Captulo 5. Cmo se decide?: las modalidades de interaccin.

La importancia de las relaciones entre actores

La importancia de los procedimientos formales que, en todos los estados contemporneos, estn previstos por las normas para
estructurar la forma en que las autoridades pblicas adoptan las decisiones sobre las polticas.
Reglas formales y la toma de decisiones: los procedimientos
Que las reglas decisionales, es decir, las normas que establecen cmo se deben tomar las decisiones, tengan potencialmente
un impacto sobre los resultados de los procesos es bastante obvio () reglas o procedimientos decisionales son ciertamente
relevantes
En definitiva, no hay duda de que las reglas decisionales son relevantes, pero su significacin e importancia depender de los
diferentes contextos de decisin.
Las diferentes caractersticas del modelo burocrtico deben, pues, ser ledas en esta clave:
La centralizacin de las decisiones y los controles preventivos y sucesivos representan la forma de garantizar la
certeza del derecho (es decir, la uniformidad de las interpretaciones de la ley).
La predeterminacin del organismo responsable de la decisin y de las secuencias decisionales, la prescripcin de
plazos mximos y mnimos, y la previsin de los dictmenes por parte de otros sujetos son todos ellos elementos que
deberan obligar a las autoridades a actuar de manera predecible.
La publicacin de las decisiones formales y los derechos de acceso a la informacin acerca de las mismas son
preceptos que sirven para garantizar la plena rendicin de cuentas frente a la opinin pblica.
Procedimientos son importantes. En parte porque en un Estado de derecho, aunque puedan ser diferentes para cada decisin,
deben de todos modos existir obligatoriamente. Por otro lado, las consecuencias en trminos de eficiencia y eficacia de las
decisiones parecen ser menos significativas, ya que representan esencialmente un instrumento de garanta de los ciudadanos
ante la autoridad pblica. La refutacin de esta afirmacin radica en que, en caso de acuerdos entre los sujetos involucrados,
los procedimientos legales pueden ser completamente ignorados.
Se afirman los siguientes puntos:
El requisito de los procedimientos formales, aun cuando se justifique en nombre de la eficiencia y/o la democracia,
consiste de hecho, en la distribucin de recursos legales para actores especficos, sean estos pblicos o privados.
Por tanto, tienen que ver esencialmente con los objetivos de garanta (de los privados frente a las autoridades
pblicas, de los gobiernos locales frente al central, de las minoras frente a las mayoras, etc.) y no con cuestiones
relativas a la eficiencia decisional.
En cualquier caso, la forma del procedimiento, como por ejemplo su rigidez o el que no permita una secuencia
operacional ptima, casi nunca es la nica capaz de explicar los resultados del proceso decisional, ya que, en otros
contextos, pueden ser otros elementos del proceso los que pueden influir en los mismos resultados.
Tipos de juegos y modalidades de interaccin
El ms conocido de los juegos asimtricos es el llamado dilema del prisionero que muestra con claridad cmo
comportamientos individuales perfectamente racionales pueden llevar a resultados negativos para quien los adopta () la
estrategia dominante para ambos es la de traicionar () en consecuencia ambos traicionarn y recibirn una condena de 5
aos de crcel, mientras que si hubiese cooperado habran salido del paso con una condena mucho menor () perseguir
nicamente los intereses propios puede llevar a consecuencias perversas, pero, como hemos visto, el xito est estrechamente
relacionado con dos condiciones. La primera es que los dos bandidos no pueden comunicarse entre ellos () la segunda es
que el juego se lleve a cabo una sola vez. En el caso de juegos repetidos es posible encontrar una modalidad de sancin que
conduce a estabilizar el juego () cuando esto no es suficiente, la existencia de instituciones capaces de imponer
comportamientos apropiados puede evitar resultados peores
Estrategia free-riding atencin exclusiva a los propios intereses inmediatos
En otras palabras, tambin el dilema del prisionero puede encontrar una (mejor) solucin por medio de la comunicacin, el
aprendizaje o un adecuado diseo institucional, es decir, la variacin de las modalidades con las que los actores participantes
interactan.
Batalla de los sexos; mejor solucin es aquella en la que uno de los dos cede () si uno de ellos hace el primer
movimiento, la eleccin del otro queda inmediatamente reducida. () este ejemplo muestra slo dos cosas: la gran diferencia
que puede darse en los resultados de una interaccin en funcin de si el juego se ha jugado de manera simultnea o secuencial
y cmo en cada caso debe tenerse en cuenta que incluso las mejores soluciones pueden conducir a desequilibrios en la
distribucin de los costes y beneficios.
Adaptacin paramtrica aceptar la eleccin del otro, conduce al mejor resultado posible para ambos
Juegos de tipo chicken cuando la decepcin simultanea entre ambos jugadores lleva a resultados catastrficos
Juegos de tipo deadlock conflicto abierto es la mejor solucin para los dos
Fritz Scharpf; propone clasificacin en la que cuatro modalidades distintas de interaccin se asocian a diferentes
configuraciones del problema. El punto de partida segn el autor, consiste en que una situacin decisional puede estar ms o
menos orientada a resolver un problema de distribucin (es decir, de equilibrio en el reparto de los costes y beneficios entre
los participantes) y/o problema de creacin de valor (es decir, de mejor o peor solucin ante un problema colectivo).
