LA FUNCIN Y GESTIN DEL ESTADO

Mdulo 3
2




Contenido
1. Las funciones del Estado ...................................................................................................... 3
1.1. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA Y LA FUNCIN GUBERNATIVA ............................................................................ 4
1.2. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA: EL CONGRESO Y EL PODER JUDICIAL ................................................................. 4
1.3. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA .................................................................................................................. 5
1.4. FUNCIN EJECUTIVA ............................................................................................................................... 5
1.5. FUNCIN LEGISLATIVA ............................................................................................................................. 6
2. La organizacin de la administracin pblica ..................................................................... 7
2.1. LAS PRINCIPALES TCNICAS ORGANIZATIVAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ..................................................... 7
2.1.1. Centralizacin ........................................................................................................................... 7
2.2. DESCENTRALIZACIN .............................................................................................................................. 8
2.2.1. Descentralizacin territorial ...................................................................................................... 9
2.2.2. Descentralizacin funcional .................................................................................................... 10
2.2.3. Descentralizacin fiscal ........................................................................................................... 10
2.2.4. Descentralizacin econmica .................................................................................................. 10
2.2.5. Desconcentracin y descentralizacin de funciones ............................................................... 10
2.3. FORMAS DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS ................................................................ 11
2.3.1. Delegacin de competencia .................................................................................................... 11
2.3.2. Avocacin ................................................................................................................................ 13
2.4. ORGANIZACIN NACIONAL: LAS ENTIDADES ............................................................................................... 13
2.4.1. Las entidades .......................................................................................................................... 13
2.4.1.1. Entidades en el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo General .................................. 14
2.4.1.2. Entidades segn la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) .......................................................... 15
2.4.1.3. Entidades en el marco de la administracin financiera del sector pblico: pliegos y unidades
ejecutoras ..................................................................................................................................................... 21
2.4.1.4. El registro unificado de entidades del Estado peruano ................................................................... 24
2.5. LOS SISTEMAS ..................................................................................................................................... 24
2.5.1. Los sistemas funcionales ......................................................................................................... 25
2.5.2. Artculo 46: sistemas administrativos .................................................................................... 25
2.5.3. Gestin por resultados ............................................................................................................ 26
3. Descripcin general del proceso de modernizacin de la gestin pblica .................... 28
3.1. SIGNIFICADO DE LA MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA ....................................................................... 28
3.2. OBJETIVOS DEL PROCESO DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA ........................................................... 29
3.3. MARCO NORMATIVO DE LA MODERNIZACIN DEL ESTADO ........................................................................... 31
3.4. LA NUEVA GESTIN PBLICA Y LA MODERNIZACIN DEL ESTADO PERUANO ...................................................... 31
3.4.1. La nueva gestin pblica (NGP) .............................................................................................. 32
3.4.1.1. Gestin pblica por resultados ........................................................................................................ 33
3.4.2. Modernizacin del Estado y la nueva gestin pblica ............................................................ 33


3








1. Las funciones del Estado
Son las actividades del Estado que conllevan el ejercicio de su potestad de
imperio y de autoridad, cuya realizacin atiende al inters pblico.
El Dr. GUZMAN NAPURI
1
precisa que la funcin administrativa posee ciertas
caractersticas diferenciales que permiten notar que la misma transita por los
ms diversos organismos estatales, e incluso a travs de entes privados o no
estatales. En primer lugar, debe considerarse que la funcin administrativa
siempre es ejercida por el Estado o por los particulares a travs de la
delegacin, autorizacin o concesin de la autoridad estatal, como veremos
ms adelante. La funcin gubernativa, la funcin jurisdiccional y la funcin
legislativa son ejercidas por el Estado, estas no son delegables a entes no
estatales, y salvo discutibles excepciones, no resultan asignables ni siquiera a
otros entes estatales.

1
GUZMN NAPUR, Christian. La cosa pblica. http://blog.pucp.edu.pe/item/15998/la-funcion-
administrativa.
4

1.1. La funcin administrativa y la funcin gubernativa
Por otro lado, la funcin administrativa tiene relacin directa con los
particulares en general, de tal manera que las actividades que desempea la
administracin pblica los afectan
directamente. Ello no significa que
toda decisin de la administracin
tenga por destinatario a
particulares, pues en muchos casos
los destinatarios pueden ser
funcionarios pblicos, a travs de
los llamados actos de
administracin interna.
La funcin legislativa se enfoca
indirectamente en los particulares;
la funcin gubernativa se enfoca
en el Estado en su conjunto; y la funcin jurisdiccional, si bien se enfoca en
los particulares, pretende resolver conflictos, y no es susceptible de revisin por
parte de otro poder del Estado.
1.2. La funcin administrativa: El Congreso y el Poder
Judicial
La funcin administrativa se encuentra sometida al control de por lo menos dos
organismos del Estado que desempean funciones matrices llamadas
poderes : el Congreso y el Poder
Judicial. El Parlamento controla la
administracin pblica a travs de
diversos mecanismos de control
poltico existentes, y establece un
frreo control previo a travs del
principio de legalidad. El Poder
Judicial controla las decisiones
administrativas a travs de la
posibilidad de revisin judicial de las
actuaciones administrativas va el
proceso contencioso administrativo y de la existencia de los diversos
procesos constitucionales, destacando la accin popular, destinada al control de
5

los actos normativos de la administracin pblica, dado que se emplea para
impugnar normas reglamentarias, que por definicin poseen rango secundario.
1.3. La funcin administrativa
La Ley 27444, Ley del procedimiento administrativo general, seala en su
Artculo I, mbito de aplicacin, a
las personas jurdicas que ejercen
funcin administrativa. As, bajo este
contexto, podemos indicar que
constituye funcin administrativa el
conjunto de decisiones adoptadas
por las polticas pblicas para
satisfacer las necesidades de los
ciudadanos.
En efecto, a decir del profesor
MORN
2
:






1.4. Funcin ejecutiva
El mbito natural de la aplicacin de la Ley del procedimiento administrativo
general, Ley 27444, es el Poder Ejecutivo (incluyendo los ministerios,
organismos pblicos descentralizados, organismos ejecutores, proyectos,
programas).

