencia sobre desarrollo social de
los 'ltios decenios ha sido la necesidad de ser, al iso tie!o, cautos e
innovadores( 8s !reciso ado!tar una actitud cauta en cuanto al i!acto =ue !ueden
tener las !olticas y edidas !ara eAorar las condiciones de vida de los
latinoaericanos( )as de>iciencias Vy, en algunos casos, el evidente >racasoV de las
!olticas sociales de los 'ltios decenios =ue, !ese a sus buenas intenciones, no
lograron reducir la desigualdad y eliinar la !obreza en la regin, debe !revenirnos
contra la idea de =ue e.iste un conAunto de edidas =ue !uede resolver, de una vez
!or todas, los !robleas sociales de A:rica )atina( Frecuenteente se unen
arguentos sobre la >alta de e>icacia de las estrategias y !olticas del !asado, con
!ro!uestas =ue dan la i!resin de =ue heos a!rendido de los errores y =ue Bahora
sC teneos las res!uestas correctas !ara el diseo y eAecucin de !olticas sociales(
0Pausann, *++,2(
Gna actitud <s odesta, centrada en la necesidad de a!render ientras se
van diseando y eAecutando !olticas sociales y de desarrollo, debe cobinarse con
una dis!osicin <s >avorable hacia la innovacin y e.!erientacin( )a diversidad
de situaciones en la regin, unida a la incertidubre sobre el i!acto de las !olticas
!'blicas 0econicas, sociales, abientales, culturales, entre otras2 sobre las
condiciones de vida de los latinoaericanos, hace necesario e.!lorar una variedad de
iniciativas !ara !roover la e=uidad y ulti!licar las o!ciones de desarrollo !ersonal(
?abe destacar =ue este llaado !ara ado!tar una !ers!ectiva abierta, !luralista
y de e.!loracin en el desarrollo social ha sido !lanteado tabi:n en los !ases de
altos ingresos de la #rganizacin de ?oo!eracin y Desarrollo 8conico 0#8?D2(
Gn reciente in>ore de esta organizacin sugiere =ue el odelo actual de desarrollo
econico y social en los !ases ricos ha llegado a su lite, y =ue B!areciera =ue
nuestro otrora e.treadaente e>iciente sistea econico ya llegado a un ubral
<s all< del cual los costos y dis>uncionalidades =ue genera >uera de la es>era
econica hacen !eligrar su dese!eo y aenazan la totalidad del contrato social(
8n otras !alabras, las e.ternalidades negativas !arecen, debido a su !ro!ia agnitud,
haber llegado a un !unto en el cual socavan el corazn del sistea(C 0#8?D, *++F, !(
*;2(
F*
8l in>ore de la #8?D !lantea la necesidad de e.!lorar una variedad de
aneras de organizar la !roduccin de bienes y la !rovisin de servicios, !oniendo
:n>asis las actividades econicas =ue no se enarcan del todo en el conte.to de las
transacciones de ercado, tales coo las econoas de los hogares y de las >ailias,
el true=ue y el coercio local no onetizado, las actividades en los ercados
in>orales, y las icroe!resas individuales y colectivas( Al vincularse <s
estrechaente con el teAido de relaciones sociales y de interacciones entre !ersonas,
sobre todo en el <bito local, estas actividades no enarcadas en el ercado V
servicios educativos, de salud, y de a!oyo a nios y ancianos, conservacin del edio
abiente y !roduccin ecolgicaente sustentable, anteniiento de in>raestructura
local, entre otrasV !ueden dese!ear un !a!el uy i!ortante !or su utilidad
social, abiental y de aneAo del territorio( 0#8?D, *++F, !!( *F67FE )aville, *++FE
8vers, *++FE %yssens, *++F2(
Desde esta !ers!ectiva, un nuevo en>o=ue !ara la !oltica social y de
desarrollo social debe ser !luralista y ado!tar una !ers!ectiva de largo !lazo( 8sto
i!lica cobinar cabios graduales en las estructuras !'blicas !ara el diseo y
eAecucin de !olticas sociales, con el estulo y !uesta en !r<ctica de es=ueas
alternativos !ara !roover la e=uidad y el !leno desarrollo de las !ersonas en el
<bito local( 8stas iniciativas locales =ue deben ser estiuladas y a!oyadas !or el
gobierno central y los gobiernos regionales Vediante >inanciaiento, incentivos,
legislacin y asistencia t:cnicaV !or !erodos su>icienteente largos !ara !oder
a!reciar sus resultados( )a idea central es !roover !rocesos de e.!erientacin
social colectiva, estableciendo !rocediientos de seguiiento, ecanisos de
rendicin de cuentas y criterios de evaluacin !ara di>undir a=uellos =ue resulten
e.itosos, y tabi:n !ara a!render las lecciones !ertinentes de a=uellos =ue no lo sean(
-odo esto re=uiere de un cabio de actitud !or !arte de las instituciones y
agencias del gobierno central en el diseo y eAecucin de !olticas sociales y de
desarrollo( 8l !luraliso y la e.!erientacin, aco!aados de ecanisos de
seguiiento y evaluacin, deben ree!lazar a las !r<cticas convencionales =ue se
caracterizan !or la rigidez, el verticaliso y la i!osicin de es=ueas de !oltica
uni>ores y ta.ativos =ue deAan !oco es!acio !ara las iniciativas locales(
F7

0#c"# &# ue$t# en r!ct"c# de& nue1o en3o5ue
)as trans>oraciones en !roceso en el ca!o de la !oltica social 0v:ase el
?uadro %o( 32 dan testionio de la iniciativas =ue se est<n ado!tando !ara su!erar las
liitaciones del en>o=ue convencional( 8n !articular, se han !ro!uesto una serie de
odi>icaciones en los sisteas educativos de A:rica )atina 0v:ase, !or eAe!lo,
?8"A)6G%8S?#, *++7E Dirdsall, $oss y Sabot, *++1E Sander, *++FE Ta"lero, *++,E
#ttone, *++,E -edesco, *++,2, lo =ue i!lica introducir cabios signi>icativos en
!r<cticaente todos los as!ectos de la educacin, sobre todo !ara adecuar la
>oracin de nios, Avenes y !ro>esionales a las e.igencias de la sociedad del
conociiento, !ara auentar la e>iciencia y la e>ectividad de los sisteas educativos,
y !ara dar acceso a una educacin de calidad a todos( Asiiso, se ha !lanteado la
necesidad de cabiar radicalente la estructura organizativa de la adinistracin
estatal en los sectores sociales, =ue han devenido en ono!olios !'blicos ine>icientes
0Danco Interaericano de Desarrollo, *++F, *++,E @<r=uez, *++12(
?on el >in de !roover la discusin el debate sobre las !olticas sociales y de
desarrollo en A:rica )atina, esta seccin !ro!one algunos eleentos conce!tuales,
!oniendo :n>asis en un conAunto de ideas =ue ayudaran a !ro>undizar los cabios en
!roceso y avanzar hacia un nuevo en>o=ue !ara la !oltica social durante los !rieros
decenios del Siglo 99I(
Tendencia# demogr72ica# y e1(ectativa# generacionale#0
)as tendencias deogr<>icas de las 'ltias dos d:cadas indican =ue la
!oblacin de los !ases de la regin est< en edio de un !roceso de cabio en su
co!osicin y en su rito de creciiento( 8staos atravesando !or un !erodo de
desaAuste asociado con el (roce#o de tran#ici'n demogr72ica, =ue tiene lugar cuando
una !oblacin con altas tasas de natalidad y ortalidad !asa a una situacin en la cual
abas tasas descienden a ritos distintos hasta converger unos decenios <s tarde(
8n el !erodo interedio auenta la tasa de creciiento de la !oblacin debido a =ue
la tasa de ortalidad disinuye en >ora <s acelerada !or e>ecto de las eAoras en
los servicios de salud, ientras =ue la tasa de natalidad cae <s lentaente !or=ue
de!ende de !atrones culturales y de h<bitos di>ciles de cabiar en el corto !lazo( 8n
este conte.to, auentan r<!idaente las deandas sociales asociadas al creciiento
F4
deogr<>ico, tales coo nutricin, educacin, vivienda y e!leo, =ue se vuelven
di>ciles de satis>acer a'n con el creciiento econico relativaente alto =ue ha
tenido A:rica )atina durante la ayor !arte de este siglo(
Diversos indicadores re>leAan el !roceso de transicin deogr<>ica =ue est<
atravesando la regin, el cual tiene un i!acto directo sobre la !oltica social y de
desarrollo, y en !articular en as!ectos tales coo la deanda de !uestos de trabaAo, de
educacin y de servicios de salud( 8ntre *+,; y *++F la !oblacin de A:rica )atina
y el ?aribe creci a un rito anual de *(+I, su!erior al !roedio undial de *(FI, y
lleg a 3,F illones de !ersonas en ese 'ltio ao( Sin ebargo, en las !rieras
d:cadas del !r.io siglo la tasa de creciiento de la regin caera !or debaAo del
!roedio undial 0v:ase el Gr<>ico %o( 32( )a !oblacin de la regin tendr< !ara
entonces una co!osicin de edades bastante distinta a la de las 'ltias d:cadas( 8n
la actualidad est< auentando la es!eranza de vida y el gru!o de F1 y <s aos crece
<s r<!idaente =ue los otros gru!os de edad, ientras =ue el segento de la
!oblacin <s Aoven 0;6*3 aos2 crece a un rito de slo ;(3I anual, =ue re!resenta
la itad de tasa undial !ara ese gru!o de edad 0Danco @undial, *++,a2( 8stas
tendencias con>iguran trans>oraciones en el taao relativo de los distintos gru!os
de edades 0v:ase el Gr<>ico %o( 12(
Durante el !erodo en =ue desciende la tasa de de!endencia, es decir la
!ro!orcin de la !oblacin =ue est< !or debaAo de los *3 aos y !or encia de los F1
en relacin a =uienes est<n entre esos lites y en edad de trabaAar, sera !osible
ovilizar a una ayor !ro!orcin de la !oblacin !ara >ines !roductivos 0@<r=uez,
*++12( De acuerdo a Pausann 0*++,, !( 32, esto generara una situacin en la cual
Bcon enos hiAos =ue antener y a'n !ocos ancianos =ue sostener, !uede decirse =ue
la actual generacin de latinoaericanos se encuentran realente en una !osicin
>avorable(C Sin ebargo, a enos =ue se logre crear un n'ero su>iciente de !uestos
de trabaAo adecuadaente reunerados !ara absorber a esta ayor !ro!orcin de
!ersonas en edad de trabaAar, esta su!uesta ventaAa !odra trans>orarse en otivo de
>rustracin y desencanto( "or otra !arte, la tasa !roedio de >ertilidad !ara la regin
en *++F V7(, naciientos !or uAerV coincidi con el !roedio undial y re>leAa
un descenso signi>icativo con res!ecto a *+,;( 8sta tasa esconde, sin ebargo,
grandes di>erencias entre zonas urbanas y ruralesE !or eAe!lo, en las regiones rurales
F3
<s !obres del "er' la tasa de >ertilidad est< !or encia de 3(1 naciientos !or
uAer, ci>ra =ue disinuye a enos de la itad en las zonas urbanas de ingresos
edios y altos(
-odos estos cabios hacen necesario di>erenciar a trav:s del tie!o las
!olticas !ara satis>acer la cabiante estructura de las deandas sociales( "or
eAe!lo, durante los !r.ios decenios el enveAeciiento !rogresivo de la !oblacin
latinoaericana re=uerir< ayor atencin 0nuevas deandas de servicios de salud,
auento en el n'ero de Aubilados2, en la isa >ora =ue en la actualidad se est<
!oniendo :n>asis en as!ectos tales coo la nutricin in>antil y la cobertura de
educacin !riaria !or el !redoinio del segento de nios y Avenes en la
!oblacin( Asiiso, en dos o tres decenios <s habr< disinuido
signi>icativaente la !ro!orcin de nuevos entrantes a la >uerza laboral, ientras =ue
se contar< con una cohorte de !ersonas de edad adura a la b's=ueda de !uestos de
trabaAo y ser< necesario atender a un ayor n'ero de !ersonas de avanzada edad(
F1
Gr+fico No7 8
Tasas de crecimie!o a!%al de la ,o4laci5!, -.9:;0/</
(,romedio ,or ,erodos)
Fuente/ Danco @undial 0*++42
Gr!3"co No. .
-endencias en las e.!ectativas de vida y tasas de >ecundidad en A:rica )atina y el ?aribe
Fuente/ ?8"A) 0*++42
FF
0
0(5
1
1(5
2
2(5
3
1965)73 1973)80 1980)90 1990)2000* 2000)2030*
Periodo
T
a
s
a

p
o
r
c
e
n
t
u
a
l
America
Latina y
el Caribe
+un!o
* Proyeccion !el ,anco +un!ial-
2
2(5
3
3(5
4
4(5
5
5(5
6
6(5
1950 1990 2010 2025
20
30
40
50
60
70
80
.asa !e
$ecun!i!a!
