IPEA Marcos Regulatorios Revendo o Papel PDF

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organizadores
Lucia Helena Salgado
Eduardo Fiuza
Jornada
Jornadas de Estudos de Regulao
Jornadas
As renem a cada ano a
agenda dos temas mais relevantes do momento para os
setores regulados e os propem a mesas-redondas compos-
tas por interlocutores que agregam diferentes perspectivas
discusso. Tambm so montados painis de debates, a
partir de trabalhos tcnicos recm-concludos ou em anda-
mento, no Ipea ou em outras instituies de pesquisa.
A promoo anual das compe hoje o calend-
rio de eventos do Ipea em articulao com os seus eixos de
trabalho. Assim como outras reas de pesquisa econmica
especializada, elas conquistaram o reconhecimento e o
respeito em escala nacional e internacional.
Nos ltimos anos, o Ipea tem realizado um esforo efetivo
para contribuir com a reflexo em torno dos aspectos
instrumentais e de governana que envolvem a regu-
lao econmica. Nesse sentido, procura proporcionar
aos gestores e formuladores de polticas pblicas,
assim como aos interessados pelo assunto, um conjunto
de trabalhos que aprimorem o conhecimento da proble-
mtica e ajudem no desafio de seu enfrentamento.
Organizada logo aps a grave crise financeira internacio-
nal de 2008, que solapou antigas certezas, renovou dvi-
das e obrigou a novas reflexes sobre o papel do Estado, a
5 edio da foi convocada para debater o tema
Revendo o Papel do Estado aps a Crise Financeira.
Especialistas nacionais e estrangeiros discutiram espe-
cificamente, em seus trabalhos, temas como Regulao
Financeira, Governana de Estatais, Papel dos Bancos
Pblicos, Anlise de Impacto Regulatrio e Exame de
Eficcia das Polticas.
Jornadas
Jornada
ISBN 978-85-7811-077-2
9 788578 110772
Ipea Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
laissez-faire
Government Failure vs. Market Failure: Principles of
rationale
Regulation
laissez-faire
O ressurgimento de polticas ativistas de governo no
hemisfrio Norte, de natureza contracclica, assim como
o reforo da interveno regulatria nos mercados finan-
ceiros estimularam a comparao com as polticas adota-
das no Brasil para esses segmentos, desde sempre vistos
como sujeitos a falhas intransponveis se no forem objeto
de interveno pblica.
A dimenso da crise financeira, com desemprego em
massa nos Estados Unidos e o extraordinrio nmero
de famlias que repentinamente perderam suas casas,
assustou um mercado at ento convencido das virtudes
do e criou um sentido de urgncia sobre a
necessidade de mais regulao. Ao mesmo tempo, esti-
mulou o esforo de reflexo sobre falhas de informao
e sobre os efeitos disruptivos dos processos de tomada de
deciso quando se abandona a hiptese de racionalidade
individual.
Em
, Joseph Stiglitz aponta com ironia que Mesmo
o sumo sacerdote do econmico, Alan
Greenspan, admitiu que talvez tenha ido longe demais ao
acreditar que o mercado podia se autorregular.
Discutiu-se a da regulao do sistema financeiro,
que se fundamenta em duas bases: no paradigma tradi-
cional da necessidade de superar falhas de mercado e
mais modernamente na leitura propiciada pela econo-
mia comportamental, que explora as implicaes da raci-
onalidade limitada dos indivduos sobre o comportamento
ciclotmico dos mercados, os quais alternam momentos de
euforia e de depresso.
O paradigma tradicional poderoso tambm para justi-
ficar a interveno regulatria visando evitar movi-
mentos disruptivos gerados por decises irracionais,
porque aes individuais produzem externalidades
negativas, bolhas especulativas ou espirais de pnico
capazes de pr em risco todo o sistema econmico.
laissez-faire
Regulation
laissez-faire
rationale
Jornada de
Regulao
Passados mais de dez anos da criao da primeira agncia
reguladora no Brasil e da reviso do marco legal do Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC), o fortalecimento
do Estado como regulador exige agora, em uma segunda
etapa do mesmo processo, o aprimoramento da capacidade
regulatria. Para tanto, faz-se necessrio o aperfeioamento
dos instrumentos capazes de assegurar a qualidade do
sistema regulatrio. A interveno do poder pblico, sob a
forma de regulaes econmicas, administrativas e sociais,
tem como objetivos estimular o crescimento econmico, elevar
o bem-estar social e atender aos novos padres ambientais.
A regulao econmica uma forma de engenharia social
por tentar alterar decises individuais por meio de
incentivos, divulgao de informao, desenhos de
alternativas e com isso o resultado da interao em
sociedade. Outros paradigmas de anlise tm contribudo
para melhor compreender implicaes e auxiliar no
aprimoramento do desenho de regras.
A qualidade de uma regulao reside na sua eficcia e
eficincia: ela deve atingir os objetivos inicialmente
estabelecidos e faz-lo ao menor custo possvel tanto para a
administrao pblica quanto para as atividades
econmicas sujeitas regra regulatria os chamados
custos de conformidade.
Dando continuidade ao seu projeto de trabalho de agregar,
estimular, debater e divulgar estudos que contribuam para
aprimorar os instrumentos e desenhos de governana
regulatria, a 5 edio internacional da
tratou da Anlise de Impacto Regulatrio,
ferramenta que vem ocupando o centro da discusso sobre o
aprimoramento da qualidade regulatria no mundo.
Jornada de
Regulao
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Governo Federal
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece
suporte tcnico e institucional s aes governamentais,
possibilitando a formulao de inmeras polticas
pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro,
e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira
responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto
de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou o da Secretaria
de Assuntos Estratgicos.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.
Marcos Regulatrios no Brasil: revendo o papel do Estado aps a crise nanceira/
Lucia Helena Salgado, Eduardo Fiuza, organizadores. Rio de Janeiro: Ipea, 2010.
336 p.: grfs., tabs.
1. Agncias Reguladoras 2. Regulamentaes 3. Infraestrutura Econmica 4. Brasil
I. Salgado, Lucia Helena II. Fiuza, Eduardo Pedral Sampaio III. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
ISBN - 978-85-7811-077-2 CDD 352.80981
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Sumrio

ORGANIZADORES E LISTA DE AUTORES 7
APRESENTAO 9
INTRODUO 11
Lucia Helena Salgado e Eduardo Fiuza
PARTE 1
A EXPERINCIA NORTE-AMERICANA EM ANLISE
DE IMPACTO REGULATRIO
CAPTULO 1
A EXPERINCIA NORTE-AMERICANA EM
ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO 29
Coordenadores: Mrcio Wohlers, Lucia Helena Salgado
e Eduardo Fiuza
Expositor: John Morrall
CAPTULO 2
ARCABOUO REGULATRIO DOS
ESTADOS UNIDOS E SUA RELEVNCIA PARA O BRASIL 59
John F. Morrall III
Ivy E. Broder
PARTE 2
MESA-REDONDA: REGULAO FINANCEIRA
CAPTULO 3
MESA-REDONDA: REGULAO FINANCEIRA 83
Coordenadores: Mrcio Wohlers de Almeida e Ronaldo Seroa da Motta
Debatedores: Jairo Saddi, Clefas Salviano Jnior,
Waldery Rodrigues Jnior e Gabriel Madeira
PARTE 3
MESA-REDONDA: BANCOS PBLICOS
E ESTATAIS OBJETIVOS E ASPECTOS DE GOVERNANA
CAPTULO 4
MESA-REDONDA: BANCOS PBLICOS E
ESTATAIS OBJETIVOS E ASPECTOS DE GOVERNANA 127
Coordenador: Danilo Coelho
Debatedores: Armando Castelar, Daniel Blume, Ernani Torres,
Joo De Negri e Joo Manoel P. de Mello
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PARTE 4
ANLISE DA EFICCIA DA DEFESA DA CONCORRNCIA
CAPTULO 5
ANLISE DA EFICCIA DA DEFESA DA CONCORRNCIA 187
Coordenador: Eduardo Fiuza
Expositor: Marc Ivaldi
Comentador: Srgio Aquino de Souza
PARTE 5
SIMULAO DE IMPACTO DA REGULAO
NO SETOR DE ENERGIA
CAPTULO 6
NO SETOR DE ENERGIA 209
Coordenador: Jos Fres
Expositor: Luiz Fernando Rangel
Comentador: Humberto Moreira
CAPTULO 7
COMENTRIO SOBRE SIMULAO DE
IMPACTO REGULATRIO: UMA APLICAO
AO SETOR ENERGIA 223
Humberto Moreira
PARTE 6
MESA-REDONDA: ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO
CAPTULO 8
MESA-REDONDA: ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO 231
Coordenadora: Lucia Helena Salgado
Debatedores: Luiz Alberto dos Santos, Alexandre dos Santos Arago,
Pedro Ivo Sebba Ramalho e Alfonso Carballo Prez
PARTE 7
MERCADO DE CARBONO: ASPECTOS REGULATRIOS
CAPTULO 9
MERCADO DE CARBONO: ASPECTOS REGULATRIOS 279
Coordenadora: Bernadete Gutierrez
Expositores: Ronaldo Seroa da Motta e Branca Americano
Comentadora: Carolina Dubeux
CAPTULO 10
A REGULAO DAS EMISSES DE GASES
DE EFEITO ESTUFA NO BRASIL 327
Ronaldo Seroa da Motta
GLOSSRIO DE SIGLAS 275
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ORGANIZADORES
Eduardo Fiuza
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea
Coordenadora de Estudos de Mercado e Regulao da Diset/Ipea e professora adjunta da Faculdade de Cincias Econmicas da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (FCE/UERJ)
LISTA DE AUTORES
Alexandre dos Santos Arago
Professor adjunto da Faculdade de Direito da UERJ e procurador da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro
Alfonso Carballo Prez
Diretor geral da Comisin Federal de Mejora Regulatria (Cofemer) no Mxico
Armando Castelar
Pesquisador licenciado do Ipea, professor adjunto do Instituto de Economia da Universidde Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ) e
analista da Gvea Investimentos
Bernadete Gutierrez
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea
Branca Americano
Diretora da Secretaria de Mudanas Climticas do Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
Carolina Dubeux
Pesquisadora do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia (Coppe) da UFRJ
Clefas Salviano Jnior
Assessor Pleno do Departamento de Normas do Sistema Financeiro (Denor) do Banco Central do Brasil (BCB)
Daniel Blume
Analista snior da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
Eduardo Fiuza
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diset/Ipea
Ernani Teixeira Torres Filho
Professor adjunto IV do IE/UFRJ e superintendente de assuntos econmicos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES)
Gabriel Madeira
Professor doutor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP)
Humberto Moreira
Professor da Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getulio Vargas (EPGE/FGV-RJ)
Jairo Saddi
Professor e coordenador-geral do curso de Direito do Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper) IBMEC So Paulo e scio da Saddi
Advogados Associados
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Ivy E. Broder
Professora de Economia da American University, Washington, D.C.
Joo De Negri
Joo Manoel P. de Mello
Professor assistente do Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica (PUC)
John F. Morrall III
Pesquisador snior aliado da Mercatus Center George Mason University e consultor da Morrall Economics
Coordenadora de Estudos de Mercado e Regulao da Diset/Ipea e professora adjunta da FCE/UERJ
Luiz Alberto dos Santos
Subchefe de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais da Casa Civil
Luiz Fernando Rangel
Especialista em Regulao de Aviao Civil da Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC)
Marc Ivaldi
Diretor de Pesquisas do Institut dEconomie Industrielle (IDEI) e professor da Escola de Economia de Toulouse e da cole des Hautes
tudes en Sciences Sociales
Pedro Ivo Sebba Ramalho
Assessor da Presidncia da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa)
Srgio Aquino de Souza
Economista-chefe do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) e professor do Curso de Ps-graduao em Economia
(Caen) na Universidade Federal do Cear (UFC)
Waldery Rodrigues Jnior
Coordenador-geral da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda
APRESENTAO
com satisfao que trazemos a pblico este quinto volume da srie Marcos Re-
gulatrios no Brasil, com a ntegra dos trabalhos e discusses que compuseram a
Quinta Jornada de Estudos de Regulao do Ipea. As Jornadas consistem em um
frum de debate interdisciplinar sobre temas que perpassam setores econmicos
e tm reunido a cada ano representantes da rea acadmica, do poder pblico e
dos entes regulados.
Organizadas desde 2003 e inspiradas em seminrio internacional piloto sobre
regulao e concorrncia em 2001, as Jornadas seguem a longa e consolidada tradio
do Ipea no Rio de Janeiro de desenvolver, debater e divulgar linhas de pesquisa
sobre polticas pblicas, sempre norteadas pelos rumos do desenvolvimento do
Brasil no longo prazo.
A cada ano, a coordenao das Jornadas procura identicar a agenda dos
temas mais relevantes do momento comuns aos setores regulados, temas que so
propostos s mesas-redondas compostas por interlocutores que agregam diferentes
perspectivas discusso. Tambm so montados painis de debates, a partir de
trabalhos tcnicos recm-concludos, ou em andamento, no Ipea ou em outras
instituies de pesquisa.
A promoo anual das Jornadas compe hoje o calendrio de eventos do Ipea
e articula-se com os eixos de trabalho da instituio. Assim como outras reas de
pesquisa econmica especializada, elas conquistaram o reconhecimento e o respeito
em escala nacional e internacional.
Organizada logo aps a grave crise nanceira internacional de 2008 que so-
lapou antigas certezas, renovou dvidas e obrigou a novas reexes sobre o papel
do Estado, a quinta edio da Jornada foi convocada com a proposio do tema
Nos trabalhos discutidos por especialistas nacionais e estrangeiros, tratou-se
especicamente dos temas Regulao Financeira, Governana de Estatais, o Papel
dos Bancos Pblicos, Anlise de Impacto Regulatrio e Anlise da Eccia da
Poltica de Defesa da Concorrncia.
Nos ltimos anos, o Ipea tem realizado um esforo efetivo para contribuir
com a reexo sobre questes que abordam a temtica dos aspectos instrumentais
e de governana envolvendo a regulao econmica, procurando proporcionar aos
gestores e formuladores de polticas pblicas, assim como aos interessados pelo
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assunto, um conjunto de trabalhos que aprimorem o conhecimento da problemtica
e ajudem no desao de seu enfrentamento.
A publicao de mais um volume da srie Marcos Regulatrios no Brasil d
sequncia a esse esforo.
Boa leitura.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
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INTRODUO
Eduardo Fiuza
Este volume rene trabalhos e transcries dos debates havidos por ocasio da 5
Jornada de Estudos de Regulao, promovida pelo Ipea no Rio de Janeiro, entre
os dias 11 e 13 de novembro de 2009. Pouco mais de um ano aps a quebra de
grandes instituies nanceiras nos Estados Unidos, em setembro de 2008, que
precipitou uma crise econmica de dimenses globais, escolhemos justamente
como tema a reviso do papel do Estado aps a crise nanceira.
O ressurgimento de polticas ativistas de governo no hemisfrio Norte, de
natureza contracclica, assim como o reforo da interveno regulatria nos mer-
cados nanceiros, estimularam a comparao com as polticas adotadas no Brasil
para esses segmentos, desde sempre vistos como sujeitos a falhas intransponveis
sem a interveno pblica.
A dimenso da crise nanceira, com a perda em massa de empregos nos Estados
Unidos e o extraordinrio nmero de famlias que repentinamente perderam suas casas,
criou um sentido de urgncia sobre a necessidade de mais regulao, em um mercado
at ento convencido das virtudes do laissez-faire.
1
Ao mesmo tempo, estimulou o
esforo de reexo sobre falhas de informao e processo de tomada de deciso e seus
efeitos disruptivos, quando se abandona a hiptese de racionalidade individual.
A rationale da regulao do sistema nanceiro fundamenta-se em duas bases:
no paradigma tradicional da necessidade de superar falhas de mercado e, mais
modernamente, na leitura propiciada pela economia comportamental, que vem
explorando as implicaes da racionalidade limitada dos indivduos sobre o com-
portamento ciclotmico dos mercados, que alternam momentos de euforia e de-
presso.
2
O paradigma tradicional poderoso tambm para justicar a interveno
regulatria visando evitar movimentos disruptivos gerados por decises irracionais,
porque aes individuais produzem externalidades negativas, bolhas especulativas
ou espirais de pnico, capazes de pr em risco todo o sistema econmico.
1.STIGLITZ (2010, p. 13), aponta com ironia que Even the high priest of laissez faire economics, Alan Greenspan, has admitted that he
may have gone too far in believing that markets could be self-regulating.
2. A respeito, ver as importantes contribuies de Akerlof e Shiller (2009); e Thaler e Sustein (2008).
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12
EDUARDO FIUZA LUCIA HELENA SALGADO
A mesa-redonda sobre regulao nanceira reuniu apresentaes bastante
complementares, trazidas por um economista acadmico, Gabriel Madeira; um
pesquisador do Ipea com recente passagem pela Secretaria de Poltica Econmica
(SPE) do Ministrio da Fazenda, Waldery Rodrigues Jnior; um representante do
regulador nanceiro, Clefas Salviano Jnior, do BCB; e um jurista, Jairo Saddi.
Aps a ressalva inicial de que um estudioso do mercado nanceiro sob a tica
do desenvolvimento econmico, e no da regulao, o professor Gabriel Madeira fez
uma introduo bastante didtica rea de nanas com o foco no funcionamento dos
mercados de crdito, de modo a motivar a plateia sobre o papel do sistema nanceiro no
desenvolvimento econmico sob vrias restries de assimetria de informao. Elencou
as trs principais falhas de mercado que assolam os mercados nanceiros e que acarretam
a necessidade de regulao econmica: assimetrias de informao (seleo adversa e risco
moral) e comprometimento limitado. Os contratos tornam-se, ento, objetos bastante
complexos, e os preos do capital (taxas de juros) referem-se apenas a pagamentos em
contingncias favorveis. Da decorre que os altos spreads bancrios no so sinais pu-
ramente de baixa concorrncia, mas tambm reetem o risco de inadimplncia que,
por sua vez, est negativamente associado qualidade do sistema judicirio.
O mercado nanceiro cria, ento, inovaes para mitigar os problemas de
falhas de mercado: menus de contratos autosselecionveis, contratos em grupos,
e mercados futuros. Para evitar a ecloso de crises sistmicas, Madeira props a
criao de mecanismos hbridos de monitoramento de mercado (para preos que
acabam servindo como indicadores antecedentes) com interveno estatal.
Waldery Rodrigues Jnior apresentou uma viso das crises sistmicas sob a
tica da Teoria de Finanas. Partindo da premissa de que h um consenso sobre
para onde deve ir a regulao nanceira, a pergunta se h instrumentos para
implementar essas sugestes. Primeiro, j difcil distinguir (identicar) entre o
risco individual (idiossincrtico) de uma instituio e o seu risco sistmico. Os
instrumentos de mitigao do problema da prociclicalidade da regulao nan-
ceira so extremamente difceis de implementar, pois requerem uma boa datao
de ciclos e, consequentemente, um timing bastante preciso na modicao dos
requerimentos de capital, para suavizar a trajetria da alavancagem no tempo.
Outros pontos importantes seriam conforme descrito a seguir:
1) Melhorar a metodologia de clculo de risco de mercado das agncias de
rating.
2) Aumentar os pesos associados a securitizaes e ressecuritizaes h
uma grande diculdade no ajuste no, pois se corre o risco de prejudicar
inovaes nanceiras, o que pode restringir o crescimento econmico.
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13
INTRODUO
3) Estabelecer um limite mnimo de liquidez, em vista das diculdades em
precic-la. Em particular, sair das transaes em balco, dispersas, para os
mercados de clearing, aumenta a transparncia e diminui a propagao de
riscos de default, mas, se houver mltiplos clearings, ressurgem a arbitragem
e o benefcio de o clearing dissipar-se.
4) A existncia de instituies transnacionais e da arbitragem entre mercados,
que restringem o poder da atuao do regulador nacional e suscitam a
necessidade de maior cooperao internacional entre as instituies regu-
ladoras.
O representante do BCB comeou salientando que ainda existe um abismo
entre o que as teorias de nanas e de regulao nanceira abstraem e o que os
instrumentos de poltica permitem implementar.
Segundo ele, o Brasil conseguiu passar bem pela crise graas a alguns fatores,
quais sejam: a estabilidade da poltica macroeconmica e caractersticas da regulao
nanceira brasileira. No s o alto nvel das reservas dava poder de fogo ao governo
para intervir, como tambm os altos requerimentos de reservas das instituies
nanceiras davam maior margem de manobra a ser explorada para compensar o
encurtamento da liquidez advinda do encurtamento do crdito externo. A liquidez
cou apenas empoada, mas depois a regulao conseguiu redirecion-la para os
bancos de menor porte.
Adicionalmente, a pequena estatura do mercado de securitizao reduzia o
risco sistmico, e a razo de capitalizao escolhida pelos bancos era bem superior
ao requerido pela regulao.
Sobre a concorrncia bancria, Salviano Jnior apontou que o nvel de con-
centrao bancria brasileira no estava entre os mais altos, numa comparao
internacional apresentada. Ainda assim, ele destacou a importncia de polticas para
aumentar a concorrncia entre instituies nanceiras: a regulao que padronizou
os produtos e servios bancrios, permitindo maior comparabilidade entre as tarifas
dos diversos bancos e a portabilidade do crdito. Outros destaques foram dados
regulao da cesso de crdito, publicizao do ranking das taxas de juros das
instituies nanceiras, e regulao dos correspondentes bancrios, que teriam
papel fundamental na incluso bancria.
Por m, destacou-se a importncia crescente do Brasil nas discusses da
reforma regulatria do sistema nanceiro internacional. A proposta era aumentar
os requerimentos de capital para nveis semelhantes aos praticados no Brasil, e
estender aos demais pases as regras brasileiras de provisionamento contbil, que
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14
usam o conceito de perdas esperadas e no incorridas. Outro comentrio importante
foi que os tipos de instituies nanceiras abrangidos pela regulao do Conselho
Monetrio Nacional cobrem uma parcela maior do sistema que nos outros pases,
deixando menos margem ocorrncia de vazios regulatrios.
Jairo Saddi comentou a proposta em discusso de reforma da lei de liquidaes
bancrias. A lei em vigor datava da poca do regime militar e passava ao largo do
Judicirio para agilizar o processo nas mos do BCB. Ele alegou que, mesmo assim,
a lei em vigor tinha srios problemas para ser executada, e por isso defendeu o
advento de uma reforma. Ele apontou quatro grandes reas na proposta em pauta:
medidas preventivas, medidas saneadoras, sistmicas e de proteo ao depositante.
Mas ateve-se s medidas preventivas, j que o seu foco era a ao do regulador em
antecipao falncia, para poder impedi-la.
A preveno pressupe a existncia de mecanismos de deteco dos problemas
e a disponibilidade de instrumentos para atac-los. As hipteses que motivam uma
interveno prvia liquidao so os problemas: exposio a risco excessiva,
no pagamento de dvidas e deteriorao da situao econmica ou nanceira da
instituio. Vericada a ocorrncia de qualquer delas, a instituio poder ser
convocada a apresentar um plano de ajuste contendo a exposio das causas do
problema e das medidas propostas para solucion-lo, a demonstrao da viabilidade
do plano, com indicao das metas quantitativas e qualitativas a serem atingidas; e
o cronograma de execuo. O BCB poderia, ainda, decidir adotar outras medidas
preventivas, tais como: alienao de ativos, aporte de recursos, reduo da exposio
a riscos, proibio de operaes, limites operacionais mais restritivos e suspenso
da distribuio de resultados.
As perguntas da plateia foram bastante abrangentes, tratando de possveis
conitos de competncia entre BCB, Cade e AGU; sobre o real grau de concen-
trao do setor bancrio brasileiro; converso de dvida em equity; liquidity pooling;
e mecanismos de informao dos agentes bancrios. Por m, o debate da plateia
apontou que a folga de que a regulao nanceira brasileira dispunha estava, na
verdade, reetindo um atraso no desenvolvimento de produtos nanceiros privados
e que, portanto, a reduzida vulnerabilidade do sistema nanceiro nacional teria
altos custos, que ainda no foram dimensionados.
A notria ausncia de um mercado de capitais no Brasil, capaz de prover os
recursos necessrios para empreendimentos com largo prazo de maturao, foi
a principal razo que levou criao de bancos pblicos, em particular o BN-
DES, como fontes provedoras de crdito de longo prazo. De forma equivalente,
o desinteresse e a dimenso diminuta do capital privado nacional justicaram a
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INTRODUO
gesto pblica de ativos, com a instituio de empresas estatais em setores-chave
da economia de meados do sculo XX.
Ao nal da primeira dcada deste novo sculo, estatais e bancos pblicos pa-
recem nem de longe ter esgotado seu papel; se o Brasil foi, conforme propalado, o
ltimo pas a entrar em crise recessiva em 2009 e o primeiro pas a sair dela, muito se
deve ao ativismo empreendido por esses entes pblicos. Reconhecida a importncia
para a dinmica econmica brasileira das polticas de gastos e investimentos de
bancos pblicos e estatais, amplia-se nossa agenda de questes, propondo-se como
tema de debate as questes de governana como garantia de compromisso com o
interesse pblico em particular transparncia e prestao de contas , questes
essas que certamente estaro em pauta para a sociedade nos prximos anos.
Na mesa-redonda sobre empresas estatais e bancos pblicos, a discusso se pautou
principalmente sobre o papel que os bancos pblicos tm no desenvolvimento, e sobre
a possibilidade de otimizar seu desempenho. Participaram desta mesa um represen-
tante da iniciativa privada, mas com importante papel acadmico, Armando Castelar
Pinheiro; um representante do BNDES, Ernani Torres Filho; um pesquisador do Ipea,
Joo De Negri; e um acadmico da PUC-Rio, Joo Manuel Pinho de Mello.
Armando Castelar apresentou as duas leituras que justicam o papel do
banco pblico, como instrumento para corrigir falhas de mercado e como ins-
trumento de poltica econmica. Na verdade difcil dissociar as duas vises,
pois entre os objetivos de polticas, encontramos falhas de mercado. No primei-
ro, que fomentar sistemas de pagamento, esto presentes as externalidades de
rede geradas pelas intermediaes nanceiras. As duas outras, em certo sentido
parecidas aumentar o desenvolvimento e aumentar a ecincia da economia
tambm requerem a superao de falhas de mercado. Numa, a assimetria de
informao sobre a estabilidade dos bancos. Na outra, as economias de escala,
os transbordamentos (spillovers), os problemas de coordenao e a atribuio
dos direitos de propriedade.
A ideia de que bancos pblicos resolveriam falhas de mercado conita com a noo
de que se corre o risco tanto com um regulador de fora de um banco privado como
com um ministro responsvel por uma estatal , de se perseguirem objetivos pessoais
pouco alinhados com o interesse pblico. Tanto um como o outro gozam de assimetrias
de informao sobre esses objetivos e sobre os benefcios tanto privados (para o banco)
como sociais das polticas adotadas. A diferena pode estar no nvel de controle social
sobre as agendas do ministro e do regulador. Para Castelar, a viso desenvolvimentista
corresponde justamente hiptese restritiva de que o controle social perfeito no caso
estatal e que, portanto, a agenda pessoal do ministro tem peso zero.
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16
As combinaes de valores dos parmetros que medem essas assimetrias de
informao que vo denir se melhor usar um banco pblico para resolver essas
falhas de mercado, ou mesmo intervir.
A evidncia emprica sobre o assunto d suporte s duas vises sobre bancos
pblicos. Eles so mais comuns em pases menos desenvolvidos, o que no per-
mite inferir a direo da causalidade. Seus indicadores de desempenho so piores
que os dos bancos privados. So mais capturados pelos partidos polticos. E em
particular, no Brasil, esto mais presentes nas reas mais desenvolvidas, disputando
clientes com os bancos privados, e seus emprstimos beneciam empresas que no
dependeriam deles. Para se avaliar o impacto desses emprstimos, no entanto,
esbarra-se em sigilo scal, o que, na opinio de Castelar, no deveria existir para
emprstimos subsidiados.
A exposio de Ernani Torres perpassou muitos dos tpicos cobertos por Cas-
telar, sem, contudo, nomin-los. o caso da necessidade de regulao prudencial e
do uso do banco pblico como instrumento distributivo. Relativizou, no entanto, a
importncia das bolhas, pois, segundo ele, no existe bolha sem crdito. Defendeu
ardorosamente o papel do BNDES como emprestador que disponibiliza fundos
para muturios que no encontrariam, segundo ele, crdito no mercado privado
para aquisio de equipamentos ou para exportao. Tambm salientou o papel de
originadores de crdito que os bancos pblicos brasileiros desempenharam durante
a crise, o que dispensou o BCB de ter que intervir diretamente em mercados, como
precisou fazer o Federal Reserve System norte-americano. Contraps o papel de
originador ao de avalista, o qual, segundo ele, extremamente econmico do
ponto de vista scal, mas no permite fazer mercado como o caso da agncia
de crdito canadense que apoia as exportaes do fabricante de avies Bombardier
, e no est ao alcance dos governos dos pases em desenvolvimento segundo ele,
por razes histricas. Por m, destacou o papel recente do BNDES e dos bancos
pblicos como emprestadores de ltima instncia do governo,
3
e a gigantesca presso
cambial que o bom rating brasileiro contemporneo acarretou na crise recente.
Os problemas da limitao dos governos dos pases em desenvolvimento
em conceder aval e da alta taxa de juros foi tomado como dado, e serviram como
justicativa para uma atuao compensatria dos bancos pblicos. O palestrante
tambm atribuiu a razes histricas sem detalhar quais o funcionamento de
sistemas mistos de bancos pblicos e privados na Alemanha e no Japo.
3. Durante o debate que se seguiu s apresentaes, Armando Castelar discordou da ideia de que o BNDES fosse um emprestador de
ltima instncia, quando, segundo ele, seria, na verdade, de primeira instncia. Ainda segundo Castelar, a sociedade est fazendo escolhas
polticas quando resolve nanciar campees nacionais, mas essas escolhas devem ser avaliadas por critrios de custo-benefcio. Esta leitura
vai ao encontro de outro dos principais temas da 5 Jornada, a anlise de impacto como critrio de deciso de polticas pblicas.
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INTRODUO
A apresentao de Joo Manuel baseou-se num trabalho desenvolvido por
ele, Leonardo Rezende e Christiano Arrigoni Coelho, cujo objetivo era testar se
a presena de um banco pblico num mercado geogrco local induz maior
concorrncia por parte dos bancos privados, ou se o banco pblico se comporta
como um privado.
Os bancos privados poderiam comportar-se diferentemente dos privados por
trs razes no excludentes entre si: diferentes funes-objetivos (por exemplo:
maximizar excedente do consumidor, em vez de lucros), segmentao de mercado
diferentes, e/ou custos diferentes. Como as principais variveis econmicas de inte-
resse, como custos, lucros, preos ao nvel da rma etc., so difceis ou impossveis
de observar, os autores optaram pela engenhosa e consagrada metodologia criada
por Bresnahan e Reiss, que fazem inferncias simplesmente a partir da observao
da presena ou no da rma em cada mercado, e o tamanho do respectivo mercado.
A ideia subjacente que mercados maiores viabilizam a escala mnima de mais
rmas e, portanto, comportam um nmero maior delas.
Os resultados apontam que o primeiro banco pblico tem efeito semelhante
ao da entrada do quinto banco privado; que a escala mnima no mercado com dois
bancos privados mais que o dobro da escala mnima de um monoplio privado;
que no h evidncia forte de segmentao de mercado. Combinando os resultados
com os de outra pesquisa, de Mrcio Nakane e Ana Carla Costa, de que h diferena
signicativa de custos entre bancos pblicos e privados, Joo Manoel concluiu que
a presena de bancos pblicos no era pr-competitiva em 2000.
Joo De Negri fez uma apresentao mais focalizada sobre os efeitos de polticas
pblicas: i) atravs de um subconjunto de empresas da Petrobras (uma estatal), do
BNDES e da FINEP uma agncia nanceira; ii) num recorte de fomento a mu-
danas tecnolgicas; iii) discutindo principalmente a governana, mais precisamente
a articulao dos instrumentos de poltica pblica e o foco de atuao.
A apresentao de De Negri foi dividida em trs etapas: a primeira mostrava
um pouco a carteira de BNDES e FINEP, e qual a atuao da Petrobras na economia
brasileira.
4
A segunda etapa abordava as caractersticas da base produtiva brasileira e as
fontes de mudanas, tecnolgicas ou no, existentes na estrutura industrial. E a terceira
argumentava que o foco de atuao dos bancos pblicos deveria ser no chamado ncleo
da indstria, aquele responsvel por puxar o desenvolvimento industrial brasileiro.
4. Ernani Torres fez coro s concluses de De Negri no debate posterior, para defender a atuao do BNDES em emprstimos a grandes
empresas, o que, segundo ele, teria impedido a exportao de empregos porque as teria induzido a comprar de fornecedores nacionais. Ainda
segundo De Negri, empresas com capacidade tecnolgica diferenciada devem receber uma proteo especial contra a desnacionalizao.
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18
A tese de De Negri, alinhada com a posio de Ernani Torres, que os ban-
cos pblicos, as compras governamentais e as estatais desempenham importantes
papis na induo de inovaes tecnolgicas. As justicativas para a existncia dos
bancos pblicos atenderiam ao rol descrito por Castelar e no to nomeadamen-
te por Torres. O foco principal passou a ser, portanto, as externalidades geradas
pelos objetos dos nanciamentos desses bancos, o que justicaria o recorte dos
nanciamentos em CT&I.
Resenhando brevemente a literatura sobre nanciamento de CT&I, De Negri
chamou a ateno para o baixo nvel de investimento em P&D no Brasil e defen-
deu o papel preponderante do setor pblico como subsidiador de nanciamentos
nesta rea para capacitao tecnolgica (para, em ltima anlise, poderem atender
a encomendas grandes de equipamentos por parte, inclusive, das estatais, como
a prpria Petrobras, na explorao do pr-sal) e como articulador de engenharias
nanceiras sosticadas.
O apresentador discorreu, ento, sobre os resultados das diversas estimaes
economtricas que corroborariam a tese de que as empresas nanciadas pelo BNDES
e pela FINEP tm sua produtividade e sua taxa de crescimento aumentadas. Alm
disso, essas estimaes demonstrariam uma causalidade entre o investimento em
P&D e o investimento em capital fsico.
O ncleo da indstria foi identicado por De Negri como sendo as grandes
empresas, que concentrariam a maior parte dos investimentos em P&D. S no
cou claro em sua exposio se, para se chegar concluso de que as grandes em-
presas so as que mais contribuem para o crescimento da P&D, fez-se uma correo
para a possibilidade de que elas sejam grandes justamente por fazerem mais P&D,
uma crtica semelhante de Demsetz (1973) ao uso de ndices de concentrao
utilizados pelos adeptos do paradigma estruturacondutadesempenho.
Daniel Blume foi o ltimo a falar sobre empresas estatais. Seu foco foi como
melhorar o impacto delas nas economias da OCDE, mas no necessariamente em
medi-lo. Sua apresentao distinguiu quatro partes: i) o porqu de as empresas estatais
estarem chamando tanta ateno na agenda internacional e sendo focadas pela OCDE
em especial; ii) as diretrizes da OCDE, adotadas pelos seus pases-membros, sobre
governana corporativa das empresas estatais, e suas caractersticas; iii) as prioridades
polticas especcas nessas diretrizes; e iv) algumas implicaes sobre o Brasil.
As empresas estatais da OCDE so as que sobreviveram s privatizaes
trazidas pela implementao do Consenso de Washington, e considera-se que
vieram para car. Elas continuam tendo pesos importantes nas suas respectivas
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19
INTRODUO
economias e/ou nos seus respectivos mercados acionrios, mas tem havido graves
falhas regulatrias e pouca exposio delas concorrncia. Diante da presso por
exp-las a maiores nveis de concorrncia, os pases descobriram que precisavam
adaptar-se. Uma das principais tendncias foi uma espcie de centralizao da
funo de propriedade, que, segundo Blume, seria traduzida como um esforo
para observar, em nvel central, como as empresas pblicas podem melhorar. A
scalizao tem sido dbil, e a inecincia decorrente nessas rmas tem gerado
graves consequncias para o funcionamento das economias, bem como presses
sobre o mercado de crdito. A disperso do comando e o bolso profundo, entre
outros fatores, obstam a boa governana dessas empresas. Ora, uma empresa bem
gerida ser bem avaliada pelo mercado e poder nanciar-se com custo baixo.
A partir das solicitaes dos pases onde a presso foi maior, principalmente os
emergentes, a OCDE formulou ento um conjunto de diretrizes de boas prticas
de governana de estatais, publicadas em 2005 aps quatro anos de consultas a
pases-membros e no membros. Blume destacou cinco elementos-chave delas: i)
assegurar concorrncia isonmica com as empresas privadas (sem, por exemplo,
acesso privilegiado a crdito de bancos estatais), separando o Estado-produtor do
Estado-regulador;
5
ii) ter uma orientao comum a todas as estatais, e no uma
poltica dentro de cada ministrio; iii) melhorar a transparncia dos objetivos e do
desempenho para prestao de contas sociedade (j que pode se congurar um
trade-off entre objetivos sociais e objetivos comerciais); iv) fortalecer os conselhos das
estatais, sua independncia de presses polticas e sua prossionalizao, baseando
seu recrutamento em critrios tcnicos; e v) proporcionar tratamento equitativo
aos acionistas minoritrios. Esse conjunto de diretrizes serve, inclusive, como um
dos check-lists do processo de adeso de um pas OCDE.
Blume louvou o fato de o Brasil ter algumas estatais entre elas as mais im-
portantes, como a Petrobras com capital aberto, o que mantm a presso sobre
o governo para manter os objetivos comerciais, e deixa o Brasil muito frente de
outros pases latino-americanos. Por outro lado, ele considerou a existncia de
golden shares como no desejvel, e disse que elas so proibidas na UE o que no
deixa de ser um dado curioso, visto que foi o Reino Unido quem criou as golden
shares nas privatizaes dos anos 1980, e o governo portugus recentemente usou
seu poder de veto para barrar a tentativa de aquisio da participao da Portugal
Telecom na Vivo pela Telefnica da Espanha.
5. Essa diretriz tambm poderia ser interpretada luz das observaes posteriores de Castelar: se o BNDES tem acesso a fundos
subsidiados ou garantidos pelo Tesouro, ele no s tem sua rentabilidade articialmente inada enviesando, portanto, sua ecincia
observada como tambm est competindo desigualmente com outros agentes nanceiros, e cita o caso da Vale, que, se se nanciasse
no mercado privado, ganharia mais escala, o que, segundo ele, permitiria a entrada de agentes menores.
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20
Por m, Blume relatou as recentes conversaes da OCDE com membros do
governo, especialmente do DEST, visando a um maior intercmbio de experin-
cias. Naturalmente, como representante da OCDE, ele apresentou as diretrizes da
sua organizao como um paradigma de melhorias a ser perseguido pelo governo
brasileiro, e fez votos de que a aproximao tivesse sequncia e xito.
O ideal de transparncia, como elemento normativo dos assuntos pblicos,
est presente no imaginrio ocidental desde o Iluminismo; a escurido social,
bero de injustia e infelicidade, banida pelas regras de bem governar, sugeridas
por lsofos de Rousseau a Bentham, regras essas que ressoam at nossos dias. Em
O Contrato Social, Rousseau identica transparncia com o Estado de Natureza
e arma que os funcionrios pblicos devem operar sob os olhos do pblico. A
ideia moderna de transparncia na administrao pblica origina-se do pensamento
de Jeremy Bentham, o primeiro a usar o termo no sentido que hoje utilizamos,
associado a governana. Em Writings on the Poor Laws (1790) ele declara: I do
really take it for an indisputable truth, and a truth that is one of the corner-stones of
political science the more strictly we are watched, the better we behave. Em outro
ensaio do mesmo ano, On Publicity, ele acrescenta:Secrecy beeing an instrument of
conspiracy, ought never to be the system of a regular government.
Essa tradio fortaleceu-se com a experincia republicana, inaugurada nos
Estados Unidos. A ideia de liberdade de informao na relao entre cidados e
governo executivo toma a forma da Lei de Procedimentos Administrativos de
1946, como uma forma de reao ao crescimento do Estado regulatrio durante
o perodo do New Deal, e foi seguida por outras peas legais,
6
reproduzidas depois
na maior parte das democracias (BENTHAM, 2006).
nessa mesma tradio que se baseia outro dos temas que trouxemos ao de-
bate, a AIR. A AIR um instrumento de aperfeioamento da eccia e da ecincia
da atividade regulatria, que auxilia o regulador a focar nos ditames legais desta.
parte de um processo de fortalecimento da governana regulatria, podendo ser
vista como um conjunto de recomendaes de procedimentos a serem adotados
para melhor informar o processo de tomada de deciso em regulao. O OMB
norte-americano (1991, p. 653), dene a AIR como instrumento que prov in-
formaes sobre a necessidade e as consequncias de uma regulao proposta, que
verica se os benefcios potenciais da ao para a sociedade excedem custos gerados
e se, entre todas as alternativas possveis para alcanar o objetivo da regulao, a
ao a que maximiza os benefcios lquidos para a sociedade.
7
6. Freedom of Information Act, de 1966 e Government in the Sunshine, de 1976.
7. BIZZO, E. e SALGADO, L. H., jan. 2010 (Texto para Discusso, n. 1.463).
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21
INTRODUO
Novamente, Jeremy Bentham o inspirador da prtica norte-americana de
fundar na anlise custo-benefcio a ao regulatria. No ensaio On Goverment (1781),
Bentham preceitua que as aes do bom governo devem ser pautadas pelo princpio
da utilidade. Dali estabelece que qualquer ao do bom governo deve ser avaliada
ponderando-se os custos que sero impostos sobre a sociedade vis--vis os benefcios.
Arma que uma medida do governo se conforma ao princpio da utilidade quando
tem uma tendncia a aumentar a felicidade daquela comunidade em um nvel maior
do que a felicidade que esta vai reduzir, em particular, via impostos.
8
John F. Morrall III, ex-chefe de lial do Escritrio de Informao e Assuntos
Regulatrios do OMB, no artigo Arcabouo Regulatrio dos EUA e sua Relevncia
para o Brasil, narra o desenvolvimento histrico, desde a dcada de 1970, da AIR
nos Estados Unidos. Descreve detalhadamente os elementos-chave do processo da
anlise (na qual os trs Poderes desempenham, cada um, papis cruciais e indepen-
dentes) e seus usos, assim como as tentativas de controle de qualidade e consistncia.
Discute tambm mudanas realizadas no perodo inicial da administrao Obama e
as diculdades que o sistema continua a enfrentar. O autor defende que o controle
centralizado, no OMB, refora, ao gabinete e a outros organismos reguladores, a
importncia da regulao, e a adeso aos princpios e procedimentos regulatrios.
O relatrio, por meio de um site, das atividades ociais do OIRA, de dados sum-
rios sobre as regulaes, das atividades dos grupos que visitaram o OIRA ou que
comentaram as regras, para Morrall, confere transparncia e boa prestao de contas,
ao longo do processo regulatrio. A seguir, evidencia o modo pelo qual as AIRs tm
sido utilizadas para melhorar a tomada de deciso regulatria, com base em estudos
de caso especcos. Por m, disserta sobre a aplicao da AIR em pases desenvolvi-
dos e em desenvolvimento e arma que a adoo de elementos da AIR, no Brasil,
apropriada sua atual situao econmica e sua estrutura poltica.
A principal contribuio da AIR parece ser a de incentivar o regulador a adotar
um processo de organizao mental, de modo a introjetar o clculo maximizador
de custos e benefcios e a identicao dos efeitos.
A regulao econmica uma forma de engenharia social por tentar alterar
decises individuais por meio de incentivos, divulgao de informao, dese-
nhos de alternativas e com isso o resultado da interao em sociedade. Outros
paradigmas de anlise tm contribudo para melhor compreender implicaes e
auxiliar no aprimoramento do desenho de regras. No dizer de Laffont e Martimort
(2002, p. 1),

How to design institutions that provide good incentives for economic
agents has become a central question of economics .
8. () a measure of government (...) may be said to be conformable to or dictated by the principle of utility, when in like manner the
tendency which it has to augment the happiness of the community is greater than any which it has to diminish it (BENTHAM, 1781).
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22
Mesmo em leituras anteriores ao relaxamento da hiptese de racionalidade
individual e cticas com relao s decises tomadas na arena poltica como em
Buchanan, que inaugurou com Tullock, em 1962, a escola da Public Choice com
a publicao de The calculus of consent a preocupao com a importncia do
desenho de instituies polticas efetivas uma constante:
To improve politics, it is necessary to improve or reform rules, the framework within which the game of
politics is played. There is no suggestion that improvement lies in the selection of morally superior agents
who will use their power in some public interest (LAFFONT; MARTMORT, 1989, p 18).
O aprimoramento da regulao depende ainda de outro elemento, a par do
aperfeioamento do instrumental e dos arranjos de governana. Trata-se da base
de evidncias em que se apoiam decises e avaliao de resultados. Evidence based
policy making formulao de polticas pblicas baseadas em evidncias foi
introduzida e divulgada pelo Novo Trabalhismo de Tony Blair, a partir de 1997.
Na melhor tradio do empirismo britnico, em 1999 o novo governo publicou
um documento ocial White Paper intitulado Modernizing Government decla-
rando a inteno de que o governo (...) must produce policies that really deal with
problems, that are forward-looking and shaped by evidence rather than a response to
short-term pressures that tackle causes, not symptoms.
Dois trabalhos apresentados na 5 Jornada procuram examinar polticas
pblicas concretas defesa da concorrncia e regulao do setor de energia a
partir dos efeitos observados.
Marc Ivaldi, professor do Institut DEconomie Industrielle da Universidade
de Toulouse discute, inicialmente, a questo da limitao da poltica de defesa da
concorrncia em um contexto de crise, como o da crise atual, dando exemplos de
circunstncias, como na Grande Depresso, em que se atenuou essa poltica. Ele dis-
cute, por meio de reviso de literatura especializada, quais os efeitos da concorrncia
sobre o crescimento e das decises da Comisso Europeia em casos de fuses. Com
base em estatsticas de noticao de fuses, dene dois tipos de erros de deciso:
o erro tipo I, isto , quando a Comisso probe fuses pr-competitivas e o erro
tipo II, que ocorre quando a Comisso aprova fuses anticompetitivas. A seguir, ele
argumenta que basear a deciso de aprovar ou no uma fuso com base no ndice
HHI pode levar a erros do tipo I, isto , proibio de fuses pr-competitivas. De
forma a contornar esse problema, o autor, juntamente com duas outras pesquisadoras,
constri o ndice CCI como uma medida de concorrncia, que leva em considerao
fatores como dominncia, concentrao e estrutura do mercado.
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23
INTRODUO
Srgio Aquino de Souza, economista-chefe do Cade, fez comentrios a res-
peito da apresentao do professor Marc Ivaldi e abordou o debate entre a anlise
tradicional e a anlise direta de efeitos competitivos de atos de concentrao. A
anlise tradicional feita denindo o mercado relevante e calculando o market
share e os ndices de concentrao, como o HHI. Esse tipo de anlise tem sofrido
duras crticas por parte de economistas como Carl Shapiro e John Farrell, que de-
senvolveram uma nova forma de analisar atos de concentrao com base na medida
direta dos efeitos competitivos. Tambm adicionou ao debate a questo da criao
de campees nacionais, isto , a promover a criao de grandes rmas para obter
condies de concorrer no mercado internacional com outras empresas.
Luiz Fernando Rangel discute no captulo sobre Simulao do Impacto da
Regulao no Setor de Energia, a poltica regulatria de RTP. O setor de energia
eltrica segue um modelo de concorrncia de mercado spot, adotado por vrios
pases, mas cujo sistema de preos pode fornecer incentivos errados aos investi-
mentos e permitir tanto o oportunismo do regulador quanto a possibilidade do
racionamento, dada a inelasticidade da oferta e da demanda. O autor oferece, como
solues, do lado da oferta, os price caps e a otimizao na engenharia da operao
dos sistemas; e, do lado da demanda, as RTPs, que se ajustam situao de crise,
e as j empregadas tarifas horosazonais, que so ex ante. Para o caso brasileiro, das
hidreltricas, o sistema de RTP pode ser til para inserir uma determinada tarifa
mensal em pocas de seca (e no quando se est beira da crise), pois a principal
preocupao produzir energia nesses perodos. O autor conclui armando que
o sistema de RTP pode ser, tambm, aplicado a outros setores, e com diferentes
modelos para cada tipo de regio ou de mercado regulado.
O professor Humberto Moreira, em comentrio ao relatrio de Luiz Fer-
nando Rangel, arma que a premissa do mercado competitivo no vlida, pois o
preo spot, no Brasil, dado por um programa de otimizao, e no pelo mercado,
e que o mercado regulado ocorre sob a forma de leiles de longo prazo, com as
distribuidoras sendo sensveis ao volume e no ao preo. Ele defende, portanto,
que a aplicao dessa forma de apreamento no to rpida e imediata. Reali-
za, ademais, crticas a respeito do modo de reajuste das distribuidoras, que no
incentivam a reduo da demanda do consumidor nal; levanta a questo dos
mercados diferentes abrangidos pela ideia de demanda agregada; o problema da
conabilidade do sistema; o caso da perda da competio do seguimento varejista,
associada ao fato de os distribuidores no realizarem contratos de longo prazo com
o consumidor nal e a necessidade de considerar aspectos polticos e sociais desse
tipo de tarifao sobre o consumidor nal.
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24
O ltimo painel da Jornada foi sobre mudana climtica. Ele discutiu a es-
tratgia do Brasil nas negociaes das metas de reduo de emisses de carbono na
Conveno do Clima de Copenhague. No artigo l apresentado e reproduzido neste
volume, Ronaldo Seroa da Motta destaca o grande avano do Brasil na regulao
das aes de combate ao aquecimento global, inclusive com a aprovao das metas
brasileiras para controle de emisses de GEEs, cabendo a maior parte delas reduo
do desmatamento. Ele sublinha que as metas nacionais concentradas no controle
do desmatamento podem oferecer uma signicativa vantagem comparativa para o
Brasil, por ser a reduo do desmatamento menos restritiva ao crescimento econmico
que restries ao consumo de energia e s interferncias nas atividades industriais, a
serem adotadas pelas outras economias emergentes. O nanciamento do controle de
desmatamento poder ocorrer com uso de recursos domsticos ou internacionais.
Seroa observa, porm, que, embora a PNMC tenha conrmado as metas
nacionais anunciadas na COP-15 e indicado, como instrumentos econmicos
para o atendimento dessas metas, mecanismos creditcios e scais e de mercado
de carbono, falta ainda muito por denir. Em particular, alguns aspectos regula-
trios relativos aos critrios e impactos na alocao dos incentivos e dos direitos
de emisso, e a governana regulatria desses instrumentos.
Apesar da frustrao causada pela falta de um acordo, em Copenhague,
quanto s metas de emisses e de nanciamento, o trabalho aponta avanos nas
metas de limite de temperatura e na maior periodicidade nas comunicaes das
emisses nacionais, bem como em termos de regulamentao internacional dos
diversos mecanismos em pauta.
Em complemento ao trabalho apresentado por Seroa, a representante do MMA
no painel, Branca Americano, fez um retrospecto das negociaes internacionais sobre
meio ambiente desde a Conferncia de Quioto (Montreal e Bli) e explicou como
funcionam os diversos mecanismos em discusso naquele momento em Copenhague.
Tambm discutiu como funcionaria a scalizao do cumprimento das metas a serem
acordadas. Comentou tambm os desaos para a viabilizao do nanciamento aos
investimentos necessrios para a reduo das emisses de GEEs.
O trabalho que vem a pblico agora uma obra coletiva. Resulta do des-
prendimento e disposio para a exposio e embate de ideias, que fez especialistas
e autoridades se deslocarem de seus afazeres, muitos de to longe, para atender
convocao ao debate. Resulta da persistncia com que funcionrios e assistentes
do Ipea enfrentaram e contornaram um sem-nmero de diculdades que pare-
cem surgir como cabeas da Hidra de Lerna para testar a sua determinao de
todo ano organizar Jornadas. Nossos agradecimentos equipe editorial no Rio
de Janeiro, comandada por Andrea Bossle de Abreu, ao belo trabalho grco de
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25
INTRODUO
Camila Guimares Simas, ao secretariado de Maria de Ftima Queiroz e Daise
Rodrigues Souza, aos apoios logstico e tcnico de udio de Leandro Camilo, ao
apoio a eventos de Ana Sathler Mendes, assistncia incansvel e competente
dos bolsistas do PNPD Eduardo Bizzo de Pinho Borges, Michelle Moretzsohn
Holperin, Leticia Klotz Silva e Samuel da Silva Rezende e ao apoio administrativo
de Paulo Csar Martins. Agradecemos tambm a Marcos de Barros Lisboa e ao
ItaUnibanco pelo apoio institucional, e aos colegas da nossa Coordenao de
Regulao e Estudos de Mercado pela sempre presente colaborao.
Desprendimento, disposio, persistncia, determinao, apoio incansvel e
competente; assim descrevemos o trabalho coletivo que viabilizou a 5 Jornada.
Tudo isso est concentrado em um s dos funcionrios do Ipea, um dos que tm
sustentado a continuidade deste projeto. Exemplo de servidor pblico, no sentido
mais genuno que o termo pode ter, ca a ele dedicado este livro e o nosso especial
agradecimento: Francisco Jos Alencar Trambaioli.
REFERNCIAS
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* A exposio de John Morrall est no captulo 2 deste livro.
CAPTULO 1
A EXPERINCIA NORTE-AMERICANA EM ANLISE DE
IMPACTO REGULATRIO*
Coordenadores
Eduardo Fiuza
Expositor
John Morrall
Mrcio Wohlers A 5
a
Jornada de Estudos de Regulao de uma importncia
muito grande. um up grade das Jornadas, com a presena de palestrantes do
exterior, que compartilham experincias muito importantes para as atividades da
Unidade Regulatria do Ipea, coordenada pela Lucia Helena.
O doutor Marcio Pochmann, infelizmente, no pde comparecer, mas pediu-
me que, como diretor da Diset departamento ao qual pertence a Coordenadoria
de Estudos de Regulao de Mercado, em que trabalham Lucia Helena e seus
colaboradores , viesse dar as boas-vindas a todos os senhores.
A 5
a
Jornada, feita e executada, como toda Jornada, com todas as diculdades,
explicveis e inexplicveis, algumas sob nosso controle, inerentes s organizaes do
setor pblico, coloca, como temtica geral, os estudos regulatrios, e como temtica
especca, a questo desta reforma aqui apresentada. Eu destacaria trs grandes
pontos a serem discutidos. E esses trs grandes pontos, de certa maneira, coincidem
com as temticas que o Ipea vem discutindo em funo dos seus 45 anos.
Desde o ms retrasado, quando o presidente da Repblica esteve no Ipea, para
o 45
o
aniversrio da instituio, ns temos feito estudos, e alguns deles comparativos,
sobre que Brasil existia 45 anos atrs, quando o Ipea foi constitudo?, evidentemente,
com uma misso diferente da atual. E que Brasil hoje, no qual o Ipea tem uma
Mesa_redonda.indd 29 8/12/2010 12:23:37
30
LUCIA HELENA SALGADO MRCIO WOHLERS DE ALMEIDA EDUARDO FIUZA JOHN MORRALL
nova funo?, e, lgico, que no sabemos qual vai ser o Brasil de 45 anos para a
frente e qual ser a misso do Ipea daqui a 45 anos. Mas, pelo menos para um futuro
prximo, sabemos de alguns desaos, e alguns deles j esto aqui presentes.
Eu acho que alguns desses trs pontos que eu vou destacar aqui, por exem-
plo, na rea da regulao bancria, podem ser menos enfatizados, posteriormente
questo da crise econmica nanceira. Se olharmos 45 anos atrs, ou 70 anos
atrs, toda a regulao do sistema nanceiro internacional foi construda ou for-
malizada no Acordo de Bretton Woods, do qual saiu o Banco Mundial, saiu o FMI,
saiu o GATT, saiu um sistema de cmbio xo e uma regulao nanceira bastante
estrita. Gradativamente, na evoluo dos ltimos 60, 45 ou 35 anos, algumas dessas
regras foram sendo relaxadas, e foi-se criando um sistema, um shadow system, em
volta do sistema bancrio: parasos scais; um leverage que muitos desconheciam;
um sistema de bnus para executivos, nos quais operaes muito arriscadas eram
regiamente recompensadas.
E esse shadow system, feito por inovaes nanceiras, que hoje no sei se
conhecemos a maioria delas, terminou com o estouro de uma bolha nanceira,
que no se imaginava ter um contgio to grande, na economia real, e que teve
uma repercusso muito grande para pases que no se imaginava que estariam to
expostos a uma crise como essa. E, para o Brasil, e principalmente para os pases
avanados, os encontros do G20, sejam em Londres, sejam em Pittsburgh, deixaram
uma agenda muito grande de commitments (compromissos).
A ltima agenda de Pittsburgh uma srie de quase 50 commitments que os
pases vo apresentar nos prximos dois encontros do G20, que sero realizados
em 2010; depois, haver um encontro por ano, no qual se pretende vericar se o
sistema nanceiro, se os parasos scais e se o leverage dos bancos esto de acordo
com um crescimento sustentvel entre a economia nanceira, a economia real, a
criao de empregos e o bem-estar.
Imagino que a mesa vai discutir bastante os aspectos dos bancos pblicos e
estatais, e a parte de governana dos bancos. E, no Brasil, h de se ressaltar o fato
de existirem, relativamente, muitos bancos pblicos, e o fato de que, ao terem au-
mentado o seu grau de atividade em termos de aumento de liquidez, de aumento
de crdito, evitaram que a crise fosse mais ampla. Esse o primeiro ponto.
Ponto dois: com relao ao mercado de carbono, h tambm uma evoluo
muito grande. Desde o encontro de Estocolmo, em 1972, passando pela ECO-92
31
A EXPERINCIA NORTE-AMERICANA EM ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO
do Rio, ou, se a gente quiser retroceder mais um pouco no tempo, desde o primeiro
estudo do Clube de Roma, que foi em 1972, vem-se desenvolvendo a ideia de eco-
nomia sustentvel. Se os pases subdesenvolvidos crescessem com o mesmo consumo
de insumos que os pases ricos, aqueles rapidamente iriam crescer seu consumo, e
no haveria matrias-primas para todos. Ou seja, desde o primeiro estudo do Clube
de Roma de 1972, as Naes Unidas incorporaram essa ideia de desenvolvimento
sustentvel, principalmente em 1992 e, depois, no Protocolo de Quioto. Agora, prin-
cipalmente devido aos efeitos devastadores dos gases estufa, das emisses de CO
2
, as
COPs vm ocorrendo anualmente. Essa 15
a
framework tem um importante impacto,
porque h tentativas de compromissos de medir o impacto regulatrio.
H 45 anos, estava-se formando uma conscincia sobre o consumo, sobre o
modelo de desenvolvimento capitalista, ou sobre a nossa MIP; no entanto, esta no era
para todos. A MIP, pelo menos nos seus coecientes tcnicos, em termos de insumos,
era para os pases ricos. Se a MIP fosse importada para os pases subdesenvolvidos,
no haveria insumos para todos. O interessante que agora no s mais uma
questo de alerta: uma questo de correo de rota. Hoje, j existe uma proposta,
levando em conta uma baseline de alguns pases, principalmente dos mais ricos, que
comearam a poluir o mundo desde a Revoluo Industrial, de que eles assumam
commitments mensurveis. Os pases mais retardatrios talvez no assumam desvios de
rota ou metas quantitativas para esses desvios, mas existem disputas sobre isso. Acho
que todas as ideias de energia limpa e todas as ideias de uma matriz energtica limpa
so interessantes. E eu sei que a Diset, aqui do Rio de Janeiro, vai ter muito trabalho
depois da Copenhagen-15. Acho que este debate aqui tambm tem um paralelo entre
45 anos atrs e o que est acontecendo hoje no mercado de carbono.
E, para terminar, a questo de empresas pblicas versus regulao. As empresas
pblicas, no ps-guerra, foram um instrumento de planejamento, de regulao, de
scalizao, e, durante o Plano Marshall, as empresas pblicas foram um instru-
mento de reconstruo europeia muito eciente. Elas deram conta do desequilbrio
regional europeu, adotaram uma tarifa at que no aumentasse o desequilbrio,
reunicaram todas as infraestruturas e, no decorrer do tempo, seja por causa do
Efeito Averch-Johnson
1
pelo fato de o modelo tarifrio sobre o retorno interno
carregar muito o capital dessas empresas , seja pela mudana tecnolgica, essas
empresas pblicas, que operavam num mercado monopolista, j podiam operar,
em muitos casos, devido s mudanas tecnolgicas, num mercado diretamente
competitivo ou potencialmente competitivo. Portanto, a trade concorrncia/
agncia reguladora/privatizao pde ser instalada na maioria dos mercados.
1. Tendncia das empresas de terem volumes excessivos de acumulao de capital, de forma a aumentarem seus lucros.
32
Mas a grande lio e acho que os recentes apages eltricos deixaram claro
que no adianta mais grandes ideias, grandes conceitos, que as agncias, que a
bolha nanceira e que a prpria questo ambiental deixaram.
As agncias, os rgos, os frameworks da ONU para a questo ambiental e
mesmo os acordos feitos no G20 uma grande conquista pular do G7 para o
G20 realmente tm uma representatividade mundial maior. E o diabo, como se
diz, mora nos detalhes. Cada vez mais, necessrio vericar o nvel de controle,
o nvel de mensurao, o nvel de impacto nos detalhes, seja da regulao banc-
ria, seja da mensurao dos impactos climticos por setores e por microssetores
da economia, e por microssetores da atividade produtiva, na qual os agentes
so regulados. No adianta uma empresa dizer eu estou investindo, se tem um
apago digital como o que teve alguns meses atrs, durante dois dias, no Estado
de So Paulo, e a empresa at hoje no explicou. Ontem, teve um apago quase
no Brasil inteiro, que a empresa Itaipu tambm no vai saber explicar: caiu uma
linha e teve um efeito domin.
2

necessrio combinar um Estado inteligente, um operador nacional de
sistema que funcione e uma agncia regulatria. necessrio que coexistam um
ambiente regulatrio e um Estado inteligente e no superagncias regulatrias
que no do conta do sistema com um Estado enfraquecido, um Estado sem
planejamento estratgico.
A complexidade da discusso regulatria aqui, seja da anlise do impacto
regulatrio, seja da combinao entre regulao, novos problemas e articulao
da sociedade civil em torno desse sistema, traz a esse congresso uma expectativa
muito grande, que eu sei que os organizadores, ao deixarem a agenda muito bem
feita, trazem muita experincia para o Ipea. Eu acho que o Ipea, e particularmente
esta unidade, j tem uma tradio. O fato de uma Jornada trazer problemas para
outras Jornadas uma tradio.
Desejo a vocs muita sorte e mais uma vez parabenizo a equipe organizadora.
Sei das diculdades que tiveram, mas parabns a todos vocs do evento e deixo,
em nome do Marcio Pochmann, meus cumprimentos.
Lucia Helena Salgado Doutor Mrcio, muito obrigada por suas palavras e pelo
cumprimento aqui equipe.
Na verdade, voc j fez uma exposio mais do que arguta e, ao mesmo tempo,
sinttica sobre os principais temas de que ns vamos tratar aqui.
2. O palestrante se refere aqui ao blecaute causado por uma pane na usina hidreltrica de Itaipu e que atingiu nove estados no dia
10 de novembro de 2009.
33
Esse evento de ontem, o apago, eu juro que ns no temos nada a ver com
isso, embora ele tenha sido uma boa ilustrao de como necessrio redenir, rever
o papel do Estado talvez, como planejador, e pensar cada vez mais profundamente
nos instrumentos de qualidade regulatria e nos efeitos da regulao, e mais do que
isso, nos efeitos das decises pblicas, as causas, as consequncias e como ns vamos
discutir bastante aqui nesses dias os custos e benefcios associados regulao. Este
evento de ontem e as suas consequncias mostraram e ilustraram bem a importncia
da reviso desse papel do Estado, que o tema bsico da nossa 5
a
Jornada.
um imenso prazer, mais uma vez, a gente dar incio a esta Jornada. E esta
especial por vrios motivos: no so s os 45 anos do Ipea. Ns temos essa coisa
humana de gostar de comemorar datas mais ou menos redondas, mais ou menos
fechadas; 45 uma data que demonstra que a instituio chegou sua maturidade.
Algum que est com 45 anos agora e tem expectativas quanto ao que vo ser os
45 anos frente. O Ipea chegou sua meia idade. E tambm este ano, como no
primeiro evento que acabou inspirando essa srie de Jornadas de Regulao, que
ns conseguimos fazer em 2001, na poca com o apoio do BID, do PNUD,
tambm, como aquele de 2001, um evento internacional, em que ns contamos
com a colaborao, com a presena de convidados estrangeiros, que vm fazer
uma coisa para ns muito importante, que compartilhar experincias. Quer
dizer, trazer as suas vises e contar da sua experincia para que ns, nesse dilogo,
consigamos avanar na nossa discusso regulatria.
Esta Jornada especial, e tem um qu particular, porque todo ano a gente
lana o livro que compila os trabalhos do ano anterior, quem acompanha sabe. S
que, desta vez, a gente vai lanar dois livros.
O livro Marcos Regulatrios no Brasil: Tempo de Rever Regras? rene os
trabalhos do ano passado, quando nos dispusemos a tratar de um dos dilemas da
regulao: exibilidade ou estabilidade, presente nesse livro. Quem esteve aqui
no ano passado sabe como foram calorosos e interessantes os debates em torno da
mudana das regras de telecomunicaes, em torno do pr-sal, entre outros temas,
compilados neste livro.
E este livreto, Judicializao e Independncia, foi, na verdade, uma sesso que
eu chamei de Sesso Especial, que zemos este ano, em torno de um tema que
a cara da Jornada, que tem a ver com o desenho institucional e com a engenharia
institucional, que o tema associado defesa, em juzo, das decises dos rgos
autnomos, independentes: as autoridades regulatrias e as autoridades de defesa
da concorrncia. Desde este ano, foi decidido que a AGU passa a defender em juzo
as decises desses entes independentes. E isso, para muitos observadores, enm, para
34
muitos integrantes do sistema, implica a coliso com a independncia, a autonomia
desses entes. Ento, ns trouxemos isso para discusso. Foi um debate bastante in-
teressante em julho e, em tempo recorde, conseguimos editar aqui, conjuntamente.
um motivo de jbilo, ns termos aqui os dois livros e podermos distribuir para
os senhores, porque o objetivo do frum promover discusso e dissemin-la. Esses
livros cam disponveis depois, como os anteriores, na internet, para download.
3