2
MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Lima,
Gaceta Jurdica Editores, 2008, p. 52.
() constituye el conjunto de decisiones y operaciones mediante las cuales se
procura dentro de las orientaciones generales trazadas por las polticas pblicas y el
gobierno a travs de las normas legales, el estmulo, coordinacin u orientacin de
actividades privadas para asegurar la satisfaccin regular de las necesidades
colectivas de seguridad y bienestar de los individuos. Las notas peculiares son:
concrecin, inmediatez, espontaneidad, continuidad y subordinacin.

6

Alcanza tambin a los gobiernos regionales y gobiernos locales, cuyo contenido
ser presentado lneas arriba.
La norma administrativa resulta de la aplicacin directa a los cuerpos
administrativos descentralizados del Estado, sea cual fuere su denominacin,
organizacin y funciones.
1.5. Funcin legislativa
El poder legislativo se encuentra sujeto a la aplicacin de la Ley del
procedimiento administrativo, en cuanto se involucre con las actuaciones y
procesos de contenido administrativo producido por las autoridades del Poder
Legislativo, salvo con aquellas
que por su propia naturaleza
estn referidas al mbito
parlamentario que se rigen por
sus propias normas.
As, las normas del procedimiento
administrativo no estn sujetas ni
se aplica supletoriamente en los
procedimientos legislativos, de
fiscalizacin poltica, de peticin
parlamentaria, de designacin de
funcionarios, de acusacin constitucional, de interpelacin, elementos que
integran la actuacin congresal de los procedimientos del Poder Legislativo. Se
materializa cuando, con prescindencia del rgano que la ejerce, produce
normas jurdicas generales, abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas.








La potestad y el imperio del Estado se evidencian en el ejercicio de esta funcin, al
imponer patrones de actuacin a la conducta externa humana a travs de normas
generales.

En ejercicio de esta funcin el Estado crea, modifica, adiciona, deroga y abroga las
leyes.
7








2. La organizacin de la
administracin pblica
2.1. Las principales tcnicas organizativas de la
administracin pblica
La doctrina reconoce que las dependencias que auxilian al Poder Ejecutivo para
el desempeo de la actividad administrativa y la prestacin del servicio pblico
se organiza de cuatro formas diversas: la centralizacin, la desconcentracin, la
descentralizacin.
2.1.1. Centralizacin
Las rdenes y la toma de decisiones de la administracin pblica centralizada
descienden invariablemente del rgano mayor al inferior, de tal manera que
todas las entidades administrativas guardan un orden y obedecen a los
imperativos que emite la cspide de la organizacin central.
8

Todo ente inferior se encuentra supeditado al superior, y cada rgano
administrativo tiene su propia
competencia.
La competencia
administrativa es al rgano
administrativo lo mismo que
la capacidad es a las
personas fsicas y jurdicas
del derecho civil.
Segn Delgadillo
3
:







La centralizacin administrativa, dado su carcter jerarquizado y rgido impide
que se pueda tomar decisiones expeditas, pues en muchas ocasiones, para que
se pueda emitir un acto administrativo, se requiere que los trmites asciendan
desde los rganos inferiores al superior, y luego vuelvan al inferior, con el
consecutivo consumo de tiempo.
2.2. Descentralizacin
Es un proceso de carcter democrtico y una poltica permanente del Estado,
de carcter obligatorio. El Estado peruano es un Estado unitario y
descentralizado, porque es una sola entidad que tiene deberes comunes y

3
DELGADILLO GUTIRREZ, Luis. Elementos de derecho administrativo (2.
a
ed.). Mxico, Editorial Limusa,
2000, p. 102.
La diferencia entre la capacidad y la competencia se manifiesta en que la
capacidad es regla, puesto que los particulares pueden hacer todo lo que deseen,
en tanto no haya una norma que lo prohba; y en el Derecho Pblico, la
competencia es la excepcin, ya que esta no se presume, sino que es menester que
el orden jurdico la atribuya expresamente a los rganos administrativos. Es decir,
los particulares pueden hacer todo lo que no est prohibido y las autoridades slo
pueden hacer lo que la ley les autoriza.
9

persigue metas compartidas como el bienestar general o la proteccin de las
personas.
Para ello se distribuye competencias, funciones y recursos entre tres niveles de
gobierno: gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local, para el
ejercicio equilibrado del poder estatal.
La descentralizacin no es un fin en s mismo, sino un medio para hacer que el
Estado brinde mejores servicios a la ciudadana. Sus principales objetivos son:
Transferencia ordenada de competencias pblicas del gobierno nacional
a los gobiernos regionales y locales.
Redistribucin de los
recursos del Estado entre los
tres niveles de gobierno, con
el objetivo de promover el
desarrollo eficiente y
equitativo del territorio.
Desarrollo econmico,
autosostenible y promocin
de la competitividad de los
departamentos.
Participacin y fiscalizacin
por parte de la ciudadana.
2.2.1. Descentralizacin
territorial
Se refiere a la necesidad de
ordenar el territorio del Estado de
manera racional a travs de la
conformacin de bloques polticos y
econmicos que hagan contrapeso a la fuerza de la capital. Se trata de
repensar la vinculacin de las provincias y distritos con los espacios regionales,
as como determinar sus lmites para eliminar los repetidos conflictos que se
presentan.
10