total
/&ectati0a
!e 0i!a
8n el diseo de !olticas tabi:n debe toarse en cuenta =ue las !ersonas
dentro de cada gru!o de edades no slo tienen en co'n las necesidades de salud,
educacin, nutricin asociadas con cada eta!a del ciclo de vida( 8stos gru!os suelen
tener un conAunto de e1(ectativa# generacionale# !ro!ias del conte.to econico,
!oltico y social en el =ue crecieron( A grandes rasgos y centr<ndonos !rinci!alente
en las zonas urbanas, en A:rica )atina !odeos identi>icar a tres generaciones con
di>erentes e.!ectativas acerca del e!leo y la !rovisin de servicios sociales, entre
otros as!ectos( )a !riera de estas generaciones incluye a los =ue entraron a la
>uerza de trabaAo durante los aos cincuenta, sesenta y itad de los setenta, =uienes
crecieron en un conte.to de e.!ansin econica, estabilidad >inanciera, de inicios de
la igracin del ca!o a la ciudad, de !olticas de sustitucin de i!ortaciones y de
avances en la educacin y la salud( "or lo general, estas !ersonas consideran =ue
contar con un !uesto de trabaAo estable es un derecho =ue les !erite recibir un
sueldo o salario, !or edio del cual tener acceso a bienes y servicios( Al iso
tie!o, iran al 8stado coo el !rinci!al !roveedor de servicios sociales(
Gn segundo gru!o generacional, =ue ingres a la >uerza laboral a >ines de los
setenta y durante los aos de crisis de los ochenta y !arte de los noventa, ha sido
arcado !or la inestabilidad econica, !oltica y social, !or el creciiento
e.!losivo de las ciudades, !or la crisis de la deuda y el deterioro de las condiciones
sociales, y tabi:n !or los !rograas de aAuste estructural =ue reduAeron el !a!el del
8stado en las econoas y sociedades latinoaericanas( @uchos de los iebros de
esta generacin no llegar<n Aa<s a conocer lo =ue es un !uesto de trabaAo estable, y
toan coo dato las agudas dis!aridades econicas y los altos niveles de
dese!leo y sube!leo( )os cabios en los !a!eles =ue Auegan el 8stado y el sector
!rivado les !roducen con>usin al no saber con certeza =ui:n es res!onsable de la
!rovisin de e!leo o de asegurar el acceso a los bienes y servicios b<sicos( "or otra
!arte, esta generacin se ha incor!orado a la vida econica y !oltica de la regin a
edida =ue auentaba el Bes!acio de >rustracin,C de>inido !or Fernando FaAnzylber
0*++72 coo el <rea entre la curva ascendente de n'ero de televisores !or *,;;;
habitantes y la curva descendiente el salario !roedio real urbano(
)a generacin =ue ingresa a la >uerza laboral a ediados de los noventa se
encuentra con una situacin en la cual el discurso !'blico !one :n>asis en la
F5
co!etitividad, la globalizacin, las >uerzas de ercado y en la iniciativa individual
!ara resolver los !robleas de acceso a los bienes y servicios necesarios !ara su
bienestar !ersonal( Sin ebargo, es a'n uy !ronto !ara ver de =ue anera
evolucionar<n sus e.!ectativas acerca de la !oltica social( 8s uy !robable =ue,
coo reaccin a lo =ue se !ercibe coo egoiso y e.cesivo individualiso, se
e!iece a !oner ayor :n>asis en la solidaridad y las acciones conAuntas, buscando
un e=uilibrio entre la libertad !ersonal y la iniciativa individual !or un lado, y el crear
o!ortunidades !ara todos y la cohesin social !or otro( 8sto es lo =ue e!ieza a
suceder, !or eAe!lo, en el caso de la Auventud universitaria !eruana 0?h<vez y
Sagasti, *++,2(
-oadas en conAunto, la transicin deogr<>ica y las e.!ectativas
generacionales !onen de relieve la necesidad introducir una !ers!ectiva te!oral en
el diseo de las !olticas sociales y de desarrollo( "or eAe!lo, es !reciso di>erenciar
la !rovisin de servicios sociales b<sicos, as coo las edidas !ara generar e!leo y
acceder a los bienes y servicios, de acuerdo a los horizontes te!orales asociados con
el des!lazaiento de las cohortes de !oblacin a trav:s de los !rieros decenios del
!r.io siglo( @<s a'n, la !oltica social y de desarrollo debe considerar tabi:n la
evolucin de las necesidades de =uienes a'n no han nacido, !ero =ue se incor!orar<n
a la vida en la regin durante !r.ios dos decenios(
E#tado& #ector (rivado y #ociedad civil@ c%"riendo el d.2icit #ocial
)a evolucin de las ideas y la !r<ctica del desarrollo durante los 'ltios
decenios ha destacado la i!ortancia de los as!ectos institucionales, y en !articular el
!a!el =ue Auegan el ca!ital social y las organizaciones de la sociedad civil( 8sto est<
obligando a revisar los !lanteaientos acerca del !a!el de los diversos actores
sociales en el !roceso de desarrollo, y a re>orular la anera en =ue se !ercibe las
es>eras de actuacin del sector !'blico 08stado2, el sector !rivado 0ercado2 y de lo
=ue se ha denoinado Bsector inde!endienteC o Btercer sectorC 0sociedad civil2(
8n un trabaAo seinal, =ue resue la e.!eriencia de dos decenios de intensa
actividad !ara vincular entre s una enore diversidad de organizaciones de la
sociedad civil distribuidas !or todo el undo en desarrollo, %er>in 0*+,52 articul
claraente el !a!el =ue deben cu!lir las organizaciones no gubernaentales,
F,
asociaciones voluntarias, gru!os vecinales, oviientos de base, entidades
!ro>esionales, instituciones greiales, entre uchas otras, =ue !ertenecen al sector de
la sociedad civil( 8l ttulo del ensayo de %er>in VBni !rnci!e, ni ercader/
ciudadanoCV resue adecuadaente el !a!el =ue le co!ete a estas organizaciones
!rootoral de la ciudadana !ara e=uilibrar el !oder del 8stado oderno y sus
agencias !or un lado, y el !oder del ercado y de la e!resa !rivada !or otro(
8n >ora siilar, Derger y %euhaus 0*++F2 antici!aron el surgiiento de la
sociedad civil en los 8stados Gnidos a ediados de los setenta, !lanteando =ue una
serie de entidades =ue ellos denoinaron Bestructuras ediadorasC se estaban
volviendo cada vez <s necesarias e i!ortantes !ara articular el undo !rivado de
los individuos con las grandes organizaciones i!ersonales de la era oderna, y en
!articular las agencias del 8stado( 8stas instituciones ediadoras, cuya evolucin es
analizada !or varios autores en el voluen de Derger y %euhaus 0Green, *++FE
Ooodson, *++FE Desharov, *++F2, est<n Augando en la actualidad un !a!el uy
i!ortante en la !rovisin de servicios sociales, sobre todo en el nivel local y el de las
counidades(
)as organizaciones voluntarias surgidas en las zonas urbano arginales de
A:rica )atina, =ue incluyen asociaciones vecinales, counidades autogestionarias,
oviientos de base, asociaciones educativas, y coo!erativas de !roduccin y
servicios, han Augado un !a!el uy i!ortante en la ovilizacin de energas e
iniciativas !o!ulares !ara eAorar las condiciones de vida urbana 0Pardoy y
SatterLhLaite, *+,+2( Asiiso, la !artici!acin ciudadana, a trav:s de lo =ue hoy
denoinaraos Borganizaciones de la sociedad civil,C ayud signi>icativaente a
eAorar la cantidad y calidad en la !rovisin de servicios sociales b<sicos en las
ciudades de Asia durante el decenio de *+5; 0[eung y @cGee *+,F2( Si bien la
autoayuda y la !artici!acin en la counidad han sido !r<cticas tradicionales !ara
satis>acer necesidades b<sicas en las zonas rurales de uchas !artes del undo, a
!artir de los aos setenta >ue !osible constatar =ue la !artici!acin tabi:n ha Augado
un i!ortante !a!el en las zonas urbanas, !articularente en la !rovisin de servicios
de agua y desague, salud y cuidado de los nios, lii!ieza de basura y desechos,
recreacin, control de incendios y seguridad ciudadana( Desde una !ers!ectiva
gubernaental, la !artici!acin ciudadana reduce los costos de la !rovisin de
F+
servicios !erite obtener in>oracin sobre las necesidades de los habitantes de las
ciudades, y !uede ayudar a identi>icar lderes !otenciales !ara diseinar in>oracin
sobre !rograas de desarrollo( Desde el !unto de vista de la counidad, la
!artici!acin en la !rovisin de servicios es necesaria !ara su!lir carencias, !ara
!roover un sentido de buena vecindad, y !ara generar o!ortunidades de e!leo(
"or otra !arte, coo se indic en las secciones !recedentes, durante los aos
ochenta tuvo lugar un cabio de !ers!ectiva acerca del !a!el =ue Auegan el sector
!'blico y el sector !rivado en el creciiento econico, y en el desarrollo en su
sentido <s a!lio( 8l :n>asis en la accin estatal, =ue caracteriz a los tres decenios
!osteriores al >inal de la Segunda Guerra @undial, >ue ree!lazado en los decenios
de *+,; y *++; !or un :n>asis en la contribucin del sector !rivado( )a !rivatizacin
de un gran n'ero de e!resas estatales, tanto en !ases ricos coo en !ases de
edianos ingresos y !obres, as coo la a!ertura de los estados hacia la !rovisin de
servicios educativos, abientales, de salud y !revisionales !or !arte del sector
!rivado, dan a!lio testionio de este cabio de !ers!ectiva 0v:ase, !or eAe!lo,
Deran, *++,E The Economi#t, *++,E Danco Interaericano de Desarrollo, *++FE
?larJ, *++32
"ara describir la cabiante realidad de las relaciones entre el 8stado, el
ercado y la sociedad civil durante los 'ltios dos decenios se han !ro!uesto varios
es=ueas conce!tuales( "or eAe!lo, $obert "iccioto 0*++12 o>rece un es=uea !ara
analizar =ue ti!o de bienes !ueden !rovistos <s e>icienteente !or el 8stado, el
sector !rivado o las organizaciones de la sociedad civil, o !or cobinaciones de ellos(
De!endiendo de la i!ortancia relativa de la Aerar=ua, el ercado o la !artici!acin
en la !rovisin de deterinado ti!o de bienes y servicios, "icciotto sugiere di>erentes
ti!os de diseo institucional !ara auentar su e>iciencia y eAorar su calidad( 8n
>ora siilar, 8vers y Ointersberger 0*++;2 y 8vers 0*++F2 han !ro!uesto un
es=uea !ara e.ainar el !a!el =ue Auegan el ercado, los hogares y >ailias, y el
8stado en la !rovisin de servicios sociales !ersonales y el cuidado de los ancianos(
8n abos es=ueas conce!tuales se !one de ani>iesto las tensiones y !robleas
=ue !ueden surgir entre estos di>erentes actores, y se !lantea la necesidad de crear
ecanisos de concertacin y de aneAo de los con>lictos =ue !ueden surgir entre
ellos(
5;
)a necesidad de abrir es!acios !ara la !artici!acin del sector !rivado y de las
organizaciones de la sociedad civil en la !rovisin de servicios sociales b<sicos se
hace evidente al considerar las liitaciones !resu!uestales =ue en>rentan los
gobiernos de la regin( )as carencias acuuladas en la !rovisin de servicios de
salud, educacin, nutricin, saneaiento, vivienda y !revisin social, entre otros,
haran necesaria una cuantiosa inversin !'blica y un auento sostenido del gasto
social gubernaental !ara cubrir lo =ue ha sido denoinado el Bd:>icit social
acuuladoC o la Bdeuda social interna(C "ara el caso del "er', diversos estiados
gubernaental indican =ue la deuda social acuulada entre *+,; y *++1 se ubicara
entre los Q*1,;;; y Q*,,;;; illones de dlares aericanos, y =ue el Bd:>icit social
urgenteC =ue Bcubre los !rinci!ales co!onentes de la canasta b<sica !ara la itad
<s !obre de la !oblacin,C su!era los GS Q7,,;; anuales 0en co!aracin con un
gast social total de alrededor de GS Q4,1;; en *++12( 0Sagasti y Alcalde, *++52(
)as liitaciones del en>o=ue convencional !ara revertir esta situacin Ves
decir, a trav:s del gasto !'blico centralizadoV !ueden analizarse en t:rinos de un
e.!eriento ental( Su!oniendo =ue >uera !osible increentar la recaudacin
tributaria Austo hasta el !unto en =ue, de auentarse una unidad <s, se generara una
evasin asiva y una >uga de ca!italesE su!oniendo, ade<s, =ue sera !osible
reasignar el <.io !osible del !resu!uesto !'blico hacia los sectores sociales
0reduciendo, !or eAe!lo, el gasto ilitar2E y su!oniendo =ue los inisterios y
agencias !'blicas encargadas de canalizar los recursos estatales auentaran su
e>iciencia, es uy !robable =ue el auento de recursos >inancieros =ue se lograra no
llegara a cubir estos d:>icits sociales acuulados( Desde esta !ers!ectiva, no ser<
!osible e!ezar a revertir el deterioro de las condiciones sociales siguiendo el
en>o=ue convencional en el cual las agencias y de!endencias estatales tienen la
res!onsabilidad e.clusiva en la !rovisin de servicios sociales(
Ade<s de involucrar al sector !rivado en la !rovisin de servicios sociales
!ara auentar la e>iciencia de las agencias estatales 0ediante contratos o
concesiones2, !ara !oner en !r<ctica nuevas >oras de !restar servicios 0!or eAe!lo,
las adinistradoras !rivadas de >ondos de !ensin2, y !ara !roover una ayor
res!onsabilidad social de la e!resas 0!or eAe!lo, otorgando incentivos >iscales !ara
5*
la >ilantro!a2, es !reciso abrir es!acios !ara una !artici!acin <s a!lia de las
organizaciones de la sociedad civil( )as agencias gubernaentales a cargo de los
!rograas de desarrollo social deben buscar activaente la colaboracin de las
organizaciones de base, asociaciones civiles sin >ines de lucro, organizaciones no
gubernaentales y asociaciones !ro>esionales, entre otras, !ara involucrarlas
activaente en la !rovisin de servicios sociales, la lucha contra la !obreza y la
generacin de e!leo( 8sto se ha venido dando en varios !ases latinoaericanos,
sobre todo en el <bito de los gobiernos locales y regionales(
8l trabaAo voluntario !uede llegar a cubrir una !arte signi>icativa del costo de
la !rovisin de algunos servicios sociales( "or eAe!lo, el tie!o =ue dedican las
uAeres =ue !artici!an en el el !rograa de coedores !o!ulares en diversas regiones
del "er' re!resenta alrededor del 7164;I del costo total de una racin de alientos(