Quem acompanha a Jornada sabe que eu sempre agradeo nomeadamente
a cada um dos funcionrios aqui, em particular do Ipea/Rio, que se desdobram
para garantir um empreendimento como esse, que um empreendimento de por-
te, dentro da administrao pblica. Quem conhece administrao pblica sabe
das diculdades para se poder, enm, fazer contratos e realizar eventos dentro da
legalidade, seguindo e atendendo a todos os requisitos da Lei n
8.666; sempre
muito difcil a gente fazer tudo a tempo. E o pessoal do Rio de Janeiro sempre me
surpreende com a disposio, com a boa vontade, com a agilidade.
assim que o pessoal funciona e assim que se garante que a gente consiga ter,
hoje, por exemplo, a traduo simultnea, em particular para os nossos convidados. Era
absolutamente fundamental, j que a gente fala nessa lngua estranha que o portugus,
enm, essa ltima or do Lcio, esta lngua to linda, mas to pouco falada.
Enm, isso graas ao empenho das pessoas aqui do Rio de Janeiro, para vocs
terem os livros a tempo. Vocs no sabem, no fazem ideia da diculdade que
produzir um livro e t-lo assim mo para poder entregar a vocs no evento. Ento
uma coisa assim que me d uma satisfao pessoal. Essa semana, eu completei
25 anos de servio pblico. E a, quando me vejo cercada dessa equipe de pessoas
que so extremamente dedicadas ao servio pblico, extremamente engajadas nas
suas responsabilidades, me deixa realmente muito, muito graticada, ter feito,
25 anos atrs, a escolha certa pelo servio pblico. Normalmente, eu nomeio as
pessoas. Este ano, eu quero fazer uma coisa diferente. Quero homenagear todos
os funcionrios que viabilizaram esse evento: o pessoal do editorial, o pessoal da
administrao, em nome de uma pessoa s, o Francisco Trambaioli que, em mi-
nha opinio, representa, simboliza tudo o que um servidor pblico deve ser. Eu
acho que ele um exemplo para toda essa nova gerao de funcionrios pblicos
que hoje ingressam no servio pblico, atravs dos novos concursos. A sua fora
moral, a sua dedicao ao trabalho, o seu desvelo, o seu senso de dever algo que
nos ensina dia a dia o que ser um funcionrio pblico. Ento, eu gostaria de
homenagear a todo o Ipea na pessoa do Francisco Trambaioli.
3. Os livros Marcos Regulatrios no Brasil: tempo de rever regras? e Judicializao e Independncia esto disponveis para download,
respectivamente, em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/2009/marcosregul_reverregras/15_Livro_completo.pdf> e em: <http://
www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/2009/marcosregul_judicializacao/08_livro_completo.pdf>
35
Dito isso, passo a palavra para o Fiuza.
Eduardo Fiuza uma grande satisfao voltar aqui organizao da Jornada
de Estudos de Regulao. Como a Lucia Helena estava dizendo, no ano passado
ns tivemos como mote Tempo de Rever Regras? das regulaes em geral e, de l
para c, muita coisa mudou. A gente j realizou a Jornada do ano passado, pouco
depois do cataclismo nanceiro, que se abateu sobre os mercados mundiais, e logo
surgiu a ideia de tratarmos desse tema na Jornada deste ano. Por isso que ocorreu
toda a reviso do papel do Estado, que foi realmente o principal questionamento
que surgiu nessa discusso de regulao de mercados nanceiros, a importncia
dos bancos pblicos, um debate mais interno ao Brasil sobre o papel das estatais.
Ns propusemos isso como eixo temtico desta edio da Jornada, e como
outro eixo principal, que o que vai dar abertura ao nosso keynote speech, o doutor
John Morrall, de A experincia Norte-Americana em Anlise de Impacto Regulatrio,
que vem seguir nossa evoluo do ano passado, em que estvamos falando em rever
regras; agora, vamos avaliar as regras. Como que se faz isso, como que a gente
planeja uma melhor regulao, daqui para a frente? E, com essas ferramentas de
avaliao de impacto regulatrio, que j so implementadas em algumas agncias
brasileiras, em vrios rgos de outros pases, ns vamos aprender um pouco sobre
essa experincia. Repassando a nossa programao, teremos, daqui a pouco, a nossa
aula magna do doutor John Morrall, que foi consultor do governo americano.
A regulao nanceira ter uma mesa-redonda hoje tarde, com anlise legal
e econmica dos problemas dos mercados nanceiros.
Amanh teremos a mesa-redonda de Bancos Pblicos e Estatais Objetivos
e Aspectos de Governana, de manh. E, tarde, uma palestra do professor Marc
Ivaldi, da Universidade de Toulouse, com comentrios do doutor Srgio Aquino,
economista-chefe do Cade. E, no nal do dia, outra palestra, outro painel, do
doutor Luiz Fernando Rangel, que fez esses estudos aqui no Ipea sobre Simulao
de Impacto de Regulao no Setor de Energia. Na sexta-feira, teremos uma terceira
mesa-redonda da Jornada, retornando o tema da Anlise de Impacto Regulatrio, com
um pouco de compartilhamento de experincias do Mxico, do Brasil e a posio
da Casa Civil, com o doutor Luiz Alberto dos Santos, que j participou da Jornada
do ano passado e que tem, realmente, papel ativo nessa articulao das agncias
regulatrias. E, por m, o painel sobre o Mercado de Carbono: Efeitos Regulatrios,
com o nosso colega Ronaldo Seroa e a presena do MMA na mesa.
Desejamos a todos que aproveitem a Jornada. Estamos aqui para atend-los
e tornar a Jornada o mais exitosa possvel. Obrigado a todos pela presena.
36
Lucia Helena Salgado De imediato, vou apresentar o doutor John Morrall, que
vai ser o nosso key lecturer, que vai fazer a aula magna neste evento, a primeira vez
numa Jornada. Por isso, ela especial, conta com um representante de renome, de
grande importncia na sua rea, para fazer para ns uma exposio especial, uma
aula magna. Professor John Morrall doutor pela University of North Carolina
at Chapel Hill. Ele trabalhou em seis administraes presidenciais nos Estados
Unidos, at se aposentar, recentemente, no ano passado, em poltica regulatria, na
anlise de qualidade regulatria, junto Casa Branca, o que equivale a um rgo
supervisor do trabalho regulatrio, no s das agncias, mas de todo o governo
federal norte-americano, chamado OIRA. Ele foi o secretrio-executivo, acting
deputy administrator, uma espcie de lder, chefe de staff, desse organismo, durante
todo o perodo de 1975 at 2008.
No preciso, enm, usar mais palavras para deixar claro que o professor
Morrall tem uma imensa experincia a trazer para ns, e tenho certeza que a sua
lecture, a sua conferncia, nos ser de grande valia. Dito isso, deixo a palavra com
o doutor Morrall. E aps a exposio dele, eu pediria vou deixar isso s claro em
nossa organizao, que obviamente faz parte da nossa prtica incentivar o debate,
h um espao razovel de tempo para perguntas e respostas encarecidamente
que cada um fale o seu nome e a sua instituio antes de fazer a pergunta. Porque,
como vocs sabem, depois de gravar, a gente edita todo o contedo das mesas e
isso faz parte aqui dos nossos anais. Ento, a participao de vocs, no annima,
muito importante. Obrigada.
Doutor John Morrall Eu gostaria de agradecer por me convidarem para a sua
linda cidade e para esta interessante e empolgante conferncia sobre regulao.
Estamos tendo um pequeno problema de blecaute, mas acho que est resolvido.
Esta no foi a primeira vez que estive em apages. Ento, no quem desanimados.
Numa conferncia, eu estava na Costa Amaltana, na Itlia, seis anos atrs, quando
houve um grande apago europeu; eu estava em Nova York, houve um grande
apago, h mais ou menos quatro, cinco anos; a Califrnia tambm teve alguns
apages em que estive presente. Isto comum. uma falha tanto de regulao do
Estado quanto dos mercados. uma coisa que esperamos resolver um dia, mas,
obviamente, ainda no resolvemos.
Agora, gostaria de falar sobre meu assunto preferido: como melhorar as
regulaes. Eu acho que vocs j tiveram uma introduo sobre o meu trabalho
e sobre o porqu de ser to empolgante. Eu trabalhei para o governo dos Estados
Unidos por 36 anos e estava l no incio, quando a AIR que realmente apenas
um meio de anlise econmica para estudar poltica, e esta poltica, naturalmente,
a regulao foi implementada.
37
Eu estava l no incio e estava l at um ano atrs. Eu tambm estava envolvi-
do quando isso se espalhou para o Canad, para a UE e para a Europa, e viajei ao
redor do mundo, com a OCDE e com a APEC. Estive em muitos pases para falar
sobre as experincias dos Estados Unidos, incluindo, dois anos atrs, em Braslia.
Existem muitos pases interessados em tentar melhorar seus sistemas regulatrios
e, felizmente, tive vrias oportunidades de tentar explicar como, ento espero que
consiga fazer isso aqui. Eu acredito que h muito a se aprender com a experincia
dos Estados Unidos.
A chave para uma sntese da abordagem regulatria dos Estados Unidos, o
que o torna diferente de qualquer outro pas no mundo, que temos um papel de
superviso central muito forte para a anlise regulatria. Em outras palavras, est
no centro, est na Casa Branca, nos Estados Unidos, e tem sido assim desde 1981.
Outra coisa importante: nenhum outro pas tem a mesma inuncia e poder, para
o cargo de reviso da regulao, que os Estados Unidos atualmente tm.
Em segundo lugar, transparncia e responsabilidade. claro, todos sabemos
que transparncia e responsabilidade so muito importantes, especialmente em um
pas democrtico, onde preciso manter o apoio da populao porque, como
vocs sabem, regulaes tm a ver com grupos de interesses privados tentando
extrair benefcios do pblico mais amplo.
E a AIR a chave para estabelecer as informaes que vocs precisam para
melhorar a regulao. AIR, ou anlise econmica, simplesmente olhar para os
custos e os benefcios, os impactos, os efeitos de distribuio das regulaes. E isso
feito de forma diferente em pases diferentes. feito de maneira diferente para
diferentes tipos de regulaes ou de problemas.
Finalmente, vou falar um pouco sobre o programa dos Estados Unidos, que
chamado de Regulao mais Inteligente (Smarter Regulation). O Canad chama
o seu programa de Regulao Inteligente (Smart Regulation), a Europa chama
o seu de Melhor Regulao (Better Regulation), a OCDE e o Reino Unido tm
um escritrio de melhor regulao,
4
mas gostamos de pensar que, obviamente, os
Estados Unidos possuem a regulao mais inteligente. Mas esse nome est sempre
mudando com a administrao.
Para vocs compreenderem a AIR, vocs realmente tm de conhecer como
nosso sistema de freios e contrapesos (checks and balances) funciona. Nos Estados
Unidos, o Poder Legislativo aprova as leis sobre as quais as regulaes se baseiam,
4. O nome do programa, Smarter Regulation, traduzido em portugus como regulao mais inteligente. O palestrante aqui faz um
trocadilho com a expresso, dizendo que os Estados Unidos possuiriam uma regulao mais inteligente.
38
autorizando as regulaes pelos diferentes rgos, como o Departamento do
Trabalho e a Agncia de Proteo Ambiental. Eles desenvolvem as regulaes no
Poder Executivo e, em seguida, emitem para o OMB. Se eles as acharem regula-
es signicativas, regulaes importantes, eles enviam verses preliminares das
regulaes, para analisarmos. Eu estive no OMB por 27 anos e eu e minha equipe
revimos cerca de 500 regulaes por ano. Cerca de 100 delas foram importantes.
Em outras palavras, antes de poderem ser publicadas em nossa gazeta ou registro
federal, tinham de passar por nosso escritrio; antes de serem publicadas para co-
mentrios e para que o pblico pudesse l-las, olhar e oferecer comentrios. Esses
comentrios voltavam para a agncia, e o OMB tinha uma segunda chance para
analis-las, na fase nal, aps as alteraes serem incorporadas. Ento, quando ns
as encerramos, a agncia as publica e ento elas podem se tornar uma fora de lei,
mas ainda no terminou.
Nosso sistema de freios e contrapesos signica que o Congresso, sob o Con-
gressional Review Act, tambm poderia rever a legislao e poderia desaprov-la
ou poderia simplesmente cancel-la, no nanciando. O que provavelmente o
mais importante para o sistema dos Estados Unidos, especialmente comparado
com outros pases, que muitas vezes as regulaes eram desaadas em juzo, e
isso teve uma forte inuncia no desenvolvimento do processo de regulao, no da
AIR inclusive. E quando os tribunais dizem que a AIR no fez um bom trabalho,
isso incentiva as agncias a querer fazer um trabalho melhor, melhor at do que
elas fariam para o escritrio do presidente. Ento, era uma importante instituio
de controle de qualidade dos Estados Unidos, que, por exemplo, a UE no tem
exatamente da mesma forma.
Eu trabalhei durante 26 anos no OMB que , como eu j havia dito, um
instrumento-chave. muito importante que a funo regulatria e que a funo
de scalizao estejam no escritrio de gesto oramentria, porque o escritrio
de controle oramentrio controla o oramento do presidente. Do mesmo modo
que importante alocar os recursos, que vm dos contribuintes, entre as agncias,
tambm importante alocar o que as agncias gastam, por meio de mandatos
regulatrios, atravs do setor privado.
O papel do OMB cresceu, ao longo do tempo. O oramento no foi estabe-
lecido at 1921; mudou-se para o Tesouro, em 1939; em seguida, mudou-se para
o que foi chamado de BoB, na Casa Branca, em 1970; e meu escritrio foi criado
em 1980. Assim, ao longo do tempo, o governo central se tornou cada vez mais
inuente em alocar os recursos de gastos, os recursos scais. Ao longo do tempo,
nos Estados Unidos, tornou-se cada vez mais importante alocar recursos privados,
39
dirigidos por mandados pblicos. Se voc pensar nisso, ambos os instrumentos de
poltica tentaram atingir o mesmo objetivo, melhorando o bem-estar do pblico
de vrias formas. Ambos os instrumentos devem ser olhados por algum grupo
de superviso central, para se certicar de que esto sendo feitos de uma forma
custo-eciente, e que esto sendo administrados de acordo com os princpios do
presidente em exerccio no momento. Vocs precisam fazer algum tipo de meca-
nismo de coordenao, e essa uma das principais lies que ns acreditamos ter
vindo dos Estados Unidos. E esse no o nico modelo que tem sido utilizado
nos Estados Unidos, ou, naturalmente, em outros pases. Isso apenas descreve um
pouco dos detalhes do nosso escritrio.
Ns apenas pedimos uma AIR completa, que a anlise de custo-benefcio,
para regulaes que tem um impacto de mais de US$ 100 milhes em um ano,
que razoavelmente um grande impacto para os Estados Unidos eu no sei o
quanto seria isso em reais, talvez R$ 50 milhes, pois so dois teros da popula-
o dos Estados Unidos, cerca de um quinto do PIB; pode-se traduzir assim se
quiserem um valor.
O grupo de reviso foi, na verdade, criado pelo presidente Carter, que era
democrata. Mesmo que a forma regulatria seja, normalmente, percebida como
um instrumento republicano, importante ver que cada presidente que iniciou,
e cada vez que um novo presidente entrou, ele manteve o mesmo programa de
reviso ou o melhorou de alguma forma, indo de um governo democrata para um
republicano, para um democrata, para um republicano. Assim, a administrao
Carter desempenhou o seu papel. Reagan foi quem o centralizou, no OMB, e
deu a sua verdadeira essncia. Mas quando o presidente Clinton assumiu o poder,
ele manteve basicamente a mesma estrutura, o mesmo programa, apesar de o
fato ser controverso e isso foi importante. Uma vez que o presidente Clinton o
mantivera, ento cou praticamente institucionalizado. O presidente Bush (pai)
o manteve e o mudou um pouco. E, claro, o presidente Obama o est revendo,
mas at agora no mudou o processo que esteve l desde 1980. Assim, as regras,
neste momento, ainda esto passando pelo OMB, analisadas no mbito do modelo
custo-benefcio. Ento, eu acho que uma das lies que, ao longo do tempo,
talvez tenha se institucionalizado, mas, uma vez que o presidente tem o poder,
mesmo que seja controverso, quando o outro presidente tiver esse tipo de poder,
ele gosta de mant-lo. Essa uma lio fundamental.
O impulso inicial para a reforma da regulao veio de muito trabalho e
muita burocracia, o que deu as razes para o presidente Carter estabelecer meu
escritrio, Ofce of Information and Regulatory Affairs (OIRA), e que foi posto
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no OMB. Meu chefe poltico apontado pelo presidente, e o Senado conrma a
indicao, e eu j fui representante de vrios deles, por vrios anos, em ambos os
partidos. Os jornais Washington Post e New York Times costumam cham-los de os
czares regulatrios e, de vez em quando, tambm, de obscuros, mas poderosos.
Portanto, um papel muito importante nos Estados Unidos e, ainda que ocorra
um pouco nos bastidores, um escritrio muito inuente e importante.
Eu fui administrador adjunto no nal da minha carreira, construindo meu
caminho para ser o que se chamava de chefe da lial. Ns tivemos funcionrios
e economistas nos diversos ramos, cada um responsvel por uma agncia espe-
cca ou da sua parte da agncia. Eles eram chamados de analistas de polticas
ou economistas, e essas pessoas tinham doutorado ou mestrado em programas
de polticas pblicas, como o da Candy School, em Harvard, ou o da Woodrow
Wilson School, em Princeton o Texas tambm tem uma boa escola de polticas
pblicas , de modo que tnhamos as melhores pessoas dessas escolas todos os anos
trabalhando at a morte, por quatro ou cinco anos, e depois elas seguiam em frente
e conseguiam emprego no setor privado ou em outras agncias do governo. Assim,
era uma espcie de grupo de elite de pessoas e muitas dessas pessoas continuaram
e se tornaram muito inuentes em outras reas.
O processo do desenvolvimento de uma regra complicado. Um membro da
agncia o inicia. Existe a chamada agenda, onde todas as regras que vo ser emitidas
no prximo ano so publicadas no Registro Federal. Ns damos uma olhada e,
depois, se gostarmos normalmente, dizemos sim para todas , eles a mandam
para o OMB, com a AIR, e o processo continua. Elas poderiam ser jogadas fora se
no gostssemos; se forem coerentes, podem ser erguidas. Em seguida, elas vo para
o comentrio pblico e o OMB tem 90 dias para rever essas regras. Realizam duas
ou trs modicaes (Do duas ou trs mordidas na maa). Podemos pedir-lhes
para retir-las ou para rev-las e, se forem consistentes, elas seguem adiante.
Mas ainda no acabou. Depois de a agncia public-las como eu mencionei,
as regras entram em vigor aps 30 dias , o Congresso pode rescindi-las, ou os
tribunais podem remend-las e reenvi-las de volta agncia. Por isso realmente
muito difcil emitir novas regulaes nos Estados Unidos, isso sem falar sobre
o quo difcil conseguir fazer algo passar pelo Congresso. A reforma da sade
pblica e as negociaes do sistema de cap and trade, nos Estados Unidos, esto
ocorrendo bem devagar, apesar de praticamente todos serem a favor das mudan-
as, em ambos os casos, e nos dois partidos. Eles esto apenas realizando ajustes
e, em seguida, existe a importncia da reviso judicial. Ento, no apenas difcil
obter novas regulaes, no contexto desse processo, tambm difcil mud-las;
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ou, se quisermos revis-las ou rescindi-las, devemos passar por todo o processo
de novo. Eu acredito que isso parte da fora do sistema dos Estados Unidos,
talvez, comparado ao sistema parlamentar, porque, nesse caso, as coisas so feitas
mais rapidamente e, s vezes, reage-se s crises quando ainda no se teve tempo
de pensar sobre elas.
O nmero de regulaes revistas pelo OIRA de 500 a 700 por ano 50%
a 70% delas so superiores a US$100 milhes , mas muitas delas, que podemos
chamar de regulaes de transferncia ou regulaes de oramento, no necessitam
de uma anlise completa de custo-benefcio; esto mais para uma anlise de ora-
mento. Tudo isso, a propsito, tem de ser feito at o limite permitido por lei. Em
outras palavras, nos Estados Unidos, os chefes das agncias, como o administrador
da EPA, ou a secretria do Trabalho ou a secretria de Habitao, na verdade, detm
a deciso nal: eles decidem como o regulamento escrito ou como ele emitido.
A diferena que o presidente pode demiti-los. Isso ocorre ainda que esses chefes
de agncias tenham a deciso nal de acordo com o Congresso e ainda que o
Congresso pense que os chefes de agncias trabalhem para o corpo legislativo. O
presidente d-lhes bastante liberdade; eles podem fazer o que quiserem, a no ser
que alguma grande objeo acontea e que isso possa tornar a deciso controversa.
Podemos olhar para esse sistema um pouco como uma luta entre uma Casa Bran-
ca forte, o Congresso e as agncias. Se vocs conhecem Cincias Polticas, isso
chamado de tringulo.
Transparncia e responsabilidade tambm so muito importantes no sistema
americano. O chamado Administrative Procedure Act, expedido em 1946, a
chave para a reforma da regulao. De acordo com ele, as agncias precisam levar
em conta os comentrios do pblico, durante um perodo comum, antes de a
regulao poder se tornar lei. O que tambm se desenvolve ao longo do tempo,
especialmente com o surgimento da internet, abrir o processo do OMB, para
certicar-se de que o pblico saiba o que est acontecendo, por exemplo, sobre quais
regulamentos esto sendo revistos pelo OMB. A qualquer hora, vocs podem dar
uma olhada naquilo que ns estamos revisando; se um grupo de fora tiver interesse
em entrar e falar conosco, ns devemos publicar isso no nosso site imediatamente.
H uma mudana que a administrao de Obama est fazendo, agora, em parte
por causa do grupo de energia do vice-presidente Cheney no est relacionado
com o que eu z , e pela acusao de que coisas secretas estavam ocorrendo. A
administrao de Obama est abrindo a possibilidade de visitas do pblico, para
que eles possam ir para a Casa Branca. Sempre que ia trabalhar, eu tinha que ir at
um ponto de vericao e dar-lhes um crach, e isso era gravado. Todos os lugares
por onde passam aqueles que visitam a Casa Branca so gravados. E, agora, essas
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informaes sero dadas ao pblico 90 dias aps ocorrerem. Portanto, pode-se
saber quem est entrando e fazendo lobby com ociais da Casa Branca, incluindo
meu escritrio. A partir de agora, tudo est se tornando mais e mais transparente
com o tempo, e isso o ideal. Eles tentam reduzir o medo de que as coisas possam
estar acontecendo por baixo dos panos, o que se chama de comunicaes sem a
presena das outras partes (ex parte).
Quaisquer cartas que so enviadas para a agncia para a minha agncia,
no para a Casa Branca em si, mas para o OMB so publicadas no site, e este
um novo desenvolvimento, que chamado de cartas de proposta. Na verdade,
pedimos s agncias que emitissem as regulaes. Elas estavam latentes para faz-
lo, mas foi importante que o OMB decidisse que elas deviam emitir as regulaes,
pois isso seria mais custo-ecaz.
O site regulation.gov um ponto central nos Estados Unidos, onde vocs
podem olhar e ver todas as regulaes sendo trabalhadas por todas as agncias;
elas podem chegar a mil, a qualquer momento. Vocs tambm podem ver os co-
mentrios do pblico e, se desejarem, podem escrever os seus prprios. E no se
esqueam que estrangeiros, embaixadas, agentes ou empresas podem comentar sobre
as nossas regulaes. Por lei temos de levar em conta esses comentrios. E se essas
observaes forem relevantes, devemos respond-las. Isso faz parte do Administra-
tive Procedure Act, que eu mencionei. Esse um dos trabalhos que as embaixadas
fazem em vrios pases. Eles monitoram o dirio ocial local e tentam deixar seus
cidados interessados no que est acontecendo, e em modicar o processo.
Qual o papel dos conselhos no sistema americano? Ns temos conselhos,
que esto associados a diferentes agncias, que fazem recomendaes. Mas deve-se
ter cuidado a. Geralmente, quando se pensa a respeito do sistema regulatrio como
um todo, deve-se considerar que, quando alguns membros de conselhos querem
participar, mas que so membros h muito tempo, eles tm seus prprios interesses.
Deve-se ter cuidado para que os reguladores no sejam capturados por interesses
privados, que tm o maior incentivo para integrar-se aos conselhos. Mas temos,
nos Estados Unidos, esses conselhos. O papel crucial de um grupo de superviso,
como o caso da minha equipe, de sempre supervisionar essas recomendaes,
olhar alm das recomendaes e certicar-se que eles no estejam apenas tentan-
do ajustar as coisas para tirar vantagem para si e procurar pelo que chamamos de
rendas. Ento, eles tm um papel importante a desempenhar, porque proveem
muita informao. Voc deve tomar cuidado para no levar tudo que eles falam
literalmente. Voc tambm deve tomar cuidado e certicar-se de que aqueles que
tenham interesses que so deixados de lado, nesses conselhos, sejam ouvidos.
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Durante o perodo de comentrios, utilizando a internet, as pessoas podem
se organizar, ou escrever por si prprias, e ter inuncia; podem ser ouvidas. Re-
almente uma mistura de alguns grupos especiais que fazem recomendaes: o
setor pblico, a sociedade civil e at membros da populao, e, como disse antes,
governos estrangeiros: todos devem desempenhar o papel de prover o mximo de
informaes. uma tarefa muito difcil, como regulador, essa de olhar, em nosso
caso, 100 mil comentrios recebidos, sendo a maioria atravs da internet. Existe
um software que pesquisa esses comentrios e separa os novos comentrios dos
comentrios repetidos. E uma tarefa que deve ser feita.
O mais importante que queremos que nossa AIR demonstre que, no
mnimo, a regulao maximize os benefcios lquidos para a sociedade. E essa ,
basicamente, a abordagem de ecincia econmica, welfare economics, que usada
aqui. Ns queremos garantir que pelo menos os benefcios sociedade justiquem
os custos. Quando se olham os benefcios, voc quer observar os benefcios que
tenham decorrncia para a sociedade como um todo, e no os benefcios roubados,
ou retirados, de um grupo e entregues a outro isto , transferncias. s vezes, eles
podem ser justicados, pois voc est tirando de um grupo rico e transferindo a
um grupo que necessite, mas diferente de prover benefcios a toda a sociedade.
preciso que se faa uma distino entre benefcios e custos sociais e, claro,
transferncias. Todos que estudaram economia sabem sobre curva de demanda,
curva de oferta, transferncias, excedente do consumidor e excedente do produtor:
essa a abordagem bsica aqui.
Tambm olhamos atentamente quando h falhas de mercado e quando a
concorrncia obstaculizada podendo ser atravs de regulamentao, ou por
meio do setor privado, quando eles se agrupam e se organizam. Como Adam Smith
costumava dizer, quando dois empresrios se juntam, eles comeam a planejar
como prejudicar o pblico. Isso tambm pode acontecer com o prprio governo,
quando ele se rene, em todo o mundo. Ento, nossa obrigao nos certicar
de utilizar as polticas de concorrncia quando mercados esto funcionando e no
us-las quando os mercados no esto funcionando; esta a parte difcil.
A AIR tambm usada para aumentar a transparncia. Porque todos os aspec-
tos so includos na AIR, todas as suposies so registradas incluindo a origem
dos dados e devem poder ser reproduzidas por uma terceira parte. Elas tambm
so depois usadas, como tinha mencionado, pelo Poder Executivo, pelo OMB, pelo
Poder Judicirio, olhando para o custo-benefcio desta regulao, e pelo Congresso.
Finalmente, voc pode usar aquela informao para avaliar a regulao, dez anos,
cinco anos depois de sua implementao. Vamos ver o que aconteceu, e comparar
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com que est previsto para acontecer, de acordo com a AIR. Lembrem-se de que a
AIR ex ante, feita antes da implementao da regulao, enquanto a avaliao
feita posteriormente. Frequentemente, consequncias no planejadas acontecem,
devem ser revisadas e a regulamentao possivelmente modicada.
Existem oito elementos-chave para a AIR, baseados no que chamamos de
Circular A4 do OMB, de que irei falar um pouco mais tarde. o que h de mais
moderno nos manuais de como se faz a anlise custo-benefcio na rea de regula-
o. Foi desenvolvida por vrios ganhadores do Prmio Nobel ao longo dos anos,
incluindo Joseph Stiglitz, que tem feito diversas apreciaes sobre regulao. Meus
bnus SES, bnus dos ofcios americanos, bnus quantitativos, dependem de
quo bem o pessoal da AIR, no meu escritrio, revisa esses dados para preencher
esses oito elementos um carto de desempenho. Olhamos para AIR para nos
certicarmos de que eles possuem uma justicativa, qual a correo de falha de
mercado ou se a distribuio injusta ou se as pessoas esto sendo lesadas ou se
h privacidade da liberdade pessoal, no decorrer da soluo do problema. Temos
de nos certicar de que possumos alternativas voc no pode ter somente as
opes sim ou no. So necessrias anlises alternativas para se ter uma boa
anlise de custo-benefcio.
Mas claro que, ao analisar os custos e os benefcios de cada alternativa e os
custos e benefcios da deciso efetiva, muito importante como todos os que
estudaram economia ou nanas sabem utilizar uma taxa de desconto. Ns
usamos de 3% a 7% nos Estados Unidos, embora costumssemos usar 10%. Sete
por cento baseado no custo de oportunidade de capital. Na histria de muitos
pases e na dos Estados Unidos tambm, o retorno do capital no longo prazo tem
sido de 7%. Se voc retirar isso da sociedade, o custo de oportunidade do capital
o custo de oportunidade da regulao. Trs por cento o ndice de desconto do
tempo que as pessoas tendem a preferir, o ndice do Tesouro Nacional, em termos
reais a inao foi retirada. Trs por cento a 7% considerado o intervalo da taxa
de desconto que se deve usar. Isso, muito embora, para aqueles que so de Econo-
mia do Meio Ambiente, haja uma forte evidncia de que, no clculo dos custos e
benefcios de efeitos muito longos 1.500 anos a partir de agora , talvez se deseje
usar uma taxa de desconto muito menor do que 3%. H uma anlise chamada
CEA, anlise custo-efetividade, utilizada, especialmente, em sade e segurana e
em meio ambiente. Nessa anlise, se observam variveis como expectativa de vida,
poupana, isso para vrias regulaes. Utilizam-se tambm anos de vida ajustados
pela qualidade, um indicador muito comum na rea de medicina: no basta viver
mais tempo, necessrio tambm que se viva de uma forma saudvel. Isso tem sido
usado por vrias instituies. E, claro, desejamos uma certa anlise que leve em
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considerao a incerteza que tem lugar, por exemplo, na anlise de Monte Carlo,
em que se usam tcnicas de simulao para modelar diferentes distribuies das
suposies assumidas ao longo do processo de estimao geral. Alm disso, tambm
se deseja levar em considerao os efeitos distributivos, porque eles, normalmente,
ainda so mantidos constantes no modelo de anlise custo-benefcio. Eles so muito
importantes e deve-se saber o que acontece l.
A abordagem de anlise sobre impacto integrado, da UE, possui diretrizes para
seu desenvolvimento, e foi revisada vrias vezes. Em 2009, esses so os principais
elementos que eles procuram. Voc pode ver como eles so diferentes dos Estados
Unidos; na UE, eles consideram muito menos os valores em termos de ecincia
econmica. A UE considera: qual o problema, quais os objetivos das polticas,
onde esto as polticas alternativas. O sistema americano, por sua vez, olha todas
as tcnicas econmicas, incluindo tudo. Economia do bem-estar inclui o impacto
social e tambm o impacto ambiental, se os dois forem modelados coletivamente.
O sistema europeu modela, separadamente, impacto econmico, impacto social
e impacto ambiental. Essas anlises devem ser feitas, mas, claro, precisam ser
integradas em uma anlise global, antes que se possa concluir qualquer coisa.
Mas os europeus ainda devem separar os requisitos, um mtodo de anlise
que cresceu na Europa e em muitos outros pases. E como eles comparam? No
quaisquer benefcios lquidos ou anlises custo-efetividade. O que importante
para os europeus, que os Estados Unidos no tm, que as regulaes daqueles
tm, construdas em si, um mecanismo de monitoramento, de modo que os dados
podem ser coletados e utilizados para avaliao futura. Isso importante, creio eu,
para todos estarem aptos a realizar a avaliao.
Construindo controle de qualidade. O desenvolvimento da Circular A4,
como disse antes, passou por um longo processo de comentrios nos Estados
Unidos, comentrios de alguns dos melhores economistas nos Estados Unidos.
Passou por vrias verses. E tambm estivemos treinando nossos agentes em como
usar essas diretrizes para desenvolver a AIR. Ns tambm descobrimos, depois que
terminamos tudo, que precisaramos contratar no apenas advogados e analistas
polticos. Tnhamos que recrutar Ph.Ds. com conhecimento em epidemiologia,
toxicologia, sade pblica, porque economistas, obviamente, precisam de ajuda
ao traduzir alguns dos impactos na anlise de benefcios.
Eu gostaria de mencionar a base utilizada na AIR. Ns usamos a AIR para
patrulhar as regras, para saber se elas esto nos padres. As interagncias revisam,
o pblico pode ler e comentar, as cortes, como disse, revisam e utilizam como
um carto de desempenho. Como eu disse, uma maneira de contabilizar bnus,
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e tambm estamos pensando em publicar esses cartes de desempenho, e utilizar
isso como um sistema para fazer com que as agncias faam um melhor trabalho
com a AIR. Se voc publicar, e eles tm baixa pontuao, eles cam preocupados,
se a EPA conseguir resultados melhores que os deles. Isso usado na rea de ora-
mento, e estamos pensando em expandir para a rea de regulamentao. Existem
controvrsias, obviamente, ningum quer ser classicado pelo governo, por outra
agncia governamental, e depois ter essa classicao publicada.
Eu mencionei que havia diferentes tipos de AIRs, de anlises da concorrncia
para regulao econmica. Existem trs tipos distintos de regulao, discutidos na
literatura. Normalmente, regulao econmica o custo de entrada, regulao de
preos, regulao de custos, regulao de qualidade, barreiras entrada, regulao
social e, claro, temos sade e defesa, e meio ambiente e nelas voc pode utilizar
a anlise custo-benefcio. Existe a regulao administrativa, de transferncias e de
anlises distributivas. Outro tipo, que eles usam nos Estados Unidos, e em muitos
pases, realizar uma anlise especial, para determinar o impacto em pequenas
empresas. Isso porque, tanto nos Estados Unidos quanto em vrios outros pases, a
maioria dos empregos criada nas pequenas empresas, e as novas empresas, geral-
mente, so pequenas empresas. Alguns novos estudos descobriram que a maioria
dos empregos vem sendo criada em pequenas empresas, mas em novas pequenas
empresas. So empresas em crescimento. Pense na Google, nos Estados Unidos, e
em quantos empregos eles criaram nos ltimos cinco anos.
Quero salientar que voc vai querer realizar a anlise de forma proporcional
ao impacto da lei. Voc no pode aplicar o mesmo nvel de anlise das regras
importantes nas regras triviais. O que um problema em alguns pases que desen-
volveram sua AIR. Eles fazem AIR para tudo. E quando voc faz para tudo, vai se
tornando uma checklist. Ento o que voc quer fazer uma AIR intensiva, fazer
uma anlise muito boa para regulamentaes importantes e isso importante
para US$ 100 milhes.
Temos trs cortes nos Estados Unidos: US$ 100 milhes, entre US$ 100
milhes e US$ 1 bilho, e acima de US$ 1 bilho, em termos de quanta intensidade
necessrio que a anlise oferea.
Isto um pouco do que aconteceu ano passado, caso voc esteja interessado
na poltica americana. Tivemos algumas alteraes na regulao durante o gover-
no Bush. E quando eles deixaram a presidncia, o governo do Obama veio e fez
pequenas modicaes no processo. Por exemplo, antes era o chefe da equipe do
Bush que dizia a ltima palavra se tivesse uma disputa entre OMB e a agncia,
ento o chefe de equipe era quem decidia. Antes disso, o vice-presidente quem
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decidia. Al Gore costumava fazer isso no governo Clinton. Ento, eles mudaram
de novo, e o vice-presidente quem tem a ltima palavra nesta administrao.
Fiquei feliz, durante a administrao do Bush, quando soube que o vice no era
o responsvel por resolver essas disputas, que era o Dick Cheney. Isso s para
entrarmos um pouco em poltica.
Meu novo chefe, temporrio, foi nalmente conrmado em setembro, o nome
dele Cass Sunstein. Cass Sunstein foi professor da Harvard Law School est
saindo de l, na verdade. Se algum aqui j viu aquele jogo Six Degrees of Kevin
Bacon, baseado nos seis graus
5
do famoso matemtico Sunstein o professor
de direito mais publicado no mundo, considerando revistas de direito de ponta
, entender por que h um jogo, nos Estados Unidos, denominado A quantos
graus do Cass Sunstein voc est?. Eu estou a dois graus. Eu publiquei um artigo
com uma pessoa que j publicou com ele. Ele publicou diferentes artigos na rea
de regulao. Ele um escritor prolco, muito conhecido. Escreveu um livro com
um colunista, Richard Thaler, chamado Nudge: Improving Decisions About Health,
Wealth, and Happiness, que uma nova abordagem para regulao, onde voc no
tenta inuenciar as pessoas dizendo o que fazer, mas sim facilita as coisas para elas
tomarem a deciso certa. isso que est sendo desenvolvido nos Estados Unidos,
e baseado em economia do comportamento, que, vocs sabem, ganhou o Prmio
Nobel, recentemente.
A nova administrao pediu comentrios em diferentes partes da AIR, e,
como disse, no houve mudanas ainda.
Como concluses da experincia dos Estados Unidos, passando por alguns
dos impactos polticos tambm, em primeiro lugar, um comprometimento rme
e duradouro do governo central tem sido importante para os Estados Unidos.
Todos os presidentes que eu mencionei, dos sete com quem trabalhei e de cuja
equipe participei, todos cuidaram e tentaram melhorar as regras e tiveram um
grupo dos melhores economistas, olhando para o impacto. Nem sempre fazendo
o que eles recomendavam, a propsito. Muitas vezes, obviamente, voc no pode
fazer o que os economistas recomendam, deve-se fazer o que exigido por outras
razes ou porque, no longo prazo, voc quer se certicar que voc ainda tem eco-
nomistas l para dar conselhos. Comprometimento de longo prazo, do governo
central, importante. Prestao de contas (accountability), porque, novamente,
interesses especiais, e os grandes benefcios resultantes de burlar o sistema para
ajudar certos setores ou determinadas companhias. Eu vi isso nos meus 30 anos
5. O termo seis graus refere-se ideia segundo a qual todas as pessoas do mundo podem ser associadas, na relao amigo do amigo,
em at seis pessoas. Six Degrees of Kevin Bacon o nome do jogo no qual se associa algum determinado ator ao ator Kevin Bacon.
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de experincia, com pessoas chegando a mim todo o tempo, negcios de ambos
os lados, do governo e de fora dele, e recomendando que a regulao seja emitida
de forma a burlar, um pouco, alguma coisa. E rmas aparecem para reclamar de
uma regulao, ou desejando alguma regulao, como se fossem um intermedia-
dor das rmas que no reclamaram ainda, ou nem mesmo comearam a operar.
Assim, essa uma lio-chave que eu aprendi a respeito da poltica econmica,
alm da economia.
Portanto, a AIR importante e tem que se olhar para a ecincia econmi-
ca, bem como para a equidade. E, depois, transparncia para o crescimento de
longo prazo; para que haja sobrevivncia de longo prazo, de um programa, voc
precisa de transparncia. No se pode fazer as coisas em segredo, sob o risco de
obter oposio em seguida. E, nalmente, parece que os benefcios potenciais da
melhoria da qualidade de regulao so enormes. Como eu armei, facilidade de
realizar negcios e segurana dos direitos de propriedade so cruciais.
Ento, esta a concluso, e acho que devo terminar.
Renato Guedes Sou Renato Guedes, da Agncia Nacional de Energia Eltrica.
Doutor Morrall, primeiro, parabns pela apresentao. O senhor nos fez uma bela
explanao sobre a produo dos regulamentos nos Estados Unidos, especialmente,
destacando o papel do OMB e do OIRA nesse processo. Mas eu tenho a informa-
o de que algumas agncias reguladoras americanas, por exemplo, a FERC, de
energia, e a FCC, de telecomunicaes, no se submetem deciso do OIRA ou
no tm a sua produo regulatria submetida deciso do OIRA, como os outros
organismos americanos. Eu gostaria que o senhor comentasse essa informao, se
ela est correta e por que elas no se submetem.
John Morrall Essa uma boa pergunta. E eu vou respond-la, comeando
com o que eu apontei os trs ramos do governo dos Estados Unidos: o ramo
Legislativo, o ramo Executivo (a Casa Branca e as agncias) e o Judicirio. Algu-
mas pessoas dizem que h uma espcie de quarto ramo no governo dos Estados
Unidos, seriam as chamadas agncias independentes, como a Comisso Federal
de Energia, nossa comisso regulatria, a Comisso Federal de Comunicaes, a
Comisso de Valores Mobilirios. Muitos advogados constitucionais, nos Estados
Unidos, acreditam que, na verdade, essas comisses esto sujeitas ao presidente,
mas nenhum presidente aplicou uma ordem executiva a elas. Meu escritrio opera
diante dessas ordens executivas, ao requererem uma AIR. Isso no exigido daquelas
outras agncias. Essas agncias se submetem ou fazem AIR. E realizamos alguns es-
tudos que mostram que a qualidade das anlises delas no muito boa algumas
dessas agncias, a propsito, so agncias reguladoras de bancos. Ento, algumas
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regulaes tm dado tantos problemas e havia problemas , e elas no foram revistas
pela Casa Branca, ou pelo meu escritrio. Ento, eu acho que isso testemunha, e
possvel que essa reviso seja trazida para debaixo das asas do governo. E alguns
estudiosos constitucionais acreditam que podia ser assim; mas, politicamente, no
foram trazidas. A razo que elas so criao do Congresso. O presidente no pode
demitir essas pessoas, a menos que elas faam algo realmente ruim. Ele no pode
despedi-las sem uma causa.
Assim, eu acho que podemos ver alguns dos atos regulatrios que algumas
das agncias tm feito, e ver que elas no seguem padres. Elas poderiam lucrar
com uma avaliao realizada por outra agncia, e com uma melhor anlise eco-
nmica. Essa muito boa pergunta e eu, normalmente, tento no me esquecer
de mencion-la.
Ronaldo Seroa da Motta Parabns pela sua apresentao. Eu acho que o senhor
est transmitindo mensagens muito importantes para o Brasil, porque, veja, nos
Estados Unidos, alguns setores econmicos, eu diria eletricidade, telecomunicaes
e da por diante, esses que estamos agora discutindo neste seminrio, so aqueles
que os legisladores nos Estados Unidos creem que devam ser colocados de lado,
no passem pelo escrutnio de uma unidade presidencial. Isso muito importante,
uma boa mensagem para ns, porque no Brasil tenta-se fazer o oposto: colocar
tudo debaixo do guarda-chuva do presidente. Voc est dizendo que os Estados
Unidos no fazem isso. muito boa mensagem. Eu lhe agradeo ter tocado nisso,
porque, at ento, as pessoas acreditam que vocs l fazem o controle dessas agncias
independentes; elas ainda no acreditam que vocs no o faam. Ento, obrigado
por dizer isso, acho que isso deveria car bem sublinhado na nossa publicao do
prximo ano.
Em segundo lugar, o senhor disse que a regulao no setor econmico fez
muito bem para os Estados Unidos nos anos 1970, embora tenha dito tambm
anlise econmica. Eu acho que mencionou esses estudos de desregulamentao,
que esto tentando analisar as mudanas nos excedentes do consumidor, algo as-
sim, sublinhando quanto consumo ns ganhamos com a desregulamentao. Essa
uma mensagem muito importante tambm, porque no Brasil ns tentamos o
oposto: estamos sempre preocupados com os excedentes do produtor. Quando se
tenta justicar a desregulao apontando os ganhos de excedente do consumidor,
o governo se apavora, porque eles cam muito preocupados com os produtores.
A terceira meno que o senhor fez tambm muito importante para ns: usar
mecanismos baseados no mercado. Novamente, uma boa mensagem para o Brasil,
porque aqui as pessoas ainda no acreditam que o mercado possa funcionar. Depois
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dessa crise do ano passado, as pessoas esto completamente estressadas com o mercado.
Ento, eu acho que o senhor trouxe boas mensagens e eu lhe agradeo por isso.
John Morrall Bem, obrigado por esses comentrios. Eu no sei o que melhor,
se vocs deveriam convocar as agncias independentes e supervision-las. Talvez
vocs devessem, sim, ter uma agncia central ou algum para examinar as anlises,
no para anul-las, mas como um avaliador do mesmo nvel. Ento, eu acho que
submeter essas agncias a realizar boas anlises importante, mesmo se vocs no
desejem que o presidente assuma o controle. A maioria dos programas de AIR no
mundo so devidamente submetidos, e a maior parte da UE sujeita suas agncias
aos requisitos de AIR.
Sobre a anlise do excedente do consumidor, realmente foi um ponto impor-
tante. Fico feliz que voc o tenha levantado. Eu devia t-lo frisado mais. O programa
dos Estados Unidos desenhado para proteger o consumidor, ver o excedente do
consumidor, ver os benefcios para o pblico. Os esforos de reforma de muitos
outros pases tm sido orientados para os negcios, de modo que se denominam
programas de melhor negcio. E no , de fato, o foco que se deseja, na lei dos
pequenos negcios. Voc realmente vai querer examinar como os consumidores
so beneciados, e eles podem se beneciar se os negcios se saem melhor, mas
podem no se beneciar se alguns negcios no se saem melhor. Novamente, h
alguns lucros que podem guiar isso. Ento, voc est certo. Focar no excedente do
consumidor, e no em quo bem o negcio se sai, realmente a chave para um
crescimento a longo prazo na economia. E mecanismos com base no mercado.
Obrigado por enfatizar isso tambm. Eu acho que esta realmente uma importante
lio que a economia pode trazer. Porque todos ns temos importantes e diferentes
metas sociais. Porm, h aquela sobre a qual todos concordamos: queremos fazer
as coisas com custo-efetividade. E, provavelmente, isso signica tentar desenhar
um mecanismo de mercado para atingir essa meta. Fazer os negcios agirem de um
modo especco em certo sentido. E, portanto, isso reduz a competio e a presso,
para melhorar o mercado no longo prazo. Porque, o que realmente importante
como todos sabemos, eu espero para melhorar de forma correta as mudanas
climticas a tecnologia. Temos de desenvolver os incentivos para desenvolver novas
tcnicas e, portanto, energia mais limpa. E tudo isso s vir da inveno dessas
coisas. A, voc conclama o mercado para fazer isso. Ento, obrigado.
Eduardo Fiuza Sou Eduardo Fiuza, do Ipea. Doutor Morrall, entendi que o
senhor tem algum tipo de primeira estimativa do impacto, do montante sofrido
pelo impacto das regulaes. Fale um pouco mais sobre isso.
51
Minha segunda pergunta , pelo que eu entendi, esse modelo funciona para
algumas agncias federais, no para as agncias independentes, e nem para as
agncias do Estado; ento, h algum tipo de consenso que devesse disseminar essa
cultura das ferramentas das tcnicas de AIR pelas agncias de modo que todos
pudessem falar a mesma lngua?
John Morrall Essa uma tima pergunta. Como sabemos qual custo de uma
regulao, se voc ainda no precicou, nem fez a AIR? Isso importante para os
Estados Unidos, porque ns temos um limiar de US$ 100 milhes nos Estados Uni-
dos, que dirige a AIR. Ela deve ser uma bem desenvolvida e boa anlise, submetida
ao peer-review e tudo o mais. O modo como o sistema funciona que cada agncia
apresenta ao OMB as regulaes que pensa ser importantes, e eles nos diro quais eles
julgam que possam ser majoradas acima de US$ 100 milhes. E ns dialogaremos
com elas em cima disso. A, se eles tentarem menosprezar o valor nal da anlise e
dizer, S vale US$ 90 milhes, ns dizemos, Tem certeza? E podemos recorrer a
uma pessoa de outra agncia, ou de fora, que diga, Isso vale, na verdade, bem mais
que US$ 100 milhes. Assim, podemos ter uma palavra nal sobre qual est apta
ao limiar. E isso produz a quantidade de ganhos que pode ocorrer. Eu devo enfatizar
que o processo parece funcionar bastante bem. Agora, as agncias tendem a saber em
quais regulaes poderemos estar interessados. O limiar no s US$ 100 milhes.
Eu simpliquei. O limiar , por exemplo, a regulao aparecer no The Washington
Post e no New York Times no dia seguinte. Uma regulao verdadeiramente impor-
tante que tem impactos na economia, que tem impacto presidencial. Ento, existe
uma liberdade para dizer agncia que ela deve fazer a anlise. Mas car no limiar
importante. No se deseja avaliar tudo, sero regulaes demais a requererem de
ns esse trabalho extra, o que leva muito tempo. Assim, a primeira estimativa um
tema importante e tem sido trabalhado com o tempo. A chave ter o OMB, ou ter
algum grupo dizendo, Espera, nos temos de realizar essa anlise, mesmo que digam
que no ser uma regulao importante, ns achamos que sim.
E a, voc perguntou acerca de estados particulares. Nos Estados Unidos, te-
mos uma forte separao entre o governo federal e os governos estaduais. Tudo que
o governo federal no pode fazer, os estados devem ter a possibilidade de realizar.
Tudo que o governo federal no deve fazer, o governo estadual deve fazer. uma
boa demarcao. H cerca de 10, 20 estados que realmente levantaram requisitos
similares s nossas AIRs: Califrnia, Nova York, Virginia etc. Mas isso mudou
com o tempo; alguns estados vm e vo. No temos nenhum requisito e nenhum
alcance para, digamos, levar os estados a faz-lo. Novamente, h uma separao
entre o governo federal e os governos estaduais nos Estados Unidos. Mas, h con-
trovrsias sobre isso. Achamos isso importante. Em muitos outros pases h um
52
sistema de AIR que requer que governos estaduais, suas provncias, realizem essas
anlises. Porque muitas das regulaes acontecem em nvel estadual, especialmente
regulaes econmicas, que afetam sua administrao.
Eduardo Fiuza Apenas para esclarecer a sua primeira resposta. Esses US$ 100
milhes se referem ao volume de negcios da indstria afetada ou variao das
receitas?
John Morrall O limiar de US$ 100 milhes o impacto da regulao no custo
ou nas transferncias. o impacto incremental da regulao. No que se trate de
uma indstria de US$ 100 milhes; o que ns estamos tentando fazer subtrair
US$ 100 milhes, em custos, de algum. E em qualquer ano. E, a propsito,
esse limiar foi estabelecido em 1975, no programa do Ford eu estava l e era
de US$ 100 milhes. E no foi modicado. E a inao tambm mudou um
pouco. Era, provavelmente, US$ 30 milhes, em dlares de 1975; seriam US$ 30
milhes hoje.
Lucia Helena Salgado Fiquei bastante impressionada com o tamanho to redu-
zido de sua equipe, o pessoal do OIRA. Em algumas reas voc tem um economista
e cinco assistentes. Eu me pergunto como que funciona no dia a dia, porque
voc mencionou 500 revises por ano. Voc poderia falar um pouco sobre o dia a
dia de trabalho no OIRA? Porque eu sei que no Reino Unido eles possuem uma
equipe muito pequena tambm, e eles trabalham muito prximos s pessoas nas
agncias que so responsveis pela regulao. Existe esse tipo de colaborao com
o pessoal do Executivo?
John Morrall Bem, eu imagino como se fssemos um orientador de dissertao,
e temos um grupo de estudantes trabalhando nessas dissertaes, e pedimos para
fazer as alteraes. Ns temos uma equipe pequena, de fato, so 25 prossionais.
Todos eles tm mestrado mestrado em Economia ou em Polticas Pblicas. Eles
so muito, muito brilhantes, eles realmente trabalham longas horas. Mas os reviso-
res, eles, como mencionei, atuam como orientadores de dissertao. O orientador
pode pedir ao aluno para revisar e alterar, fazer comentrios, alterar os pressupos-
tos, realizar trabalhos adicionais. Mas eles no fazem o trabalho sozinhos. Ento,
consegue-se lidar com uma quantidade considervel de revises. No s isso, mas
trabalhamos tambm com funcionrios de outras agncias. Assim, por exemplo, se
a EPA est emitindo uma regulao, ns solicitamos ao Departamento de Energia
ou ao Departamento de Transportes. E pedimos aos seus economistas que tambm
ajudem na avaliao da regulao. Ento, um trabalho em equipe. So cerca de
25 economistas, que trabalham com 500 regulaes; mas apenas 50 delas, por ano,
so realmente importantes, e nas quais precisamos nos concentrar.
53
Devo mencionar, tambm, que temos cerca de 90 dias para revisar as regu-
laes, de modo que nos d mais tempo. E, como eu disse, talvez mais ou menos
50 detm AIR que realmente desejamos avaliar. Talvez estejamos com poucos
funcionrios. Em uma poca, j tivemos o dobro. A equipe de funcionrios do
presidente foi cortada ao longo dos anos, em diferentes presidncias.
Lucia Helena Salgado Outra questo que tenho. Voc fala sobre a diculdade
de lidar com o processo econmico. A utilizao de uma metodologia de custos e
benefcios, quando a economia est envolvida, em funo dos efeitos dinmicos.
Isso muito importante. Voc acha que possvel ter uma melhora na metodologia
a partir do que podemos tirar destes problemas e cuidar deles?
John Morrall Com certeza. A principal diferena para a regulao econmica
que pode ser necessrio se fazer uma anlise da concorrncia. um modo de olhar
isso. E a OCDE tem um grupo que desenvolveu as diretrizes de como realizar an-
lises de concorrncia, que separado do grupo da OCDE que desenvolveu tcnicas
para fazer AIR, mas eles colocam juntos. Ento, de certa forma mais difcil, porque
mais dinmico, mas de outro modo mais fcil porque, em geral, sabemos que
existem certos princpios que se pretende promover, como aproveitar a ecincia do
mercado utilizando incentivos, em vez de desenho e controle e, em geral voc quer
permitir a concorrncia no mercado, voc no quer ter barreiras de entrada, a menos
que haja uma razo muito boa para fazer isso. Assim, essa anlise difcil, mas no
tenho certeza de que seja mais difcil do que fazer a anlise de custo sobre o impacto,
por exemplo, do efeito da gordura trans sobre os ataques do corao. Eles tm de
descobrir como as pessoas respondero aos incentivos e voc tem de saber qual o
risco da avaliao sobre cidos graxos trans. Portanto, so dois tipos muito difceis
de anlise e necessitam de diferentes tipos de habilidades, s que um cona mais na
rea de organizao industrial e outro mais na rea das cincias.
Humberto Bettini da Unicamp.
O professor colocou, logo no incio de sua apresentao, que uma peculia-
ridade do caso americano, da realidade americana, que frequente haver um
questionamento de questes regulatrias, levar aos tribunais questes regulatrias,
para que haja resoluo. Do que eu entendi, a AIR no necessariamente fornece
respostas nicas, ou estimativas nicas, ou intervalos nicos a respeito do impacto
de medidas que esto em vigor ou cujo vigor alterado, retirado.
O que eu pergunto o seguinte: no h o risco de a metodologia da AIR
perder a sua credibilidade, justamente porque ela pode vir a ser colocada em dois
lados, simultaneamente, em dois lados contrrios no caso de litgio judicirio,
por exemplo?
54
John Morrall Bem, como voc sabe, a natureza dos economistas que eles pos-
suem dois lados, por um lado e por outro lado. Assim, procuramos ser objetivos
e apresentar os dois lados do caso. Ento, quando uma questo regulatria vai para
os tribunais, haver dois lados argumentando e poder haver dois tipos de anlises
econmicas. E o Tribunal ir decidir qual deles tem mais validade. Mas, assim como
para a maioria dos economistas, o nosso objetivo, a nossa metodologia tentar ser
objetivos e apreciar os dois lados apresentando a melhor evidncia. O meu problema
com os advogados que a metodologia deles ouvir um modo de argumentar de
um lado, e no serem realmente objetivos; e o outro lado ir argumentar, e ento
o Tribunal decide. Ento eu acho que, na verdade, os advogados tm uma pior
reputao do que os economistas no que se refere a esta questo. Ento eu prero a
abordagem econmica e, mesmo quando existem diferenas entre os economistas,
voc pode facilmente descobrir que existe uma resposta certa, em algum lugar,
uma vez que voc tem conhecimento dos pressupostos e voc busca as alternativas.
Ento, os tribunais podem julgar. A propsito, o administrador do OIRA, Cass
Sunstein, escreveu um livro muito bom chamado The Cost-Benet State, no qual
ele analisa o impacto dos tribunais sobre a anlise custo-benefcio, ao longo do
tempo. Muitos advogados nos Estados Unidos adotaram a abordagem econmica
para tentar resolver os problemas sociais, pelo menos dando algum crdito a esse
critrio. Mas quando chega ao Tribunal, ca controverso.
Jos Fres A minha pergunta sobre taxa de desconto para questes ambientais,
especicamente para parte de mudana climtica, porque tem toda uma discusso
terica sobre como descontar o bem-estar de geraes futuras e saber se por acaso
usar esse critrio de utilizar somente taxa de 3% e 7% para fazer o clculo de
custo-benefcio no pode levar a uma sobre-estimao dos custos de uma atuao
para tentar mitigar o efeito da mudana climtica hoje, e acaba que, de alguma
maneira, enviesa os resultados e acaba justicando uma no tomada de posio
imediata e de que modo isto est sendo pensado pelo OMB?
Ronaldo Seroa da Motta Alguma vez voc pensou em usar taxa de desconto
parablica para as alteraes climticas, algo assim?
John Morrall Sim. Existe uma literatura que arma que devemos utilizar o
desconto parablico para eventos bastante futuros. Na verdade, ns permitimos
que as agncias usem taxas diferentes de 3% e 7%. Ns pedimos para observar
com 3% e 7%, mas elas tambm podem argumentar que poderiam utilizar uma
taxa diferenciada, talvez 1%, talvez 0%. E a EPA, em particular, vai argumentar
isso, para regulaes de longo prazo. E existe tambm, por exemplo, o fato de que
a renda est aumentando em 2% ou 3% a.a., e isso ir aumentar os benefcios.
55
Ento, isso diminui o impacto deste tipo. Este um problema: o impacto sobre as
geraes futuras. quase uma questo losca. Queremos gastar nossos recursos
para termos certeza de que trs, quatro ou cinco geraes, a partir de agora, estaro
melhor? Se olharmos para trs, cinco geraes a partir de agora, e as pessoas tenham
feito isso, no tenho certeza de que teramos crescido to rapidamente como temos
feito. Ento, uma questo difcil, mas, em geral, a prosso dos economistas est
se movendo para a utilizao de taxas de juros menores, quando mais longe se vai,
com base nos descontos parablicos.
Kleber Ferreira Eu gostaria que voc comentasse sobre que tipo de aes ou
procedimentos voc conhece para evitar a capturao das agncias regulatrias num
sentido mais amplo, e tambm, que tipo de funcionrios voc tem trabalhando
nessas agncias? Eles so servidores pblicos, so indicados, so nomeados por
agentes polticos dos Estados Unidos?
John Morrall Acho que voc est se referindo qualidade dos servidores nos
Estados Unidos. Eu diria que muito difcil conseguir um bom emprego em uma
agncia reguladora nos Estados Unidos. E, em geral, no h muita capturao,
como parte da literatura diz que existe, exceto, talvez em uma agncia que esteja
completamente naquele setor especco, e ento ela pode ter uma inuncia mais
forte neste setor, naquela agncia, porque ela precisa de especialistas, que vo querer
ir e voltar. Isso um problema. Mas ns temos, nos Estados Unidos, um sistema
de contratao aberto e transparente. Por exemplo, todas as minhas transaes
nanceiras tiveram de ser divulgadas, todas as transaes da minha esposa, seu
trabalho. Ento, no alto escalo, 1% dos servidores civis dos Estados Unidos ter
de divulgar todas as transaes nanceiras. H, naturalmente, pessoas que podem
ser um problema, mas no geral, acho que tem funcionado muito bem. Sei que
em certos pases que trabalharam assim foi um problema. Especialmente, poderia
ser um problema em pases menores, porque no h muitos especialistas. Ento
algo que tentamos evitar, atravs da transparncia e boa gesto de pessoas. Mas
pode ser um problema em algumas agncias especcas. Eu diria que no aconteceu
muitas vezes nos Estados Unidos, eu no vejo isso como um problema. Algumas
pessoas que trabalham em agncias do meio ambiente, certamente acreditam
em melhorar o meio ambiente; pessoas que trabalham em agncias de habitao
acreditam em melhorar a habitao. Mas eu no tenho tanta certeza de que eles
sejam capturados pela indstria, se que voc entende o que quero dizer. Mas
isso outra questo.
Lucia Helena Salgado Voc tem mais trs perguntas. Como pode ver, voc tem
um pblico muito interessado aqui. Eu tenho uma pergunta do Eduardo Bizzo,
56
um membro de nossa equipe no Ipea, e eu traduzi a pergunta dele: No Brasil as
agncias regulatrias so independentes do Poder Executivo e as decises so de-
nitivas na esfera administrativa. Por outro lado, neste exato momento estamos
discutindo a ideia de criar uma espcie de agncia supervisora das agncias. E ns,
na verdade, gostaramos de saber a sua opinio. Qual mecanismo seria melhor,
qual se adaptaria melhor no estado que estamos aqui?
John Morrall Certamente, eu no vou dar conselhos sobre o que fazer no Brasil
Mas eu comentarei como funcionou nos Estados Unidos, quando comecei na rea
de superviso regulatria, o mecanismo era mais para reviso de pares. O presidente
exigiu que as agncias zessem as AIRs. Mas ele no solicitou que as enviassem
ao meu escritrio e as aprovassem. Mas elas nos enviavam suas AIRs. Ns, ento,
comentvamos a AIR da agncia, como um revisor de pares, e se ns no gostsse-
mos do que elas iam fazer, ns divulgvamos, mandvamos para imprensa. Assim
aquilo iria para o registro pblico. Aquela questo era considerada no funcional.
Isso o que foi tentado durante a administrao de Jimmy Carter. Ento, quando
o presidente Reagan tomou posse, ele centralizou e passou o poder, para o presi-
dente, de aprovar ou no outro regulamento. Obviamente, eu acredito no ideal
de se ter um presidente forte. Eu acho que nos Estados Unidos funcionou melhor.
Mas ao mesmo tempo, eu acho que talvez eles devessem ter mantido a agncia
apenas como uma criticadora, como uma revisora paritria. Aquilo era uma reviso
de pares. Assim, talvez o melhor modelo fosse ter as duas coisas. Mas a histria
que, ao longo do tempo, foi centralizado e o presidente ganhou ainda mais poder.
E eu tenho que concordar que foi o melhor procedimento, porque eu penso no
oramento. Ns no queremos as agncias gastando o dinheiro dos contribuintes,
uns contra os outros. um tipo de trade-off. O mesmo com os regulamentos: voc
no vai querer as agncias regulando sozinhas, sem se preocuparem com o efeito
global sobre a economia e algum de cima pode estar tentando dizer, espere um
minuto, talvez ns devssemos fazer isso e no aquilo". Porque, obviamente, temos
recursos limitados dos contribuintes, temos uma quantia de recursos limitados do
setor privado. Ento, como economista, vivendo com recursos escassos, acredito
na superviso centralizada. Mas, eu no sei se funcionaria aqui.
Danilo Coelho A anlise de equilbrio geral computvel muito comum para
medir o impacto das reformas scais, o comrcio, as tarifas e as reformas. Gostaria
de saber se voc tem conhecimento de alguma experincia com a utilizao de
anlise geral de equilbrio para AIR.
John Morrall Sim, voc s pode utilizar a anlise de equilbrio geral para grandes
eventos, grandes despesas ou grandes impactos. Esse o meu entendimento. E
57
houve algumas tentativas de se fazer isso na rea ambiental nos Estados Unidos.
H artigos clssicos escritos, observando o efeito no campo ambiental, utilizando
esses tipos de modelos. Eles remontam aos anos 1980. Mas a EPA utiliza esses
modelos para medir os impactos sobre toda a economia. Porque o que estamos
utilizando com a AIR uma anlise de equilbrio parcial. E quem sabe qual ser o
efeito geral? Mas o problema desses modelos que eles so quase como caixa-preta.
Voc tem o modelo e ter de conar nele. Ento, bom saber o que eles querem
dizer, mas eu no gastaria muito tempo nisso, eu acho. A menos que as pessoas
entendam, realmente, o que est acontecendo.
Eu acho que comum a utilizao desta anlise. Se voc estiver interessado,
eu lhe dou o nome da pessoa que responsvel na EPA, que sabe muito sobre o
assunto. Ele o chefe de Alt McGoblin, um amigo meu, que fez pesquisas nesta
rea. Mas eu no sigo o seu trabalho nos ltimos anos.
Srgio Anbal Um ponto-chave, que eu acho que muito interessante entre o
Brasil e os Estados Unidos, a relao de ser um megapas e uma repblica federa-
tiva. Vocs, talvez por conta da democracia, tenham uma democracia mais, vamos
dizer, avanada, tm estados mais independentes. Entretanto, isto causa alguns
problemas em termos de estratgias de regulao em nvel nacional. No Brasil,
vrias polticas regulatrias, como, por exemplo, a poltica nacional de recursos
hdricos, e vrios sistemas, como sade, educao, tm uma hierarquizao em
que se parte do federal, dos estados e dos municpios. At que ponto voc acharia
importante, e importante para a gente ter uma estrutura regulatria bastante
microeconmica e bastante disseminada na populao, essa regulao ter uma
hierarquizao entre estados e municpios e cidades?
John Morrall Voc fez uma pergunta muito difcil, acho que tenho algumas
observaes:
1) Voc deve observar as experincias na Austrlia, Canad e at mesmo na
UE, que tambm possuem subgovernos independentes e muito fortes que apro-
varam regulaes e tentam manter algum tipo de vigilncia, especialmente a UE,
que particularmente importante, e controversa na regulao de seus diferentes
governos, para emitir regulaes segundo os pressupostos da UE. Mas eu tambm
gostaria de mencionar que, nos Estados Unidos, ns tambm temos esse problema,
mas ns camos fora da regulao dos estados. Na verdade, nos Estados Unidos,
temos o princpio do federalismo, mas se achamos que algo deve ser regulado, ns
decidimos, Sim, o governo deve regular.
2) Bem, os estados podem fazer isso? Porque pensamos que, se os estados
podem fazer, haver concorrncia entre os 50/51 estados e haver experimentao.
58
Assim, melhor ter uma regulao em nvel estadual, se for apropriado, em vez
de ter em nvel federal. Ento, uma espcie de ponto-chave, que vai e volta nas
diferentes administraes. Mas, no geral, penso que melhor ter regulao mais
prxima pessoa que est sendo regulada e s suas indstrias. A menos que haja
uma situao extra que envolva a relao entre os estados. Mas, realmente, uma
questo muito difcil, para lidar com a vigilncia do estado.
No geral, claro, eu acho que deveria haver grupos em nvel estadual para lidar
com a regulao, da forma como fazemos em nvel federal. Mas no estou certo de
que voc quer que o governo federal diga aos estados o que fazer, apropriando-se da
regulao dos estados. Pelo menos no estamos fazendo isso nos Estados Unidos.
A propsito, um dos assuntos, se voc est seguindo o debate do nosso sistema
de sade, como poderamos reduzir os custos da sade, se permitssemos que o
povo nos Estados Unidos comprasse planos de sade em outros estados. Haveria
concorrncia. E voc pensar, Ah, sim, farei isso. Mas isso no foi feito nos Es-
tados Unidos. A nova lei nos Estados Unidos para controlar o custo do sistema de
sade acabou de passar. Ainda no permitido que se negocie atravs das linhas
dos estados. E isto porque os estados so bastante poderosos. E as companhias
de seguros dentro dos estados so muito ponderosas. Assim voc tem que trabalhar
com aquilo que tem. Com os poderes polticos existentes, continue trabalhando se
voc acha que o procedimento correto. No desanime. Tente melhorar a regulao
neste sentido, mesmo que no seja feita.
Lucia Helena Salgado Acho que ns j exploramos bastante o nosso convidado
especial, zemos muitas perguntas. Eu agradeo imensamente a sua exposio. Foi
tremendamente ilustrativa, educativa para ns. Espero que este primeiro contato seu
conosco no Ipea e com vrios outros membros de governo, de agncias, que esto
aqui presentes, seja o primeiro de vrios encontros e que ns possamos colaborar
mais proximamente, de agora para o futuro. E sua expertise muito importante
para o aperfeioamento da qualidade regulatria que ns vimos buscando fazer
aqui no Brasil. Eu agradeo, ento, imensamente, a sua conferncia.
CAPTULO 2
ARCABOUO REGULATRIO DOS ESTADOS UNIDOS E SUA
RELEVNCIA PARA O BRASIL
John F. Morrall III
Ivy E. Broder
INTRODUO
Os Estados Unidos foram o primeiro pas a desenvolver um mtodo de anlise
econmica das regulaes sistemtico, ex ante e centralizado. Embora muitos
detalhes do programa sejam diferentes hoje em relao ao que eram no seu incio,
na dcada de 1970, o princpio bsico no mudou: desenvolver uma anlise rigo-
rosa e transparente do impacto econmico das regulaes propostas para ajudar
os decisores polticos na elaborao e na adoo de regras custo-efetivas. Embora
consideraes legislativas, jurdicas e polticas sejam, sem dvida, importantes no
processo de tomada de deciso, o papel da AIR evoluiu e cresceu em importncia
nos ltimos 35 anos e ao longo de sete administraes presidenciais sucessivas.
Este artigo narra o desenvolvimento da AIR nos Estados Unidos e coloca-o no con-
texto do programa de exame regulatrio do pas. No esprito de completa transparncia,
os autores trabalharam em funes de superviso regulatria no Escritrio Executivo do
Presidente, sendo que um deles passou por seis administraes presidenciais.
1
O artigo
descreve os elementos-chave da anlise que evolui com o passar do tempo, bem como
seus usos e as tentativas de controle de qualidade e de consistncia. Uma atualizao
sobre mudanas realizadas no perodo inicial da administrao Obama tambm foi
includa. Como a anlise nem sempre prevalece sobre a poltica, mesmo um programa
analtico exvel e amplo por vezes no ecaz. Acreditamos que a boa anlise uma
condio necessria, mas no suciente, para uma boa poltica de regulao. Uma seo
dedica-se a avaliar os potenciais impactos do programa de AIR nos Estados Unidos e
as diculdades que esse programa continua a enfrentar. Por m, discute-se a aplicao
da AIR em outros pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Sugere-se que o Brasil
1. Trata-se de John F. Morrall III (nota dos editores).
Artigo J ohn-Ivy.indd 59 6/12/2010 16:34:03
60
JOHN F. MORRALL III - IVY E. BRODER
ser fortemente beneciado pela adoo de elementos da AIR apropriados sua atual
situao econmica e sua estrutura poltica.
A ABORDAGEM DE ANLISE REGULATRIA NOS ESTADOS UNIDOS
Desenvolver um arcabouo regulatrio baseado em anlise parte do pressuposto
de que a prtica regulatria aloca parte dos limitados recursos privados de um pas
visando o interesse pblico. Assim, recursos regulatrios so como recursos scais
e devem ser orados e administrados tanto de modo custo-efetivo quanto de forma
consistente com os objetivos nacionais. A regulao deve ser percebida como uma
combinao de gasto pblico e taxao e, como tal, gera consequncias micro e
macroeconmicas similares. Alm disso, a regulao normalmente utilizada como
um substituto para a taxao e o gasto direto do governo. Ainda que nenhum pas
tenha ido to longe a ponto de adotar um oramento regulatrio comparvel, em
requisitos, ao oramento scal, foram feitos esforos nessa direo, ressaltando-se a
importncia dos custos e dos benefcios da regulao ao bem-estar dos cidados.
Resumidamente, os Estados Unidos estabeleceram uma unidade central de
anlise regulatria no Escritrio Executivo do Presidente na dcada de 1970, sob
os auspcios do CWPS. O CWPS, ento, transformou-se na atual organizao o
OIRA, localizado no OMB. Ainda que tenha havido cinco presidentes diferentes,
nos 30 anos desde que foi criado, em 1981, vrios princpios tm caracterizado o
sistema regulatrio dos Estados Unidos: administrao centralizada e liderana;
transparncia e prestao de contas; e o uso da AIR.
O processo de Regulao Federal nos Estados Unidos est resumido na gura
1. Reetindo o regime de freios e contrapesos do sistema de governo dos Estados
Unidos, cada um dos trs ramos do governo desempenha um papel crucial e indepen-
dente. O Poder Executivo toma conta do processo, uma vez que o Poder Legislativo
aprova uma lei, assinada pelo presidente, que autoriza ou exige uma regulao a ser
editada. Em seguida, uma agncia do Poder Executivo, como o Departamento de
Transporte ou a Agncia de Proteo Ambiental, inicia a regulao, conduzindo uma
anlise jurdica, administrativa e econmica das opes viveis, a m de satisfazer as
exigncias da legislao e da elaborao de uma regulao proposta. Segundo os pro-
cedimentos estabelecidos no Decreto n
o
12.866, emitido pelo presidente Clinton em
1993, se a agncia e o OMB determinarem, por meio de discusses, que a regulao
signicativa, o exame regulatrio comea a ser feito pelo quadro de funcionrios
do presidente, e a agncia envia uma verso preliminar da regulao proposta e
qualquer anlise regulatria ao OMB, para at 90 dias de exame ocial. Depois de
concludo o exame pelo OMB, seguindo-se as exigncias da Lei de Procedimentos
61
ARCABOUO REGULATRIO DOS ESTADOS UNIDOS E SUA RELEVNCIA PARA O BRASIL
Administrativos, a regulao proposta publicada no Dirio Ocial para comentrio
pblico como um NPRM. Aps o exame e considerando os comentrios recebidos,
a agncia, ento, elabora a regulao nal. Ela deve tambm levar em considerao
os comentrios do pblico, descrevendo, no prembulo da verso preliminar da
regulao nal, o motivo de responderem ou no ao que o pblico pediu para ser
feito. A agncia envia a regulao ao OMB para um segundo exame de at 90 dias.
Depois que o OMB conclui seu exame, a agncia envia a regulao para o Dirio
Ocial, para a publicao como uma regulao nal. Nesse ponto, freios e contrapesos
podem entrar em jogo. Sob a Lei de Reviso do Congresso, este pode aprovar uma
resoluo assinada pelo presidente desaprovando a regulao. Ou, o que mais pro-
vvel, uma variedade de interesses organizados poder utilizar o Sistema Judicirio
para impugnar a regulao em tribunal e, eventualmente, ter a regulao anulada e/
ou reenviada de volta para o organismo emissor.
62
ADMINISTRAO CENTRALIZADA E LIDERANA
O signicado simblico de ter o controle centralizado de regulao dentro do OMB,
que parte da Casa Branca, no pode ser exagerado. Essa posio refora, ao gabinete
e a outros organismos reguladores, a importncia e a adeso aos princpios e proce-
dimentos regulatrios. Alm disso, a mesma agncia que aprova o seu oramento
tambm rev a sua regulao, certamente as pessoas retornam as ligaes.
Em 1971, Richard Nixon foi o primeiro presidente a iniciar o exame centralizado
das regulaes. O programa era conhecido como o exame da Qualidade de Vida e
estabeleceu um procedimento para promover a coordenao entre agncias das regula-
es propostas, principalmente na rea de qualidade ambiental. Era controverso porque
o programa funcionou como um canal de denncias empresariais encaminhadas por
meio do Departamento de Comrcio, e porque havia pouca transparncia.
Em 1974, com o estabelecimento, pelo presidente da Ford, do CWPS, a
anlise do impacto econmico de regulaes tornou-se uma funo signicativa
do exame de uma agncia executiva. A AIR foi exigida para as regulaes impor-
tantes, denidas como aquelas que tm um impacto de mais de US$ 100 milhes
(em dlares de 1975). Embora o CWPS tenha sido originalmente encarregado de
examinar e de comentar formalmente, no registro pblico, sobre o impacto ina-
cionrio das regulaes propostas pelas agncias de Gabinete, a equipe considerava
uma regulao que impunha mais custos do que benefcios como sendo, pelo menos
em um sentido de bem-estar, inacionria. Assim, a exigncia de uma anlise do
impacto da inao tornou-se uma exigncia de anlise custo-benefcio. O presi-
dente Carter expandiu o papel do CWPS na desregulamentao e no exame, em
1978, quando a inao voltou a ser um problema para a economia dos Estados
Unidos. Alm disso, o RARG foi estabelecido para monitorar o impacto de mais
ou menos uma dzia das regulaes prioritrias de cada ano. O RARG, presidido
pelo CEA, foi composto pelo OMB e por representantes das agncias econmicas
e regulatrias. Os economistas do CEA e do CWPS serviram de funcionrios.
Durante a campanha eleitoral de 1980, Ronald Reagan fez do socorro regu-
latrio um dos quatro pilares do seu plano de crescimento econmico (os outros
trs eram de cortes nos impostos, cortes de gastos e estabilidade monetria). Como
presidente, ele solidicou a autoridade de superviso regulatria na Casa Branca,
emitindo o Decreto n
o
11.291, que institui a Fora-Tarefa de Regulao de Socorro
sob a direo do vice-presidente George H. W. Bush. O novo decreto exigia que as
agncias que propunham uma regulao com impacto signicativo desenvolvessem
uma AIR (essencialmente uma anlise custo-benefcio) e a apresentassem, junto com
a regulao proposta ao OMB para um exame formal. O OMB, ento, consideraria
63
o contedo e a anlise da regulao proposta. A agncia no era autorizada a publicar
a regulao no Dirio Ocial antes de o OMB concluir o seu exame. O OMB exa-
minava as regras tanto na proposta quanto nas etapas nais do processo de regulao
da agncia. A estrutura que foi criada em 1981 continua em vigor hoje, com o OIRA
prosseguindo o seu exame juntamente com outras responsabilidades. O OIRA foi
criado sob a Lei de Reduo da Burocracia Paperwork Reduction Act de 1980,
parcialmente em resposta exploso de regulao e de burocracia que ocorreu na
dcada de 1970 e nas anteriores. Alm disso, a Fora-Tarefa de Regulao de Socorro,
trabalhando com o OIRA, examinou as regulaes existentes e supervisionou uma
quantidade signicativa de desregulamentaes. Um decreto tambm exigiu que
as agncias anualmente enviassem ao OMB informaes detalhadas sobre todas as
regulaes importantes que eles tivessem em desenvolvimento. Um compndio das
regulaes (tipicamente em torno de 500) foi publicado como o Programa de Re-
gulao do Governo dos Estados Unidos. Quando o vice-presidente George H. W.
Bush tornou-se presidente, ele deu continuidade ao programa de exame de regulao
do OMB sob a direo do Conselho de Competitividade do Presidente.
Embora tenha sido o primeiro presidente democrata desde que o OIRA foi criado
e feito campanha contra os excessos de desregulao, o presidente Clinton decidiu
continuar o processo de exame centralizado no OMB, com algumas modicaes. Ele
revogou os decretos do presidente Reagan, que governavam o exame das regulaes,
substituindo-os pelo Decreto n
o
12.866, emitido em 1993. Esse decreto focava a su-
perviso do OMB em menos regulaes, continuou a exigir que as agncias realizassem
AIRs e aumentou a divulgao de contatos com terceiros. As mudanas sugeridas ou
as objees feitas pelo OMB tornaram-se uma questo de registro pblico. O novo
decreto exigia que as agncias emitissem regulaes cujos custos fossem justicados
por seus benefcios e custos e estabeleceu um perodo rigoroso de exame de 90 dias no
OMB para convencer as agncias sobre quaisquer recomendaes de aperfeioamento.
O limite de 90 dias foi uma tentativa de lidar com as preocupaes levantadas nas duas
administraes anteriores, de que o OMB poderia bloquear uma regulao de que no
gostasse, simplesmente no concluindo o exame. Como resultado dessas mudanas, o
nmero de regulaes examinadas pelo OIRA caiu de cerca de 2.200 para cerca de 600
por ano, nmero que se manteve aproximadamente constante desde ento.
O presidente George W. Bush tomou a deciso estratgica de manter o de-
creto de Clinton e de no retornar para o decreto mais controverso de Reagan. Ele
acrescentou tambm a noo de cartas rpidas (prompt letters). Essas cartas eram
pedidos, iniciados pelo OIRA, com a inteno de que as agncias considerassem
novas regulaes especcas que pudessem gerar benefcios lquidos. Isso foi, em
64
parte, uma tentativa para contrariar a imagem antirregulacionista do OMB e de
rearmar que a regulao inteligente era o objetivo, bem como o menor nmero
de regulaes. Prximo ao m do seu segundo mandato, ele emitiu o Decreto n
o