2.2.2. Descentralizacin funcional
Alude al desarrollo de capacidades y prestacin de asistencia tcnica al
gobierno nacional, a los gobiernos regionales y locales, as como tambin a los
representantes de la sociedad civil que participen activamente en la gestin
descentralizada. La finalidad es fortalecer los tres niveles de gobierno para el
cumplimiento de las nuevas tareas que gradualmente vienen asumiendo.
2.2.3. Descentralizacin fiscal
Se refiere a la autonoma financiera de los gobiernos descentralizados para
cumplir con sus
responsabilidades, a los que se
les asigna lo recaudado por
determinados tributos en su zona,
y se les define un sistema de
transferencias
intergubernamentales para
complementar lo que recauden,
en especial en las zonas pobres y
de bajo desarrollo.
2.2.4. Descentralizacin econmica
Se orienta a favorecer el desarrollo econmico en los distintos territorios, lo cual
requiere que el Estado y en especial los gobiernos regionales establezca
condiciones favorables para la iniciativa privada, y requiere que los empresarios
apuesten a dar valor a las potencialidades de los distintos departamentos y
localidades.
2.2.5. Desconcentracin y descentralizacin de funciones
La desconcentracin de funciones es el otorgamiento de funciones a un agente
local para que las ejerza en nombre de quien las asigna. Ahora bien, no debe
confundirse la descentralizacin con la desconcentracin; si bien ambas
implican traslado de competencias administrativas, en la descentralizacin ese
traslado de funciones es permanente, forzoso, opera por mandato directo de la
ley y se produce de una persona jurdica a otra.
11

En cambio, en la desconcentracin (delegacin), el traslado es transitorio y
discrecional (la ley lo autoriza, pero no lo ordena, es el delegante quien decide
hacerlo) y se da desde un rgano central a unidades administrativas que le
estn subordinadas y que carecen de personera jurdica.
As que hay delegacin cuando el superior, con autorizacin legal expresa
traslada a alguien subordinado alguna de las funciones que les son propias,
de manera que se mantiene la relacin jerrquica entre el rgano que transfiere
la facultad y el que la ejecuta.
2.3. Formas de transferencia de competencias
administrativas
La Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, precisa que la
propia administracin puede cambiar la competencia administrativa a travs de
las tcnicas de la delegacin y la avocacin, siguiendo las normas y
requisitos previstos en la norma para cada caso.
La competencia se transfiere por decisin superior, de superior a inferior,
mediante la delegacin.
La competencia se transfiere por decisin del superior, de inferior a
superior, mediante la avocacin (el superior atrae la competencia en un caso
concreto).
2.3.1. Delegacin de competencia
El ejercicio de la competencia es una obligacin directa del
rgano administrativo que la tenga atribuida como propia; sin
embargo, de manera excepcional, esta puede ser delegada a
otras entidades para que realicen labores accesorias y
complementarias.
Algunos autores consideran lo siguiente:




La competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada rgano, la cual
es siempre una determinacin normativa. A travs de la norma de competencia se
determina en qu medida la actividad de un rgano ha de ser considerada como
actividad de lente administrativo; por ello, la distribucin de competencias entre los
varios rganos de un ente constituye una operacin bsica de la organizacin.

12

Por otro lado, MORN URBINA, al comentar la Ley n. 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, dice:







Por ello, en un Estado como el nuestro, ante una pluralidad de entes pblicos,
es necesaria la distribucin y titularidad de potestades o funciones para que no
existan conflictos y se d una mejor realizacin de los intereses pblicos.
Obviamente, esto no quiere decir que entre los distintos niveles de la
administracin exista una desconexin (delegar y olvidar), ms bien debe existir
una relacin en comn, ya que muchas veces existen delegaciones de
competencia o de funciones para que se realice ciertas acciones de una mejor
manera.
En efecto, para la norma nacional, la
delegacin no es absoluta, sino
relativa, puesto que el delegante
mantiene algunas potestades incluso
cuando ya est operada la delegacin,
como por ejemplo la potestad de
revertir tal delegacin, y
fundamentalmente, la potestad de
direccin, coordinacin y control
interno del ejercicio de la facultad
delegada. As que puede tornarse, por
ello, en responsable por culpa en la
vigilancia acerca del contenido de la
decisin adoptada va delegacin.
Entonces, se puede delegar el ejercicio
de competencia conferida cuando
existan circunstancias de ndole tcnica, econmica, social o territorial que lo
La delegacin es una tcnica de transferencia de competencias, autorizada por
ley, en virtud de la cual un rgano denominado delegante se desprende de una
parte de la competencia que tiene atribuida y la transfiere a otro rgano
delegatorio al cual esa competencia no le haba sido asignada. Por ello se dota al
rgano receptor de facultades decisivas que sern ejercidas (...). La transferencia
de competencias no es absoluta sino relativa, puesto que el delegante mantiene
algunas potestades an operada la delegacin.
13