Si bien no se dis!one de estiados !ara la !artici!acin !o!ular en los !rograas de
salud !reventiva, !lani>icacin >ailiar, educacin y otros siilares, es uy !robable
=ue el trabaAo voluntario y la ca!acidad de ovilizacin re!resente una !ro!orcin
siilar del costo de estos servicios 0sobre todo al toar en cuenta la labor de
organizaciones voluntarias religiosas2( 8sto sugiere =ue la !artici!acin asiva y
siste<tica de las organizaciones de la sociedad civil, organizada en >ora abierta y
sin >ines de ani!ulacin !oltica !or las agencias gubernaentales y los gobiernos
locales, !odra increentar signi>icativaente el total de recursos dis!onibles !ara la
!rovisin de servicios sociales b<sicos(
Gnida a la ayor intervencin de las e!resas !rivadas, una asiva
!artici!acin del sector inde!endiente llevara a una rede>inicin del !a!el del 8stado
en el desarrollo social, y hara necesario e.!lorar nuevas aneras de !roover la
concertacin entre el 8stado, el sector !rivado y la sociedad civil 0#rgaizacin
Internacional del -rabaAo6@inisterio de -rabaAo y Seguridad Social, *++52(
)e#arrollo local y manera# #o#teni"le# de ganar#e de la vida
)a i!ortancia =ue tienen los <bitos local y counal en el nuevo en>o=ue
!ara la !oltica social y de desarrollo !one de ani>iesto la i!ortancia las
actividades !roductivas en !e=uea escala, ca!aces de generar aneras sostenibles de
ganarse la vida a la !oblacin de las zonas rurales y urbano arginales =ue se
57
encuentran en situacin de !obreza( Si bien esta ha sido una !reocu!acin de larga
data en la regin Vrecordeos, !or eAe!lo, las !olticas de Bdesarrollo rural
integradoC de los aos sesenta y setentaV, ha ad=uirido nueva vigencia y ayor
urgencia con la !ersistencia de altos niveles de desigualdad y con la !obreza =ue se
e.tendi !or la regin durante la Bd:cada !erdidaC de los ochenta(
8.iste una variedad de iniciativas en diversos !ases de la regin orientadas
hacia la !roocin de las actividades !roductivas en el <bito local( Gn eAe!lo
t!ico es el Fondo de ?o!ensacin Social 0F#%?#D8S2 del "er', =ue ha venido
a!oyando una serie de actividades !roductivas y de servicio en !e=uea escala,
ubicadas ayorente en zonas rurales 0algunas de ellas uy reotas2, las cuales se
agru!an en Bracios estrat:gicosC de !e=ueos !royectos =ue se re>uerzan
utuaente( 8n el caso de F#%?#D8S, un racio estrat:gico consiste de un
!roedio de ocho !royectos con a!ro.iadaente F; >ailias involucradas en cada
uno de ellos( F#%?#D8S cobina el >inanciaiento de actividades !roductivas
0a!ortes iniciales =ue se trans>oran !osteriorente en un >ondo rotatorio2, con la
construccin de !e=ueas obras de in>raestructura, y con asistencia t:cnica y
adinistrativa( )a idea es =ue al cabo de dos aos estos racios de !royectos sean
ca!aces de sostenerse sin a!oyo e.terno( )as actividades !roductivas a ser
!roovidas se identi>ican de acuerdo a las caractersticas abientales y geogr<>icas
de cada lugar, e incluyen, entre otras, el cultivo de !alito y otros !roductos agrcolas
en la zona de la selva baAa, la acadaia y la castaa en la selva alta, biohuertos en
la selva alta y baAa, a!icultura y ovinos en la sierra !or debaAo de los 4,*;; etros de
altura, y !iscigranAas, al!acas y >itotoldos en la sierra entre los 4,*;; y 3,1;; etros
de altura 0A>uso, *++,2(
Gna de las caractersticas es!eciales de F#%?#D8S a !artir de *++1 ha sido
la organizacin de sus actividades casi e.clusivaente en base a una ulti!licidad de
Bn'cleos eAecutoresC autnoos, articulados sobre la base de relaciones de con>ianza
=ue se dan al interior de las counidades tradicionales en las zonas de la sierra y selva
del "er'( )os ecanisos !ara constituir un n'cleo eAecutor, =ue tiene la
res!onsabilidad de llevar a cabo las obras de in>raestructura, de a!oyo social y los
!royectos !roductivos =ue >inancia F#%?#D8S, !rivilegian la !artici!acin
deocr<tica( )os iebros de una counidad =ue desee recibir a!oyo de esta
54
institucin deben organizarse en una asablea, elegir a sus re!resentantes, >iscalizar
su gestin y dar su con>oridad con las obras eAecutadas( ?o!leentados con un
conAunto de !rocediientos o!erativos 0>oratos !ara la !resentacin de !royectos,
re=uisitos de in>oracin, ecanisos !ara rendicin de cuentas2 y con es=ueas de
su!ervisin t:cnica y >inanciera, estos n'cleos eAecutores han ostrado ser uy
e>icientes !ara la construccin de !e=ueas obras de in>raestructura y la organizacin
de !royectos !roductivos en escala local cuyo onto total no sobre!asa los GS
Q1;,;;;( "arte del :.ito de estos n'cleos eAecutores !odra atribuirse al hecho de =ue
se sustentan en lo =ue ha sido llaado Bla unidad entre lo individual y lo colectivoC en
las culturas !eruanas tradicionales, =ue antienen Braces andinas =ue devienen de los
!atrones de vida counitarios !re6his!<nicos =ue se sintetizan en la solidaridad, la
reci!rocidad, la cohesin y el trabaAo counal, coo vas !ara el logro del bienestar(C
0Fern<ndez y Aguirre, *++12(
Gna valiosa e.!eriencia =ue !uede dar !autas !ara el desarrollo en el <bito
local en A:rica )atina, es la del instituto )evelo(ment -lternative# de la India,
>undado !or AshoJ Khosla a !rinci!ios del decenio de *+,;, el cual ha venido
e.!lorando siste<ticaente nuevas aneras de en>rentar el !roblea del desarrollo(
Khosla y sus asociados !arten de una crtica de las conce!ciones de la econoa neo6
cl<sica !redoinante, y antienen =ue las !olticas econicas y las tecnologas
vigentes no !roueven aneras de ganarse la vida =ue sean socialente y
ecolgicaente sostenibles en el largo !lazo( De acuerdo a Khosla 0*++52, el gran
desa>o =ue en>rentan las sociedades es la necesidad de crear un gran n'ero de
Baneras sostenibles de ganarse la vidaC 0#%#taina"le
livelihood#25
3535353535353535353535353535353535353535353535353535353535353(
)as aneras sostenibles de ganarse la vida son trabaAos reunerativos,
satis>actorios y llenos de signi>icado, los cuales !eriten =ue los iebros de un
gru!o social utilicen y al iso tie!o renueven la base de recursos a su dis!osicin(
Se trata de !roducir bienes y servicios necesarios !ara las !ersonas y la counidad,
!ero res!etando la dignidad y re>orzando la autoestia de los trabaAadores( Sin
destruir el edio abiente, estas aneras sostenibles de ganarse la vida auentan el
!oder ad=uisitivo y !roueven una ayor e=uidad econica y social,
53
!articularente al incor!orar en las actividades !roductivas y de servicios a las
uAeres y a otros gru!os e.cluidos( "or de>inicin, las aneras sostenibles de
ganarse la vida unen a la gente a sus counidades, a sus tierras, y a su entorno local y
regional( -ienen un i!acto !ositivo en la salud, >ertilidad, igracin y otros >actores
deogr<>icos, a la vez =ue !eriten un uso ucho <s e>ectivo de los recursos
abientales y >inancieros !ara el bien co'n(
)evelo(ment -lternative# y su brazo coercial, la e!resa !rivada -A$A,
han a!licado en la India el conce!to de aneras sostenibles de ganarse la vida,
di>undiendo en gran escala un conAunto de actividades y de servicios !roductivos
co!rendidos en este en>o=ue51515151515151515151515151( -rabaAando
!lenaente en el conte.to de una econoa de ercado, hacia el ao 7;;; habr<n
logrado concretar o!eraciones =ue sobre!asan los GS Q*;; illones( A di>erencia
515151515151515151515151515151515151515151515151515151515151515151515
151515151515151515151515151515151515151515151515151515151515151515151
5151515151515151de una e!resa coercial 51convencional, cuyos criterios de
:.ito se vinculan slo al dese!eo en el ercado y a las utilidades, s51e han creado
e!resas e.itosas =ue satis>acen las necesidades b<sicas de los trabaAadores, las
deandas de los consuidores y las as!iraciones de la counidad, y =ue al iso
tie!o ayudan a conservar el edio abiente( )os !roductos desarrollados !or
)evelo(ment -lternative# y -A$A includyen cocinas de lea y carbn de alta
e>iciencia, a=uinaria !ara >abricar !a!el, bobas de agua, !rensas de usos 'lti!les,
adobes estabilizados, e=ui!os !ara !roducir !a!el y cartn, telares y <=uinas
teAedoras, a!aratos !ara !rocesar y alacenar alientos, y sisteas integrados de
energa !ara aldeas rurales, entre uchos otros(
"ara =ue las aneras sostenibles de ganarse la vida !uedan ser accesibles en el
nivel local, re!roducirse en uchos lugares, y co!etir e.itosaente en el ercado
es necesario !oner :n>asis en la sostenibilidad de las tecnologas, las e!resas y la
econoa/
-ecnologas sostenibles( Son las tecnologas =ue, a !artir de la creatividad local en
res!uesta a las necesidades y !osibilidades del entorno inediato, sirven !ara los
obAetivos de desarrollo de los iebros de una counidad( )as tecnologas
51
sostenibles !ueden cobinar los conociientos tradicionales con la etodologa y los
resultados de la ciencia, con el >in de crear !roductos, diseos, :todos, arte>actos o
!rocesos ada!tados a condiciones es!ec>icas, =ue sean ca!aces de abrir nuevas
!osibilidades, utilizar recursos !otenciales, eAorar la calidad de vida y eliinar la
!obreza( Se trata, ade<s, de su!erar los obst<culos econicos, sociales, !olticos y
culturales =ue 5FVa !esar de las evidentes5F5F5F5F5F5F5F5F5F5F5F5F5F
necesidades en el nivel local y de la variedad de diseos de tecnologas ya e.istentes
!ara satis>acerlasV, 5F5Finhiben la o>erta y deanda de tecnologas sostenibles5F(
)os re=ueriientos !ara la di>usin asiva de las tecnologas sostenibles
incluyen, entre otros, viabilidad econica en la !roduccin, ercadeo y utilizacin,
>uertes vnculos entre los !rocesos de innovacin, !roduccin y ercadeo, y
!artici!acin activa de los usuarios y consuidores en el diseo de las tecnologas(
)evelo(ment -lternative# y -A$A han desarrollado una gaa de tecnologas,
!roductos y servicios, =ue se !onen a dis!osicin de !ersonas y e!resas locales
interesadas a =uienes se !resta asistencia t:cnica, a!oyo gerencial y, en algunos casos,
contactos !ara asegurar >inanciaiento(
8!resas sostenibles( Son a=uellas =ue !roducen bienes y servicios necesarios !ara
eAorar las vidas de las !ersonas, y =ue >uncionan no slo de acuerdo con los
!rinci!ios de e>iciencia econica, sino tabi:n toando en cuenta el edio
abiente y la e=uidad( Se busca crear actividades !roductivas y de servicios
descentralizadas y en !e=uea escala, =ue est:n vinculadas a las necesidades b<sicas y
con las cuales !uedan identi>icarse las !ersonas en el <bito local(
8l diseo y la o!eracin de estas e!resas, ayorente ubicadas en zonas
rurales o en !e=ueas ciudades, tiene caractersticas !articulares y co!leAas, en vista
de la necesidad de co!render y doinar los vnculos entre tecnologa, edio
abiente, >inanzas y ventas( %o obstante, con un buen acceso a los canales de
tecnologa, >inanciaiento y ercadeo, algo =ue el sector !'blico debe >acilitar
!ro!orcionando un nio de in>raestructura >sica y de servicios b<sicos, estas
!e=ueas e!resas !ueden incluso su!erar a las grandes cor!oraciones en t:rinos de
rentabilidad y e>iciencia( "or eAe!lo, las unidades de !roduccin de !a!el
coercializadas !or -A$A han deostrado tener una serie de ventaAas sobre los
5F
!rocesos y a=uinarias convencionales/ el costo de crear un !uesto de trabaAo es la
d:cia !arte, la inversin de ca!ital !or Jilograo de !a!el es un tercio, el consuo
de energa !or Jilograo de !a!el es una d:cia !arte, y se utiliza la itad de agua
!or Jilograo de !a!el(
8conoas sostenibles( "ara lograr desarrollo sostenible es necesario introducir y
di>undir r<!idaente, en una ulti!licidad de econoas locales, innovaciones =ue
conduzcan a ayor e=uidad, e>iciencia, arona ecolgica y autode!endencia( "ara
bene>iciar de anera sostenida a una !ro!orcin signi>icativa de la !oblacin, los
es>uerzos deben ser altaente re!licables, accesibles a nivel local y ca!aces de
auto>inanciarse(
A di>erencia de las ideas asociadas con el creciiento econico
convencional, =ue !rivilegian slo las edidas !ara asegurar el >uncionaiento
e>iciente de los ercados, el conce!to de aneras sostenibles de ganarse la vida !one
:n>asis, ade<s, en la ado!cin de !olticas gubernaentales !ara !roover la
descentralizacin, la !artici!acin ciudadana, la evaluacin abiental y social de los
!royectos, las iniciativas de organizaciones de la sociedad civil, y el !luraliso en las
aneras de organizar las actividades econicas y sociales( "or lo general, las
iniciativas !ara avanzar hacia econoas sostenibles surgir<n de las organizaciones de
la sociedad civil y de los gobiernos locales, !ero deben contar con el estulo y a!oyo
directo del 8stado y el gobierno central(
"ara !oner en !r<ctica estas ideas )evelo(ment -lternative# y -A$A han
ado!tado una organizacin basada en un sistea siilar al de >ran=uicias( Gn
conAunto de unidades centrales realizan investigaciones tecnolgicas, desarrollan
nuevos !roductos y !rocesos, los !rueban en la !r<ctica e introducen las
odi>icaciones necesarias, realizan los estudios !reliinares de ercado, y organizan
cursos de ca!acitacin con aterial audiovisual y te.tos de a!oyo !re!arados !or
es!ecialistas en la ateria( )uego invitan a los !e=ueos e!resarios de diversas
localidades, as coo a las !ersonas con inter:s en convertirse en e!resarios, a
>orar !arte de una red de BconcesionariosC y >abricar alguno de los !roductos
desarrollados !or )evelo(ment -lternative# y -A$A( Si bien es !reciso =ue los
e!resarios locales est:n dis!uestos a invertir, sea ya recursos !ro!ios o tie!o y
55