Negative coordination aquella situacin decisional en la que cada actor busca sus propios objetivos con el nico lmite de
evitar generar externalidad negativa para el resto de participantes del proceso, parece sustancialmente satisfactoria.
Negociacin importancia de generar valor es baja, mientras que los aspectos de distribucin son fundamentales. Es el caso
en que la negociacin se impone como la forma dominante de interaccin () permite compensar a un actor por los costes
que la adopcin de la decisin de policy puede llegar a implicar () la innovacin parece posible, en el sentido de que la
decisin no incremental puede ser efectivamente tomada, aunque no necesariamente del modo ms eficiente.
Colaboracin responde a la tercera situacin decisional, en donde las preocupaciones de distribucin son mnimas,
mientras el nfasis se desplaza a la creacin de valor () la bsqueda de solucin ms apropiada, posiblemente capaz de
avanzar en la direccin deseada dentro de las posibilidades, domina completamente la interaccin, independiente del hecho de
que, al final del proceso, el equilibrio de los beneficios se desplaza a favor del resto de los participantes () la modalidad de
interaccin ms apropiada es la colaboracin para conseguir maximizar el bienestar social () esta es la situacin ideal para
el innovador de polticas que puede poner en duda la solucin por l desarrollada, generando un debate sobre los mritos de la
misma, sin tener que preocuparse por la oposicin dictada por intereses individuales de los diferentes participantes.
Coordinacin positiva necesidad de mantener el equilibrio entre los participantes debe acompaarse de una bsqueda
sincera de las mejores soluciones para el inters colectivo () La falta de confianza mutua no slo puede arruinar el proceso,
puede incluso impedir que los actores individuales perciban la posibilidad de encontrar soluciones mejores () confianza es
crucial para garantizar el xito de la coordinacin positiva. Sin embargo, la confianza es algo difcil de construir y puede ser
fcilmente destruida: el capital social de las comunidades surge tras largas trayectorias histricas, como nos ha sealado
Putnam (1993), y en las relaciones interpersonales, aunque una pequea traicin puede modificar relaciones de colaboracin
que parecan consolidadas. () Por el momento slo queda aadir que la coordinacin positiva es muy improbable que pueda
generarse dentro de networks grandes y complejas, y en presencia de una pluralidad de posibles soluciones.
Las arenas decisionales
Entre actores del mismo tipo, las interacciones tienden a ser homogneas. As, en las relaciones entre sujetos polticos tiende
a dominar el peso del apoyo electoral adquirido; entre los intereses particulares, el clculo de los costes y beneficios; entre los
burocrticos, el lenguaje jurdico para la interpretacin de normas; y entre los intereses generales, el discurso relativo a los
valores que ellos quieran representar.
Una posible clasificacin de las arenas permitira distinguir entre:
1. Arenas tcnicas: espacios donde actan sobre todo expertos y profesionales, y el discurso se centra en aspectos
sustantivos y tcnicos de la solucin.
2. Arenas polticas: espacios donde los participantes son principalmente actores polticos que utilizan como recursos el
consenso que cada uno puede movilizar.
3. Arenas sociales: espacios donde la interaccin involucra a grupos sociales y econmicos y donde, como en el caso
anterior, desarrollan un rol crucial los medios de comunicacin y la opinin pblica.
4. Arenas institucionales: espacios donde actan especialmente las burocracias pblicas para interactuar entre ellas
teniendo en consideracin la distribucin de las competencias legales que las habilita para intervenir en el asunto.
Una clasificacin de las modalidades de interaccin
Verdadero significado de los procedimientos formales, no es otro que el de constituir una garanta para los ciudadanos contra
los posibles abusos de las autoridades pblicas
Jeremy Richardson policy styles o estilos de toma de decisiones en polticas pblicas, propone una triple distincin en:
confrontacin, negociacin, colaboracin.

La colaboracin apela a la existencia de problemas comunes y al ostracismo como sancin; la negociacin a los intereses
individuales de todos los participantes y al uso de incentivos, y la confrontacin a los intereses de los grupos dominantes y a
la coercin.
Colaboracin recursos suman para resolver el problema colectivo, en la negociacin se los intercambian entre ellos y en la
confrontacin cada uno usa sus propios objetivos y su propia definicin del problema.
En pocas palabras podemos terminar definiendo, en el cuadro de nuestro esquema conceptual, las modalidades de
interaccin como las reglas, slo parcialmente modificables por un actor a ttulo individual, que regulan el uso de los
recursos dentro del proceso decisional. Se distinguen: confrontacin cuando los recursos se usan en un juego
tendencialmente de suma cero, en el que gana quien dispone de ms recursos; negociacin cuando los recursos se
intercambian entre los actores respondiendo al inters general de los participantes, y colaboracin cuando los recursos se
ponen en comn para alcanzar un objetivo compartido por todos los actores.
Captulo 6. Dnde (y cundo) se decide, el contexto de la decisin.

Qu es el contexto decisional
Contexto o entorno decisional es el conjunto de factores y condiciones estructurales o coyunturales, que influyen en los
procesos decisionales y contribuyen a determinar los resultados.