hagan conveniente, es decir, la facultad de delegar facultades no es
discrecional para la autoridad, debe ser fundamentada.
2.3.2. Avocacin
Es una tcnica del derecho administrativo, utilizada en la organizacin de la
administracin pblica para la traslacin del ejercicio de la competencia para
resolver en un asunto concreto,
desde un rgano
jerrquicamente inferior hacia
otro que sea superior. En esta
figura, un rgano
jerrquicamente superior es
quien decide asumir tal ejercicio
de competencia, quitndoselo al
rgano titular e inferior,
destacando adems que la
eficacia de la tcnica solo se
produce entre los rganos de
una misma administracin.
Segn la Ley n. 27444, artculo
69, la ley puede considerar, con
carcter general, casos
excepcionales de avocacin de
conocimiento, por parte de los
superiores, en razn de la
materia o de la particular
estructura de cada entidad. Asimismo, la entidad delegante podr avocarse al
conocimiento y decisin de cualquier asunto concreto que corresponda decidir a
otra, en virtud de la delegacin.
2.4. Organizacin nacional: las entidades
2.4.1. Las entidades
Pese a ser un trmino muy referente en las normas de gestin pblica, no
existe uniformidad entre los diversos sistemas administrativos respecto al
concepto de entidad. Sin embargo, podemos afirmar que es la unidad bsica de
14

la administracin pblica, a travs de la cual, el Estado (o el sistema
administrativo correspondiente) desempea sus funciones.
2.4.1.1. Entidades en el marco de la Ley del Procedimiento
Administrativo General
Para efectos de la Ley n. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
se considera entidad a
4
:
El Poder Ejecutivo, incluyendo ministerios y organismos pblicos
descentralizados.
El Poder Legislativo.
El Poder Judicial.

Los gobiernos regionales.
Los gobiernos locales.
Los organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes
confieren autonoma.
Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y,
por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho
pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen.

4
Ley n. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, ttulo preliminar, artculo I: mbito de
aplicacin de la ley.
15

Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios
pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin,
delegacin o autorizacin del Estado, conforme con la normativa de la
materia.
2.4.1.2. Entidades segn la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE)
La Ley n. 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), precisa las
entidades del dicho poder del Estado, indicando su aplicacin, creacin y los
aspectos principales de organizacin:
Ministerios:
5


Son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios
sectores, considerando su homogeneidad y finalidad.
Disean, establecen, ejecutan y supervisan polticas nacionales y
sectoriales, asumiendo la rectora de ellas.
Estn confiados a los ministros de Estado, quienes son responsables
de la direccin y
gestin de los
asuntos pblicos de
su competencia.
El mbito de
competencia y
estructura bsica de
cada uno de los
ministerios se
establece en la Ley
de Organizacin y
Funciones. Los
reglamentos de organizacin y funciones de los ministerios son
aprobados por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo
de Ministros.
Los ministerios son creados, fusionados o disueltos mediante ley a
propuesta del Poder Ejecutivo. El redimensionamiento y
reorganizacin de los ministerios se podr hacer mediante decreto
supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

5
Artculo 22. de la Ley 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
16



































a. Los Organismos Pblicos


FUNCIONES DE LOS MINISTERIOS
(Artculo 23. de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo)
Funciones generales
a. Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la poltica
nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de
gobierno.
b. Aprobar las disposiciones normativas que les correspondan.
c. Cumplir y hacer cumplir el marco normativo relacionado con su mbito de
competencia, ejerciendo la potestad sancionadora correspondiente.
d. Coordinar la defensa judicial de las entidades de su sector.
e. Realizar seguimiento respecto del desempeo y logros alcanzados a nivel
nacional, regional y local, y tomar las medidas correspondientes.
f. Otras funciones que les seale la ley.
Las funciones a las que se refieren los literales a, b y d requieren, para su
delegacin, norma expresa.
Para el ejercicio de las competencias exclusivas:
a. Ejecutar y supervisar las polticas nacionales y sectoriales.
b. Otorgar y reconocer derechos a travs de autorizaciones, permisos, licencias y
concesiones, de acuerdo con las normas de la materia.
c. Planificar, financiar y garantizar la provisin y prestacin de servicios pblicos,
de acuerdo con las normas de la materia
Para el ejercicio de las competencias compartidas, en las funciones que
son materia de descentralizacin:
a. Coordinar con los gobiernos regionales y locales la implementacin de las
polticas nacionales y sectoriales, y evaluar su cumplimiento.
b. Dictar normas y lineamientos tcnicos para el otorgamiento y reconocimiento
de derechos, a travs de autorizaciones, permisos, licencias y concesiones.
c. Prestar apoyo tcnico a los gobiernos regionales y locales para el adecuado
cumplimiento de las funciones descentralizadas.

17

Los organismos pblicos
Los organismos pblicos son entidades desconcentradas del Poder
Ejecutivo, con personera jurdica de derecho pblico. Tienen
competencias de alcance nacional. Estn adscritos a un ministerio y son
de dos tipos:
Organismos pblicos ejecutores.
Organismos pblicos especializados (ver cuadro).

Programas y proyectos especiales
6


Los programas y proyectos especiales son creados en el mbito de
competencia del Poder Ejecutivo en un ministerio o en un
organismo pblico, mediante decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros.



Los programas son estructuras funcionales creadas para atender un
problema o situacin crtica, o implementar una poltica pblica
especfica, en el mbito de competencia de la entidad a la que
pertenecen. Solo por excepcin, la creacin de un programa conlleva
a la formacin de un rgano o unidad orgnica en una entidad.