es>uerzo !ersonal, se les ca!acita gerencial y t:cnicaente, y se les ayuda a conseguir
>inanciaiento de agencias gubernaentales o de la banca !rivada !ara !agar el costo
de los e=ui!os y la ca!acitacin( -al coo sucede en el caso de cual=uier >ran=uicia,
cuando la e!resa local est< o!erando )evelo(ment -lternative# y -A$A
!ro!orcionan servicios de asistencia t:cnica y adinistrativa, !or lo cual los
concesionarios !agan regalas( De esta anera, han logrado articular e.itosaente al
sector !'blico, con el sector !rivado y con organizaciones de la sociedad civil en
diversas localidades de la India, algo =ue !odra re!licarse en A:rica )atina(
E1cl%#i'n& (o"re+a& y (ol,tica# #ociale# y de de#arrollo
8l conce!to de e1cl%#i'n, cuya inter!retacin <s reciente se elabor en
8uro!a a >ines del decenio de *+5; !ara e.!licar el surgiiento de nuevas >oras de
arginacin social, !erite ado!tar una !ers!ectiva sugerente !ara e.ainar la
situacin social y la !ersistencia de la !obreza en A:rica )atina 0Dhalla y )a!eyre,
*++1E $odgers, Gore y Figueiredo, *++1E Silver, *++3E International Institute >or
)abour Studies, *++42(
-al coo se ha a!licado en varios !ases de A:rica )atina, el conce!to de
!obreza se ha centrado !rinci!alente en el estudio de los niveles de ingreso y en la
identi>icacin de necesidades b<sicas insatis>echas, sin llegar a incor!orar !lenaente
otros as!ectos tales coo acceso al e!leo y !artici!acin !oltica( "artiendo de la
nocin de e.clusin, es !osible relacionar >actores econicos, sociales y !olticos
con los di>erentes ti!os de !obreza =ue se observan en la regin, as coo identi>icar
edidas !ara su!erarlas 0Sagasti, *++5c2(
8.clusin econica( )a diensin econica de la e.clusin est< vinculada
!rinci!alente a la ca!acidad de !ercibir ingresos onetarios, a la !artici!acin en
actividades !roductivas y al acceso a bienes y servicios( 8l !rinci!al deterinante de
la e.clusin econica es la escasa !artici!acin en el ercado >oral de trabaAo, y
sus ani>estaciones <s i!ortantes son el dese!leo y el sube!leo =ue en el caso
de algunos !ases latinoaericanos a>ectan a una elevada !ro!orcin de la !oblacin
en edad de trabaAar 0!or eAe!lo, al F;I de la >uerza laboral en el "er'2( )as
de>iciencias de los sisteas de !roduccin y de !rovisin de servicios, =ue no han
sido ca!aces de generar e!leo !ara todos =uienes se incor!oran a la >uerza laboral,
5,
!onen en una situacin e.treadaente d:bil y !recaria a los !obres =ue slo tienen
su ca!acidad >sica de trabaAo coo edio de generar ingresos !ara acceder a los
bienes y servicios necesarios !ara su !leno desarrollo !ersonal( "uede decirse =ue la
cobinacin de escaso creciiento econico con ercados laborales >orales
insu>icientes, segentados y sesgados, rechaza y argina a =uienes se encuentran
a>ectados !or la e.clusin econica(
Ade<s de !roover el creciiento de los sectores econicos =ue generan
ayor e!leo, un en>o=ue dirigido a reducir la e.clusin econica re=uiere de
edidas !ara atender a =uienes no !artici!an en el ercado >oral de trabaAo, sobre
todo cuando estas !ersonas constituyen un alto !orcentaAe de la !oblacin
econicaente activa en las zonas urbanas( Ade<s de !roover las aneras
sustentables de ganarse la vida en las zonas rurales, considerando =ue los e.cluidos
econicos generan sus !ro!ios e!leos, ayorente en icroe!resas y
actividades in>orales de uy baAa !roductividad =ue no generan e.cedente ni
!eriten la acuulacin, es necesario !ro!orcionar asistencia t:cnica, >inanciera y
adinistrativa, as coo acceso al cr:dito, !ara trans>orar a estas actividades,
auentar su !roductividad y hacerlas viables(
Gna B>oralizacinC de las icroe!resas y de las actividades in>orales en
general, entendida en un sentido <s a!lio =ue el estrictaente legal, tendra un
i!acto !ositivo sobre el e!leo, la generacin de ingresos y la calidad de vida de
=uienes est<n involucrados en ellas( "eritira, ade<s, articularlas en el ediano
!lazo con el sistea !roductivo >oral 0!or eAe!lo, ediante !rograas de
subcontratacin2, y generar ingresos >iscales adicionales( "or esta razn, la
>oralizacin de =uienes se encuentran a>ectados !or la e.clusin econica debe
considerarse coo un Bbien !'blico te!oralC V!robableente durante un !erodo
de dos a tres deceniosV, lo =ue Austi>icara invertir recursos del 8stado !ara
trans>orar a estas icroe!resas y actividades in>orales en unidades !roductivas
del sector >oral de la econoa latinoaericana(
"or otra !arte, toando en cuenta =ue la in>lacin a>ecta !rinci!alente a
=uienes no tienen activos >iAos o acceso a oneda e.tranAera Ves decir, a los !obres
V un as!ecto adicional a considerar en la diensin econica de la e.clusin es el
5+
i!acto negativo de los !rocesos in>lacionarios( Gna de!reciacin acelerada de la
oneda, =ue erosiona su !oder ad=uisitivo, acent'a la e.clusin econica de los
!obres( "or esta razn, la estabilidad acroeconica y la lucha contra la in>lacin
!ueden considerarse !arte integral de las edidas !ara reducir la e.clusin
econica( Ade<s, Kau>ann y Oang 0*++72 han deostrado claraente coo la
inestabilidad acroeconica tiene un i!acto uy negativo sobre los !royectos y
!rograas orientados hacia la !rovisin de servicios sociales( Sin ebargo, es
!reciso evitar caer en lo =ue Sen 0*++,2 denoina Bradicaliso anti6in>lacionarioC y
Bradicaliso anti6de>icitario,C =ue as!iran a lograr una in>lacin cero a cual=uier
costo y eliinar totalente el d:>icit >iscal, sin deAar es!acio alguno !ara !olticas
acroeconicas =ue toen en cuenta consideraciones sociales(
8.clusin social( )a diensin social de la e.clusin se re>iere a los as!ectos de
integracin y e=uidad en el acceso a servicios sociales b<sicos( Si bien la de>inicin
de la canasta de bienes y servicios =ue deterinan la e.clusin social est<
condicionada !or >actores geogr<>icos, culturales y :ticos, en situaciones de !obreza
generalizada es !osible identi>icar as!ectos b<sicos tales coo acceso a los servicios
de salud, educacin, saneaiento abiental, vivienda y nutricin =ue garantizaran un
nio de integracin social y de igualdad de o!ortunidades !ara el desarrollo
huano(
)a e.clusin social en A:rica )atina est< ntiaente ligada a las
desigualdades e.treas, =ue deben reducirse !ara !roover la integracin social y el
desarrollo huano e=uitativo( Ade<s de las desigualdades en la distribucin del
ingreso, se tiene el raciso, el centraliso, la discriinacin de g:nero, y la
discriinacin de los nios y ancianos, =ue !er!et'an una situacin en la =ue es
di>cil !ara los <s !rivilegiados reconocer Bal otroC coo igual( Debido a su
!ersistencia en el tie!o, estas desigualdades han llegado a ad=uirir un car<cter
cultural, estrechaente ligadas a los h<bitos y !atrones de co!ortaiento cotidiano
=ue a>ectan negativaente la autoestia de =uienes e.!erientan la e.clusin social(
"or lo tanto, la e>ectiva su!eracin de la e.clusin social re=uiere de es>uerzos
sostenidos a lo largo de varios decenios, y deben considerar as!ectos culturales y
!sicolgicos(
,;
)a violacin de los derechos huanos es una ani>estacin e.trea de la
e.clusin social, sobre todo en situaciones de con>licto interno y de violencia coo
las =ue han vivido !ases coo "er', ?olobia, Guateala, 8l Salvador y %icaragua
durante los decenios de *+5; y *+,;( %o es !osible su!erar la e.clusin social sin
!roover el <s a!lio res!eto a los derechos huanos, tarea en la =ue las
instituciones del 8stado deberan dar el eAe!lo y eAercer liderazgo(
8.clusin !oltica( )a diensin !oltica de la e.clusin se re>iere al eAercicio !leno
de los derechos ciudadanos, incluyendo el derecho a la seguridad, a la libertad de
e.!resin, a !artici!ar en el eAercicio del !oder !oltico y a ser gobernados
deocr<ticaente( 8sto i!lica la !artici!acin activa de la ciudadana en las
decisiones =ue a>ectan su >uturo, y la o!ortunidad =ue deben tener todos los
ciudadanos de hacer or su voz en los <bitos local, regional y nacional( Asiiso,
!ara evitar =ue los ciudadanos se vean a>ectados !or la e.clusin !oltica, es !reciso
=ue =uienes eAercen el !oder act'en con trans!arencia, res!etando la ley, rindiendo
cuentas y con res!onsabilidad >rente a la ciudadana, as!ectos ntiaente vinculados
con la gobernabilidad deocr<tica(
8l acceso e=uitativo a la Austicia es un as!ecto de >undaental i!ortancia
!ara su!erar la e.clusin !oltica( -odos los ciudadanos deben recibir el iso
trataiento !or !arte de las diversas instancias del "oder Judicial, algo =ue no sucede
en uchas !artes de A:rica )atina( )os elevados costos de los !rocediientos
Audiciales y de la de>ensa !ro>esional, las distancias y 'lti!les trabas legales hacen
=ue el acceso a la Austicia est: restringido de hecho a los sectores de altos niveles de
ingreso( )os !obres, sobre todo en las regiones <s a!artadas de cada !as, rara vez
reciben un trataiento e=uitativo y basado en los :ritos de sus deandas( Factores
coo el soetiiento al !oder !oltico, la corru!cin, la ine>iciencia y el desorden
cons!iran !ara hacer =ue la adinistracin de Austicia sea un i!ortante >actor de
e.clusin !oltica en la regin(
@<s =ue el acceso a deterinados bienes y servicios, coo es el caso de las
diensiones econica y social de la e.clusin, su!erar la e.clusin !oltica i!lica
lograr =ue las instituciones del 8stado Vlos !oderes eAecutivo, legislativo y Audicial,
las >uerzas aradas, las >uerzas !oliciales, y los gobiernos localesV >uncionen de
,*
acuerdo a reglas y !rocediientos deocr<ticos claros y estables( "ara lograr =ue
todos los ciudadanos reconozcan coo suyas a las instituciones del 8stado es
i!rescindible desterrar el !ersonaliso, la arbitrariedad y el ca!richo en el eAercicio
del !oder !oltico en todas las instancias gubernaentales(
Diensiones de la e.clusin, ti!os de !obreza y generaciones >uturas( )as
diensiones econica, social y !oltica de la e.clusin !eriten a!reciar la
situacin actual y vincularla a los distintos ti!os de !obreza =ue se ani>iestan en la
regin( )a (o"re+a end.mica involucra las tres diensiones de la e.clusinE los
habitantes de zonas rurales de!riidas =ue !ertenecen a esta categora de !obreza
est<n e.cluidos econica, social y !olticaente( )as o!ortunidades de e!leo
!roductivo son uy reducidas, los servicios sociales ine.istentes o de uy baAa
calidad, y no cuentan con los canales !ara hacer e>ectiva su !artici!acin !oltica
coo ciudadanos( Ade<s, !or lo general no tienen acceso >luido y continuo al
trans!orte y a los edios de counicacin(
)a (o"re+a cr'nica a>ecta !rinci!alente a los habitantes de zonas urbanas
arginales( 8ste ti!o de !obreza se relaciona directaente con la e.clusin
econica debido a los enores obst<culos =ue en>rentan !ara acceder al ercado de
trabaAo >oral, y a la e.clusin social !or la baAa calidad de los escasos servicios
sociales =ue reciben( )os !obres crnicos no se ven a>ectados !or la e.clusin
!oltica, ya =ue tienen acceso a los edios de counicacin y a otros ecanisos V
organizaciones vecinales, sindicatos, gru!os religiosos, organizaciones no
gubernaentales, y a'n !rotestas calleAerasV !ara hacer or su voz, !or lo =ue son
>recuenteente corteAados !or las autoridades !olticas, sobre todo en :!oca de
elecciones(
"or 'ltio, los (o"re# coy%nt%rale#, =ue su>ren los e>ectos de la e.clusin
econica, no sienten el i!acto de la e.clusin social ni el de la e.clusin !oltica
en la isa edida =ue los !obres end:icos y crnicos( Su !obreza es resultado de
la crisis econica =ue liita las o!ortunidades de e!leo, reduce signi>icativaente
los niveles de ingreso, y hace disinuir su !oder ad=uisitivo( "or esta razn, son los
!rieros en bene>iciarse de la estabilidad econica y del creciiento de las
actividades !roductivas y de servicio(
,7
)as relaciones entre los ti!os de !obreza y las diensiones de la e.clusin
sugieren, de inediato, algunas !autas !ara el diseo de estrategias de desarrollo
social y de lucha contra la !obreza( "or eAe!lo, la su!eracin de la !obreza
end:ica re=uiere de acciones siult<neas en los <bitos de la econoa, la !oltica
social y la gobernabilidad deocr<tica( 8sto e.ige un horizonte te!oral ucho
ayor =ue las acciones !ara su!erar la !obreza coyuntural, =ue se centran
b<sicaente en la generacin de o!ortunidades de e!leo y en el a!oyo del sector
!'blico 0en estrecha coordinacin con el sector !rivado y las organizaciones de la
sociedad civil2 a =uienes se han visto obligados a generar sus !ro!ios !uestos de
trabaAo(
Sin ebargo, las tres diensiones de la e.clusin Veconica, social y
!olticaV no agotan todos los >enenos de e.clusin =ue se observan en los !ases
de A:rica )atina( 8s !reciso introducir una diensin re>erente a la e1cl%#i'n de
la# generacione# 2%t%ra#, =ue abarca los as!ectos e.ainados anteriorente, !ero
re>eridos a los Avenes, nios y a =uienes est<n !or nacer( Se trata de evitar =ue los
!rocesos =ue llevan a la e.clusin se re!roduzcan a lo largo del tie!o, haciendo de
la e.clusin y la !obreza en todas sus >oras una condicin !ersistente, casi
!eranente, !ara una ayora de latinoaericanos(
8stas consideraciones llevan directaente a teas tales coo el deterioro del
edio abiente, la escasa ca!acidad de generar y utilizar conociiento cient>ico y
tecnolgico 0sobre todo considerando la >ractura del conociiento en el nuevo orden
global2, y la violencia =ue crea un clia de descon>ianza e i!ide ovilizar a la
ciudadana !ara el logro de obAetivos counes( "ara su!erar la e.clusin de las