Cada proceso decisional se desarrolla, de hecho, en un espacio concreto y durante un determinado tiempo, y por tiempo, y por
tanto es razonable esperar que lo que es posible o imposible, aqu y ahora, no lo sea en otro lugar o en otro momento.
Janicke propone esquema analtico en el que lo que l denomina el contexto estructural del policy making.
1. El contexto cognitivo
El contexto cognitivo viene representado por las condiciones bajo las cuales el conocimiento es producido, distribuido,
interpretado y aplicado (Janicke, 2002, p.5). Estas condiciones definen la estructuras de oportunidades cognitivas que
caracterizan a una determinada sociedad en un determinado momento.
Es razonable suponer que la cultura entendida como un conjunto de creencias compartidas tenga tambin influencia en las
polticas pblicas, al determinar qu pueden o no hacer los gobernantes de una determinada sociedad.
Aaron Wildavsky dividi las culturas dominantes en las sociedades contemporneas en dos ejes. El primer estara
determinado por la respuesta a la pregunta quin soy? y situara en un lado el individualismo y en otro, la total
identificacin con un grupo. La segunda pregunta (qu debo hacer?) y su respuesta se situara entre la total libertad (poder
hacer lo que uno quiere) y la existencia de un sinfn de estrictas reglas de comportamiento.
La cultura dominante representa un factor de contexto, ms all de la mayor o menor disponibilidad de los actores, que
influye, incluso de forma determinante, en los resultados de los procesos decisionales. Sin embargo, los factores cognitivos
que pueden vincular las decisiones no son slo aquellos relativos a los valores de fondo.
Opinin pblica; hace referencia a las normas compartidas por la mayora de los ciudadanos sobre determinadas cuestiones
y problemas () estudiar el grado de responsiveness o capacidad de respuesta de los gobiernos, es decir, la correspondencia
de las polticas pblicas con las preferencias expresadas por los ciudadanos.
Notoriedad; importancia en el debate pblico () notoriedad puede medirse tambin por el anlisis del espacio que le
dedican los medios de comunicacin () importancia de que el problema sea reconocida por el pblico en general y/o por los
actores polticos.
Obviamente estos cuatro tipos de contextos cognitivos los valores de base de una sociedad, el nivel de difusin, las normas
compartidas por la opinin pblica y la notoriedad de un tema no son inmutables. Cambian con el tiempo y, a veces, esos
cambios se explican por la accin intencionada de algn sujeto
Los mismos elementos pueden presentar un vnculo absoluto para algunos sujetos, mientras que otros pueden intervenir
activamente y modificar las condiciones de contexto con el fin de hacer ms probable la adopcin de las decisiones que ellos
promueven.
Es posible desarrollar polticas con el fin de modificar el contexto cognitivo de las decisiones.
Incluso cuando estn dirigidas a modificar los aspectos ms contingentes o variables del contexto cognitivo la opinin
pblica y la notoriedad se debe tener en cuenta que:
En primer lugar, los resultados que se obtienen por este camino son con frecuencia delicados
En segundo lugar, precisamente porque el objetivo es modificar las preferencias de la poblacin ante un conjunto de
problemas. Por lo tanto, su xito slo puede verse a la larga y no en relacin con la capacidad de generar el xito de
una transformacin especfica aqu y ahora.
2. El contexto econmico y el contexto institucional
El contexto econmico y tecnolgico puede ser definido como el conjunto de las condiciones econmicas que caracterizan a
una sociedad en un determinado momento. En este caso aparecen elementos que son, obviamente, ms estructurales y otros
de naturaleza ms contingente. A la categora estructurales pertenecen por ejemplo, el carcter capitalista o pre-capitalista de
los procesos productivos () contingentes; pertenecen todos aquellos elementos que la ciencia econmica considera
coyunturales: el hecho de que nos encontremos en una fase expansiva o recesiva del ciclo econmico.
Por otro lado, especialmente en este tipo de problemticas, la construccin de restricciones de entorno puede llegar a
constituir una importante estrategia para quien quiera llevar a cabo ciertas reformas
Normas regulan el acceso de los actores a los procesos decisionales formales, desde el momento en que inciden en la
complejidad de redes o entramados decisionales, o en las reglas de procedimientos relativas a la modalidad de eleccin.
El anlisis del contexto decisional
Factores contextuales que pueden influenciar en un proceso decisional son potencialmente infinitos.
En la teora cultural de la poltica, el anlisis del contexto cognitivo tiene como objetivo comprender cmo se forman las
preferencias individuales y encontrar la explicacin de las diferencias en los procesos y en los resultados de polticas pblicas
precisamente a partir de caractersticas culturales de la sociedad en la que se desarrollan.
En la llamada political economy, el estudio del contexto econmico tiene como objetivo analizar el condicionamiento que
ese contexto genera en la forma de resolver los problemas colectivos, tratndolo entonces como una variable independiente
para la explicacin de las polticas pblicas.
En el anlisis institucional se asume que las instituciones polticas confieren un orden a la poltica e influyen en los
cambios (March, Olsen, 1989, p. 42) y se trata de entender por medio de qu mecanismos ello se produce.