Los proyectos especiales son un conjunto articulado y coherente de
actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un

6
Artculo 38. de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
18

periodo limitado, siguiendo una metodologa definida. Son creados
para atender actividades de carcter temporal. Una vez cumplidos los
objetivos, sus actividades, en el caso de ser necesario, se integran en
rganos de lnea de una entidad nacional o, por transferencia, a una
entidad regional o local, segn corresponda.

Excepcionalmente, la creacin de un programa o un proyecto especial
implicar la creacin de una categora presupuestal especfica.



En el marco de los procesos de modernizacin y de descentralizacin
del Estado, la Presidencia del Consejo de Ministros evala a los
programas y proyectos especiales a fin de determinar la necesidad de
su continuidad. El procedimiento de evaluacin se establece por
decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
19

Los organismos pblicos
1. Organismos pblicos ejecutores
2. Organismos pblicos especializados
2.1. Organismos reguladores
2.2. Organismos
tcnico-especializados
Dispositivo de creacin y
disolucin
Se realiza por ley, a iniciativa del Poder Ejecutivo.
Reorganizacin, fusin,
cambio de dependencia
o adscripcin
Se acuerda por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Reglamento de
organizacin y funciones
Se aprueba por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Requisitos para la
creacin
1. Los establecidos en la Ley marco de Modernizacin de la Gestin del Estado.
2. La aprobacin del plan inicial de actuacin del organismo por el ministerio de su sector.
Creacin y naturaleza Los organismos pblicos ejecutores
ejercen funciones de mbito nacional.
Son creados cuando existen las
siguientes condiciones:
1. Cuando se requiera una entidad con
administracin propia, debido a que la
magnitud de sus operaciones es
significativa.
2. Cuando se requiera una entidad
Los organismos reguladores son creados para actuar
en mbitos especializados de regulacin de
mercados o para garantizar el adecuado
funcionamiento de mercados no regulados, de
manera que se asegure cobertura de atencin en
todo el territorio nacional.
Dentro de sus respectivos mbitos de competencia,
tienen funciones supervisoras, reguladoras,
normativas, fiscalizadoras y sancionadoras, y de
solucin de controversias y reclamos, en los
Los organismos tcnicos especializados son creados, por
excepcin, cuando existe la necesidad de:
1. Planificar y supervisar, o ejecutar y controlar polticas de
Estado de largo plazo de carcter multisectorial o
intergubernamental que requieren un alto grado de
independencia funcional.
2. Establecer instancias funcionalmente independientes que
otorgan o reconocen derechos de los particulares para el
ingreso a mercados o el desarrollo de actividades
20

dedicada a la prestacin de servicios
especficos.
Los organismos pblicos ejecutores no
tienen funciones normativas, salvo que
estn previstas en su norma de creacin,
o le fueran delegadas expresamente por
el ministerio del cual dependen.
trminos previstos por la ley de la materia.
Defienden el inters de los usuarios con arreglo a la
Constitucin Poltica del Per y a la ley.
econmicas que resulten oponibles a otros sujetos de los
sectores pblico o privado.
Dependencia Estn adscritos a un ministerio. Estn adscritos a la Presidencia del Consejo de
Ministros.
Estn adscritos a un ministerio.
Sujecin a lineamientos
tcnicos
Estn sujetos a los lineamientos tcnicos
del sector del que dependen; la
formulacin de sus objetivos y
estrategias es coordinada con estos.

Definen sus lineamientos tcnicos, sus objetivos y
estrategias.

Se sujetan a los lineamientos tcnicos del sector
correspondiente con el que coordinan sus objetivos y
estrategias.

Poltica de gasto Su poltica de gasto es aprobada por la
entidad de la que dependen, en el
marco de la poltica general de gobierno.
Determinan su poltica de gasto de acuerdo con la
poltica general de gobierno.
Su poltica de gasto es aprobada por el sector al que estn
adscritos, en el marco de la poltica general de gobierno.
Direccin Estn dirigidos por un jefe, cuyo cargo es
de confianza. Por excepcin, podrn
contar con un Consejo Directivo, cuando
atiendan asuntos de carcter
multisectorial. En estos casos, su
Consejo Directivo estar integrado solo
por los ministros o los representantes de
los sectores correspondientes.
Estn dirigidos por un Consejo Directivo. Sus
miembros son designados mediante concurso
pblico. La ley establece los requisitos y el
procedimiento para su designacin. Solo podrn ser
removidos en el caso de falta grave e incompetencia
manifiesta debidamente comprobada, y con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros. La Ley
establece el procedimiento para su cese.
Estn dirigidos por un Consejo Directivo.
21

2.4.1.3. Entidades en el marco de la administracin financiera del
sector pblico: pliegos y unidades ejecutoras
7

De acuerdo con la Ley n. 28112, Ley Marco de la Administracin Financiera del
Sector Pblico, la administracin financiera del sector pblico es el conjunto de
normas, principios y procedimientos
utilizados por los sistemas que lo
conforman y, a travs de ellos, por
las entidades y organismos
participantes en el proceso de
planeamiento, captacin,
asignacin, utilizacin, custodia,
registro, control y evaluacin de los
fondos pblicos.
Los sistemas integrantes de la
administracin financiera del sector
pblico y sus respectivos rganos
rectores son los siguientes:
Sistema Nacional de
Presupuesto.
Sistema Nacional de
Tesorera.
Sistema Nacional de
Endeudamiento.
Sistema Nacional de
Contabilidad.
Todos estos sistemas se encuentran a cargo del Ministerio de Economa y
Finanzas.
En el marco de la administracin financiera del sector pblico y de los sistemas
que la conforman, se entiende con la denominacin genrica de entidades y
organismos
8
:

7
Artculos 3. y 4. de la Ley 28112, Ley marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico.
8
Artculo 2. de la Ley 28112, Ley marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico.
22

Los organismos y entidades representativos de los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, as como el Ministerio Pblico, los conformantes del
Sistema Nacional de
Elecciones, el Consejo
Nacional de la Magistratura,
la Defensora del Pueblo, el
Tribunal Constitucional, la
Contralora General de la
Repblica, las universidades
pblicas, as como las
correspondientes entidades
descentralizadas.