generaciones >uturas, evitando condenarlas a una vida de !obreza, es !reciso avanzar
hacia la !reservacin del edio abiente y el aneAo sustentable de los recursos
naturalesE !roover el desarrollo de la ciencia y la tecnologa, =ue es el >undaento
de la ca!acidad de generar y utilizar conociientoE y >oentar una cultura de !az,
estrechaente vinculada al reconociiento del otro coo igual(
,4
4rovi#i'n de #ervicio# #ociale# con alta tecnolog,a y a "a3o co#to
Pace casi treinta aos Ignacy Sachs 0*+5*2 sugiri =ue era !osible establecer
un 8stado bene>actor en los !ases !obres, a!rovechando =ue la !roductividad >sica
de =uienes trabaAan en la !rovisin de servicios sociales 0educacin, edicina
!reventiva, cuidado de nios, vacunacin, !rograas nutricionales, e.tensin
agro!ecuaria, re>orestacin, anteniiento de !e=ueas obras de in>raestructura
>sica, saneaiento abiental, li!ieza !'blica, servicios !ersonales2 no de!ende, en
lo >undaental, de los niveles de salario ni de las inversiones en activos >iAos( )a
organizacin de de estos servicios intensivos en trabaAo y, en cierta edida, intensivos
en conociientos y entrenaiento, !resenta !robleas de coordinacin, gestin,
ca!acitacin y adinistracin, =ue a !rinci!ios de los aos setenta Vantes de la
invencin y di>usin de las nuevas tecnologas de la in>oracinV re=ueran de una
burocracia !esada y de !ersonal adinistrativo es!ecializado(
Sin ebargo, en el ubral del Siglo 99I estas di>icultados !ueden su!erarse
ediante el uso de tecnologas de la in>oracin 0co!utacin, tele>ona, >a.,
transisin de datos, correo electrnico, video, radio, televisin, e=ui!os ultiedia2
cuyo costo ha disinuido vertiginosaente durante los 'ltios aos( 8n la actualidad
se dis!one de una a!lia gaa de e=ui!os 0BhardLareC2 y !rograas 0Bso>tLareC2
=ue han revolucionado el ca!o de la gestin y la adinistracin( 8l uso de estas
nuevas tecnologas !eritira a!liar de anera signi>icativa la !rovisin de
servicios sociales b<sicos, eAorar su calidad y generar e!leo al iso tie!o(
"or esta razn, y ante las crecientes deandas sociales y los desa>os de una
econoa globalizada, una o!cin estrat:gica !ara eAorar las condiciones sociales de
anera directa es la de !roveer servicios sociales b<sicos, de baAo costo e intensivos
en trabaAo, utilizando los avances en la tecnologa de la in>oracin y en las
counicaciones( 8n la actualidad se reconoce a!liaente el !otencial de las
tecnologas de counicaciones e in>oracin !ara reducir los costos adinistrativos
ediante la reorganizacin de la adinistracin interna y ediante la !rovisin
alternativa de servicios 0@ansell y Oehn, *++,E Danco @undial, *++,E ?red: y
@ansell, *++,E %etherlands Develo!ent Assistance $esearch ?ouncil, *++,E
"A%#S, *++,E Parris, *++,2(
,3
"or otra !arte, el !a!el de las tecnologas de la in>oracin y counicaciones
es >undaental !ara eAorar las aneras de ad=uirir y utilizar conociientos, lo cual
a su vez tiene un gran i!acto en la calidad de vida( ?on la ayuda de tecnologas
recientes 0coo el correo electrnico o la tele>ona celular2 y de edios de
counicacin coo la radio y televisin =ue diseinan conociientos a un costo
baAo, se !uede reducir las brechas de conociientos entre los !ases y al interior de
ellos, y !or tanto eAorar la calidad de vida de los !obres( Algunos casos !resentados
!or el Danco @undial 0*++,b2, Parris 0*++,2 y "A%#S 0*++,2 ilustran estas
!osibilidades/
)os !e=ueos e!resarios y habitantes de zonas reotas tienden a carecer de
in>oracin adecuada acerca de !recios, o!ortunidades en el ercado o de
e.!eriencias =ue !uedan servirles de odelo( ?asos en !ases coo ?osta $ica,
@:.ico y Gruguay uestran =ue el uso de tel:>onos celulares y co!utadoras
!ueden subsanar de>iciencias de in>oracin =ue a>ectan las !osibilidades de
!ros!erar y salir de la !obreza(
Gn !rograa de cr:dito !ara !e=ueas e!resas en Mietna utiliza el correo
electrnico !ara antener en contacto a uAeres !obres de una counidad y a la
agencia de ayuda =ue >unciona coo !restaista( "or edio del correo
electrnico se coordinan tabi:n los !agos, y este contacto !eranente alienta a la
agencia a a!robar <s !r:staos y atender a un ayor n'ero de bene>iciarias(
8n Sud<n, Habia, HibabLe y Menezuela, entre otros !ases, se viene utilizando
internet con co!utadoras, envo de datos !or radio y counicacin via sat:lites
!ara transitir in>oracin adinistrativa y t:cnica de inter:s !ara los
agricultores, y !ara !oner encontacto a !e=ueos !roductores, >uncionarios
gubernaentales y e.!ertos de las agencias de coo!eracin internacional =ue
a!oyan sus actividades( Ade<s, desde lugares reotos es !osible tener acceso,
via internet, a una gran cantidad de datos e in>oracin de todo ti!o =ue antes era
!r<cticaente i!osible conseguir(
,1
-abi:n se vienen a!licando los avances en las tecnologas de la in>oracin
y counicaciones !ara adinistrar !rograas de desarrollo en <reas rurales y urbanas
de diversos !ases( "or un lado, los !rocesos de !laneaiento, gestin y desarrollo se
bene>ician con los avances tecnolgicos =ue !eriten !rocesar e intercabiar ayor
cantidad de in>oracin a gran velocidad( "or otro lado, e.!eriencias recientes
deuestran =ue estas tecnologas !ueden ayudar a eAorar la calidad de vida de las
!ersonas( "or eAe!lo/
8n la salud, la Btele6edicinaC !erite la atencin :dica al oento de ser esta
re=uerida, a'n en lugares a!artados y a doicilio, sin la necesidad del contacto
!ersonal entre el !aciente y un :dico es!ecializado( Asiiso, con los avances
tecnolgicos, el intercabio de in>oracin entre !ro>esionales de la salud se hace
<s e>iciente, ahorrando tie!o y dinero, y eAorando la atencin a los !acientes y
la counidad(
"or edio de las redes in>or<ticas se viene ca!acitando a trabaAadores de salud,
educacin y otras <reas, lo cual disinuye el aislaiento en las <reas rurales, y
tabi:n se viene educando al !'blico en general, sobre todo en los as!ectos de
!revencin(
8l uso de las nuevas tecnologas !ara >ines educativos !uede entenderse coo un
Bcabio !aradig<ticoC en la educacin ya =ue la atencin !asa de la enseanza al
a!rendizaAe, de!endi:ndose enos de los !ro>esores y sus conociientos( "or otro
lado, las redes de counicaciones de alta velocidad !eriten a los docentes
intercabiar e.!eriencias, trabaAar y desarrollar cursos de anera conAunta, y
ca!acitarse en >ora <s e>iciente y e>ectiva(
)as nuevas tecnologas, Aunto con el creciiento de la Internet, >acilitan la
educacin a distancia y el a!rendizaAe interactivo( 8stos 'ltios son vistos coo
edios !ara su!erar liitaciones de costo y ubicacin en la !rovisin de servicios
de educacin y ca!acitacin( )os sisteas de educacin a distancia ya vienen
siendo utilizados en A:rica )atina en !ases coo @:.ico, $e!'blica
,F
Doinicana y ?olobia, aun=ue !or el oento no se ha hecho !leno uso del
!otencial =ue o>recen las transisiones interactivas(
,5
8n <reas rurales donde se de!ende de la agricultura, las estrategias regionales de
desarrollo se enri=uecen con ecanisos !ara i!artir in>oracin directaente a
agricultores y a la counidad agrcola acerca de nuevas !r<cticas y sisteas de
cultivo !rovenientes de centros de investigacin nacionales e internacionales, de
in>oracin sobre condiciones cli<ticas, !recios de !roductos en los ercados, y
sobre costos y dis!onibilidad de trans!orte(

Suada a iniciativas tales coo la !roocin de aneras sustentables de
ganarse la vida, el a!oyo a la !e=uea industria intensiva en ano de obra, y a la
!rovisin de servicios sociales b<sicos de alta tecnologa y baAo costo =ue sean
intensivos en trabaAo !odra absorber una !arte signi>icativa de la creciente >uerza
laboral =ue no !uede ser e!leada !or las actividades !roductivas odernas de la
econoa >oral( 8sto abrira el caino !ara i!ortantes eAoras en las condiciones
sociales y a las !ers!ectivas de desarrollo !ersonal, tanto !or las ayores
o!ortunidades de e!leo =ue !odran generar, coo !or los bene>icios directos =ue la
!rovisin de tales servicios brindaran a la !oblacin de los !ases latinoaericanos(
=7 CO1ENTARIOS $INALES
8ste trabaAo ha !ro!uesto un nuevo en>o=ue y algunos lineaientos !ara el
diseo de estrategias y !olticas sociales =ue est:n a la altura de los desa>os de
A:rica )atina al iniciarse el Siglo 99I, y en !articular el desa>o de lograr ayor
e=uidad y crear las condiciones !ara el !leno desarrollo !ersonal del todos los
latinoaericanos(
)os conce!tos esbozados en las secciones anteriores re=uieren a'n de ucho
trabaAo y eleboracin( Si bien e!ieza a surgir un consenso acerca de las liitaciones
del en>o=ue convencional !ara la !oltica social, a'n no surge una !ers!ectiva
co!artida sobre las direcciones es!ec>icas =ue deben ado!tar las re>oras en este
,,
ca!o, y nuestra intencin es contribuir al debate =ue ayudar< a con>igurar esta
!ers!ectiva co!artida(
Ade<s de los as!ectos tratados en las secciones !recedentes, y en es!ecial en
la seccin IM, =ueda una lista de teas !or tratar =ue no heos !odido e.!lorar en
este ensayo, y =ue !odran considerarse coo !arte de una agenda de estudios y
re>le.in !ara el cabio de siglo y de ilenio(
8ntre estos, es !osible encionar el asunto de las nuevas relaciones entre los
di>erentes sectores y actores de la sociedad, =ue est<n surgiendo coo
!roducto de los cabios !olticos, econicos, sociales, abientales,
culturales y tecnolgicos reseados en la segunda seccin de este trabaAo, los
cuales han alterado >undaentalente los arreglos institucionales =ue
surgieron desde la Segunda Guerra @undial( )a Bnueva cuestin social,C
coo la llaa $osanvallon 0*++12 en alusin a las !reocu!aciones =ue
surgieron a >ines del Siglo 9I9 con los descalabros =ue !roduAo el naciiento
de la sociedad industrial, re=uiere de una rede>inicin del contrato social entre
el ca!ital, el trabaAo, el 8stado y los e.cluidos, entre otros segentos de las
sociedades de >in del Siglo 99( $e=uiere, ade<s, de una reestructuracin de
los :todos de gestin social y de una !ro>unda revisin >ilos>ica de
!rinci!ios y valores, tales coo la solidaridad y los derechos sociales, =ue
subyacen los acuerdos =ue se est<n desoronando tanto en los !ases ricos
coo en los !ases !obres( A su vez, esto acarrear< una serie de re>oras en
las instituciones !'blicas, !rivadas y de la sociedad civil =ue tienen =ue ver
con una conce!cin a!liada y radicalente rede>inida de Blo social(C "or
eAe!lo, ante la !ersistencia del dese!leo en los !ases industrializados, se
ha vuelto a !oner en discusin un conAunto de ideas acerca de coo garantizar
el acceso universal al nio de bienes y servicios necesarios !ara el !leno
desarrollo de la !ersona huana, asegurando la !osibilidad de vivir
dignaente >uera del trabaAo 0)utz, *++3E SnoLer, *++52(
Gn segundo tea a e.!lorar en ayor detalle se re>iere a los cabios en la
conce!cin de lo =ue es el ser huano y en nuestras ideas acerca de la condicin
huana, =ue est<n asociados con el ocaso del !rograa Daconiano y con el !ro>undo
,+
i!acto de los descubriientos cient>icos y las innovaciones tecnolgicas del 'ltio
siglo, y sobre todo de los 'ltios cinco decenios( )as ideas acerca de lo =ue es 'nico
y es!ec>ico a nuestra es!ecie, de nuestra ubicacin en el orden de las cosas, de la
anera en =ue !odeos desarrollarnos !lenaente coo individuos y en >ora
colectiva, y de las !osibilidades !ara elegir con libertad el ti!o de vida =ue deseaos
llevar, est<n cabiando aceleradaente y reeciendo los ciientos de nuestra
estructura de valores( )a rica tradicin huanista de A:rica )atina, una regin =ue
cobina la !ertenencia al undo de #ccidente con el !leno reconociiento de
nuestra herencia cultural no occidental, nos ubica en una situacin !rivilegiada !ara
e.!lorar nuevos cainos !ara el desarrollo huano al inicio de la era !os6Daconiana(
Gn tercer tea se re>iere al seguiiento y continuo an<lisis de los i!actos
del cabiante conte.to internacional, arcado !or el surgiiento del orden global
>racturado, sobre nuestras !osibilidades >uturas( )as trans>oraciones =ue han
e.!erientado el conce!to de desarrollo y las instituciones dedicadas a !rooverlo
durante el 'ltio edio siglo, as coo los cabios en !roceso en la actualidad,
indican =ue estaos en un tie!o de rede>inicin de las relaciones internacionales y
de reinsercin de los !ases de A:rica )atina en un orden global !aradAico =ue a'n
est< en !roceso de construccin( De resolver los !robleas sociales =ue venios
arrastrando !or decenios y a'n siglos, esta situacin o>rece a la regin la o!ortunidad
de ubicarse en un lugar !re>erencial en el concierto de regiones y naciones hacia
ediados del Siglo 99I(
"or 'ltio, slo =ueda hacer una invocacin !ara ovilizar la voluntad
!oltica, la ca!acidad e!resarial y las energas !o!ulares en la b's=ueda de nuevas
>oras de !roover el desarrollo social en A:rica )atina( )a !ersistencia de las
desigualdades ha !uesto claraente sobre la esa el tea central !ara la !oltica
social !ara los !rieros decenios del Siglo 99I/ lograr una ayor e=uidad y eliinar
las desigualdades e.treas, !ero sin sacri>icar el creciiento econico y sin
de!redar nuestros recursos naturales( 8sto ser< !osible slo si e.iste una
convergencia de es>uerzos de todos los sectores de las sociedades latinoaericanas y,
sobre todo, si se realiza un trabaAo conAunto desde la c'!ula, desde los niveles
interedios y desde la base, cobinando iniciativas de =uienes detentan el !oder