Estamos interesados exclusivamente en entender cmo es posible introducir transformaciones intencionadas no incrementales
en la manera de resolver un problema colectivo, y eventualmente a predecir cmo ello puede ocurrir en una situacin
determinada.
El anlisis del contexto nos puede servir esencialmente para responder a dos preguntas:
La primera es la siguiente: Cmo interviene el contexto decisional en el proceso de decisin de cambiar o modificar
una poltica pblica? () en realidad, las variables que explican el xito o el fracaso de una transformacin en el
campo de las polticas, son con frecuencia la presencia y rol de los actores para los que el contexto puede
efectivamente representar un lmite en la accin, ms que la existencia de un entorno general que determina
mecnicamente el xito de los procesos.
La segunda pregunta hace referencia a la estabilidad del contexto decisional que vincula las transformaciones de
policy. los aspectos del contexto cognitivo, econmico e institucional que inciden en el proceso son estables o
presentan una tendencia evolutiva? () el cambio del contexto decisional, es con frecuencia determinante para
explicar los resultados de las transformaciones de policy.
Una propuesta de reforma requiere un proceso de decisin y de implementacin particularmente largo, es evidente la
necesidad de poder partir de la asuncin de un contexto estable y evitar que el proceso se interrumpa o se desve del camino
necesario para lograr los resultados esperados.
La razn por la que muchos gobiernos se centran en los primeros cien das de su mandato en conseguir que el Parlamento
aprueba sus propuestas ms radicales y controvertidas. Al hacerlo as, no slo consiguen explotar los recursos polticos
acumulados durante la exitosa campaa electoral recin superada, sino que sobre todo: (a) esperan ser capaces de no tener as
que pagar la impopularidad de las decisiones en las prximas elecciones, dado que cabe suponer que la reforma estar para
aquel entonces estabilizada a los ojos de la opinin pblica, y (b) saben que tienen ante s el tiempo suficiente para llevarlas a
cabo y hacer que sean menos reversibles las decisiones que se tomen.
La estabilidad del contexto decisional puede ser importante con el fin de garantizar las transformaciones de policy, pero
tambin el cambio, especialmente si es repentino e imprevisto, puede facilitar la innovacin.
Crisis son importantes porque, por un lado, determinan el foco de atencin en un aspecto problemtico y, por otro, porque
pueden tener el efecto de debilitar los recursos polticos de los actores interesados en conservar lo que ya existe. Esta es la
razn por la que, a menudo, los reformadores tienden a dramatizar la exigencia del cambio. Recurrir a las retricas de
emergencia va precisamente en esta direccin y tiende a utilizar los elementos del contexto para justificar la necesidad de
opciones radicales.
Pese a todo, a veces se abren realmente ventanas de oportunidades que, explotadas adecuadamente, pueden favorecer la
adopcin de opciones radicales.
Las ventanas de oportunidades considerando lo sealado por Kingdom (1984, cap. 8) son esenciales para incorporar un tema
o aadir alguna propuesta de reforma en la agenda.
La estabilidad o la transformacin del contexto decisional representan un elemento importante en la representacin de los
procesos de policy.
Parte cortada del libro; Captulo 7. Qu estrategias? Tomar decisiones complejas
Bloquear o estimular la innovacin es muy distinto a destruir un lder poltico. En el primer caso est en juego la solucin a
un problema; en el segundo, la distribucin del poder poltico. Asimismo, dado el carcter tendencialmente destructivo de esa
estrategia de descrdito, el uso de dichas tcticas es ms frecuente por parte de aquellos que quieren mantener el statu quo,
que por parte de los promotores de la innovacin.
Sin embargo, circunstancias en las que la devaluacin de los recursos de los opositores ha mostrado cierta eficacia en el
sentido de generar mejores condiciones para conseguir cambios decisionales.
Un primer ejemplo es el uso bastante frecuente, de confrontar opiniones de expertos. Cuando los opositores de una
transformacin han sido capaces de movilizar y difundir recursos cognitivos por ejemplo, las cuantificaciones de los daos
ambientales generados por un proyecto de infraestructura -, la reaccin de los promotores ha sido la de llamar a nuevos, y
aparentemente ms competentes, expertos para contestar la diagnosis catastrficas y reforzar en la poblacin la idea de que no
van a producirse impactos ambientales significativos.
Existencia de disputas cientficas provocaban la desvalorizacin del valor y peso del conocimiento como recurso, con
consecuencias a menudo negativas en cuanto a la capacidad de resolver los problemas.
Otra manera, bastante frecuente de intentar devaluar los recursos de los actores confrontados es recurrir a los tribunales ()
arma clsica de los defensores del statu quo.