Los gobiernos regionales a
travs de sus organismos
representativos, los
gobiernos locales y sus
respectivas entidades
descentralizadas.

Las personas jurdicas de derecho pblico con patrimonio propio que
ejercen funciones reguladoras, supervisoras y las administradoras de
fondos y de tributos, y toda otra persona jurdica en la que el Estado
posea la mayora de su patrimonio o capital social o que administre
fondos o bienes pblicos.
La Ley n. 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, es ms
precisa al afirmar que, en el marco de dicha ley, constituye entidad pblica
9
,
todo organismo con personera jurdica comprendido en los niveles: gobierno
nacional, gobierno regional y gobierno local, incluidos sus respectivos
organismos pblicos descentralizados (creados o por crearse), los fondos (sean
de derecho pblico o privado [este ltimo cuando reciba transferencias de
fondos pblicos]), las empresas en las que el Estado ejerza el control accionario
y los organismos constitucionalmente autnomos.

Pliegos

9
Artculo 5. de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
23

La misma Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto precisa que
constituyen pliegos presupuestarios las entidades pblicas a las que se le
aprueba un crdito presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico.
Indica adems que los pliegos presupuestarios se crean o suprimen mediante
Ley.
Unidades ejecutoras
Respecto a la unidad ejecutora, la Ley marco de la Administracin Financiera
del Sector Pblico precisa que esta constituye el nivel descentralizado u
operativo en las entidades y organismos del sector pblico con el cual se
vinculan e interactan los rganos
rectores de la administracin
financiera del sector pblico. Se
entiende como unidad ejecutora,
en el marco de dicha norma, a
aquella dependencia orgnica que
cuenta con un nivel de
desconcentracin administrativa
que
10
:
Determine y recaude
ingresos.
Contraiga compromisos,
devenga gastos y ordene
pagos en funcin de la legislacin aplicable.
Registre la informacin generada por las acciones y operaciones
realizadas.
Informe sobre el avance y/o cumplimiento de metas.
Reciba y ejecute desembolsos de operaciones de endeudamiento.
Se encargue de emitir y/o colocar obligaciones de deuda.
Asimismo, indica la mencionada ley, que el titular de cada entidad propone al
Ministerio de Economa y Finanzas, para su autorizacin, las unidades
ejecutoras que considere necesarias para el logro de sus objetivos
institucionales.

10
Artculo 6. de la Ley 28112, Ley marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico.
24

Refirindose a las unidades ejecutoras, la Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto
11
indica que las unidades ejecutoras son creadas para el logro de
objetivos y la contribucin de la mejora de la calidad del servicio pblico, y con
sujecin a los siguientes criterios:
Especializacin funcional, cuando la entidad cuenta con una funcin
relevante, cuya administracin requiere independencia a fin de garantizar
su operatividad.
Cobertura del servicio, cuando se constituye por la magnitud de la
cobertura del servicio pblico que presta la entidad.
Se puede, excepcionalmente, tomar en cuenta como criterio a los factores
geogrficos, cuando la ubicacin geogrfica limite la adecuada prestacin y
administracin del servicio pblico.
2.4.1.4. El registro unificado de entidades del Estado peruano
En el marco de la poltica de modernizacin de la gestin pblica, mediante el
Decreto Supremo n. 026-2013-PCM se cre el Registro Unificado de Entidades
del Estado Peruano (RUEEP), a cargo de la Secretara de Gestin Pblica de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
Este registro oficial tiene por finalidad sistematizar informacin completa y
actualizada de las entidades de la administracin pblica, desde su creacin
hasta su extincin, permitiendo registrar, actualizar y consultar informacin
sobre las entidades pblicas, incluyendo a las del Poder Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, a los organismos constitucionalmente autnomos y a los gobiernos
descentralizados.
2.5. Los sistemas
La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo precisa que los sistemas
12
son conjuntos
de principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos mediante los
cuales se organiza las actividades de la administracin pblica que requieren
ser realizadas por todas o varias entidades de los poderes del Estado, los

11
Artculo 58. de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
12
Ttulo V de la Ley n. 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
25

organismos constitucionales y los niveles de gobierno. Distingue, asimismo, la
norma que:
Solo por ley se crea un sistema; es necesario para su creacin, contar
con la opinin favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Los sistemas estn a cargo de un ente rector que se constituye en su
autoridad tcnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y
establece los procedimientos relacionados con su mbito; coordina su
operacin tcnica y es responsable de su correcto funcionamiento.
Los sistemas son de dos tipos: funcionales y administrativos.
2.5.1. Los sistemas funcionales
Los sistemas funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de
polticas pblicas que requieren la participacin de todas o varias entidades del
Estado.
El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los sistemas
funcionales. Las normas del sistema establecen las atribuciones del ente rector
del sistema.
2.5.2. Artculo 46: sistemas administrativos
Los sistemas administrativos tienen por finalidad regular la utilizacin de los
recursos en las entidades de la
administracin pblica,
promoviendo la eficacia y
eficiencia en su uso.
Los sistemas administrativos de
aplicacin nacional estn referidos
a las siguientes materias:
Gestin de recursos
humanos.
Abastecimiento.
Presupuesto pblico.
Tesorera.
Endeudamiento pblico.
26