+;
!oltico en los niveles <s altos, de =uienes tienen el !oder econico, y de =uienes
lideran las organizaciones de la sociedad civil en el <bito local(
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Lo$ Aorte$ de M#n3red M#BCNee3 ) de A'#rt)# Sen
,
E& De$#rro&&o # E$c#&# 0u'#n#
8l en>o=ue del BDesarrollo a 8scala PuanaC, de @a.6%ee>, 8lizondo y
Po!enhayn 0*+,F, *++42, !retende ser una contribucin !ara construir Buna >iloso>a
del desarrollo,C =ue !ueda constituirse en Bun a!orte sustancial !ara la construccin
de un nuevo !aradiga del desarrollo, enos ecanicista y <s huano(C 8ste
!aradiga Bheterodo.oC del desarrollo !uede tabi:n contribuir a reorientar el
en>o=ue de las !olticas sociales, dirigi:ndolas <s hacia el ser huano y hacia un
bienestar aut:ntico(
8ste !aradiga del desarrollo estara dirigido a =uienes est:n Bdedicados a
!ensar cainos de huanizacin !ara un undo en crisisC 0@a.6%ee>, et0al& *+,F, !(
12, !uesto =ue la nuestra sera una/
Bsociedad alienada =ue se ebarca en una carrera !roductivista sin sentido( )a
vida se !one, entonces, al servicio de los arte>actos en vez de los arte>actos al
servicio de la vida( )a !regunta !or la calidad de vida =ueda recubierta !or la
obsesin de increentar la !roductividad de los edios( )a construccin de
una econoa huanista e.ige, en este arco, un i!ortante desa>o terico, a
saber/ entender y desentraar la dial:ctica entre necesidades, sastis>actores y
bienes econicos( 8sto, a >in de !ensar >oras de organizacin econica en
=ue los bienes !otencien satis>actores !ara vivir las necesidades de anera
coherente, sana y !lenaC 0!( 41E nota, a enos =ue se indi=ue lo contrario,
todas las re>erencias son de @a. %ee> et0 al0, *+,F2(
*
8ste ane.o ha sido !re!arado !or Jurgen Schuldt(
*;;
8n esa direccin !ro!onen su !rograa general, consistente en Bun Desarrollo a
8scala Puana(C -al desarrollo se concentra y sustenta en la satis>accin de las
necesidades huanas >undaentales, en la generacin de niveles crecientes de
autode!endencia y en la articulacin org<nica de los seres huanos con la naturaleza
y la tecnologa, de los !rocesos globales con los co!ortaientos locales, de lo
!ersonal con lo social, de la !lani>icacin con la autonoa y de la Sociedad ?ivil con
el 8stado(
Dase sustantiva del !lanteaiento consiste en Blograr la trans>oracin de la
!ersona6obAeto en !ersona6suAeto del desarrollo 0=ue2 es, entre otras cosas, un
!roblea de escalaE !or=ue no hay !rotagoniso !osible en sisteas gigantsticos
organizados Aer<r=uicaente desde arriba hacia abaAo(C 8sta Bnueva conce!cin ha de
orientarse !riordialente hacia la adecuada satis>accin de las necesidades
huanas( "or otra !arte, si el desarrollo >uturo no !odr< sustentarse en la e.!ansin
de las e.!ortaciones 0(((2, ni en sustanciales a!ortes de ca!ital >or<neo 0(((2, la nueva
conce!cin ha de orientarse inevitableente hacia la generacin de una creciente
autode!endenciaC 0!( *32( De ah =ue los autores se vean abocados a desarrollar una
teora de las necesidades >undaentales(
?ontrariaente al estrecho aneAo convencional =ue los econoistas hacen
del conce!to de necesidades 0=ue en el lenguaAe econico convencional seran las
B!re>erenciasC2, estos autores a!lan su diensin y la contra!onen con los
satis>actores de a=uellas( @<s es!ec>icaente, cuestionan el saber ortodo.o, de
acuerdo al cual las necesidades huanas seran in>initas, relativas 0de!enderan de la
cultura2 y =ue variaran !eranenteente, sealando =ue esas conce!ciones se basan
en un error conce!tual al con>undirlas con los satis>actores de necesidades =ue se dan
a trav:s de bienes y servicios(
Desde esa !ers!ectiva, las necesidades 0=ue incluyen las realizaciones y
ca!acidades !lanteadas !or Aartya Sen, v:ase la seccion siguiente2 se ordenan en
base a dos ti!os de categoras =ue !ueden cobinarse/ las e.istenciales 0Ser, -ener,
Pacer y 8star2 y las a.iolgicas 0de Subsistencia, "roteccin, A>ecto, 8ntendiiento,
"artici!accin, #cio, ?reacin, Identidad y )ibertad2( De ese listado 0?uadro %o( A6
*2, =ue reconocen arbitrario hasta cierto !unto, se des!rende =ue las necesidades son
!ocas, >initas y clasi>icables y =ue son las isas en todas las culturas 0y tie!os
histricos2( Ade<s, !ara estos autores las necesidades no slo son re>leAo de
carencias, sin =ue tabi:n !otencian a las !ersonas/ Ben la edida en =ue las
necesidades co!roeten, otivan y ovilizan a las !ersonas, son tabi:n
!otencialidad y, <s a'n, !ueden llegar a ser recursosC 0!( 432, as!ecto =ue ser<
indis!ensable tener !resente en la ado!cin de las BnuevasC !olticas sociales(
8n cabio, los satis>actores 0=ue, en el lenguaAe econico convencional se
con>unden con las BnecesidadesC2, en tanto edios !ara satis>acer las necesidades, se
odi>ican en tie!o y es!acio, seg'n los sisteas sociales 0o culturas2 en =ue surgen(
"ara >ines de ilustracin se entiende entonces =ue la alientacin y el abrigo no son
necesidades en tal sentido, sino satis>actores de la necesidad esencial de subsistencia(
"or su !arte la educacin, la investigacin, la estiulacin !recoz y la editacin son
satis>actores de la necesidad de entendiiento( )os sisteas curativos, la !revencin
y los es=ueas de salud son satis>actores de la necesidad de !roteccin(
*;*
8videnteente un satis>actor !uede contribuir a la cobertura de varias necesidades 0la
adre =ue lacta a su hiAo contribuye a satis>acerle sus necesidades de subsistencia,
!roteccin, a>ecto e identidad2 y a la inversa una necesidad !uede re=uerir de varios
satis>actores !ara cubrirla 0!or eAe!lo, el entendiiento re=uiere de educacin,
buena salud y nutricin adecuada2( De anera =ue, en lo =ue a !olticas sociales se
re>iere, lo =ue debe buscarse es o>recer diversos satis>actores, a la vez, !ara cubrir una
necesidadE de ah la i!ortancia de Bdesco!artaentalizarC la accin concreta(
%tese, al res!ecto, =ue el satis>actor es el odo o >ora coo se e.!resa una
necesidad, ientras =ue los bienes y servicios 0ateriales e inateriales2 son edios
!or los cuales el suAeto !otencia los satis>actores !ara alcanzar sus necesidades( )os
satis>actores contribuyen a la realizacin 0BactualizacinC lo denoinan los autores2
de las necesidades huanas, !or lo =ue !ueden estar con>orados !or, entre otros,
>oras de organizacin, estructuras !olticas, !r<cticas sociales, condiciones
subAetivas, valores y noras, es!acios, conte.tos, co!ortaientos y actitudes, etc(
0!( 412( 8n !ocas !alabras, Blos satis>actores son lo histrico de las necesidades y los
bienes econicos su aterializacin(C 0!( 452(
)os satis>actores, sin ebargo, no tienen !or=u: contribuir !ositivaente al
bienestar o a la eAora de la calidad de vida, sino =ue !ueden llevar a deteriorarlo,
liit<ndolo o desvirtu<ndolo( 8n tal sentido, los autores distinguen cinco categoras
de satis>actores, a saber/
Mioladores o destructores, =ue son los satis>actores 0!or eAe!lo, araentiso2
=ue !retenden satis>acer una necesidad 0!or eAe!lo, la de !roteccin2, !ero =ue
i!osibilitan la satis>accin de otras necesidades 0!or eAe!lo, la de subsistencia,
a>ecto, libertad2(
"seudo6satis>actores, =ue a!arentan satis>acer ciertas necesidades 0v(gr( odas 6
identidadE sobree.!lotacin de recursos naturales 6 subsistenciaE nacionaliso
chauvinista 6 identidadE deoracia >oral 6 !artici!acinE !rostitucin 6 a>ectoE
etc(2(
Inhibidores, debido a los cuales 6en la edida en =ue sobresatis>acen o hartan6
di>ic'ltase la !osibilidad de satis>acer otras necesidades 0!(eA( el satis>actor
!aternaliso, =ue !retende cubrir la necesidad de !roteccin, i!ide la
satis>accin del entendiiento, la !artici!acin, la libertad y la identidadE o la
!roduccin taylorista, =ue dice a>rontar la necesidad de subsistencia, !ero inhibe
la satis>accon de !artici!acin, creatividad, identidad, etc(2(
Singulares, =ue son los satis>actores =ue se dirigen a satis>acer una sola necesidad,
tales coo los !rograas de suinistro de alientos 0necesidad =ue satis>ace/
subsistencia2, sisteas de seguros 06!roteccin2, voto 06!artici!acin2,
es!ect<culos de!ortidos 06ocio2, etc(
Sin:rgicos, =ue !or la >ora coo satis>acen una deterinada necesidad
contribuyen a la satis>accin siult<nea de otras necesidades, coo lo ilustran los
eAe!los del ?uadro %o( A67(
*;7
)as tres !rieras categoras encionadas de satis>actores deben, claraente,
rechazarseE ientras =ue la cuarta !uede resultar !ositiva y la =uinta es la =ue habra
=ue >avorecer !rivilegiadaente en el ca!o de Blo socialC y !ara alcanzar el
Desarrollo a 8scala Puana(
Gna estrategia de desarrollo a 8scala Puana debe, !or tanto, en>atizar los
satis>actores sin:rgicos, =ue son los =ue !otencian la !ers!ectiva contrahegenica y,
con ello, la liberacin huana( ?onsecuenteente, la !oltica social debe estar
dirigida a cubrir las necesidades e.istenciales sin:rgicas, recusando en lo !osible las
de<s(
*;4
?uadro %o( A6*/
1ATRI> DE NECESIDADES Y SATIS$ACTORES
*;3
?uadro %o( A67/
SATIS$ACTORES SIN?RGICOS
*;1
8ste !aradiga nos !erite, entre otros, rede>inir el conce!to de !obreza0s2,
en >uncin al grado de cobertura relativa de las diversas BnecesidadesC/ B8l conce!to
tradicional es liitado y restringido, !uesto =ue se re>iere e.clusivaente a la
situacin de a=uellas !ersonas =ue !ueden clasi>icarse !or debaAo de un deterinado
ubral de ingreso( )a nocin es estrictaente econoicista( 0de ah =ue2 sugerios
no hablar de !obreza, sino de !obrezas( De hecho, cual=uier necesidad huana
>undaental =ue no es adecuadaente satis>echa revela una !obreza huana( )a
!obreza de subsistencia 0debido a alientacin y abrigo insu>icientes2E de !roteccin
0debido a sisteas de salud ine>icientes, a la violencia, la carrrera araentista, etc(2E
de a>ecto 0debido al autoritariso, la o!resin, las relaciones de e.!lotacin con el
edio abiente natural, etc(2E de entendiiento 0debido a la de>iciente calidad de la
educacin2E de !artici!acin 0debido a la arginacin y discriinacin de uAeres,
nios y inoras2E de identidad 0debido a la i!osicin de valores e.traos a
culturales locales y regionales, eigracin >orzada, e.ilio !oltico, etc(2 y as
sucesivaenteC 0@a.6%ee>, *++4, !( 4+2(
@<s a'n, la !ersistencia de cual=uier ti!o de !obreza terina convirti:ndose
en una !atologa, !or eAe!lo, en el caso del dese!leo, =ue 6 desde esta !ers!ectiva6
no !uede concebirse slo coo una >alta de trabaAo e ingresos, sino coo un recorte
sustancial Ry, a enudo, irrecu!erableR de la !ersona huana, en la edida en =ue la
!ersona se sentir< cada vez enos !rotegida, se destruyen sus relaciones a>ectivas, lo
invaden sentiientos de aislaiento y arginacin y disinuye la autoestia,
!rovocando una crisis de identidad 0@a.6%ee>, *++4, !( 3;2( Junto con las !atologas
individuales e.isten tabi:n las colectivas, =ue son las <s graves, al gestar niveles
asivos de >rustracin(
)as diversas atrices !resentadas, sugieren los autores, !odran servir !ara
>ines de diagnstico, !lani>icacin y evaluacin( Se utilizaran en y !or gru!os locales
!ara el auto6diagnstico, en =ue ellos isos llenaran los casilleros, con lo =ue
toaran conciencia de sus carencias y !otencialidades concretas, lo =ue llevaa a
construccin de atrices negativas y !ositivas, res!ectivaente( )uego, !odran
a!liar el eAercicio !artici!ativo !ara disear lineaientos !ro!ositivos en direccin a
la Bautode!endenciaC a nivel local( Finalente, !odran ser de utilidad !ara detectar
sus resultados, en la !r<ctica( 8videnteente, esto es de gran relevancia !ara el
diseo, eAecucin y evaluacin de las !olticas sociales(
8sos eAercicios tendran =ue re!etirse, asiiso, a los niveles regional y
nacional/ BDe este odo un !roceso iterativo =ue va desde lo local hasta lo nacional,
!asando !or lo regional, e.ige elaborar etodologas a!ro!iadas =ue !eritan
co!atibilizar en una articulacin arnica las visiones, as!iraciones y !ro!uestas
surgidas de los distintos es!acios(C ?on ello, Blos !ro!ios actores sociales, de ser
tradicionalente obAetos del desarrollo, !asan a asuir su rol !rotagnico de suAetos,C
0@a.6%ee>, *++4, !( 3+2, otorg<ndole su car<cter contrahegenico(
8ste !lanteaiento del BDesarrollo a 8scala PuanaC lleva asiiso a una
recu!eracin y articulacin de la heterogeneidad 0econica, cultural, !oltica2, en un
undo BodernoC =ue no tiene res!eto !or Blo distintoC y en el =ue tiende a
hoogeneizarse todo/ B8l rescate de la diversidad es el eAor caino !ara estiular
los !otenciales creativos y sin:rgicos =ue e.isten en toda sociedad( De all =ue !arece
*;F
aconseAable y coherente ace!tar la coe.istencia de distintos estilos de desarrollo
regionales dentro de un iso !as, en vez de insistir en la !revalencia de ]estilos
nacionales\ =ue han deostrado ser hasta ahora e>icientes !ara el enri=ueciiento de
algunas regiones a costa del e!obreciiento de otras( )os ]estilos nacionales\ est<n
concebidos en su ayor !arte con el !ro!sito de re>orzar o antener la unidad
nacional( %o debe, sin ebargo, olvidarse =ue la unidad no signi>ica uni>oridad(
"uede e.istir una base <s slida !ara la unidad real cuando un c'ulo de
!otenciales culturales a>loran libre y creativaente, contando con las o!ortunidades,
el res!aldo t:cnico y el estulo !ara hacerlo(C 0@a.6%ee> et0 al(, *+,F, !( 3+2(
De ah =ue Bla situacin obliga a re!ensar el conte.to social de las necesidades
huanas de una anera radicalente distinta de coo ha sido habitualente !ensado