Para terminar con este primer conjunto de estrategias decisionales, la relativa al uso y alteracin de los recursos, se pueden
formular dos observaciones generales. La primera es que las ventajas de tales estrategias, y en particular el hecho de que
son compatibles con cualquier definicin inicial del problema, con cualquier tipo de juego, con cualquier tipo de modalidad
de interaccin, representan tambin un fuerte lmite a su eficacia. Precisamente su facilidad es tambin su fragilidad,
especialmente desde el punto de vista del innovador. Precisamente porque se espera que los promotores aadan recursos
relevante, para superar las probables resistencias, los opositores se apresuran a hacer lo mismo tratando de ampliar la
coalicin de todos aquellos que, por un motivo u otro, tienen objetivos coincidentes con el mantenimiento del statu quo. La
consecuencia es la formacin de dos bandos confrontados, ms interesados en hacer crecer su propia fuerza que en
llegar a una conclusin, cualquiera que sea. Ellos genera efectos de prolongacin del proceso decisional. () la fuerte
acumulacin de recursos, incluso desproporcionada, respecto a las movilizadas por los presuntos opositores, puede permitir
tratar de actuar rpidamente en la fase decisional antes que la coalicin adversa tenga tiempo de organizarse y desplegar sus
propios recursos. () La segunda observacin general hace referencia al hecho de que la capacidad de manejar la
distribucin de los recursos sobre todo cuando de lo que se trata es de aumentar los recursos de la coalicin innovadora es
ms eficaz cuando el bloqueo decisional se debe, ms que a la presencia de confrontaciones u oposiciones, al poco inters de
los actores cuyos recursos son necesarios, pero que no acaban de ver o ser conscientes totalmente de las ventajas que podra
acarrearles el cambio del statu quo
El manejo de las modalidades de interaccin
Reglas regulan el uso de los recursos de interaccin entre los actores. Estas reglas, recordmoslo son la confrontacin,
cuando los recursos estn ya establecidos, la negociacin cuando existe la posibilidad de intercambiarlos, y la colaboracin
cuando existe la posibilidad de poner en comn recursos para obtener las transformaciones deseadas.
Es evidente que cada actor, en nuestro caso el innovador, puede actuar unilateralmente en la direccin del cambio, siempre
que no le preocupe ir hacia un conflicto abierto, es decir, la confrontacin. En todos los dems casos, las reglas decisionales
deben ser compartidas por el resto grupos interesados. Para negociar y, con mayor motivo, para colaborar, es necesario ser al
menos dos. () si el innovador considera que los recursos en su poder, o los que puede fcilmente movilizar, son suficientes
para alcanzar sus objetivos, tendr inters en forzar la decisin hacia una nica salida, en la que todas las partes estarn
obligadas a mostrar sus propios recursos en una lgica de confrontacin.
Caso de las estrategias incluyentes se basan en la participacin y la transparencia de los procesos. stas buscan superar el
rechazo (Vecchi, 1992) tratando de poner en marcha modalidades de interaccin basadas en la negociacin o la colaboracin.
Precisamente porque, para ser eficaces, deben ser capaces de llegar a todos los actores interesados, por lo que resulta mucho
ms difcil su activacin.
El elemento comn ms importante est representado por la descomposicin del proceso decisional en dos fases. En la
primera se acuerdan entre todos los interesados algunos elementos que debern ser utilizados, con diferentes niveles de
significacin, en la segunda fase. En esta segunda fase se deber tomar la decisin, una decisin que podr ser, en algunos
casos, unilateral, y en otros, fruto de negociaciones o de colaboracin.
Por tanto, las estrategias incluyentes de manejo y gestin de las modalidades de interaccin, al basarse en expandir el proceso
para abarcar a ms actores, tendrn consecuencias inevitables sobre las caractersticas de la network y del resultado final.
Tres tipos de estrategias que pueden incluirse en esta subfamilia y que denominamos, respectivamente: decisin participativa,
mediacin y debate pblico.
Decisin participativa. Consiste en el intento, por medio del manejo de las modalidades de interaccin, de trasladar la
eleccin de policy hacia un modelo decisional de tipo racional () sus supuestos lgicos son los siguientes:
Existencia de un problema considerado como comn por todos los participantes
Existencia de un nmero limitado de alternativas
Existencia de un nmero limitado de criterios de eleccin
Existencia de indicadores compartidos para la evaluacin de los criterios
Si tales condiciones se dan de manera ms o menos completa, se puede proceder del siguiente modo:
En la primera fase se renen los stakeholder y todos los actores que pueden influir en la decisin y, basndose en una
regla de unanimidad definen todos los criterios a utilizar, sus reglas de unanimidad se definen todos los criterios a
utilizar, sus pesos relativos y la manera de medir cada uno de ellos.
En la segunda fase se aplican del modo ms neutro posible los criterios en la evaluacin de las alternativas, se
configura una clasificacin de las soluciones preferibles y, si es el caso, se negocian las compensaciones para los
participantes que puedan resultar penalizados por la alternativa escogida.
Dificultad de implicar efectivamente a todos los stakeholders dado que hay actores que no tienen ningn inters en participar
desde el momento en que tiene objetivos sustancialmente contrapuestos a la misma definicin del problema que se propona.
Mediacin. Consiste en acabar la primera fase del proceso decisional, aquella en la que se definen las reglas del juego, con la
eleccin de un mediador, de un sujeto que tenga el deber de gestionar el proceso de manera que sea posible alcanzar una
solucin aceptable para todas las partes interesadas. () el elemento clave que explica el xito del instrumento de la
mediacin es el inters de todas las partes en reducir la incertidumbre, tanto que si se trata de verse obligado a pagar una
indemnizacin exorbitante, como si se refiere a la duracin y los costes del proceso, o al dao en la imagen que puede generar
a las autoridades pblicas el intentar forzar una decisin controvertida. () profesionalizacin de la mediacin. ()
mediacin que podemos describir como un proceso facilitado por un profesional que trata de lograr un acuerdo formal es
particularmente eficaz cuando los intereses en juego y, por tanto, los actores - son ms de dos, y por tanto, cuando
cualquier acuerdo parcial peligra de ser inaceptable para algunos stakeholders o actores implicados.