Contabilidad.
Inversin pblica.
Planeamiento estratgico.
Defensa judicial del Estado.
Control.
Modernizacin de la gestin pblica.
El Poder Ejecutivo tiene la rectora de los sistemas administrativos, con
excepcin del Sistema Nacional de Control.
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico se rige por la ley de la
materia.
En ejercicio de la rectora,
el Poder Ejecutivo es
responsable de
reglamentar y operar los
sistemas administrativos,
aplicables a todas las
entidades de la
administracin pblica,
independientemente de su
nivel de gobierno y con
arreglo a la Ley de
Procedimiento
Administrativo General. Esta disposicin no afecta la autonoma de los
organismos constitucionales, con arreglo a la Constitucin Poltica del Per y a
sus respectivas leyes orgnicas.
El Poder Ejecutivo adeca el funcionamiento de los sistemas administrativos al
proceso de descentralizacin.
2.5.3. Gestin por resultados
Conforme a la Ley n. 28112, Ley marco de la Administracin Financiera del
Sector Pblico, y a la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto, la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP), en su
calidad de ente rector del Sistema Nacional de Presupuesto Pblico, dicta las
normas que establecen los procedimientos relacionados con su mbito.
27

En ese sentido, la DNPP, a partir de la Ley de presupuesto del ao 2007 y la
Directiva 006-2007-EF/76.01 (Directiva para la Programacin y Formulacin del
Presupuesto del Sector Pblico) inicia las reformas en materia de gestin
presupuestaria orientadas a resultados.
El presupuesto por resultados (PPR) es un esquema de presupuestacin con
una visin de logro de resultados a favor de la poblacin, retroalimentando los
procesos anuales para la reasignacin, reprogramacin y ajustes de las
intervenciones.
Como piloto de la metodologa de presupuesto por resultados se implement
cinco programas estratgicos asociados a las acciones prioritarias y sectores
definidos en la Ley 28927:
Programa Articulado Nutricional.
Salud Materno-Neonatal.
Logros de aprendizaje al finalizar el 3.
er
ciclo.
Acceso a servicios sociales bsicos y a oportunidades de mercado.
Acceso de la poblacin a la identidad.
Los siguientes aos, la DNPP ha continuado, en coordinacin con los sectores,
la implementacin del modelo, identificando y generando programas
estratgicos en base a la metodologa.

28








3. Descripcin general del proceso de
modernizacin de la gestin pblica
3.1. Significado de la modernizacin de la gestin pblica
La modernizacin del Estado es un proceso permanente orientado a
lograr una gestin pblica ms eficiente y sobre todo eficaz, enfocada en
el logro de resultados concretos que cambien positivamente la vida de la
poblacin.
Ante un Estado con una administracin tradicional, desactualizada, en la que la
ciudadana no confa o considera ineficaz, era indispensable iniciar procesos de
reforma profundas.
Constituye un proceso poltico-tcnico de transformacin de actitudes y de
fortalecimiento de aptitudes, de agilizacin de procesos, simplificacin de
procedimientos, sistemas funcionales y administrativos, con el fin de hacerlos
compatibles con los nuevos roles de todos los niveles de gobierno, as como
29

con los planes y programas de desarrollo y dar al Estado su capacidad
protagnica.
Implica efectuar cambios significativos en las estructuras
administrativas de cada una de sus organizaciones en todos los niveles de
gobierno, en los sistemas administrativos existentes, en la simplificacin de
procesos, utilizacin de Internet, medios electrnicos y simplificacin
de trmites, en tanto estos
contribuyan a mejorar la manera
en que el Estado desempea sus
funciones, y, por lo tanto, a
mejorar la percepcin que los
ciudadanos tienen en relacin con
la prestacin del servicio que
brinda el Estado.
Los principales avances en materia
de modernizacin del Estado han
estado vinculados a la mejora de
la atencin de las personas
mediante procedimiento en lnea; es decir, utilizando Internet para diversos
trmites. Estos avances son impulsados por la Secretara de Gestin Pblica de
la PCM, la SUNAT, el RENIEC y algunos gobiernos locales tipo A.
El nfasis en modernizacin del Estado actualmente est asociado a mejorar
el nivel de competitividad del pas y los indicadores clave, como el
otorgamiento de licencias de funcionamiento de empresas y licencias de
construccin de manera ms expeditiva y a un menor costo, en el marco de
la Poltica Nacional de Simplificacin Administrativa impulsada por la
Secretara de Gestin Pblica de la PCM, y el Plan de incentivos para la
mejora de la gestin municipal y el Programa de Modernizacin
Municipal, impulsados por el Ministerio de Economa y Finanzas.
3.2. Objetivos del proceso de modernizacin de la gestin
pblica
Poltica nacional de modernizacin estatal al servicio del ciudadano:
Orientado al ciudadano. El Estado asigna sus recursos, disea sus
procesos y define productos y resultados en funcin de las necesidades
de los ciudadanos.
30


Eficiente. El Estado genera mayor valor pblico a travs de un uso
racional de los recursos con los que cuenta, al menor costo posible y con
un estndar de calidad ptima.