13.422, que exigia que as agncias informassem ao OMB a respeito de documentos-
guia signicativos, que poderiam ter o efeito de regulaes. O decreto tambm
exigia que apenas o servidor mais graduado de poltica de regulao da agncia,
nomeado pelo presidente, poderia dar incio a um processo regulatrio e reforou a
exigncia do OMB de que uma falha de mercado fosse identicada e a autorizao
presidencial fosse assegurada antes que uma regulao pudesse ter incio.
At o momento, o presidente Obama deu continuidade ao Decreto n
o
12.866,
de Bill Clinton. Ele tambm rearmou o exame centralizado e enfatizou a necessi-
dade de melhorar a anlise de regulao por meio de um governo mais aberto e da
divulgao. Tambm revogou o Decreto n
o
13.422, de George W. Bush, e voltou
a encarregar o vice-presidente de supervisionar o processo de regulao (durante o
mandato de Bush, o encarregado de supervisionar as regulaes era o chefe de gabi-
nete da Presidncia, e no o vice-presidente). Ao nomear Cass Sunstein, professor
de Direito da Harvard Law School e um dos juristas acadmicos mais citados dos
Estados Unidos, como chefe do OIRA, o presidente Obama contribuiu para que a
importncia da transparncia e da prestao de contas da regulao fosse reconhecida.
Alm disso, como coautor, juntamente com Richard Thaler, do popular livro Nudge,
Sunstein sinalizou para o papel que a economia comportamental provavelmente ir
desempenhar na reforma regulatria (THALLER; SUSTEIN, 2008). Esse campo
emergente na economia introduz novos conceitos no quadro analtico, incluindo o
vis de capacidade cognitiva, a inrcia, a averso perda e os efeitos de opes-padro,
a negligncia de probabilidade e a inuncia comportamental dos demais. Antecipa-
se e Sunstein tambm emitiu sinais quanto a isso que haver mais nfase em
abordagens alternativas que enfatizam a divulgao e a simplicao das escolhas,
bem como regras default de enfatizao de opes e normas sociais.
Como j mencionado, o Decreto n
o
12.866, atualmente em vigor, foi emitido
pelo presidente Clinton em 30 de setembro de 1993. Um esquema mais detalha-
do da fase de iniciao de uma regulao aparece na gura 2, que no se baseia
apenas no decreto, mas tambm nas leis que regem o processo administrativo.
Esse uxograma mostra que o OMB examina a proposta regulatria no apenas
pelo seu impacto econmico, mas tambm para ter certeza de que coerente com
as polticas do governo. Se no for consistente, uma agncia pode ser solicitada a
modicar ou a retirar a proposta. A gura 3 mostra o movimento de uma regu-
lao aps seu NPRM. Revises posteriores podem ser necessrias ou a regulao
65
ainda poder vir a ser retirada se as alteraes propostas no forem coerentes com
a poltica do governo. Caso a verso preliminar da proposta nal seja aprovada,
ser publicada como uma regulao nal no Dirio Ocial e entrar em vigor de
30 a 60 dias depois, sujeita a exame do Poder Legislativo.
66
AVISO, COMENTRIO E FINALIZAO DA REGULAO
O OIRA gerencia e coordena o processo de regulao federal, alm de supervisionar
a gesto de informao federal e a poltica de estatsticas. O administrador do OIRA
nomeado pelo presidente e o Senado o conrma. O nomeado (ou a nomeada)
frequentemente citado na imprensa como o Czar da Regulao. O administra-
dor de OIRA tambm tem sido apresentado como a pessoa com o trabalho mais
importante em Washington acerca da qual voc nunca ouviu falar. Atualmente,
existem cerca de 50 funcionrios nos cinco escritrios do OIRA. O OIRA examina
de 500 a 700 regulaes por ano aquelas consideradas signicativas das cerca
de 2.200 emitidas. Das regulaes revistas cerca de 70 a 100 so economicamente
signicativas, assim denidas por terem um impacto na economia de mais de US$
100 milhes e exigirem uma AIR. Esse limiar nominal est em vigor desde meados
da dcada de 1970, embora seja equivalente a apenas cerca de US$ 25 milhes em
dlares constantes de 1970. No decorrer de sua anlise, o OMB examina a AIR e a
verso preliminar da regulao. O rgo procura garantir tambm que a regulao
comporte-se de acordo com a lei na qual se baseia, os princpios do decreto e as
prioridades do presidente. Se a agncia recusa-se a fazer alteraes ou precisa de
mais tempo para faz-las, o OMB pode retornar a regulao para a agncia, para
reconsiderao. Tudo isso feito na medida do permitido pela lei. Um decreto
no pode prevalecer sobre uma lei.
TRANSPARNCIA REGULATRIA E PRESTAO DE CONTAS
Uma das principais metas do programa regulatrio dos Estados Unidos garantir
transparncia e participao do pblico tanto quanto possvel, respondendo a preo-
cupaes sobre a inuncia indevida de interesses especiais, de modo a permitir que
todas as partes interessadas sejam ouvidas. Esse princpio condutor est no esprito da
APA de 1946, que exige que as agncias exponham suas propostas a um processo de
observao e de comentrio aberto a todo o pblico afetado, tanto nacional quanto
estrangeiro. Como mencionado acima, antes que as agncias possam emitir uma
regulao nal, elas devem responder aos comentrios do pblico, certicar-se de
que a regulao nal um resultado lgico da proposta e do registro pblico, e de
que no arbitrria e caprichosa. Esse registro pblico, que inclui qualquer AIR
desenvolvida para a regulao, utilizado pelos tribunais na resoluo de qualquer
contestao para as regulaes que o pblico possa ter levantado.
H muitas maneiras pelas quais o pblico pode acessar informaes sobre
o processo de regulao, bem como sobre regras especcas. No site ocial que
relata as atividades do OIRA, <http://www.reginfo.gov>, o pblico pode ver quais
67
regulaes so objeto de reviso ou foram recentemente nalizadas. Tambm a
semianual Agenda Unicada das Atividades de Regulao e Desregulao fornece
dados sumrios sobre as regulaes e sobre a coleta de informaes no mbito do
Ato de Reduo da Burocracia. O pblico tambm pode acessar outras informaes
sobre atividades que ocorrem durante o processo de regulao, incluindo quais
grupos de fora visitaram o OIRA ou comentaram sobre as regras particulares em
exame. Toda informao escrita fornecida ao OMB durante o seu exame, cartas
retornadas para as agncias e cartas rpidas so publicadas no site, que tambm
fornece informaes histricas a partir de 1981.
ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO
A AIR o principal componente analtico do processo regulatrio. uma maneira
ecaz de no apenas garantir decises polticas mais bem informadas, mas ainda de
promover a ecincia econmica. A AIR foi um elemento requerido no processo
de aprovao de signicativas regulaes por mais de 30 anos nos Estados Unidos
e agora est sendo adotada de alguma forma por todos os 30 pases da OCDE e
da Unio Europeia, bem como por muitos pases em todos os continentes e em
todos os nveis de desenvolvimento econmico, incluindo o Brasil. Outros pases
que adotaram ou consideraram a AIR incluem frica do Sul, Vietn, Rssia e Jor-
dnia. Zhang e Thomas (2009) recentemente documentaram a utilizao de AIR
na ndia, Malsia, Paquisto, Filipinas, Sri Lanka, Gana, Nigria, Crocia e Srvia.
O objetivo de uma AIR avaliar sistematicamente os impactos de uma regulao,
utilizando ferramentas econmicas e estatsticas apropriadas. Ela permite que as
agncias reguladoras, a autoridade central de regulao, os grupos de interesse e o
pblico compreendam os efeitos da proposta e as alternativas viveis, utilizando
um arcabouo bem compreendido e desenvolvido, e um conjunto de suposies.
uma ferramenta que fornece informaes objetivas para a tomada de deciso.
O princpio subjacente a uma AIR que a regulao deve ser projetada para ma-
ximizar os benefcios lquidos para a sociedade. Isso feito comparando custos
e benefcios de aes alternativas. Embora esse objetivo parea ser relativamente
bsico, o desenvolvimento de uma AIR um processo complexo que requer esforos
de especialistas do setor, de economistas, de cientistas e engenheiros da indstria,
e de estatsticos. Muitas questes devem ser abordadas, as quais envolvem fatores
como impactos na distribuio, mensurao de impactos ao longo do tempo, ava-
liao dos anos de vida salvos e outras questes difceis. Embora a APA fornea ao
governo o arcabouo para regular e o Decreto n
o
12.866 d ao OMB a autoridade
para supervisionar o processo, a Circular A-4, como emitida pelo OMB em 2003,
dene as melhores prticas no desenvolvimento de uma AIR.
68
Existem diferentes tipos de AIRs, dependendo das caractersticas da regulao
proposta, bem como outras consideraes, como o tamanho do impacto esperado da
regulao. Tradicionalmente, os economistas fazem uma distino entre regulao
econmica e regulao social. A regulao econmica em geral inclui regras que
governam os preos e os salrios e estabelece barreiras entrada e sada de regras.
Nesses casos, Anlise da Concorrncia a metodologia adequada. Isso envolveria a
denio de mercados relevantes e o impacto de uma regulao sobre a estrutura
do mercado e o grau de concorrncia. A Circular A-4 do OMB assinala que tanto
a teoria econmica quanto a experincia estabelecem um pressuposto geral contra
o controle de preos e as cotas em mercados competitivos.
Regulaes sociais, tais como aquelas destinadas a reduzir a poluio ou a
proteger a sade e garantir a segurana, so melhor analisadas utilizando-se a anlise
custo-benefcio ou a anlise custo-efetividade. Para reguladores que determinam
regras administrativas para programas do governo j estabelecidos por meio da
legislao e do processo oramental, onde o principal impacto seria no oramento,
muitas vezes conveniente fazer uma anlise deste ou da transferncia dos efeitos
scais e distributivos. Regulaes que tm impacto signicativo em um nmero
considervel de pequenas empresas ou entidades que so obrigadas, por lei, a terem
uma Anlise de Flexibilidade Regulatria preparada.
A profundidade da anlise realizada deve ser proporcional ao impacto potencial.
Os Estados Unidos dispem de trs limiares que governam a extenso da anlise:
menos de US$ 100 milhes de impacto; mais de US$ 100 milhes; e mais de US$ 1
bilho. No caso de menos de US$ 100 milhes de impacto necessria pelo menos
uma discusso qualitativa dos custos e benefcios, e acima de US$ 100 milhes de
impacto exige-se uma formal anlise quantitativa de custo-benefcio. Para regulaes
de sade, de segurana e ambientais, com benefcios sociais e/ou custos superiores a
US$ 1 bilho, obrigatrio que se inclua uma anlise de probabilidade quantitativa ou
tcnicas de simulao, como a de Monte Carlo, para levar em conta a incerteza.
O primeiro passo para qualquer AIR descrever a necessidade de uma ao
regulatria. Existem vrias razes para uma regulao ser proposta. Ela pode resultar
de uma deciso judicial ou ser obrigada por uma lei aprovada pelo Congresso. Em
qualquer caso, tanto uma falha de mercado que exige correo atravs da regulao
federal, quanto, em alguns casos, um propsito pblico importante estabelecido
pelo Congresso devem ser identicados. Esses fatores incluem transbordamentos
ou externalidades, excessivo poder de mercado, voltados para situaes de infor-
mao insuciente ou assimtrica, ou para ns sociais, tais como a remoo de
injustia distributiva, promoo da privacidade ou da liberdade pessoal. Mesmo
69
se uma falha de mercado adequada e signicativa for identicada, a agncia deve
ainda explicar por que a regulao federal iria fornecer a melhor soluo, e por
que o mercado no acabaria por se autocorrigir.
As agncias devem, em seguida, considerar abordagens alternativas de regula-
o. Isso abrange coisas como datas de cumprimento e medidas alternativas sua
aplicao ou diferentes requisitos de dimenso da empresa ou de regio geogrca.
Mas tambm pode signicar uma construo muito diferente de regulao. Por
exemplo, os padres de desempenho costumam ser considerados mais ecientes
do que os padres de design ou de engenharia, e as perspectivas do mercado, tais
como taxas, permisso ou venda de licenas, geralmente oferecem os mesmos
benefcios que uma estratgia de controle direto, mas a um custo mais baixo. Em
casos de falha de informao, melhorar a disponibilidade da informao ou da
divulgao tende a ser um esquema mais ecaz de regulao (que por si s exigiria
uma anlise dos custos e benefcios).
H dois quadros para a AIR de regulao social que constituem a base de an-
lise: a ACB (anlise custo-benefcio) e a ACE (anlise custo-efetividade). Quando os
valores monetrios podem ser atribudos aos benefcios de uma regulao, ACB o
mtodo preferencial de anlise. Nesses casos, os benefcios lquidos para a sociedade
so o indicador adequado das mais ecientes alternativas regulatrias. J para a
regulao na rea de sade e de segurana, especialmente onde no permitido, de
acordo com a lei subjacente, monetizar benefcios, a ACE aplicada. Uma anlise
pode comparar, por exemplo, as unidades de melhoria de sade ou toneladas de um
poluente especco reduzido. Ento, as relaes de custo-efetividade incrementais
so comparadas para avaliar o melhor nvel de regulao. A Circular A-4 recomenda
que, para regulaes de sade, de segurana e ambiental, a ACE formal desenvolvida
por economistas e por prossionais de sade devem ser utilizadas em conjunto com
a ACB. Ociais de polticas pblicas muitas vezes se sentem mais confortveis com
uma ou com outra abordagem. Deve-se estar ciente das muitas armadilhas existentes
ao desenvolver AIRs, utilizando ACB e ACE. Custos e benefcios futuros devem ser
descontados, os impactos distributivos devem ser considerados e as medidas alter-
nativas de eccia (anos de vida ajustados pela qualidade ou quantidade equivalente
de vidas salvas, por exemplo) podem ser construdas. Devido natureza complexa
dessas questes e muitas outras que so detalhadas na Circular A-4 o OIRA
realiza sesses de treinamento para o pessoal da agncia.
As AIRs so documentos importantes que tm usos alm da avaliao de uma
regulao proposta. Eles se tornam parte do processo legal e so usados para exame
interagncias, como um componente importante da documentao disponvel durante
70
o perodo de comentrios pblicos de uma proposta de regulao, e podem ser
utilizados exames de uma regulao que contestada na Justia. Igualmente signi-
cativo o fomento do controle de qualidade da anlise entre rgos reguladores.
A melhor prtica exigida quando a AIR est institucionalizada.
provvel que a administrao Obama realize mudanas nos requisitos da
AIR. O OMB j pediu sugestes e comentrios ao pblico e s partes interessadas
sobre: a relao entre o OIRA e as agncias; divulgao, transparncia e participao
do pblico; o papel da ACB; o papel das preocupaes distributivas; a equidade
e preocupaes para com as futuras geraes; formas de reduzir a demora na
emisso de regulaes; o papel da cincia do comportamento; e identicao das
melhores ferramentas de anlise. Embora o presidente Obama ainda no tenha
emitido uma nova portaria, o OMB recebeu 183 comentrios do pblico e das
partes interessadas sobre essas questes.
IMPACTO DA AIR NA MELHORIA DO PROCESSO DE DECISO REGULATRIA
Impactos Microeconmicos
Provavelmente, agora cou claro para o leitor que desenvolver e examinar uma AIR
envolve uma quantidade considervel de esforo. Os recursos que so gastos, tanto
em tempo quanto em dinheiro, tm usos alternativos, como qualquer burocrata
dir. Portanto, no um despropsito sujeitar as AIRs ao mesmo processo que elas
mesmas exigem: o processo da AIR passa pelo teste do custo-benefcio? Embora no
possamos usar as rigorosas metodologias estabelecidas na Circular A-4 do OMB,
h alguns indcios que sugerem que as AIRs tm melhorado o processo de tomada
de deciso regulatria, desde que foram adotadas nos Estados Unidos.
O primeiro suporte para um impacto positivo, com base na obrigao de utilizar-
se a AIR, a srie de armaes para seu uso continuado como uma ferramenta
analtica. No perodo coberto pelos ltimos sete presidentes dos Estados Unidos o
programa bsico de AIR foi mantido. Essas armaes no se baseavam em razes
ideolgicas nenhum dos presidentes era economista e as liaes partidrias foram
quase igualmente divididas: quatro eram republicanos e trs democratas e dentro
desse grupo existiam polticos inclinados direita, ao centro e esquerda.
Um sinal similar do seu valor a sua adoo por todos os 30 pases da OCDE,
pela UE e por muitos pases em desenvolvimento, documentado em Jacobs and
Associates (2006) e pela OECD (2009). A adoo desta ferramenta fora dos Esta-
dos Unidos foi o resultado de muitas reunies internacionais e visitas envolvendo
administradores de alto nvel, que concluram que ter um arcabouo consistente,
71
de forma a ser capaz de analisar o impacto da regulao sobre o bem-estar lquido
do pblico, era uma prioridade. Essa uma melhoria importante, se considerada a
adoo de regulaes baseadas em, no mximo, boas intenes, mas sem evidncia
emprica sobre os impactos esperados.
Uma reviso do registro norte-americano ao longo dos ltimos 30 anos tambm
fornece uma base para a noo de que as AIRs so importantes na racionalizao dos
esforos regulatrios de um pas. O grco 1 apresenta os custos sociais estimados das
330 principais regulaes nais (com os impactos de mais de US$ 100 milhes por
ano) dos Estados Unidos para cada ano. Durante esse perodo, de 129.484 regulaes
publicadas no Dirio Ocial, 21.744 foram revisadas pelo OMB, e 1.280 delas eram
importantes. Dessas regulaes, muitas eram de transferncia ou oramentrias, dema-
siado pequenas para ter AIRs, ou eram emitidas por agncias independentes que no
estavam sujeitas superviso do OMB. O custo total destas regras em dlares constantes
(de 2001) era US$ 148 bilhes, ou cerca de US$ 6,5 bilhes acrescentados, em mdia, a
cada ano, em dlares de 2008. A variao nos custos tambm interessante. O perodo
mais dramtico so os primeiros sete anos da administrao Reagan, quando, entre
1981 e 1987, foram impostos custos mnimos pelas principais regulaes, e mesmo
custos negativos (desregulamentao, nos primeiros anos). Em 1988, ltimo ano da
administrao Reagan, novos custos signicativos foram acrescentados. A variao
entre outras administraes bem baixa. Uma observao interessante o efeito da
regulao da meia-noite, que a tendncia de cada administrao de deixar o cargo
emitindo um nmero desproporcional de regras no nal do seu mandato: Reagan, em
1988, Bush, em 1992, e Clinton, em 2000.
72
O grco 2 mostra os custos e benefcios das principais regulaes emitidas,
de 1
o
de outubro de 1992 a 30 de setembro de 2008. Note-se que os quatro
maiores anos em termos de benefcios, 1992, 2004, 2005 e 2007, so, na sua
maioria, explicados por quatro regulaes de ar puro da EPA: a regulao de 1992
da licena de chuva cida, a regra de 2004 de motor diesel no rodovirio, a regra
de 2005 de qualidade do ar interestadual, e a aplicao da regulao da partcula
de ar limpo. Na maioria dos anos, os benefcios excedem os custos por uma larga
margem. Observe tambm que, no primeiro ano da administrao de George
W. Bush, nenhuma regulao importante foi emitida, em parte, porque leva um
ano para emitir grandes regulaes, e a administrao Clinton havia emitido uma
quantidade considervel de regras em seu ltimo ano. Uma leitura do grco 2
que o programa de AIR dos Estados Unidos tem produzido signicativos benefcios
lquidos ao longo dos ltimos dez anos, mais ou menos.
Outra maneira de medir a eccia do programa de exame regulatrio dos
Estados Unidos olhar para a tendncia da relao custo-efetividade, ao longo do
tempo, das regulaes nais emitidas pelas agncias supervisionadas pelo OMB.
Morrall (1986, 2003) publicou o mais altamente citado e completo conjunto de
dados do custo por vida estatstica salva cost per statistical life saved (CSLS). Esse
conjunto de dados foi recentemente atualizado por Hahn e Tetlock (2008). Ele
reproduzido no grco 3. As 79 regulaes emitidas entre 1967 e 2005 mostram
uma variao extremamente grande em CSLS, de US$ 100 mil para acima de US$
1 bilho, indicando que muito mais vidas poderiam ter sido salvas, para uma dada
despesa de regulao, se o governo tivesse alocado recursos de forma mais sbia.
O grco divide as regulaes em trs categorias: segurana, toxinas crnicas, e
outras (principalmente destinadas a doenas cardiovasculares). O grco revela que
73
as regulaes emitidas de 1985 at cerca de 1995, destinadas a toxinas crnicas,
produziam a grande maioria dos custos-ineccias excedentes (mais de US$ 50
milhes em CSLS). Como se espera que os reguladores racionais devam emitir
regulaes mais custo-efetivas na medida em que trabalham com dados sobre
riscos, o fato de que aps 1995, a varincia da relao custo-efetividade parea
ter diminudo, indica que o programa de AIR dos Estados Unidos talvez tenha se
tornado mais ecaz nos ltimos 12 anos.
Existe mais evidncia do modo pelo qual as AIRs tm sido utilizadas para me-
lhorar a tomada de deciso regulatria, baseando-se em estudos de caso especcos.
Em particular, estudos de caso em Morgenstern (1997), da eccia das AIRs da
EPA, e de Graham (2008), das AIRs que ele utilizou quando chefe do OIRA, de
2001 a 2006 fornecem numerosos exemplos de como a anlise foi bem utilizada
pelas agncias e pela Casa Branca, para melhorar a relao custo-efetividade das
regulaes importantes.
Vale a pena examinar um estudo de caso em maior detalhe, na medida em
que abrange muitos aspectos interessantes do processo regulatrio. Em 2003, foi
emitida uma regulao que obrigava as empresas a colocar separado o contedo
de gordura trans dos alimentos no painel de fatos nutricionais contidos em cada
embalagem de alimentos. A anlise que conduziu a esta regulao foi baseada em
uma proposta de regulao da FDA da administrao Clinton, que nunca progrediu
alm do estgio de proposta. Essa regulao propunha adicionar gordura trans ao
teor de gordura saturada do rtulo. Apesar de bem-intencionada, houve proble-
mas factuais com a proposta, uma vez que gordura saturada e gordura trans so
substncias distintas, com diferentes graus de risco. No entanto, muitos cientistas
74
da FDA sentiram que a rotulagem de diferentes gorduras se tornaria confusa para
os consumidores.
A proposta de regulao foi reavivada quando o OIRA emitiu uma carta
rpida em setembro de 2001, uma inovao desenvolvida pelo novo chefe do
OIRA, John Graham, anteriormente da Harvard School of Public Health. A
carta rpida do OIRA baseou-se na AIR na proposta original, bem como em
uma nova avaliao de risco que associava a ingesto de gordura trans s CHDs.
Diante dos novos dados de risco, foi possvel fazer uma anlise custo-efetividade
para avaliar o CSLS ao rotular a gordura trans. Comparando-se o CSLS de uma
regulao de rotulagem de informaes de gordura trans com o CSLS de outras
regulaes adotadas ou propostas, cou claro, para os analistas do OIRA, que a
rotulagem de gordura trans pode ser potencialmente uma forma muito ecaz de
salvar vidas. Em comparao, das 76 regulaes nais que tinham sido emitidas
entre 1967 e 2000, 32 delas tiveram um CSLS de mais de US$ 7 milhes. Destas,
27 tinham um CSLS de mais de US$ 21 milhes. Por exemplo, US$ 7 milhes
por vida estatstica salva o valor que muitos economistas tm encontrado com
base na evidncia da DAP ao compensar estudos salariais utilizando o grau de ris-
co dos empregos (VISCUSI; ALDY, 2003). Utilizando-se a Anlise Sade-Sade
que olha para os custos de oportunidade das regulaes medidas apenas em vidas
estatsticas perdidas, US$ 21 milhes foram estimados como o valor a ser utilizado
para a estimativa de corte fatal (LUTTER; MORRALL; VISCUSI, 1999). No
entanto, com base na anlise feita no OIRA, parecia que a rotulagem de gordura
trans custaria menos de US$ 10 mil por vida estatstica salva.
Uma nova AIR foi desenvolvida para a nova proposta de 2003. Os principais
componentes da anlise foram os seguintes:
com base em pesquisas de consumidor, gordura trans era cerca de 2,5%
do consumo de energia, com 2,0% sendo adicionados por processadores
de alimentos;
a reformulao da margarina e a evaso dos consumidores foram estimadas
de forma muito conservadora, reduzindo a ingesto em 0,04;
depois de se fazer a anlise risco-risco, devido substituio de outras
gorduras por gordura trans, a reduo lquida em CHD foi de 0,05% para
0,1%, utilizando-se estimativas de risco para CHD de gorduras diversas;
com 1,1 milho de ataques cardacos por ano nos Estados Unidos (40% fatais),
a rotulagem reduziria entre 200 ataques cardacos fatais e 400 no fatais, e 480
fatais e 720 no fatais, por ano, dependendo do mecanismo assumido;
75
a anlise de custos foi baseada no nmero de etiquetas precisando de mu-
dana (300 mil), produtos que necessitam de teste (60 mil) e os custos de
reformulao voluntria (45 produtos); e
custos imediatos US$ de 140 milhes a US$ 250 milhes.
Dada essa informao, uma srie de benefcios foi calculada, de US$ 230
milhes para US$ 2,8 bilhes por ano. A grande extenso baseada em anlises de
sensibilidade envolvendo diferentes taxas de desconto (3% e 7%); diferentes hipteses
sobre anos de vida ganhos e anos de vida ganha ajustada pela qualidade; variaes nas
estimativas da DAP para o valor da reduo do risco; variaes nos custos mdicos;
e diferentes modelos de reduo de risco. H mesmo razo para crer que o limite do
benefcio superior baixo, devido a uma baixa estimativa de reduo no consumo e
a outros mecanismos biolgicos. No lado dos custos, uma extenso mais estreita de
US$ 9 milhes a US$ 26 milhes por ano, para cumprir a regulao, foi estimada.
A melhor estimativa de benefcios lquidos foi de US$ 1,6 bilho e para CSLS foi
de US$ 3.000. No entanto, houve omisses na AIR, acerca das quais tomadores
de deciso precisavam estar cientes. No houve anlise da distribuio feita para
acompanhar a estimativa de CSLS. possvel, por exemplo, que a regulao possa
ser mais cara para pessoas de baixa renda, porque suas dietas tm uma proporo
maior de alimentos com gordura trans. Alm disso, no havia nenhuma alternativa
a ser estimada, a no ser a base de nenhuma regulao: a proposta foi rotular ou no
rotular. No entanto, devido estimativa dramaticamente baixa do CSLS e ao nvel
esmagador dos benefcios lquidos estimados, a regulao foi nalmente aprovada
em 2003, com base na argumentao apresentada pela AIR. Nos sete anos desde
que a regulao foi publicada, muitos observadores notaram isso como uma das
mais bem-sucedidas regulaes e custo-efetivas emitidas pela administrao Bush.
De fato, a indstria alimentcia rapidamente reduziu a quantidade de gordura trans
em seus produtos, em valores muito superiores ao originalmente estimado. Alm
disso, muitos outros estados, municpios e governos estrangeiros tm seguido com
regulaes mais profundas quanto gordura trans na dieta e em restaurantes.
Em resumo, as experincias com AIRs dos Estados Unidos sugerem que a
anlise cuidadosa, transparente e objetiva pode melhorar os resultados regulatrios
e oferecer sociedade signicativos benefcios lquidos.
EVIDNCIA DA QUALIDADE DA REGULAO EM IMPACTOS
MACROECONMICOS
Em virtude da natureza complexa de qualquer economia, muitas vezes difcil
isolar os efeitos macroeconmicos de um regime particular de regulao, mais
76
problemtico ainda determinar as consequncias reais de uma regulao especca.
A justicativa original para o programa regulatrio centralizado dos Estados Uni-
dos foi a preocupao quanto ao excessivo impacto da regulao sobre a inao
e o crescimento, durante o perodo de estagao, na dcada de 1970. Como as
polticas de demanda agregada so problemticas em perodos de inao e de re-
cesso combinadas, a ateno dos Estados Unidos voltou-se para oferecer polticas
laterais, tais como uma melhor regulao. Desde esse tempo, continuou a ser uma
prioridade presidencial nos Estados Unidos.
Desde o incio de 1980, o desempenho econmico dos Estados Unidos tem
sido um dos melhores entre as economias desenvolvidas, ainda que a teoria da
convergncia de renda possa prever que a maioria das outras economias desenvol-
vidas deva estar ganhando com o crescimento do PIB dos Estados Unidos. Vrios
estudos realizados por think tanks como o Instituto Fraser, no Canad, ou o He-
ritage Foundation, em Washington, bem como por organizaes internacionais,
como a OCDE e o Banco Mundial, tm consistentemente encontrado um impacto
positivo das melhorias na qualidade regulatria. Parece que os pases com sistemas
regulatrios exveis e ecazes, juntamente com os direitos de propriedade bem
denidos, tm o melhor registro de crescimento da renda per capita, bem como
indicadores sociais, tais como expectativa de vida e o ndice de Desenvolvimento
Humano das Naes Unidas
Talvez o ndice mais abrangente da qualidade da regulao seja o Doing Busi-
ness do Banco Mundial. Esse projeto, lanado sete anos atrs, atualmente propor-
ciona uma medida objetiva das regulaes sobre os negcios e sua aplicao em 183
economias e em cidades selecionadas em nvel subnacional e regional (BANCO
MUNDIAL, 2009). Embora no mensure todos os aspectos do ambiente empresa-
rial, como a estabilidade macroeconmica, a corrupo, o nvel de qualicao dos
trabalhadores, a proximidade aos mercados nanceiros, ou regulaes especcas
voltadas para o investimento estrangeiro ou para os mercados nanceiros centra-se
sobre as regulaes relevantes para o ciclo de vida de pequenas e mdias empresas
nacionais. O ndice calculado com base na diculdade (ou facilidade) quanto
s dez seguintes atividades: iniciar um negcio, lidar com licenas de construo;
contratar trabalhadores; registrar propriedade; obter crdito; proteger investidores;
pagar impostos; negociar entre fronteiras; executar contratos; e encerrar um neg-
cio. O ndice calculado como a classicao da mdia simples dos seus rankings
percentuais, quanto a cada um dos dez temas.
De acordo com um estudo realizado por Djankov, McLiesh e Ramalho
(2006), com base em dados do Doing Business do Banco Mundial, um movimento
77
dos quartis inferiores para os quartis superiores dos 135 pases acrescenta 2,3% de
crescimento econmico mdio anual mesmo aps o controle de outros fatores de
crescimento, como a educao, o conito civil, o investimento e a renda. Embora
a correlao no prove a causalidade, uma evidncia indireta interessante que se
encaixa com a teoria econmica.
O projeto Doing Business do Banco Mundial tornou-se uma importante fonte
de benchmarking e de melhores prticas para muitos pases ao redor do mundo que
querem melhorar a qualidade regulatria e o crescimento econmico. Muitos dos
pases que tm boa pontuao nesse ndice tambm tm desenvolvido programas
de AIR para melhorar a regulao.
A tabela 1 mostra os 20 principais pases na escala da facilidade em fazer
negcios. Note-se que a maioria dos dez principais pases tende a ter common law
e/ou a falar ingls. O pas sul-americano mais bem classicado nesse ndice o
Chile, sendo o 49
o
dos 183 pases. Os pases do grupo BRIC (Brasil, Rssia, ndia e
China) ocupam as 129
a
, 120
a
, 133
a
e 89
a
posies da classicao, respectivamente.
Uma forma de perceber esses resultados que o Brasil tem potencial para melhorar
a produtividade e crescer ainda mais rpido do que seu recorde recente indica,
continuando a melhorar sua qualidade regulatria por meio da implementao
do seu programa de AIR.
TABELA 1
Vinte principais economias na escala Ease of Doing Business
1. Cingapura 5. Reino Unido 9. Austrlia 13. Arbia Saudita 17. Maurcio
2. Nova Zelndia 6. Dinamarca 10. Noruega 14. Islndia 18. Sucia
3. Hong Kong, China 7. Irlanda 11. Gergia 15. Japo 19. Coreia, Rep.
4. Estados Unidos 8. Canad 12. Tailndia 16. Finlndia 20. Bahrein
CONCLUSES DA EXPERINCIA AMERICANA
Neste trabalho, realizamos uma crnica da histria do moderno programa de exame
e de anlise regulatria dos Estados Unidos. Embora cada pas deva desenvolver seu
prprio programa de regulao baseado em seu sistema jurdico, na sua histria e
nas expectativas da sociedade, existem algumas lies a serem aprendidas com as
realizaes dos Estados Unidos.
Um compromisso rme e duradouro do governo central uma condio
necessria para um programa regulatrio bem-sucedido. Desde o incio da dcada
de 1970, os Estados Unidos tiveram presidentes com uma vasta gama de posies
polticas, e maiorias legislativas de ambas as partes, ao longo dessa dcada. Apesar
78
dessas diferenas, no houve oscilaes da posio central de que a superviso do
programa regulatrio o princpio organizador mais apropriado.
A prestao de contas necessria porque os interesses especiais so poderosos,
os benefcios so difusos e grandes so os custos polticos. Transparncia e aber-
tura so necessrias para manter o apoio pblico para um programa regulatrio.
Juntas, essas caractersticas aumentam a probabilidade de que o resultado de uma
proposta de regulao implicar maiores benefcios lquidos para a sociedade como
um todo, em vez de ser inuenciado pelo capricho de uma indicao poltica em
uma agncia ou pelo lobista com o bolso mais profundo.
Embora esses aspectos de governana do programa sejam fundamentais, no
demais ressaltar a importncia de se empregar o estado da arte da metodologia
e do levantamento de dados para analisar custos e benefcios de uma proposta de
regulao e suas alternativas viveis. Um programa ecaz de regulao deve exigir
que a AIR seja de alta qualidade e conduzida de modo a promover a ecincia
econmica e a equidade.
Um programa de anlise regulatria comandado pelo ncleo central de go-
verno no Brasil tem o potencial de trazer enormes benefcios para a sociedade. Tal
programa deve levar a benefcios macroeconmicos mensurveis, incluindo nveis
mais elevados de crescimento. O resultado de maiores nveis do PIB per capita
bem conhecido, isto , aumenta a capacidade do pas de melhorar os padres de
vida e de sade de todos os seus cidados.
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1. O palestrante refere-se aqui crise nanceira mundial de 2008, cujos efeitos comearam a ser observados no Brasil a partir de 2008.
[Nota dos editores]
CAPTULO 3
Coordenadores:
Mrcio Wohlers
Debatedores:
Jairo Saddi
Gabriel Madeira
Mrcio Wohlers Existem questes como: se possvel ou no fazer mitigao de
bolhas, se o papel de bancos centrais trabalharem nesse sentido e se isso salutar
ao prprio mercado (vai acontecer mesmo assim); h outras questes em relao
interveno do Estado no sistema, os ganhos e as perdas resultantes de ecincia.
Ento, acho que temos uma mesa com pessoas bastante qualicadas para discutir
esses aspectos. Peo ao Gabriel Madeira, colega nosso da FEA/USP, que inicie a
primeira apresentao da sesso. Obrigado.
Gabriel Madeira Bom, em primeiro lugar, gostaria de agradecer o convite para
vir aqui, um prazer. uma iniciativa muito interessante, nesse momento, quando
est todo mundo discutindo regulao nanceira e todos esto um pouco perplexos
com o que aconteceu.
1

Para comear, tenho que me apresentar. No sou um economista de regulao,
na verdade a minha rea desenvolvimento nanceiro, isto , relacionada a con-
tratos. Entrei nesse mundo de contratos nanceiros pelo lado do desenvolvimento.
E, basicamente, entrei e muitas pessoas que trabalham com desenvolvimento
entraram nisso porque existem argumentos tericos muito bem estabelecidos pelos
quais mercados de crdito so extremamente relevantes para o desenvolvimento.
84
MRCIO WOHLERS RONALDO SEROA DA MOTTA JAIRO SADDI CLEFAS SALVIANO JNIOR
WALDERY RODRIGUES JNIOR GABRIEL MADEIRA
S para citar alguns poucos exemplos, posso mencionar o paper do Banerjee e
Newman (1993),
2
e o do Buera (2008).
3