Retiro se concentra, en un lugar aislado y por un tiempo limitado, el proceso de negociacin con el fin de alcanzar el
acuerdo final.
Debate pblico. Se limita simplemente a anteponer al momento decisional propiamente dicho, una fase de preparatoria
fuertemente abierta a la participacin de todas las partes interesadas. () en general se nombra una personalidad externa
como garante del proceso. En segundo lugar se elaboran una serie de materiales previos para proporcionar la informacin
bsica sobre el desarrollo del debate. En tercer lugar se lleva a cabo, si es necesario, una campaa informativa para que se
sientan aludidos las personas o entidades que puedan estar interesadas, pero a las que no ha llegado el tema (Bobbio, 2010),
aumentando as la atencin de los interesados potenciales () en general en esta fase se decide si es necesario escuchar la
opinin de expertos, a los que a su vez se les pide responder alguna opinin de expertos, a los que a su vez se les pide
responder alguna pregunta de los interesados. Por ltimo, el director del proceso elabora un informe final en el que presenta
las posturas, los argumentos y las propuestas surgidas durante el debate.
Ventajas de esta metodologa son varias:
1. Objetivo es que emerjan precozmente toda una serie de objeciones y as dar tiempo a prepararse para contrastarlas o
aceptarlas
2. Aprendizaje recproco que es til para todos los participantes; en particular de un conocimiento del lugar. ()
proyecto acaba mejorando gracias a la informacin y propuestas recogidas durante el debate.
3. Los actores salen de la experiencia diferente de cmo entraron () se ven obligados a contrastar sus posturas en cada
momento.
4. Desarrollo de un debate pblico evita la constante acusacin de que las autoridades no escuchan a los ciudadanos,
aumenta la transparencia del proceso y debilita las sospechas de que se llegue a ciertas decisiones por intereses
oscuros e inconfesables.
Principal objetivo del debate pblico es probablemente conseguir que aumente la confianza entre los actores () importancia
de asegurar la cooperacin entre los actores.
El problema puede estar, obviamente, en la capacidad de involucrar a un conjunto de actores suficientemente variado, como
para que se recoja realmente la pluralidad de visiones sobre la ciudad. La facilidad para conseguir acuerdos entre actores con
intereses ms cercanos puede luego pagarse en una mayor irrelevancia de los acuerdos adoptados.
Modalidad de la confrontacin () esta puede producir efectos positivos, en el sentido sobre todo de acelerar la
adopcin de la decisin formal, siempre que:
La coalicin innovadora disponga de recursos que superen netamente, por cantidad y/o calidad, los de los opositores.
Sea legtimo esperar que en la fase de implementacin no surgirn problemas importantes.
La estrategia de forzar la decisin por medio de la confrontacin puede ser adecuada:
En todos los casos en que la poltica sea meramente simblica
En muchas polticas regulativas, en las que el enforcement es automticamente asignado al circuito
vigilancia/represin
Y, en general, cuando la administracin no necesita ningn input adicional para adoptar la decisin
Las circunstancias en las que las estrategias incluyentes aparecen, lgicamente y basndose en la experiencia, tiles y a veces
necesarias, se caracterizan por los siguientes elementos:
1. Ausencia de las condiciones que hemos visto que son necesarias para el xito de las estrategias incluyentes
(superioridad de los recursos e implementacin automtica)
2. El hecho que el promotor de la innovacin no disponga de toda la informacin relevante: la ampliacin de la base de
los actores es un modo eficaz y poco costoso de aumentar los recursos cognitivos.
3. La necesidad de remontar situaciones de desconfianza a menudo alimentadas por la memoria de episodios pasados
4. La capacidad de involucrar efectivamente a todos los actores relevantes para evitar el surgimiento de nuevos
obstculos y oposiciones que favorezcan el cierre del proceso participativo o incluso la admisin de la decisin
formal.
5. La posibilidad tcnica, econmica y poltica de modificar la propuesta inicial. Es evidente, de hecho, que en caso
contrario este tipo de estrategias se traducen en un ejercicio de relaciones pblicas con efectos, en el mejor de los
casos, nulos sobre el aumento de las probabilidades de xito, y, en el peor de los casos, negativos porque los actores
que se oponen sentirn que les han tomado el pelo al haber sido llamados a participar para nada, y presumiblemente
radicalizarn ulteriormente sus posiciones.
El manejo del contenido de la decisin
Son las estrategias que acaban muchas veces siendo las ms eficaces y las ms usadas para conseguir generar innovacin
significativa de policy.
El manejo de los contenidos de la decisin, de lo que est en juego, implica bsicamente alterar la distribucin de costes y
beneficios que conlleva de la decisin entre los participantes, tratando en lo posible de transformar el proceso de un juego de
suma positiva. Ello puede darse de dos maneras. Una posibilidad es ampliar el contenido de la decisin con el fin de
incorporar objetivos (e intereses) de los dems actores, o bien, por otro lado, yendo en la direccin opuesta, es decir,
descomponiendo la propuesta de cambio o innovacin en una serie de decisiones ms limitadas, menos exigentes y, en
definitiva, ms aceptables.