!or !lani>icadores sociales y !or diseadores de !olticas de desarrollo( [a no se trata
de relacionar necesidades solaente con bienes y servicios =ue !resuntaente las
satis>acenE sino de relacionarlas ade<s con !r<cticas sociales, >oras de
organizacin, odelos !olticos y valores =ue re!ercuten sobre las >oras en =ue se
e.!resan las necesidadesC 0@a.6%ee> et0al0 !( 4F2, tea :ste =ue resulta esencial !ara
el diseo de una nueva !oltica social(
8videnteente esta radical reconce!tualizacin de las necesidades 0y su
relacin con los satis>actores y las ercancas2 tiene i!revisibles consecuencias,
obligando tabi:n, entre otros, a trans>orar sustantivaente el contenido de otros
conce!tos, coo el de !obreza 0llevara a hablar de B!obrezasC seg'n el grado de
satis>accin de cada necesidad en el sentido descrito arriba2 o, lo =ue nos interesa
a=u, el de las !olticas sociales y de desarrollo( Se !asa as de nociones econoicistas
o reduccionistas a otras <s integrales y huanizadas( De ah =ue, dando un !aso
adicional, terinen de>iniendo el Desarrollo, orientado hacia la satis>accin de las
necesidades huanas, a trav:s de la autode!endencia, =ue le sirve de condicin,
edio y valor irreductible, as!ecto =ue debe recoger toda !oltica social y de
desarrollo(
"or aadidura, al entender las necesidades sist:icaente coo carencias y
!otencias, la estrategia de desarrollo =ue !ro!onen los encionados autores !rioriza
la generacin de satis>actores endgenos y sin:rgicos !ara acabar con los crculos
viciosos de la !obreza( "ers!ectiva =ue contrasta con las tradicionales, en las =ue se
establecen linearidades Aer<r=uicas en ateria de las necesidades huanas/ B$egirse
!or la lgica de la linearidad da origen a !atrones de acuulacin divorciados de la
!reocu!acin !or el desarrollo de las !ersonas( Si se o!ta !or la linearidad, la
estrategia establecer< !rioridades a !artir de las !obrezas de subsistencia observadas(
)os !rograas se orientar<n !re>erenteente de anera asistencial, coo un ata=ue a
la !obreza entendida convencionalente( )as necesidades ser<n entendidas
e.clusivaente coo carencias y, en el eAor de los casos, los satis>actores =ue el
sistea genera ser<n singulares( "aradoAalente, tal o!cin i!ulsa una causacin
circular acuulativa 0en el sentido de @yrdal2 y los !obres no deAan de ser !obres en
la edida en =ue auenta su de!endencia de satis>actores generados e.genaente a
su edioC 0@a.6%ee> et0al0& !( 1;2, crtica =ue da en el eollo de las !olticas sociales
tal coo se vienen eAecutando actualente(
De ah =ue Btoda accin =ue se eAerza e.clusiva o !rinci!alente sobre
carencias sentidas, tendr< una e>icacia baAa( )as carencias se e.!resan en t:rinos de
*;5
obAetos, arte>actos y, a veces, servicios( ?asi nunca se e.!resan en t:rinos de las
necesidades >undaentales a las cuales esas carencias eventualente a!untan( %o se
tiene !resente, entonces, =ue las acciones orientadas hacia la solucin de carencias
son acciones lineales de e>ectos singulares, ientras =ue las acciones orientadas hacia
la actualizacin de necesidades huanas >undaentales !ueden generar sinergia(
Generalente 0(((2 las carencias son sntoas, y o!tar !or actuar sobre sntoas es
o!tar !or a=uello =ue, en lugar de resolver, !er!et'a el !roblea e increenta la
de!endencia(C 0@a.6%ee>, *+,+, !( *7+2(
?on lo =ue los autores concluyen en su !ro!ia !ers!ectiva/ Bel Desarrollo a
8scala Puana no e.cluye etas convencionales, coo creciiento econico !ara
=ue todas las !ersonas !uedan tener un acceso digno a bienes y servicios( Sin
ebargo, la di>erencia res!ecto de los estilos doinantes radica en concentrar las
etas del desarrollo en el !roceso iso del desarrollo( 8n otras !alabras, =ue las
necesidades huanas >undaentales !ueden coenzar a realizarse desde el coienzo
y durante todo el !roceso de desarrolloE o sea, =ue la realizacin de las necesidades no
sea la eta, sino el otor del desarrollo iso( 8llo se logra en la edida en =ue la
estrategia de desarrollo sea ca!az de estiular !eranenteente la generacin de
satis>actores sin:rgicos(C 0@a.6%ee>, *+,+ !( 1*2( 8n !ocas !alabras, desde esta
!ers!ectiva, se le !uede dar un vuelco i!ortante a los !aradigas de las !olticas
sociales, dirigi:ndolas <s hacia el ser huano y hacia un bienestar aut:ntico(
C##c"d#de$ ) Derec6o$+ Lo$ #orte$ de A'#rt)# Sen
Gn segundo a!orte Bheterodo.oC reciente a la conce!cin de desarrollo, de
gran relevancia !ara abordar la !roble<tica de las !olticas sociales, es el en>o=ue de
las ?a!acidades y Derechos =ue !roviene de Aartya Sen 0*+,4, *+,1, *+,,, *+,+a,
*+,+b, *++7, *++42, "reio %bel de 8conoa de *++,, e.6!ro>esor de econoa y
>iloso>a en la Gniversidad de Parvard y actualente en la Gniversidad de
?abridge( Seg'n esta visin, en la edida en =ue el desarrollo tiene =ue ver con el
logro de una Bvida eAor,C habra =ue en>atizar la naturaleza de la vida =ue lleva la
gente, <s =ue su >ora(
De ah =ue gran !arte de su trabaAo est: dirigido a cuestionar la evaluacin de
la calidad de vida 0<s =ue slo el de nivel de vida2 en base a los tres en>o=ues =ue
estuvieron 0o est<n a'n2 en boga en este ca!o/ el =ue lo realiza sobre la base de las
ercancas =ue !osee y usa la gente 0considerando su nivel y su distribucin entre las
!ersonas2E el =ue lo deterina a !artir de la ButilidadC 0coo la entienden los
neocl<sicos y =ue cali>ica de B:trica del !lacerC2 =ue otorgan los bienes y serviciosE
o el =ue se basa en el en>o=ue de las Bnecesidades b<sicasC 0=ue, evidenteente, no
debe con>undirse con el de las necesidades huanas de @a.6%ee>2 y =ue >inalente
tabi:n se sustenta en indicadores cuantitativos de las ercancas a =ue acceden las
!ersonas(
Desde este innovativo !aradiga, los seres huanos son analizados en su rol
dual, ya no slo coo edios !riarios de toda la !roduccin, !ers!ectiva tradicional
de los estudios del desarrollo econico, sino coo agentes, bene>iciarios y
adAudicatarios del !rogreso( De donde se Bsostiene =ue el !roceso de desarrollo
econico se debe concebir coo la e.!ansin de las ]ca!acidades\ de la gente( 8ste
en>o=ue se centra en lo =ue la gente !uede hacer y el desarrollo se ve coo un
*;,
!roceso de eanci!acin de la obligada necesidad de ]vivir enos o ser enos\C
0*+,4, ! ***12(
8ste !lanteaiento evita Vcuando se eval'a el desarrollo o se !ro!onen
edidas de !oltica econica o socialV =ue se con>undan edios y >ines, ya =ue a
enudo, no slo en la !r<ctica, se olvida =ue la vida de las !ersonas debe ser la
!reocu!acin !rinci!al y =ue la !roduccin y la !ros!eridad ateriales son eros
instruentos 0coo los satis>actores de @a.6%ee>2 !ara solventar a=uella( Aun=ue
:sto !arecera una !erogrullada, tradicionalente tal con>usin ha llevado y sigue
dando lugar a una concentracin analtica y de !oltica !arcializada unilateralente en
la e.!ansin del ingreso real, de la !roductividad y del creciiento econico 0!or
habitante2 coo las caractersticas centrales y deterinantes de un desarrollo e.itoso
y coo >ines 'ltios de :ste(

8se !aradiga tradicional no sera !roble<tico si e.istiera una
corres!ondencia !er>ecta entre abos as!ectos 0y en =ue los edios se aterializaran
en >ines inediata y co!letaente2, es decir, entre creciiento y desarrollo( "ero
:sto evidenteente no es as, ya =ue se observa uy a enudo =ue elevados y
crecientes niveles de ingreso o de utilidad o de satis>accin de necesidades b<sicas no
necesariaente aseguran altos niveles cualitativos de vida, aun=ue !uedan estar
relacionados Ry, en algunos casos, incluso, !erversaenteR con :stos(
De lo =ue se trata, !or tanto, es de Bevaluar el cabio social en t:rinos de la
ri=ueza de la vida huana resultante de :lC 0*+,+/ 342( "ero, coo la !ro!ia nocin
de calidad de la vida huana es una cuestin de gran co!leAidad, se re=uiere
desarrollar conce!tos adicionales !ara !lasar la nueva visin con !recisin( 8s a=u
donde surge una !riera di>erencia con el en>o=ue de @a.6%ee>, ya =ue el centro del
an<lisis no son las necesidades y los logros, sino el !otencial !ara lograr su cobertura
y la libertad de elegir entre o!ciones 0siendo :ste un >in en s, seg'n Sen2(
"ara ese e>ecto, Sen desarrolla un conAunto 6a !riera vista, abigarrado6 de
conce!tos no convencionales !ara construir su !ro!ia !ers!ectiva del Desarrollo, en la
=ue i!lcita y e.!lcitaente se cuestionan los !aradigas convencionales(
?oo se ha sealado, la !ersona huana se encuentra en el centro del an<lisis
y !reocu!aciones del autor/ ^0(((2 commoditie# are merely mean# to well-"eing and
2reedom and do not re2lect the nat%re o2 the live# that the (eo(le involved can lead^
0Sen, *+,+a/ 142( "or lo =ue tabi:n es el !unto de !artida de su es=uea, =ue nos
llevar< a la de>inicin del Desarrollo coo !roceso !or edio del cual se a!lan y
!ro>undizan las ca!acidades huanas(
8n el es=uea =ue desarrollareos a=u 6!ara >acilitarle el seguiiento al
lector6 !odraos, a anera de sntesis, establecer la siguiente cadena de conce!tos
=ue se condicionan utuaente 0debi:ndose tener !resente =ue unos !ueden englobar
a o ser !recondiciones de otros2, aun=ue no necesariaente uno lleva al siguiente 0a
odo de re>erencia se incluyen los t:rinos originales en ingl:s2/
Dotaciones 6 Derechos 6 ?a!acidades 6 $ealizaciones 6 ?alidad de MidaE

8ndoLents68ntitleents 6?a!abilities 6 Functionings 6 Nuality o> )i>e(

*;+
"ara tal e>ecto, Sen inicia su estudio con el conce!to de endowment#, =ue
denoinareos dotaciones de a=u en adelante, de>inidas coo el conAunto de
!osesiones o !ro!iedades iniciales con =ue cuenta una !ersona 0o >ailia2, tales coo
su >uerza de trabaAo, tierras, herraientas, bienes, dinero, Bca!ital huanoC y de<s
destrezas y e.!eriencias de vida(
8sa dotacin de !artida, la !ersona o >ailia la !uede convertir en entitleents
0derechos de uso o doinio de a=u en adelante2 o conAuntos de canastas de
ercancas sobre las =ue tiene coando o derecho de uso( -al conversin se !uede
realizar !or el autoconsuo de la >ailia o !or un intercabio de las dotaciones
iniciales con la naturaleza 0!roduccin2 o con otras !ersonas 0a trav:s del coercio,
entendido :ste coo e.change entitleent !or Sen2( $ealizado :sto, el individuo tiene
derechos o doinio sobre un subconAunto alternativo de canastas de ercancas =ue
!uede usar o consuir 0coo tal, se trata, en t:rinos icroeconicos, de un vector
de dotacin o de un conAunto !resu!uestal2(
8sos derechos de uso 6derivados en !arte de las dotaciones6 est<n a!arados
consuetudinariaente, sea legalente, !or=ue se trata de !osesiones !rivadas
0aseguradas !or el 8stado y =ue !ueden de>enderse en las cortes2, sea !or=ue est<n
legitiados socialente, =ue es el caso de bienes !'blicos o de subsidios o
donaciones o !or ecanisos de reci!rocidad entre >ailias o !or sisteas de
distribucin al interior de la >ailia(
-ales derechos o doinio, entendidos coo el ^conAunto de ercancas entre
las =ue una !ersona !uede elegir un subconAunto^, !eriten ^relacionar el doinio
real sobre bienes y servicios de una !ersona o >ailia con las reglas de los isos en
ese sistea y la !osicin real de la !ersona o >ailia en el sistea 0!or eAe!lo/ la
!ro!iedad o dotacin iniciales2( 8sta >ora de en>ocar el !roblea contrasta con otras
=ue evitan la cuestin del doinio, dando !or hecho de una anera general la
dis!onibilidad de los bienes !ara su distribucin entre la !oblacin^( 8n esta
!ers!ectiva, Sen deuestra 6a anera de ilustracin6 =ue !uede haber abundante
dis!onibilidad de alientos en una sociedad, sin =ue ello otorgue necesariaente el
derecho de uso sobre ellos, con lo =ue se !ueden !resentar 6en a!arente !aradoAa6
habrunas asivas 0M:ase sus eAe!los en *+,+a2(
@<s a'n, y es a=u donde establece el ne.o entre las !ersonas y las
!articularidades de la sociedad en =ue se desenvuelve,
^Nue una !ersona sea ca!az de eAercer doinio sobre la cantidad su>iciente de
alientos !ara no orirse de habre de!ende de la naturaleza del sistea de
derechos =ue o!ere en la econoa en cuestin y en la !ro!ia !osicin de la
!ersona en esa sociedad( Si re>le.ionaos sobre esto veos =ue es algo
co!letaente obvio 0es!ecialente, !ara el diseo de una nueva !oltica
social2, !ero illones de !ersonas han uerto a causa de !osiciones =ue
ignoran el en>o=ue de los derechos y se concentran en cabio en variables
tales coo la o>erta de alientos !or unidad de !oblacin( Incluso cuando la
!ro!orcin total de alientos !ara la !oblacin es alta, deterinados gru!os
!ueden orir !or su >alta de habilidad !ara eAercer doinio sobre una cantidad
su>iciente de alientos( Mer el !roblea alientario coo en el en>o=ue
**;
althusiano, en t:rinos de la !roduccin alientaria o la o>erta !er c<!ita,
!uede ser un error ortal, literalente hablando^ 0*+,4/ ***+2(
#bservaos en :sto una !riera contribucin i!ortante de Sen, de gran
utilidad !ara >ines de !oltica( ?on ello llegaos a los t:rinos centrales de Sen,
cuando !rocede a distinguir entre las realizaciones 0_>unctionings_ es el t:rino !oco
a>ortunado =ue utiliza el autor2 y las ca!acidades 0_ca!abilities_, =ue =uiz<s <s
>ruct>eraente !odra traducirse coo habilidades y !otencialidades2 de las !ersonas(
^Si la vida es !ercibida coo un conAunto de _haceres y seres_ =ue son valorados, el
eAercicio de evaluar la calidad de vida debe ado!tar la >ora de evaluacin de estos
>uncionaientos y la ca!acidad de >uncionar( 8ste eAercicio no !uede realizarse
centr<ndose si!leente en las ercancas y los ingresos =ue contribuyen a esos