Basicamente, o que esta literatura mostra que, quando se tem acesso a crdito,
h menos dependncia da riqueza para poder bancar projetos importantes. Signica
que indivduos que tm projetos potencialmente promissores podem banc-los sem
que eles tenham riqueza. Existe toda uma literatura que associa, por exemplo, escolha
ocupacional com acesso a crdito. Com bons mercados de crdito, para um indivduo
ser empresrio, para ele bancar um projeto, no precisa, necessariamente, ter riqueza.
Esse um dos focos principais da literatura terica de desenvolvimento.
Tambm existe uma enorme quantidade de evidncias empricas que vo a
favor desses argumentos tericos especialmente em nvel micro posso mencio-
nar os papers de Evans Jovanovic, Banerjee e Duo, que mostram que, de fato, os
indivduos investem mais quando eles tm acesso a crdito. E que, em ambientes
com restrio de crdito, h uma dependncia de riqueza para as pessoas poderem
investir. Essa evidncia mostra que basicamente mercados de crdito so impor-
tantes no s para crescimento, mas tambm para mobilidade, tendo um papel
social importante.
O problema que o mercado de crdito tem uma srie de peculiaridades que
fazem com que seja difcil estabelecer polticas para ele. O mercado de crdito um
mercado bastante particular, e, justamente, so essas particularidades que fazem dele
o foco da literatura recente de desenvolvimento. De fato, h uma srie de sutilezas.
necessrio entender bem uma srie de problemas complicados para conseguir
determinar quais so as polticas timas para o mercado. Basicamente, o que gera
essas complicaes no mercado de crdito so dois ingredientes: a sequncia de
pagamentos dos contratos ao longo do tempo e o risco moral.
Primeiramente, ao contrrio de mercado de bens que entrega dinheiro e leva
um bem pode-se pensar na troca de um bem por outro , nos mercados nan-
ceiros, basicamente, o momento em que uma parte d o benefcio para outra no
o mesmo em que a outra retribui o benefcio. Alm disso, pelo fato de haver esse
deslocamento no tempo, esse o mercado em que a assimetria de informao ou
risco problema fundamental. E quando o risco o problema fundamental, como
os agentes so assimetricamente informados a respeito dos eventos que so relevan-
tes para a economia, surgem problemas de assimetria de informao. Existe uma
enorme literatura que fala, por exemplo, do problema de seleo adversa. O que
2. BANERJEE, A.V.; NEWMAN, A. Occupational choice and the process of development. Journal of Political Economy, v. 101, n. 2,
p. 274-298, 1993.
3. BUERA, F. J. Persistency of poverty, nancial frictions, and entrepreneurship. UCLA, 2009 (Working Paper).
85
seleo adversa? Basicamente, indivduos que so mais arriscados, ou seja, que tm
projetos com mais chances de fracassar, so os mais dispostos a pagar uma taxa de
juros maior. Por que eles esto dispostos a pagar uma taxa de juros maior? Porque
as contingncias nas quais eles pagam so menos provveis. De fato, os custos que a
taxa de juros impe para esses indivduos menor.
Outro ingrediente risco moral. Quer dizer, o contrato feito numa data
t, numa outra data l na frente vai ser feito o pagamento, se tudo correr bem.
Isso signica que os indivduos naturalmente tm um incentivo para no fazer
o melhor esforo possvel para gerar, para honrar os contratos. Esse ingrediente,
tradicionalmente, aplica-se ao contexto de contratos de crdito individual, quer
dizer, o indivduo toma emprestado e, se a taxa de juros que ele est olhando
muito alta, ele no tem incentivo para se empenhar em fazer com que as coisas
deem certo. Esse conceito adquire, num momento de crise sistmica, uma outra
expresso interessante, que o fato de os bancos poderem se expor a riscos muito
grandes se estiverem esperando ser socorridos pelo governo. Ento, esse outro
problema de risco moral, de que a gente vai falar um pouquinho mais adiante, e
que est mais associado com o tema proposto.
Finalmente, existe outro problema, que o comprometimento limitado. Quer
dizer, se eu tomar emprstimo hoje, devo pagar amanh, entretanto, se no h uma
boa qualidade de sistema judicial, ou algum mecanismo que me convena a pagar,
pode ser melhor eu no pagar. Ento, s vezes, o que acontece o que se chama
de inconsistncia dinmica. Quer dizer, eu gostaria de poder pagar amanh, mas
quando chegar amanh, mudo de ideia. Isso acaba por limitar o mercado de crdito.
Qual a implicao que isso a tem de relevante para contratos de crditos?
Basicamente, isso implica que contratos de crdito so objetos complexos.
Quando se olha um mundo perfeito, em que no h assimetria de informao, no
importa muito como as rmas se nanciam, como os projetos so nanciados. Na
verdade h um teorema a respeito Modigliani e Miller que diz: a maneira como
os agentes se nanciam irrelevante quando o mundo perfeito, com informao
e tal. O que acontece que, na prtica, essas assimetrias de informao fazem com
que esse ambiente informacional complexo se expresse sob a forma de contratos
timos tambm complexos. E, mais do que isso, ambientes diferentes pedem con-
tratos diferentes. Poder-se-ia pensar, por exemplo, no contrato de dbito simples,
dvida simples. s vezes, se tudo d certo, voc paga; todo mundo paga a mesma
quantidade, no caso de tudo correr bem; paga-se o que tomou emprestado mais
a taxa de juros, mas existem contingncias em que o indivduo no paga, a rma
no paga, e ela vai para uma auditoria.
86
Existe uma literatura que mostra que esse tipo de contrato um contrato
timo, o desejvel no caso de assimetria de informao do tipo em que s a
rma tomadora de emprstimo observa o seu uxo de caixa. Ento, nesse caso,
um contrato especco que resolve isso. Em alguns casos, a coisa ca at mais
complexa. Townsend mostrou no mesmo paper em que indica que contratos de
dbitos so importantes que, s vezes, o melhor ter contratos aleatrios, mas
que envolvem incertezas. Basicamente, a aleatorizao que ele tem que, s vezes,
as rmas so auditadas pela emprestadora, s vezes no. E existem outros contratos
mais complexos, que resultam de ambientes informacionais tambm complexos.
H, por exemplo, um paper recente do DeMarzo e Fishman, em que eles mostram
que aes, dbitos de longo prazo, uma srie de ativos so ingredientes que resultam
de um contrato timo num mundo em que h a possibilidade de liquidao e a
possibilidade de os agentes esconderem, a um custo, o uxo de caixa.
Quais so as mensagens que saem dessa diversidade de ativos nanceiros
timos, que resulta de um ambiente de imperfeio informacional, assimetria
informacional? Em primeiro lugar, taxas de juros no so simplesmente preos,
ao contrrio do que se aprende no curso de equilbrio geral. Taxas de juros num
mundo neoclssico, perfeito, com informao perfeita, basicamente so o preo do
consumo presente; so um preo. Se voc for olhar, por exemplo, para um modelo
que mencionei, do Townsend, o modelo que justica esses contratos de dbito
contratos em que as pessoas em situao boa pagam sempre a mesma coisa e s
vezes do calote mostra que a quantia que os devedores vo pagar vai reetir o
custo de auditoria, por exemplo. Ento, a taxa de juros basicamente determina o
pagamento que feito em algumas contingncias e, em outras contingncias, esse
pagamento no feito; existe auditoria.
Poder-se-ia pensar, por exemplo, num mundo de seleo adversa, Stiglitz-
Weiss, em que a taxa de juros, nesse caso, o pagamento que feito no caso de o
projeto dar certo e que no feito se o projeto der errado. Qual o problema disso
em termos de regulao? O problema que preos, em geral, so uma referncia
importante para se fazer regulao. muito comum algumas pessoas falarem as
taxas de juros altas so uma indicao clara de que existe um problema de baixa
competitividade no setor bancrio no Brasil. Isso no necessariamente verdade.
Por exemplo, quando os juros bsicos so altos, os agentes que vo tomar emprs-
timos, por seleo adversa, so agentes que tm risco alto. Isso signica que os
spreads sero altos. Ento, essa uma explicao para juros altos que no tem nada
a ver com baixa competitividade.
Por outro lado, pode ocorrer imperfeio jurdica, relacionada com o problema
de comprometimento limitado. Quer dizer que, quando se chega l na frente, se
87
voc no ser punido por no pagar uma dvida, voc no paga. Isso pode aumen-
tar a probabilidade de inadimplncia e os juros vo reetir essa probabilidade de
inadimplncia alta. H um paper meu em que uso uma combinao de assimetria
informacional com uma imperfeio de Justia tal que o contrato timo que resulta
do ambiente um contrato de dbito, ou do tipo que se observa por a voc
paga ou d default, e quando paga, paga sempre a mesma coisa. Basicamente, a
imperfeio da Justia extremamente importante para determinar taxas de juros.
Mais do que isso, indivduos diferentes vo ter taxas de juros diferentes. Existe,
portanto, heterogeneidade de taxas de juros e existe at default como uma contin-
gncia prevista num contrato timo. Em alguns casos, pode-se at imaginar que
default uma coisa desejvel.
Tambm se pode ter heterogeneidade de taxas de juros quando h polticas de
screening, isto , polticas para separar agentes do tipo ruim de agentes do tipo bom.
s vezes, os bancos podem oferecer um montante de crdito menor a uma taxa de
juros mais alta para o indivduo que tem mais averso ao risco, e maior a uma taxa de
juros mais baixa para um indivduo que tem um risco maior, e isso vai gerar separao
entre os tipos. Observa-se o tempo inteiro que, quando se vai comprar um carro e se
pede nanciamento, h um menu de contratos disponveis e as pessoas no escolhem
o mesmo contrato. Essa diversidade de ativos nanceiros importante para se lidar
ecientemente com problemas de informao, pois podem gerar preos altos.
Outra implicao importante permitir que haja inovao nanceira e ins-
trumentos nanceiros complexos. Dado que esses instrumentos so relevantes para
os contratos timos sob informao imperfeita, importante que se permita que eles
estejam disponveis. um custo voc impedir que eles estejam disponveis. Posso usar
alguns exemplos de inovaes nanceiras que so bem recebidas, so bem vistas, como,
por exemplo, polticas de microcrdito, quer dizer, contratos em grupo. O que esses
contratos em grupo fazem? Ao invs de voc oferecer o crdito para um indivduo, voc
oferece para um grupo e o grupo se rene e decide pagar conjuntamente. Basicamente,
os contratos em grupo resolvem uma srie de problemas informacionais presentes.
O indivduo no vai se juntar, por exemplo, com outro que seja muito arriscado; o
indivduo vai cuidar para que o outro se empenhe adequadamente, para que o em-
prstimo seja bem utilizado; o indivduo vai forar o outro a pagar, porque se o outro
no pagar, ele que paga. Esse um tipo de inovao que resultou desse exame das
assimetrias informacionais no mercado de crdito. No Brasil, pode-se falar de crdito
consignado. O crdito consignado permite que voc desconte o montante devido na
folha de pagamento automaticamente, sem precisar dos tribunais. Isso aumenta o grau
de credibilidade, de conabilidade. um contrato que, a princpio, as partes poderiam
fazer espontaneamente, mas so necessrias garantias governamentais.
88
E nalmente a gente pode falar de outro tipo de inovao um pouquinho me-
nos bem vista, s vezes: so os mercados futuros e a securitizao de dvidas. Sabe-se
que mercados futuros so importantes porque, basicamente, permitem, por exemplo,
que produtores agrcolas se livrem do risco vendendo seu produto antecipadamente,
transferindo o risco para terceiros. A securitizao de dvidas, isto , essa disperso
de dvidas entre agentes, permite que o emprestador, em vez de emprestar para um
nico sujeito, empreste para um mundo de indivduos, dispersando o risco existente.
Em vez de cada agente car com o risco, cada emprestador car com o risco de um
tomador, os riscos de vrios tomadores so colocados lado a lado, e pela lei dos grandes
nmeros, o que acontece que no h risco a. De fato, quando se estuda a literatura
de contratos timos de crdito, esse tipo de mecanismo considerado importante,
porque permite que os emprestadores sejam neutros a risco. Eles pulverizam todo o
risco da economia, e o ganho de um compensado pela perda de outro.
Existem, na literatura, alguns papers que mostram que, mesmo com informao
complexa, o mercado competitivo consegue gerar ecincia. Quer dizer, assimetria
de informao no necessariamente requer regulao ou interveno estatal. Esse
aqui, talvez, tenha sido o aspecto um pouco ingnuo dessa literatura de mercados
de crditos sobre informao imperfeita. Isso aqui pode estar por trs dos proble-
mas que se observa quando h uma crise sistmica. Se h securitizao ou se h um
grande montante de ativos, e o risco de cada agente est espalhado pela economia,
o que se consegue fazer livrar os agentes de riscos individuais. O grande problema
disso que a economia produz o sistema nanceiro gera riscos sistmicos. E ele
gera risco sistmico porque, primeiro, h alguns componentes de ganhos de escala
de bancos. Bancos maiores tm uma base de dados melhor, conseguem interpretar
melhor o comportamento dos agentes e h uma srie de custos xos que fazem com
que agentes grandes tenham benefcios e vantagens no sistema nanceiro.
Por outro lado, o que alguns economistas tm comeado a especular que,
quando h averso a risco diferente entre agentes ou percepo de risco diferente entre
agentes, pode acontecer que alguns agentes absorvam um montante muito grande de
risco. Ento, em termos de riscos, eles se tornam muito grandes. Isso que se chama
de too big to fail. De fato, como esses agentes grandes so relevantes na economia, o
risco que eles correm gera uma externalidade para o sistema. Tem-se, a, um papel
para interveno estatal. De fato, apesar de eu ter falado um pouco de competitividade
como foco de regulao, a maior parte da literatura de regulao no sistema bancrio
foca em risco sistmico. De certa maneira, deve-se evitar que os bancos, em especial
as instituies bancrias muito grandes, se exponham a riscos muito grandes.
Qual o problema que h aqui? Problema 1: como eu j disse, h evidncias de
que desenvolvimento nanceiro produz desenvolvimento socioeconmico. Problema 2:
89
h evidncias de que regulao pode inibir desenvolvimento nanceiro. Em um paper de
Guiso, Sapienza e Zingales (2006),
4
atravs de uma comparao entre pases, percebe-se
que pases muito regulados tm menos crdito em geral, embora a qualidade do crdito
seja melhor nesses pases. H aqui um tradeoff, quer dizer, voc perde por um lado e ganha
pelo outro. importante que haja regulao, porque existem essas externalidades dos
agentes muito grandes, mas importante que voc permita desenvolvimento nanceiro.
O problema que, em geral, o que se faz estabelecer polticas de depsitos bancrios, ou
garantias dos bancos para proteger correntistas ou para se precaver em casos de crises. Isso
engessa o sistema nanceiro. De fato, pelo menos na crise mais recente, sabe-se que essa
poltica de depsitos e seguros bancrios trouxe algum grau de proteo para o sistema
porque, anal, no houve corrida bancria, mas ocorreu uma crise sistmica.
Uma terceira implicao, que importante levar em conta, so os problemas
informacionais. H um grupo de economistas, geralmente tanto de nanas quanto
de contratos, que tm pensado no que se pode aprender da literatura de informa-
o assimtrica e, ao mesmo tempo, como se lida com o fato de que diversidade
de ativos uma coisa importante. Quais so os problemas existentes? Podem-se
mapear muito claramente os problemas informacionais que existem e que esto
por trs de uma crise sistmica.
Primeiro risco moral ou moral hazard. As instituies too big too fail sabem que
vo ser socorridas pelo governo e se expem a riscos excessivos. Segundo disperso
de passivos ou ativos, securitizao. O fato de a dvida de um indivduo ser pulverizada
pelo sistema inteiro impede que se conheam as disposies de todos os agente;
muito difcil se informar sobre cada agente. E quando no se sabe o risco de cada
agentes, quando se tem uma crise de liquidez como a que a gente viu aqui, tem-se
uma espcie de efeito domin. Ningum quer emprestar para ningum. E ocorre
uma quebradeira; conforme os vencimentos chegam, a economia vai quebrando. Ao
mesmo tempo, o prprio regulador no consegue extrair informao. Por isso, muitas
pessoas tendem a poupar esses derivativos, porque de fato muito difcil se informar
sobre os agentes. Qual o caminho que as pessoas tm conjecturado para resolver
isso? , basicamente, usar princpios que existem em falncia, em outros setores da
economia. Quando uma rma quebra, pode-se permitir que ela deixe de operar, ou
pode-se usar alguma maneira de a dvida ser gerada sem que a rma pare de operar,
e isso o foco de Lei de Falncia. O que se prope que haja, por exemplo, troca de
dvida por aes. Se um banco est endividado, ele no vai conseguir pagar a dvida,
e, dessa forma, transfere as aes, os ativos do banco para o devedor.
4. GUISO, L.; SAPIENZA, P.; ZINGALES, L. The cost of banking regulation. 2006 (CEPR Discussion Paper, n. 5864).
90
Qual a vantagem disso em relao poltica de depsito? Primeiro depsi-
tos engessam o que os bancos fazem. No caso da troca de dvida por aes, tem-se
liberdade de uso de recurso pelas instituies nanceiras. Resolve-se o problema de
risco moral, porque as instituies nanceiras so transferidas, quer dizer, o manager
perde o controle, caso haja este tipo de problema. As dvidas so zeradas, isto , a
dvida de um indivduo com o banco deixa de existir e um pedao do banco vai
para o sujeito. No h esse efeito domin das pessoas pedirem crdito.
Qual o problema disso? muito difcil, ainda mais num ambiente de assi-
metria informacional que segue de um processo de diversicao, atribuir valor ao
banco, atribuir valor ao colateral. Por outro lado, como dizer em que momento esse
colateral deve ser transferido? Qual a garantia de que esse colateral esteja disponvel?
Como garantir que os bancos vo ter essas aes bem disponveis para transmitir
aos agentes? Como se faz esse negcio funcionar?
A soluo que se d uma mistura de um sistema de mercado, de leitura de infor-
maes disponveis do mercado, com o sistema de regulao. Deve-se aprender a ler, nas
informaes do mercado, como saber que uma instituio est em risco. Hart e Zingales
(2009)
5
propem usar os credit default swaps, que so ativos que pagam, no caso de fa-
lncia. Quando o preo desses ativos muito alto, signica que o banco est com risco
de falncia; o mercado vai dizer isso. O governo olha o preo muito alto e permite que as
rmas emitam aes. Se as rmas emitirem aes sucientes, elas garantem a possibilidade
de transferncia, de compensao dos devedores. Caso as rmas no faam isso, entra o
regulador. Se o regulador, ao auditar a rma, constatar que est tudo bem, ele injeta um
pouco de dinheiro e salva a instituio. Caso contrrio, ele intervm, o banco transfere
todo o patrimnio dele para o governo e corta-se um pouco da dvida. Assim, os devedores
no tm incentivo para emprestar a instituies que esto prestes a quebrar.
O que se pode tirar disso aqui que diversidade contratual uma coisa im-
portante para o desenvolvimento nanceiro, mas pode trazer problemas sistmicos.
Particularmente, essa disperso de ativos pode aumentar problemas de assimetria de
informao. Entretanto, inibir a diversidade, a inovao no setor nanceiro tem custos
para o desenvolvimento e importante que a soluo, que necessariamente vai envolver
interveno e regulao, saiba captar sinais do mercado. Essa soluo de combinar sinais
emitidos para um mercado com um mecanismo engenhoso de interveno estatal parece
ser o grande desao que se tem agora para conseguir impedir que as crises sistmicas
aconteam sem engessar o sistema nanceiro. basicamente isso.
Ronaldo Seroa da Motta Vai ser um pouco informal esta mesa aqui, porque eu
vou fazer em p. Vou chamar o segundo palestrante. Mas antes queria agradecer a
5. HART, O.; ZINGALES, L. A new capital regulation for large nancial institutions. 2009 (CEPR Discussion Paper, n. 7298).
91
Gabriel Madeira pela exposio brilhante em que alinhou vrios argumentos em
relao questo regulatria do setor nanceiro. E agora passamos para nosso outro
colega do Ipea, Waldery Rodrigues Jnior, da Dirur, do Ipea de Braslia.
Waldery Rodrigues Jnior Meu nome Waldery Rodrigues Jnior. Antes de
tudo, gostaria de agradecer comisso organizadora dessa 5
a
Jornada de Regulao,
ao convite da Lcia Helena, do Eduardo Fiuza e do Danilo Coelho. Meu trabalho,
na realidade uma apresentao complementar a outras que os colegas debatedores
vo fazer aqui, mais ou menos uma ponte ao que o Gabriel j falou, com uma viso,
me permitam dizer, um pouco mais institucional ou pelo menos com informaes
ligadas rea institucional, do que as apresentaes dos outros dois palestrantes.
sobre regulao nanceira, mas com um pouco de vis em teoria de nanas. Dado
que h certo consenso sobre para onde deve ir a regulao nanceira, a pergunta
: h instrumentos para implementar essas sugestes?
E j antecipo minha resposta. A minha resposta que a cincia nanceira, o
nancial economics, tem grandes perguntas e poucas respostas. Isso verdade em
economia, em macroeconomia e, particularmente, verdade em nanas. Nesse
sentido, em regulao nanceira, vou dar mais nfase seguinte questo: que
instrumentos de fato a gente tem para implementar as sugestes?
A expresso em ingls asset pricing foi traduzida, aproximadamente, como
apreamento de ativos nanceiros, ou mesmo ativos em geral. A ideia de prmio de
incerteza se d pelo fato de que os agentes, os participantes da economia tendem
a correr os riscos s se, de alguma forma, forem premiados. Cada um de ns, se
pudesse, s viveria num mundo sob total previsibilidade. Isso parece uma caracte-
rstica inerente ao ser humano, em todos os pases, em todas as pocas: no gostar
de estar em situaes sobre as quais no se tem controle. Ento, incerteza, ou mais
especicamente, uma rea de incerteza, sob a qual voc pode atribuir algum nvel
de probabilidade No sei como vai ser o futuro, mas, pelo menos, sei mais ou
menos para onde ele vai no desejada. S se corre risco, ou mesmo incerteza,
se houver alguma premiao. Da vem a ideia de prmio por risco.
Bom, ento ns temos aqui quatro tpicos: item 1, os pontos importantes
da regulao nanceira internacional. Destaco aqui a ideia de tentar esse um
dos consensos obter uma menor prociclicalidade na regulao contbil, mas em
particular, na regulao nanceira. Essa ideia est no trabalho que Volcker e Fraga
coordenaram Volcker como presidente do Grupo dos 30, e Armnio Fraga como
vice-presidente , entre outros grandes nomes. Est em vrios relatrios do FMI e
vrios relatrios do BIS. A ideia de uma regulao que de alguma forma se ajusta
ao ciclo econmico seria interessante. A economia vive de ciclos: ora est em ex-
92
panso, ora em um momento de queda na sua atividade. Dado que isso um fato,
a pergunta : ser que o agente regulador pode instituir regras que acompanhem o
ciclo? Essa a pergunta. Esse um dos principais pontos. H outros, como o que
eu j destaco de antemo, a comparao entre transaes feitas em bolsas uma
exchange trading e OTC , mercado de balco, onde h uma menor publici-
zao das informaes seria algo realmente relevante. A pergunta : ser que ao
publicilizar as informaes, melhora-se a ecincia regulatria? E, caso isso seja
verdade, como faz-lo?
Item 2 Alguns Elementos da Regulao Fnanceira no Brasil. uma continu-
ao do item 1, mas aplicado ao Brasil. Regulao nanceira, em particular, aplicada
ao Brasil. Ns temos elementos de regulao nanceira para o Brasil, e em particular
tem-se a atuao do BCB aqui como um dos grandes agentes reguladores.
Item 3 Apreamento de Ativo. Sobre a questo especicamente de nanas,
gostaria de citar rapidamente o entendimento do CDS. Ele entendido como um
vilo e s vezes como um heri nesta crise nanceira. O meu ponto j antecipa que
a gente desconhece ou conhece pouco como bem administrar um CDS. E a gente
est falando de um mecanismo que foi, em grande medida, responsvel por esta
crise nanceira, e que movimenta, em volume total, cerca de US$ 40 trilhes.
A cincia nanceira tem que dar resposta a instituies ou a instrumentos que
so muito fortes. O PIB do Brasil da ordem de R$ 3 trilhes. Pode-se ver, ento, mais
ou menos onde o Brasil est. Vale a necessidade de uma resposta altura da pergunta.
E meu ponto que ns no a temos ainda, infelizmente. O CDS importante para
o mundo, e importante para o Brasil porque o seu entendimento acaba mostrando
uma fronteira na rea da atividade regulatria no sistema nanceiro.
Item 4 Concluses. uma ideia de fechamento. No vou concluir porque
esse tema est longe ainda de concluso, eu acredito.
Quais so os pontos importantes na regulao nanceira internacional?
1) Essa questo do limite que se tem da cincia, algo que embasaria as deci-
ses, me parece patente.
2) Discute-se que a regulao deve ter muito mais uma caracterstica macro-
prudencial do que microprudencial. Ou seja, no s olhar o risco a que determinado
banco est sujeito, mas sim que risco ele causa a outros agentes. O regulador deveria
olhar o risco no somente de uma determinada instituio, mas de todos os rgos,
todos os agentes econmicos que estariam ligados a ela. Portanto, seria uma viso
mais macro e menos micro. Isso parece consenso. Isso remonta dcada de 1980
para 1990, quando alguns economistas j falavam da ideia de fazer instituies
93
ou instrumentos que cobrissem riscos do ponto de vista macro. O risco sistmico,
ou seja, o risco que afeta todos os agentes envolvidos, mais importante do que o
risco individual ou idiossincrtico.
Agora a questo : como se faz a distino entre que risco determinada ins-
tituio est causando do ponto de vista micro ou do ponto de vista sistmico?
Essa distino, infelizmente, uma rea de forte debate em economia nanceira.
Portanto, difcil distinguir se as instituies so mais atreladas a risco sistmico
ou a risco idiossincrtico.
Outro consenso, do ponto de vista internacional, de que os padres de regu-
lao prudencial devem ser mais rgidos. A ideia bsica de que a regulao menos
prudente do que deveria ser. A tendncia em regulao caminhar para algo que
d um grau de liberdade menor, que seja mais restritivo. Sugere-se que aumentem
os requerimentos para o capital, bem como melhorar sua qualidade. Os bancos de-
vem, assim, operar com um percentual maior de capital prprio. Do ponto de vista
da Teoria de Incentivos, isso me parece bastante sensato, porque, se o banco est
operando com mais capital prprio, tem menos motivaes para alavancagens mais
arriscadas, ou alavancagens sobre as quais no tenha completo controle. Isso tambm
um consenso. Ento, alinha incentivo. Nesse sentido tanto diminui risco quanto
aumenta um buffer, um colcho, um parachoque com relao a incertezas.
Limitar as remuneraes da alta gesto dos bancos e de outras instituies
nanceiras, mas em particular de bancos, tambm um tpico bastante citado. Isso
parece um consenso, mas parece muito mais um efeito de Vou punir quem realmente
lucrou com a crise, do que, de fato, punir com efetividade. Isso tem um grande
apelo moral, no sentido de se tentar evitar que pessoas enriqueam numa situao
que gerou quebras de grandes nomes supostamente slidos e at mesmo de sistemas,
nos Estados Unidos em particular, e na Europa. A regulao deve ser uma funo do
quo alavancada a instituio nanceira est. O intermediador nanceiro est em
funo da ALM, isto , do casamento ou descasamento entre ativos e passivos que
essa instituio tenha, bem como o seu objetivo. A crise nanceira no caso da AIG
isso bem patente pode vir de uma instituio que no seja um banco.
A necessidade de cooperao internacional envolve um grande dilema do
mundo. Tudo que precisa de cooperao internacional mais difcil de ser im-
plementado. Por construo assim.
Considerando a ideia do too big to fail, que o palestrante anterior citou, o
ponto que, caso se admita que algumas instituies so grandes demais para irem
bancarrota de fato, quebrarem , talvez elas sejam grandes demais, tambm,
94
para serem ajudadas, ou mesmo permitir que elas atuem no mercado. Isso mais
ou menos um consenso que tem de ser repensado de fato.
Vou falar um pouquinho a respeito da menor prociclicalidade, tpico que j ,
mais ou menos, consenso. A ideia de que, atualmente, tem-se um comportamento
procclico. Quando a economia est bem, aumenta-se a intermediao nanceira;
aumenta-se a motivao para alavancagem; os preos dos ativos, em mdia, sobem.
Atinge-se o auge do ciclo, com a economia e a intermediao nanceira se expandindo.
claro que h elementos que mostram que a intermediao facilita o crescimento.
Em geral, isso se d em um momento a priori, ou no nterim, ao longo do processo.
A pergunta : at quando se pode incentivar a intermediao nanceira? Qual a
regra de corte, a linha de corte para no se permitir que a alavancagem suba tanto?
H um ciclo de aumento da intermediao nanceira: aumento dos preos
dos ativos; menor nvel de capital exigido, em termos relativos; aumento do volume
de emprstimos; aumento na alavancagem. Na fase de contrao, a coisa acontece,
praticamente, de modo inverso. No h simetria completa, mas os sinais so de
caminhar na direo oposta. Quando o ciclo econmico est na baixa, ou seja, as
empresas esto contratando menos, ou dispensando, o nvel de postos de trabalhos
est menor, o nvel de consumo diminuiu, h uma desalavancagem, uma queda
nos preos dos ativos e uma queda no crdito disponvel. Claramente, pode-se
propor xar uma cota e dizer o seguinte, quando o ciclo est bem, aumenta-se a
solicitao de capital requerido, e quando o ciclo estiver na baixa, diminui-se esse
requerimento. Extremamente sensato. Extremamente complexo de ser feito.
O problema que vejo em regulao nanceira que notar o problema rela-
tivamente direto, desde que se esteja atento a ele e, obviamente, que se tenha uma
boa anlise, que no se confundam os diagnsticos. Entretanto, a teoria econmica
de boas escolas que nos ensinada de escolas famosas, pelo menos , seria: Isto
aqui poderia ser bom, mas como vou identicar o timing adequado? Ora, esse
um problema serssimo e antigo, e no resolvido, em economia. Adaptao de
ciclos determinao da prociclicalidade de vendas, preo de ativos, inteno
de contratao, criao de postos um problema extremamente difcil de ser
apontado. Existem vrios trabalhos empricos que mostram resultados diferentes.
Determinar prociclicalidade tima para intermediao nanceira e, portanto, para
o nvel de alavancagem, um tema extremamente complexo.
O que se quer, de fato, suavizar o ciclo econmico e tambm o ciclo de
alavancagem nanceira. Em vez de a alavancagem car crescendo muito e car
caindo, prefervel que ela tenha uma tendncia de, em percentual, ser constante
95
e no variar muito. essa a inteno. Faz-lo exigiria que se conseguisse um timing
correto na participao, no nvel de alavancagem, o que extremamente difcil.
Outros pontos importantes so, por exemplo, melhorar a metodologia de
clculo de risco de mercado e aumentar os pesos associados a securitizaes e
ressecuritizaes. Essa palavra uma forma aportuguesada de securitize, que
transformar em security, isto , transformar, em um ttulo nanceiro, uxos de
caixas incertos que algum no presente gostaria de comprar, e quem tem direito a
esse uxo futuro o venderia a essa pessoa. Esta a ideia.
O problema da securitizao que ela inerente a qualquer pas que esteja em
um grau mdio de desenvolvimento e que almeje car mais desenvolvido. Ou seja,
especicamente no Brasil, no vai se conseguir ser a quinta economia do mundo
dependendo do BNDES, dependendo de nanciamentos estritamente ligados
a uma participao paraestatal. importante, mas boa parte da experincia no
mundo tem mostrado que h um mix. O ponto , se se retiram inovaes nan-
ceiras como securitizao, retira-se um motor extremamente forte do capitalismo.
O mesmo Zingales citado antes tem um livro com Rajan
6
que apresenta um pouco
dessas ideias. uma leitura recomendvel, acredito.
Aumentar os pesos associados securitizao importante para que a regulao
seja bem feita. O problema exagerar na medida. necessrio ter uma medida, um
ne tuning, um ajuste no, que tem de ser preciso. Deve-se, sem dvida, aumentar
o requerimento de derivativos exticos. Derivativos exticos so derivativos de
derivativos; em geral, isso. O nome, na verdade, derivado, e no derivativo. Em
Portugal chama-se derivado porque o valor do ativo deriva de outro. Derivativo
com derivativo um valor que depende de outro que depende de outro. Obvia-
mente, h hipteses muito fortes para entender como ele valorizado. Derivativos
exticos, como o nome por si s j indica, devem ser complexos.
Ativos que tm valor incerto, sobretudo durante crises, devem ter o seu peso
reduzido.
Outro ponto e aqui o BCB j tem experincias boas que o posiciona-
mento da perda deve ser baseado na perda futura, na viso de longo prazo, e no
na perda corrente. Caso se adote um posicionamento baseado em perdas pontuais,
possivelmente vai-se incorrer em erro.
Outro ponto e, claro, terei de adotar uma abordagem probabilstica para
isso que o limite mximo de alavancagem, em geral, para a maioria dos pases,
em particular nos Estados Unidos, determinado de forma muito complexa. Seria
6. RAJAN, R.; ZINGALES, L. Salvando o capitalismo dos capitalistas. Campus, 2004.
96
necessria uma regra direta, embora no tima. A gente convive com o no timo,
com o bom. Isso s vezes o que se pode ser feito. Ento, um exemplo, precisa-se
de um limite de alavancagem estabelecido de forma simples.
Outro ponto importantssimo instituies transnacionais. Ora, dado que
a regulao nanceira caminha por bancos que esto em vrios pases, quando
se regula possvel criar uma excelente oportunidade de migrao de atividades
nanceiras, o que pode ser pssimo para o crescimento. possvel criar o que
se chama de arbitragem regulatria. A palavra arbitragem no usada aqui no
sentido jurdico, mas no sentido nanceiro, isto , voc encontra um conjunto de
ativos relativamente parecidos, com preos diferentes em mercados diferentes. E
a, racionalmente, o que voc faz? Compra o barato e vende o caro, at onde vai
seu limite de crdito. E se se regula uma instituio transacional que tem uxo
em vrias jurisdies, aquela jurisdio menos restritiva vai poder ser o nicho para
a arbitragem. Esse um ponto extremamente difcil de ser feito e vai precisar de
coordenao internacional. H, claramente, problemas de moral hazard. Deve-se
aumentar o capital requerido. E requer-se uma coordenao, em termos de uxo
de informao, extremamente forte entre os agentes reguladores.
Dois pontos: um mais simples e outro mais complexo:
Primeiro agncia de rating. Com esta crise, mostrou-se que o ranquea-
mento que uma agncia de rating d a uma instituio nanceira no deve ser
levado to a srio como se levava. Ou seja, h um problema de informao. Os
mtodos de avaliao devem ser disponibilizados. Informao no fere; deve ser
realmente colocada na internet para se ver como um banco foi avaliado, como o
hedge fund foi avaliado, como um governo municipal foi avaliado isso acontece
tambm no rating para governos municipais , como uma seguradora avaliada.
Mais transparncias nos ratings, porque seno podem haver conitos de interesses
muito fortes e isso complica o quadro regulatrio.
Um ponto mais complexo o mnimo de liquidez necessria, sobretudo a liqui-
dez estruturada de longo prazo. Fcil de dizer; diclimo de implementar. Liquidity
pricing uma rea de fronteira. Os modelos de nanas dizem o seguinte: Olha,
voc quer associar, quer determinar o retorno de um ativo? Veja a que risco ele est
sujeito. Algum vai dizer: Ah, mas e a liquidez? A, j uma terceira informao.
A gente no tem respostas satisfatrias nem emprica, nem teoricamente sobre
como precicar a liquidez. A discusso entre disponibilizar todas as transaes de
forma que a publicizao delas seja mais direta, ou seja, sair de mercados de balco,
onde so feitas em partes e no em bolsa, onde h um anonimato, tem uma grande
vantagem: torna as coisas mais transparentes. H mais ou menos um grande consenso
97
de que negociao em bolsa seria superior negociao em OTC. Em tese, quando
h muita transparncia, a probabilidade de propagao de um risco de default dimi-
nui. Na prtica, caso se deseje que os derivativos de crditos, na sua grande maioria
negociados em balco, passem para a bolsa, tem-se um problema srio de clearing,
de como se compensam as partes envolvidas.
Atualmente, o Brasil possui mais poder e maior responsabilidade na proposio
e adoo de medidas de regulao nanceira. Nas discusses internacionais, como no
grupo do G20, tem sido dada maior ateno ao Brasil, esse o ponto. A gente possui
superviso em vrios nveis, mas tambm temos vculos regulatrios. Citarei alguns
elementos da regulao nanceira no pas. O registro de operaes obrigatrio. O
risco das operaes calculado em tempo real, mas o modelo de apreamento de
ativos nem sempre direto. Isso vale para um derivativo, mas tambm vale para um
ttulo do Tesouro Nacional que, em tese, seria mais simples de precicar.
Para se ter ideia, o Brasil j possui cerca de seis clearing houses criadas em
2009. As clearing houses funcionam como a clearing dos seus cheques. Algum tem
que fechar a conta dia a dia; a clearing tem essa funo. Mas, se h vrias clearings,
de novo pode-se criar uma arbitragem e o uxo de informao no to direto.
Aquela clearing com menor rigidez pode ser um nicho para a arbitragem. Dufe,
da Universidade de Stanford, coloca isso bem apropriadamente em seus trabalhos.
Ele foi chamado para comisses equivalentes CAE no Senado Federal, aqui no
Brasil. H uma comisso equivalente no Congresso americano. Tanto o Dufe
quanto o Cochrane,
7
normalmente do audincias durante as quais ca bem claro
que, no caso de derivativo de crdito, precisaria haver uma s central de clearing,
do contrrio, quando for passar para trading, isso pode complicar.
Ns temos diversas clearings, mas j falei que h um problema a. Dufe e Zhu
apontam, no caso de a gente passar para derivativos de crditos, que a existncia
de vrias clearings pode ser um erro e no um acerto.
Como h a inteno de melhor regular o mercado, dado um evento recente
de extrema importncia, a pergunta : ok, necessrio regular melhor os agentes
internacionais; temos instrumentos para isso? necessrio estabelecer um limite
mnimo de liquidez; ns sabemos precicar a liquidez? necessrio limitar a
securitizao; mas ser que sabemos limitar a securitizao, a ponto de no preju-
dicar inovaes nanceiras, intermediaes nanceiras, que no fundo restringem
o crescimento econmico e, portanto, talvez corte o meu emprego, por exemplo?
Essas so perguntas que ainda esto em pauta.
7. O palestrante refere-se a Darrell Dufe e a John H. Cochrane, professores da Universidade de Chicago.
98
A ideia de nanas, enquanto moderna cincia, muito, muito nova. A regu-
lao no Brasil, claro, mais conservadora. Ns temos sido chamados a propor
medidas, portanto, temos que levar mais a srio a sua adoo. Portanto, tem mais
trabalho para a gente, timo!
Algumas aes regulatrias, em tese, tm que ser temporrias. Se elas forem per-
manentes, possivelmente o dano que causam a mdio, longo prazo talvez seja maior
do que o efeito de curto prazo. Esse um aspecto que poucos mencionam. E h o risco
macroeconmico, que o mundo est para enfrentar. H dcits fortes nos Estados Uni-
dos; tem-se o dlar como moeda de referncia; h novas bolhas que podem surgir.
A experincia mostra que a poltica monetria, no caso americano, vai enfren-
tar situaes inditas em 2010 e 2011. Isso muito difcil de ser entendido como
um laboratrio. Estamos falando de grandes economias do mundo. Obrigado.
Ronaldo Seroa da Motta Obrigado, Waldery. Acho que conseguiu fazer, como
voc mesmo disse, uma dobradinha com o Gabriel, alis muito boa. Agora, como
o Waldery tambm indicou, imagino que agora teremos uma viso institucional.
Por favor, Clefas Salviano Jnior, colega nosso do BCB.
Clefas Salviano Jnior Boa-tarde a todos. Agradeo, naturalmente, o convite
feito pelo Ipea para participar dessa 5
a
Jornada de Estudos de Regulao. muito
importante no s apresentar a viso institucional, alis j amplamente antecipada
aqui, mas tambm receber informaes e estar disposio para prestar esclare-
cimentos.
Quero esclarecer que a minha apresentao no s tem este vis, naturalmente
mais institucional, pelo fato de eu representar o BCB, mas tambm pelo fato de
este ser a instituio responsvel pela regulao nanceira. Como se depreende da
apresentao do Gabriel e o Waldery explicitou isso , toda a literatura que vem
se desenvolvendo a respeito de falhas de mercado, de caractersticas do mercado
nanceiro que se afastam do modelo mainstream que se pode chamar neoclssico
uma literatura importantssima, que se leva muito em conta na hora de fazer a
regulao, mas que ainda est num nvel de abstrao muito elevado. Temos mui-
tas perguntas e poucas respostas. As perguntas so extremamente interessantes; as
respostas nem sempre esto adequadas para serem aplicadas de imediato.
Primeiro uma propaganda institucional aqui. Alguns elementos permitem
armar que o sistema nanceiro brasileiro basicamente estvel; passou muito
bem por este teste da crise, no s por caractersticas do sistema, mas tambm
pela prpria poltica macroeconmica e por algumas caractersticas da prpria
regulao nanceira.
99
Um segundo tema que quero tocar, e que de muita importncia para ns,
o da concorrncia no sistema nanceiro, um elemento, um aspecto importante
que a gente procura atingir com a regulamentao nanceira.
O terceiro algumas consideraes sobre a regulamentao prudencial, que
o grosso da regulamentao bancria e nanceira em geral. Uma rpida meno
nossa participao no cenrio internacional, porque isso tem consequncias para
a forma como se conduz regulao nanceira no Brasil.
E, nalmente, o posicionamento brasileiro e algumas concluses, sempre
provisrias. Rapidamente, aqui, alguns elementos do nosso quadro macroeco-
nmico nos permitiram passar com relativa facilidade pela crise, como inao
sob controle e uma poltica scal razoavelmente responsvel. A primeira coisa a
se destacar que a crise no Brasil se apresentou, basicamente, como um encur-
tamento da liquidez, tanto em moeda estrangeira como em moeda nacional. A
primeira manifestao foi o encurtamento da linha de crdito do exterior, que se
transmitiu para o sistema nanceiro como um todo. No obstante, tnhamos re-
servas internacionais importantes e isso fez toda a diferena na reao da poltica
macroeconmica crise e um volume signicativo de depsitos compulsrios,
que no algo comum na maioria dos pases: so os reserve requirements. E isso foi
um reservatrio de liquidez. O controle da liquidez, a gesto da liquidez e a gesto
da liquidez sistmica constituem elementos cuja importncia foi ressaltada nessa
crise e aos quais tem sido dada cada vez mais importncia na regulamentao, nos
acordos internacionais de regulamentao nanceira.
Especicamente com relao ao setor nanceiro, observa-se uma baixa alavan-
cagem em termos mundiais o que no s resultado da regulao, mas tambm
da escolha dos prprios participantes do mercado , uma alta razo de capitaliza-
o e um mercado de securitizao pequeno, que algo importante. Embora eu
reconhea que a securitizao seja uma inovao nanceira muito signicativa e
desejvel, foi um dos canais pelos quais a crise se espalhou em outras economias.
Portanto, os efeitos da crise foram bem mais moderados no Brasil, onde no hou-
ve absolutamente falncia de instituio nanceira; houve um empoamento de
liquidez, basicamente resolvido com a reduo dos requerimentos compulsrios
e com regras que permitiram o redirecionamento dessa liquidez empoada para
bancos de menor porte, os quais foram os mais atingidos, como normalmente o
so. E no houve nenhuma necessidade de resgate de instituies nanceiras, no
houve insolvncia.
Com relao capitalizao, a razo de capitalizao dos bancos brasileiros
alta, por volta de 18%, e sofreu muito pouco com a crise. O prprio mnimo
100
regulatrio exigido de 11% dos ativos ponderados pelo risco, enquanto o padro
internacional de 8%. Ou seja, a prpria regulao estabelece um buffer de 3%,
que um buffer signicativo. Ainda assim, a alavancagem que os bancos escolhem
menor do que aquela que a regulamentao permite.
Outro elemento da recuperao a mdia de concesso de operaes de
crdito, que j se recuperou, embora seja muito voltil. Ela se recuperou e est
basicamente nos mesmos nveis de antes da crise. Portanto, o efeito do spillover
(transbordamento) da crise do sistema nanceiro sobre a economia praticamente
no houve, e o que houve j foi recuperado.
Sobre concorrncia, que um aspecto muito citado, o Gabriel tambm
mencionou que no h evidncia conclusiva de falta de concorrncia no sistema
nanceiro ou, pelo menos, falta de concorrncia a ttulo de estrutura de mercado.
A estrutura de mercado altamente concentrada, mas menos concentrada do
que na maioria dos pases, e menos concentrada quando se compara tambm com
os demais pases da Amrica Latina. Ns estamos entre aqueles que tm o sistema
bancrio menos concentrado.
Estudos empricos tambm no so conclusivos quanto existncia de colu-
so no mercado bancrio. Ento, o que se observa? Qual a razo dos altos spreads?
Os spreads de fato so altos. Eles esto se reduzindo, mas so mais altos do que
naturalmente gostaramos. Evidentemente, h falhas de mercado mencionadas
pelo professor Gabriel basicamente ligadas assimetria de informaes, aos
custos de transao, ao fato de que os produtos no mercado nanceiro so ven-
didos em conjunto, o service bundling, ou seja, vende-se um pacote de servios.
Voc vai ao banco e, sendo seu cliente, consome uma srie de servios que no
tm, necessariamente, qualquer relao entre si. Portanto, a elasticidade-preo
da demanda de cada servio especco tende a ser baixa; voc est preso quela
instituio com a qual geralmente mantm negcio. E h razes para que se
queira concentrar uma srie de negcios numa determinada instituio. Enm,
h uma srie de falhas de mercado.
Essa uma parte importante da explicao do spread elevado. H outras
possveis. Os bancos sempre frisam que a alta inadimplncia uma das justi-
cativas do spread elevado, o que uma justicativa, em certos termos, mas parte
dessa inadimplncia est relacionada falha de mercado, decincia da prestao
jurisdicional, s decincias do cadastro de informaes dos clientes, que estejam
disponveis a todos os participantes de mercado etc. Essa uma preocupao cons-
tante do BCB e, ao longo do tempo, este tomou uma srie de medidas regulatrias,
procurando atingir diretamente essas falhas de mercado. Foi criado, em primeiro
101
lugar, o sistema de informaes de crdito, que um bureau de crditos, um banco
de dados nos quais os bancos aportam informaes sobre os respectivos clientes,
obrigatoriamente por determinao do CMN. Essas informaes esto disponveis
aos demais participantes do mercado, aos demais bancos. Essa uma maneira de
reduzir a assimetria de informaes, de procurar reduzir o spread e de aumentar a
ecincia do sistema nanceiro da prestao de seu servio.
Outras medidas a portabilidade de cadastro, crditos e salrios. Uma das
razes pelas quais o cliente tende a se prender a uma determinada instituio que
um dos servios que ele demanda a obteno de crdito, que depende de ele ter
um histrico de crdito. Ele constri esse histrico com a instituio nanceira
ao longo do tempo. A instituio nanceira, por si, no tem nenhum incentivo
para passar essa informao para uma terceira instituio. Portanto, ela mantm
de alguma maneira aquele cliente cativo. O que se deve procurar fazer, sempre que
possvel, quebrar esse vnculo. A portabilidade de cadastro signica o direito de
o cliente levar suas informaes cadastrais para a instituio que ele desejar. E a
instituio original tem de liberar essas informaes.
A portabilidade de crdito signica que um crdito concedido pode ser
transferido para outra instituio. Basicamente, como se a outra instituio con-
cedesse um crdito para quitar o primeiro crdito. Isso facilita a movimentao de
um cliente de uma instituio para outra mesmo que ele tenha obtido crdito
de longo prazo em outra determinada instituio e, naturalmente, aumenta a
concorrncia.
A portabilidade de salrios j bem conhecida.
Os contratos nanceiros so complexos, e um dos aspectos bsicos conhecer
o preo do servio que se est comprando. E h uma resoluo que determina que,
no caso de contratao de operaes de crdito, o custo efetivo total da operao
tem de ser divulgado ao devedor, porque seno divulga-se de vrias maneiras di-
ferentes: a comisso disso, a comisso daquilo, a taxa de juros, a taxa de mora. H
maneiras diferentes de calcular a taxa de juros. Se no se padronizar essa informao,
o consumidor sequer sabe o preo daquilo que est comprando.
Na mesma direo vai o disciplinamento da cobrana de tarifas. No se trata
de adotar uma padronizao de tarifas. Mas havia bancos que cobravam 200 tarifas
diferentes do cliente pessoa fsica! impossvel que o cliente pessoa fsica esse
hipossuciente protegido pela legislao consumerista possa comparar preos
de servio entre diversas instituies. O nosso disciplinamento no sentido de
permitir e facilitar essa comparabilidade.
102
Outra medida na mesma direo a divulgao, no site do BCB, de um
ranking de taxa de juros, um ranking de tarifas e um ranking de reclamaes, que
outro aspecto importante no relacionamento entre a instituio e o seu cliente. Cer-
tamente, h muito o que melhorar em todos os itens, mas especialmente nesse.
A regulamentao da cesso de crditos procura dar liquidez ao ativo das
instituies nanceiras e permitir, por exemplo, que as instituies se especializem
em originar crditos, que no necessariamente vo carreg-los at o nal, podem
securitiz-los, podem vend-los para outra instituio. Isso tambm permite o
aumento de ecincia no sistema.
Algumas medidas legislativas tambm vo em direo de mitigar o problema
de assimetria de informaes, de seleo adversa, e outros problemas de enforce-
ment, de contratos etc. O cadastro positivo, que eu acho interessante, ainda um
projeto de lei, mas uma medida da maior importncia, no sentido de comple-
mentar os bureaus de crditos existentes tanto os bureaus de crdito do sistema
de informaes de crditos do BCB quanto dos bureaus privados, dos quais o mais
importante o da Serasa e permitir o uso efetivo, pelas instituies nanceiras,
das informaes disponveis. Isso permite concorrncia maior entre as instituies
e benecia, em ltima anlise, o consumidor de servio nanceiro.
H outras medidas que tangenciam a questo da concorrncia, mas tm mais
relao, na verdade, com outra preocupao do BCB enquanto regulador nanceiro,
que o da incluso nanceira. Ele se preocupa com a regulamentao de instituies
especcas, que no so as instituies bancrias tradicionais, mas que exercem seu
papel na regio em que atuam ou em um nicho de mercado especco, como o
caso das cooperativas de crdito, da sociedade de crdito ao microempreendedor
e, mais recentemente, dos bancos de cmbio e dos correspondentes bancrios.
Os correspondentes so uma ideia muito efetiva que permite reduzir os
custos da intermediao e, particularmente, da prestao de servios ao consumi-
dor. O correspondente uma rma contratada por uma instituio nanceira para
a prestao direta de servio ao consumidor. como acontece nos Correios, nas
agncias lotricas, que so correspondentes da Caixa etc. So mais de 100 mil pontos
de correspondentes bancrios no Brasil, contra apenas 20 mil agncias bancrias.
A agncia tem um custo de implantao, de manuteno innitamente mais alto
que um correspondente. Isso tangencia a questo da concorrncia, na medida em
que permite aos bancos com um custo relativamente baixo atingir o consumidor
espalhado por todo o territrio nacional. Nem todos sabem, mas o nmero de
municpios com populao muito baixa no Brasil elevado a populao brasi-
leira se concentra no litoral; h mais de 1.400 municpios com populao menor
103
do que 5 mil pessoas. Se no fosse pelo correspondente, no seria possvel manter
um posto de atendimento bancrio em cada um desses municpios, ou seja, no
haveria nenhuma prestao de servio. Naqueles municpios onde h uma agncia,
naturalmente, no h concorrncia.
Vale destacar que muitos aspectos importantes da regulamentao nanceira
so particularmente conservadores no Brasil. Um aspecto central, que j mencionei,
a relao entre o capital requerido e os ativos ponderados pelo risco, que, no
Brasil, de 11%, enquanto o padro de Basileia de 8%. Temos requerimentos de
controles internos e de gerenciamento de risco desde 1998, que vm sendo apri-
morados ao longo do tempo e agora so divididos pelos tipos de risco especcos.
necessria uma estrutura de gerenciamento de risco de crdito, em requisitos
especcos para esse gerenciamento, para o risco de mercado, para o risco opera-
cional e para a gesto da liquidez. Apenas gostaria de marcar esse aspecto: a nossa
regulamentao conservadora.
Naturalmente, h um trade off entre a prudncia e a ecincia do sistema. Se
o sistema opera com menor alavancagem, opera com menor ecincia econmica
do que se no fosse o caso. No entanto, nosso vis como reguladores para o lado
da prudncia. E, ao mesmo tempo, as crises nanceiras, as externalidades negativas
provocadas pelas crises nanceiras so de tal ordem que se recomenda esse tratamen-
to. O Brasil teve crises importantes em dcadas anteriores, mais particularmente
na dcada de 1990, com a quebra dos bancos Nacional e Bamerindus. Sabemos
o quanto elas custam. E o resgate dessas instituies custou relativamente pouco.
Em outros pases que sofreram crises nanceiras srias, o custo pode ser da ordem
de 10% do PIB, que no um custo atpico para uma crise sistmica. O prprio
tamanho dos pacotes de resgate dessa atual crise nanceira internacional demonstra
a que ponto o governo brasileiro est disposto a ir para que a crise no progrida,
ou seja, demonstra os custos de uma crise sistmica.
A participao no mercado internacional j foi mencionada. O Brasil j fazia
parte do G20, mas, recentemente, o G20 ganhou uma proeminncia muito grande na
discusso da regulamentao nanceira e da coordenao de poltica macroeconmica
no nvel internacional. Em abril de 2009, o Brasil foi admitido no Comit de Basi-
leia; tanto o comit quanto o FSB passaram a ter uma composio semelhante do
G20, por isso o Brasil entrou. Antes, acompanhvamos a regulamentao nanceira
internacional por interesse prprio; fazamos parte de alguns subgrupos de ligao;
agora participamos diretamente da criao desses acordos internacionais e dessa po-
ltica regulatria. O pas implantou o Acordo Basileia I, implantou o Acordo Basileia
II. Na verdade, estamos no processo de implantao de Basileia II, de implantao
104
do padro internacional de contabilidade IFRS e de vrios outros padres. So 13
padres reconhecidos, tanto de regulamentao nanceira estrita, quanto padres
contbeis, de governana corporativa etc., todos supervisionados pelo FSB.
Alis, uma palavra sobre o FSB. Este hoje o frum responsvel por avaliao
de vulnerabilidades no sistema nanceiro e o frum de coordenao dos diversos
fruns de reguladores setoriais e dos standard setters. Dessa forma, importantssima
a participao do Brasil nesses organismos. E, naturalmente, nossa participao
refora o nosso compromisso com a adoo dos padres internacionais, como
chegou a ser mencionado pelo Waldery.
No Brasil, pela Lei n
o
4.595/1964, que criou o BCB, todas as instituies
nanceiras stricto sensu ou seja, tal como denidas em lei so reguladas pelo
CMN e supervisionadas pelo BCB. Ento, embora ainda haja reas de sombra,
reas no reguladas, elas so muito menores do que na maioria dos pases.
Passando, portanto, ao posicionamento brasileiro que est intrinsecamente
ligado ao aumento da nossa participao nesse cenrio internacional. Eu no vou
repetir aqui o Waldery chegou a descrever alguns aspectos da reforma regulatria
que est em discusso , a no ser para dizer que os traos principais delas so:
em primeiro lugar, um aprofundamento do Acordo de Basileia II, ou seja, um
aprofundamento da aposta de que um requerimento de capital rigoroso e baseado
nos riscos efetivamente incorridos pelas instituies seria adequado para tratar os
problemas vericados nessa crise. Esse um aspecto.
Um segundo aspecto que algo totalmente distinto da direo, da regula-
mentao nanceira internacional at hoje a preocupao macroprudencial, que
d origem a essa discusso sobre buffer de capital, sobre buffer de liquidez e sobre a
introduo de limites de alavancagem. Esto todos dentro dessa preocupao
macroprudencial que no fazia parte das premissas do Acordo de Basileia II e da regula-
mentao nanceira, at hoje. E, naturalmente, uma dimenso de alta relevncia.
Tudo isso era para dizer: por que ns apoiamos as propostas de reforma? Em
primeiro lugar, porque entendemos que as reformas so desejveis por si. A crise
foi muito sria. Embora no Brasil ela no tenha sido to grave, temos de lev-la
a srio; vivemos num mundo globalizado, onde as regras nanceiras se denem
internacionalmente e no pas a pas. Portanto, ns as apoiamos. Ao mesmo
tempo, algumas instituies nanceiras locais esto se internacionalizando, e esse
movimento tende a crescer. Portanto, do nosso interesse que o padro regulatrio
internacional seja, pelo menos, to conservador quanto o brasileiro. Ou seja, que
haja uma equalizao das condies de concorrncia, o level playing eld.
105
H um aspecto particularmente interessante da reforma, que vou mencionar
aqui. Pelo fato de a nossa regulamentao ser conservadora, no geral no sempre
conservadora, eu que estou destacando os aspectos conservadores aqui , h casos
em que o padro internacional pode convergir para algo prximo do que temos
aqui. Esse o caso, por exemplo, do requerimento de capital de 11% dos ativos
ponderados. Alm do buffer varivel anticclico, se discute um buffer xo que ns
j temos, com uma elevao do mnimo de 8%.
No Brasil, os demonstrativos nanceiros de conglomerados econmicos ne-
cessariamente consolidam todas as instituies de conglomerados, as nanceiras
e as no nanceiras, os off balance vehicles, tudo. No esse o caso em muitos
pases. Os requisitos prudenciais tambm so estabelecidos para o conglomerado
e no instituio/instituio.
A autoridade do regulador para impor medidas saneadoras est explcita na
Lei n
o
9.447 e tambm na proposta legislativa que o doutor Jairo vai expor. Ela
aprofunda a autoridade do BCB para impor medidas saneadoras em tempo, e
no correr atrs do prejuzo e liquidar a instituio, o que, muitas vezes, sequer
possvel, porque a instituio sistemicamente importante.
No usamos a classicao de agncia de rating para determinar o requerimen-
to de capital por risco de crdito num modelo padronizado. Estamos introduzindo
modelos internos, mas tambm, nestes modelos, no iremos permitir isso. Pelo
menos, essa a deciso at agora.
A questo do provisionamento, que tambm j foi mencionada antes. A prtica
de provisionamento contbil para perdas, no Brasil, leva em conta as perdas esperadas,
e no s as perdas incorridas. Este um aspecto em que certamente a regulamentao
internacional vai evoluir um pouco na direo do que ns j temos.
O registro dos derivativos no padronizados obrigatrio, enquanto os de-
rivativos padronizados so, naturalmente, xados em bolsa, que tm contrapartes
centrais. Mas os derivativos no padronizados, dos quais seja parte uma instituio
nanceira, so necessariamente registrados.
Outra coisa importante, que no posso deixar de mencionar, a questo dos
depsitos compulsrios que, como eu disse, foi muito importante na gesto da crise
de liquidez. Est-se discutindo a introduo de uma razo de liquidez mnima
de duas razes na verdade , um requerimento mnimo de ativos lquidos sobre o
total de ativos, quando, no Brasil, j temos depsitos compulsrios que cumprem
tambm essa funo, alm das reservas prprias dos bancos, dos ativos, dos ttulos
pblicos, e dos ativos lquidos que os bancos detenham. Os bancos contam com
106
depsitos compulsrios depositados no BCB que podem ser utilizados, pelo menos,
em caso de crise sistmica. Os depsitos compulsrios, que comearam, original-
mente, como uma ferramenta de poltica monetria, hoje so muito menos uma
ferramenta de poltica monetria e muito mais uma ferramenta prudencial.
O diagnstico da crise debatvel. A literatura econmica sobre falhas de
mercado est em constante evoluo. Vai-se ouvir muito sobre aplicao dessa
literatura a circunstncias da crise atual, e as opinies mais dspares. No entanto,
h um consenso sobre a necessidade de reforma do sistema regulatrio. Por outro
lado, como eu disse, essa discusso no est madura e o timing do regulador
absolutamente outro. Devem-se tomar providncias imediatamente, antes que se
perca o impulso para consecuo dessas reformas.
Portanto, nem sempre as medidas especcas adotadas esto bem funda-
mentadas na existncia de falhas de mercado tambm especcas ou em estudos
empricos aprofundados. preciso tomar alguma medida. A gente entende que ela
est indo na direo certa e que ela tomada. Alm disso, ela tomada por acordo
internacional. O acordo, embora possa no satisfazer absolutamente a nenhuma
das partes, na mdia, o que possvel.
Outra coisa, qualquer reforma regulatria tem de ser coordenada interna-
cionalmente, no s por questes de eccia porque, se ela no coordenada, a
tendncia a de que haja uma arbitragem regulatria, que absolutamente impede a
ocorrncia de qualquer reforma , mas tambm por questes de competitividade, ou
seja, aqueles que forem mais agressivos, mais conservadores na adoo das reformas
so aqueles que tendem a perder espao para os seus mercados nanceiros.
O Brasil tem de participar ativamente desse processo em andamento. Como
eu disse, nem sempre com o grau de ponderao e de reexo que se consideraria
adequado. Mas o timing no dado por ns; ns temos de correr, s vezes.
Para concluir, a posio do Brasil de apoio s reformas, naturalmente no
em cada ponto especco cada ponto debatido e ns procuramos inuir no
resultado do processo. Procuramos encaixar nossas caractersticas especcas e
convencer os outros participantes de que a maneira como a regulao conduzida
aqui pode ser adotada como padro internacional. Isso no fcil de fazer, mas
o nosso trabalho. Basicamente era o que eu tinha a dizer.
Ronaldo Seroa da Motta Muito obrigado, Clefas, pela apresentao brilhante
e abrangente sobre os caminhos da regulao nanceira no Brasil. Agora teremos
uma viso judicialista seria isto? O nosso colega Jairo Saddi vai-nos fazer a ltima
apresentao da mesa. Muito obrigado.
107
Jairo Saddi Eu quero primeiro agradecer o honroso convite e cumprimentar os
organizadores, doutora Lcia Helena, doutor Eduardo.
Eu sou advogado; ningum perfeito. Portanto, quero tratar de um assunto
mais pragmtico. Est em audincia pblica
8
uma importante medida legal no
regulamentar. Fazemos uma distino entre lei e regulamento. Para ns, regula-
mento no lei; essa uma medida legal, que vai ao Congresso. O BCB resolveu
colocar em audincia pblica um assunto muito polmico, e que no fundo reete
um pouco a discusso do produto da regulao, que os meus antecessores aqui to
brilhantemente expuseram.
Quero comear fazendo um breve roteiro do que essa medida, comeando
pelo histrico da liquidao bancria neste pas. Vou falar um pouco sobre a pro-
posta sob audincia pblica, dos inmeros projetos, da consolidao que o BCB,
no projeto interno, resolveu propor. Tambm, dentro desse escopo, quero mostrar
o que novo e o que, na minha opinio, a volta ao retrocesso, e encaminhar
algumas concluses.
Em primeiro lugar, comeo com o histrico. No Brasil, se dizia que o BCB se
comportava como um bombeiro que, num incndio, chegava tardiamente, apenas
para liquidar com os sobreviventes. A nossa histria de liquidao como o dou-
tor Clefas bem apontou, a ltima crise foi uma crise em que no houve falncia
bancria repleta de falncias bancrias. A Lei n
o
6.024/1974 foi promulgada
no apagar das luzes do governo Mdici. Ela uma liquidao absolutamente au-
toritria. O Brasil j teve, pelo menos, 200 casos de liquidao bancria. mais
do que hora de rever esse arcabouo de legislao extremamente ultrapassado e
arcaico. Mas, no momento em que ela foi editada, em 1974, havia quatro grandes
justicativas para esta lei.
Em primeiro lugar, o BCB seria mais eciente que o Judicirio. Portanto, uma
lei de liquidao extrajudicial. E ele seria mais eciente em razo de ser um credor
privilegiado. Bancos, naquela poca um pouco depois tambm quebraram em
cima da reserva bancria e o BCB era, necessariamente, o maior credor.
Alm dessas duas razes, havia sempre uma discusso de que a instncia
administrativa seria mais gil. Se uma nica instncia processasse, administrasse e
julgasse a liquidao, certamente, a liquidao seria mais rpida.
8. O palestrante refere-se Audincia Pblica n
o
34, de 2009, em que se discute a proposio legislativa destinada a disciplinar mat-
rias atualmente tratadas nas Leis n
o
6.024, de 13 de maro de 1974, e n
o
9.472, de 14 de maro de 1997, bem como no Decreto-Lei
n
o
23.213, de 25 de fevereiro de 1987. [Nota dos editores]
108
E, nalmente, ningum entendia e ningum entende melhor de matria
bancria do que o prprio BCB. Segue da tambm a justicativa de se criar uma
liquidao administrada pelo BCB. O que 35 anos de lei mostram que isto no
verdade. O imenso contencioso que surgiu e os tipos de regimes especiais que
no acabam a tempo ilustram isso. A liquidao mais antiga de 1959 e, portanto,
muito anterior lei. Liquidaes podem se arrastar por muitos e muitos anos.
O BCB tem mudado a postura nos ltimos anos. Inclusive em razo dos
bancos estaduais, que foram privatizados, exceo do Banco do Estado do Esp-
rito Santo, o nico banco estadual que ainda resta, segundo me informa o doutor
Clefas, que trabalhou e participou ativamente desse processo. Foi criado um
regime especial, o RAET.
Mas j mais do que hora de reformar a lei. A experincia de 1994, com o
real, a reduo do oat bancrio, com a criao do FGC, mostra que faz sentido
ter um seguro de garantia bancria. Doutor Gabriel, rapidamente, falou sobre
isso. E na crise, o FGC foi fundamental, porque se criou o DPGE, um depsito
de garantia de at R$ 20 milhes para credores institucionais. Temos, de um
lado, o FGC pouco operacional. um pay-box. Em sendo o banco liquidado, o
FGC comparece com uma garantia atual de R$ 60 mil. Na crise em 2008 e 2009,
criou-se esse instrumento, o DPGE, que inclusive ganhou dinheiro, pois cobrava
1% como taxa desse seguro.
Qual a proposta que est em audincia pblica? dividida em quatro
grandes reas: medidas preventivas, medidas saneadoras, sistmicas e de proteo
ao depositante.
Eu vou tratar s de medidas preventivas. O projeto longo, e acho que est
mais voltado para o escopo do assunto regulamentado, que foi debatido aqui.
Mas, apenas para ilustrar, medidas saneadoras seriam a substituio da gura da
liquidao, denominando interveno como o momento em que a vaca j foi para o
brejo, ou seja, o momento de o Banco Central entrar. O BCB prepara, embala para
a falncia bancria e o processo deixa de ser extrajudicial e passa a ser judicial.
Muito se criticou o Judicirio eu tambm, como militante h mais de 20
anos, acho que o Judicirio tem inmeros problemas , mas bom que se diga,
parafraseando Churchill naquela sua frase espirituosa a respeito da Democracia: O
Judicirio o pior sistema, fora todos os outros.
9
O Judicirio ainda o sistema
9. A frase original de Churchill :Democracy is the worst form of government, except for all those other forms that have been tried
from time to time. Uma livre traduo da frase : Democracia a pior forma de governo, exceto todas as demais que tm sido
experimentadas de tempos em tempos.
109
mais transparente, ele ainda um procedimento concursal, ainda existe instncia
de reviso. Ento, com todas as mazelas que conhecemos do Judicirio, a proposta
deixar o BCB nas suas funes clssicas. Nosso BCB era um dos poucos bancos
centrais do mundo, se no o nico, que cuidava de consrcios de geladeira.
verdade que isso a herana da atribuio da Secretaria de Receita, mas devemos
ter um BCB e acho que ele muito mais hoje do que no passado vocacionado
moeda e regulao nanceira.
Qual a proposta de audincia pblica dessa nova lei? disciplinar, na rea
de medida preventiva, o que o BCB pode fazer antes de um banco estar absoluta-
mente em situao falimentar. Aqui se falou, num momento, sobre crise bancria
e quebra bancria. A verdade, senhores, que s sei que um banco quebrou no
dia em que ele quebra, seja por razes de assimetria de informao. Dou um tes-
temunho pessoal porque eu era acionista do Banco Lehman e quei sabendo que
o Lehman quebrou no domingo noite. Segunda, a bolsa americana bateu, acho,
em 10 pontos percentuais. Ento, impossvel! Fellini tem uma cena num lme
em que um personagem discute qual o ltimo sopro que possvel dar num
balo. desnecessrio dizer que esse personagem acaba morrendo.
muito difcil determinar, na arte de um banqueiro central, qual o exato
momento de interveno. A medida proposta avana no sentido de dizer: quais
so os instrumentos que um regulador pode ter antes de o banco entrar em liqui-
dao, com um nico propsito de afastar risco de insolvncia e iliquidez? E a,
basicamente a sequncia de: problemas, criao de um plano e meios. Quem
militou no Cade a doutora Lcia Helena a nossa especialista em Cade sabe
que existe, na rea de direito econmico, essa proposta do regulador de saneamento,
de adaptao conduta e que tambm h termos de ajustamento. E o que o BCB
pretende fazer nessa proposta legislativa exatamente isso. Quando se detectam
problemas, ter-se-o mais e maiores instrumentos para intervir, sejam eles com
elementos operacionais o doutor Clefas falou um pouco sobre isso , seja com
o patrimnio ajustado a risco, seja isso com medidas. Alguns vo, inclusive, nos
ventos pr-interveno no mercado nanceiro, de que vou falar mais adiante.
O primeiro instituto que se cria o do dever de informar. A ideia de que
o administrador e os controladores, na medida em que se tem algum sinal de que
as coisas no vo bem, devem informar ao BCB sobre patrimnio lquido, sobre
liquidez, sobre insolvncia. Como milito na rea de direito bancrio h 20 anos,
no acredito muito que banqueiro que em geral no fala o que pensa e, quando
fala, mente v dizer ao banqueiro central: Estou com problemas. Acho que
110
isso um pouco inocente, mas, de resto, est na lei de lavagem de dinheiro, a Lei
n
o
9.613, que tambm cria esse instituto do dever de informar.
A autorizao na rea bancria precria e, portanto, deve-se obrigar o
banqueiro a informar. O direito de informar est ligado no apenas aos adminis-
tradores e controladores. Isso um pouco confuso no projeto, acho que ele pode
ser aprimorado, porque talvez o Conselho Fiscal ou talvez o Conselho Consultivo
no tenha o mesmo dever, no v acender a luz amarela ao BCB. As auditorias
tambm tm esse papel importante de informar. E a, sim, acho que existe mais
senso de realidade.
Em toda lei, como se diz em direito, h a necessidade de uma sano. As
sanes esto na Lei n
o
4.595 e na Lei n
o
6.385: so penalidades administrativas.
Se a vaca j foi para o brejo, como eu digo, o banqueiro no tem nenhum estmulo
a receber a ameaa da sano como, na verdade, algo impeditivo de conduta. Ele
est, na pior das hipteses, inabilitado. Ora, se eu fali, j morri; no existe nada
pior do que a morte. Inabilitao uma pena leve em relao morte. Mas, de
resto, existe o dever eu acho que importante, deve estar presente, mas no
acredito muito na sua eccia.
O importante so as medidas preventivas. O BCB elege um rol de medidas
preventivas prvias liquidao. Elas so acionadas se as seguintes hipteses forem
atendidas:
no cumprimento de medidas prudenciais de padro mnimo de capital
doutor Clefas falou bem sobre isso;
a exposio a risco incompatvel com a natureza da instituio se o BCB
entender, por seu livre arbtrio, juzo de oportunidade e convenincia, que
isso incompatvel, h razo para chamar o banqueiro;
no pagamento de dvida lquida certa; claro, todos esperam que um
banqueiro pague suas obrigaes;
inadimplncia, que resulte em mecanismos de salvaguarda. Basicamente,
aqui, vem lembrana o caso Banco Marka-FonteCindam, em que aconte-
ceu exatamente isso. Acionar cmara de compensao das bolsas, e, ento,
o BCB nesse momento poderia entrar com medidas preventivas;
ou deteriorao da situao econmico-nanceira. No sei bem o que
isso, acho que um conceito vago, impreciso, mas de resto um dos
instrumentos que o BCB tem e ter mais poder de intervir.
111
E a, vericada a situao, o que o BCB faz? Chama o banqueiro para um
termo de comparecimento no esse o nome que se d, mas o que e pede
que ele exponha os seus problemas. Identicar o problema, como todos ns sabe-
mos, parte da contribuio para se resolver o assunto. H a exposio. Desenha-
se um plano. O plano, na verdade, vai poder ou no ter a participao do Fundo
Garantidor. Em alguns casos, importante o fundo participar. Dou um exemplo:
em 1998, um banco paulista quebrou. Hoje o Fundo Garantidor credor de quase
120 milhes porque pagou os depsitos. poca, se tivesse comprado um CDB
desse banco por 20, talvez o banco no tivesse entrado em liquidao. o exemplo
claro de como eu posso transformar o FGC de um pay-box para um ativo partici-
pante nos modelos, mecanismos de soluo de crise bancria. O BCB estabelece
um cronograma de execuo. Tem-se exposio, plano, viabilidade e execuo.
O problema disso tudo que, no papel, se aceita tudo. E em geral, as pessoas,
instituies que tm problemas de insolvncia, acabam no s prometendo, como
tambm esto disposio de escrever qualquer coisa, e de ir ao BCB. Na execuo,
que o mais importante claro, planejamento importante, mas execuo tambm
fundamental , criam-se inmeras justicativas, histrias, razes, motivos para
o no cumprimento desses planos. O BCB tem experincia nesse assunto. Consta
que o senhor Edemar Cid Ferreira, ex-controlador do Banco Santos, antes de sofrer
interveno aps a ao judicial, hoje em falncia, esteve no BCB umas cinco ou
seis vezes, sempre com justicativas, histrias.
O BCB, conhecendo esse assunto, estabelece que esse plano de ajuste tenha
um prazo e tenha manifestao do FGC. E esse plano no pode exceder o prazo
de seis meses, prorrogveis por mais duas vezes. um avano ter um plano. Esse
plano altamente condencial, pois, como se conhece na literatura, quando um
banco entra em crise bancria e essa informao se dissemina, o franchise do banco
acabou, a conana acabou. No sculo XIX, Bagehot j dizia que o banqueiro
nada mais do que um capitalista com conana. No momento em que a con-
ana se esvai, no h mais a gura do banqueiro. claro que esse plano deve ser
altamente condencial no pode vazar , sob pena de que o projeto de tentativa
de recuperao fracasse ou que o tiro saia pela culatra. Se no me falha a matem-
tica advogados no so bons em matemtica , acho que a prorrogao por duas
vezes d 18 meses. Acho demasiado um plano de recuperao de 18 meses, talvez
fosse melhor abreviar isso e estabelecer a regra: prorrogado uma nica vez, se
no cumpriu aquilo a que ele mesmo se props, caminhar para a interveno.
112
Como disse, a execuo do plano muito importante e, na medida, tambm,
pressupe que haja acompanhamento. E, claro, isso dinmico. O BCB deve ter
mecanismos, inclusive de pedir reajustes, de exigir mudanas no plano. E a insti-
tuio pode adequ-los a situaes no previstas. Entre as medidas patrimoniais,
esse plano prev especialmente aporte nanceiro. H outras medidas tambm, de
riscos, operacionais, societrias, administrativas no vou entrar muito nisso mas,
claro, sempre so de cunho nanceiro. A Lei n
o
6.024/1974 falava em descum-
primento de regra. Eventualmente, um banco pode ser liquidado por no cumprir
regras, por no cumprir a boa tcnica bancria. Isso aconteceu muito pouco na
histria. Bancos no Brasil quebram em razo de crdito mal dado, basicamente.
Tm-se a medidas patrimoniais. O BCB, na proposta, apenas elabora uma
lista exemplicativa de 19 medidas. Eu poderia dar outras, mas a so medidas de
patrimnio, de buscar do controlador maiores patrimnios. Nos Estados Unidos
h hoje um debate muito grande sobre o item 12: vedao de atos que impliquem
aumento de remunerao dos administradores etc. A literatura tambm diz que
isso pouco representativo, mas bem emblemtico.
No nal do dia, entretanto, o que se quer de um controlador mais patri-
mnio. E isso nem sempre fcil, at porque o controlador pode no t-lo. E se
ele no o tiver, mesmo sob tortura, isso no vai lhe gerar novo patrimnio. E a, o
que fazer? Se uma instituio nanceira entrou em liquidao, ou est em falncia,
a desapropriao razoavelmente simples: ela retirada do devedor e transferida a
algum que tenha uma situao nanceira saudvel. H problemas concorrenciais,
eventualmente, mas isso sempre ocorre; h justicativas na rea bancria para
que esses problemas sejam minimizados. H um debate grande entre o Cade e
o BCB, mas isso outro assunto. O problema fazer isso antes da liquidao. A
proposta d poder ao BCB de substituir administradores ou membros de outros
rgos societrios; de transferir controle societrio da instituio; de transformar,
incorporar, fundir e cindir. O BCB, no contente com esses quatro modos de
reorganizao societria, ainda diz: ou qualquer outra legalmente admitida. Eu
no conheo outras, so s essas, mas j so amplas; ou transformam, incorporam,
fuso ou ciso.
E aqui est o grande debate regulamentar: se o BCB de fato pode, na ordem
jurdica constituda, legalmente promover essas medidas. Primeiro, se ele deve;
segundo, se ele pode. Em algumas jurisdies, por exemplo, na Inglaterra, onde
existe Window Guidance, uma superviso soft law informal muito forte, isso mui-
to fcil. Chamo e digo, Olha, ou voc faz ou ento amanh voc simplesmente
amanhece quebrado e, aqui na Inglaterra, ns temos um sistema de ana no
113
sistema prisional que pode custar 400 milhes de libras. Voc estar duplamente
quebrado; ento, acho bom voc fazer. No Brasil, isso no bem assim. At porque,
no se tem esses incentivos e o BCB, muitas vezes, quando est nessa iminncia, s
vezes pode tomar medidas como essas. Isso funciona muito bem. A prpria quebra
do Bamerindus, com a entrada do HSBC, foi um modo inteligente. Inventou-se
uma forma criativa de transigir no Artigo 52 das decises transitrias, que proibia
estrangeiros. Mas isso para o bem do sistema, faz sentido.
O problema quando o controlador se recusa a achar que est quebrado.
Ele simplesmente diz que h um problema X, Y de precatrios, devedores que vo
entrar com dao de pagamento, devedores que vo renegociar etc. Sempre h uma
histria boa para se contar. A minha pergunta : no ordenamento jurdico pode-se
fazer isso? A minha sensao de que isso est no limite da legalidade. No sei se
se pode expropriar o controle do controlador de um banco. Acho isso complicado.
Eventualmente, o que o BCB pode fazer cassar a autorizao, mas voltamos ao
problema da crise bancria e do esgotamento da franchise do banco, o que o BCB
no quer; ele quer medidas preventivas. Talvez substituir a administrao, trans-
ferir o controle, seja um pouco mais complicado; incentivar de forma informal
certamente mais fcil. Isso uma questo a ser aberta ao debate. Nos Estados
Unidos, na crise, o que se fez foi um grande projeto de lei, que o TAAP, e outros
programas em que d, na medida legislativa, ao auxlio nanceiro, a capacidade de
interveno e de percorrer esses itens. Independente dessas medidas, o BCB pode
exigir medidas de realizao de ativos e isso tambm implica mercado, preo de
liquidao, nem sempre, to simples.
Caminho para as concluses. Quis, talvez, tecer breves consideraes sobre o
captulo de medidas preventivas da proposta que est em audincia pblica. Acho
que a proposta tem uma srie de equvocos, especialmente no que chamo de topo-
logia: artigos colocados no lugar errado etc. Mas acho que ela vivel; faz sentido ter
instrumentos melhores e faz sentido tambm caminharmos para um novo FGC, que
no apenas um pay-box, uma instituio nanceira, talvez no to grande quanto
o FDIC.
10
Ns precisamos ter at por ser privado um novo FGC.
Acho que est mais do que na hora de reformar nosso sistema de legislao
bancria falimentar. Esse um assunto extremamente montono para os econo-
mistas, e mais interessante aos advogados que militam na rea, mas ele passa a
ser muito interessante quando um banco quebra. boa hora de estudarmos isso.
Muito obrigado.
10. Agncia independente, criada pelo Congresso americano, que possui funes similares ao FGC no Brasil.
114
Ronaldo Seroa da Motta Jairo, muito obrigado pela exposio. Mais uma ex-
celente apresentao colocando os aspectos dessa nova como vocs dizem lei,
que pretende fazer essa reformulao no setor. Pelo visto, a mesa trabalhou de
forma coordenada. Os apresentadores conversaram bastante entre si anteriormente
apresentao, porque tivemos quatro apresentaes que se encaixam muito bem
e que permitem uma viso bastante ampla das questes aqui discutidas em relao
regulao nanceira.
Cristiane Alckmin Do Ibre. Por um lado, um dos motivos pelos quais o BCB
regula o sistema nanceiro para garantir a solvncia dos bancos, isto , minimizar
o risco bancrio.
Por outro, segundo compreendi pela apresentao do Clefas, o BCB est
estimulando a concorrncia bancria. At apresentou um grco que mostra que
no h evidncia de concentrao bancria no Brasil, ainda que para mim, na
verdade, o grco no tenha sido to convincente assim, porque a menos que
no tenha compreendido muito bem Guatemala, Honduras, Cuba, Jamaica no
seriam o benchmarking que eu pensaria para o Brasil.
Como terceiro fato, entende-se que quanto mais concentrado for o mercado
nanceiro, maior a probabilidade de solvncia desse mercado porque os bancos
teriam mais lucros. Fao duas perguntas para o senhor Clefas. A primeira : no
parece que h alguma contradio entre o BCB desejar maior solvncia e desejar
maior concorrncia bancria?
E o segundo ponto, gostaria de saber sua opinio quanto ao voto do STJ, da
ministra Calmon, que retira a competncia do Cade de julgar as fuses bancrias
e deixa essa anlise exclusivamente para o BCB. Foi o primeiro voto, o processo
ainda no se concluiu, o STJ ainda no deu sua deciso nal. Obrigada.
Ronaldo Seroa da Motta Acho que vou mudar um pouco a estratgia. Dado
que ela fez uma pergunta bastante longa, detalhada, vou permitir que o Clefas
d logo a resposta, antes de tomar outras perguntas.
Clefas Salviano Jnior Obrigado pelas perguntas, em particular pela primeira.
A segunda meio tricky (capciosa) para responder. Mas, de fato, h uma tenso
entre o objetivo prudencial de manter a segurana do sistema e o objetivo de au-
mentar a ecincia na prestao de servio pelo sistema nanceiro e o aumento
da concorrncia uma das formas de se atingir isso. E de fato h essa tenso.
H tambm tenso entre o mesmo objetivo prudencial e o estmulo inovao
nanceira. No entanto, essa tenso inerente ao nosso trabalho. Procuramos, ao
mesmo tempo, atingir diversos objetivos. Agora, o que procurei armar com rela-
115
o ao grau de concorrncia no sistema que, do ponto de vista de concentrao
de mercado, essa concentrao no alta. Em um grco, de fato, comparei com
os pases da Amrica Latina e Caribe, mas em outro, com pases perfeitamente
comparveis e at de grau de desenvolvimento do sistema nanceiro, em extenso
e em profundidade, superior ao Brasil. E h sistemas nanceiros de fato mais con-
centrados. E com a sucesso de crises, com essa crise, em particular, mais ainda,
sero mais concentrados. Provavelmente. Reconheo, portanto, a tenso entre os
dois objetivos.
Como que se tenta conciliar as duas coisas? So dois objetivos perfeita-
mente legtimos. A gente procura, em primeiro lugar, ter uma regulamentao
razoavelmente conservadora e temos sido bem-sucedidos na sua consecuo. Nosso
sistema estvel, passou bem pelas ltimas turbulncias. Agora, no que diz respeito
ecincia, procura-se atacar diretamente as falhas de mercado que do origem
a problemas concorrenciais. No estou negando os problemas concorrenciais; o
que eu digo que no h coluso. No pelo fato de ele ser concentrado, em
termos de nmero de empresa, participao de mercado dos grandes bancos, que
isso , necessariamente, um problema concorrencial. Dito isso, h um problema
concorrencial que se procura tratar de diversas formas; com o maior ou o menor
resultado, mas sempre se preocupando com isso.
O mesmo se aplica inovao. H tambm essa tenso e a nossa abordagem
no proibir a inovao, evidentemente, mas sim ter uma srie de regras de bolso.
Se h uma inovao que ns julgamos interessante, exigimos que haja recursos
apartados para que o banco possa fazer isso, ou permitimos que a inovao seja
feita at um determinado ponto, com limites muito estritos que vo sendo libe-
rados ao longo do tempo medida que no se revelam problemas. A pergunta
muito boa.
Quanto segunda pergunta, no tenho uma opinio denida a respeito
da competncia. Ns temos uma rea de avaliao de atos de concentrao, que
tem agido muito em conjunto com o Cade e, inclusive, desenvolvendo meto-
dologias de anlises desses atos de concentrao conjuntamente. Tomo a deciso
judicial, quando houver, como dada. No tenho particularmente uma opinio,
como tcnico. Obrigado.
Ronaldo Seroa da Motta Jairo, gostaria de se manifestar tambm?
Jairo Saddi Acho que o grande problema no com o Cade, com a AGU. O Cade
celebrou um convnio com o BCB que dizia que instituies nanceiras, que em atos
de concentrao causassem risco sistmico, no passariam pelo Cade, o que faz todo
116
sentido do mundo. Quando ocorre uma crise, tem-se que resolver esse problema da
noite para o dia, tem que amanhecer com uma nova placa. Ento do BCB. Casos
em que no houvesse riscos sistmicos deveriam se submeter ao Cade.
O problema foi que a AGU, num parecer aprovado pelo FHC, e agora, num
segundo parecer do atual ministro do Supremo, Toffoli, aprovado ento pelo presi-
dente, vincula a administrao direta. O Cade no administrao direta porque
uma autarquia especial, mas a SDE, que instrui o processo, . Portanto, a SDE
no pode contrariar um parecer da AGU que o presidente aprova e que tem fora
de lei. Tem-se a um certo imbrglio que se resolve num convnio. simplesmente
dizer, Olha, risco sistmico, BCB; no , H problema de concentrao de
agncia etc., tem que passar pelo Cade. No h nenhuma razo para os bancos
serem especiais nesse sentido. No sei se a senhora concorda.
Rafael Pinho de Moraes Da FGV Sou do CPDE da FGV, sou economista
e dou um curso de direito da concorrncia. Vou ter que intervir com relao
primeira pergunta do comentrio anterior, s para dizer que no vejo muita in-
compatibilidade entre estes dois objetivos de busca da solvncia dos bancos e a
garantia da concorrncia nesse mercado. Por que estou dizendo isso? Porque toda
a estruturao da pergunta e resposta foi como se houvesse uma dicotomia: no
puxar muito para o lado seno voc vai gerar um problema no outro etc.
Qual a ideia? A ideia que a partir do momento em que se gera maior
concorrncia como, por exemplo, atravs das regras de portabilidade que foram
to bem expostas , gera-se maior concorrncia nesse setor e, com isso, se facilita
a entrada de novos bancos, de novos agentes econmicos. Tem-se tambm possi-
velmente uma diluio maior nessa atividade, vai-se ter uma situao ainda melhor
naquele grco que foi questionado na outra pergunta, em que voc tenha menos
concentrao no setor bancrio brasileiro.
E por que isso incompatvel com solvncia? No sei. Um banco vai que-
brar por causa disso? A concorrncia levar o banco a ter prejuzos? No vejo isso
dessa forma. Muito por outro lado, acho que se diminui o risco sistmico, que
justamente o que motiva a preocupao com a solvncia do banco. Empresas
quebram e ca por isso mesmo. Elas vo Vara de Falncia etc., h um processo e
tenta-se pagar os credores com o que resta das empresas. No setor bancrio, s h
essa preocupao com a solvncia das empresas que no existe em outros setores
porque h o risco sistmico. H um sistema que est interligado. Se um banco
quebrar, vai afetar outros bancos, e talvez todo mundo, por uma perda da credi-
bilidade que foi to bem exposta, o banqueiro seria o capitalista com conana.
Acabou a conana, acabou a histria, acabou o banco.
117
Por isso, essa preocupao do risco sistmico justamente o que motiva a
preocupao com a solvncia. A partir do momento em que haja mais concorrn-
cia possivelmente o risco sistmico diminuir. A sua preocupao com solvncia,
portanto, deve ser menor. A preocupao com a concorrncia no incompatvel
com a solvncia, na verdade, quanto mais concorrncia for gerada, menos preo-
cupao com solvncia ser preciso ter. No se trata de dizer Eu estou deixando
de ter preocupao com solvncia quando me preocupo com a concorrncia, e
isso pode ser ruim, certo?
Ronaldo Seroa da Motta A mesa gostaria de comentar?
Gabriel Madeira Gostaria de reagir pergunta. Acho que o raciocnio interes-
sante, mas no sei se totalmente convincente. Para mim, remanesce uma tenso
entre os dois objetivos. Sistema nanceiro nenhum no mundo absolutamente
concorrencial, sequer aproximado de concorrncia perfeita. E o motivo pelo qual
assim, em grande parte, pela regulamentao. A regulamentao estabelece
barreiras de entrada que fazem com que o retorno desse setor seja muito acima
do lucro normal.
E por que assim? assim porque as externalidades negativas geradas pela
quebra de uma instituio nanceira so muito fortes, em parte por causa do
efeito sistmico, mas no s. Mesmo que no haja efeito sistmico, aquela par-
cela da economia que nanciada ou que tem seus recursos intermediados por
uma determinada instituio nanceira sofre terrivelmente com a quebra de uma
instituio. Quando qualquer instituio localizada no interior, ou em estados
especcos e tal, desaparece, um deus nos acuda, embora haja concorrentes,
embora haja outros para prestar o mesmo servio. Para mim, ainda que se possa
levar em conta o seu raciocnio, que interessante, ainda remanesce uma tenso
entre esses dois objetivos.
Rogrio Do Ministrio da Fazenda Boa-tarde. Meu nome Rogrio, trabalho
na Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda.
A minha pergunta a seguinte: no mundo ps-crise existe, no mbito do
G20, uma preocupao com a formao de um arcabouo para o crescimento
sustentvel, balanceado e forte no mundo inteiro. Entre as propostas que so dis-
cutidas, uma a criao de um fundo de liquidez no FMI, com a transferncia de
reservas nacionais para o FMI, no sentido de prover o FMI de uma liquidez para
poder dar resposta rpida a uma eventual crise mundial. Eu gostaria de saber: o
que os senhores pensam acerca desse liquidy pool?
Ronaldo Seroa da Motta Algum da mesa se arrisca?
118
Clefas Salviano Jnior Eu vou arriscar aqui. Eu gostaria de perguntar isso ao
Marcos Galvo, o chefe. Eu no posso ter uma opinio institucional a respeito, mas
h uma diculdade evidente na implementao dessa proposta, que a existncia
de condicionalidades. Pases no alcanariam o nvel de reservas que eles tm hoje
que so basicamente reserva de liquidez em moeda forte com o custo que isso
representa para o pas, o Brasil inclusive, se houvesse uma fonte de liquidez inter-
nacional, inesgotvel, facilmente acessvel. Como ideia, seria interessante. claro
que poder evitar ter esse custo e a descoordenao de polticas macroeconmicas
que isso implica e os desequilbrios de balano de pagamentos seria interessante.
Agora, acho que ns estamos muito longe de obter um consenso internacional,
de modo que as regras para gesto de um fundo dessa natureza sejam aceitas por
todos.
Waldery Rodrigues Jnior Pergunta simples, resposta bastante difcil. Eu con-
cordo com o que o doutor Clefas apontou em relao condicionalidade: um
item-chave. Se se vai criar um liquidy pool, necessariamente tem-se de observar
quais so as condies de uso.
Um ponto adicional que talvez a ecincia de pooling de recursos seja to
maior quanto menor seja a correlao de default dos potenciais usurios desse pool.
Isso talvez. Falei talvez, porque acredito em estudos empricos que mostram que,
dependendo do posicionamento dos agentes que podem investir at contraria-
mente ao que est sendo aplicado , a coisa pode se reverter. Mas, grosso modo, esse
pool to mais eciente quanto menor for a necessidade de potenciais usurios
recorrerem todos ao mesmo tempo a essa fonte, de todos precisarem. Depende
de quem vai entrar.
Ajax Moreira Do Ipea. Queria fazer uma pergunta para o Gabriel. Ele mencionou
que um dos mecanismos que so discutidos para mitigar a crise a converso de
dvidas em aes. Eu me pergunto, na medida em que o sistema bancrio funciona
muito alavancado, como isso seria possvel, se o banco der muito mais do que tem
de ativos? No entendi o mecanismo. Acho que entendi errado. Mas existe um
problema de alavancagem: a dvida muito maior que o ativo e o que ele tem para
vender em ao muito menor do que tem em dvidas. Portanto, no entendo
como o mecanismo vai funcionar.
Gabriel Madeira Isso uma opo que o banco tem. O banco pode levantar
aes para pagar dvida. O que se supe que, quando o banco est sob o risco de
crdito, ter que se comprometer a levantar ativos para poder saldar seus passivos.
Basicamente isso. Se ele est insolvente, se no tem liquidez para saldar seus passi-
vos, basicamente, vai transferir seus ativos para dvida que possui. Isso uma opo
119
que ele tem. O banco ter de se comprometer com isso. Na verdade, o que se est
colocando aqui algo equivalente a um requerimento de reserva. Quer dizer, se o
banco no quiser sofrer interveno, tem de estar preparado para responder com
equity ao passivo que possui. Ento, no fundo, isso um requerimento, s que
um requerimento que gera maior liberdade na composio, no uso dos recursos,
do que simplesmente um requerimento de reserva. uma obrigao do banco.
Ronaldo Seroa da Motta Gabriel, voc me permite s fazer uma pergunta na
mesma linha. No a mesma coisa, mas terica tambm. Voc colocou que
uma das propostas que esse dbito swap teria uma sinalizao do mercado, que
indicaria ao BCB o momento de intervir. Agora, na hiptese de que os agentes
econmicos no sejam homogneos, com a percepo-risco diferente, esse mer-
cado estaria oferecendo algum sinal relevante? Suponha que o problema da bolha
seja uma percepo de risco dos agentes que no so homogneos. Esse mercado
reetiria essa disperso de percepo de risco e no se teria a mesma sinalizao, o
mesmo vis de risco? Porque voc diz que o mercado olharia para esse dbito swap
e, se subisse muito o seu preo, haveria a sinalizao para o BCB entrar. Mas esse
mercado tem a capacidade de perceber?
Gabriel Madeira Bom, em primeiro lugar, permita-me deixar claro que, na
verdade, tudo isso muito incipiente, est sendo discutido agora. Na verdade,
na poca da crise, esse grupo de economistas j tentou botar isso em prtica, j
tentou transformar dvida em equity. E h uma srie de problemas para a sua
implementao: problemas legais, diculdades de se precicar os ativos. Tudo
isso est muito incipiente ainda. Conforme foram surgindo as diculdades, esse
pessoal foi sosticando o modelo e acho que ainda h um grande caminho para
se chegar a um acordo.
O que eu estou dizendo que esse um caminho que leva em conta os
problemas de assimetria informacional e que tende a minimizar os problemas re-
sultantes da imposio de que os bancos se resguardem de maneira muito estrita.
Uma das crticas que os prprios autores levantam isso que voc colocou. Por
que o mercado tem informao melhor do que o BCB, que, teoricamente, tem
acesso a informaes que o mercado no tem? Esses economistas historicamente
mostram algumas sries desse ativo, desse CDS, e mostram que ele um bom in-
dicador antecedente. Aparentemente, ao formular esse tipo de proposta, eles esto
se baseando em alguma evidncia emprica que suporta esse tipo de referncia. Por
outro lado, o que se poderia imaginar que, se se calibrar bem o ponto em que
isso ativa a regulao bancria e se esses preos respondem mais rapidamente do
120
que, por exemplo, as aes do sistema bancrio, quando se ativa o sistema, ainda
possvel valorar aes e permitir que elas entrem como colateral.
Agora, uma coisa fundamental: no estou dizendo que isso uma silver
bullet.
11
A questo que o Ajax colocou bastante importante. H toda uma restrio
no sistema bancrio. Para o banco evitar a interveno, ele vai ter que se resguardar
nisso. O que esses economistas esto dizendo : Olha, esse indicador, pelo que a
gente observa no comportamento dos mercados, algo que antecede a regulamen-
tao. A gente no sabe como o mercado vai responder depois da regulamentao.
Aparentemente, ele um indicador sucientemente gil para permitir que, quando
o mecanismo ativado, os bancos ainda tenham como se resguardar. E ao mesmo
tempo, muito importante que o mecanismo de ativao do sistema no seja o
mesmo que o colateral. Quer dizer, no se usa sempre o mesmo valor de aes,
obrigam-se os bancos grandes a emitir aes e, a partir de um certo valor, transferem-
se as aes para os devedores. Conforme as aes caem, passa-se a transferir como
colateral. Basicamente, isso poderia gerar profecias autorrealizveis. importante
que se tenham dois instrumentos diferentes e isso o que eles apontam, baseados
em evidncias empricas, como instrumento pertinente.
Ronaldo Seroa da Motta Jairo, acho que voc gostaria de fazer uma colocao.
Jairo Saddi Sou bastante pessimista com relao a isso. Acho tudo pouco vivel.
Na vspera de qualquer problema mais grave, o banqueiro luta pela sobrevivncia e
faz coisas inimaginveis. O prdio do Merrill Lynch em Manhattan, por exemplo,
tinha sido vendido acho que trs ou quatro vezes; mecanismos diferentes. Acho muito
pouco provvel que o equity v valer qualquer coisa diferente de zero nesse momento.
Acho teoricamente interessante, mas, na prtica, isso realmente no funciona.
Ajax Moreira Vou perguntar para o Clefas. Achei interessante o Brasil ter
atravessado essa crise com uma legislao prudencial, foi tudo bem. O Brasil teve
uma marolinha, no teve crise, tudo maravilhoso. Agora, o que me pergunto :
no existe um custo de ecincia? Quer dizer, o fato de o Brasil no ter exercido
os novos papis nanceiros, usado CDS e outros papis, no tem um custo? Qual
o tamanho desse custo? O que o Brasil est perdendo? Porque entendo que o
Brasil est perdendo. Ele ganhou porque tem uma regulao prudencial e est
perdendo porque est deixando de ter um sistema nanceiro mais eciente, mais
evasivo no sei como se d nome a isso. As pessoas colocam dentro do governo
uma percepo do custo vou fazer uma provocao de fato, vou usar a palavra
do atraso nanceiro?
11. Termo em ingls que expressa uma soluo simples e garantida para um problema difcil.
121
Ronaldo Seroa da Motta Clefas colocou como um sistema instvel; eu ia at
fazer uma brincadeirinha. Minha empregada mora num lugar de alta criminalidade
e o carro dela nunca foi roubado porque ela nunca teve um automvel.
A pergunta : camos imunes crise porque a crise foi na ala moderna do
sistema, dos derivativos novos etc. Quanto nos custou isso englobando apre-
sentaes anteriores que mostraram que a criatividade nanceira motif, causa,
do desenvolvimento econmico , sabendo que as mudanas que o BCB estava
querendo colocar desde o ano passado foram um pouco retardadas por conta
da crise que mais uma sinalizao de que Opa, eu estou com medo de ser
moderno?
Clefas Salviano Jnior Bom, uma pergunta de economista. No tem dvida.
Reconheo, sim, que se enfatiza o aspecto prudencial. uma nfase justicada,
dada a histria econmica do pas, de volatilidade econmica e de certa fragilidade
nanceira. Essa a razo histrica dessa postura, desse vis de maior rigor pru-
dencial. Isso tem um custo? claro que tem um custo. Gostaria de identicar esse
custo alternativo da poltica adotada. No algo simples de fazer, inclusive, porque
a regulao nanceira embora eu esteja aqui falando pelo BCB um conjunto
de instituies. Formalmente, quem decide o CMN o ministro da Fazenda,
ministro do Planejamento e o presidente do BCB. O mercado de capitais est todo
na CVM e mercado de capitais algo que central para essas inovaes, especi-
camente as securitizaes e ressecuritizaes, special purpose vehicles etc. Mesmo
derivativos, todos os fundos esto sob a regulao da CVM. Isso no para jogar
culpa na CVM, naturalmente; apenas para dizer que o BCB no tem controle
absoluto sobre toda a regulao nanceira. A gente se preocupa com isso.
Como eu disse, a gente (BCB) tem permitido uma srie de inovaes. Agora, a
verdade que, por serem inovaes, elas so difceis de avaliar, especialmente antes
de se ter o mercado formado. Por isso a nossa abordagem sempre gradualista.
A gente permite que se faa de maneira limitada, exigindo margem, ou exigindo
capital, exigindo aporte de recursos para que se possa fazer essa inovao. Mas,
em princpio, a nossa postura favorvel. A nossa postura de apoiar a inovao.
Outra coisa interessante nesse contexto mais geral de avaliao da regulao a
seguinte: a gente gostaria de fazer uma regulao nanceira com absoluto controle
dos custos e benefcios da regulao. Infelizmente no possvel, pelo timing, pelos
compromissos internacionais, pelas limitaes materiais e humanas dos recursos
humanos disponveis para essa tarefa. A gente, s vezes, vai na direo que a gente
considera adequada, sem um tratamento quantitativo dos custos e benefcios efe-
tivos da regulamentao. Mas, sem dvida, esse o nosso objetivo.
122
Ronaldo Seroa da Motta Acho que o Waldery gostaria de dizer alguma coisa.
Waldery Rodrigues Jnior A pergunta vinda do Ajax, realmente muito boa.
Acho que faz parte do nosso dever enquanto cientista social, e economista em
particular, de perguntar o custo das polticas. Ele sempre existe, sempre difcil
tambm calcul-lo, mas sempre interessante ter isso como contrapeso aos bene-
fcios. Acho que talvez alguns indcios desse custo possam ser dados pelo fato de
que, embora o Brasil seja reconhecido internacionalmente como um pas criativo,
as nossas inovaes nanceiras talvez no tenham sido to criativas. E observe que
isso no uma colocao que tem impacto apenas do ponto de vista nominal,
mas do ponto de vista real tambm, inclusive sobre desigualdade de renda. Vou ser
mais especco. No temos um mercado de municipal bonds, por exemplo. No
temos uma securitizao que pudesse permitir, de 1998 para c, que tivssemos
um barateamento do nanciamento imobilirio. Eu lembro que em 1997, 1998,
usvamos o modelo americano como um modelo, certamente, a ser analisado
com cuidado, nem tanto ao cu, nem tanto ao mar, nem tanto terra. Nem ele
era to bom, nem tambm, talvez, fosse to ruim assim. O fato que esse ganho
de custo, possivelmente, teve um benefcio a priori, e talvez agora a conta chegou
e chegou muito pesada. Mas, entendo que, como BCB que ns temos um dos
melhores do mundo, talvez ele pudesse pensar em alternativas, porque esse custo
tem impacto sob o ponto de vista econmico e social. Talvez pudssemos avanar
mais com inovaes nanceiras; o nosso security design relativamente aqum do
potencial que temos, acredito.
Srgio Anbal Da UFRJ. Sou bilogo, trabalho com recursos naturais, econo-
mia de recursos naturais e o valor dos recursos naturais. Meu pai foi bancrio do
Citibank. Eu era pequenininho quando meu pai ele era analista nanceiro via
contas e brincava de anlise nanceira, dizendo: Olha, o Brasil est assinando
com o Citibank contas que possivelmente no vai poder pagar durante um grande
perodo. S dei esse exemplo para falar sobre a discusso de que quem sabe sobre
a informao do banco no simplesmente o banqueiro, e sim, os bancrios. Evi-
dentemente, esses bancrios so os diretores dos bancos, que tm como foi visto
a, uma das grandes discusses nos Estados Unidos altos salrios e, efetivamente,
inmeras benesses estabelecidas. Qual o tipo de regulamentao e qual o tipo de
linha de regulamentao que pode existir no sistema nanceiro brasileiro, no
s no sentido da transparncia, mas tambm quanto a todo mundo que passa e
tem informaes privilegiadas, diretas ou indiretas, dentro do sistema bancrio, e
quanto possibilidade de esse bancrio ser um excelente informante? Assim como
o cidado comum acusa um crime ambiental, ou o cidado comum acusa qualquer
problema de disfuno da sociedade, esse bancrio um indivduo qualicado e
123
necessrio a contribuir com informaes. At que ponto existe uma inteligncia
de informaes para isso, e at que ponto isso importante ou no?
Clefas Salviano Jnior Existe, de fato, no BCB e nos outros supervisores me
parece que tanto a CVM quanto a SUSEP tambm tm uma ouvidoria. A gente
tem um canal para manifestao do cidado, por e-mail, por telefone, por carta ou
pessoalmente, em que ele pode apresentar ou denunciar prticas inadequadas do
mercado em relao a ele, ou em relao ao prprio comportamento do banco. O
BCB examina essas alegaes e, entendendo que o caso, busca evidncias e vai
trabalhar para resolver o problema. Mas existe o canal institucional para se fazer
isso, interno ao BCB.
Ronaldo Seroa da Motta Bom. Muito obrigado. Algum gostaria de se mani-
festar mais sobre isso na mesa? Vou dar por encerrada a sesso, agradecendo aos
apresentadores as excelentes exposies. Agradecer a participao de todos. Muito
obrigado.
CAPTULO 4
ESTATAIS OBJETIVOS E ASPECTOS DE GOVERNANA
Coordenador
Danilo Coelho
Debatedores
Armando Castelar
Daniel Blume
Ernani Torres
Joo De Negri
Danilo Coelho Obrigado a todos por comparecerem neste segundo dia. Iniciaremos
agora uma mesa-redonda sobre o tema Bancos Pblicos e Estatais Objetivos e
Aspectos de Governana.
Aqui ao meu lado est o Joo Manoel, professor da PUC-Rio. Sua rea de pes-
quisa economia bancria. Temos aqui o professor Armando Castelar, pesquisador
licenciado do Ipea, professor da UFRJ e, atualmente, analista da Gvea Investimentos.
Temos o professor Ernani Torres, superintendente de assuntos econmicos do
BNDES e professor da UFRJ tambm. E temos o doutor Daniel Blume, analista
snior da OCDE, que coordena uma rede de pesquisa mundial sobre empresas
estatais. Ele trabalha, especicamente, na rea de pases no membros da OCDE
na Amrica Latina. Comeamos com o professor Armando Castelar.
Armando Castelar Pinheiro Bom-dia a todos. Quero comear por agradecer o con-
vite para vir falar aqui. sempre um prazer voltar, depois de alguns meses, ao Ipea.
A minha apresentao se baseia no captulo que escrevi para o livro que o
Luiz Chrysostomo de Oliveira e eu organizamos sobre bancos pblicos
1
do qual o
Ernani Torres foi um dos autores. A motivao do livro veio da percepo de que
faltava no Brasil uma literatura maior sobre bancos pblicos. Dentro da estrutura
1. PINHEIRO, A. C.; OLIVEIRA FILHO, L. C. (Org.). Mercado de capitais e bancos pblicos: anlises e experincias comparadas. Rio de
Janeiro: Contra Capa, 2007.
Mesa_redonda_bancos_publicos e estatais.indd 127 6/12/2010 16:38:21
128
ARMANDO CASTELAR DANIEL BLUME DANILO COELHO ERNANI TORRES JOO DE NEGRI JOO MANOEL P. DE
MELLO
pensada para o livro, Ana Novaes, por exemplo, escreveu um captulo sobre a
experincia internacional e outras pessoas caram responsveis por aspectos es-
peccos dessa discusso. O meu captulo teve como objetivo discutir a literatura
a partir de uma abordagem mais conceitual e com foco no Brasil. E um pouco
disso que vou mostrar aqui.
A abordagem bsica olhar os bancos pblicos como um instrumento de
poltica econmica. A discusso, comum anlise de outros tipos de instrumento de
poltica econmica, busca responder a questes como: existe uma falha de mercado
que justique o uso desse instrumento de poltica econmica, e que tipo de falha
de mercado essa? Em que condies esse instrumento pode corrigir essas falhas
de mercado? E isso que efetivamente acontece na prtica?
Colocada dessa forma, portanto, trata-se de uma discusso clssica sobre
regulao. Todos aqui j devem ter lido sobre isso vrias vezes. O fato de ser pos-
svel, por meio de um instrumento, corrigir uma falha de mercado no signica
que, na prtica, isso o que acontece. Esse mesmo instrumento pode ser usado
para outras nalidades; tipicamente, para redistribuir renda em direo a grupos
politicamente inuentes. Ou seja, o instrumento pode ser capturado para outros
usos que no corrigir a falha de mercado, ainda que, na prtica, ele seja justicado
perante a sociedade de maneira geral, como tendo por nalidade resolver a falha
de mercado, caso em que, de acordo com a teoria, seria possvel gerar um ganho
lquido de bem-estar (abstraindo-se os custos e riscos de implementao).
Na discusso sobre bancos pblicos, essas consideraes sustentam a diviso
da literatura em duas grandes vises: a que defende o uso dos bancos pblicos e se
orienta para a correo de falhas de mercado, e a que defende a ideia de que, na
prtica, o seu uso efetivo como instrumento de poltica partidria e/ou de inte-
resses privados. A primeira conhecida como viso desenvolvimentista, enquanto
esta ltima chamada de viso poltica.
Esta , em grandes linhas, a estrutura conceitual da anlise terica que, por
sua vez, orienta a busca e exame das evidncias empricas na literatura. Vou falar
um pouco rapidamente sobre os bancos pblicos no Brasil. Tenho certeza de que
o Ernani vai se estender mais sobre o assunto. Vou andar meio rpido, resumindo
sobre o tipo de concluso a que cheguei no trabalho.
A literatura justica a existncia dos bancos pblicos por trs razes (isto ,
falhas de mercado) principais; existem outras. A primeira o objetivo de fomen-
tar o acesso ao sistema de pagamentos. Pense em uma comunidade rural remota,
pequena, que, em tese, no tem escala e nmero de correntistas sucientes para
justicar a existncia de um banco privado. Nenhuma instituio privada iria se
129
MESA-REDONDA: BANCOS PBLICOS E ESTATAIS OBJETIVOS E ASPECTOS DE GOVERNANA
instalar nessa comunidade. Existe, entretanto, um efeito social, para alm do efeito
privado, que resulta de as pessoas de outras regies do pas poderem, por exemplo,
fazer remessas e ordens de pagamento para as pessoas que esto localizadas nessa re-
gio. Na medida em que o sistema de pagamentos uma rede, h externalidades de
rede, alm de objetivos sociais olhando sob um ponto de vista no distributivo de
trazer certas localidades menores, em geral regies agrcolas, para dentro do sistema
de pagamentos. Essencialmente, essas falhas de mercado seriam a no percepo das
externalidades de rede pelo banco privado e a existncia de custos xos.
A segunda justicativa que dada para a existncia de bancos pblicos a
de que a intermediao nanceira ajuda o desenvolvimento e que, na ausncia de
garantias pblicas, os poupadores podem no conar em depositar seus recursos
nos bancos. Esse tipo de argumento foi discutido, por exemplo, na literatura sobre
a Rssia. Se no houver bancos ou se estes no tiverem recursos dos poupadores
para emprestar, as pessoas vo se nanciar com sua prpria poupana, em vez de
realocarem recursos para aqueles investimentos que so mais produtivos. As pessoas
podem no querer colocar dinheiro no sistema nanceiro se tiverem dvidas sobre
a segurana dos bancos, sobre se os bancos vo quebrar ou no. Se houver um
banco pblico e as pessoas tiverem convico de que o governo no vai deixar esse
banco quebrar, elas vo tirar o dinheiro debaixo do colcho e colocar no banco.
Com isso, passa a haver fundos a serem intermediados.
A terceira justicativa a que eu acho que, no Brasil de hoje, a mais im-
portante a ideia de que, por inmeras razes (retornos crescentes de escala,
assimetria de informao etc.), a alocao de recursos na economia em um regime
de total laissez-faire no a mais eciente. E que, por meio dos bancos pblicos,
possvel redistribuir a alocao de recursos na economia de forma mais eciente do
que deixar o mercado trabalhar livremente. Em especial, pode-se estimular projetos
que so interessantes do ponto de vista social, porque geram spillovers que no so
capturados privadamente; neste caso, haveria um subinvestimento nesses projetos
em um regime em que se deixasse o mercado operar sem interveno. Na mesma
toada, pode-se tambm utilizar os bancos pblicos para resolver problemas de
coordenao, ou oriundos de direitos de propriedade mal denidos, ou em outras
situaes em que o mercado possa no otimizar a alocao de recursos, devido a
problemas tecnolgicos, informacionais ou institucionais.
Uma ltima coisa que eu acho importante frisar antes de prosseguir que
os bancos pblicos so apenas um dos muitos instrumentos por meio dos quais o
Estado intervm no setor nanceiro. Este , comparativamente, um setor extre-
mamente regulado. Mais especicamente, possvel para o policymaker substituir
130
MELLO
os bancos pblicos por outro(s) instrumento(s) de poltica quando est tentando
corrigir os tipos de problemas elencados anteriormente. Vale dizer, usar bancos
pblicos no a nica maneira de se atacar as falhas de mercado que acabei de
citar; uma escolha de um instrumento por meio do qual se pode interferir no
sistema nanceiro. E, de fato, h vrios instrumentos por meio dos quais o BCB
e o governo em geral fazem isso. Acho que esse talvez seja um ponto interessante
para discutirmos com mais detalhe na hora do debate.
Adaptei um diagrama de um trabalho do Robert Willig e do Carl Shapiro
2