El aumento del riesgo que pueda derivarse de un cambio en las condiciones del entorno (shock externos) y la dilacin en el
tiempo, pueden llegar a ser aspectos aceptables.
Estrategias incluyentes pueden servir para combatir procesos de desconfianzas por conflictos anteriores, y tambin pueden
permitir cambios en el contenido de la decisin.
La estrategia alternativa, que hemos caracterizado como de ampliacin de la decisin, va obviamente en direccin opuesta y
busca precisamente enriquecer el contenido de las decisiones. Con ello se pretende dar respuesta o solucin a diferentes
problemas, logrando diferentes objetivos. Por un lado, aqullos que buscaba el promotor; pero tambin los de los actores cuya
participacin se entiende como necesaria para poder alcanzar la decisin.
(*) Los contextos me pueden decir cundo utilizar una estrategia excluyente o una incluyente.
Logrollingcondicionar el apoyo a una medida especfica promovida por otro parlamentario a cambio de que uno pueda
incluir sus propias propuestas en el texto.
La estrategia de ampliacin de contenido de la decisin mediante el tratamiento conjunto de una serie de problemas a travs
de una nica va de solucin pone de relieve una de las vas ms interesantes para introducir innovaciones de policy.
En el mbito de los estudios y de las prcticas ligadas a las respuestas en relacin con el sndrome NIMBY (**) se ha dado un
nfasis particular a las llamadas compensaciones.
(**) NIMBY o no en mi patio trasero; Consiste en la reaccin que se produce entre determinados ciudadanos que se
organizan para enfrentarse a los riesgos que supone la instalacin en su entorno inmediato de ciertas actividades o
instalaciones que son percibidas como peligrosas o debido a sus externalidades, pero sin oponerse a las actividades en s
mismas.
La idea de base es que dado que muchos proyectos se tratan de llevar a cabo, argumentando los beneficios que esos proyectos
van a tener para un amplio sector de la poblacin, mientras concentran los costes en una proporcin pequea de la misma,
parece adecuado, y en cualquier caso resulta til, imaginar pagos indirectos o compensaciones que permitan superar el
conflicto que casi inevitablemente se genera, modificando la relacin coste/beneficio en el interior de la poblacin afectada.
Casi siempre es posible modificar la solucin para tratar de encontrar una menor oposicin y/o tratar de traer nuevos actores a
la coalicin innovadora estimulando el inters en participar. Que se consiga gracias a procesos incluyentes descritos en el
apartado interior; mediante acuerdos bilaterales o unilaterales a cargo del promotor o director del proceso de cambio, no es lo
ms relevante.
Flexibilidad conceptual. Deriva de la capacidad de imaginacin del innovador o del promotor, que no puede limitarse a
presentar su propuesta, sino que debe ir ms all y pensar en los posibles problemas que la solucin en la que est interesado
puede acabar solventado, lo que obviamente facilitara las posibilidades de alianza.
Densidad. Es evidente que un aumento de las interrelaciones de los actores est totalmente implcito en todas las estrategias
incluyentes basadas en la participacin. () la interaccin directa entre los intereses en juego puede, si se dan determinadas
condiciones, desencadenar un proceso de aprendizaje, por lo menos sobre qu propuestas es aceptables y cules son
inaceptables para los diversos participantes y, en cualquier caso, un proceso de intercambio diferido en el tiempo, posibles
slo por el aumento de la confianza recproca entre ellos. () estrategia de densificar la network funciona mejor cuando el
conjunto de los actores es estable y se comparte la conviccin de que por su interaccin constante irn surgiendo una serie de
decisiones incrementales cuya secuencia y continuidad pueden acabar generando una verdadera innovacin de polticas.
Complejidad. Pluralidad de puntos de vista presentes en el proceso puede constituir una riqueza importante, capaz de generar
resultados innovadores, sobre todo, - pero no slo cuando los intereses de los sujetos involucrados no son necesariamente
contrapuestos () en definitiva, el aumento del nmero y de las caractersticas de los actores involucrados tiene asimismo la
importante ventaja de reducir la responsabilidad de los protagonistas polticos institucionales por los eventuales fracasos,
desde el momento en que la opcin finalmente adoptadas ha acabado siendo elaborada y compartida por una amplia
pluralidad de sujetos.
La oportunidad de involucrar a la oposicin nace del temor de que, de no ser as, acabe siendo demasiado fuerte el riesgo de
prdida de consenso generado por la imposibilidad de lograr los resultados esperados y prometidos a los electores
En lo referente al tipo de actores:
La participacin de expertos es una forma obvia de ampliar la gama de soluciones disponibles, adems de mejorar la
legitimidad de la decisin a los ojos de la opinin pblica.
La intervencin de la burocracia, adems de dar estabilidad al proceso y facilitar la implementacin de la decisin,
permite utilizar la memoria institucional con relacin a como, en su momento, se afrontaron problemas anlogos.