haceres y seres, coo sucede en la contabilidad basada en ercancas !ara evaluar la
calidad de la vida 0i!licando una con>usin entre edios y >ines2^ 0*+,+/ 34s(2(
)as realizaciones est<n re>eridas a las di>erentes condiciones de vida =ue son
0o !ueden ser2 alcanzadas !or las !ersonas, ientras =ue las ca!acidades hacen
alusin a nuestras habilidades y !otencial !ara alcanzar dichas condiciones de vida(
De anera =ue las realizaciones son logros, ientras =ue las ca!acidades son las
habilidades !ara lograr algo y, <s es!ec>icaente, son las o!ortunidades e>ectivas
=ue !osee la !ersona res!ecto al ti!o de vida =ue se !uede llevar( 8s en este !unto en
=ue debera asentarse una !oltica social renovada, a >in de >acilitar la viabilidad de
a!liar las Bo!ortunidades e>ectivasC =ue !osee la gente !ara eAorar su nivel y
naturaleza de vida(
De anera =ue se conce!t'e la vida huana coo un conAunto de ^haceres y
seres^ 0^doings and beings^ ` ^>unctionings^2, =ue con>iguran las realizacionesE en
=ue se relaciona la evaluacin de la calidad de vida 0conce!to <s a!lio =ue el de
nivel de vida en su ace!cin tradicional2 con el logro de la aca!acidad de >uncionar o
realizar algoa( 8n ese !roceso, algunas variables, coo la educacin y la salud, son
deterinantes directos de la ca!acidad huana, ientras =ue otras son
instruentales, tales coo la !roocin agrcola o la !roductividad industrial( M:ase
a=u, nuevaente, las !aralelas a los conce!tos e.istenciales de necesidad de @a.6
%ee>/ Sen habla de hacer y ser, a lo =ue @a.6%ee> le aade el tener y el estar(
"or lo =ue, seg'n este en>o=ue, se deba concebir el ^desarrollo coo una
cobinacin de distintos !rocesos, <s =ue la e.!ansin de alguna agnitud
a!arenteente hoog:nea, tal coo el ingreso real o la utilidad( )as cosas =ue la
gente valora hacer o ser !ueden ser uy diversas y las ca!acidades valorables varan
de libertades tan eleentales coo estar libres de habre o de subalientacin hasta
habilidades tan co!leAas coo las de alcanzar el autores!eto o la !artici!acin
social^ 0*+,+/ 13E n(s(2( %tese =ue el autores!eto y la !artici!acin social son
nuevaente dos necesidades a.iolgicas =ue coinciden con el cat<logo !resentado !or
@a.6%ee>(
?on estas conce!tualizaciones 6a!arenteente con>usas a !riera vista6 se
recusa la visin de acuerdo a la cual la !osesin a bienes y servicios sirve coo
criterio e.clusivo !ara de>inir el nivel de vida 0conce!to estrecho2 o de bienestar o
calidad de vida 0conce!tos =ue incluyen las ca!acidades2 de una !ersona, !uesto =ue
las !osibilidades de trans>oracin de bienes y servicios 0a !artir de los entitleents
***
o derechos2 a realizaciones varan de !ersona en !ersona, seg'n sus ca!acidades( 8n
ese sentido a la !ersona se la concibe en >ora <s din<ica y con un !otencial
!ro!io, <s =ue coo un ente !asivo, =ue slo recibe o consue o dis>ruta, coo en
las versiones econicas ortodo.as( 8n este as!ecto se observa un avance res!ecto al
!aradiga de @a.6%ee>, ya =ue se consideran no slo los logros, sino tabi:n y
esencialente las libertades de accin( 8s decir, !ara Sen es la !ro!ia libertad la =ue
i!orta y no slo los edios !or los cuales es lograda(
Sen rastrea el origen de esta !ers!ectiva hasta Aristteles, !asando !or Ada
Sith, hasta llegar a @ar.( Su arguento b<sico radica en concebir la calidad de vida
en t:rinos de actividades =ue se valoran en s isas y en la ca!acidad de alcanzar
estas actividades( 8n ese caso se discute la i!ortancia de las _realizaciones_ y de la
_ca!acidad de >uncionar_ coo deterinantes del bienestar( 8l :.ito de la vida huana
se observara en t:rinos del logro de las actividades huanas necesarias o
realizaciones( A !artir de a=u !uede construirse el !uente entre las conce!ciones de
Sen y @a.6%ee>(
Si la vida se !ercibe coo un conAunto de _haceres y seres_ 0es decir, de
realizaciones2 =ue es valorado !or s isoE el eAercicio dirigido a deterinar la
calidad de la vida ado!ta la >ora de evaluar estas _realizaciones_ y la _ca!acidad !ara
>uncionar_( A di>erencia de los en>o=ues basados en el valor o bienestar =ue otorgaran
las !ro!ias ercancas 0en =ue se con>unden edios y >ines, y =ue @ar. denoin
_>etichiso de la ercanca_2( 8n este caso, !or tanto, la calidad de la vida se
deterinara en a!oyo a esos _haceres y seres_ 0realizaciones2 y en la ca!acidad o
habilidad de la !ersona de lograrlos(
)os eleentos constitutivos de la vida son vistos as coo una cobinacin
de varios ti!os de _realizaciones_ 0en =ue la !ersona es _activa_ y no _!asiva_2, tales
coo 6entre las <s eleentales6 la de esca!ar a la orbilidad y la ortalidad, estar
bien alientado, realizar oviientos usuales, etc(, o 6!ara ir a niveles <s
so>isticados6 lograr el autores!eto, toar !arte de la vida en counidad y a!arecer en
!'blico sin verguenza 0en todas las sociedades se valora :sto, !ero el conAunto
es!ec>ico de ercancas necesarias !ara alcanzarlos, a trav:s de ^satis>actores^, vara
en tie!o y es!acio2(
8n !ocas !alabras, la idea rectora de este en>o=ue consiste en =ue las
_realizaciones_ son constitutivas del ser de una !ersona y una evaluacin del bienestar
de una !ersona tiene =ue ado!tar la >ora de una deterinacin de estos eleentos
constitutivos( Gna _realizacin_ es e=uivalente al logro de una !ersona/ lo =ue :l o ella
hace o es, y toda _realizacin_ re>leAa una co!onente del estado 0no solo anico2 de
esa !ersona( )a _ca!acidad_ de una !ersona es una nocin derivada =ue re>leAa varias
cobinaciones de _realizaciones_ 0_seres y haceres_2 =ue :l o ella !uede alcanzar( De
ah =ue la _ca!acidad_ re>leAe la libertad de la !ersona de elegir entre di>erentes >oras
de vida( )a otivacin i!lcita 6el :n>asis en la libertad6 est< bien re>leAada en la
conocida >rase de @ar., de acuerdo al cual lo =ue necesitaos es ^ree!lazar la
doinacin de las circunstancias y el azar sobre los individuos !or la doinacin de
los individuos sobre el azar y las circunstancias^(
A!licado a los ca!os de la educacin, la vivienda, la salud, entre otros( esto
resulta a'n as evidente( De ah =ue el conce!to de desarrollo no se !ueda liitar
**7
'nicaente a la consideracin de tales edios ateriales, sino =ue debera toar en
cuenta, sobre todo, las realizaciones 0^ca!abilities^2 =ue cada !ersona o >ailia
alcanza a !artir de ellos( [ esto nos lleva a !reguntarnos, !or eAe!lo, en relacin a la
educacin/ W=u: ti!o de educacinX W!ara >orar =ue !ersonasX )o =ue nos debera
reitir a la atriz de necesidades de @a.6%ee>(
Sabeos =ue el "ID a!enas ide 0!arte de2 la cantidad de los edios de vida
o bienestar =ue !oseen los individuos 0y a'n eso uy i!er>ectaente2, !ero ello
nada dice de lo =ue la gente ^e.trae^ de tales bienes y servicios, lo =ue hace con ellos
y co ese !roceder los enri=uece en cuanto seres huanos, dados sus >ines y
caractersticas !ersonales( 8s en esta !ers!ectiva =ue radica la >uerza del en>o=ue
seniano(
)o =ue le interesa no son 'nicaente las ercancas =ue sirven !ara lograr
algo o lo =ue =uereos lograr, sino es!ecialente el logro en s iso o incluso la
libertad de lograr algo/ ^)os bienes !riarios son edios !ara alcanzar libertades,
ientras =ue las ca!acidades son e.!resiones de las libertades en s isas^ 0*+,+/
3,2, !or lo =ue ^slo los estados logrados son valorables en s isos, no las
o!ortunidades, =ue son valuadas slo coo edios dirigidos a alcanzar el >in de
estados valorables^, en =ue incluso ^la isa eleccin es un caracterstica valiosa de
la vida de una !ersona^ 0ibid(2(
8ste en>o=ue a!ertura la visin a varias !ers!ectivas de gran valor !ara el tea
=ue teneos entre anos( De una !arte, considera el hecho =ue las !ersonas valoran
la habilidad de realizar ciertas cosas y, de otra, la de alcanzar ciertos ti!os de logros
0tales coo el de estar bien alientados, librarse de la orbilidad evitable, ser ca!az
de ovilizarse de un lugar a otro coo deseen, etc(2( Se en>atiza as el ser y hacer 0y,
!or tanto, la libertad2, <s =ue el tener, de la !ersona huana( De anera =ue el
bienestar de una !ersona de!endera de una evaluacin de sus realizaciones(
?on este ti!o de en>o=ue se !osibilitan nuevas vas !ara concebir y alentar el
Desarrollo, cuando enos conce!tualente, !ercibi:ndose =ue lo i!ortante en tales
!rocesos 6<s =ue slo los edios ateriales, las _utilidades_ o la satis>accin de
_necesidades b<sicas_6 radica en la !roocin de las ca!acidades, las realizaciones y
los derechos de la !ersona huana( ?on ello se a!erturan, tabi:n, nuevas o!ciones
de !oltica social(
8sta !ers!ectiva ha llevado tabi:n a concentrarse en las caractersticas de las
ercancas, <s =ue slo en sus cantidades, ya =ue a=uellas !eriten 6seg'n cada
!ersona6 el desarrollo de las realizaciones individuales o >ailiares( ?iertaente =ue
la aterializacin de tales _realizaciones_ no slo de!ende de las ercancas =ue !osee
la !ersona en cuestin, sino =ue tabi:n es una >uncin de la dis!onibilidad de bienes
!'blicos y de la !osibilidad de usar bienes !rivados !roveidos gratuitaente !or el
estado o el sector !rivado( -ales logros 0ser al>abeto, estar sano, estar bien
alientado2 de!enden obviaente, en i!ortante edida, de las !rovisiones estatales
de servicios de salud, educacin, !roteccin, etc(, as coo del segento !rivado6
social !ara !lantearlo en t:rinos de NuiAano( De anera =ue, desde la !ers!ectiva de
este !aradiga, se =uiere llaar la atencin sobre la i!ortancia de hacer una
evaluacin del desarrollo en t:rinos de las realizaciones logradas, <s all< de la
**4
era dis!onibilidad y uso de los edios 0bienes y servicios2 !ara tales
^>uncionaientos^(
8.!andiendo un !oco el as!ecto de las caractersticas de las ercancas, en un
sentido cualitativo, ello nos !odr< llevar a deterinar hasta =u: !unto ciertas
ercancas contribuyen realente a cubrir satis>actores e>ectivos y, con ello,
necesidades, !uesto =ue <s y <s, en nuestro sistea econico se !roducen bienes
y servicios 6en el arco de la _obsolescencia !lani>icada_6 =ue no contribuyen a ello 0o
=ue, incluso, tienden a deteriorar la calidad de vida2( )o =ue nos lleva a los
satis>actores no6sin:rgicos de @a.6%ee>(
"ara terinar, en trabaAos recientes, Javier Iguiiz a!lica esta !ers!ectiva
6a!li<ndola en edida i!ortante6 !ara convertirla en el eAe de su Alternativa de
Desarrollo, =ue tabi:n de>ine coo ^un !roceso de e.!ansin de ca!acidades
huanas, individuales y colectivas 0(((2, en el =ue el obAetivo del desarrollo 0(((2 es el
enri=ueciiento de la vida huana =ue no est< ni tan e.clusiva ni tan estrechaente
ligado al creciiento de la !roduccin !er c<!ita aun=ue, generalente, dicho
creciiento es un >actor i!ortante !ara lograrlo( 8l acento esta !uesto en lo =ue la
gente !uede _hacer y ser_ y no en lo =ue !uede _tener_( Desde este !unto de vista,
uchas veces no hace >alta tener <s !ara hacer <s^ 0*++*/ *,s(2(
De donde seala =ue, gracias a esta visin de las ca!acidades, se las !uede
revalorar y se !uede hacer uso de ellas, ya =ue generalente se las ignora coo
!otenciadoras de un Desarrollo Alternativo( Al res!ecto nobra las siguientes, entre
otras/
*( 8n nuestros !aises el sistea educativo se ha e.!andido a grandes trancosE sin
ebargo, la !osibilidad de a!licar !roductivaente lo =ue se a!rende es nia,
!or >alta de o!ortunidades(
b( -anto las habilidades !ara el intercabio coercial y la e.tensin del
razonaiento contable, coo la ca!acidad organizativa del !ueblo se han
desarrollado hasta en sus sectores <s !obres al en>rentarse en gran edida
asivaente y de anera colectiva y autnoa al !roblea de la
sobrevivencia( ?on esa e.!eriencia de gestin entre los sectores !o!ulares y,
sobre todo, de las uAeres, se han ido gestando las ca!acidades indis!ensables
!ara !otenciar el desarrollo, en es!ecial a !artir de la icro y !e=uea
e!resa(
c( )a industrializacin de nuestros !aises, a !esar de todas sus taras, ha gestado
un contingente i!ortante de e!resarios, gerentes, t:cnicos cali>icados, etc(
=ue estaran en condiciones de asuir un !roceso de trans>oracin
!roductiva industrial de nuevas caractersticas(
d( )as e.!eriencias agrarias y, sobre todo, ca!esinas de los 'ltios aos, tanto
en ateria !roductiva y organizativa, coo !oltica, a!erturan un !otencial
ines!erado de cabio(
Sin ebargo, nos dice Iguiiz, siguiendo a Sen, ^un !roblea >undaental
!ara el !leno eAercicio de estas ca!acidades se encuentra en la escasa vigencia de
**3
derechos b<sicos en el !ais( )a discriinacin interna 0(((2 constituye un >actor de
!riersia i!ortancia !ara e.!licar la >rustracin de esas ca!acidades 0(((2(
Asiiso, el asivo increento de la desnutricin in>antil y 0(((2 la reduccin de la
calidad del sistea educativo nacional( Al otro lado del es!ectro est< la _>uga de
cerebros_^ 0*++*/ 71s(2(
Finalente, !or tanto, tabi:n es conciente de la i!ortancia de los derechos,
en el sentido de Sen, !ara !roover el Desarrollo/ ^la estructura de !roductividades
de nuestros !aises es tan heterog:nea =ue la resolucin de los !robleas eleentales
de nuestras !oblaciones !asa necesariaente !or el estableciiento de una serie de
derechos =ue !erita el acceso de las ayoras a los bienes >undaentales y a su
reconociiento social coo iguales con cierta inde!endencia de la !roductividad =ue
las ca!acidades !ersonales !ueden eAercer^ 0ibid(/ 7;2(
8s interesante sealar =ue Penry Druton 0*+,+2 a!lica este conce!to a nivel
acrosocial, concibiendo las Bca!acidades socialesC coo los eAes de un >uturo
Desarrollo(
**1