Unitario y descentralizado. El Estado busca satisfacer las necesidades
de la ciudadana adaptando sus polticas a las diferentes necesidades y
condicionantes existentes en nuestro territorio.

Inclusivo. El Estado busca asegurar en todas sus acciones que todos
los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades en el acceso a sus
servicios y en la eleccin de sus opciones de vida.

Abierto. El Estado es transparente y accesible a los ciudadanos,
fomenta la participacin ciudadana, la integridad pblica y rinde cuentas
de su desempeo.
Esta nueva visin busca emprender un cambio integral de la gestin pblica, a
nivel gerencial y
operacional, que
puede afrontar la
debilidad
estructural del
aparato estatal
para cumplir sus
objetivos, y as
pasar de una
administracin que
se mira a s
misma, a una
enfocada en la
obtencin de
resultados para
los ciudadanos.

31

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)

Mejor atencin al ciudadano
Estructura y funcionamiento
del Estado
tica, transparencia y
participacin ciudadana
Estado que
llegue a todos,
inclusivo.
Estado al
servicio del
ciudadano.
Una gestin
moderna,
descentralizada
y transparente.
S
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Sistema de articulacin de actores.
Herramientas de gestin (Gobierno electrnico, plataformas
de interoperabilidad, optimizando el uso de las TI) .
Lineamientos generales de la modernizacin
del Estado


3.3. Marco normativo de la modernizacin del Estado
Ley de Bases de la Descentralizacin: Ley 27783.
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales: Ley 27867.
Ley Orgnica de Gobiernos Locales: Ley 27972.
Ley marco de Modernizacin de la Gestin del Estado: Ley 27568.
3.4. La nueva gestin pblica y la modernizacin del Estado
peruano
Las transformaciones de la economa mundial, caracterizada hoy por la crisis
econmica y financiera que origina escasez de recursos, desempleo, recesin,
etc., y el avance de la globalizacin, producen procesos complejos y dinmicos
que ponen a la vista paradigmas emergentes en la gestin pblica, para
orientar mejor las polticas sociales y econmicas, y atender la difcil y compleja
demanda social.
32

El modelo de gestin por resultados que empieza a apreciarse plenamente en
las organizaciones pblicas pone nfasis en el beneficio que la sociedad percibe
del accionar pblico. Los resultados no son medibles en trminos de insumos y
procedimientos, sino en funcin de los cambios que se dan en el entorno
interno y externo.
3.4.1. La nueva gestin pblica (NGP)
La NGP busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a travs de una
gestin pblica eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo el desarrollo
de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de control que permitan
transparencia en los procesos de eleccin de planes y resultados, as como en
los de participacin ciudadana, la
NGP es el paradigma en el que se
inscriben los distintos procesos de
cambio en la organizacin y
gestin de las administraciones
pblicas.
La NGP es un enfoque que intenta
incorporar algunos elementos de
la lgica privada a las
organizaciones pblicas. As, por
ejemplo, las plataformas de
atencin de la SUNAT, en buena
cuenta, miran el objetivo de los
bancos en la prestacin del servicio.
El Estado busca ofrecer servicios y procedimientos que la ciudadana demande,
eliminando los procedimientos intiles o no demandados.
En sntesis, la nueva gestin pblica est fundamentada en:
La formulacin estratgica de polticas de desarrollo y gestin.
La gradual eliminacin del modelo burocrtico en pro de una gestin
por resultados.
La creacin del valor pblico.
El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del
Estado.
El mejoramiento de las conquistas macroeconmicas y la equidad social.
33

3.4.1.1. Gestin pblica por resultados
Es un proceso estratgico, poltico y tcnico que parte del principio del Estado
contractual en el marco de la
nueva gestin; es decir, la
relacin y vnculo formal que se
da entre un principal (sociedad) y
un agente (gobierno), en la cual
ambas partes acuerdan efectos o
resultados concretos a lograr con
la accin del agente, y que
influyen en el principal, creando
valor pblico.
3.4.2. Modernizacin del Estado y la nueva gestin pblica
La implantacin de un proceso de modernizacin de la gestin pblica es
entendida como la incorporacin de nuevos enfoques de ndole empresarial,
tales como reingeniera, benchmarking, outsourcing, etc., con la finalidad de
superar la administracin burocrtica que caracteriza a los pases menos
desarrollados.
El proceso de modernizacin de la gestin pblica ha tenido por finalidad:





De este modo, el modelo gerencial se convirti en un aspecto fundamental para
mejorar la capacidad de gestin del Estado, as como para incrementar la
gobernabilidad democrtica del sistema poltico.
Para que lo anterior se cumpla, se pone nfasis en la transformacin de la
cultura organizacional que caracterizaba a la administracin pblica. Lo
fundamental era dar un giro en los hbitos, costumbres y forma de actuar de la
administracin pblica.
Elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos pblicos de manera
ms eficiente, comprometiendo en su gestin y en sus resultados al conjunto de los
actores que intervienen en la generacin de los respectivos servicios, orientados a
satisfacer los requerimientos de la sociedad.
34

Asimismo, este cambio cultural debe contemplar a los funcionarios pblicos, de
tal modo que se impulse polticas de personal centradas en premiar el buen
desempeo, fomentar la capacitacin y el perfeccionamiento profesional.