Los intereses especiales, como por ejemplo las empresas, pueden aportar concrecin al proceso y aumentar la
intensidad de las preferencias a la hora de experimentar las soluciones genricamente posibles, sobre todo si las
mismas pueden garantizar beneficios econmicos.
Politizacin de la issue genera inevitablemente un aumento de la visibilidad, incentiva la participacin de los actores
polticos, siempre en busca de nuevas cuotas de consenso.
El aumento del nmero de niveles territoriales involucrados puede tener asimismo consecuencias positivas sobre la eficiencia
decisional:
Falta de participacin por parte de la poblacin representa un obstculo a veces insuperable para que avance la
propuesta de cambio y adems acaba reforzando a la oposicin.
En el extremo opuesto, el intento de globalizar el problema, involucrando a organizaciones internacionales, es una
decisin estratgica que a menudo ha demostrado tener xito.
Posibilidad de desarrollar la llamada governance multinivel, es decir, la participacin de entidades institucionales que
tiene circunscripciones y constituencies muy diferentes, tiene una importancia crucial a la hora de evitar fenmenos
de colusin
Capacidad de los actores para ampliar el escenario del conflicto hacia esferas superiores de gobierno puede alterar
decisivamente las coordenadas del caso.
En resumen, el aumento de la complejidad de la network suele ser una estrategia de xito a la hora de generar cambios no
incrementales de polticas pblicas. Y al respecto, los innovadores ms informados, los verdaderos policy entrepreneurs, lo
saben bien.
Centralidad. Aqu puede decirse tranquilamente que sin una direccin eficaz, los procesos decisionales complejos estn
destinados a fracasar. Lo que dicho de otro modo implica afirmar que no pueden darse innovaciones sin innovadores, y ello
es vlido tanto para el contenido de la decisin como para el proceso decisional.
Sin embargo, la bsqueda de eficiencia no excluye la posibilidad de procesos redundantes, sobre todo cuando la
incertidumbre sobre la viabilidad y la relacin coste/beneficio de una solucin es significativa.
Todo, o por lo menos mucho, depende de la eficacia del director, que a su vez depende de su autoridad y de la confianza que
hacia el mismo tengan los participantes.
Por el contrario, atar en corto el proceso, manteniendo la gestin en manos de una o pocas personas no necesariamente con
autoridad pero dotadas de poderes especiales, puede representar en muchos casos un elemento negativo.
Institucionalizacin como estrategia
Un camino escogido con frecuencia para facilitar la solucin de un problema de policy y para marcar discontinuidad con las
situaciones anteriores es la llamada institucionalizacin. sta consiste esencialmente en la creacin de una organizacin ad
hoc, cuya misin coincide con la trasformacin deseada () creacin de organismos colectivos para favorecer la articulacin
formal de intereses.
Anuncio de la aparicin de la nueva organizacin tiene la ventaja de ser un mensaje simple, capaz de llamar la atencin de la
opinin pblica quizs poco interesada en la tecnicidad del contenido de la poltica pblica
Por qu el nacimiento de un nuevo sujeto institucional puede constituir una alternativa capaz de generar nuevas formas de
articulacin entre actores de policy.
La creacin de un nuevo sujeto organizativo destinado a ocuparse de una problemtica especfica puede ser encuadrada en
dos de las diversas familias de estrategias presentadas en el apartado anterior. Por un lado, en la estrategia de ampliacin o
cambio del mbito de la decisin, en tanto que modifica el problema de policy, y por otro, en lo referente al manejo o la
gestin del entramado de actores, ya que constituye la aparicin de un nuevo actor, lo que provocar consecuencias sobre la
complejidad y la centralidad de la network y probablemente tambin en el lado de la densidad misma.
Lo que ha justificado la estrategia de institucionalizacin en las polticas de desarrollo socioeconmico, ha sido, en cambio, la
necesidad de construir entes capaces de realizar con eficacia la gestin de los procesos de polticas, ya sea en la formulacin
de los programas como en su ejecucin.
Puede ser que el problema sea totalmente irresoluble, pero en otros casos lo que ocurre es que la nueva institucin no ha sido
dotada de los recursos indispensables para operar con xito. Aunque tambin puede ocurrir que el objetivo de la creacin de
la nueva institucin sea puramente simblico, es decir, mostrar que se ha hecho alguna cosa en la esfera poltica-institucional
El timing de la decisin
Un ltimo elemento de complejidad en la solucin de los problemas decisionales complejos est en el hecho de que no es
suficiente escoger la estrategia ms apropiada en abstracto, sino que es necesario ser capaz de ponerla en prctica en el
momento justo.
En trminos analticos podramos decir que este momento justo expresara que el proceso decisional entra en una nueva
fase, en la que alguno de los elementos que hemos visto que eran relevantes para determinar el xito decisional ha sido
modificado por acontecimientos externos, a veces previsibles, a veces imprevisibles.
Conclusin existe una ley que asegure el xito en la formulacin de polticas?
Dado que el objeto de anlisis decisional es el estudio de situaciones problemticas caracterizadas siempre por su
complejidad y, a menudo, por la incertidumbre, sera totalmente inverosmil esperar lo contrario.
Resulta imposible formular recetas vlidas universalmente, y todos aquellos que afirman la superioridad de una estrategia
especfica deberan recordarlo.