sobre privatizao. Eu, simplesmente, adaptei um pouco do artigo para essa situao,
e depois estendi a derivao de alguns resultados do trabalho. No vou entrar nas
derivaes e na parte mais terica em geral, porque realmente o tempo no d,
mas a ideia bsica a seguinte: a sociedade tem um objetivo e h um planejador
social (com incentivos perfeitamente alinhados com os das sociedades) que quer
melhorar a alocao de recursos, ampliar o acesso ao sistema de pagamentos, e
assim por diante; isto , de alguma maneira, quer produzir um resultado melhor
para a sociedade. O planejador, enquanto principal, tem duas opes:
1) Fazer isso por meio de um banco pblico. H um ministro que, utilizando
bancos pblicos, vai tentar adotar as polticas orientadas para os objetivos
sociais do planejador.
2) Alternativamente, ele pode optar por adotar polticas (regulaes) que
estimulem os bancos privados a tentar atingir esses mesmos objetivos.
A pergunta que, em certo sentido, divide a literatura nas duas vises que men-
cionei antes : o que faz com que uma opo seja mais interessante que a outra?
Para responder a essa questo, o modelo supe que existam trs tipos impor-
tantes de informao. Uma se refere aos benefcios sociais externos das aes dos
bancos, um tipo de externalidade: por exemplo, melhoria da ecincia alocativa
ou o acesso ao sistema de pagamentos. O planejador vai utilizar essa informao
para construir um mecanismo que estimule seu agente (o ministro ou o regulador)
a tentar inuenciar o banco para fazer alguma coisa que ele no faria se deixado
simplesmente livre. Essa a informao de benefcios externos.
Existe um segundo tipo de informao, que diz respeito ao impacto da ao
do banco sobre a agenda pessoal do ministro ou do regulador. No caso do ministro,
isso mais fcil de se ver. O ministro, de alguma maneira, pode querer beneciar
o partido ao qual pertence, que o colocou l, e pode estar preocupado com a sua
2. WILLIG, R. D.; SHAPIRO, C. Economic rationales for the scope of privatization. In: SULEIMAN, E. N. ; WATERBURY, J. (Ed.). The political
economy of public sector reform and privatization. San Francisco, CA: Westview Press, 1990.
131
reeleio. Nesse contexto, h vrias coisas que o banco (pblico ou privado) pode
fazer e que interessam ao ministro, mas que no tem nada a ver com benefcio
social. Essa informao no observvel publicamente, logo no se pode criar
contratos com base nela, nem a sociedade que escolher entre banco pblico e
banco privado regulado conhece, ex ante, o contedo dessas agendas. Acho que
o Brasil de hoje mostra claramente que esse tipo de agenda existe e importante.
Obviamente, o regulador tambm pode ter uma agenda; vale dizer, pode estar
interessado em outras coisas que no simplesmente inuenciar o banco privado
para gerar os benefcios sociais externos. Novamente, o Brasil de hoje tem alguns
exemplos disso que tambm so importantes.
Existe um terceiro tipo de informao, que a relativa ao projeto em si: qual
o retorno do projeto, qual o tipo de garantia que se pode obter. E a ideia bsica
desse modelo que s o banco tem acesso a essa informao. A diferena, entre-
tanto, que o modelo supe no haver um problema de agncia entre ministro
e banco pblico, mas que este existe na relao entre regulador e banco privado.
Ainda que a ideia de alinhamento perfeito entre ministro e banco pblico seja uma
simplicao da realidade, as concluses no mudam muito se se conjecturar que
o problema de agncia razoavelmente mais importante no caso reguladorbanco
privado do que entre ministro e banco pblico.
Enquanto a funo objetivo do planejador social maximizar o bem-estar da
sociedade, a do seu agente (ministro ou regulador) maximizar uma mdia ponderada
entre este e os objetivos da sua agenda pessoal. No modelo, h um parmetro a

(alfa)
que o peso da agenda privada do ministro ou do regulador na sua funo objetivo.
Esse alfa reete o tipo de controle social que existe sobre o ministroregulador. Se a
sociedade est muito atenta ao que este faz, esse alfa igual a zero, e o peso da agenda
pessoal do ministro ou do regulador nulo; ocorre um alinhamento perfeito entre os
objetivos do planejador social e os do seu agente. Se a sociedade tem pouco controle
sobre a atuao do ministroregulador, alfa tem um valor elevado: isso signica,
essencialmente, que a agenda pessoal do ministro ou do regulador tem peso muito
grande na denio das decises que ele toma sobre os comandos ou esquemas de
incentivo, respectivamente, que ele vai dar aos bancos.
A viso desenvolvimentista considera, essencialmente, que alfa igual a zero,
que o ministro ou o regulador vo estar preocupados apenas com os benefcios
sociais das suas decises. Assim, o primeiro vai organizar o funcionamento do
banco pblico e o segundo, os incentivos que vai dar aos bancos privados de
forma a atingir esses objetivos sociais. A viso poltica, por outro lado, argumenta
que esse alfa grande e que, portanto, o banco pblico ou as regulaes impostas
132
MELLO
aos bancos privados so de fato usadas principalmente para redistribuir renda em
benefcio de grupos politicamente bem posicionados. Ou seja, as polticas pblicas
vo estar orientadas para favorecer as agendas do regulador ou do ministro, e no
preocupadas com a agenda da sociedade, vale dizer, com os benefcios externos.
Existe uma terceira linha, que menos importante, e por isso no mencionei,
que argumenta que, na verdade, o problema no tanto o peso da agenda privada,
mas sim o fato de que nenhum dos dois, ministro ou regulador, tm informao
suciente, ou controle suciente para que os bancos faam aquilo que eles querem
que seja feito. Assim, esta terceira viso enfatiza os problemas de agncia entre
ministroregulador, enquanto principal, e bancos pblicos ou privados enquanto
agentes. Isso coloca o foco sobre a ecincia da interveno no setor, enquanto
torna menos relevante a escolha entre o par ministrobanco pblico vis--vis a
alternativa reguladorbanco privado. No trouxe aqui, discusso, a derivao e
os resultados. O modelo est no artigo para quem tiver interesse depois.
As trs concluses principais que derivam do modelo so estas: primeiro,
quando os projetos no tiverem efeitos externos, ou seja, no houver externalidade
na atuao dos bancos, a melhor coisa a se fazer no intervir, seja por meio da
criao de bancos pblicos, seja por meio da regulao de instituies privadas. E
essa acho que a primeira pergunta que vale a pena fazer sobre bancos pblicos em
geral, e no Brasil em particular: ser que os projetos que esto sendo subsidiados
efetivamente tm alguma coisa que no um benefcio inteiramente privado? Ser
que h algum impacto externo, alguma externalidade, ou apenas impactos que so
capturados apenas privadamente por quem est sendo subsidiado? H um bene-
fcio que justique a concesso daquele subsdio? Se no houver, no se justica a
interveno, seja regulando, seja por meio de banco pblico.
A segunda concluso que, quando houver efeitos externos, mas no infor-
mao privada sobre eles ou seja, aquele q (teta) que reete aspectos tais como
rentabilidade e risco de no existir , a alternativa banco privado com regulao
no discricionria a melhor alternativa de interveno. Ou seja, quando no
houver nenhuma informao que s o banco tem, quando toda informao sobre
os projetos que ele nancia for pblica, de forma que o ministro ou o regulador
saibam qual , ento a melhor soluo e a prova disso est no artigo
3
usar
aquela opo da regulao. A regulao no discricionria no sentido de que se
faria uma regulao que leve em considerao s os efeitos externos, de forma que
isso no dependa de nenhuma informao sobre os projetos nanciados.
3. Ver nota 1.
133
A ltima concluso : quando houver efeitos externos e informao privada
sobre os projetos o teta for diferente de zero, isto , quando nem toda infor-
mao sobre os projetos bancados for pblica , a melhor soluo intervir por
meio de banco pblico, se o ministro tiver pouco espao para favorecer sua agenda
privada, ou seja, se o alfa for pequeno, e por meio de banco privado regulado, caso
contrrio. Ou seja, mesmo quando houver informao privada e esse o tipo
de resultado que muito claro nos artigos de teoria de privatizao , se a agenda
do ministro muito importante, melhor no dar poder ao ministro, porque este
vai utiliz-lo para perseguir a sua agenda pessoal, e no os objetivos sociais. Em
outras palavras, ainda que em tese, se no houvesse agenda privada e a alternativa
banco pblico fosse melhor, pois se poderia mais perfeitamente adaptar o uso do
instrumento ao objetivo de maximizar o retorno social dos projetos nanciados,
na prtica essa agenda pessoal existe e ela perseguida pelo banco pblico, pelo
menos parcialmente. Assim, melhor sacricar a capacidade de intervir, pois isso
resulta em um controle maior da agenda do ministro. Essa a teoria. A gente volta
a ela depois da discusso.
O que a literatura mostra sobre bancos pblicos? Primeiramente, que eles so
mais comuns em pases pobres e com sistemas nanceiros subdesenvolvidos, governos
inecientes, intervencionistas e direitos de propriedade mal protegidos. Repare que
esse fato estilizado pode ser usado nas duas vises. Pode ser usado tanto para dizer:
olha, j que voc tem tudo isso, a nica maneira de voc se desenvolver por meio
de banco pblico, como na viso poltica de que voc tem tudo isso exatamente
porque voc tem banco pblico. Isso um fato estilizado importante, mas que no
permite discriminar as duas vises sobre o tema dos bancos pblicos.
O segundo fato estilizado importante que os bancos pblicos, em geral, tm
piores indicadores de desempenho que os privados, especialmente em pases mais
pobres. De novo, uma informao importante, mas que no permite discriminar
entre as duas vises, porque o pior desempenho pode ser o resultado exatamente
de se perseguirem polticas sociais, que no do resultado privado para o banco,
mas que tm benefcios externos importantes para a sociedade.
Sobre o Brasil, em particular, h um trabalho de Nakane e Weintraub (2005),
4

que mostra que os bancos pblicos so menos produtivos. H tambm outro
trabalho
5
que chega mesma concluso. Ou seja, um fato que vale em geral nos
4. NAKANE, M. I.; WEINTRAUB, D. B. Bank privatization and productivity: evidence for Brazil. Journal of Banking and Finance, v. 29, n. 8-9,
p. 2.259-2.289, 2005.
5. NESS, W. Reducing government bank presence in the Brazilian nancial system: why and how. Quarterly Review of Economics and
Finance, v. 40, n. 1, p. 71-84, 2000.
134
MELLO
pases mais pobres, e, em particular, para o Brasil. H uma pesquisa tambm feita
pela Booz-Allen & Hamilton-Fipe (2000), que mostra que as instituies nan-
ceiras pblicas federais, os bancos federais, tm despesas administrativas mais altas
e so menos ecientes de modo geral. Um ltimo fato estilizado, na mesma linha,
surge de trabalhos muito interessantes sobre os bancos que foram privatizados, e
que comparam a ecincia dos bancos antes e depois da privatizao, mostrando
que esta aumentou a ecincia dessas instituies.
De novo, esses so fatos estilizados importantes, mas que so compatveis
com as duas vises. Os fatos em si no discriminam se os bancos tm ou no o
papel de desenvolver o pas. O que a literatura procura fazer como tpico e
obviamente vocs j devem estar acostumados a ver olhar a coisa do ponto de
vista de quem causa o qu. A pergunta sobre quem vem antes: o banco pblico
ou o subdesenvolvimento do sistema nanceiro? Isso mais fcil de fazer, porque
pode-se observar a importncia do banco pblico num determinado momento
e ver o que que aconteceu com a economia e o sistema nanceiro depois. Se
o banco pblico efetivamente gera crescimento e desenvolvimento nanceiros,
lugares pobres que tm mais bancos pblicos devem ter, nos anos subsequentes,
mais desenvolvimento econmico e nanceiro. Isso essencialmente uma das
abordagens dessa literatura.
Isso feito em um artigo do La Porta e outros autores que sempre escrevem
com ele
6
em que consideram, de um lado, a proporo de bancos pblicos em
um dado momento e, de outro, o que acontece posteriormente com a economia
e o setor nanceiro. E o que eles mostram que a existncia de bancos pblicos
gera menor desenvolvimento do sistema nanceiro, menor expanso da renda per
capita e menor crescimento da produtividade, ou seja, essas instituies geram
exatamente o oposto do que a teoria da viso desenvolvimentista argumenta que
deveria ser o caso. Esse efeito adverso mais intenso em pases pobres e com sis-
temas nanceiros subdesenvolvidos.
H tambm estudos que focam diretamente no uso poltico dos bancos
pblicos. Uma parte dessa literatura revista aqui o artigo oferece mais detalhes
para quem tiver interesse. Um dos trabalhos clssicos com essa abordagem o de
Sapienza (2004).
7
A autora trabalhava no Banco Central da Itlia hoje em dia
d aula nos Estados Unidos e com isso teve acesso a microdados com os quais
conseguiu vericar que os bancos pblicos concediam mais nanciamento e a taxas
mais baixas para empresas que estavam localizadas em municpios administrados
6. LA PORTA, R.; LOPEZ-DE-SILANES, F.; SHLEIFER, A. Government ownership of banks. Journal of Finance, v. 57, n. 1, p. 265-301, 2002.
7. SAPIENZA, P. The effects of government ownership on bank lending. Journal of Financial Economics, v. 72, n. 2, p. 357-384, 2004.
135
pelos partidos do governo. Havia uma distribuio claramente direcionada por
motivaes polticas. H tambm trabalhos que mostram, por exemplo, que mais
subsdios so dados por bancos pblicos perto da eleio do que fora do perodo
eleitoral. H alguns artigos que mostram uma correlao elevada entre a concesso
de subsdios e interesses polticos representados de vrias maneiras. Novamente,
acho que uma coisa interessante de se perguntar sobre o Brasil.
A outra parte do meu artigo olha o caso do Brasil mais em particular. No
Brasil, acho que aqueles trs objetivos tericos antes elencados estiveram presentes
na criao de bancos pblicos. Acho que fomentar acesso a sistema de pagamentos
foi tipicamente o caso do BB. Dar segurana aos poupadores para colocarem recur-
sos no sistema nanceiro, penso que foi o caso da Caixa. E, interferir na alocao
de recursos, esse tipicamente o objetivo do BNDES. Assim, aqueles objetivos
estiveram presentes na prtica, ainda que talvez no formulados dessa forma. Eu
acho que, hoje em dia, o primeiro objetivo no faz o menor sentido no Brasil. Ou
seja, no necessrio banco pblico para ter acesso a sistema de pagamentos. H
muita agncia no Brasil. H o Bradesco, h todos os Correios, que esto presentes
no Brasil inteiro como banco postal. Vale dizer que aquele primeiro objetivo, de
acesso ao sistema de pagamentos, pode ter tido sua importncia no passado, mas
hoje no razovel justicar a existncia de um banco pblico no Brasil como
sendo para dar acesso ao sistema de pagamento, inclusive porque hoje em dia h
internet e outros meios de acesso. Enm, j se ultrapassou esse tipo de situao,
felizmente.
Mais outra coisa que interessante sobre esse ponto, rapidamente: se o acesso
ao sistema de pagamentos fosse o objetivo dos bancos pblicos, deveria se esperar
que houvesse um banco pblico em cada lugar de difcil acesso aos bancos priva-
dos. O que se observa, porm, que as redes dos bancos pblicos esto todas nos
mesmos lugares. BB e Caixa esto, em 75% dos casos, no mesmo lugar. A estrutura
da rede dos bancos pblicos hoje no Brasil claramente no tem nada a ver com
dar acesso a lugares remotos, ou em comunidades pobres, o que no justicaria
a existncia de bancos privados. No s no se justica como no isso o que
ocorre. O que se observa, na verdade, que os bancos pblicos esto localizados
em So Paulo, no Rio de Janeiro, nas grandes cidades e competem com os bancos
privados pelos mesmos clientes. Em suma, a lgica do banco pblico hoje em
dia no , na prtica, orientada pela primeira daquelas justicativas tericas para
existncia de banco pblico.
Achei este decreto de Dom Pedro II, criando a Caixa. Achei muito engraado
como o portugus era escrito naquela poca. Quando se l o decreto, se v que
136
MELLO
ele criou a Caixa pensando exatamente no segundo objetivo que eu elenquei de
incio, ainda que, obviamente, no formulando da mesma maneira. Ele fala, hei
de autorizar a creao da Caixa Economica (...), tendo por m receber, a juro de
6%, as pequenas economias das classes menos abastadas.
8
Obviamente, v-se que
desde aquela poca se negava que gente rica fosse gente rica, porque, para algum
ter dinheiro para colocar na Caixa Econmica, no podia ser menos abastado.
(...) e de assegurar, sob garantia do Governo Imperial, a el restituio do que
pertencer a cada contribuinte. Est aqui a ideia de um banco pblico com ins-
trumento para fomentar a intermediao nanceira, garantindo que o dinheiro
dos poupadores esteja seguro. Isso, em princpio, incentiva as pessoas a colocar os
recursos nos bancos. Eu acho que, de novo, em 1861 podia fazer o maior sentido
se criar um banco pblico com esse tipo de objetivo, mas, hoje em dia, ainda mais
depois da crise e depois de todos os instrumentos de regulao que o BCB tem
sua disposio, no h justicativa, no Brasil, para existir banco pblico para
combater o medo das pessoas em colocar dinheiro em banco.
A terceira parte da discusso se h ou no algum tipo de impacto na eci-
ncia alocativa. Os dados so escassos; o BNDES o que possui mais dados, os
outros bancos tm praticamente nenhum dado disponvel publicamente. Eu z
uma srie de anlises empricas, de regresses, tentando ver se conseguia identicar
algum efeito externo no apropriado privadamente, do ponto de vista de alocao,
de ecincia alocativa, alguma coisa parecida com o que o La Porta fez, no caso
do Brasil. Tipicamente, o que se v que grande parte dos subsdios vai para pro-
jetos cujos benefcios so apropriados privadamente e inclusive de empresas que
poderiam com facilidade pegar recursos do exterior, como o caso, por exemplo,
de montadoras de veculos, a Volkswagen e assim por diante.
Vamos pular aqui para as concluses. Eu acho que a questo bsica no Brasil
para ser discutida no a propriedade do banco. Acho que esta no a discusso
relevante: se o banco deve ser pblico, se deve ser privado. A verdadeira discusso
e o artigo talvez tenha sido mais claro que minha exposio em relao a isso
o subsdio. o subsdio que intermediado pelo banco. A pergunta que acho
que se deve fazer e que est colocada por trs dessa literatura : ser que esse
subsdio, que est sendo concedido, efetivamente dirigido a atingir algum tipo
de objetivo de poltica que melhore o que seria produzido pelo mercado se esse
casse livre para operar?
A concluso que eu tiro que no, e que, portanto, os subsdios intermedia-
dos pelos bancos pblicos no Brasil deveriam ser fortemente reduzidos. No se
8. Escrito como no original.
137
justicam. Acho que poderamos ter muito menos subsdios, sem comprometer
os parcos benefcios da advindos. Alm disso, acho que a gente no tem nenhum
controle social sobre a concesso desse benefcio. Ningum sabe por que o subsdio
foi concedido. Ningum sabe o que que resultou desse benefcio, desse subs-
dio, que tipo de resultado ele teve, em termos de aumento de produtividade, por
exemplo. Deixe-me dar um exemplo: na literatura, uma das poucas situaes em
que, em geral, os subsdios se justicam quando so concedidos para fomentar
projetos de P&D. Porm, quando se rodam as regresses, observa-se que existe zero
de correlao, ou mesmo correlao negativa entre distribuio setorial e intensi-
dade de P&D nos emprstimos do BNDES. Acho que isso deveria ser o mnimo
que se deveria perguntar: ser que os subsdios que foram concedidos efetivamente
geraram externalidades, como as que se espera em atividades de P&D?
Por coincidncia, a Isto Dinheiro lanou em novembro de 2009 uma matria
sobre o BNDES,
9
em que ela tenta mostrar exatamente o contrrio a partir de uma
srie de projetos. Dado que o projeto nanciado s gera benefcios privados no
estou dizendo que por isso no deva ser nanciado por um banco pblico, eu no
vejo problema nisso , penso que, nessas condies, ele no deva ser subsidiado.
A questo bsica, de novo, no a propriedade do banco, o subsdio que esse
transfere. Acho vlida, em termos de recomendao, uma que o ex-ministro Delm
Netto fez h alguns anos e que eu endosso: Emprstimo com subsdio pblico no
deve ter sigilo bancrio. Uma das coisas, por exemplo, que a revista menciona que
a CGU est tentando ter acesso aos dados de projetos nanciados pelo BNDES
para fazer uma avaliao e no pode, por conta do sigilo bancrio. Eu acho que
a gente deveria acabar legalmente com o sigilo bancrio de projetos que recebem
subsdios, para que a sociedade possa acompanhar e avaliar os resultados desses
subsdios, no do ponto de vista privado, mas do ponto de vista da gerao, ou
no, de benefcios sociais. Muito obrigado.
Danilo Coelho Muito obrigado, professor Armando. Chamo agora o professor
Ernani Torres, do BNDES.
Ernani Torres Bom-dia a todos. Eu queria agradecer o convite para vir aqui
hoje. bom encontrar pessoas com quem j se debateu, com quem vem-se deba-
tendo esses assuntos h alguns anos. E tambm ver que h gente interessada num
tema rido, difcil e que requer maior reexo, maior interesse, na minha opinio.
Despertar o interesse sobre ele interessante.
9. ATTUCH, L. Os eleitos do BNDES. Isto Dinheiro, So Paulo, 11 de nov. 2009. Disponvel em: <http://www.istoedinheiro.com.br/
noticias/96_OS+ELEITOS+DO+BNDES>
138
MELLO
Pensei em dividir minha apresentao em trs partes: atuao do Estado no
mercado de crdito; mercado de crdito no Brasil; e BNDES.
1) Atuao do Estado no crdito. Como Castelar falou, ns participamos
de um livro anos atrs.
10
Esse um tema que me acompanhou a vida in-
teira. Vou tentar dividir com vocs um pouco da minha experincia e das
minhas reexes, ao longo dos ltimos 30 anos de trabalho no mercado
nanceiro e no BNDES. Nunca quei muito satisfeito com a viso que a
literatura tem sobre o tratamento de bancos e do mercado nanceiro de
uma maneira geral. Depois da bolha especulativa do ano passado, minha
insatisfao aumentou exponencialmente.
A literatura escassa. A literatura mais recente est muito impregnada dos
anos 1980, um momento de crise na Amrica Latina; h muita literatura de Banco
Mundial. O BID tem um trabalho muito interessante publicado mais recentemente,
que se chama Unlocking Credit, em que se tem uma viso mais benigna do tema. O
Banco Mundial tinha uma viso muito mais voltada para um propsito, digamos
assim, privatista. E a experincia da Amrica Latina uma experincia muito ruim,
com exceo da brasileira. Ns somos uma exceo clara nesse quadro.
De qualquer maneira, a literatura econmica a respeito a gente pode olhar
Modigliani diz que o sistema nanceiro no tem a menor importncia. Tudo
bem, pode-se depois questionar; h uma literatura enorme contradizendo isso.
Eu, na verdade, me sinto mais confortvel em relao ao assunto ao lado de histo-
riadores. Por exemplo, acho que o Alexander Gerschenkron tem uma taxonomia
extremamente interessante. Ou com alguns economistas institucionalistas, como,
por exemplo, John Zysman, que fez uma tese de doutorado chamada Governments,
Markets and Growth, que eu acho um brinco, extremamente interessante, apesar
de estar mais voltada para os anos 1970. Vou tentar discutir, muito rapidamente,
qual a minha viso sobre a atuao de crdito mais nessa linha, porque acho que
ela est muito mais voltada para a Histria, History matters.
11
Quando se observa a
experincia internacional e j andei muito por a , a histria muito presente.
A literatura muito impregnada da viso anglo-saxnica do mundo e no enfoca
o que acontece no continente europeu, na sia.
2) Eu queria discutir um pouquinho o mercado de crdito no Brasil, inclusive
a experincia recente dos ltimos meses, para dar uma ideia do que o -
nanciamento privado e o que o nanciamento pblico. O banco BNDES,
10. Ver nota 1.
11. Em livre traduo para o portugus, a Histria importa.
139
em particular. E discutir um pouquinho o que se tem pela frente. Acho
que h uma agenda interessante. Acho que, grosso modo, pode-se dizer o
seguinte: a interveno ou a atuao do Estado no mercado de crdito se
d em duas grandes reas.
Uma a rea de regulao nanceira. A preocupao estabelecer, digamos
assim, mtodos de conduta. A gente sabe que os agentes no se comportam bem,
mas, se procurar, a literatura farta nesse tema. No vou me estender muito sobre
regulao, no o ponto. Acho que a grande discusso est a, se vocs estiverem
acompanhando o G20, de como se regula esse bicho internacionalmente e que
animal esse. As disputas polticas so monumentais; acompanhe o que est
acontecendo nos Estados Unidos, a ltima deciso do Congresso americano, o
Projeto Obama.
12
Portanto, esse um assunto extremamente quente hoje, em
vista do que est a.
A preocupao da poltica monetria mais em relao administrao
macroeconmica, a determinados agregados, conduo da economia se est
aquecendo demais ou se est aquecendo de menos. A gente convive com as tenses
pr-Copom a cada 45 dias no mercado, para onde vai a SELIC.
13
3) Estou mais interessado no que se est chamando de alocao, a atuao do
Estado, no sentido de orientar o crdito para determinadas nalidades. Nor-
malmente, isso est ligado tambm a alguma viso de prioridade: prioridade
poltica, prioridade econmica, determinados grupos pequena e mdia
empresa, famlias, habitao , projetos de desenvolvimento, investimento.
H uma agenda grande que muda ao longo do tempo.
Por que necessrio ter atuao no crdito? Porque, falando em tom de
brincadeira, de uma maneira simples, crdito no , por exemplo, tomate. O que
vai acontecer com o mercado de tomate irrelevante. O que vai acontecer com o
mercado de crdito no nada irrelevante. O crdito entra em colapso em outubro,
o mundo para. disso que estamos falando; no uma mercadoria qualquer. uma
mercadoria que tem implicaes sistmicas cavalares; implica a vida das pessoas,
implica se voc vai poder comprar sua casa ou no. disso que estamos falando.
Portanto, algo que tem uma importncia poltica muito maior. Quando se trata
desse assunto, no d para utilizar quaisquer instrumentos de microeconomia.
Outra coisa, a distribuio da riqueza. O fato de o Brasil no ter disponi-
bilizado crdito para as famlias comprarem habitao nos ltimos 30 anos, sem
12. O palestrante se refere reforma na regulao do sistema nanceiro norte-americano, proposta pelo presidente Barack Obama em
junho de 2009 e aprovada pelo Senado em 20 de maio de 2010.
13. As reunies do Copom decidem, essencialmente, a meta para a taxa bsica de juros da economia, a taxa SELIC, a cada 45 dias.
140
MELLO
dvida nenhuma, uma das grandes razes da altssima concentrao de renda
que temos. O que est acontecendo no mercado agora, do ponto de vista de habi-
tao vou mostrar o valor agregado, s para dar uma ideia que o crdito em
habitao no mundo tem movido 100% do PIB, enquanto o crdito em habitao
no Brasil, 2% do PIB. Por que isso? Podamos passar o seminrio discutindo a
respeito. S quero dizer o seguinte: as implicaes, do ponto de vista da riqueza,
so cavalares. Bolha? No h bolha sem crdito. No h possibilidade alguma de
uma coisa dessas acontecer. A discusso atual sobre se a poltica monetria deve
ser do tipo lean ou do tipo clean.
14

At recentemente, a grande discusso era: ser possvel descobrir onde est
uma bolha? Agora, est se vendo bolha em qualquer lugar. Se vocs olharem, h
uma bolha correndo por aqui, outra por ali. Mas no h bolha sem crdito. Por
isso, o crdito um instrumento extremamente importante para poltica indus-
trial, para a competitividade nas empresas. No existiria a Embraer no Brasil e a
possibilidade de fazer avio e nem a alta tecnologia da empresa brasileira, se no
houvesse um BNDES, assim como no haveria possibilidade de existir uma Boeing
sem um Ex-Im Bank. O Ex-Im Bank tambm conhecido como Ex-Im Boeing.
No sei se vocs sabem disso, mas 90% do que o banco nancia so investimentos
em avies.
Gerao de emprego e renda. No haveria possibilidade de existir, no Brasil,
uma indstria mecnica, produzindo caminhes, se no houvesse um BNDES, com
um brao Finame, permitindo que, atravs dos bancos comerciais, se comprasse
caminho brasileiro. Por qu? Porque, seno, comprava-se um caminho americano
ou um caminho europeu nanciado, pois o mercado brasileiro no tem, no teve,
e provavelmente no ter, nos prximos anos, capacidade de nanciar a compra
de mquinas e equipamentos. Ns estamos falando de coisas muito simples. Por
que o mercado no tem capacidade de nanciar um motorista, caso o prprio
caminhoneiro queira comprar o seu caminho? E assim por diante.
Como o governo, o Estado intervm? Ele pode intervir de vrias maneiras.
Observa-se que h vrias experincias. Ele pode originar, conceder crdito direta-
mente. O BB e o BNDES concedem crdito diretamente. Essa uma maneira de
fazer isso. Na Amrica Latina, de modo geral, caminhou-se no sentido de evitar
que os bancos pblicos originem crdito. Se voc observar a Corfo chilena, ela d
crdito para bancos. Pode parecer um detalhe, mas no . A capacidade de inter-
14. Uma poltica monetria do tipo lean adota uma postura restritiva contracclica em perodos de expanso do crdito na economia,
principalmente, a m de amenizar as presses inacionrias. Por outro lado, uma poltica monetria do tipo clean procura lidar com os
problemas econmicos decorrentes do ciclo de expanso da economia j na sua fase de retrao (Nota dos editores).
141
veno de Estado, se no origina crdito, completamente diferente. s ver, por
exemplo, o Fed operando e ns operando no Brasil. O Fed teve que conhecer o
banco da pequena e mdia empresa, teve de ser, de uma hora para outra, o banco
da habitao dos Estados Unidos. Ele teve de ser o market maker de uma hora para
outra. O nosso BCB no precisou, por qu? Porque os bancos pblicos entraram
e ocuparam o espao, respondendo ao processo de crise. No um detalhe; uma
estratgia. uma estratgia que tem de vir, inclusive, com condies polticas in-
ternas. Pode-se fazer isso atravs de bancos. Pode-se estimular os bancos privados
a fazer isso. O BNDES faz. Ele fornece recursos para os bancos operarem.
Pode-se tambm estabelecer aval. Nos Estados Unidos, Fannie Mae e Freddie
Mac, hoje em dia, so os mais conhecidos, provavelmente. a garantia do Tesouro.
A garantia do Tesouro americano faz com que o mercado opere na direo que ele
quiser. Eles no precisam ter um banco nacional da habitao para isso, basta ter a
chancela, que o Estado garante. Pouco importa seu risco privado. Estou emprestan-
do, em ltima instncia, para o Estado americano. E tem mais, o dinheiro chins
entra para fazer isso. Todo mundo gosta do risco do Tesouro americano. uma das
grandes maneiras de, digamos, melhorar a renda dos seus constituents. direito do
americano, desde 1930, comprar a sua casa.
Os pases em desenvolvimento optaram por mecanismos indiretos desde
a Segunda Guerra Mundial. Depois da Segunda Guerra Mundial, havia vrios
bancos pblicos operando em diversas reas. Os americanos zeram no mundo
uma onda de bancos de desenvolvimento inclusive o BNDES se origina disso,
depois da Segunda Guerra. Criaram-se bancos de desenvolvimento no Brasil, no
Japo, na Coreia. A ideia de que preciso ter algo voltado para o longo prazo, e
os americanos foram muito importantes na disseminao dessa necessidade como
instrumento de modernizao. Por que eles podem fazer a interveno por meio de
mecanismos como garantia? Porque eles tm mercados profundos, tm mercados
amplos em sua prpria moeda. A dvida pblica nanciada a longo prazo a taxas
baixas, e a a garantia pblica oferece extremas vantagens. Entre elas, o fato de que
extremamente econmica do ponto de vista scal. No preciso mover massas
de recurso scal para atender demanda por crdito. Simplesmente impe-se uma
garantia, oferece-se uma garantia, dada a liquidez existente. A garantia pblica
uma coisa extremamente escassa. O mercado simplesmente vai e faz, e isso opera
razoavelmente bem.
H excees. Ao longo das minhas caminhadas, percebi que isso no uma
experincia nica. Os canadenses, por exemplo, possuem uma agncia que opera
crdito. Podia operar com uma garantia? Podia, mas eles operam crdito de maneira
142
MELLO
diferente de todos os demais. Quando eu estava no Canad, discutindo o caso da
Bombardier e da Embraer,
15
sentei com os canadenses e perguntei: Mas vocs po-
dem operar com garantia e operam crdito. Ns no podemos operar com garantia,
porque garantia do governo brasileiro no vale nada. Mas a garantia do governo
de vocs vale. Por que vocs no operam? Eles disseram: Porque os bancos cana-
denses so pequenininhos e o mercado de aviao um mercado importante. Se a
gente deixar, tudo vai ser operado em Nova York, e ns vamos car dependentes
dos americanos; ento, temos que dominar esse tipo de atuao, por questes de
interesse nacional. Eles operam dessa maneira para ter uma capacidade de fazer
mercado, e no car completamente na mo do mercado.
Estou mostrando que h estratgias diversas e diferentes dessa. Nos pases em
desenvolvimento, a situao diferente. No temos mercado para os fundos e os mer-
cados locais so de curto prazo. A dvida pblica, quando nanciada localmente, e
no externamente, cara e de curtssimo prazo. Garantia pblica no funciona. Como
disse o BID, o crdito caro, escasso e voltil. disso que estamos falando, so
economias que, por situaes histricas e macroeconmicas, utuam intensamente.
O Brasil no nada diferente. A evoluo da razo crditoPIB um tobog: depois
de muito esforo, subimos 20 pontos percentuais (p.p.) do PIB ao longo dos ltimos
anos e chegamos a 44 p.p.; um tremendo sucesso. Mas uma gangorra. A instabilidade
muito grande. E tem mais: a razo baixa, porque 44% o nosso all time high. E se
a gente comparar com pases desenvolvidos nada. Ns temos um espao de crdito
monumental. Como falei para vocs, s para citar habitao, o crdito em habitao
nos Estados Unidos deve ser de 100%, 120% do PIB americano, e, no Brasil, de 2%
do PIB brasileiro. Na Europa, idem, 100%, 120% do PIB europeu.
Outro ponto: o crdito caro, comparando as taxas reais de curto prazo no
Brasil com as americanas. Se tivssemos um BNDES que praticasse as taxas de
mercado, adeus indstria mecnica, adeus indstria da Embraer. A opo de se
ter determinados parques industriais requer que haja taxas de juros ao mercado
internacional, ou no h competio. Deve-se ter um sistema completamente
segmentado, como o sistema do Mxico. Ou ento, faa outra opo. Esse o
nome do jogo. Se voc quiser vender avio, deve ter um sistema que opere em nvel
internacional. Se no quiser vender avio, uma opo no fazer. Se voc quiser
uma indstria que produza caminho, ou nibus, mquina pesada e acha que
importante ter engenharia brasileira, dar emprego, ok, mas se voc acha que no
importante, no importante.
15. O palestrante se refere aqui ao contencioso Brasil e Canad (Embraer/Bombardier) na OMC, relacionado concesso de subsdios
ao setor de aviao civil.
143
No Brasil, o sistema historicamente misto. A participao dos bancos p-
blicos e dos bancos privados extremamente instvel, como no mundo inteiro.
Na Alemanha no sei se vocs sabem , 45% do mercado de crdito alemo
dos bancos pblicos. No uma falha de mercado, uma situao historicamente
dada. No Japo, existe um sistema, semelhante ao FAT/BNDES, que aplica US$
1 trilho/ano. O modelo anglo-saxo um modelo para os anglo-saxes. Ele no
, necessariamente, o caminho que vem sendo seguido por todos. De qualquer
maneira, fora um processo de privatizao, em que se mudam radicalmente as coi-
sas, o padro histrico dado. Da mesma maneira que o padro histrico alemo,
o padro japons e o padro americano so dados, o nosso tambm . Cada um
deles serve a um determinado propsito e estrutura.
Quando se compara o BNDES a outros bancos de desenvolvimento, acho que ele
vale a pena. Hoje, sob o ponto de vista de ativos, o BNDES um dos maiores bancos
de desenvolvimento. O BNDES muito grande, em termos de ativos totais, em nvel
internacional. O BNDES possui um desembolso elevadssimo. Se vocs compararem
os dados de desembolso, vero que o BNDES possui um desembolso cinco vezes maior
que o do Banco Mundial. A sua carteira de crdito do tamanho do Banco Mundial,
hoje em dia. O retorno sobre patrimnio lquido do BNDES altssimo. Posso depois
discutir, mas no vou entrar ainda no motivo de o BNDES ter um retorno to alto
como banco pblico, como banco de desenvolvimento. Isso uma realidade brasileira.
No por acaso, h uma histria e uma funo no que se est fazendo.
O BNDES atua como gestor de trs reas: projetos de longo prazo, investi-
mentos de mdio prazo e exportaes. Projetos de longo prazo indstria, infraes-
trutura, mas no captao. Faz investimentos de mdio prazo, que , basicamente,
compra de mquinas e equipamentos atravs do BNDES. Quer comprar caminho,
quer comprar um forno para o seu restaurante? Voc vai encontrar o BNDES
por trs dos bancos; ou seja, ele opera atravs da rede bancria. E exportaes. O
BNDES tambm atua compensatoriamente em crise.
Agora, vou mostrar rapidamente o que a gente fez nesse tempo que foi o
nosso papel. E, basicamente, o papel nosso garantir competitividade inds-
tria brasileira. De 2003 para c, j atravessamos o maior ciclo de investimento
no Brasil em 30 anos. O investimento crescia duas vezes mais rpido do que o
produto. claro que o BNDES cresceu enormemente. Ou seja, somos o banco
que nancia o investimento; h uma relao muito prxima entre ns e a FBCF,
portanto, de se esperar isso. Nos ltimos 12 meses, os investimentos foram da
ordem de 128 bilhes. E h uma colagem direta entre o que aconteceu com a
FBCF e o BNDES.
144
MELLO
O mercado cresceu muito. Fiquei bastante satisfeito numa poca, quando
a unidade de mercado era um BNDES. Somos um e meio BNDES, ns somos
a unidade de referncia. Quando colapsou o mercado, ns permanecemos. Isso
foi muito importante. Em dezembro de 2009, havia uma la de chefes de rese-
arch de bancos internacionais batendo na minha porta. Eles tinham ido a So
Paulo, perguntaram s empresas sobre a crise a crise em dezembro era pesada
no Brasil e as empresas diziam: Ns vamos continuar investindo. E por que
vo continuar investindo?. Porque h o BNDES. A gente no est conseguindo
lanar papel l fora, mas h o BNDES. Ento, os empresrios foram perguntar
l na minha porta: Tem dinheiro?. Mas, h 50 anos, na cabea do empresrio
brasileiro, a gente o lender of last resort (emprestador de ltima instncia) para
investimento. Isso foi extremamente importante para a administrao da crise no
Brasil. Quando a gente garantiu os investimentos, e depois quando o Tesouro deu
R$ 100 bilhes para o BNDES garanti-los, o impacto do investimento aconteceu.
a pior varivel, mas o impacto sobre a expectativa de investimento foi mnimo
e o estrago foi muito pequeno.
Esta a estrutura de nanciamento de longo prazo da indstria e da infraes-
trutura. Basicamente, no nosso modelo, aquilo que no muda muito dependente
de lucro retido.
Tambm quero dizer que a competio do BNDES no com os bancos locais,
com os bancos externos. Uma discusso existente se vamos ser dependentes
ou no do uso de moedas estrangeiras nos balanos, bem como o impacto que
isso tem. Hoje, dada a experincia dos ltimos 20 anos, as empresas e os governos
no querem endividamento em dlar. Essa uma das questes que a gente tem
de discutir daqui para a frente.
O papel do mercado muito pequeno. O mercado muito importante para
dar liquidez aos ativos, para dar prazo dvida, mas o seu impacto direto sobre
os investimentos baixo, observando-se todos os IPOs, todas as debntures que
foram lanadas ns zemos o acompanhamento disso. Embora muitas empresas,
muitas imobilirias tenham pegado dinheiro para comprar terreno e ainda que se
considere o efeito da alavancagem no tenho a menor dvida de que empresas
mudando a natureza de sua dvida melhoram a liquidez , o impacto direto muito
pequeno, o que permitiu que o impacto da crise sobre o investimento fosse muito
menor do que em situaes diferentes.
Rapidamente: o que foi que aconteceu durante a crise? As empresas pararam
de colocar papel l fora, caram sem liquidez e foram para os bancos. Os ban-
cos comearam a atender seus grandes clientes e deixaram as pequenas e mdias
145
empresas a ver navios. O resultado foi que os bancos pblicos entraram. Desde
setembro, a expanso dos ativos dos bancos privados zero. A expanso dos ativos
dos bancos pblicos de 40%.
Eu estava num seminrio recente e um presidente de um banco privado disse
que isso era um dado de risco porque o crdito estava crescendo rpido. Expliquei
a ele que no, que, na verdade, os bancos pblicos estavam entrando para cobrir o
buraco deixado. Uma das razes fundamentais que diferencia o Brasil dos Estados
Unidos, por exemplo, que o BCB no teve de ser market maker, no teve de entrar
no mercado desesperadamente, comprando commercial paper, mortgage (hipoteca)
e o que vocs quiserem, para sustentar o mercado. A entrada dos bancos pblicos
permitiu que os nveis de gastos se mantivessem, assim como as empresas que
tivessem tido problemas pudessem sair de uma maneira extremamente tranquila,
no caso brasileiro.
A participao do BNDES no crdito, em 2002, era de 24%, chegou a 16%,
subiu a 19%. 24% por qu? A gente cresceu e diminuiu? No. Isso simplesmente
o setor privado expandindo e contraindo. a volatilidade. O BNDES muito
mais estvel. Ns crescemos recentemente.
As trs reas de curto prazo em que o BNDES entrou durante a crise foram:
exportaes; mquinas e equipamentos da mesma maneira que houve vantagens
scais para comprar geladeira,
16
houve vantagens scais para comprar esses produ-
tos; o BNDES est dando apoio. E a Petrobras a Petrobras teve um problema de
caixa, no nal do segundo semestre de 2008. Se a Petrobras entrasse no mercado
naquela situao, no sobrava crdito para ningum. A nossa entrada no crdito da
Petrobras no foi porque a Petrobras um mau risco, pelo contrrio, um excelente
risco. porque, na verdade, a gente estava operando para tentar permitir que o
mercado continuasse a funcionar e no que ele gripasse ainda mais.
O custo da interveno scal no Brasil, na crise, baixssimo, segundo dados
de 2008-2009. No so dados de 2009-2010. So de 2008-2009. O impacto sobre
investimento se vocs quiserem, depois eu posso discutir como que o investimento
caminhou durante a crise, quais so as expectativas foi limitado indstria.
Para terminar, rapidamente. Hoje, um dos problemas srios do Brasil que, di-
ferentemente de 2001, 2002, 2003 quando acabou a crise do pontocom e o mercado
retomou o crescimento, as taxas de juros caram baixas , a gente no era investment
grade, a gente no estava na trincheira. Hoje, somos trincheira do mundo. A reduo
16. O palestrante se refere reduo provisria que vigorou de novembro de 2009 a maro de 2010 das alquotas do IPI. Diversos
produtos industriais foram abrangidos, tais como automveis, materiais de construo, lavadoras e geladeiras.
146
MELLO
da taxa de juros nos Estados Unidos coloca uma presso cambial cavalar sobre o Brasil.
Isso est claro, todo mundo concorda. o que o Roubini
17
chamou, recentemente, a
me de todos os carry trades.
18
Por qu? Porque o Brasil a bola da vez. Ns vamos
passar durante um ano e meio, pelo menos, por uma presso cambial astronmica.
Como lidar com isso vai ser um desao, para evitar uma valorizao ainda maior do
que ns estamos vivendo. Isso obviamente tem implicaes de longo prazo nada triviais.
Tentar evitar que esse processo desenrole ou desencadeie um dcit externo muito maior
do que efetivamente se precisaria tambm outro desao. Acho que as crises dos anos
1980, 1990 e a recente deixaram no setor privado e no setor pblico uma memria
muito forte ainda. H uma averso a tomar crdito a longo prazo em dlar, o que sig-
nica que a demanda por recursos de longo prazo em reais enorme. Diferentemente
do que a literatura faz, a gente pode discutir um pouco mais sobre a relao do sistema
pblicoprivado (principalmente do BNDES) que de enorme complementaridade.
Vamos ter de pensar em mecanismos novos para interagir ainda mais do que hoje
feito nos dois lados. Acho que talvez as questes de para onde vai o mercado nanceiro,
para onde vai o mercado de capitais, e que tipo de mudanas se devem fazer nesses
mercados para eles operarem e conseguirem dar sustentao a investimentos sejam os
grandes desaos que temos para os prximos quatro anos. Obrigado.
Danilo Coelho Muito obrigado, Ernani. Agora, passo a palavra para o Joo
Manoel, da PUC-Rio.
Joo Manoel P. de Mello Bom-dia. Queria comear agradecendo o convite. Eu
previa que a minha vantagem comparativa no seria em grandes ideias, e sim em
pequenas. Queira Deus que possam ter algum valor aqui, porque h uma certa
complementaridade entre as coisas que sero ditas. Vou apresentar um artigo
mais tcnico, que a minha vantagem comparativa. Esse artigo tem coautoria de
Leonardo Rezende, um colega da PUC, e de Christiano Arrigoni, do BCB, e tem
como objetivo estimar, no nvel microeconmico local, se os bancos pblicos so
pr-competitivos. Para ser preciso, se eles eram pr-competitivos em 2000, no
comeo da dcada. H uma literatura, que o Armando resumiu aqui com grande
destreza, a respeito das razes pelas quais os bancos pblicos existem. Na verdade,
essa literatura se confunde muito com a literatura a respeito das razes pelas quais
os bancos existem de uma maneira geral, principalmente associadas a problemas
de intermediao nanceira.
17. Nouriel Roubini professor de Economia na New York Universitys Stern School of Business e presidente da rma de consultoria
econmica Roubini Global Economics.
18. Operao em que um investidor pega emprstimos com juros muito baixos, como os dos Estados Unidos, e aplica em outros ativos
com maior rendimento.
147
Neste artigo, no estamos preocupados com essa literatura. Estamos preocupados,
na verdade, com uma questo um pouco mais mundana. Na verdade, hoje em dia,
muito mais fcil motivar essa questo, por causa do que ocorreu nos ltimos nove
meses no Brasil, que a presena de banco pblico, potencialmente, como instrumento
indutor da concorrncia bancria. No uma questo estritamente sobre intermedia-
o, ou sobre como um banco melhora a transferncia de recursos de poupadores para
investidores, mas sim se um banco pblico fora os bancos privados a concorrerem
ou no. Essa a pergunta. Na verdade, ser que o banco pblico acirra a concorrncia
ou ele, na verdade, se comporta como outro banco privado? Ns estamos aqui numa
situao razoavelmente especca, que so mercados locais concentrados.
H uma pergunta terica, conceitual: por que os bancos pblicos seriam
diferentes, para comear? Pode ser que os bancos pblicos tenham o excedente do
consumidor na sua funo-objetivo, de modo que eles maximizam o lucro e mais
alguma coisa que inclusse o excedente do consumidor. Nesse caso, dever-se-ia esperar
que acirrassem a concorrncia porque, em relao a outro banco privado, haveria um
retorno de primeira ordem adicional em abaixar preo, porque aumentaria o excedente
do consumidor. Abaixar preo ou aumentar quantidade so quase isomorfos.
Uma segunda razo pela qual os bancos pblicos tm um efeito diferenciado
sobre o nvel de concorrncia no mercado que possvel que eles atuem em mercados
segmentados diferentes. E se sabe que diferenciao arrefece a concorrncia, tudo o
mais constante. Nesse caso, eles suavizariam a concorrncia. Por m, h uma outra
diferena que eu acho que h alguma evidncia emprica no Brasil que a apoie , isto
, pode haver uma diferena tecnolgica. Pode ser que, por alguma razo gerencial ou
porque os problemas de agncias nos bancos pblicos so diferentes dos problemas
de agncias nos bancos privados, haja uma diferena de custo entre bancos pblicos e
privados. Para a absoluta maioria dos modelos de oligoplio que conhecemos, custos
maiores arrefecem a concorrncia. s pensar em um modelo de Cournot com custos
diferentes. A pergunta assim: Quem no gosta de competidor ineciente? Esse , na
verdade, o jeito mais mundano de colocar.
A presena do banco pblico na originao de crdito no Brasil bastante impor-
tante. H outros mercados, nos quais a originao de crdito por parte dos bancos p-
blicos importante. A Argentina um caso, por exemplo. O sistema bancrio brasileiro
razoavelmente mais estvel, e, por isso, melhor olhar para ele. E h uma evidncia,
pelo menos anedtica, de mau desempenho do setor bancrio, na intermediao nan-
ceira no Brasil, de um modo geral. Acho que isto uma das poucas coisas em comum
entre as duas primeiras palestras: o desempenho ruim. A gente est aqui debatendo,
por qu? Sabidamente, o desempenho de intermediao ruim. s ver.
148
MELLO
Em dados de 2004, v-se um sistema razoavelmente concentrado do ponto
de vista da estrutura de mercado. Nos mercados relevantes locais, a nossa amos-
tra, o ndice de concentrao C5 de 80%. Na verdade, acho que esse ndice
de mais de 90%, porque, em nvel nacional, de 50%. Os spreads tambm so
monstruosos. Talvez eles tenham aumentado na crise, mas, hoje, j caram nova-
mente; independentemente da explicao, o que se tem a dizer : o desempenho
da intermediao no Brasil ruim. Acho que seria difcil achar quem eu vou ser
agressivo dissesse o contrrio. Pode-se discordar da razo. Talvez alguns digam
que seria pior ainda se no houvesse bancos pblicos; alguns diriam o contrrio.
Alguns diriam que se deve intervir do ponto de vista de defesa da concorrncia.
Mas, independentemente da razo, o desempenho ruim. Isso uma motivao
para olhar para uma coisa importante: em um mercado com desempenho ruim,
ser que a presena do banco pblico arrefece ou acirra a concorrncia?
Vou apresentar um pouco do mtodo utilizado no artigo. Vou passar por
isso rapidamente. Idealmente, o que se gostaria era associar a presena de bancos
pblicos, em mercados diferentes, a alguma medida de desempenho, vamos dizer,
como o lucro dos bancos privados. Se pudssemos associar a presena de bancos
pblicos a menores retornos sobre ativos, ou return on equity, poderamos dizer
que os bancos pblicos so pr-competitivos. sabidamente difcil observar lucro.
Pode-se observar alguma coisa de lucro contbil, mas lucro de verdade difcil
de observar. Coisas como preo ao nvel da rma e ao nvel do mercado, custo
marginal, quantidades no nvel da rma so muito difceis de ser observadas na
prtica. Inclusive, a motivao para a literatura emprica em organizao industrial
dos ltimos 20 anos mais ou menos essa.
Ento, a gente usa um mtodo aqui que j um workhorse da literatura, Bres-
nahan e Reiss (1991).
19
H vrias adaptaes e melhoras do mtodo, mas a gente
usa, nessa verso do artigo, o modelo original deles com uma pequena adaptao.
E, na verdade, um modelo para superar essas no observalidades, do ponto de
vista emprico. O efeito da presena de um competidor inferido com informao
mnima. Na verdade, inferido por meio da presena em determinados mercados
e por meio do tamanho de mercado. Deve-se ter alguma medida de tamanho de
mercado e se infere por presena. Acho que a maioria das pessoas concordaria que
so requisitos mnimos: observar se o banco est no mercado ou no e ter alguma
ideia do tamanho do mercado, ter alguma mtrica que diga que a cidade de So
Paulo maior do que alguma que esteja na moda agora, como, talvez, Itaber.
19. BRESNAHAN, T. F.; REISS, P. C. Entry and competition in concentrated markets. Journal of Economy , University of Chicago Press,
v. 99, n. 5, p. 977-1.009, 1991.
149
Esse artigo um workhorse e deve ser um dos cinco artigos empricos mais
citados na literatura, nos ltimos 20 anos. No por outra razo, a no ser pelo
fato de ser uma ideia absolutamente brilhante. s lembrar que os lucros crescem
com o tamanho de mercado e caem com a concorrncia, e usar presena e tamanho
de mercado para inferir efeito sobre concorrncia, em ltima instncia.
Em um experimento ideal, comear-se-ia em um mercado pequenininho, o
mercado iria crescendo Itaber, por exemplo, iria crescendo. Chega um ponto em
que Itaber tem tanta gente e/ou tanta renda, que um banco olha e fala: interessante
operar em Itaber, a em entro. S lhe interessante operar como um monopolista,
ou seja, o custo xo em que incorre em Itaber menor ou igual ao lucro que possui
como monopolista em Itaber. Desse jeito, o que ocorreria que na hora que Itaber
chegasse a esse tamanho, a estrutura de mercado seria de monoplio. Itaber comea
a crescer. O segundo banco no quer entrar, porque ele infere que, ao entrar, alguma
coisa pode ocorrer tal que o lucro cair, e ele no conseguir recuperar os seus custos
xos. O mercado comea a crescer. Chega uma hora que o mercado cresce at um
determinado tamanho e uma outra rma entra naquele mercado no precisa ser um
banco; este um modelo muito mais geral. O mercado chegou a um ponto sucien-
te que comporta dois bancos. Mas qual esse ponto? Imagine que demore muito,
muito. Itaber precisa crescer e virar uma cidade do tamanho de So Paulo para um
segundo banco entrar. Infere-se que, a partir disso, a entrada do segundo banco acirra
tremendamente a concorrncia, porque, para justicar o segundo banco, deve-se ter
um mercado muito grande. H algumas condies para isso, mas imagine que Itaber
dobre de tamanho e entre o segundo banco. Sob algumas condies, pode-se inferir
que a entrada por meio de conluio, porque, basicamente, precisa-se dobrar o mercado
pois eles vo dividir o lucro do monoplio por dois. isso que usado para inferir o
efeito da entrada sob concorrncia. E isso que vamos adaptar para inferir se bancos
pblicos so ou no pr-competitivos, olhando para mercados concentrados locais.
A ideia aqui : imagine que, no nosso experimento ideal, exista, na cidade X,
um monoplio privado. Vamos dizer que na cidade X, observa-se, em mdia, que
em mercados que so duoplios privados, tem-se o dobro ou trs vezes o tamanho,
tanto faz, de monoplios privados. Isso aqui, vamos dizer, um modelo. No estou
dizendo que isto ocorre, s um exemplo sob certas condies, dir-se-ia que, na
verdade, os bancos privados aqui esto em conluio.
Agora, imagine que haja um monoplio pblico na cidade X e no um mo-
noplio privado. O tamanho do mercado comea a crescer, mas, em mdia, os
duoplios pblicoprivados so trs vezes maiores do que os monoplios pblicos.
Da infere-se que o banco pblico, nesse exemplo aqui, seria pr-competitivo,
150
MELLO
porque o mercado sempre precisa ser muito maior para um banco privado entrar
contra um banco pblico, em relao ao banco privado entrar contra outro banco
privado. Basicamente, o mtodo usar essa ideia para inferir o efeito competitivo
dos bancos pblicos.
H uma parte de lgebra na qual os lucros brutos de custo xo, na verdade,
so modelados como funo de tamanho de variveis observveis, e de algumas no
observveis. A gente vai fazer suposies distributivas sobre esses no observveis
para poder estimar parametricamente o modelo. O lucro funo do tamanho do
mercado S, do nmero de bancos pblicos, do nmero de bancos privados e de
observveis quaisquer. Um observvel que, por exemplo, pode afetar o lucro para
um determinado tamanho de mercado da maneira como ns vamos medi-lo
se as pessoas comutam
20
para trabalhar dentro daquele mercado ou no, se a renda
per capita maior ou no, se h maior desigualdade de renda ou no, qual o nvel
de educao quaisquer coisas que possam, de alguma forma, afetar a posio da
curva de demanda por crdito.
Sabemos que S maior do que zero. A maneira, no fundo, de implementar
computacionalmente esse modelo implica que vamos fazer uma suposio de que
o nmero de bancos privados diminui o lucro da indstria naquele mercado. O
que a gente no sabe a respeito de banco pblico. isso que vamos tentar infe-
rir. No vamos fazer nenhuma suposio a respeito da funo-objetivo do banco
pblico, s do banco privado. A suposio sobre a funo-objetivo do privado
que os bancos privados maximizam o lucro. Parece razovel. A gente tem pouca
informao sobre a funo-objetivo do banco pblico. Na verdade, seria at tau-
tolgico supor alguma funo-objetivo do banco pblico aqui, de certa forma.
Bancos pblicos vo ser tomados como exgenos no modelo.
Como se pode inferir efeito concorrencial de banco pblico? Imagine que
haja um tamanho S
11
, que o tamanho de mercado mdio que faz com que o lucro
do duoplio banco pblicoprivado seja igual ao custo xo. Seja S
20
o tamanho
mdio dos mercados, que so duoplios privados, que faz com que o lucro nesses
mercados seja exatamente igual ao custo xo. O efeito concorrencial de banco
pblico inferido comparando esses tamanhos de mercado. Se S
11
maior que
S
20
, ou seja, se os mercados cuja estrutura duoplio pblicoprivado so em
mdia maiores do que os mercados cujas estruturas so duoplios privados, ento
os bancos so pr-competitivos.
20. Um anglicismo: to commute, que signica deslocar-se diariamente de casa para o trabalho ou estudo e vice-versa.
151
Na verdade, voc modela o lucro.
= =

= + + +

1
2 1
( , , )
k
N
k
priv
N
k k k
k pri pub k m m pub k m m k
m m
S N N S D N X D
S
k
como se fosse quantidade, que o tamanho de mercado.
=
+ +
1
2
k
N
priv
k
m m pub k
m
D N X
margem preo-custo, que modelado como
funo dos observveis e do nmero de bancos pblicos.
D
m
so dummies quantos bancos privados para este mercado.
=

1
k
N
m m
m
D
alguma coisa que permite que os custos xos variem de acordo
com a estrutura de mercado. Ento, ( , , )
k k
k pri pub
S N N lucro, na verdade.
to simples como quantidade vezes price-cost margin, menos custo xo,
mais no observveis, que afetam o lucro.
O modelo produz um ordenamento natural que pode ser usado para construir
uma funo de verossimilhana e estimar os parmetros do modelo de interesse que
so: a, b e g. Vou falar uma coisa sobre os as. Espera-se que esses as sejam todos
negativos porque D
2
uma dummy para dois bancos no mercado. Portanto, espera-
se que D
2
seja negativo porque a entrada de um novo banco privado diminuiria o
lucro. A entrada de um terceiro banco privado tambm diminui o lucro. Eu no sei
a respeito de b, que o coeciente associado ao nmero de bancos pblicos. Vamos
ver se ele positivo. Isso sugeriria que no s anticompetitivo como aumenta o
lucro dos bancos privados, o que seria engraado. Na verdade, j espero que ele
seja negativo, e eu vou comparar com os as para ver se ele maior ou menor do
que alguns desses as. Ento, aqui se recupera aqueles S
11
, S
20
, empiricamente dessa
forma, e se tm estimados os parmetros do modelo.
Deixe-me passar rapidamente pelos dados. A nossa medida de tamanho de
mercado populao vezes renda per capita. A ideia que o banco vai atrs da
quantidade de dinheiro daquele mercado; pense que eles vo l para recrutar de-
psito vista ou depsito a prazo. A amostra de cidades isoladas. Eliminam-se
todas essas cidades de regies metropolitanas (RMs) porque no se sabe exatamente
se o nmero de bancos relevante. Em Duque de Caxias, o nmero de bancos
relevante o nmero de bancos na cidade ou esse nmero mais alguns bancos
152
MELLO
que operam no Rio? Porque as pessoas em Duque de Caxias podem demandar
seus servios bancrios em Duque de Caxias ou no Rio de Janeiro.
Rapidamente, algumas caractersticas. No surpreende que, ao considerar os
bancos todos juntos (bancos privados e pblicos), quanto maior a renda, maior
o nmero de bancos. A gente deveria esperar que isso ocorresse. A maioria abso-
luta dos modelos de oligoplio e de entrada diria isso: mais renda, mais banco.
Conforme o mercado vai aumentando, os bancos vo entrando.
As estimativas podem ser interpretadas de maneira relativa. Esse um modelo
em que os parmetros no so interpretados de maneira absoluta. O parmetro
associado ao primeiro banco privado positivo, porque o banco monopolista. As
estimativas dizem que a presena de um segundo banco privado diminui o lucro
em 13. O nmero 13 importante? No, no importante, do ponto de vista car-
dinal. A presena do terceiro banco privado no mercado tambm diminui o lucro,
mas o diminui menos, bem menos do que a presena do segundo banco privado.
O modelo Bresnahan e Reiss original era para isso. Era importante para se dizer
quo rpido se chega perto da concorrncia perfeita: com trs, com quatro, com
cinco ou seis bancos ou rmas? O efeito sobre o lucro do terceiro banco negativo,
como era de se esperar, mas ele muito pequeno. Vrios modelos de oligoplios
sugeririam isso. Cournot, por exemplo, com custo marginal constante e demanda
linear, sugeriria isso, um modelo de livro-texto da disciplina microeconomia II de
graduao. Novamente, o quarto parmetro menor e o quinto, menor ainda.
O coeciente b o qu? o coeciente associado ao banco pblico. Os resulta-
dos mostram que um banco pblico a mais no mercado equivalente a algo entre o
quarto e o quinto banco privado. Isso o que se usa para inferir que os bancos pblicos
no so pr-competitivos. Isso diz que, para o Bradesco, o fato de o BB estar naquele
mercado local ou no mais ou menos a mesma coisa que o quarto banco que entrou
contra ele. Ou seja, muito pouco. Se for considerada, no modelo, a renda per capita,
mostra-se que ela aumenta lucro, como seria de se esperar. Tudo o mais constante,
uma melhor distribuio de renda tambm aumenta o lucro. Acho que a maioria dos
sistemas de demanda daria isso.
A partir desses parmetros, podem-se inferir as escalas mnimas, que, de novo,
no so interpretveis sob o ponto de vista absoluto e sim s sob o relativo. A escala
mnima no mercado com dois bancos privados mais que o dobro da escala mnima
de um monoplio privado. preciso mais que o dobro do tamanho de mercado para
justicar um duoplio privado contra um monoplio privado. Para o Bradesco, a
presena do BB no mercado local concentrado irrelevante. J a presena do Ita
bastante relevante, e se isso for feito para mais bancos, continua sendo verdade.
153
Esse modelo pode ser usado para colocar dummies regionais. Ele d certinho.
As escalas mnimas para o duoplio privado, por exemplo, so muito maiores no
Norte e Nordeste do que no Sudeste. Isso deve ser verdade mesmo, deve sair mais
caro voc mandar um loan ofcer para Manaus, onde quer que seja na regio Norte,
do que operar, como custo xo, no Rio de Janeiro ou em So Paulo.
Poderia dizer que o resultado desse modelo to robusto quanto os resul-
tados em organizao industrial emprica o so. A interpretao desse resultado
pode seguir duas teorias concorrentes. A primeira a de que, nesse caso, o BB
irrelevante para o Bradesco porque o BB atende a outros segmentos de mercado.
A segunda a de que o BB irrelevante para o Bradesco porque ele muito caro
e assim no vai concorrer com o Bradesco diretamente.
A gente restringe a amostra a vrias subamostras como, por exemplo, de cidades
que tm pouco crdito rural. Por qu? Porque crdito rural talvez seja algo que sugira
segmentao. O BB ser bastante segmentado em relao ao Bradesco em lugares
onde o crdito rural importante, porque o BB fornece crdito rural. O resultado
igual. No caso da Caixa, h pouco menos de alavancagem de variao porque a
Caixa menos importante que o BB para nossa amostra de hipotecas, mas o resulta-
do tambm similar, ou seja, sua evidncia contra a hiptese de segmentao. Os
resultados, de novo, no so mais fortes em lugares mais desiguais, onde o BB poderia
se diferenciar mais para servir os mais pobres. Essa outra evidncia contra.
H muitas evidncias, algumas das quais o Armando citou. Vou lembrar
um paper do Mrcio Nakane e da Ana Carla Costa, que mostra que h uma dife-
rena de custo importante entre bancos privados e pblicos, o que racionaliza os
resultados. A nossa interpretao que diferena de custo e no diferenciao.
Por isso, interpretamos que, em 2000, a presena de bancos pblicos no era pr-
competitiva. Obrigado.
Danilo Coelho Obrigado, Joo. Passo a palavra ao outro Joo, Joo De Negri,
pesquisador do Ipea. Joo vem coordenando uma srie de estudos sobre o impacto
do BNDES nas empresas nanciadas pelo banco e sobre o impacto da Petrobras
sobre seus fornecedores. Vai ser uma tica diferente.
Joo Alberto De Negri Pessoal, obrigado pelo convite. Eu preparei, para a
apresentao, um conjunto de evidncias sobre a atuao dos bancos estatais bra-
sileiros e da Petrobras. Separei o tema que me foi dado, que estava no ttulo dessa
mesa-redonda, um pouco como motivao.
O primeiro ponto Bancos Pblicos e Estatais. Bancos pblicos, do ponto
de vista geral, possuem diversas atuaes no Brasil. A respeito de BNDES e FINEP
154
MELLO
FINEP no um banco, mas uma agncia nanceira , separei evidncias
dos modos de atuao dessas duas instituies. E separei as questes relativas
Petrobras. Eu introduzi aqui, nessa discusso, um pouco sobre o nanciamento
do desenvolvimento para dar um recorte nessa ideia de bancos pblicos e estatais.
Ou seja, no vou tratar de BB, Caixa.
O segundo ponto que est na nossa agenda de trabalho a respeito dos obje-
tivos dos bancos pblicos. H vrias razes para a existncia dos bancos e eles pos-
suem diferentes objetivos, mas resolvi focar no debate sobre a questo da mudana
tecnolgica. Vou argumentar que, para este debate, necessrio que se observe o
que a estrutura produtiva industrial brasileira para que, a partir da, mudanas
tecnolgicas possam acontecer e qual o esforo tecnolgico que j feito pelas
empresas brasileiras.
E o terceiro ponto na nossa agenda sobre governana. Governana um
assunto amplo, e resolvi tambm focar num tema importante: a articulao dos
instrumentos de poltica pblica e o foco de atuao, principalmente do BNDES
e da FINEP, levantando tambm um debate sobre petrleo, que uma agenda
importante. Isso um pouco a estrutura, a motivao da apresentao, um pouco
como pensei em fazer.
Para isso, a apresentao est dividida em trs etapas: a primeira etapa uma
ideia sobre poltica de desenvolvimento, bancos pblicos e estatais. Vou mostrar um
pouco a carteira de BNDES e FINEP, e qual a atuao da Petrobras na economia
brasileira. A segunda so as caractersticas do que a base produtiva brasileira e de
onde partem as possibilidades de mudana, tecnolgica ou no, que existem na
estrutura industrial. E a terceira o chamado ncleo da indstria e a integrao.
Vou argumentar no nal que acho que o foco de atuao dos bancos deve ser
no chamado ncleo da indstria que o ncleo que puxa o desenvolvimento
industrial brasileiro , e vamos caracterizar o que isso.
Sobre o primeiro ponto, a inovao e o crescimento econmico: no existe
hoje nenhum documento de governo em qualquer pas desenvolvido no mundo
que no trate da questo da inovao tecnolgica. A inovao tecnolgica vista
como o motor do desenvolvimento importante nos pases. Se queremos taxas de
crescimento acentuadas, mais aceleradas nesse pas, a questo da inovao tecnolgi-
ca tem de estar no centro da agenda de crescimento dos pases. Isso no diferente
no Brasil, a partir de algum momento, principalmente a partir de 2003 em diante,
quando a inovao tecnolgica passa a ser discutida de uma forma mais intensa.
A grande questo que pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento tm
diferentes formas de fazer inovao tecnolgica. E a que entram o banco pblico, as
155
compras governamentais, as estatais. A questo toda que no se tem como desvin-
cular o debate sobre a existncia e as nalidades de bancos pblicos e de uma estatal
importante, como a Petrobras, de uma agenda de desenvolvimento de um pas e do
estgio atual de desenvolvimento em que se encontra aquele pas. Esse um debate
importante, principalmente porque existem diferentes caminhos e diferentes formas
que os pases utilizam para realizar progresso tcnico e inovaes.
Existe uma questo importante: se as rmas brasileiras teriam anal capacidade
de desenvolver, endogenamente, tecnologias capazes de sustentar o crescimento do
pas a mdio e longo prazo. Qual a ideia do debate em que entram BNDES,
FINEP e Petrobras? A ideia que existe uma discusso sobre crescimento e desen-
volvimento econmico importante neste pas. Essa agenda de desenvolvimento
passa pela questo da inovao tecnolgica, em que o foco, em nossa opinio,
dos bancos, e pela base produtiva, em cima da qual se vai trabalhar. No adianta:
se no se pensar na base produtiva atual, no h como se desenvolver as coisas do
nada. Teria de se partir daquilo que j existe e, a partir do que j existe, construir
competncias que possam acelerar, de forma efetiva, o crescimento econmico ou
produzir potencialidades econmicas maiores.
Acredito que j tenham sido discutidas as justicativas para a existncia de
bancos pblicos, mas existe um trabalho muito interessante do BID, que deve ter
sido citado aqui na exposio e no cheguei a ver. Esse um trabalho de refern-
cia. Existem quatro motivos que justicam a existncia dos bancos pblicos e esse
trabalho do BID, de 2005,
21
sintetiza, de certa forma, esses motivos: i) manter
a segurana, a solidez do sistema; ii) minorar falhas de mercado relativas a altos
custos, a assimetrias de informao; iii) nanciar projetos que so socialmente
importantes, no entanto, sem rentabilidade nanceira, a princpio; e iv) promover
o desenvolvimento nanceiro e prestar servio, principalmente, a regies mais
afastadas, mais distantes.
A grande questo e o foco principal aqui que existem falhas de mercado
para pases em desenvolvimento. Esse o argumento principal desta apresentao,
e a principal falha estaria ligada s externalidades. Externalidades medidas como
retornos privados e retornos sociais, que estariam associados a projetos de longo
prazo de maturao, projetos de elevados investimentos e altos riscos. Esse , na
verdade, o foco do tema, do objeto que est sendo dito aqui, em que BNDES e
FINEP, bem como Petrobras, podem estar atuando. Essas externalidades impor-
tantes aqui estariam, basicamente, em infraestrutura e em cincia, tecnologia e
21. INTER-AMERICAN DEVELOPMENT BANK (IDB). Research Department, Public Bank Revisited. Ideas for Development in Americas, v.
7, 2005. Disponvel em: <http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35142564>
156
MELLO
inovao. Isso seria foco de poltica de desenvolvimento da produo para pases
em desenvolvimento, como o Brasil.
BNDES e FINEP no Brasil:
1) A questo fundamental que o desenvolvimento depende da seleo de
projetos com retornos sociais acima dos retornos privados e, para isso,
depende-se de uma equipe tcnica. Se fosse feita a anlise apenas dos retor-
nos privados de um determinado investimento, no se precisaria de banco
pblico; isso seria supertranquilo. Os bancos privados tm de fazer anlise
dos riscos privados. A questo que, como se necessita de projetos de desen-
volvimento de mdio e longo prazo, em que os retornos sociais esto acima
dos retornos privados, preciso um corpo tcnico e uma equipe tcnica para
fazer a anlise de desenvolvimento desses projetos.
2) O nanciamento de atividades com alocao privada no tima tpico
de pases de investimentos com P&D. Existe uma vasta literatura, mos-
trando que a alocao privada para P&D dentro das empresas subtima
se deixada s condies de mercado. Isso tem um grande impacto no
desenvolvimento econmico.
3) As operaes nanceiras, uma outra forma de atuao de BNDES e FINEP,
envolvem uma diversicao produtiva importante das rmas, com capaci-
taes a serem criadas, geradas. O caso brasileiro um exemplo muito tpico.
As exploraes petrolferas do pr-sal, por exemplo, vo gerar enormes
oportunidades tecnolgicas. E essas oportunidades tecnolgicas podem ser
aproveitadas pelas rmas desde que haja capacitaes tecnolgicas.
Nunca me canso de citar um exemplo importante. No sei se todos acompa-
nham este debate; parecem coisas simples, mas no so. Existem cinco empresas no
mundo que produzem tubos exveis capazes de extrair petrleo em grandes pro-
fundidades. E dessas cinco empresas que produzem tubos exveis, a Petrobras ir
comprar a produo de trs delas no mundo. S para se ter uma ideia, dessas cinco
empresas so cinco multinacionais, Technip, Wellstream e outras que produzem
no mundo , duas delas esto instaladas no Brasil e uma outra vir ao Brasil, mas
a produo do mundo ser consumida pela Petrobras. Isso pode ser desenvolvido a
partir da diversicao do capital nacional em direo a esses segmentos de maior
contedo tecnolgico, desde que os bancos pblicos deem aporte a P&D e a capaci-
taes tecnolgicas. Se dividirmos o que competitividade de uma rma na indstria
entre escala de produo, rendimentos crescentes de escala e capacitao tecnolgica,
teramos escalas sucientes com as compras da Petrobras e teramos de desenvolver,
do ponto de vista tecnolgico, capacitaes ao longo do tempo.
157
Os investimentos para se conseguir criar e desenvolver essas capacitaes
giram da ordem de R$ 500 milhes a R$ 600 milhes em P&D. E no existe a
possibilidade de fazer isso via setor privado; preciso ter bancos pblicos atuando
para trabalhar em cima de P&D nessa rea e gerar grandes externalidades dentro
da economia. Para se ter uma ideia, parece coisa boba, mas novos materiais, que
servem para diversos outros setores produtivos da economia, como avies, geram
enormes externalidades. O que estamos argumentando aqui que existem grandes
projetos de desenvolvimento neste pas, necessrios atuao de bancos pblicos,
todos eles voltados para criar capacitaes e dotaes tecnolgicas, com enorme
impacto, a longo prazo, no crescimento dessa economia.
4) Outra forma importante so engenharias nanceiras sosticadas, como
participao societria desses bancos.
Esses trs ltimos tpicos so os pontos em que se argumenta por que
se deve ter uma atuao mais efetiva dentro dessas duas agncias nanceiras, e da
Petrobras dentro da economia brasileira. Citarei alguns dados para se ter uma ideia
do montante investido em P&D em alguns pases, principalmente na China. Isso
me chama sempre muito a ateno, mas esses indicadores sempre esto presentes,
sempre em debate. Os pases da OCDE investem em torno de 2,5% do seu PIB
em P&D. No Brasil, esse indicador gravita em torno de 1% e, dependendo da
conta, s vezes chega a 1,1%, s vezes baixa para 0,9%. Mas a questo fundamental
que ainda investimos muito pouco em P&D em relao ao PIB.
Existe um falso debate tambm de que o setor privado investe pouco no
Brasil e que o setor pblico que investe a maior parte, em comparao com os
pases desenvolvidos. No verdade. Grande parte dos investimentos feitos em
P&D por empresas, nos pases desenvolvidos, nanciada em mdia, 50% por
recursos pblicos, que so colocados disposio dessas empresas taxa de juros
zero. So recursos absolutamente subsidiados ou colocados em subveno, ou seja,
dinheiro em fundos no reembolsveis. O Brasil precisa aumentar isso de forma
signicativa. Para se ter uma ideia, 95% dos gastos das empresas industriais bra-
sileiras em P&D realizado com o seu lucro. Ou seja, h uma alocao subtima
de P&D na economia brasileira que realizada pelas empresas por falta da atuao
dos bancos pblicos neste pas.
A China j ultrapassou em 2002, 2003, alguma coisa assim os gastos de
P&D com relao ao PIB, quando comparado ao Brasil. Ou seja, eles estavam l
embaixo e houve uma ultrapassagem dos indicadores. Devo lembrar que o PIB
da China muito maior do que o PIB brasileiro. A escala de investimento em
P&D muito maior. Na China, h dez vezes mais pesquisadores que no Brasil,
158
MELLO
sendo que 50% desses pesquisadores esto vinculados a empresas industriais.
H, na verdade, um nmero muito grande de investimentos em P&D de ligao
universidadeempresa. Esses indicadores servem um pouco para se dizer que o
caminho do desenvolvimento passa necessariamente por isso e os bancos pblicos
possuem uma atuao importante.
O percentual de gastos em P&D das rmas industriais como proporo do
seu faturamento no Brasil est absolutamente estabilizado nos ltimos 10, 15
anos, se voc pegar as informaes da PINTEC. Mas antes da PINTEC, existiam
outras informaes tambm, mostrando que os gastos so absolutamente estveis ao
longo do tempo. Enquanto todo mundo est gastando mais em P&D e os bancos
pblicos esto entrando mais nessas linhas de atuao, os gastos no Brasil seguem
relativamente estveis. O Brasil ainda carente de uma atuao mais decisiva em
cima desse tipo de investimento.
Vou mostrar um pouco a atuao da FINEP. A atuao da FINEP depende fun-
damentalmente de duas leis: a Lei do Bem (Lei n
o
11.196/2005) e a Lei da Inovao
(Lei n
o
10.973/2004). Por qu? Porque a Lei do Bem uma lei de iseno scal, mas
ela tem um impacto grande na capacidade que as rmas tm de realizar investimentos
em P&D e de buscar nanciamento para as suas atividades em P&D. E a Lei de
Inovao permite que a agncia FINEP d subveno econmica ou equalize seus
emprstimos reembolsveis para a atuao em P&D. O Brasil dispe, desde 2004 e
2005, de um arcabouo razovel em termos de legislao para atuar nessa direo.
A FINEP atua em aproximadamente 2 mil empresas no pas. Grande parte
dessas empresas de pequeno porte. Atua, claro, de modo innitamente mais
restrito do que o BNDES, como vamos mostrar aqui um pouco mais adiante. A
FINEP atende, portanto, a pblicos muito distintos e tem uma carteira muito
distinta, e uma diculdade um pouco maior de foco. Ela possui diversas linhas: i)
subveno dinheiro a fundo no reembolsvel; e ii) reembolsveis os emprs-
timos reembolsveis so emprstimos normais como qualquer outro. No entanto,
o importante que acompanhamos as rmas e zemos uma avaliao do impacto
da FINEP nas rmas que ela nancia.
Usamos modelagens de propensity score matching com diff-in-diff e tambm
utilizamos um pouco daquelas regresses quantlicas balanceadas pelo score de
propenso da probabilidade de a rma acessar a lei ou no, mas a ideia, a intuio
toda acompanhar rmas que so nanciadas e que no so nanciadas ao longo
do tempo, e ver qual a diferena. Isso foi utilizado para evitar vis de seleo,
endogenia, problemas de causalidade e assim por diante. O que encontramos, nos
diversos estudos que zemos, que h, na verdade, um efeito, no caso brasileiro, de
159
complementaridade e no de crowding-out, de substitutibilidade dos investimentos.
Ou seja, toda vez que o poder pblico, banco ou FINEP, investiu R$ 1 em P&D
nas empresas, houve R$ 1 a R$ 1,3 a mais de investimentos em P&D realizado por
essas empresas, o que demonstra, de diversas maneiras, que existe uma alocao
subtima de fato, que existe potencial para esse tipo de coisa no caso brasileiro, e
que existe tambm um enorme impacto sobre a produtividade dessas empresas,
quando comparada com as no nanciadas. Isso um resultado importante do
ponto de vista de polticas pblicas porque, de certa forma, mostra que este pas
tem um nvel de especializao intermedirio e uma base produtiva capaz de se
desenvolver e de gerar progresso tcnico.
Ns zemos tambm uma anlise dos incentivos scais de P&D, da mesma
forma que a gente fez nos incentivos creditcios. Ou seja, analisamos as rmas que
foram nanciadas tanto pelo PDTI como pelo PDTA.
22
No sei se todo mundo
est a par disso, mas eles so incentivos scais as rmas deduzem dos seus im-
postos aquela parcela que aplicada em P&D. Tambm encontramos impactos
positivos, porm menores do que os impactos creditcios. O que estamos argu-
mentando que, na verdade, os bancos e as agncias pblicas tm de trabalhar
esses dois instrumentos de forma articulada. A literatura vasta em explicar que
instrumentos scais so insucientes para dar aporte a P&D nas empresas, como o
so os instrumentos creditcios. No entanto, os resultados mostraram que eles so
positivos tambm, do ponto de vista dos gastos que as rmas realizam em P&D.
Mesmo assim, o que importante dizer que a FINEP possui aproximadamente
uma carteira de apenas 2 mil empresas e existem, na verdade, em torno de 6 mil,
7 mil empresas que realizam gastos permanentes e contnuos em P&D. E existe
uma possibilidade grande de os bancos pblicos estarem atuando esse o papel
deles para alavancar ainda mais esses gastos. Isso teria impacto positivo, signi-
cativo, sobre a economia.
Atuao do BNDES. Eu tinha algumas informaes sobre 2008, mas os dados
que apresentarei esto um pouco defasados. O que importante aqui s o grosso
do nmero. O BNDES apoiou, na integralidade de 2006, em torno de 26 mil em-
presas. Desembolsou o valor dos emprstimos contratados, no desembolsados, em
torno de R$ 57 bilhes. Mas se forem consideradas s as empresas que tm 30 ou
mais pessoas ocupadas na indstria e nos servios na economia brasileira, o BNDES
atua em 3.435 empresas, quer dizer, possui mais ou menos 50% do total. Ernani,
me corrija, mas na minha cabea sempre h uma histria mais ou menos assim: o
22. Programas criados pela Lei n
o
8.661/1993.
160
MELLO
BNDES nancia em torno de dois teros do investimento do setor produtivo brasi-
leiro. No sei se mais ou menos esse o nmero, mas a participao do BNDES na
economia brasileira importante no investimento em bens de capital. Esse sempre
o valor que est na minha cabea.
Fizemos uma anlise dos impactos do BNDES da mesma forma que foi feita
com a FINEP, ou seja, tentando corrigir vis de seleo, endogenia e causalidade.
Todo mundo sabe que essa uma armadilha importante, do ponto de vista de
quem quer mensurar o impacto de determinadas polticas. Ns zemos dois tipos
de exerccio: comparamos empresas absolutamente parecidas no momento t
0
. No
momento t
1
, um grupo de empresas foi nanciado pelo BNDES e outro no, e
no momento t
2
, fomos analisar as diferenas. Quando chegamos ao momento t
0
e
comparamos empresas, no colocamos a produtividade no modelo probabilstico
para achar empresas parecidas, ou seja, elas possuam diferenciais de produtividade.
O que encontramos foi que o impacto do BNDES era menor mas mesmo assim,
positivo , e no signicativo, do ponto de vista estatstico.
No entanto, quando colocamos empresas com produtividade do trabalho
igual, com diversas caractersticas muito semelhantes, e fomos acompanhando-as,
ao longo do tempo, para fazer o caso-controle, identicamos que o BNDES possui
um impacto signicativo tanto em termos de produtividade quanto em termos
de crescimento da empresa. Isso um resultado tambm importante para o caso
do Brasil, porque quando se diz que o BNDES possui um impacto importante
sobre produtividade, estamos dizendo que h progresso tcnico, porque a base do
progresso tcnico a produtividade. Produtividade , evidentemente, a grande
varivel econmica, ela que conta no mdio e longo prazo. O que estamos di-
zendo o seguinte: existe um pblico que est sendo atingido pelo BNDES, que
tem impacto signicativo sobre a produtividade dessas empresas.
Podem-se caracterizar as empresas nanciadas e no nanciadas pelo BNDES.
Aproximadamente, um tero do investimento em P&D que realizado pelas rmas
industriais brasileiras feito por rmas que esto dentro da carteira do BNDES,
excluda a Petrobras. No precisa explicar o porqu. Razo bvia.
Um pouco da atuao da Petrobras. A gente trouxe aqui a atuao da Petrobras
s para caracterizar sua importncia para o caso brasileiro. Para se ter uma ideia
do que o impacto tecnolgico da Petrobras, se pegarmos todos os engenheiros
deste pas, com carteira assinada, 39% deles esto empregados em empresas for-
necedoras da Petrobras. Isso s para vocs terem uma ideia do que signica esta
empresa para este pas e o seu impacto.
161
Outro nmero que talvez interesse a vocs. A Petrobras, por exemplo, em
2006, fez 774 contratos tecnolgicos com universidades e instituies de pesquisas
neste pas, no valor de R$ 1 bilho. Ns estamos falando de um investimento
grande, de um impacto grande: R$ 1 bilho em contrataes fora da Petrobras;
no estamos falando de investimentos da Petrobras no Cenpes. Esta a grande
agenda de pesquisa e possui um impacto signicativo daqui em diante, e deve ser
vista de forma importante, principalmente porque ela a estatal brasileira que
nos prximos anos vai mudar a base produtiva e a indstria brasileira. Diversos
segmentos que hoje esto produzindo na indstria brasileira deixaro de produzir
nos prximos 20 anos, e a indstria brasileira passar a produzir outras coisas que
hoje no produz. Nesse processo de transformao da estrutura produtiva brasileira,
que acontecer nos prximos 10, 20 anos, o BNDES e a FINEP tero um papel
importante, e a Petrobras, dependendo da forma e da velocidade com que se extrai
petrleo do cho, ter tambm um impacto relevante nesse aspecto.
Eu s queria ressaltar um ponto, um grande argumento que a gente sempre traz,
que a pergunta: fomentar P&D ampliaria o investimento em capital fsico? Isso
possui uma razo terica importante. Pode-se fazer inovao tecnolgica realizando
investimentos; investimento carrega inovao tecnolgica. Se voc car dez anos
sem trocar um computador e de repente trocar um na sua casa, o novo computador
vai fazer diversas outras coisas que o outro no fazia. Inovao tecnolgica lanar
produto ou processo novo no mercado. Isso inovao tecnolgica. Pode-se fazer isso
via investimento, normalmente. A grande questo que existe uma associao muito
prxima entre investimento e P&D, que j outro tipo de inovao, digamos, com
mais contedo de conhecimento. S que, geralmente, as pessoas dizem o seguinte:
P&D vem depois do investimento em capital fsico. Ns estamos argumentando que
esse caminho existe, est comprovado na literatura, mas, no entanto, ns comprova-
mos aqui o sentido de causalidade entre P&D e investimento em capital fsico, isto
, investimento em P&D tambm aumenta o investimento em capital fsico.
Isto aqui um retrato do que a indstria brasileira: 1.114 empresas repre-
sentam 43% da indstria brasileira. Elas so as empresas lderes, que possuem
escala, mas existe um conjunto de empresas seguidoras, um conjunto grande de
empresas frgeis e outro conjunto de empresas emergentes.
Um pouco do que investimento dessas empresas. Aqui retomo quele nmero,
que falei para vocs, dos investimentos em P&D e a participao privada. Financia-
mento a P&D no Brasil, basicamente, era feito a partir de recurso prprio. Em torno
de 95% dos investimentos que as empresas lderes fazem em P&D so realizados com
base em recursos prprios. Se voc comparar, esse nmero totalmente diferente
162
MELLO
nos pases desenvolvidos. Por isso que o BNDES est investindo em P&D, talvez
devesse investir um pouco mais rpido. Mas, de qualquer modo, importante que
se tenham esses nmeros em mente.
O importante desse debate todo o seguinte: ns acompanhamos 23.892
empresas; para no mentir, so 92, no 93 nem 91. Ns acompanhamos essas
empresas ao longo do tempo e identicamos que existe um sentido de causalidade
entre empresas que investem em P&D e que investem mais em capital fsico. Por
que h esse sentido de causalidade? Porque, quando voc gera novos produtos e
processos, precisa melhorar sua linha de produo e voc vai correr atrs do in-
vestimento tambm, e assim por diante. Existe essa relao de causalidade e isso
importante para aumentar a taxa de investimento sobre o PIB. Algumas evidncias
de investimento: empresas que investem em P&D investiram, em mdia, 17%
a mais em capital fsico. O exerccio economtrico feito todo bonitinho, com
paper publicado, levando em conta causalidade, endogenia e tudo aquilo que o
rigor tcnico e ns, pesquisadores, exigimos para esse tipo de coisa.
Eu s queria falar um pouco do ncleo da indstria. O que o ncleo da
indstria, em nossa opinio? Este um pas da grande empresa. Este pas s vai
se desenvolver com grandes empresas, com grandes conglomerados, com grandes
aes. Somos um pas que possui uma localizao geogrca no mundo no muito
boa, elevados custos de transporte e onde escala de produo importante. Nosso
desenvolvimento industrial puxado pelos grandes grupos econmicos e assim
que funciona para um pas grande. Ns somos um pas de escala de produo.
Isso no signica que a pequena empresa no tenha o seu papel e que o
BNDES no deva fazer o que j faz, com o carto BNDES e com outras diversas
coisas. Esse tipo de ao na pequena empresa deve continuar sendo feito, sem
problema. O que temos de entender que o pas alavancado por um ncleo
de empresas e esse ncleo formado por empresas de grande porte. O grande
problema da economia brasileira, nos prximos anos, fazer com que esse ncleo
diversique sua produo em direo a algumas oportunidades que estaro abertas,
principalmente no pr-sal. E a diversicao da produo da rma depende de
criar competncias a partir das competncias que j existem. E criar competncias
signica investir em P&D. Essa a ideia.
Isso est caracterizado a seguir. Do investimento em bens de capital, 74%
esse nmero est, atualmente, em torno de 85% do investimento em bens de
capital so realizados pelas empresas que tm mais de 500 pessoas ocupadas.
Grande parte dos investimentos em P&D, 92,7%, realizada pelas empresas que
possuem mais de 500 pessoas ocupadas.
163
Um pouco das caractersticas dessas empresas. Ns mapeamos as empresas
nanciadas pelo BNDES e pela FINEP ao longo do tempo. O Ipea sabe quais so
essas empresas uma a uma. Isso foi feito em uma cooperao com o BNDES. O
BNDES e a FINEP tambm sabem quais so essas empresas. E este o ncleo da
indstria. Existem ao redor de 1.400 empresas; no entanto, apenas um nucleozi-
nho investe em P&D de grande escala. A atuao do BNDES, da Petrobras e da
FINEP j se encontra no ncleo. A questo toda como se alavanca isso ao longo
do tempo. Do ponto de vista setorial, h algumas discusses, mas h tambm uma
questo regional, que algo importante do ponto de vista do desenvolvimento,
pois atuao no ncleo pode signicar uma concentrao.
Sintetizando, o que estamos argumentando aqui que os bancos pblicos
brasileiros vo ter necessariamente sua atuao no desenvolvimento brasileiro.
Nesse pas absolutamente inimaginvel o desenvolvimento sem banco pblico,
e principalmente sem o BNDES. O BNDES vai ter de se reformular um pouco
nos prximos anos para atuar em algumas reas em que no atua. A FINEP tem
de crescer porque ela no expressiva.
O segundo argumento fundamental que o Brasil possui um tecido industrial
relativamente bom, em que h a capacidade de se criar competncias e de atuar
em outros segmentos, e existe um ncleo. Precisa-se diversicar a produo desse
ncleo, criar grandes conglomerados e grandes operaes.
Os bancos brasileiros pblicos se justicam por qu? Operaes de elevados
custos, altos riscos e grandes volumes s podem ser feitas com a atuao do Estado,
uma vez que os retornos sociais esto muito acima dos retornos privados e temos
de desenvolver este pas. No h alternativa nos prximos anos.
O ltimo recadinho : quem quiser fazer pesquisa econmica nos prximos
anos deve possuir algum paper publicado na rea de petrleo. Quem no quiser,
vai estar fora da agenda. A agenda dos prximos 20 anos deste pas petrleo, em
suas vrias naturezas, mas petrleo.
Danilo Coelho Agora, passo a palavra para o professor Daniel Blume.
Daniel Blume Bom-dia a todos e obrigado por me receberem aqui.
muito interessante, para mim, ouvir sobre as diferentes pesquisas acon-
tecendo no Brasil sobre o impacto das empresas estatais, o seu papel, e, em par-
ticular, olhar para os bancos. Minha apresentao vai ser um pouco diferente do
que temos visto at agora. Eu realmente no estou apresentando um projeto de
pesquisa sobre quais so os impactos das estatais. A OCDE est mais centrada na
defesa das polticas, e est realmente tentando, por meio de mudanas nas polticas,
164
MELLO
fazer com que as empresas estatais tenham um melhor desempenho. Por isso, no
tanto qual o impacto, mas como podemos melhor-lo. realmente mais sobre
isso o que vou falar hoje.
Minha apresentao ser em quatro partes. Primeiro por que as empresas
estatais esto chamando tanta ateno na agenda internacional? Por que a OCDE
est focando nessa rea em especial? Em segundo lugar, vou apresentar as dire- Em segundo lugar, vou apresentar as dire-
trizes da OCDE sobre governana corporativa das empresas estatais,
23
que tm
sido adotadas pelos pases-membros da OCDE, e suas caractersticas. Em terceiro
lugar, irei para as prioridades polticas especcas nessas diretrizes e, nalmente,
concluirei com algumas implicaes para o Brasil.
Em primeiro lugar, por que a governana das empresas pblicas to impor- por que a governana das empresas pblicas to impor-
tante na agenda internacional de polticas pblicas? Bem, a OCDE atingiu um es- Bem, a OCDE atingiu um es-
tgio, no incio de 2000, que parece mostrar que a privatizao realmente percorreu
muitos pases nas dcadas de 1980 e 1990, mas hoje ainda restam muitas empresas
pblicas. Acho que houve uma espcie de Consenso de Washington, porque as
empresas pblicas eram muito difceis de administrar bem e todo mundo achava
que se deveria privatiz-las. Esse tipo de fase quase acabou com a OCDE no incio
dos anos 2000, quando comeamos a car pressionados pelos pases-membros.
Ainda h um nmero signicativo de empresas estatais tambm nas economias da
OCDE e esto aqui para car. Como podemos torn-las melhores?
Eles convidaram a OCDE para desenvolver essas diretrizes com o intuito de
olhar para a questo. As empresas pblicas nos pases da OCDE ainda so bastante
signicativas: o valor de seus ativos superior a 20% do PIB em pases como Fin-
lndia, Repblica Eslovaca, Sucia, Itlia, Frana e Coreia. No coincidentemente,
esses pases esto entre os mais ativos em defender o desenvolvimento dessas di-
retrizes, baseados em suas experincias, porque as empresas estatais permanecem
sendo uma parte muito importante de suas economias. Eles tambm representam
uma parte muito importante para a capitalizao do mercado de aes. Por exem-
plo, so mais de 10% na Turquia e na Repblica Tcheca, mais de 30% das aes
negociadas na Itlia, na Finlndia, na Grcia e mais de 50% na Noruega, sendo,
assim, uma parte considervel em alguns pases da OCDE.
Algumas empresas pblicas so, muitas vezes, mais importantes em muitos
pases no pertencentes OCDE do que nos pases da OCDE. Quero dizer, os
primeiros pases examinados que olhamos com mais ateno so China, ndia e
23. OECD. Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises. 2005. Disponvel, na verso em portugus, em: <http://www.
oecd.org/dataoecd/39/12/42524177.pdf>
165
Rssia, onde elas realmente desempenham um papel importante na economia, e
tambm aqui no Brasil, onde algumas das maiores empresas fazem negcios na
Bolsa. Ns acabamos de ouvir sobre a Petrobras agora, que enorme. E na frica
do Sul, onde constituem uma parte muito importante de sua economia. O exemplo
recente mais impressionante de quo importante pode ser uma empresa pblica para
uma economia o caso da Eskom, empresa de eletricidade da frica do Sul, que
comeou a sofrer grandes problemas com a falta de investimentos. Eles comearam
a ter apages macios. No era apenas um problema de uma estatal ruim. O que
isso queria dizer era que a economia parou de funcionar, as mentes no conseguiam
funcionar, nada conseguia funcionar, porque o setor de energia eltrica no estava
funcionando, porque no estava sendo bem regulado. Essa era a razo principal e
a segunda foi que a presso para a reforma veio da globalizao, com o fato de que
ela aumenta a concorrncia, aumenta as operaes transfronteirias de empresas.
Dessa forma, as estatais no poderiam operar mais como monoplios.
A concorrncia estava se intensicando, e os pases descobriram que tinham
de se adaptar. Uma das principais tendncias da reestruturao entre os pases da
OCDE tem sido uma espcie de centralizao da funo de propriedade, portanto,
um esforo para observar, em nvel central, como as empresas pblicas podem me-
lhorar, tentando trabalhar por todo o pas e trabalhando por essas mudanas. Esse
movimento de centralizao aconteceu na Holanda, na Sucia, na Dinamarca, na
Noruega, no Reino Unido, na Frana, na Finlndia, e agora algumas economias
emergentes deveriam tentar avanar nessa direo. Eles no chegaram l ainda,
mas o debate forte no Chile, onde h uma legislao pendente para centralizar
ainda mais a funo de propriedade, e tambm na frica do Sul.
Outro elemento a presso do crdito para as reformas das empresas pblicas.
Muitas dessas empresas pblicas tm enfrentado diculdades nanceiras. Um exemplo
de destaque foi a France Telecom, que em 2001 sofreu 9 bilhes de euros em perdas e
o seu capital prprio diminuiu 12 bilhes. Na reviso posterior do que aconteceu na
Frana, alguns relatrios foram realizados e descobriram que essas perdas realmente
estavam relacionadas com falhas de governana corporativa, o que est criando uma
presso para as reformas. Empresas estatais se diferenciam de empresas do setor privado
por enfrentar alguns desaos particulares, especcos s empresas estatais.
Primeiro, a funo de propriedade do Estado, em alguns pases, , muitas
vezes, completamente passiva; eles realmente no as scalizam de forma ecaz. Em
outros, o oposto: h interferncia poltica o tempo todo, interveno demais.
H tambm um problema: ao contrrio de empresa do setor privado, as estatais
no possuem uma forte restrio oramentria; no podem ir falncia. Caso
166
MELLO
se deparem com problemas, podem ser socorridas, e isso cria menos disciplina
sobre os objetivos comerciais das empresas pblicas. Finalmente, e talvez um dos
problemas mais difceis de superar, a complexidade da cadeia de prestao de
contas (accountability). difcil saber quem est no comando, porque o Parlamento
pode achar que est no comando, o ministrio do setor pode achar que est no
comando o ministro das Finanas pode achar isso ou a prpria burocracia
pode causar difucldades nesse sentido. Portanto, se no car claro, isso pode
levar a problemas. Um quinto elemento de presso para a reforma de governana
das empresas pblicas so os benefcios esperados que poderiam ser alcanados.
Se voc zer essas reformas, pode evitar problemas graves e inesperados, como o
que testemunhamos no passado recente.
H ganhos de ecincia, no apenas em termos de atingir os objetivos comer- H ganhos de ecincia, no apenas em termos de atingir os objetivos comer-
ciais, mas tambm em termos dos objetivos da poltica, dos objetivos sociais que se
deseja alcanar. Por isso, reconhece-se que, se uma empresa est sob a administrao do
Estado, no se trata apenas de obter lucro; mantm-se sob a administrao do Estado
porque h esses outros objetivos; mas preciso tambm uma boa governana para se
conseguir atingi-los. Isso leva a uma melhor valorao dos ativos do Estado e tambm
pode facilitar o avano para a privatizao, porque, se eles esto bem administrados,
tero maior valor no mercado e o Estado pode obter mais dinheiro com isso. A boa
governana pode facilitar o acesso das empresas estatais ao capital tanto sob a forma
de dvida quanto sob a forma de capital prprio e as empresas estatais com boa go-
vernana concorrero melhor com seus concorrentes privados, o que pode contribuir
para a sustentabilidade fsica do oramento do Estado.
O ltimo elemento a que me referi como um elemento de presso para
reformas tambm que essas demandas so provenientes de pases no membros
da OCDE e de economias emergentes, que esto enfrentando vrios problemas
de baixo desempenho de empresas estatais. Eles expressaram forte demanda da
OCDE, pressionada a trabalhar com eles, e desde que emitimos as diretrizes da
OCDE sobre governana corporativa em empresas pblicas em 2005, lanamos
vrios programas em diferentes regies. Temos uma rede global sobre governana
corporativa de empresas pblicas. Temos uma rede asitica, uma rede no Oriente
Mdio e no Norte da frica, e tambm uma na frica Meridional. No temos
ainda uma rede desse tipo na Amrica Latina, mas temos uma mesa-redonda para
a governana corporativa para o setor privado. Em Braslia, o MPOG tem falado
conosco sobre a possibilidade de lanar uma rede desse tipo, e ser um agente fun-
damental para que isso talvez acontea em breve.
167
Passando para a segunda parte da minha apresentao. Qual tem sido a resposta
da OCDE a essa presso ou ao desejo de reforma das empresas estatais? Em 2005,
publicamos as diretrizes sobre a governana corporativa das empresas estatais. Na
verdade, a OCDE levou quatro anos para desenvolv-las, a partir do momento em
que os pases nos pediram para faz-las. Foi um processo lento, que envolveu con- Foi um processo lento, que envolveu con- Foi um processo lento, que envolveu con-
sultas com muitos grupos diferentes os pases no membros, bem como os pases
membros da OCDE. Elas foram adotadas em 2005, com base em uma pesquisa
conduzida pela OCDE, dos pases-membros da OCDE e suas melhores prticas.
No o tipo de pesquisa emprica intensiva como a que vimos nas quatro primeiras
apresentaes, mas, realmente, mais aquilo que as agncias reguladoras disseram
que funcionou para elas, o que tem sido ecaz e, em seguida, a adoo das suas
recomendaes para melhores prticas. Gostaria de passar por cinco dos elementos-
chave das diretrizes nossas principais prioridades polticas, que acho que tambm
so aplicveis ao Brasil. uma oportunidade para discutir, nos nossos comentrios,
depois se as pessoas sentirem que h alguns elementos no aplicveis ao Brasil. Vou
detalhar cada um separadamente.
A primeira rea a de assegurar a igualdade de condies (level playing) com
empresas do setor privado, para haver uma concorrncia justa, assegurando a separao
da funo do Estado como proprietrio das funes de formulao de polticas e de
regulaes.
Em segundo lugar, fortalecer a funo de propriedade, no mbito da admi- Em segundo lugar, fortalecer a funo de propriedade, no mbito da admi-
nistrao do Estado, isto , a tendncia tem sido a de centralizar a coordenao para
concentrar recursos. Portanto, h mais expertise no Estado sobre como operar bem
as estatais, e no apenas ter cada ministrio operando-as de forma diferente.
Em terceiro lugar, melhorar a transparncia dos objetivos e do desempenho
das empresas pblicas e sua prestao de contas para com o Estado como acionista,
mas tambm para as mdias e a sociedade como um todo.
Em quarto lugar, fortalecer os conselhos das estatais, como uma forma de garantir
uma scalizao prossional e comercialmente orientada para o melhor interesse da
empresa. Essa uma maneira de se obter algum grau de estabilidade e independncia
da interveno poltica do Estado. Quanto mais forte o conselho, talvez, menor a
esfera de ao para o ministro intervir, dia a dia, segundo sua agenda pessoal, o que
foi falado anteriormente.
Finalmente, proporcionar um tratamento equitativo dos acionistas no
controladores. Quando uma empresa estatal est cotada na bolsa, h a questo
em que todos os titulares recebem tratamento igual ou apenas o Estado desfruta
de vantagens especiais.
168
MELLO
A primeira rea, garantir a igualdade de condies com o setor privado, ,
provavelmente, a maior prioridade da OCDE. Estamos passando por um processo
agora de expandir a OCDE e aceitar novos membros, e parte desse processo ter
que se inscrever para essas recomendaes.
Esperamos que o Brasil um dia tambm passe por esse processo e se inscreva
para essas recomendaes. Essa, em especial, aquela que tem sido enfatizada no pro-
cesso, garantindo esse nvel de igualdade para a concorrncia e separando a regulao
e a funo de acionista. Assim, em outras palavras, o ministrio que est denindo as
regulamentaes no deve, ao mesmo tempo, operar uma empresa estatal. preciso
haver uma separao clara para que se garanta uma concorrncia justa.
Em segundo lugar, as empresas pblicas no esto impedidas de ter um servio
pblico ou um objetivo social ou de poltica pblica, apenas importante que
seja transparente, que seja explicado e apresentado de uma forma em que se veja
se h objetivos na poltica pblica que custam mais do que um objetivo comercial
normal, que pago de alguma forma, que claramente orado.
Em terceiro lugar, as orientaes incentivam a harmonizao das formas
jurdicas, de modo que as empresas estatais e privadas so tratadas da mesma
forma. Finalmente, as diretrizes pedem exibilidade nas estruturas de capital das
empresas pblicas para condies comparativas, relacionadas ao seu acesso ao
nanciamento. Isso requer que todas as relaes entre empresas estatais e bancos
estatais, e instituies nanceiras e outras empresas estatais, devam ser baseadas em
motivos puramente comerciais. Em outras palavras, obtm-se as mesmas condies
de emprstimo que se obteria no setor privado.
A segunda prioridade dessas diretrizes reforar a funo de propriedade no
mbito da administrao do Estado. As diretrizes recomendam essa centralizao,
com o objetivo de obter uma consistncia poltica em todo o governo, uma exi-
bilidade maior de recursos e uma expertise mais centralizada para aplicar em todo
o governo. Elas tambm requerem um esclarecimento, ou reforo da prestao
de contas, vis--vis os parlamentos, e elas estimulam os governos a desenvolver e
divulgar polticas claras para o Parlamento como um todo sobre como os governos
esto administrando o patrimnio das empresas estatais.
Finalmente, as recomendaes centrais so para que os governos no se envol- Finalmente, as recomendaes centrais so para que os governos no se envol-
vam, diretamente, na gesto do dia a dia das empresas pblicas, mas que respeitem a
independncia de seus conselhos e permitam-lhes exercer as suas responsabilidades.
Uma questo crucial para o Estado criar um processo bem estruturado e transpa-
rente de nomeao dos conselhos das empresas pblicas, baseado em competncias
e habilidades e, portanto, no apontando os amigos dos ministros ou os membros
169
dos partidos polticos, que podem no ter qualicao prossional e competncia,
mas denindo a criao de uma estrutura com um comit de nomeao, ou outros
meios, para garantir que a nfase seja dada sobre as competncias e habilidades.
A terceira rea prioritria para a OCDE melhorar a transparncia dos
objetivos e do desempenho das empresas pblicas. As diretrizes recomendam que
o Estado publique relatrios consistentes e agregados sobre empresas pblicas,
permitindo que o pblico em geral, o Parlamento e as mdias tenham uma viso
clara de seu desempenho, e de como essas empresas estatais esto evoluindo ao
longo do tempo. Eles pediram reforo do controle interno e de auditorias externas
e independentes, com base em normas internacionais e em particular para empresas
estatais grandes e de capital aberto. Eles tambm chamaram a ateno para ques- Eles tambm chamaram a ateno para ques- Eles tambm chamaram a ateno para ques-
tes especcas, tais como divulgao de fatores de risco material e de operaes
relevantes com entidades relacionadas. Essa uma vulnerabilidade especca de
empresas estatais, a questo das operaes com partes relacionadas, porque h um
grande potencial para o abuso, nesse caso. Qualquer assistncia nanceira recebida
do Estado, incluindo garantias ou compromissos assumidos em nome do Estado,
tambm deve ser divulgada.
A quarta rea de prioridades a de fortalecer e capacitar os conselhos das
empresas pblicas. J conversamos um pouco sobre isso. uma preocupao real.
Temos uma rede global de governana de empresas estatais que se rene periodica-
mente. Em maro de 2010, nos reuniremos em Paris, e este ser o principal ponto
da agenda: como tornar os conselhos ecazes. Isso realmente um elemento-chave,
em termos de se manter um foco comercial sobre a operao de uma empresa es-
tatal, e de no haver essa forma de interveno do Estado que altera as prioridades
do dia a dia e torna o funcionamento da estatal mais difcil. Isso implica tornar
seus mandatos mais claros, permitindo-lhes desempenhar suas responsabilidades de
forma independente. recomendvel que as empresas pblicas tenham realmente
a capacidade de nomear o presidente, em vez de o ministrio fazer isso, e tambm
sejam capazes de remov-los. No posso dizer que todos os pases da OCDE sigam
isto; muitos no seguem. Essa uma das reas mais controversas, mas algo que
pretendem ou tentam incitar os pases a fazerem. J mencionei tambm o fato de
o processo de nomeao dar nfase a competncias e habilidades, e recomenda-se
tambm que os conselhos tenham uma espcie de processo de avaliao sistemtica,
que mantenha a nfase, novamente, em competncias e habilidades.
A quinta e ltima rea de prioridade para as diretrizes fornecer um tratamento
equitativo aos acionistas no controladores minoritrios, e eu devo dizer que abrir o
capital das empresas pblicas tende a reforar a boa governana corporativa. Quero
170
MELLO
dizer uma coisa: quando se olha para a Petrobras e a Pemex, e onde estiveram muitos
anos atrs, talvez elas estivessem hoje em nvel semelhante, mas a Pemex sofreu por-
que se manteve 100% estatal e controlada por um ministrio, enquanto a Petrobras
foi aberta ao mercado e trouxe acionistas. Quando voc faz isso, uma espcie de
peso e contrapeso que mantm a presso sobre o governo para manter os objetivos
comerciais de empresas pblicas, de modo que isso tambm proporciona valor aos
acionistas minoritrios. algo em que o Brasil est frente de vrios outros pases
da Amrica Latina, em particular, onde geralmente as empresas estatais tendem a ser
100% estatais e no so to abertas ao mercado. O Brasil possui muito poucas que
so abertas ao mercado, e isso tem feito uma grande diferena.
No posso dizer que esse mesmo tratamento, necessariamente, ocorra de
forma homognea. Quer dizer, acho que no Brasil h uma ao golden share com
poderes, em que os acionistas so capazes de tomar decises, mesmo quando eles
no tm a maioria dos votos. Isso algo desejvel para mudar, se o Brasil quiser.
Na Unio Europeia, por exemplo, isso no permitido mesmo. H essa nfase em
prover igualdade de poder entre os acionistas, proporcionalmente ao nmero de
aes com direito a voto. Isso tem um impacto positivo de valorao das empresas
estatais; relevante para a percepo geral do Estado como um proprietrio, e de-
sencoraja o Estado a perseguir objetivos fora do interesse das empresas pblicas.
Quais so as implicaes disso para o Brasil? Em primeiro lugar, devo dizer
que o Brasil trabalha em estreita colaborao com a OCDE, atravs do MPOG, e
do DEST. Eu acho que sua diretoria deveria estar aqui conosco, mas eles esto co-
memorando o trigsimo aniversrio da formao do seu departamento, de modo que
no podem estar aqui hoje. Eles estavam em Paris na nossa reunio de Comit do
Grupo de Trabalho sobre Governana Corporativa em Empresas Estatais e falaram
sobre o desejo de se tornarem participantes regulares do processo. A OCDE ter
muito prazer em aceitar que participem do processo, para que eles possam aprender
com as prticas da OCDE. Acho que h tambm uma questo de quanta inuncia
eles possuem, em termos da governana total no sistema de propriedade no Brasil,
porque eles me disseram que, na verdade, s possuem interesse na participao
acionria de nove empresas estatais e eu acho que h mais de 100 em nvel federal.
Eles tambm desempenham o papel de coordenao com outras partes do governo;
isso algo que iremos trabalhar com eles.
Eu tambm mencionei que eles esto falando sobre a possibilidade de lanar
uma espcie de dilogo sobre polticas com outros pases da Amrica Latina e talvez
tambm com outros pases do BRIC. Em Paris, na semana passada, eles jantaram com
o diretor-geral da ndia e das entidades estatais sul-africanas, trocando experincias
171
e enfrentando desaos semelhantes. Algo que eles querem trazer o intercmbio de
experincias, e como eles podem fazer um melhor intercmbio com outros pases.
Acho que algo que ir aumentar a cooperao. Estamos numa fase inicial e no
posso dar muitos detalhes sobre o acesso estrutura (framework) das empresas estatais
do Brasil, porque ainda tenho muito a aprender, bem como a OCDE, sobre o que
o Brasil quer realizar em termos de melhorias. Temos uma discusso com eles sobre
fazer possivelmente algum tipo de reviso das diretrizes, o que pode no acontecer
imediatamente, mas algo que acho que ambos gostaramos de trabalhar.
Enquanto avanamos nessa cooperao, h algumas perguntas que eu faria, e
que seriam provavelmente questes prioritrias a se dar ateno. Eu me perguntaria
se a coordenao central da funo de propriedade do Estado e as polticas podem
ou devem ser reforadas, de acordo com a tendncia da OCDE. Existe separao
suciente entre o desenvolvimento da poltica do Estado e a superviso da regulao
de setores especcos e sua gesto de empresas pblicas nos mesmos setores, como
no setor bancrio e de energia, para garantir a igualdade de condies? O que deve
ou o que o Brasil pode fazer para fortalecer o desempenho dos seus conselhos, a
m de reforar a sua governana corporativa nas empresas estatais?
Minhas concluses gerais. As diretrizes da OCDE sobre governana corpora-
tiva das empresas estatais so tanto um resultado de uma tendncia mundial mais
ampla de reforma das empresas estatais quanto uma parte do esforo para apoiar
maiores reformas. As suas prioridades incluem maneiras de dirigir melhor as es-
tatais, com a nalidade de apoiar no s um maior desenvolvimento econmico,
mas tambm de obter xito nos objetivos de poltica que as empresas estatais tm.
O Brasil est participando dessa tendncia, mas o grau e o escopo das melhorias
ainda continuam por ser vistos. Muito obrigado.
Danilo Coelho Obrigado, Daniel. Agora, vou abrir para perguntas. Gostaria
que antes de a pessoa formular a pergunta, por favor, se identicasse. Vou comear
perguntando.
Tanto o Armando Castelar quanto o Ernani Torres, em suas apresentaes,
tiveram sempre a preocupao de que os bancos pblicos, o BNDES, no deveriam
inibir o desenvolvimento do sistema nanceiro privado. E o Armando fez questo de
mostrar evidncias de que os bancos pblicos estavam inibindo o desenvolvimento
do setor privado e que era hora de os bancos pblicos comearem a retirar-se ou
ento mudarem o seu foco. O Ernani mostrou a atuao do BNDES de estimular
o mercado de capitais brasileiro. E depois o Joo Manoel mostrou a evidncia
utilizando dados de 2000 de que os bancos pblicos no estavam estimulando
a concorrncia do setor privado. No incio da apresentao, ele tambm falou:
172
MELLO
Isso tambm no quer dizer que seja bom ou ruim, porque depende do papel,
mas vrias vezes as autoridades governamentais falam ou a sociedade pede uma
concorrncia maior no setor bancrio. H essa presso. Inclusive, faz pouco tempo,
no incio do ano de 2009, quando se estava na crise, o BB comeou a adotar uma
poltica mais agressiva e alguns segmentos do setor privado falaram: Cuidado,
porque isso pode atingir os bancos privados. Se comear a diminuir a taxa de
juros, segundo eles, de maneira irresponsvel, voc pode comprometer a solidez
do sistema privado. Nos dados que ele mostrou, isso no acontece; mas os dados
eram do ano 2000. Eu gostaria de saber do Armando, do Ernani e do Joo Manoel
se a postura dos bancos pblicos mudou de 2000 para c.
E outra coisa tambm que o Ernani, acho, fala muito da questo de falhas
de mercado e mercados incompletos, isto , que os bancos pblicos e o BNDES
estariam atuando em reas que no existiam e que o setor privado no estava l
por motivos informacionais. J o Armando fala: Eu acho que, hoje, preciso
olhar a questo da externalidade. Os bancos pblicos, o BNDES, tm que in-
vestir em setores de maiores benefcios sociais e agora resta saber se eles possuem
capacidade para tal, se esto conseguindo fazer isso. E o Joo De Negri mostrou
que o investimento em P&D no tem crescido no Brasil, mas falou que, a partir
de 2003, o BNDES passou a se preocupar mais com a questo, mas, pelo visto, o
investimento continua estvel. E pode ser tambm a histria do Armando: Est
sendo incapaz de investir; qual a diculdade?
Agora, uma pergunta para todos e para o Daniel. H pouco tempo, li um
artigo do Fabio Giambiagi no livro Brasil ps-Crise: Agenda para a Prxima Dca-
da, sugerindo uma mudana na estrutura de governana do BNDES, tornando-o
mais transparente, mais parecido com a das empresas de capital aberto. Inclusive,
o Armando falou: O BNDES agora no est querendo que a CGU tenha o poder
de ter de pegar informao, alegando sigilo bancrio. Queria saber qual a ex-
perincia de bancos de desenvolvimento na estrutura da organizao, porque o
Armando falou mais sobre empresas estatais, mas no especicamente sobre bancos
de desenvolvimento. Queria saber mais sobre a questo da governana.
Armando Castelar Acho que estava implcito no que falei. Essa uma
questo essencialmente emprica. Pode haver explicaes, argumentos para um lado
ou argumentos para o outro. Acho que, para essas vrias questes que voc colocou,
a resposta efetiva exigiria estudos empricos especcos sobre cada um dos temas
para se avaliar. Acho que parte do que seria bom tirar de concluso de um painel
como este o fato de que deveria haver mais pesquisa nessas reas e mais pesquisa
emprica para responder a essas vrias questes e, em certo sentido, para saber qual
das posies aqui colocadas efetivamente se aplica a cada caso particular.
173
Em relao a mercados de capitais, um exemplo: o BNDES que acho que
foi o foco da sua questo possui toda uma estrutura no BNDESPAR que realiza
atividades por meio de mercados de capitais h muitos anos, inclusive quando o
mercado de capitais no Brasil era pouqussimo desenvolvido. Inquestionavelmen-
te, ao utilizar o mercado de capitais para determinado tipo de atividade, se est
incentivando o mercado de capitais.
Por outro lado e acho que este outro lado menos lembrado , tambm
penso que o BNDES desincentiva o mercado de capitais. Discordando do Ernani,
creio que o BNDES no o lender of last resort (emprestador de ltima instncia)
no Brasil. O BNDES o lender of rst resort (emprestador de primeira instncia)
do Brasil porque qualquer empresa no Brasil vai primeiro ao BNDES do que a
qualquer outro lugar, porque muito mais barato pegar dinheiro no BNDES do
que em qualquer outro lugar. De outra maneira, seria difcil entender, por exem-
plo, por que a Vale pega um emprstimo gigantesco de muitos bilhes de reais no
BNDES quando pode se nanciar em qualquer outro lugar do mundo. Eu lembro
que, por exemplo, quando a Vale estava comprando a Inco, ela possua um enorme
emprstimo j negociado com bancos l fora, mas o presidente do BNDES na
poca disse: No, no, a gente vai conseguir nanciar a Vale nesta operao, sim,
a Vale uma grande empresa, e assim por diante.
Na medida em que ele emprestador de rst resort, ele inibe o mercado de
capitais no sentido de que provavelmente procura projetos de baixo risco, pois,
obviamente, o BNDES tem uma cultura bancria da melhor qualidade.
o ideal. Que banco no gostaria de emprestar os seus recursos para a Vale,
ou para a Petrobras? As melhores empresas acabam pegando dinheiro no BNDES.
Seriam empresas que, por excelncia, poderiam ir ao mercado de capitais. A Vale
poderia ter se nanciado no mercado de capitais. Daria uma escala ao mercado,
que facilitaria a entrada, depois, de empresas menores, empresas que teriam menor
capacidade de se nanciar num mercado pequeno. A questo da escala muito
importante, at porque grandes empresas tm mais capacidade de promover o
desenvolvimento institucional de que esses mercados necessitam.
De novo, qual das duas a mais forte, uma questo emprica. Ainda um
ponto aqui de que o Ernani falou muito no vou entrar em todos os pontos e
a ideia aqui no polemizar foi a Embraer. Citou que bom o Brasil estar na
mesma liga que os Estados Unidos e o Canad, em exportar avies, e que, sem o
BNDES, a gente no estaria exportando avies. Acho que uma verdade. Concor-
do com ele. A pergunta : a gente quer estar na mesma liga que Estados Unidos e
Canad, exportando avio, ou ter o mesmo nvel educacional, por exemplo, que
174
MELLO
Estados Unidos e Canad tm? A gente exporta avio como os dois, mas temos
uma populao que possui um nvel educacional fraqussimo. Ser que o dinheiro
foi mais bem aplicado, subsidiando avio que vendido para o exterior, e tornan-
do a Embraer uma empresa lucrativa, ou investindo esse dinheiro em educao?
O que promove melhor o desenvolvimento no Brasil? De novo, uma questo
emprica.
Obviamente, acho que esse ponto foi bem enfatizado pelo Ernani e concordo
com ele. Essas escolhas de se bancos pblicos vo existir, se se nanciar avio, no
so escolhas denidas por critrios de avaliao econmica, mas, obviamente, por
questes de preferncias polticas e, talvez, pelo prprio orgulho da populao de
exportar avio, ou por alguma coisa que acaba inuindo nessas decises. Mas acho
que, dentro de um instituto de pesquisa econmica, a tica com que se deveria
olhar no essa. Deve-se aceitar essa escolha, obviamente, porque vivemos numa
democracia, mas preciso avaliar se essa escolha, do ponto de vista da maximizao
do bem-estar social e da promoo do crescimento, a melhor escolha ou no. De
novo, isso alguma coisa que precisa ser mais bem avaliada.
Acho que, por excelncia, esse tipo de avaliao tem de ser em nvel micro, a
exemplo do que o Joo Manoel apresentou aqui. E nesse sentido que penso que
esses dados devam ser abertos populao e academia, em particular. A gente
deve ter acesso aos dados dos emprstimos concedidos com recursos subsidiados
do Tesouro. Aqui novamente um dado que o Ernani citou e que eu coloco como
questo para ele: em que medida realmente o retorno sobre o patrimnio lquido
de um banco, que obtm parcela do volume de subsdios que o BNDES recebe do
Tesouro Nacional, diz alguma coisa? Isso reete a ecincia do banco ou reete,
simplesmente, a apropriao de uma parte dos subsdios concedidos?
A gente no pode comparar o retorno do BNDES com o retorno de um
banco que se nancia no mercado privado a um custo e com garantias que o banco
privado tem, e no com as garantias implcitas que um banco pblico tem. De
novo, uma questo emprica. Por si s, o nmero no mostra necessariamente
um resultado de ecincia, mas sim simplesmente um resultado de que parte
desse subsdio mantida no banco. De novo, acho que tudo isso estaria muito
melhor esclarecido se essas informaes fossem de acesso a todos e, em particular,
da academia, e se pudessem ser feitos mais estudos sobre isso. No sei se respondi
inteiramente sua pergunta.
Danilo Coelho Obrigado. Ernani?
Ernani Torres Como vocs viram, o Armando gosta de provocar. Ele sempre foi
assim, no de hoje, no. Mas no vou responder a todas as provocaes. Deixe-me
175
dizer para vocs o que eu acho, depois de 30 anos. Dou aula de Economia Mone-
tria h anos e sou fascinado com a questo do desenvolvimento. Minha tese de
mestrado sobre o Japo. O meu fascnio sobre como os pases cresceram to
rpido. Como que um simples pas, que foi vtima de duas bombas atmicas,
tinha 6 milhes de desempregados, e no possuia nada, se transforma, em 25 anos,
na maior potncia do mundo ocidental, depois dos Estados Unidos? Isso um
fenmeno de mercado? por que os japoneses trabalham mais?
Essa uma discusso fascinante, do meu ponto de vista, em que muito
difcil se chegar a concluses terminais e, vamos dizer assim, muito perturbadora,
ao mesmo tempo. Como pensar isso? Eu acho que o que o mainstream produziu,
do ponto de vista de modelos, muito satisfatrio. A viso dualista, o Estado ou
mercado, um bom e o outro ruim, sempre me parece uma coisa americana.
Morei nos Estados Unidos quando era garoto e me perturbava aquela histria de
good or evil, bom ou mau. Acho que a cultura da gente um pouco diferente, a
histria da gente um pouco diferente. Isso uma maneira de ver. Quando se
torna tudo dualista, torna-se tudo simples e mais fcil. Mas, obviamente estamos
tratando aqui de coisas muito complexas. No toa que h pouca gente que
gosta do tema. Talvez este seja o nosso grande ponto de acordo: precisa-se de mais
gente para trabalhar, estudar, pesquisar e discutir isso.
Deixe-me dizer o que eu acho: o Brasil foi um grande caso de sucesso de
crescimento depois da Segunda Guerra. E isso signicou a industrializao e toda a
discusso sobre o assunto no mundo. Passamos 20 anos fora dela e voltamos agora nos
ltimos cinco anos. Tivemos problemas srios de endividamento externo. O que isso
tudo, de alguma maneira, informa? Quando voc observa os mercados nanceiros,
pode-se ver que cada um nico. Nos Estados Unidos, h um tipo de mercado; no
Canad, h outro tipo. Os modelos, por outro lado, tornam tudo igual.
Outra coisa: longo prazo uma coisa, curto prazo outra. Se o BB possui
algumas vantagens de concorrer com o Bradesco, OK. Existem interesses. Vimos
o que aconteceu com a bolha recentemente. O setor privado no tem nenhum
problema para fazer o que ele precisa fazer. Ele sabe direitinho o que tem de fazer,
corre atrs, e politicamente o faz. Por causa de determinadas estruturas, no ne-
cessariamente o que o setor privado quer fazer num determinado momento de
interesse do pas. Olhe a histria. No famoso ensaio do Gerschenkron, encontra-se
o fato de que os irmos Preire tinham criado o Crdit Mobilier, que o primeiro
grande banco com apoio do governo francs. Com qual nalidade? Para ser um
market maker. Se no se permitir que os bancos de desenvolvimento, que os bancos
pblicos, possam operar diretamente, no h um market maker.
176
MELLO
O que estamos discutindo que se precisa de market makers nos pases de-
senvolvidos, pois eles tm mercados enormes e a capacidade de se atuar atravs de
garantia monumental. No um problema de falha de mercado, porque eles
podem ter. Adoraria que o Brasil tivesse garantia. uma maravilha. Vrias pessoas
teriam a possibilidade de comprar sua casa. Acho que a distribuio de riqueza era
muito melhor e eu no acho nada satisfatrio o que aconteceu nos ltimos anos.
Existem estruturas. As empresas no Brasil que sobreviveram so timas, pois
sobreviveram 20 anos crise atrs de crise, na dcada de 1990, tomando emprstimos
no exterior e depois enfrentando uma crise cambial pela frente. A histria essa.
Todo mundo aprendeu. Ningum mais quer tomar dinheiro l fora.
Quando se olha a estrutura, que extremamente estvel, o que se percebe? Eu
no vou discutir concorrncia de banco comercial. Vamos discutir investimento a
longo prazo no Brasil, porque acho que isso o que interessa, do ponto de vista
de nanciamento. As empresas nanciam 50% do investimento e estou falando de
indstria e de infraestrutura. Residencial outra histria. O Joo mesmo mostrou.
As empresas tambm nanciam P&D diretamente. Se elas pudessem alavancar,
iriam fazer muito mais e melhor. Mas, elas no esto a por acaso. Elas esto por a
por uma histria e no so irracionais, disso eu tenho certeza. Elas sabem direitinho
o que esto fazendo do ponto de vista micro.
Quando se observa o segundo item, o BNDES. Estamos h 50 anos no
mercado. No toa que o BNDES est no mercado. Se ele no estivesse no
mercado, o que teria acontecido? A Vale teria tomado emprstimos l fora depois
de sua privatizao; no tenho a menor dvida. A Petrobras tambm. A Petrobras
s construa plataformas no exterior. Vocs sabem disso? Eu fui trabalhar em um
programa de compras internacionais na dcada de 1990 porque a Petrobras no fazia
mais nenhuma plataforma no Brasil. E o que todos os 40% dos engenheiros formados
que estavam na Petrobras, como o Joo de Negri mostrou, estariam fazendo? A gente
ia criar emprego no Canad, ia criar emprego em Cingapura. E os 170 milhes de
brasileiros? Como que se internaliza, traz riqueza para essas pessoas?
O Brasil possui uma das melhores indstrias de mquinas e equipamentos,
indstria de tecnologia, engenharia. Pode ser que a Embraer seja irrelevante e eu
esteja preocupado com o problema no Piau. Acho que irrelevante tambm. No
vou discutir isso, porque no o meu ponto. O meu ponto : se a gente quer trazer
investimento e indstria, se a gente acha que esse um caminho para frente, tem
de pensar como que se faz isso. No Brasil, h 50 anos, optou-se por fazer dessa
forma. E tem mais, o BNDES a nica instituio de desenvolvimento que sobre-
viveu onda liberal, porque no faliu. Todos os outros bancos estatais na Amrica
177
Latina foram falidos inclusive os argentinos, tambm passando por aqueles que
encolheram por questes liberais. Os peruanos encolheram. Ns somos tudo aquilo
que o manual acha que no acontece e que muito complicado explicar.
No fazemos por subsdio nossas operaes de crdito, nosso sistema de crdito;
no apropriamos subsdio, porque a gente paga ao FAT. O FAT est calibrado para
concorrer internacionalmente. Se subir a taxa, a Vale vai comprar o navio dela no
exterior. uma questo de opo. Se se quiser ter indstrias, deve-se ter um sistema
que no que exposto a um mercado que funciona s avessas. E por que funciona
s avessas? Por que h R$ 500 bilhes no mercado monetrio, que cam correndo
todo dia no mercado? Por que h que se pagar 8% ao ano, diariamente, com uma
liquidez pavorosa e com uma garantia monumental? H uma srie de coisas que
no so falhas de mercado, so estruturas em que devemos parar para pensar.
O que estamos vendo no BNDES? O Brasil atravessou 20 anos difceis. As
empresas hoje esto muito bem. O governo est muito bem, o Estado brasileiro
est muito bem. A grande oportunidade o Joo de Negri mostrou aqui e estou de
acordo o petrleo. O petrleo um grande caminho e uma grande complicao
pela frente. O grande investimento que o petrleo vai fazer s vai gerar emprego
e renda durante a fase de explorao se for produzido aqui, se os engenheiros bra-
sileiros puderem trabalhar, se a tecnologia puder ser feita no Brasil, seno, vai ser
feito tudo l fora. As empresas estrangeiras compram em qualquer lugar. Se no
houver uma Petrobras para fazer os investimentos, a cadeia nacional no vai ser
puxada pelo que vem a. Ns vamos virar uma Venezuela, uma Arbia Saudita.
Eu acho que h desaos para se parar para pensar seriamente.
Mercado BNDES. Eu no estou discutindo BB, conta bancria. Estou dizendo
o seguinte: quem nancia o investimento? As empresas nanciam; ns nanciamos.
Metade do que a gente faz atravs dos bancos. A gente quer os bancos no jogo.
muito ruim o BNDES entrar no projeto sozinho e assumir o risco inteiro. O
BNDES quer, juntamente com ele, trs, quatro, cinco bancos analisando o risco,
com a melhor tecnologia bancria, fazendo o que for necessrio. O BNDES d
dinheiro a eles para entrarem conjuntamente para bancar o risco.
Segundo, o mercado possui a capacidade de substituir o BNDES por recur-
sos externos; recursos externos vo para qualquer lugar. As empresas no querem
dinheiro em dlar; elas querem dinheiro em reais. Como se traz essa liquidez de
curto prazo, esse mercado que est funcionando s avessas, para uma situao de
maior normalidade? Numa situao de maior normalidade o meu ponto de
vista , em que se trabalha e se projetam cenrios, acredito que haver substitui-
o do mercado por BNDES, por meio da Finame. Quer comprar sua mquina?
178
MELLO
Quer comprar o seu trator? Quer comprar o seu caminho? Faz sentindo que o
BNDES esteja nanciando o Brasil? O Bradesco pode fazer isso sozinho? Hoje
no pode, mas seria timo. por a, pensando bem. Os grandes bancos brasilei-
ros vo fazer isso no longo prazo? O que eu acho que h um enorme caminho
pela frente; um desao monumental. Como que vamos gerar fundos no longo
prazo, em reais, para atender ao mercado? No sei se eu respondi, mas acho que
j falei muito. Obrigado.
Joo Manoel P. de Mello Bom, eu vou ser rpido. Deve haver perguntas da
plateia tambm. O efeito em 2000 para cidades isoladas, mercados locais. H
muitos outros. Talvez aquilo para que o BB foi usado agora no nem a dimenso
de concorrncia relevante. O mercado de crdito era diferente. Muito provavelmen-
te, isso era recrutamento de depsito vista. Eles no estavam l para emprestar
crdito consignado nem existia esse instrumento quela altura , mas sim para
recrutar depsito vista.
Uma coisa rpida. A literatura em nanas, em particular a literatura que, h pelo
menos 20 anos, associa aprofundamento nanceiro, desenvolvimento econmico, e
falhas de intermediao nanceira, produziu muito conhecimento. E eu acho que,
antes de dizer que os modelos no dizem nada, devemos conhecer os modelos.
Joo De Negri S para complementar ou para levantar outro tema. Eu no vejo
muita alternativa. Acho que os bancos pblicos tero um papel importante e ns no
temos alternativas para nanciamento de longo prazo e de grandes investimentos.
O setor privado nunca vai conseguir fazer isso; a princpio, eu no vejo isso para os
prximos 20, 30 anos. Citando um exemplo muito simples, e que talvez seja fruto
de polmicas importantes: existe uma coisa de capacitao tecnolgica importante
para janelas de oportunidades que sero abertas a todos os momentos. O modelo de
desenvolvimento brasileiro sempre foi o seguinte: as multinacionais vm e ns pro-
duzimos domesticamente aquilo que as empresas de capital nacional no conseguem
produzir. Ou seja, h empresas no exterior que so capacitadas tecnologicamente e
que se instalam aqui por conta do mercado.
Isto um debate importante, no caso brasileiro, de fazer com que empresas
de capital nacional se diversiquem para aproveitar janelas de oportunidades. Por
que isso importante para o desenvolvimento brasileiro? No nacionalismo; isso
capacitao tecnolgica. o que todos os pases do mundo fazem. Os Estados
Unidos h pouco bloquearam a venda da subsidiria da GM na Europa. Os chineses
e os indianos esto no Vale do Silcio, comprando empresas com prejuzos por causa
da crise, e os americanos os esto bloqueando. No mundo, a disputa internacional
possui padres que so diferenciados. Muitas vezes deve-se prestar ateno nisso.
179
O Brasil pode desenvolver algumas empresas importantes para aproveitar
janelas de oportunidade do pr-sal. Isso s vai ser possvel se o BNDES ajudar.
No vo ser os bancos privados que vo fazer. No h alternativa. S estou in-
troduzindo mais uma polmica no debate: importante que isso seja feito com
empresa de capital nacional? . Por qu? Porque isso capacitao tecnolgica.
Porque gera enormes externalidades para a economia brasileira, inclusive quando
a Petrobras for para a costa da frica. Vejam assim, pessoal, isso no vai ser feito
por bancos privados. So investimentos de altssimo risco. Os investimentos para
se produzir determinados componentes e equipamentos levam de quatro a cinco
anos para criarem capacitao tecnolgica. Isso importante para o pas? . Porque
representa desenvolvimento de mdio e longo prazo. Vejam assim, a Wellstream
pode produzir os umbilicais para a costa da frica em qualquer pas do mundo
ou no Brasil tambm. Mas ela vai seguir a Petrobras. Pode ser o fornecedor da
Petrobras e, alis, estaria muito bem. A Petrobras uma excelente empresa e no
h comparao com a Pemex, com PDVSA, ou com qualquer outra do tipo.
Porm, estamos longe do modelo noruegus. Para que sigamos o modelo
noruegus, vamos ter de fazer mais do que est sendo feito. importante ter em
mente aquele debate em que se vai chegar ao nal e dizer: , a gente deveria ter
mais estudos empricos, como disse o Armando Castelar. Mas a intuio me diz
que o domnio de algumas coisas tecnolgicas ser importante nos prximos anos
neste pas, porque no dar para produzir calados em APLs e acreditar que ir
desenvolver o pas. No vai. A taxa de cmbio vai ser extremamente prejudicial
para esses produtores, assim como vai s-lo para os produtores de txteis etc. O pas
precisa mudar a estrutura da sua base produtiva. A mudana da base produtiva,
sem o BNDES, no vai ser possvel.
Daniel Blume A OCDE, particularmente, no tem focado muito essa questo do
desenvolvimento dos bancos e como eles funcionam, por causa do prprio modelo
de desenvolvimento bancrio dos pases da OCDE. Acho que todo mundo sabe
que a principal preocupao no ltimo ano tem sido a apropriao temporria dos
bancos, o resgate de bancos e a tentativa de se livrar da apropriao o mais rpido
possvel. E depois, a questo levantada em Paris, em nosso grupo de trabalho, foi
sobre como o governo poderia ser mais ativo durante esse perodo temporrio e
tentar recuperar esses bancos, o quo pr-ativo ele deve ser; o quo intervencio-
nista o governo deve ser quanto demisso do conselho de executivos, quanto
demisso do CEO (diretor executivo). isso que os pases andam analisando. E
acho que pelos assuntos que os outros andam falando, o foco principal da OCDE
no caso de se o Brasil deve prover subsdios ao mercado atravs do BNDES, ou
prover educao, mas sim que as decises sejam transparentes, que o oramento
180
MELLO
seja transparente, para que, de verdade, se veja quanto dinheiro est indo para os
subsdios para que os polticos e legisladores possam ser responsveis por seus
atos e para que isso no seja camuado por natureza.
Danilo Coelho Obrigado. Agora, abro a palavra plateia.
Eduardo Fiuza Ipea. Uma pergunta que, a princpio, pode ser para qualquer
pessoa da mesa, mas vai ser mais direcionada ao Daniel Blume. Ele mencionou a
questo da coordenao de empresas estatais. Se no me engano, o Castelar men-
cionou o grande overlap (sobreposies) das agncias da Caixa e do BB, bancos
pblicos em geral. A gente tem dois bancos pblicos. Originalmente, um era uma
caixa econmica apenas para poupana, que virou um banco completo a Caixa e
que, agora, teoricamente, compete com o BB e possui uma srie de sobreposies
em bancos. Por um lado, o BB possui capital aberto e a Caixa no. At que ponto
isso racional? Existem outros casos desse tipo, de mltiplos bancos com atuaes
to sobrepostas no mundo ou na realidade da OCDE? Minha segunda pergunta
pode ser para o Ernani e para o Castelar tambm. Algumas correntes dizem que
o fato de que fornecer crdito subsidiado para o setor A, B ou C deve ter uma
lgica: deve haver externalidades, deve haver retorno social, mas, no momento em
que se comea a fazer isso to disseminadamente, perde-se o foco de quais so as
prioridades. E, por outro lado, mascara a realidade de que existem diculdades de
nanciamento generalizadas e uma taxa de juros ainda relativamente alta. Ser que
o instrumento do crdito subsidiado no atua como um paliativo, um anestsico
para a realidade da diculdade do dia a dia de um caladista do interior do Rio
Grande do Sul, que precisa exportar e que emprega proporcionalmente todo um
arranjo produtivo local mais do que uma Embraer e uma Vale, talvez, por cada
real investido?
Daniel Blume Estou tentando pensar em qual parte da questo responder,
mas o que gostaria de falar que a OCDE no falaria que necessrio haver a
mesma estrutura de capital em todos os bancos. O tratamento igual para todos,
porque cada banco, talvez, tenha necessidades diferentes, em termos de estratgia
de crescimento. Caso estejam crescendo e precisando de capital, eles precisariam
ir ao mercado de capitais. Eles podem estar em diferentes estgios de maturidade,
em termos de governana, antes que estejam prontos para se abrir ao mercado de
capitais. Caso sejam decientemente governados, talvez no estejam em uma posi-
o de conseguir um bom preo em suas aes venda. necessrio estar em um
estgio semelhante, e bancos diferentes podem se mover a passos diferentes. No
acredito que haja algum argumento que diga que preciso ter a mesma poltica;
mas no estou certo se entendi sua pergunta completamente.
181
Eduardo Fiuza Eles no esto competindo, ou eles deveriam estar divididos?
Daniel Blume No sei se posso responder a isso. No acho que eles tenham
tomado uma posio neste assunto, em particular, quer dizer, se eles dizem que
basta uma concorrncia justa. Eu diria que, em minha opinio e no da OCDE,
no vejo a lgica de t-los concorrendo uns com os outros. Se eles tm objetivos
diferentes, motivos diferentes para estar l, isso seria uma coisa. Mas, se eles tm o
mesmo objetivo, ento no vejo por que coloc-los em concorrncia.
Armando Castelar Eu gostaria de responder, fazendo uma pergunta para o De
Negri. De Negri, um pesquisador, Julio Kogut, observou o padro de desembolsos
do BNDES, chegando concluso de que existe uma correlao negativa entre
a importncia de P&D do setor e o perl de desembolso do BNDES. Ou seja,
aparentemente, no seria o padro, o apoio P&D. Por que voc acha que isso
seria diferente daqui para frente? Quer dizer, acho que a grande pergunta dessa
literatura : ningum questiona que existem vrios motivos tericos de por que
os bancos pblicos poderiam beneciar o crescimento e acho que P&D o caso
mais bvio, pois P&D um caso em que h externalidades mais evidentes. A
pergunta relevante : o que faz voc crer que isso v acontecer, quando como o
Ernani colocou aqui esses bancos so todos de 50, 60 anos atrs, e no h uma
evidncia clara de que isso ocorra sistematicamente? O que faz voc crer que seria
diferente daqui para frente?
A segunda pergunta : voc pode explicar o que quis representar com a questo
da Petrobras ir para Angola e possuir um provedor de tecnologia? Eu no consigo
acreditar que a Petrobras teria diculdade de conseguir uma empresa que prestasse
servio para ela produzir em Angola. No consigo entender por que isso seria um
objetivo de poltica. O Ernani mencionou aqui a questo da histria. Se a gente
pensar na histria, eu concordo com ele. Quando a gente lembra o tamanho dos
prejuzos que o BB, a Caixa e bancos estaduais deram (Proes, PROEF), justia seja
feita, o BNDES cou completamente fora desses programas. Acho que importante
registrar isso, no estou generalizando a situao dos bancos pblicos.
Ser que h alguma evidncia de que so precisos alguns percentuais do PIB
para se gerar o tipo de resultado que geramos em P&D? Quer dizer, eu acho, de
novo, que precisamos ir alm de dizer que existe a possibilidade de haver benefcios.
Precisamos mostrar que esse benefcio possui alguma plausibilidade de acontecer
e que o que estamos gastando comensurvel com o tipo de benefcio. A minha
pergunta : voc possui alguma evidncia nesse sentido?
Joo De Negri Eu acho que h vrias experincias na histria brasileira que
mostram que possvel sim ser mais ousado na estrutura produtiva industrial do
182
MELLO
que a gente atualmente. E alguns exemplos disso so, em minha opinio, Em-
braer, WEG, Natura. A gente pode listar uma quantidade enorme de empresas
daqui que possuem uma atuao importante e relevante do ponto de vista do
desenvolvimento brasileiro. Este um pas relativamente grande e no h jeito
de desenvolv-lo sem existirem capacitaes tecnolgicas importantes. Se disser
assim: voc tem absoluta segurana do que vai acontecer no futuro? Acho que
ningum tem. Agora, a Petrobras pode sim ir para qualquer lugar do mundo sem
qualquer empresa brasileira. No necessrio. O que diferencia a Petrobras da
Pemex, da PDVSA, que ela uma excelente empresa, tem dotaes tecnolgicas
impressionantes, construdas, inclusive, com recursos pblicos, e tem capacidade
de fazer qualquer coisa no mundo, inclusive com provedores internacionais, do
jeito que sempre fez.
Agora, a questo a seguinte: possvel que se desenvolva e haja uma atua-
o da Petrobras que traga mais tecnologia e que acelere mais o desenvolvimento
brasileiro daqui para frente? Eu acho que . Porque, por exemplo, existem muitos
componentes e novos materiais que podem ser gerados e que, do ponto de vista do
desenvolvimento tecnolgico brasileiro, podem ter utilizao em diversos tecidos
e segmentos da indstria brasileira. E ns podemos ser competitivos em outras
coisas, e no apenas naquilo que a gente j faz, que extrair petrleo.
Existem evidncias, fora do pas, de que poderia haver alguma atuao di-
ferenciada? Existem. O modelo noruegus um exemplo disso. Os noruegueses
criaram uma indstria de servios de petrleo que no gira, apenas, em torno da
empresa norueguesa que extrai petrleo. possvel o Brasil fazer isso? Acho que o
Brasil possui uma base industrial com capacidade para tal. H grupos econmicos
importantes que podem diversicar a partir de competncias que j esto estabe-
lecidas. Existem potencialidades, sim. A intuio diz que existem potencialidades.
Acredito que ningum tenha segurana, mas possvel fazer alguma coisa a mais
do que foi feito ou do que se pode fazer, apenas com a Petrobras utilizando seus
fornecedores de outros pases. Na minha opinio, isso possvel, porque a base
industrial brasileira tem possibilidade de fazer. E isso possui implicaes impor-
tantes sobre o desenvolvimento.
Deixe-me citar um exemplo importante. Ns zemos um trabalhinho no
passado, uns dois anos atrs, mostrando onde foi gerada a maior parte dos empregos
quando a economia cresceu. O mercado de trabalho, para mim, possui um sinali-
zador interessante. As maiores taxas de crescimento de emprego foram obtidas nas
grandes empresas, nas empresas que inovaram, nas empresas que j possuam maior
produtividade. Ou seja, no razovel acreditar que grande parte do emprego seria
183
gerada em empresas que no tm capacidade e contedo tecnolgico. Geralmente,
so nessas empresas que os empregos so mais estveis, e possuem melhor remune-
rao e prmios salariais para ocupaes iguais, para situaes parecidas. Isso um
sinalizador do que a potencialidade desse pas. Nesse pas, h potencialidade, h
engenharia, h uma indstria de bens de capital que sobreviveu, de fato, como foi
falado, ao longo de todos esses anos. Eu acho que existe a capacidade de termos
um tecido industrial muito melhor do que aquele que existe hoje.
Deixe-me citar outro exemplo importante. Nesses tempos, o venture capital do
Grupo Votorantim que montou a Alellyx e a CanaVialis, desinvestiu nesssas duas em-
presas e o desinvestimento resultou na Monsanto comprando as duas. Acho isso um
prejuzo inacreditvel para o pas. Parece algo pequeno, mas no . Para vocs terem
um ideia, uma das tecnologias da CanaVialis que h um reexo da folha da cana, e
se tem capacidade de saber se aquela planta que foi melhorada est sendo usada e em
qual plantao, para ser possvel existir uma estratgia de escravizao do ponto de
vista de patentes. Acho isso uma perda enorme para o pas, porque, inclusive, houve
recursos pblicos que foram investidos no desenvolvimento desse tipo de tecnologia.
Se forem observadas diversas evidncias nesse aspecto, acho que temos con-
dies de obter maior desenvolvimento, maior renda, maior gerao de emprego,
a partir de algumas oportunidades que estamos perdendo. Vamos perder oportu-
nidades no pr-sal se isso no se modicar. Quer dizer, estabelecer contedo local
mnimo de explorao como foi estabelecido na poltica do pr-sal s vai retardar o
processo de explorao do petrleo. Eu acho bom, suciente, mas poderamos fazer
algo a mais com investimentos que impliquem domnios tecnolgicos importantes.
Qual a monta desses investimentos? Eles no so pequenos e dependeriam de
algo em torno de 1 a 2 bilhes por ano, investidos em P&D, em reas e segmen-
tos estratgicos importantes. Isso vai ter impactos signicativos sobre emprego,
qualidade, renda, sobre a nossa insero internacional.
Faz diferena, Armando, a Petrobras ir para o exterior explorar petrleo
em outros lugares, levando uma das empresas dentro da cadeia. Tecnologia, para
economista eu sou economista , geralmente uma abstrao. Sabem o que
o tubo exvel? O tubo exvel algo superinteressante. Ele possui novos mate-
riais, novos componentes e usado para produzir a asa do avio. Mas a Petrobras
importante sim para o desenvolvimento do pas. No h alternativa; tem de se
desenvolver isso. Se voc me disser: Tem certeza de que isso vai dar certo?. No
sei. Eu no tenho a mnima certeza se vai dar certo.
Armando Castelar Acho que a minha pergunta foi diferente. Minha pergunta
no era se voc tinha certeza de algo. Realmente, ningum pode ter certeza de nada.
184
MELLO
Minha pergunta foi se voc tinha algum motivo para acreditar que seria diferente
daqui para frente. Segundo, ningum acha que ter mais renda pior. bvio que
se desenvolver melhor. Mas a pergunta se esse desenvolvimento inteiramente
apropriado privadamente. Acho muito melhor todo mundo car mais rico e ganhar
salrio maior amanh. Agora, a poltica pblica tem de ser justicada se o objeto
no apropriado privadamente. Essa a pergunta da razo do subsdio.
CAPTULO 5
Coordenador
Eduardo Fiuza
Expositor
Marc Ivaldi
Comentador
Eduardo Fiuza Nesta mesa da 5
Jornada de Estudos de Regulao, temos hoje

o privilgio de receber o professor Marc Ivaldi. Professor Ivaldi docente da Escola
de Economia de Toulouse. Possui grande experincia em anlise de concorrncia.
Prestou consultorias para vrias empresas. Desenvolve vrias atividades acadmicas
e tem vrios papers publicados na rea, principalmente executando anlise emprica
de concorrncia. um grande prazer t-lo aqui conosco. O professor Marc Ivaldi
vai falar sobre a Anlise da Eccia da Defesa da Concorrncia.
Em seguida, vamos ter alguns comentrios do doutor Srgio Aquino de Souza,
que est atualmente no Cade. Srgio Aquino professor da UFC e economista-
chefe do Cade.
Professor Ivaldi, a gente combinou que vai ter, aproximadamente, uma hora
para falar. Em seguida, os comentrios do doutor Srgio Aquino e a gente prossegue
com os debates da plateia.
Professor Marc Ivaldi Obrigado ao organizador por convidar-me. Falarei sobre a
Eccia da Defesa da Concorrncia. Estou trabalhando nisso em diferentes blocos
e falarei mais sobre pesquisas e estudos que venho fazendo.
Eu acho que uma questo importante, particularmente em tempos de crise.
Porque estamos em tempos de crise, existem foras que tentam limitar o escopo da
Poltica de Defesa da Concorrncia. H uma poltica protecionista ou uma tentativa
de implementar esse tipo de poltica. H mais interveno do Estado, em parte,
para salvar os bancos. Havia muitos planos na Europa para se fazer isso. De fato, a
Mesa_redonda_ANALISE DA EFICACIA.indd 187 6/12/2010 16:38:39
188 EDUARDO FIUZA SRGIO AQUINO DE SOUZA MARC IVALDI
Direo-Geral da Concorrncia (DG Competition) da CE atenuou sua poltica apenas
para permitir o resgate dos bancos.
Essa ao , de fato, tambm relatada por diferentes pessoas e diferentes
elementos que temos na teoria. Por exemplo, h uma noo racional de que
cartis podem ser permitidos em tempos de crise, porque eles podem estabilizar
o ambiente das empresas, no sentido de que elas estejam asseguradas por causa
de seu tamanho e de sua forma de controlar o mercado, e tambm talvez possam
implementar novas tecnologias para sair da crise.
Essa ideia de atenuar a poltica de defesa da concorrncia em tempos de crise no
nova; estava basicamente por trs da poltica do presidente Roosevelt durante a Grande
Depresso. A primeira coisa que zeram foi impor uma poltica de cartelizao. Houve
dois resultados: primeiro, as pessoas encontraram os preos dos cartis do governo mui-
to mais elevados, havendo um grande ressentimento do pblico. Alm disso, estudos
recentes mostram que, de fato, essas polticas causaram falhas na produo e retardaram
a recuperao da economia. H outro exemplo que eu no conheo muito bem, mas,
devido proximidade dele com este pas, vou us-lo. Carlos Winograd escreveu um
artigo recente mostrando que, por causa da ps-crise na Argentina em 2000, a primeira
ao foi eliminar ou atenuar a poltica de defesa da concorrncia. Ele argumenta que
o custo dessas aes vai ser muito alto por um longo perodo, porque elas introduzem
um forte declnio na cultura da defesa da concorrncia na Argentina.
Se voc olhar para esta questo do ponto de vista da crise, a eccia da poltica
de defesa da concorrncia muito utpica. Eu gostaria de discutir e responder a
quatro perguntas:
Quais so as tendncias da poltica e das prticas da defesa da concorrncia?
Quais so os impactos da poltica de defesa da concorrncia no crescimento?
Quais so os fatores que afetam a eccia da poltica de defesa da concorrncia?
Como tornar a poltica de defesa da concorrncia mais ecaz?
Assim, a primeira questo quais so as tendncias da poltica e das prticas
da defesa da concorrncia? e o que temos visto nos ltimos anos? Primeiramente,
embora tenhamos agora uma situao relacionada com a crise, em que a autoridade
de concorrncia, em particular a do Obama, est preocupada com o resgate dos
bancos, no dia a dia, o nvel de atividade muito forte. No caso da autoridade
europeia, todos os dias, alguma deciso tomada. E se voc considerar todas as
autoridades do mundo, o nmero de decises tomadas pelas autoridades muito
importante. Assim, a pergunta : essas decises so teis? Como se pode ver, o caso
importante da Microsoft ainda no est terminado na Europa, e ainda h dvidas.
189
A CE no pareceu estar feliz, na ltima deciso, e haver melhorias, em particular,
no campo de interoperabilidade.
Assim, a poltica de concorrncia uma atividade em crescimento. H uma
forma melhor de vericar se ela uma atividade crescente. Eu estou mostrando estes
dados para os meus alunos para convid-los a atuar nesta rea. Na Europa, em 1990,
basicamente o mercado de consultoria econmica foi de cerca de zero milho
1
e, em
menos de dez anos, esse nmero aumentou para 40 milhes de euros, tendo crescido,
mesmo com a crise. Isso signica que precisamos de mais economistas e que h cada
vez mais casos. Isso para mostrar que essa atividade est crescendo.
Mais importante ainda, alguns dados mostram que, aparentemente, nossas
leis de concorrncia tm se espalhado por todo o mundo. Na dcada de 1980,
as leis de concorrncia foram adotadas pelos pases ricos. Mais e mais pases de
baixa renda tm adotado leis de concorrncia, organizando suas autoridades de
concorrncia com o passar do tempo. A situao que ns temos pelo menos em
2004, este o nmero que eu tenho, talvez tenha mudado: 101 pases j adotaram
leis de concorrncia. Algumas leis de concorrncia podem ser mais importantes,
outras podem no ser to importantes de todo modo, esse movimento tem sido
signicativo. Novamente, isso um sinal de que a poltica de defesa da concorrncia
est ganhando cada vez mais escopo e funo na economia.
A propsito, apenas um parntese: a adoo de leis de concorrncia depende de
um processo. Na verdade, a questo que eu gostaria de levantar aqui referente ao im-
pacto da poltica de defesa da concorrncia na economia. Como voc pode ver, coloquei
em um estudo as diferentes variveis que afetam a adoo da poltica de concorrncia.
Uma das variveis que tm efeitos positivos sobre a probabilidade de aprovao de uma
lei de concorrncia o desenvolvimento econmico. evidente que, medida que a
economia melhora e cresce, a poltica de concorrncia se torna mais importante.
Ento, agora falando sobre as tendncias da poltica de concorrncia, tenho
alguns dados recolhidos a partir de um recente artigo escrito por Clougherty
(2009).
2
Ele coletou dados da OCDE, principalmente os dados desta instituio
ao longo dos anos de 1992 a 2002, e avaliou dados diferentes. Observou a variao
percentual do PIB per capita, variao percentual no oramento do antitruste,
transaes noticadas e variao percentual na relao advogado-economista. So
dados de 42 pases, entre os anos de 1992 e 2007 a base de dados bastante
grande. A mdia do PIB per capita aumentou em 2% e do oramento antitruste
1. A cifra foi utilizada pelo palestrante para indicar que havia um valor, mas que era menor que 1 milho.
2. CLOUGHERTY, J. A. Competition policy trends and economic growth: cross-national empirical evidence. 2009 (CEPR Discussion
Papers, n. 7.515).
aumentou em 18%. Portanto, claramente, tem havido uma presso geral muito
forte, no oramento, para o desenvolvimento da poltica de concorrncia.
Um exemplo interessante a Argentina, e tem relao com o que eu disse sobre
esse pas anteriormente. Os dois nicos pases dos 42 que tm uma alterao
no oramento antitruste, que menor do que a mudana per capita do PIB, so
Argentina e Blgica. Com exceo deles, todos os pases seguem essa tendncia de
aumento no oramento antitruste. Um ndice que no foi interessante para o Brasil,
ou, pelo menos, para os economistas no Brasil, foi a variao percentual na relao
advogado-economista ter diminudo no perodo. Ento vocs tm de dizer ao seu
governo para contratar mais economistas, provavelmente. Assim, o que pode ser dito,
por meio desse estudo , principalmente, que os pases devem seguir a tendncia
principal. Clougherty fez pesquisas, e no fcil coletar dados para um estudo como
esse, mas o nico banco de dados que eu conheo que tenta entender quais so as
principais tendncias na poltica e na prtica da defesa da concorrncia.
De fato, h trs coisas que podem ser ditas. O oramento antitruste tem
crescido muito mais do que a taxa de crescimento da economia. O aumento deste
oramento corresponde ao aumento na atividade das autoridades de concorrncia.
E o papel dos economistas parece no ter aumentado. Se considerarmos os gran-
des pases, as autoridades grandes como as dos Estados Unidos, da Alemanha, do
Reino Unido, basicamente, a relao advogado-economista tem sido estvel ao
longo desse perodo, o que eu acho que um ponto interessante.
Assim, temos dados para ver a situao de um ngulo diferente do qual temos
visto. O que podemos dizer que, de fato, os custos de fazer poltica de concorrncia
aumentaram. evidente que est se tornando uma poltica importante, os governos
esto colocando algum peso sobre o assunto. Assim, a pergunta natural : existe um
benefcio nessas polticas?
No uma pergunta fcil de responder porque voc tem de introduzir a consi-
derao de como as polticas de concorrncia podem ser parte de outras polticas que
promovam o crescimento econmico. Pelo que sabemos, a partir do conhecimento
econmico, existem vrios elementos que podem desempenhar um papel no cresci-
mento econmico: poupana, inovao, boa utilizao dos recursos e coisas assim.
Esse o modo como ns estamos denindo o crescimento econmico.
O que poltica de concorrncia? Eu acho que importante, neste momento,
deni-la. , basicamente, tentar impedir a ao que ir criar ou aumentar o poder
de mercado das empresas. Isso verdade para os cartis, isso verdade para as
fuses. Assim, h um desequilbrio entre os dois elementos. Na verdade, mesmo
191
que eles estejam relacionados, medir o efeito da associao entre os dois elementos
(crescimento econmico e concorrncia) muito difcil. Para tentar medir o efeito,
voc tem que reunir uma grande quantidade de variveis e, do interior, tentar
desembaraar o efeito da poltica de concorrncia dos demais elementos. Por qu?
Porque, evidentemente, a poltica de concorrncia pode promover o crescimento
por meio de um sinal de preo melhor, mas tambm outras polticas podem inuir;
se voc tiver uma boa poltica de concorrncia, isso pode ser inuenciado por uma
boa poltica de regulao. Polticas de regulao de um outro setor tambm podem
afetar a concorrncia. Ento, de um ponto de vista analtico, se voc realmente
quer lidar com a mensurao do impacto da poltica de concorrncia sobre o
crescimento, no fcil em termos de identicao desses elementos.
Se voc olhar para a literatura sobre a poltica de concorrncia e crescimento,
na verdade, voc no encontrar nada. Voc vai encontrar vrios fatores sobre a
concorrncia e os seus efeitos sobre o elemento de produtividade. H toda uma
literatura que tenta olhar para o efeito da concorrncia sobre a produtividade. En-
to eu coloquei algumas delas aqui e destaquei alguns dos resultados da literatura.
Aqui, voc pode ver que a concorrncia pode ter um efeito muito forte. Quer dizer,
a priori concorrncia pode ter um efeito bastante forte. Se voc olhar os nmeros
que Nickell (1996)
3
encontrou, 10% de aumento de preo no mercado teriam
um efeito de 1,5% sobre o crescimento da produtividade total dos fatores. Isso
signica que, em algum sentido, a concorrncia pode ter um forte efeito sobre
a economia. E, na verdade, h mais literatura sobre o impacto da regulao na
economia, particularmente, os artigos de Olley e Pakes (1996)
4
e, tambm, de
Nicoletti e Scarpetta (2005).
5
Existe outro lado da literatura que eu no inclu,
tentando avaliar todos os incentivos em termos de inovao e gesto. Existe um
trabalho de Bloom e Van Reenen (2006)
6
que trata desse assunto.
Em um artigo mais recente sobre o efeito da poltica de concorrncia, observa-se
principalmente a produtividade total dos fatores. Por meio dessa literatura, e,
como eu disse antes, voc tem, basicamente, todos os possveis efeitos da defesa da
concorrncia, em termos de se ter bons sinais para o administrador no sentido
de onde ele deve aplicar seus esforos , em termos do processo de entrada e sada
3. NICKELL, S. Competition and corporate performance. Journal of Political Economy, v. 104, n. 4, p. 724-746, 1996.
4. OLLEY, G. S.; PAKES, A. The dynamics of productivity in the telecommunications equipment industry. Econometrica, v. 64, n. 6, p.
1.263-1.297, 1996.
5. NICOLETTI, G.; SCARPETTA, S. Product market reforms and employment in OECD countries. OECD, Economics Department, 2005
(Working Papers, n. 472).
6. BLOOM, N.; VAN REENEN, J. Measuring and explaining management practices across rms and countries. 2006 (CEPR Discussion
Papers, n. 5.581).
de empresas e em termos de inovao. E, certamente, o que esta literatura est
dizendo que, se os ganhos de produtividade so repassados para o consumidor,
ento a concorrncia boa; mas, no nal do dia por causa do que eu disse antes ,
ns realmente no temos uma ideia do impacto real da poltica de concorrncia.
til aplicar todo esse dinheiro nas autoridades de concorrncia?
Mais uma vez, vericamos que as autoridades de concorrncia podem afetar
a concorrncia, e, a partir do que as pessoas tenham identicado, podemos dizer
que sim. Porm, difcil provar. O nico estudo que conheo at agora o que
eu havia citado antes, feito por Clougherty. Ele est observando a taxa de cresci-
mento dos pases e coletando dados, e realiza uma regresso que tenta explicar a
taxa de crescimento. Ento, se voc quiser explicar a taxa de crescimento, tem que
colocar uma varivel para medir a utilizao de capital. Voc tambm vai colocar,
provavelmente, uma medida para considerar o efeito da qualidade da fora de
trabalho. Voc pode tambm levar em considerao o crescimento da populao,
que uma varivel muito natural a se acrescentar. E o que ele fez foi acrescentar em
sua regresso o nvel do oramento na poltica de concorrncia. Ele recolheu esses
dados, e encontrou o que era realmente importante, porque os nmeros de um
aumento relativamente pequeno no oramento da poltica de concorrncia podem
ter um efeito muito forte sobre a taxa de crescimento. Acho que este o primeiro
estudo que encontrei sobre este assunto e seria muito importante conrmar esses
nmeros. Mas se for verdade, ento claro que temos de fazer um esforo ainda
maior na rea de poltica de concorrncia.
Dito isso, devo parar a palestra ou continuar? Eu deveria continuar, porque
h muitas pessoas na literatura que identicaram a inecincia das polticas de
concorrncia.
At alguns anos atrs no havia muitos artigos avaliando a poltica de concor-
rncia, ainda que fosse uma poltica pblica importante. Atualmente, h muitas
pessoas tentando fazer este tipo de avaliao. O artigo de Crandall e Winston
(2003)
7
foi um dos primeiros. Eles olham para a margem preo/custo das diferentes
indstrias nos Estados Unidos e vericam se o uxo de decises das autoridades
da concorrncia, em geral dos Estados Unidos, tem afetado a margem preo/
custo dessas indstrias. O que concluram foi que h uma completa ineccia das
decises daquelas autoridades.
7. CRANDALL, R. W.; WINSTON, C. Does antitrust policy improve consumer welfare? Assessing the evidence. The Journal of Economic
Perspectives, v. 17, n. 4, p. 3-26, 2003.
193
Existem vrios estudos que vo nesse sentido. Outro estudo em que Clougherty
est envolvido
8
muito interessante: ele tenta ver se h eccia da poltica de con-
corrncia, considerando que as pessoas evitam fazer fuso (por causa da poltica
de concorrncia). Mesmo se a poltica de concorrncia forte, e as autoridades
tambm so fortes, talvez as empresas no notiquem suas fuses. Elas preferem
no fazer isso, dado que o processo de avaliao das fuses na Europa tem duas
fases. De fato, podemos medir o nmero de casos que so retirados do processo.
Claro, voc pode interpretar os casos retirados do processo de avaliao como um
grande efeito colateral. Basicamente, o uso desse elemento faz com que eles olhem
para esse efeito e, novamente, no encontrem nenhuma relao.
Outro tipo de estudo tem sido feito por Duso et al. (2005)
9
sobre o impacto
de alteraes utilizando estudos avanados. Basicamente, voc olha quando a
Comisso est tomando uma deciso, por exemplo, para aprovar uma fuso com
alteraes. Eles olham para o impacto dessas decises sobre o mercado de aes
desta empresa. Na verdade, se voc olhar para o mercado de aes ver, claramente,
que ele interpreta de forma totalmente diferente a deciso da Comisso, daquela
que a Comisso gostaria que fosse interpretada. Por isso, voc pode criticar este
estudo, esta situao, porm se pensarmos que o mercado nanceiro eciente,
o que atualmente uma suposio bastante forte, eu acho poderamos dizer que
a Comisso tem aumentado o seu erro de tipo I e o erro de tipo II. Lembro-me que
erro de tipo I e erro de tipo II no so denidos assim. O erro de tipo I proibir
a fuso pr-competitiva e o erro de tipo II aprovar fuses anticompetitivas.
A prxima questo saber quais outros fatores esto favorecendo a eccia da
poltica de concorrncia. Eu quero, primeiro, olhar para as fontes de erro em uma
poltica de concorrncia. Para isto coletei estatsticas de noticao das fuses na
Europa. O nmero pode ter mudado um pouco, mas basicamente isso. Desde
o incio da histria da concorrncia na CE, 2.626 fuses foram noticadas. H
duas fases de investigao de fuses. Eu diria que a fase 1 a investigao leve, e,
depois, se a Comisso considerar que eles esto preocupados com o risco de danos
causados ao consumidor, devido a uma fuso, ento vo para a fase 2, que um
pouco mais longa, onde a investigao mais profunda e mais rigorosa.
Assim, no nal do dia, s h menos de um 1% das fuses noticadas, que
so proibidas pela Comisso. Sabemos que muitos desses casos, claro, esto nas
manchetes dos jornais, mas o nmero muito pequeno. A maioria das fuses
8. BARROS, P. P.; CLOUGHERTY, J. A.; SELDESLACHTS, J. Remedy for now but prohibit for tomorrow: the deterrence effects of merger
policy tools. 2007 (CEPR Discussion Papers, n. 6.437).
9. DUSO, T. et al. EU merger remedies: a preliminary empirical assessment. Wissenschaftszentrum, Berlin (WZB), Research Unit: Competi-
tion and Innovation (CIG), 2005 (CIG Working Papers SP, n. II 2005-16).
aprovada. Observe que algumas so abandonadas. Portanto, voc poderia dizer que
deveramos acrescentar abandonos e proibies dos casos para realmente medir o
efeito da Comisso, mas, como disse antes, a interpretao dos abandonos pode ser
complicada. Existem alguns casos conhecidos em que a investigao tem demons-
trado que para as empresas no era uma boa ideia ir em direo a estas fuses. O
que isso signica, do ponto de vista estatstico, que no h uma maneira precisa
de medir o erro de tipo I, porque h muitos poucos casos. A nica coisa que voc
pode fazer medir o erro de tipo II, porque h muitos deles. Infelizmente, mui-
to difcil trabalhar em fuses que j foram aprovadas. As pessoas esto avaliando
mais fuses que esto sendo proibidas do que as que foram abandonadas. Assim,
conhecer esses nmeros da pesquisa muito importante para projetar a poltica de
concorrncia, e vou voltar a este assunto de alguma maneira mais tarde.
A questo seguinte saber onde esto as fontes de erro. No contexto da situao
da Europa, eu acho que existem duas grandes fontes de erro. Pode ser a economia
poltica da situao. Contrariamente aos Estados Unidos, a Europa, com seu
DG da Concorrncia, est fazendo a investigao e est tomando a deciso.
diferente da situao dos Estados Unidos, onde o Departamento de Justia est
investigando, e o Departamento de Justia, junto com as partes, vai para frente do
juiz, e o juiz toma a deciso. Ningum tem estudado esse problema, ou feito essa
comparao se essas diferenas podem afetar o processo no nal do dia. Ao meu
ver, um ponto importante. Eu tambm acho que o papel de terceiras partes
muito importante: o papel dos estados nos Estados Unidos. No entanto, o papel dos
estados-membros da UE diferente. Eu poderia conjecturar e provavelmente uma
conjectura correta que os estados-membros tm um forte efeito, pelo menos na
histria. Parece que agora a organizao da poltica de concorrncia na Europa est
comeando a ser diferente. Recentemente, ouvi sobre uma fuso muito importante.
Uma fuso muito complicada entre empresas francesas que foi levada CE, porque
eles passaram como um limiar a ser avaliado pela CE. A CE, por sua vez, decidiu
enviar novamente para as autoridades francesas. Ento, agora, a organizao est
comeando a se tornar muito diferente. O papel das autoridades nacionais est
cando cada vez mais importante. Mas, de qualquer modo, at agora, penso que
os estados-membros tm tido, claramente, um papel importante.
Conheo um caso de fuso em que houve uma audincia, com todas as partes
debatendo, e, ao mesmo tempo, o primeiro-ministro daquele pas estava no escri-
trio do sr. Monti, tentando provar que a fuso que eles estavam apoiando deveria
ser aprovada pela Comisso. Ento, esse efeito realmente importante. Encorajo
os alunos nesta sala a estudarem este elemento. Acho que a economia poltica por
trs das polticas de concorrncia muito importante.
195
Vou concentrar-me mais na razo econmica que explica as foras sociais na
poltica de concorrncia. Acho que h dois problemas com que todos concordam,
e voltarei a este ponto. Um dos problemas considerar a posio dominante como
principal teste para detectar o dano ao consumidor. Outro elemento o fato de
que os ganhos de ecincia em diferentes tipos de casos de concorrncia no so
aceitos de uma boa forma. No entanto, vou concentrar-me sobre a medida de
posio dominante.
Novamente, um estudo emprico feito por trs estudiosos europeus sobre a
deciso de diferentes autoridades de concorrncia. Eles olham, de fato, se iriam
aprovar ou reprovar uma fuso, e colocam diferentes covarincias para explicar as
diferentes variveis e fatores: HHI, o tipo de indstria, o nmero de trabalhadores,
diferentes tipos de informaes. A nica varivel que aparece, e que signicativa,
basicamente o HHI, ou market share. Claramente, se voc utiliza um modelo logit
para explicar a deciso de aprovar ou reprovar uma fuso, a principal varivel que
signicativa, de fato, est relacionada com o conceito de posio dominante.
Assim, gostaramos de analisar esta questo. O que eu z com dois colegas
foi avaliar se existe parcialidade ao olhar para a deciso apenas com base no HHI
ou se existe parcialidade ao basear sua deciso apenas no efeito unilateral. Basea-
do no HHI, voc calcula o market share de cada empresa e, ento, voc calcula o
HHI antes e depois, e calcula a variao do HHI. Portanto, na verdade, e isso
muito importante, voc no capaz de calcular o verdadeiro HHI aps a fuso,
porque o verdadeiro HHI aps a fuso dever levar em conta as mudanas de taxas
elevadas e as multas que voc tem com uma grande empresa no mercado. Ento,
quando voc faz isso, apenas para a avaliao pr-fuso. Agora, se voc medir o
efeito unilateral, voc altera a mudana no preo devido remoo, basicamente,
de uma empresa do mercado. Ento, voc pode usar o modelo relacionado para
ser capaz de prever o preo futuro e, na verdade, voc capaz de medir o impacto
no bem-estar social, sobre o excedente do consumidor, e at mesmo pode calcular
qual seria o HHI aps a fuso.
Todas estas coisas podem ser feitas usando toda a literatura sobre econometria
de mercados de produtos diferenciados. Assim, voc cria uma economia com 30
mil consumidores, que podem comprar 15 produtos, e existem cinco ou seis em-
presas. Voc pode fazer basicamente tudo com as ferramentas que temos a partir
dessas literaturas, que so muito exveis. Voc pode ter preferncia aleatria, por
isso est funcionando muito bem, e h muitas coisas que podem ser feitas nesta
rea as ferramentas que temos agora so muito fortes.
Ns ainda no zemos todo o programa de nossa pesquisa sobre o assun-
to ainda estamos em uma economia onde existem empresas simtricas. Mas os
resultados so muito claros. Se basearmos a deciso no HHI, de fato, voc d mais
uma chance para proibir fuses competitivas, e isto muito impactante. ainda
mais verdadeiro quando voc comete um erro quanto ao tamanho do mercado. Isto
muito engraado na prtica da poltica de concorrncia. Suponhamos que voc
analise o mercado de vdeos. O mercado de vdeos difcil de denir exatamente
como um mercado porque um produto cultural, por isso podendo ter, como
substituto, muitas coisas diferentes. Assim, um erro sobre o tamanho do mercado
signica que se errou quanto fatia de mercado, e esse erro ir permitir que toda a
concorrncia no HHI esteja completamente errada. O que vimos aqui que, se o
mercado for sucientemente grande, de alguma forma, maior do que voc pensa.
Ento, podemos at mesmo provar que a variao de preos totalmente ortogonal
ao que o HHI est fazendo.
A partir deste exerccio de simulao uma simulao, e no a realidade ,
confirma-se que no podemos usar a dominncia como o nico critrio para
orientar a poltica de concorrncia. Assim, dado o programa desta manh,
vou olhar um exemplo particular para ver, de fato, que a imagem pode ser
mais complexa.
Esse um trabalho recente que eu z com Barbara Chizzolini e Vittoria
Cerasi,
10
duas italianas. Na verdade, o que importante que o CCI uma marca
registrada, e voltaremos a este assunto em breve. Assim, o setor bancrio na Europa
experimentou liberalizao, no sei se diretamente por causa dessa liberalizao, se
por causa do seu forte efeito sobre esse setor, mas temos visto uma srie de fuses e
aquisies. Surge a pergunta se isso bom para o consumidor ou no. Todas estas
fuses tm afetado o grau de competitividade do setor? Ou esta fuso melhora
a ecincia e os bancos passam estes ganhos em termos de custos para os consu-
midores? Ou, com a diminuio da concorrncia, o poder de mercado aumenta?
Ento, isso que ns queremos analisar.
Para responder a estas perguntas que temos aqui claro que em outro
contexto, poderamos levar em conta outro fator a ideia que temos de que a
estrutura do mercado, particularmente o setor bancrio, muito importante. H
dois elementos que consideramos. Os resultados comuns que temos so critrios
de dominncia: quanto maior o grau de concentrao, para uma determinada
estrutura de mercado, menor o grau de competio; mas, ao mesmo tempo,
10. CERASI, V.; CHIZZOLINI, B.; IVALDI, M. The impact of mergers on the degree of competition in the banking industry. Toulouse School
of Economics (TSE), 2009 (TSE Working Papers, n. 582).
197
onde a estrutura do mercado apresenta concorrncia de preos acirrada, ento,
mais difcil para uma empresa recuperar os custos de sada e os custos de entrada.
Assim, devido concorrncia acirrada, uma empresa pode sair, de modo que se
observe uma concentrao maior. Portanto, no nal, o que podemos observar a
competio mais acirrada, a concorrncia de preos associada a um aumento no
grau de concentrao, e ns queremos olhar para esta questo.
O que queremos fazer construir uma medida de concorrncia, e esta medida
vai resumir as informaes do poder de mercado do banco, atendendo a demanda,
as condies de custo. E as medidas que iro captar a capacidade de transferir um
aumento na sua rede de liais em um maior lucro. Assim, s h uma frmula que
bastante incomum:
=
cci
j
ij
j
j
k
S
N
.
Aqui voc tem formas reduzidas de lucro nos bancos. Portanto, considere
que o banco tem diferentes liais em diferentes reas geogrcas. Cada rea um
mercado. Aqui, no modelo, o lucro do banco i no mercado j. Esse lucro uma
funo do tamanho do mercado. Por exemplo, aqui ele pode ser o valor total dos
depsitos em todos os bancos da rea geogrca. Esquea a raiz quadrada e esquea
o parmetro CCI. Basicamente, a frmula est dizendo que o lucro de cada empresa
proporcional fatia de mercado. Assim, preciso colocar esta raiz quadrada para
explicar os diferentes possveis efeitos. Assim, K
ij
o nmero de agncias bancrias
do banco i na rea j, e N
j
o nmero total de liais sobre este territrio.
Assim, voc tem o banco 1, o banco 2 e o banco 3. O banco 1 tem dez escri-
trios na cidade, o banco 2 tem 20 e o banco 3 tem cinco. Assim N 20 + 10 + 5.
muito simples, e qualquer pessoa pode calcular esses nmeros, essa informao
est, geralmente, disponvel. A nica coisa que apresentamos aqui o parmetro
CCI que chamamos assim por motivos bvios.
11
E o ndice CCI introduzido
aqui, porque se voc calcular o benefcio marginal derivado do lucro em relao
ao tamanho da lial do banco i, signica que voc quer calcular o benefcio de
aumentar a rede do banco i em uma unidade. Ento, existem dois efeitos. Porque,
quando voc tem outra lial, voc atrai mais pessoas. Se tem mais agncias, voc
est mais prximo dos clientes e pode obter mais receita. Mas, ao mesmo tempo,
as liais podem se sobrepor, ento h concorrncia. Assim, o benefcio marginal
o trade-off entre estes dois efeitos, o qual depende do parmetro CCI, que de fato
a capacidade dos bancos de traduzir um aumento de lial em mais lucro; ento,
o inverso do grau de concorrncia.
11. Chezzollini, Cerasi e Ivaldi.
muito fcil estimar esse parmetro, porque voc tem que observar S
j

(tamanho de mercado), voc tem que observar K
ij
(nmero de liais por banco) e
N
j
(nmero total de liais). Normalmente, isso pode ser feito de forma muito fcil
e voc pode usar um modelo logit. Se voc observar uma empresa que aumenta sua
rede, isso signica que o benefcio marginal de aumento de rede maior do que o
custo marginal. Por isso voc usa o custo marginal como uma varivel aleatria, e voc
pode estimar de uma forma relativamente simples basicamente, muito prximo
do artigo que foi apresentado esta manh , e voc pode obter o ndice CCI. Assim,
o ndice CCI uma maneira simples de medir o grau de concorrncia.
Dos resultados que vimos na Itlia e na Frana, conclumos que o CCI muito
menor na Frana do que na Itlia. Na Frana, h apenas seis bancos, basicamente,
seis ou sete nomes de marca. Na Itlia, h muito mais empresas. Signica que a
estrutura, nos diferentes territrios, muito importante ao ser avaliada. Os menores
valores de CCI tm sido observados especialmente em reas povoadas lembrem-
se, esses valores so inversamente relacionados com grau de concorrncia. Assim,
em reas povoadas h mais concorrncia. Assim, podemos usar este modelo para
avaliar a fuso de uma maneira muito simples.
Temos o valor do ndice CCI para a Frana e do benefcio marginal, do custo
marginal e da relao entre benefcio marginal e custo marginal. Aqui a fuso
entre o Crdit Agricole e o Crdit Lyonnais, que so dois dos grandes bancos na
Frana, e do Credit du Nord e o CIC, o que signica Credit Industriel et Com-
mercial. A fuso diminuiu o CCI. Assim, o grau de concorrncia tem aumentado,
apesar do aumento da estrutura do mercado. Isso ocorre, principalmente, por
causa da estrutura da rede, que muito complementar aqui. Observe que depois
de acrescentar outra fuso, ocorrida no ano passado entre Caisses dEpargne e
Banque Populair, h um ligeiro aumento do CCI, mas o que mais interessante
que essa fuso muito menos rentvel do que outras. Portanto, no sabemos o
que vai acontecer.
Na Itlia, a fuso que simulamos aumentou o CCI e, portanto, a fuso envolve
menos concorrncia. interessante ver que, de fato, UniCredit e Capitalia tm uma
rede muito complementar, como na Frana. No entanto, ocorre que, em termos
de rentabilidade, quando eles se fundem, precisam cobrir mais custos e, assim, de
fato, essa fuso mais prejudicial do que a outra. Intesa Sanpaolo, que tem uma
rede muito sobreposta, provavelmente devido a mais amenidades rentveis, faz com
que eles possam cobrir despesas xas, os custos de entrada, custos de sada, o que
feito mais facilmente do que em outros bancos. Assim, no nal do dia, a fuso
entre Intesa e Sanpaolo diferente do que podemos pensar em termos de rede.
199
Uma coisa importante que o CCI no o HHI. Voc verica que o ndice
CCI s est correlacionado com o HHI em 50%. Assim, so levados em conside-
rao muitos mais fatores, como dominncia, concentrao e tambm a estrutura
do mercado. Por isso uma maneira muito fcil de calcular.
Como fazer com que a poltica de concorrncia seja mais ecaz? Primeira coisa,
como eu disse anteriormente, acho que mais economia tradicional, mais modelos
estruturais precisam ser usados. Movimento diretivo e textos que denam a pol-
tica de concorrncia, textos que se concentram na deciso de considerar os efeitos
de diferentes aes de empresas so muito importantes. Ento, temos de medir o
impacto das diferentes aes de empresas de uma forma mais estrutural. Isso est
ligado ao que eu disse sobre o setor bancrio claro, eu poderia ter feito de uma
maneira diferente ou com um contexto diferente.
Dado que estou no exterior, h outra importante direo que eu no tenho
tempo para desenvolver. Por causa da globalizao, porque a economia mais global,
e porque, agora, temos mais empresas que causam mais impacto na economia,
no apenas com base nacional, mas tambm com base global, como Microsoft,
Airbus e outras, h problemas quando essas empresas agem de forma estratgica.
Ns vimos e sabemos que a deciso das autoridades dos Estados Unidos, e as
decises das autoridades da UE sobre a Microsoft so completamente ortogonais.
Basicamente, os Estados Unidos decidiram no fazer nada contra a Microsoft,
embora a CE seja como um cachorro pequeno, tentando pegar a Microsoft de
qualquer forma possvel.
Muitas decises tm sido muito diferentes. Sabem por qu? Parece que hoje
a CE no aprova a fuso entre Sun e Oracle, embora as autoridades americanas
tenham aprovado. Assim, existe um problema e no h forma de resolv-lo. Claro,
podemos desenvolver leis brandas e, graas OCDE, h formas de organizao
para discutir o que deve ser boa poltica de concorrncia. No entanto, no pode-
mos aplicar o princpio da extraterritorialidade, e no h maneira de resolver este
problema. Ento, eu realmente acho que uma coisa est faltando; eu acho que
precisamos de uma autoridade legal em nvel global para todas as autoridades de
concorrncia. Muito obrigado.
Eduardo Fiuza Obrigado, professor Ivaldi. Agora, vamos passar a palavra ao
professor Srgio Aquino, que far seus comentrios. Depois, seguiremos para as
perguntas e debate.
Srgio Aquino de Souza Gostaria de agradecer o convite dos organizadores.
Fao o agradecimento em meu nome e em nome do Cade, obviamente.
Gostaria de pegar um gancho aqui. H um assunto pelo qual tenho bastante
interesse. A gente, l no Cade, tem acompanhado bem de perto essa questo de
substituio ou de complementaridade entre anlise tradicional e anlise direta de
efeitos competitivos, o que o professor Ivaldi chamou de unilateral effect, que voc
mede atravs de modelo de simulao etc. A gente pode voltar para isso depois.
Ento, eu queria ouvir do professor, se existe realmente uma dicotomia, se eles so
substitutos, no caso, ou se eles so complementares? Isso, porque existe um debate,
nos Estados Unidos, principalmente, capitaneado pelos, eu poderia chamar de,
economistas-chefes do DOJ e do FTC, que veem muitos problemas nessa anlise
tradicional. Deixe-me explicar o que anlise tradicional, uma coisa acerca da qual,
talvez, as pessoas no antenadas no mundo do antitruste no saibam.
Anlise tradicional aquela em que voc dene o processo, a partir da leitura
ipsis litteris do guidelines, inspirado pelo guidelines do DOJ. Voc dene o merca-
do relevante. Depois, calcula o market share, as fatias de mercado e os ndices de
concentrao como o HHI. Depois, voc vai analisar se tem outros efeitos que
podem amplicar ou atenuar alguns problemas decorrentes de uma determinada
fuso, enm que rivalidade, barreira entrada, entrada potencial, e outras
coisas. Ento, essa a anlise tradicional. E essa anlise tradicional tem sofrido uma
srie de crticas por estes dois autores, os quais eu j comentei, John Farrell e Carl
Shapiro. E eles tm inclusive papers, documentos de trabalho recentes, em que pro-
pem uma nova forma de voc analisar isso, justamente com base na medida direta
dos efeitos competitivos. Eles armam que, se voc j mapeia todas as preferncias,
todas as taxas de desvio, se voc sabe o quo distante ou quo prximo o produto
A est do produto B, voc j pode, a partir da se voc j tem essa informao, a
partir de anlises mais sosticadas, como estimativa do aumento da demanda, ou
anlise pouco menos sosticada, simplesmente perguntando para as rmas, isso se
faz muito hoje em dia, que , justamente, perguntar para as rmas quem o seu
maior rival, quem o seu segundo maior rival etc. calcular, voc j pode medir
esse efeito potencialmente anticompetitivo decorrente de uma fuso.
Ento, gostaria de ouvir a palavra do professor Ivaldi que tem alguns trabalhos
nessa rea, principalmente na parte de denio de mercado, do SSNIP test etc.,
tambm nessa rea de unilateral effect, modelo de simulao, enm. Eu queria
ouvir um pouco sobre esse assunto.
Outra questo e a talvez seja uma questo um pouco mais geral que pode
se conectar com o que a gente viu hoje pela manh, a questo que os americanos
ou ingleses chamam de national champions, que so os campees nacionais, que
a ideia de voc criar, via instituies de fomento bancos, ministrios etc. ,
201
grandes rmas. Em muitos pases aqui no Brasil no diferente comum se
nanciar a fuso entre duas rmas para criar uma grande empresa que vai competir
l fora. Isso uma ideia que o antitruste no v com to bons olhos assim. Tam-
bm queria ouvir, do professor Ivaldi, sobre a experincia europeia, se existe essa
solicitao de outros segmentos do governo s agncias antitruste para aprovarem
determinada fuso que seja do interesse estratgico nacional. Gostaria de ouvir
um pouco sobre isso.
Outra pergunta seria em relao convergncia, isto : Se o professor Ivaldi
entende que, em tantos pases onde houve a acelerao da adoo de leis antitrus-
te, essa adoo foi acompanhada de uma harmonizao? Isto : As leis so muito
parecidas ou no? Elas esto se aproximando ou se distanciando? Eu tenho minha
prpria viso, mas gostaria de ouvir o professor Ivaldi sobre isso.
Tem umas questes mais tcnicas aqui, mas eu posso deixar para outra in-
terveno, porque j foram muitas perguntas.
Professor Marc Ivaldi O debate sobre a anlise tradicional e a mensurao do
efeito unilateral. Na verdade, como voc disse, na abordagem tradicional, a forma
como se dene um mercado relevante, para simplicar, a seguinte: quando voc
tem um mercado relevante, voc tem sua dimenso. Ento voc deve medir a quota
de mercado, medir o ndice de concentrao e depois seguir adiante. Claro, voc
pode levar em considerao, neste quadro, outros elementos.
Claramente, a partir do que eu disse, esta abordagem pode gerar erros.
Signica que ns temos que remover a abordagem tradicional? No, o que estou
defendendo apenas a utilizao de instrumentos diferentes. Sendo ainda mais
especco, uma vez voc mencionou o SSNIP test: o que o SSNIP test nos diz? Ele
nos diz que, para denir um mercado, voc observa um conjunto de produtos e
aumenta o preo desses produtos. Se no h vazamento, isto , se aumenta o seu
lucro, ento signica que voc tem um mercado, caso contrrio, voc tem que
adicionar outro produto. Se houver vazamento, ou seja, se h substituio, para
que haja monoplio hipottico, e ns avaliamos essa situao.
Mas como fazer isso na prtica? Voc tem que conhecer a demanda, voc tem
que conhecer a funo de custo, voc tem que conhecer tudo. Ou seja, se voc olha
para um texto, seja um texto dos Estados Unidos ou da UE, sobre como denir
o mercado relevante, que prev um modelo economtrico ele est nivelado por
baixo. Eu no estou dizendo que as autoridades no esto no caminho certo.
complicado, por diferentes razes, seguir o caminho certo. Alm disso, embora
eu conhea essas tcnicas muito bem, eu no estaria defendendo apenas o uso de
tcnicas economtricas sosticadas, baseadas na anlise das funes de demanda
e de custo, para denir um mercado. Porque eu acho que ns ganhamos ao usar
uma abordagem diferente.
Ento, no acho que temos de descartar a abordagem tradicional e, ao mesmo
tempo, estou surpreso que as autoridades de concorrncia no estejam usando
tcnicas desenvolvidas por pesquisas acadmicas, que esto fazendo progresso
cada vez maior. Certamente, em poucos anos, todas essas coisas vo estar em uso
e disponveis de uma forma muito simples, ento muito importante aprender
sobre a cultura dessas tcnicas.
No sei se respondi sua pergunta, mas, quando voc quer saber sobre o
mercado, no possvel conhecer o mercado s olhando o banco de dados. Voc
precisa se encontrar com os engenheiros, com as pessoas que conhecem o merca-
do, caso contrrio voc comete um erro. Mesmo quando voc quer especicar seu
modelo economtrico, voc no pode se esconder na sua posio, isto , quando
voc no conhece uma indstria, e diz que vai aplicar o seu modelo e ir funcionar
em qualquer caso. Portanto, muito importante saber estas diferentes abordagens
para se certicar de que voc evitar erros.
E quanto aos campees nacionais? Bem, como eu disse, eu acho que cla-
ramente, pelo menos, sobre a histria da CE, ela provavelmente foi pressionada
pelos estados-membros para criar campees nacionais. Acho que essa presso
menos forte agora, mas, de qualquer maneira, se ns no queremos criar um
campeo nacional em cada pas, gostaramos de ter um campeo europeu. Assim,
por essa razo que estou defendendo a autoridade da concorrncia internacional.
Porque, claramente, podemos pensar que, de alguma forma, o governo americano
est protegendo a Microsoft, ou no, talvez isso no seja verdade. No entanto,
da perspectiva europeia, as pessoas podem usar esse tipo de argumento. Eu acho
que, se ns acreditamos que a poltica de concorrncia importante, seria melhor
resolver este problema em nvel internacional a m de evitar esta situao bizarra.
A CE est aplicando vrias multas Microsoft com base em argumentos que
podem ser discutidos, enquanto os Estados Unidos abandonaram todas as aes
contra a Microsoft.
Acho que uma coisa que vem da Frana importante. Creio que foi debatido
esta manh. No estou certo se o campeo nacional a nica soluo para resolver
o problema do crescimento e desenvolvimento. Se a poltica industrial se baseia
apenas em criar o campeo nacional, ento a poltica industrial ruim. Como
eu disse, todos os elementos que podem promover o crescimento econmico
so poltica industrial: boa educao, bom incentivo para investir, e coisas assim.
203
Todos esses instrumentos so muito mais importantes. Ento, estou defendendo
a poltica industrial como um complemento da poltica de concorrncia, se pode-
mos denir uma poltica industrial como toda a poltica que crie condies para
o crescimento econmico.
Agora, em termos de harmonizao, um assunto que, na Europa, clara-
mente muito diferente. A Alemanha, por exemplo, tem uma longa tradio de
poltica de concorrncia, que vem do sculo XIX. Foi to forte, que voc pode
interpretar todas as decises de concorrncia da CE atravs do conhecimento da
losoa da poltica de concorrncia alem. A poltica de concorrncia europeia
foi fortemente inuenciada pela abordagem alem para esta poltica. Na Frana,
por exemplo, a poltica de concorrncia, no nal do governo, no foi baseada em
um rgo independente. Agora, se voc olhar para a situao em diferentes pases,
est longe de se harmonizar o sistema. Parece que as pessoas esto trabalhando
mais e mais juntas, mas evidente que a situao na Grcia muito diferente do
que observamos na Itlia, e do que temos nos antigos pases do Leste, ainda no
incio de sua poltica de concorrncia. Ento, claro que vai tomar muito tempo.
Claramente, as coisas esto mudando na Europa e a CE foi muito importante por
um longo tempo. Foi muito central e eles tomaram muitas decises. Agora, h um
movimento para outra estrutura, em que, muitas vezes, a deciso tomada pelos
27 pases juntos. O problema que eles esto levando mais tempo para tomar a
deciso. Mas, mesmo para a poltica de concorrncia, a ligao entre as autoridades
de concorrncia est se tornando muito importante.
Eduardo Fiuza Vamos passar para as perguntas da plateia. Depois, o professor
Srgio pode continuar.
Lucia Helena Salgado Professor, o senhor nos mostrou nmeros impressionantes
sobre a taxa de interveno da CE. Somamos tudo isso e achamos que 14% das
fuses e aquisies sofreram algum tipo de interveno, seja restrio, seja certa con-
dio, ou as pessoas simplesmente desistiram da operao. Ns temos, hoje, cerca de
14% de interveno, e penso que isso impressionante, porque no muito tempo
atrs, a taxa mdia de interveno era algo como 5%, para os pases da OCDE, e
que no foi muito diferente na Europa. E eu gostaria de saber se os nmeros so
exatamente estes, algo mais do que 10% a 12%, e quais os fatores que esto por
trs disso? uma orientao poltica na losoa da Poltica de Concorrncia que
mudou recentemente? Foram mudanas na metodologia? Gostaria de entender
melhor. Esta a minha pergunta, porque os nmeros me surpreenderam.
A segunda pergunta: o senhor mencionou que o tipo de erro I tem aumentado
muito e o erro do tipo I muito associado com a dependncia da metodologia
estrutural, o que Srgio Aquino chama de metodologia tradicional. Isso signica
que na Europa no h nenhuma dependncia da nova forma de compreenso
de fuses e aquisies pela abordagem de efeito, e no um novo mtodo: Carl
Shapiro, Richard Gilbert e pessoas de Berkley escrevem sobre isso h mais de dez
anos. Portanto, eu gostaria de entender por que esse erro tipo I tem aumentado,
recentemente.
Professor Marc Ivaldi Obrigado por sua pergunta, sua primeira pergunta deve
ser estudada. difcil apontar um motivo especco. Sim, eu acho que tem au-
mentado. uma questo emprica que ns olhemos para isso, mas vai ser muito
difcil identicar o efeito.
O que temos observado nos ltimos anos, pelo menos na CE? O nmero de
economistas aumentou, no havia nenhum economista-chefe antes de 2002. O
nmero de Ph.Ds. em Economia na Direo-Geral da Concorrncia da CE (DG
Competition) era muito baixo. Agora a equipe econmica principal tem 20 Ph.Ds.,
o que uma tendncia clara de aumento.
Parece-me, tambm, que a presso do governo, pelo menos sobre as fuses
no verdade para ajudas governamentais , provavelmente menos forte,
porque, se voc est em uma fuso e descobre, no jornal, que o primeiro-ministro
estava no escritrio com o comissrio, de fato uma notcia ruim para a empresa
e contraproducente. Eu acho que as pessoas esto comeando a entender isso.
Portanto, no acho que a presso seja to forte assim. Caso contrrio, eu acho que
seria um problema.
Quanto segunda questo, o problema real est no erro tipo II. Isso signica
que eles tm aprovado fuses anticompetitivas. De maneira clara, estatisticamente
falando, o erro no zero. Assim, o problema que realmente preciso melhorar
a investigao para diminuir esse erro estatstico. Sim, eu gostaria de utilizar o
mtodo estatstico. Quando h grandes projetos, grandes casos, acho que devemos
usar a anlise estatstica, e geralmente em um bom nvel estatstico.
Eu no conheo, agora, os casos. No estou dizendo que esto sempre tentan-
do simular o efeito unilateral. Em todos os casos que conheo, no momento, real-
mente so desenvolvidos mtodos estatsticos bastante sosticados em suas linhas,
e geralmente so realizados internamente por 20 Ph.Ds., ou feito algum tipo de
consultoria. Mas, geralmente, isso faz aumentar muito o nmero de casos.
Rafael Pinho de Moraes Do CPDE da FGV. A minha pergunta sobre o ndice
CCI e, basicamente, quero comparar com o HHI, que principalmente criticado
205
por comparar dois retratos, certo? O que acontece antes da fuso e o que acontece
logo aps a fuso. Assim, este um ponto, um problema, ou, de alguma forma,
uma limitao dessa anlise para o senhor? ainda uma boa imagem aproximada
da situao aps a fuso?
Entretanto, o que me preocupa que este parece ser um problema maior
quando olhamos para o ndice CCI, porque, se eu entendi bem, a partir da sua
apresentao, o impacto negativo, o impacto anticompetitivo, seria compensado por
esta sobreposio de agncias no setor bancrio. Assim, o aumento da concorrncia
vem da sobreposio da localizao das agncias, as duas partes da fuso, certo? E
se ns zermos uma anlise dinmica disso, podemos antecipar que a entidade da
fuso pode fechar algumas agncias e, ento, ns temos o efeito anticompetitivo
que o HHI pode estar indicando.
Professor Marc Ivaldi Sim, eu acho que voc est certo, pois este o debate
entre os cartis, nesta questo. O modelo terico por trs disso um modelo de
dois estgios, um jogo de dois estgios. O lucro que eu mostrei uma forma
reduzida dos lucros. Na verdade, os bancos devem primeiro criar as suas liais e,
em seguida, eles competem via preos. Por isso, obtemos um equilbrio, provado
pela equipe. Assim, esse lucro o m da histria. Portanto, podemos comparar
diferentes situaes, diferentes estados apenas olhando para a frmula reduzida.
No entanto, concordo que as concorrncias nos preos podem afetar tambm
a estrutura da funo lucro, e, neste caso, poderia estar errada. Se voc acredita que
a funo de lucro no mudou em nvel de segunda fase, a concorrncia de preos,
em termos de taxas de juros, ento, uma maneira muito simples de analisar
concorrncia. Obrigado.
Eduardo Fiuza Gostaria de agradecer a todos e ao professor Ivaldi. Muito
obrigado.
CAPTULO 6
SIMULAO DE IMPACTO DA REGULAO NO SETOR DE
ENERGIA
Coordenador
Jos Fres
Expositor
Comentador
Humberto Moreira
Jos Fres Boa-tarde a todos. Esta mesa a ltima deste dia e vai ser sobre setor el-
trico. Luiz Fernando Rangel vai apresentar um artigo. Ele passou um ano trabalhando
aqui no Ipea encerrando os trabalhos em setembro e ele trabalhou justamente com
a parte de tarifas do setor eltrico e vai apresentar um trabalho sobre Real Time Pricing
(RTP) para o setor. Ele hoje est trabalhando na ANAC, tomou posse recentemente.
O debatedor ser o professor Humberto Moreira da Fundao Getulio Vargas.
Luiz Fernando Rangel Boa-tarde. Eu vou falar sobre Simulao de Impacto da
Regulao no Setor de Energia. Para resumir tudo, basicamente, vai ser uma simulao
de uma poltica regulatria de RTP. Eu vou comear falando sobre as reformas do
setor eltrico, dando uma viso geral dos problemas e solues propostas. Depois,
vou falar sobre gesto de demanda, na qual se insere a poltica de RTP. E, nalmente,
vou falar do modelo de simulao de impacto desse tipo de poltica.
As reformas no setor eltrico comearam na dcada de 1990, visando garantir a
ecincia de suprimento e segurana a tarifas acessveis. A ideia de que modo se con-
segue atingir esses trs objetivos. A ideia vem do modelo de livro-texto de concorrncia
perfeita, aplicado ao setor eltrico. O setor eltrico possui algumas especicidades e
algumas coisas diferentes do modelo de livro-texto de concorrncia perfeita, mas os
primeiros economistas que trabalharam sobre o assunto conseguiram demonstrar
que, mesmo com essas diferenas em relao ao modelo do livro-texto, ainda assim se
conseguiria alcanar ecincia e segurana a tarifas iguais ao custo marginal.
Mesa_redonda_SIMULACAO DO IMPACTO DA REGULACAO.indd 209 6/12/2010 16:38:55
210 JOS FRES HUMBERTO MOREIRA LUIZ FERNANDO RANGEL
Esse modelo bsico de concorrncia no mercado de setor eltrico comea
com o mercado spot de energia. Esse mercado spot garantiria a ecincia produtiva,
minimizando o custo total do despacho de energia, e a ecincia alocativa, em que o
preo spot seria igual ao custo marginal da ltima unidade geradora despachada. Ou
seja, quando h concorrncia perfeita, no h despacho fora da ordem do mrito. E,
tambm, a concorrncia no mercado spot garantiria ecincia de longo prazo e sinais
econmicos corretos para o investimento em capacidade. O modelo-padro do merca-
do spot de energia so leiles de energia, em que os geradores submetem lances. Esses
lances, na verdade, so uma funo de oferta. O gerador diz para o leiloeiro o quanto
ele est disposto a ofertar a um determinado preo. O lance se d, mais ou menos, em
escada. A, se agregam os lances; tem-se a curva de oferta; e voc tem a sua demanda.
Em alguns pases, existem lances de demandas e, em outros pases, o regulador ou a
entidade que organiza o leilo estabelece uma demanda exogenamente. A ideia que,
no curto prazo, a curva de oferta seria igual curva de custo marginal, e voc teria a
ecincia de curto prazo. E a ecincia de longo prazo seria a garantia de forma que
a renda inframarginal seria o suciente para incentivar os investimentos.
Esse modelo de concorrncia no mercado spot foi adotado em vrios pases do
mundo. E, praticamente, em todos os pases em que a concorrncia no setor eltrico
foi adotada houve algum tipo de problema, como crises, racionamento na Califr-
nia, no Brasil, na Noruega, na Nova Zelndia em 2001, 2002 e houve tambm
grandes blackouts no Nordeste dos Estados Unidos, na Inglaterra, na Itlia.
Quais so os problemas, por que isso aconteceu? Uma das razes que os sinais de
preo em concorrncia perfeita no mercado spot fornecem ou podem fornecer incentivos
errados ao investimento. Uma das razes price cap. Politicamente, no vivel que
o governo no momento em que h falta de energia, h uma crise de abastecimento
e a demanda est muito alta no meio do vero, por exemplo deixe que o preo de
energia eltrica dispare para R$ 5 mil, R$ 10 mil, R$ 20 mil em MWh, o que seria o
necessrio para garantir os investimentos das unidades geradoras mais caras.
Outro problema o oportunismo do regulador. E outro problema a questo
do racionamento, que uma especicidade tambm do setor eltrico, porque, por
exemplo, o mercado de laranjas no possui racionamento. Por que o racionamento
um fantasma no setor de energia eltrica, mas no no mercado de laranjas? Por
causa da inelasticidade da oferta e da demanda no curto prazo. O consumidor de
energia eltrica no ajusta o seu consumo de acordo com as variaes do preo spot,
do preo de curto prazo. Por exemplo, se os reservatrios esto secos, voc pode
at tomar um banho mais rpido, mas h pouco espao para ajuste na demanda.
E na oferta tambm, porque estes sistemas esto trabalhando sempre perto da sua
capacidade mxima, ento, h baixa elasticidade de oferta.
211
SIMULAO DO IMPACTO DA REGULAO NO SETOR DE ENERGIA
No mercado de laranjas, em perodos de crise, o preo dispara igualando
oferta e demanda no curto prazo, dando o sinal correto para os investimentos. No
mercado de eletricidade, esse mecanismo de ajuste no se verica. o que se chama
de missing money problem justamente por essa impossibilidade poltica de o preo
disparar a R$ 20 mil por MWh. H o mecanismo de price cap, e no Brasil o price
cap est em torno de R$ 500 por MWh, logo, as receitas que o investidor obtm
no mercado spot podem no ser sucientes para cobrir o custo xo de gerao.
Quais so as solues propostas? Primeiro, remover as distores, os price
caps. Outra soluo possvel reduzir a incerteza de reservatrio e a probabilidade
de problema do hold up, e otimizar procedimentos de operao do sistema, que
uma parte mais ligada engenharia do que propriamente economia. Outra
soluo proposta aumentar a elasticidade da demanda. Todo esse debate sobre
investimento e ecincia no setor eltrico sempre muito voltado para o lado da
oferta. Discute-se muito pouco o lado da demanda, da gesto de demanda, de
como incentivar os consumidores a responderem mais situao, criticidade do
sistema. A demanda pode contribuir muito para resolver esses problemas.
Existem vrias formas de incentivo para que o consumidor ajuste o seu padro
de consumo, de acordo com a situao do sistema. No Brasil, h tarifas horossazo-
nais no para o pequeno consumidor residencial, mas para grandes indstrias ,
que so tarifas que variam de acordo com o dia ou com a hora do dia em que voc
est consumindo. Existem tarifas tambm em tempo real (RTP), em que a tarifa
exatamente igual ao preo spot naquele momento. Mas qual a diferena entre
uma e outra? A RTP segue o preo spot e varia exatamente ao mesmo tempo. A
horossazonal denida ex ante; no incio de ano, o regulador escolhe qual vai ser
esse padro de tarifas e ela xa. Se durante aquele ano ocorre uma seca e tudo
muda, a tarifa horossazonal no se ajusta; vai ser aquela que foi denida no incio,
enquanto a RTP se ajustaria a uma seca, por exemplo.
Existem, tambm, clusulas contratuais que podem prever fornecimento
interruptvel ou corte programado, assim como incentivos morais, como o Chvez
falando para o pessoal tomar banho de, no mximo, trs minutos. Na Nova Ze-
lndia, por exemplo, e em outros pases, quando tambm houve crise de energia, o
governo, justamente, fez uma campanha na televiso falando para os consumidores
consumirem menos energia.
Irei me concentrar em RTP. RTP proporciona sinais econmicos corretos, por
qu? No sistema de RTP, o custo, a tarifa que o consumidor paga igual ao custo
marginal naquele momento, o que aumenta a elasticidade e diminui o poder de
mercado das rmas. Tudo isso possibilitado por novas tecnologias. Antigamente,
o custo dos medidores inteligentes aparelhos que possibilitam a leitura de quanto
o consumidor est consumindo a cada momento era muito alto, mas vem caindo;
ento, acho que cada vez mais factvel adotar programas desse tipo.
Foram feitas algumas experincias-piloto no mundo sobre RTP. E voc poderia
car na dvida: ser que o consumidor vai mesmo responder a variaes instan-
tneas de preos? Porque, se uma pessoa tem uma festa para ir, e, no momento
em que ela vai tomar banho, ela olha o medidorzinho e v que o preo est alto,
ela no vai deixar de tomar banho s porque o preo est alto. Uma dvida que
se tem : ser que o consumidor responde mesmo? Algumas experincias-piloto,
principalmente, na Califrnia mostraram que existe, sim, uma certa resposta do
consumidor, s que, na prtica, o mercado vai ter tanto consumidores em RTP
como em tarifas xas, pelo menos no mdio prazo. O primeiro paper que estudou
o tema foi o de Borenstein e Holland de 2005,
1
que mostram que RTP no
necessariamente benca em termos sociais, porque haver ganhadores e perde-
dores, e, em particular, um aumento de consumidores em RTP pode aumentar
ou diminuir o investimento.
Agora uma questo que surge que essa poltica de RTP mais til em pases
que so peak constrained, onde a restrio servir a demanda em uma hora de ponta,
porque a demanda varia a cada hora. Isso diferente em sistemas que so energy
constrained, sistemas nos quais as variaes de demanda de hora em hora no so
to importantes, mas quanto o consumidor vai consumir em um ms ou em um
ano a restrio mais importante. Vou explicar isso um pouco mais. Na verdade,
a eletricidade , alis, dois produtos: potncia e energia. Potncia o quanto voc
est consumindo em cada momento e energia o quanto voc consome num
espao de tempo dado, por exemplo, em uma hora.
Nos sistemas trmicos, a segurana dos suprimentos signica a capacidade
para servir a picos anuais de demanda, como acabei de falar. Nesse tipo de siste-
ma, o problema principal so os choques de demanda associados, por exemplo, a
um inverno muito frio. Nesses tipos de sistema, preos spot maiores levam a um
aumento de oferta.
J nos sistemas hidro, a segurana hidreltrica, segurana do suprimento signi-
ca a capacidade de produzir energia em perodos secos. O problema principal aqui
so choques de oferta. Preos spot maiores no provocam aumento de chuva.
1. BORENSTEIN, S.; HOLLAND, S. On the efciency of competitive eletricity markets with time-invariant retail prices. RAND Journal of
Economics, v. 36, n. 3, p. 469-493, 2005.
213
Essa uma comparao entre sistemas trmicos e sistemas hidreltricos. Por
exemplo, na Califrnia e no Reino Unido, onde os sistemas so eminentemente
baseados em produo trmica, pode-se ver que a razo entre a demanda mxima
e a capacidade instalada 0,81 no Reino Unido e 0,89 na Califrnia. No Brasil, a
relao entre a demanda mxima e a capacidade instalada 0,63. Entretanto, essa
comparao s adequada em sistemas trmicos e no em sistemas hidreltricos.
Por qu? Porque usinas trmicas e hidreltricas com uma mesma potncia instalada
produzem quantidades diferentes de energia rme. O que energia rme? Energia
rme quanto se pode produzir, a longo prazo, em condies hidrolgicas nor-
mais. E, em uma usina trmica, a energia rme corresponde a 92% da potncia e,
numa hidreltrica, corresponde a 55% da potncia. Em sistemas hidreltricos, a
comparao relevante demanda mdia comparada energia rme, enquanto nos
trmicos, a demanda mxima comparada com a potncia instalada.
Em sistemas hidreltricos, a pergunta que surge : qual o valor de uma pol-
tica de demanda da RTP no sistema hidreltrico? Tem valor porque, nos sistemas
hidreltricos, h muito espao para atender variaes horrias de demanda e, por
isso que, em sistemas hidreltricos, como h muita folga, atender a esses picos de
demanda no um problema; o problema atender o consumo em um perodo
de seca, por exemplo. Voc poderia pensar que essa RTP no to importante
assim, porque no se est to preocupado em mover os picos. Mesmo assim, em
sistemas hidreltricos, usinas de alto custo so despachadas fora da ordem de mrito
se acontece algum problema, o que poderia ser evitado com o sistema de gesto
de demanda. Existem tambm restries de transmisso a serem gerenciadas, que
poderiam ser facilitadas com RTP, e a implementao dos sistemas hidro mais
fcil. Por qu? Porque, na verdade, nesses sistemas hidro no so necessrios me-
didores avanados, como o aparelhinho que citei, que mede quanto se consome
a cada hora.
Um sistema de RTP no Brasil, por exemplo, poderia ser adotado com um
medidor adicional igual ao que todos temos em casa, em que o medidor lido uma
vez por ms. Se ocorre um perodo de seca, o operador nacional de sistema pode
declarar: esse um ms de seca e as tarifas vo subir x por cento durante este ms.
No necessrio um medidor especial para ver quanto o consumidor conseguiu
naquele ms. H tambm um menor custo transacional, pois s so necessrias
leituras mensais, por exemplo.
As perguntas so: possvel medir o ganho da RTP? Haver perdedores e
ganhadores? Como isso afeta o mix de tecnologia? Se os picos esto diminuindo,
como isso afeta o incentivo de se investir numa trmica ao invs de uma hidreltrica?
Altera alguma coisa nesses incentivos? Como isso afeta o investimento total? E
como afeta tambm a emisso de GEEs, porque se uma poltica dessas alterar um
mix de tecnologia, ela afeta tambm emisses? Isso s para dizer que esse sistema
de RTP afeta incentivos a investimentos.
No sistema que possumos atualmente, o preo spot aumenta signicativa-
mente s quando o sistema j est beira da crise. O padro de preos assim:
h grandes perodos de preo muito baixo, depois h um pico quando ocorre um
perodo de seca e esse rudo hidrolgico perturba a sinalizao via preos spot.
Como esse modelo de simulao pode responder quelas perguntas que vimos
anteriormente? O modelo considera que demanda que varia mensalmente. Esse modelo,
na verdade, uma adaptao do modelo do paper do Boreinstein e Holland. Nesses
papers, eles estudavam o mercado da Califrnia e adotaram uma funo de demanda
que variava de hora em hora. Como acabei de explicar, no sistema hidrolgico, essas
variaes horrias no so to importantes, logo, vamos olhar para variaes de de-
mandas mensais. Assumimos que alguns consumidores possuem tarifas que variam
mensalmente p
t
, que seria a RTP , e outros consumidores pagam tarifas xas. H
uma forma funcional para demanda, em que a a proporo dos consumidores que
pagam a RTP e 1 a para parcela da populao que possui contratos de tarifa xa.
A funo de demanda uma funo de elasticidade constante. H livre en-
trada e sada de unidades geradoras e o preo no mercado atacadista w
t
. Outra
hiptese que cada unidade tem custos marginais de gerao em forma de L in-
vertido, com custo xo at se chegar capacidade mxima. So trs tecnologias:
hidro, gs e leo, e o custo xo de se construir uma usina hidreltrica o maior de
todos. O custo para construir uma usina a leo o menor e o custo para construir
uma usina de gs est no meio, enquanto os custos marginais so o contrrio: o
custo marginal de uma hidreltrica muito menor que o de uma usina a gs, que
menor do que o de uma usina a leo. O que mostrado que o equilbrio no
mercado competitivo se d com o preo em tempo real igual a w
t
, que o preo
no mercado spot, no caso do Brasil, o preo de liquidao de diferenas. A tarifa
xa de equilbrio no mercado competitivo seria uma mdia ponderada das RTPs
ou do preo spot. Obviamente, a situao no eciente. Por que no eciente?
Porque a ecincia, de acordo com o Segundo Teorema do Bem-Estar Social, se d
com todos pagando o custo marginal. Como h alguns consumidores, a proporo
1 a de consumidores no eciente no sentido rst best.
Dada a restrio realidade poltica, em que vo existir alguns consumidores
pagando tarifa xa pelo menos no curto prazo, no mdio prazo no se vislumbra
instalar medidores, pois se est em um sistema em que todo mundo pague RTP ,
215
a pergunta a seguinte: essa tarifa xa tima no sentido second best, ou seja, ela
tima dada a restrio de que nem todos os consumidores esto pagando a RTP?
O que pode ser mostrado que h uma tarifa socialmente tima, dada essa
restrio. Sua expresso um pouco diferente da anterior, porque os pesos da mdia
ponderada so a demanda. E aqui a inclinao da curva de demanda. Essa tarifa
xa competitiva pode ser maior, menor ou igual tarifa second best. O que pode
ser mostrado tambm que tudo vai depender das elasticidades em cada perodo.
Particularmente, se as elasticidades forem iguais, em todos os perodos, as duas
tarifas no mercado competitivo atingem o second best.
Para esse modelo de simulao, os dados necessrios so: i) o perl da de-
manda, em termos de quanto que ela varia a cada ms, perl mensal de demanda,
digamos assim; ii) a elasticidade; e iii) uma estimao dos custos xos e variveis
de cada tecnologia.
Onde se pode conseguir isso? No PNE e no PDE. So dois planos que so
publicados pelo MME em conjunto com o ONS, e que possuem informaes sobre
demanda, custos xos e custos variveis de investimentos. No Brasil, temos ainda
uma particularidade. Por exemplo, esse modelo baseado no modelo de Borenstein
e Holland, utilizado para a Califrnia, um sistema trmico. Para implementar isso
no Brasil, tem de se levar em conta que somos um sistema predominantemente
hidreltrico. preciso tambm, alm dessas informaes, uma informao sobre
o valor da gua. Essa informao estimada a partir das distribuies de preos
do PDE.
Nesse PDE, eles estimam os preos, fazem previses de preo para os prximos
dez anos. Essa projeo baseada em 2 mil cenrios hidrolgicos, utilizando um
programa chamado Newave, que o programa usado pelo ONS para despachar o
sistema. Esse mesmo programinha serve tambm para fazer previses e simulaes
de cenrios hidrolgicos. Qual o algoritmo para resolver isso? Escolhe-se um
nvel de capacidade para cada tipo de tecnologia. Consideram-se, no algoritmo, a
tecnologia de base que seria, no caso, hidreltrica , a tecnologia de ponta cada
tecnologia que seria ativada somente em perodos que o sistema estivesse prximo
da sua capacidade; no caso do Brasil so as usinas a leo e as tecnologias mdias
que, no caso do Brasil, seria o gs.
Escolhe-se o nvel de capacidade e se encontra o preo de equilbrio no
mercado spot em cada ms, utilizando aquelas informaes que obtivemos antes
sobre demanda e elasticidade. Simula-se esse mercado spot e encontra-se o preo
de equilbrio em cada ms. Assumimos que a concorrncia no mercado de gerao
faz com que os lucros econmicos do investidor sejam zero. Vo se ajustando essas
capacidades, de modo que o lucro dos proprietrios de cada uma dessas tecnologias
seja zero. Encontra-se a capacidade total, a capacidade de equilbrio.
Em seguida, olha-se para o mercado varejista. Os dois primeiros passos foram o
mercado atacadista. Este terceiro ponto o mercado varejista. Assume-se tambm que
os varejistas que no caso do Brasil so as companhias distribuidoras tero lucro zero,
porque existe concorrncia ou por causa da regulao. Assume-se que o regulador um
bom regulador, e no deixa os distribuidores terem lucro econmico maior que zero.
Isso vai fazendo um looping. Dadas essas capacidades, esse preo spot e aquelas tarifas
de equilbrio que eu mostrei antes, o lucro do varejista for maior do que zero, o que se
faz? Ajusta-se a tarifa xa. Se ela, por exemplo, for maior do que zero, ajusta-se a tarifa
xa para baixo e comea-se de novo nesse primeiro ponto do looping at convergir.
Borenstein e Holland, nesse paper de 2005, mostram que esse algoritmo produz um
equilbrio nico e falam tambm que converge relativamente rpido.
Qual o tipo de informao que se pode conseguir com esse tipo de algoritmo?
Devem-se assumir diferentes nveis de elasticidade. Assume-se que a elasticidade
de 0.1. Assume-se, por exemplo, que a proporo de consumidores que pagam
RTPs de 33%. E roda-se aquele algoritmo. Rodando aquele algoritmo, podem ser
obtidas informaes, estimativas, simulaes de quantidades como: qual o total de
energia consumida a cada ano, qual seria o total gasto com energia a cada ano, qual
seria a capacidade de equilbrio de cada uma das tecnologias. Fazendo-se simulaes
para cada nvel de elasticidade e para cada proporo de consumidores em RTP,
obtm-se uma comparao do que aconteceria no mercado. Outras dimenses que
se pode simular tambm, que se pode calcular: o surplus do consumidor, o lucro
das rmas. Atravs dessa simulao, pode-se obter esse tipo de informao.
Concluindo, um modelo muito til, at porque pode ser aplicado tambm a
outros setores e no s ao de energia. Pode ser aplicado a vrios desenhos de merca-
dos diferentes. um modelo bem exvel e bem til por causa disso. Obrigado.
Jos Fres Obrigado, Luiz. Agora, o professor Humberto vai fazer os comentrios.
Humberto Moreira Boa tarde. Em primeiro lugar, gostaria de agradecer a Lucia
Helena pelo convite, ao Luiz pelo paper, pela oportunidade de debater. No tive
muito o que debater, eu recebi esse material trs dias atrs, em forma de relatrio.
Ento, tive que buscar intensamente, nesses dois ltimos dias, para tentar falar
alguma coisa inteligente hoje.
Vou tentar fazer o comentrio em uma direo um pouco crtica, mas deixe-me
falar primeiro a questo mais de estmulo em relao ao tema de pesquisa, porque,
no Brasil, houve uma tendncia muito grande de se olhar para o setor de energia
217
eltrica s pelo lado da oferta. E essa tentativa de entender o papel da demanda
um pouco o esprito que o trabalho do Luiz tentou trazer, capturando essa ideia
de apreamento em tempo real.
Deixe-me adiantar um pouco os pontos mais crticos para mim em relao ao
que ele falou e, durante o comentrio, vou tentar explicar isso um pouco melhor.
1) Essa ideia funciona muito bem no mercado da Califrnia, onde o mercado
spot realmente existe. No sei se todos aqui sabem, mas, no Brasil, na verdade, no
h mercado spot de fato; h o preo spot, que determinado por um programa de
otimizao, que no advm de foras econmicas, de foras que sinalizem exatamente
a inteno do consumidor em reduzir o seu consumo de pico, em dado perodo de
tempo durante o dia, durante a semana, durante o ano. Essa primeira premissa de
mercado competitivo um mercado spot, o qual poderia beneciar-se desse desenho,
da RTP no acontece.
2) Esta segunda premissa tambm em relao s distribuidoras. No caso
brasileiro, o mercado regulado ambiente de contratao regulado, como se
chama desenhado sob a forma de leiles de longo prazo, nos quais a demanda
estabelecida pelas distribuidoras de forma nica. As distribuidoras, na verdade,
no internalizam nenhum incentivo reduo eventual do consumo pelo consu-
midor. De fato, ela tem incentivos a volume e no a preo. Ela no reage a essa
informao de preo.
Essas duas premissas para mim so muito crticas para se pensar realmente em
uma aplicao to imediata e rpida para uma coisa to tecnologicamente sosticada
como o apreamento no setor eltrico. Acho que se deve pensar em premissas um
pouco mais bsicas para ver a implantao at de sistemas de apreamento um
pouco mais simples do que este to sosticado.
O objetivo do trabalho, pelo menos dentro do relatrio, estudar como as
regras regulatrias do segmento de comercializao varejista afeta os incentivos a
investimento em gerao. Embora esse foco seja do lado da oferta, de novo, mas
os incentivos para se olhar para isso vm de como desenhar melhor o apreamento
pelo lado do consumidor nal.
Ele faz uma espcie de anlise emprica, na verdade, uma simulao, para
tentar responder quais so os ganhos de bem-estar e os efeitos, sobre investimento,
do aumento da proporo de consumidores sob esse regime de apreamento em
tempo real, entre preo xo e apreamento em tempo real, na linha do paper de
Borenstein e Holland e subsequentes.
Ele tenta discutir um pouco no relatrio essa questo do monoplio local contra
competio no segmento varejista, quer dizer, qual o ganho de bem-estar que voc
tem com a abertura da concorrncia dos mercados regionais cativos s distribuidoras.
Isso sim, claro, combinado talvez com uma melhora na forma de apreamento do
consumidor nal no mercado regulado, pode trazer algum benefcio.
Na discusso do autor, pelo menos no relatrio, gostaria de chamar a aten-
o para alguns pontos que eu acho um pouco mal explicados. Dentro da regu-
lamentao do setor, por exemplo, no que se refere ao repasse das variaes para
PLD que exatamente esse preo spot , quando h o descasamento da oferta
e da demanda desses contratos de longo prazo sobre a energia a ser contratada
pelas distribuidoras, o Luiz arma que nesse ambiente que de contrato regu-
lado so as distribuidoras que pagam PLD semanal. De fato, o repasse do custo
de compra de energia realizado anualmente, quando feito o reajuste anual
da tabela parcelar, que referente a tributos mais compra de energia eltrica da
tarifa. No entanto, a forma de reajuste feita de modo a deixar a distribuidora o
mais neutra possvel, nessa concepo em relao compra de energia. Logo, ela
no reage a esses incentivos de fato. O esquema de reajuste tem como objetivo
fazer a distribuidora receber apenas pelo seu servio de o e no o incentivo de
internalizar o aumento ou a diminuio do consumo do consumidor nal, pela
compra de energia, portanto.
As variaes do preo de energia intra-ano so compensadas atravs do que
chamam de compensaes dos valores da parcela A est aqui abaixo um footnote
pra explicar isso
2
, mas basicamente isso foi motivado pela crise de 2001, princi-
palmente pela desvalorizao do dlar que levou as distribuidoras a reclamarem.
Elas conseguiram ter essa suavizao do impacto da variao do preo da tarifa.
Segundo o autor, o fato de a maior parte dos consumidores brasileiros no
estar sujeita tarifa que reita os custos de produo e as condies de mercado
spot implica a baixa elasticidade-preo da demanda agregada. Isso faz com que o
consumo no reaja sucientemente ao preo em momentos de dcit de abasteci-
mento. Segundo ele, a soluo mais comumente proposta a adoo de contratos
de varejo com reajustes mais frequentes cujo formato mais extremo seria essa
proposio do apreamento em tempo real.
Deixe-me fazer alguns comentrios sobre essa discusso. Primeiro em um
pas to grande e diverso como o Brasil, um pouco claro o que signica elasticidade
2. Segundo a Aneel, A CVA, criada pela Medida Provisria n
o
2.227/2001 e instituda pela Portaria Interministerial n
o
25/2002, registra
a variao, entre os reajustes tarifrios anuais, de parte dos itens de custo das distribuidoras, como a compra de energia eltrica da usina
de Itaipu e alguns encargos tarifrios do setor eltrico. [N.R.]
219
de demanda agregada. H mercados diferentes. Na concepo da regulao, nesses
ACLs ou ACRs , h segmentos de consumos diferentes residencial, comercial,
industrial, rural , e a elasticidade desses segmentos deve variar muito entre eles.
As caractersticas geogrcas dos indivduos de cada regio tambm so muito
diferentes. muito difcil falar alguma coisa em termos de elasticidade agregada.
Observe que logo em seguida, no seu relatrio, o Luiz fala de caractersticas
do sistema de gerao, que no Brasil eminentemente hidreltrico e com espao
centralizado por ordem de mrito, que foi o que ele explicou. Voc seleciona as
usinas que tm custo marginal menor; esto em ordem crescente. E ele comenta
que o preo spot se ajusta lentamente, aumentando de forma substancial apenas
quando o sistema est beira do colapso, da crise. Isto parece ser exatamente o
ponto para se argumentar, pelo menos nessa perspectiva, que RTP, no Brasil, no
seria adequada para enviar o sinal de preo correto ao consumidor.
A aplicao da RTP est intimamente ligada existncia de um mercado spot
centralizado, portanto. Ou pelo menos, um pouco descentralizado para que haja
espao para utilizao desse mecanismo. Sem os sinais de preo, no se poder fazer
com que consumidores internalizem o custo de produo de energia. Mas ainda, no
Brasil, h a questo de conabilidade. Acabamos de passar por um blecaute agora
3

e isso traz, de novo, aos nossos nervos a nossa ansiedade sobre conabilidade do
sistema. importante tambm compreender como a RTP pode afetar o trade off
entre a modicidade tarifria e a conabilidade do sistema. Acho que o Luiz pensou
muito o lado da modicidade tarifria, mas essa desordenao de como se escolhem
as usinas, com o custo marginal de forma crescente, mas necessariamente o ideal
por conta da conabilidade do sistema.
Ele discute um pouco a literatura, tentando entender os efeitos de RTP
em investimento, em capacidade. Essas so as referncias: primeiro Borenstein e
Holland, depois Joskow e Tirole, que so uma extenso de certo ponto de vista, mas
que, na verdade, alguns resultados, que o prprio Luiz apresentou, podem levar
ecincia rst best, se h uma tarifa mais exvel, como a tarifa de duas partes, por
exemplo. A ecincia possvel, e h discusso um pouco mais rica nesses termos
sobre a robustez desses resultados do Borenstein e Holland.
A tarifa residencial no Brasil ainda xa; nem sequer tarifa duas partes.
Caso o objetivo do autor seja propor uma poltica de tarifas e implementar a RTP,
parece-me um passo gigante dentro do atual esquema regulatrio. Que tal fazer
estudos de mudanas no to extremas? Isso que acabei de falar o ponto dois.
3. O palestrante se refere ao blecaute ocorrido em 10 de novembro de 2009 devido a problemas de abastecimento na usina de Itaipu
e que atingiu 18 estados brasileiros. [N.R.]
O lado da competio do segmento varejista tambm outra questo do
nosso mercado. O autor cita algumas referncias bibliogrcas, mostrando que
a dependncia de contratos de longo prazo entre geradores e comercializadores
importante para atrair novos empreendimentos. Por outro lado, o inventrio, no
mercado varejista, o nvel de escolha de consumidores nais implica que os agentes
comercializadores distribuidores no estaro dispostos a escrever contratos de longo
prazo. H esse trade off. Na verdade, por um lado, voc quer escrever contratos de
longo prazo para dar estabilidade para que haja a presena desses comercializadores,
mas, por outro lado, voc perde pelo menos, no caso do Brasil, em que a contra-
tao feita em 100% espao para haver algum grau de competio. Existe de
fato um trade off entre intensidade e competio do mercado varejista no uso de
contrato de longo prazo, o que aponta para uma readoo no caso da experincia
britnica, nesse texto mostrado pelo Luiz no texto dele de contrato de longo
prazo, que foi um pouco o que seguimos aqui no Brasil, de forma extremada, em
contratao plena, os chamados contratos de leilo de energia.
Para a aplicao ao caso brasileiro, no entendo direito de que mercado o Luiz
est falando. Ser que ele s est falando do ACL ou do ACR? Isto no est muito
claro no seu relatrio: se voc est querendo falar de uma forma integral ou se voc
est s querendo falar do mercado regulado. Nesse caso, se voc est falando de
forma integral, preciso considerar aspectos polticos e sociais envolvidos numa
tarifao desse tipo para o consumidor nal. No s a questo da ecincia, mas
da viabilidade desse tipo de proposta.
A discusso sobre o sinal de preo e formas mais ecientes de tarifao positiva,
e isso, eu acho, a grande motivao. importante haver um trabalho desse tipo.
No entanto, a discusso comea sempre sob a tica da oferta. O objetivo geral o de
gerenciar oferta e essa a viso antiga do problema, da dcada de 1970. Acho que o
Luiz traz um pouco essa questo da importncia da gerncia da demanda, mas ainda
ca preso um pouco s questes de oferta, pelo menos do relatrio. O ponto, portanto
deveria ser, enfaticamente, o gerenciamento da demanda partindo da ideia de ecincia
energtica. O governo e o regulador do setor, em geral, tm falado muito em ecincia
energtica e discutido iniciativas, como o Procel, uma tentativa de internalizar, pelo
lado dos consumidores, formas mais ecientes de uso da energia e possveis iniciativas
para incentivar a reduo de consumo. Nenhuma iniciativa dessas ser suciente para
reduzir consumo se no vier acompanhada de uma tarifao mais eciente. Esse o
ponto de concordncia. S assim o consumidor poder reagir ao preo. A lucrativi-
dade das distribuidoras ainda est muito ligada a volume de energia vendida e no a
preo, como falei anteriormente. Elas no tm nenhum incentivo a tomar iniciativa
de ecincia energtica, a princpio, no modelo brasileiro atual.
221
O debate sobre os possveis impactos de uma tarifao mais eciente nos
investimentos em oferta de energia deveria vir a reboque do debate sobre aprea-
mento e ecincia energtica. Com uma sinalizao de preos mais adequada, o
consumidor consome menos energia e isso leva queda de preo. Que impacto
isso ter sobre investimento e sobre a prpria demanda, isso uma questo terica
e tambm emprica, eu diria.
Acho que, talvez, este esprito do trabalho do Luiz possa nos trazer um
pouco de reexo, numa tentativa de exibilizar um pouco o mercado de energia
para fazer com que, primeiro, os distribuidores internalizem um pouco mais esses
incentivos dos consumidores reduzirem seu consumo. Segundo, talvez, a gente
no precise de uma radicalizao do tipo de apreamento em tempo real. Tarifa
em duas partes, tarifas mais simples j podem produzir algum tipo de melhora de
bem-estar. isso.
Jos Fres Obrigado, Humberto, pelos comentrios. Luiz, antes de passar para
as perguntas, voc gostaria de fazer alguma observao sobre o que o Humberto
comentou?
Luiz Fernando Rangel Sobre esse ponto em que o Humberto tocou, a respeito
de o preo spot no Brasil no reetir sinais econmicos, mas sim ser obtido atravs
de um programa de otimizao um programa de computador, o Newave , que
no reete fora de mercado, sinais econmicos. Isso verdade, mas no Brasil,
na verdade, o grande problema de segurana do suprimento tem a ver com uma
fora no econmica, que a hidrologia. Mesmo que, no Brasil, esse preo spot, o
preo de liquidao de diferenas no reita sinais econmicos, ele est reetindo
o que est acontecendo com a hidrologia. Fazer com que o consumidor pague esse
preo teria, ainda assim, efeitos bencos na administrao de crises, de perodos
secos por exemplo.
Ele tocou num ponto tambm: qual o mercado de que estou falando? Seria o
ACR que somos ns, os pequenos consumidores residenciais e pequenos comr-
cios ou eu estou falando do ACL, que so as grandes indstrias? Claro que, no
ACL, esse tipo de poltica muito mais fcil de ser implementada. Mas, acho que
isso tambm pode ser feito para os pequenos consumidores. Esses projetos-piloto l
na Califrnia so um exemplo. Existia at um artigo do Frank Wolak,
4
mostrando
que esse tipo de poltica bem efetiva tambm entre pequenos consumidores.
O engraado nesse paper do Wolak que ele mostra um efeito psicolgico deste
4. PATRICK, R. H.; WOLAK, F. A. Estimating the customer-level demand for electricity under real-time market prices. v. 1 (NBER Working
Papers, n. 8.213). Disponvel em: <http://ideas.repec.org/p/nbr/nberwo/8213.html>
tipo de tarifao. s vezes, o consumidor pode car com medo desse tipo de RTP
porque ele est pagando uma tarifa, ocorre uma seca e a ele tem que pagar muito
mais. O consumidor ca com medo.
Ele mostra que, na verdade, o consumidor responde muito mais facilmente
a esse tipo de poltica se voc apresenta para ele esse tipo de tarifao de uma ma-
neira diferente. Por exemplo, voc fala para ele assim: No que voc vai ter que
pagar mais em perodos de picos de demanda, mas a gente que vai te pagar se
voc reduzir o seu consumo. Seria o desenho como foi feito no experimento que
aparece no paper do Wolak, em que o consumidor recebe um rebate (desconto)
para diminuio. Quer dizer, simplesmente, dependendo da roupagem, de como
voc apresenta isso para o consumidor, talvez seja mais aceitvel esse tipo de poltica
para o pequeno consumidor.
Sobre o que o Humberto falou, ele tem razo. As distribuidoras no inter-
nalizam esses incentivos ao consumidor; elas so absolutamente neutras. No mo-
delo terico de base, na verdade, voc tambm no precisa que os distribuidores
internalizem isso para que esse tipo de poltica seja efetivo. No modelo terico de
base, os distribuidores tm lucro zero em qualquer caso. Elas tambm so neutras
em relao a volume.
Ele falou tambm sobre diferenas geogrcas; aqui no Brasil h vrios
mercados. No caso, poder-se-ia implementar RTP, com diferentes modelos para
cada mercado: regio Sul, regio Norte, de acordo com a criticidade do sistema e
de cada mercado.
CAPTULO 7
COMENTRIO SOBRE SIMULAO DE IMPACTO
REGULATRIO: UMA APLICAO AO SETOR ENERGIA
*
Humberto Moreira
O objetivo do trabalho Simulao de Impacto da Regulao no Setor de Energia
estudar como regras regulatrias do segmento de comercializao (varejista) afetam
os incentivos ao investimento em gerao de energia eltrica no Brasil.
A discusso sobre sinais de preo e formas mais ecientes de tarifao um
tema recorrente e de extrema importncia para a organizao do mercado de ener-
gia eltrica brasileiro. No entanto, a viso tradicional da proviso de incentivos a
investimentos no setor tem sempre focado a gerncia mais eciente da oferta de
energia, considerando a demanda como exgena. Este trabalho, no entanto, parte
de uma perspectiva diferente, ao levar em conta o potencial papel da demanda
nesse sentido. De forma particular, o trabalho em questo discute um mecanismo
que tem sido adotado em alguns pases de forma experimental, qual seja, o apre-
amento em tempo real (RTP na sigla em ingls).
De forma geral, o mercado de fornecimento de energia no Brasil se divide
em ACL e ACR, com as seguintes caractersticas. O ACR um mercado regulado
cujos participantes so os vendedores (supridores) de energia e as distribuidoras
(compradores). A compra de energia feita por meio de leiles de compra de energia
de longo prazo, de modo geral, e a tarifa de fornecimento (venda de energia das
distribuidoras aos consumidores nais) regulada. No ACL as operaes de compra
e venda de energia so feitas atravs de contratos bilaterais livremente negociados
entre os agentes vendedores (geradoras hidreltricas e termeltricas) e compradores
(comercializadores, exportadores de energia e consumidores livres).
O preo vista de energia eltrica no Brasil determinado por um programa de
otimizao (Newave) que no necessariamente reete as foras de demanda e oferta do
mercado. Em particular, este preo no sinaliza para o consumidor a necessidade de, por
* Gostaria de agradecer a Lavinia Hollanda pelas discusses e a preparao dos comentrios apresentados a seguir.
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224
HUMBERTO MOREIRA
exemplo, reduzir o seu consumo de pico, em um dado perodo de tempo (isto , dia,
semana ou ano), o que torna a premissa de mercado competitivo no curto prazo no
verdadeira. Mais importante ainda, esta mesma observao se aplica s distribuidoras de
energia eltrica. De fato, o ACR entre distribuidoras e geradoras foi constitudo mediante
contratos de longo prazo nos quais as distribuidoras apresentam suas demandas de forma
agregada de acordo com suas expectativas de demanda para o perodo de contratao.
Suas receitas so mais afetadas por volume do que por preo, isto , sinais de preos do
mercado vista no so diretamente transmitidos para distribuidoras. As distribuidoras
no internalizam, portanto, nenhum incentivo reduo de consumo.
Essas duas caractersticas do mercado brasileiro de energia eltrica dicultam
a aplicao de um mecanismo com RTP para racionalizar o consumo de energia.
Devemos ento pensar primeiro na implantao de mecanismos de apreamento
mais simples que possam trazer ganhos ao atual sistema vigente, como argumentarei
mais adiante. Antes, comentarei a respeito das contribuies deste trabalho.
A primeira contribuio a apresentao de simulaes para mostrar ganhos de
bem-estar e efeitos sobre investimento do aumento da proporo de consumidores sob
o regime RTP em relao queles sob o regime de preo uniforme na mesma linha de
Borenstein e Holland (2005). Tambm estudada a questo do monoplio local vis--vis
a competio no segmento varejista. Em particular, qual deveria ser o ganho de bem-
estar com a abertura da concorrncia dos mercados regionais cativos s distribuidoras.
A concluso no surpreendente que uma abertura maior da concorrncia, combinada
com um melhor apreamento, pode trazer benefcios para a sociedade.
H alguns pontos que considero no satisfatoriamente explicados no trabalho.
No que se refere ao repasse das variaes do PLD que exatamente o preo vista
no mercado brasileiro sobre a energia adicional a ser contratada pelas distribuidoras,
o trabalho arma que no ACR so as distribuidoras que pagam o PLD semanal.
De fato, o repasse do custo de compra de energia feito anualmente, quando do
reajuste anual da Parcela A (referente aos tributos + compra de energia eltrica) da
tarifa. No entanto, a frmula de reajuste feita de modo a deixar as distribuidoras
o mais possvel neutras em relao compra de energia. O esquema de reajuste tem
como objetivo fazer as distribuidoras receberem apenas pelo servio de o que
a distribuio propriamente dita e no pela compra de energia. As variaes no
preo de energia intra-ano so compensadas atravs da Compensao de Valores da
Parcela A (CVA).
1

1. A CVA foi criada em 2002 para que as variaes intra-anuais da compra de energia pelas distribuidoras principalmente dlar de
Itaipu e conta de consumo de combustveis (CCC) fossem corretamente repassadas na reviso anual das tarifas. Muitas vezes, esses
custos variavam ao longo do ano, reduzindo o retorno das distribuidoras. No entanto, o repasse s tarifas era feito com base no custo
vericado na data do aniversrio do reajuste.
225
COMENTRIO SOBRE SIMULAO DE IMPACTO REGULATRIO: UMA APLICAO AO SETOR ENERGIA
Segundo o trabalho, o fato de a maior parte dos consumidores brasileiros
no estar sujeita a tarifas que reitam os custos de produo e as condies do
mercado vista implica uma baixa elasticidade-preo da demanda agregada, o
que faz com que o consumo no reaja sucientemente ao preo em momentos
de dcit de abastecimento. A soluo mais comumente proposta nesse caso a
adoo de contratos de varejo com reajustes mais frequentes, cujo formato mais
extremo seria o RTP.
Entretanto, em um pas to grande e diverso como o Brasil, muito difcil falar
em elasticidade de demanda agregada, pois i) h mercados com regras diferentes (ACL
e ACR); ii) h segmentos de consumo diferentes (residencial, comercial, industrial,
rural as elasticidades dos segmentos devem ser muito diferentes entre si); e iii) as
caractersticas geogrcas e dos indivduos em cada regio so muito diferentes.
Mais ainda, o trabalho descreve as caractersticas do sistema de gerao no
Brasil, eminentemente hidreltrico e com despacho centralizado por ordem de
mrito (custo marginal crescente). O trabalho comenta que o preo vista se ajusta
lentamente, aumentando de forma substancial apenas quando o sistema est beira
da crise. No entanto, isto parece ser exatamente uma razo para se argumentar que
o RTP no seria o mecanismo mais adequado para enviar o sinal correto de preo
ao consumidor no mercado brasileiro.
A aplicao do RTP est intimamente ligada existncia de um mercado
vista descentralizado (ou pelo menos mais descentralizado do que o brasileiro).
Na ausncia de sinais de preos, os consumidores no podem internalizar correta-
mente o custo de produo de energia. Por exemplo, em um mercado de energia
como o da Califrnia (Estados Unidos), onde o mercado vista existe de fato, os
mecanismos do tipo RTP podem funcionar de forma mais promissora.
Outro aspecto importante, fortalecido aps a crise de abastecimento de 2001,
a conabilidade do sistema. Recentemente, tivemos um novo blecaute,
2
o que
traz memria os eventos ocorridos em 2001. Logo, importante compreender
como o RTP pode afetar o trade off entre modicidade tarifria e conabilidade do
sistema. O trabalho, no entanto, enfatiza mais o lado da modicidade tarifria.
A literatura relacionada a efeitos do RTP sobre investimentos (BORENSTEIN;
HOLLAND, 2005; JOSKOW; TIROLE, 2006, 2007, por exemplo) mostra que a
ecincia alocativa pode ser alcanada mesmo com tarifa duas partes. A tarifa residencial
no Brasil ainda uniforme e nem sequer tem duas partes. Assim, a implementao
2. Blecaute ocorrido em 10 de novembro de 2009 devido a problemas de abastecimento na usina de Itaipu e que atingiu 18 estados
brasileiros.
226
HUMBERTO MOREIRA
do RTP parece ser um passo gigantesco no atual esquema regulatrio. Talvez seja
mais prudente entender o impacto de mudanas no to extremas antes de pensar
na implementao de mecanismos como o RTP.
A competio do segmento varejista e seus efeitos sobre investimentos no
setor tambm outro aspecto importante do mercado brasileiro. As referncias
bibliogrcas apresentadas no trabalho (NEWBERY, 1998; NEUHOFF; DE
VRIES, 2004; GREEN, 2004) mostram que a estrutura de contratos de longo prazo
entre geradores e comercializadores importante para atrair novos investimentos
para o setor. H, no entanto, um trade off no uso desses contratos de longo prazo,
pois por um lado eles geram a estabilidade necessria para a presena dos comer-
cializadores, mas por outro restringem a competio, uma vez que a contratao
quase plena (isto , praticamente 100%). Nesse ltimo caso, no est claro a
que mercado o trabalho est se referindo. Se for de ACL e ACR conjuntamente,
necessrio ainda considerar outros aspectos na discusso de tarifao desse tipo
de consumidor nal, tais como os aspectos poltico e social. Em particular, carac-
tersticas da tarifao como simplicidade e estabilidade devem ser mais desejveis
pelo regulador, nesse caso.
Em suma, o trabalho toma uma perspectiva complementar do gerenciamen-
to da oferta, convidando-nos a reetir como melhor desenhar a tarifao pelo lado
da demanda. Partindo da ideia de ecincia energtica, a discusso sobre sinais
de preo do lado da demanda e formas mais ecientes de tarifao.
Recentemente, o governo e o regulador do setor eltrico tm falado muito
em ecincia energtica e discutido iniciativas como o Procel de fazer com que
os produtores de eletrodomsticos e eletroeletrnicos produzam equipamentos que
consumam menos energia e outras para incentivar a reduo de consumo. Mas
nenhuma iniciativa ser suciente para reduzir o consumo de energia se no vier
acompanhada de uma tarifao mais eciente s assim o consumidor poder
reagir a sinais de preo. Alm disso, as distribuidoras de energia eltrica tendem
a favorecer mais o volume, pois a lucratividade destas ainda est muito ligada ao
volume de energia vendido. Logo, certamente no partir delas nenhuma iniciativa
de ecincia energtica.
O debate sobre os possveis impactos de uma tarifao mais eciente nos inves-
timentos em oferta de energia deveriam vir a reboque do debate sobre apreamento
e ecincia energtica. Como um efeito de segunda ordem de uma sinalizao de
preos mais adequada, o consumidor consome menos energia e isso leva queda
de preos. Que impacto isso ter nos investimentos de longo prazo e mesmo na
demanda uma questo que necessita de mais pesquisa terica e emprica.
227
REFERNCIAS
BORENSTEIN, S.; HOLLAND, S. On the efciency of competitive eletricity markets with time-
invariant retail prices. RAND Journal of Economics, v. 36, n. 3, p. 469-493, 2005.
JOSKOW, P.; TIROLE, J. Retail electricity competition. RAND Journal of Economics, v. 37, n. 4,
p. 799-815, 2006.
______. Reliability and competitive electricity markets. RAND Journal of Economics, v. 38, n. 1,
p. 60-84, 2007.
NEWBERY, D. M. Competition, contracts and entry in the electricity spot market. RAND Journal
of Economics, v. 29, p. 726-749, 1998.
NEUHOFF, K.; DE VRIES, L. Insufcient incentives for investment in electricity generation. University
of Cambridge, Faculty of Economics, 2004 (Cambridge Working Paper in Economics, n. 0428).
GREEN, R. Retail competition and electricity contracts. Cambridge, 2004 (CMI Working Paper, n. 33).
CAPTULO 8
Coordenadora
Debatedores
Lucia Helena Salgado Vamos dar incio, agora, mesa desta manh. Esta mesa
composta por Alfonso Carballo Prez, que vem a ser o coordenador geral de Melhora
Regulatria da Comisin Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer). composta, tam-
bm, pelo professor jurista Alexandre Arago, meu colega da UERJ e procurador de
Estado, e pelo doutor Luiz Alberto Santos, subchefe da Casa Civil e coordenador do
PRO-REG. Pedro Ramalho, representando a Anvisa, vem expor aqui a experincia
pioneira de adoo do instrumento de Anlise de Impacto Regulatrio (AIR) no
Brasil. Vou compor a mesa nesta ordem: primeiro vou dar a palavra para o Alfonso
e, em seguida, ao Pedro, ao Alexandre e, por m, ao Luiz Alberto.
No vou tomar muito o nosso tempo aqui, fazendo uma longa exposio
sobre o instrumento de AIR; s uma breve introduo. J tivemos a oportunidade
de ouvir o doutor John Morrall na abertura do seminrio ele foi nosso keynote
speaker , expondo a experincia norte-americana da matria, uma experincia mais
consolidada, mais antiga. um instrumento que, de meados da dcada de 1990
para c, vem ganhando fora, em vrias jurisdies, como instrumento de fortale-
cimento da governana regulatria, dos princpios da boa regulao. O Mxico
um exemplo, assim como o Reino Unido, e como diversos pases da OCDE.
um instrumento, que, a rigor, tem o objetivo de fortalecer a credibilidade
do regulador junto sociedade e tem, como o condutor, a ideia bsica, o princpio
bsico de anlise econmica de avaliao de custos e de benefcios da regulao
Mesa_redonda_ANALISE DE IMPACTO REGULATORIO.indd 231 6/12/2010 16:39:22
232
LUCIA HELENA SALGADO LUIZ ALBERTO DOS SANTOS ALEXANDRE DOS SANTOS ARAGO PEDRO IVO SEBBA RAMALHO
ALFONSO CARBALLO PREZ
para a sociedade. Quer dizer, isso muito fcil de se falar teoricamente, e bastante
difcil de se produzir na prtica. Ns trouxemos aqui, pelo menos, duas experincias
recentes: a do Mxico, que um dos pases que lidera, mais recentemente, esse
processo e a do Brasil, representada pela Anvisa.
Como o doutor Luiz Alberto Santos vai expor, o Brasil tambm possui o projeto
de adoo numa escala mais, digamos, transversal dentro da administrao pblica,
em particular nas agncias regulatrias da AIR como, realmente, um instrumento de
fortalecimento, da boa regulao, dos mtodos de governana regulatria.
Infelizmente, no foi possvel, por questes de agenda, que o representante do
Reino Unido zesse parte desta mesa. Teria sido interessante tambm ouvir a expe-
rincia do Reino Unido, mas certamente haver outra oportunidade. Como vocs
sabem, a Jornada um evento anual. Ano que vem vamos realizar outra e teremos a
oportunidade, certamente, de compartilhar e de discutir a experincia britnica.
S um comentrio, que acho relevante: Como em outros momentos da His-
tria, o Reino Unido est como um farol, apontando um caminho do que fazer e
de como fazer, como dizia o velho Marx. Isso por qu? Porque, em 2007, no Reino
Unido, o processo de AIR foi totalmente revisto. Estivemos l recentemente, eu e o
Gustavo, da Anvisa, e a gente aprendeu com essa experincia. O doutor Luiz Alberto
Santos tambm pode falar sobre isso (vamos fazer um convnio de cooperao tcnica
com o governo britnico para aprender essa experincia). Quer dizer, em meados
dessa dcada de 2000, se percebeu que a AIR vinha tornando o processo regulatrio
muito pesado, com muito paperwork e relatrios extensos demais, que acabam se
transformando em uma diculdade maior, com muitas barreiras. Em vrios casos,
o processo acabou perdendo o sentido e se tornando, quase, um processo formal
de chancelamento de decises previamente tomadas. Quer dizer, o mecanismo, a
ferramenta da AIR precisa ser adotada com muita sabedoria, para no se tornar,
justamente, mais uma barreira, mais um elemento a dicultar o processo regulatrio
e a vida dos regulados, de maneira geral.
Dito isso, passo a palavra para o doutor Alfonso Prez.
Alfonso Carballo Prez Muito obrigado. Obrigado pelo convite para este frum
muito importante.
Gostaria de falar dos diferentes pontos da minha apresentao. Primeiro,
quero falar sobre a importncia do Programa de Reforma Regulatria no Mxico;
como foi e como tem sido a nossa experincia.
Bom, vou dividir a minha apresentao em cinco itens. O primeiro item sobre
a importncia de se ter um quadro institucional para promover a Reforma Regulatria,
233
contar a nossa experincia e mostrar quais foram os nossos problemas, depois de mais
de 12 anos utilizando a AIR como uma ferramenta importante para se ter uma poltica
permanente em nosso pas. Tambm quero falar sobre qual o procedimento e quais
so as diculdades que temos vivenciado em nosso quadro institucional para rever
todos os novos regulamentos. Alm disso, quero falar sobre um exemplo que tivemos
no Mxico. Na internet, vocs podem conferir todos os regulamentos, os projetos de
regulamento e a AIR.
1
E, nalmente, quero falar sobre pontos adicionais que temos
de considerar para promover uma poltica relacionada com a AIR.
Primeiramente, gostaria de falar que a reforma regulatria um poderoso
instrumento para a poltica econmica e afeta o crescimento econmico. Nesse
momento, a reforma regulatria um elemento muito importante em nossa
agenda, especialmente, se considerarmos a crise internacional. Acho que a reforma
regulatria, agora, uma prioridade, e uma oportunidade para promover algumas
reformas no Congresso com o objetivo de recuperar o mais rpido possvel a nossa
economia. Por exemplo, agora, na agenda de alguns pases, a reforma regulat-
ria muito importante como elemento de recuperao econmica. Na Coreia,
por exemplo, em maio de 2009, eles lanaram um programa com o objetivo de
eliminar mais de 280 regulaes, para promover o crescimento econmico.
No caso do Mxico, gostaria de falar sobre o que foi a reforma regulatria nos
ltimos anos. Primeiro, dizer-lhes que o nosso programa foi criado aps uma terrvel
crise econmica internacional. Nesse ano, em 1985, a economia era fortemente
regulada e protegida da concorrncia externa e interna, um elemento importante
a ser considerado. Alm disso, devemos levar em conta que foi necessrio promo-
ver algumas reformas na dcada de 1980 aps o contexto dessa crise. E foi depois
de uma eleio, em 1988, que as novas autoridades se viram foradas a provocar
algumas reformas na economia com foco em trs importantes itens: i) consolidar
a liberalizao do comrcio; ii) ampliar os programas de privatizao; e iii) adotar
progressivamente um programa amplo de reforma regulatria. Foi nesse contexto
que o programa regulatrio teve incio no Mxico.
Um segundo ponto que temos de considerar qual foi o departamento res-
ponsvel para promover esta regulamentao. Em 1989, o governo federal criou um
departamento especial para a reforma regulatria: a Unidade de Desregulamentao
Econmica (Unidad de Deregulacin Econmica), que era uma agncia vinculada
ao Ministrio do Comrcio e Desenvolvimento Industrial
2
com o propsito de
desregulamentar os setores-chave da economia e de propor nova regulamentao
1. O contedo citado pode ser encontrado no site da Cofemer: <http://www.cofemer.gob.mx/>
2. Livre traduo de Secretara de Comercio y Fomento Industrial, substituda pela Secretara de Economa.
234
em algumas reas especcas. Nessa poca, estvamos negociando o Nafta,

e foi um
elemento importante para reformar algumas reas especcas, por exemplo, trans-
portes e comunicaes, a m de se ter uma nova regulamentao para competir em
um mercado internacional.
Assim, a Unidade de Desregulamentao Econmica promoveu a criao de
importantes leis. Por exemplo, podemos mencionar a Lei Federal de Metrologia e
Normalizao. Essa lei est focada em todos os padres. Foi um momento impor-
tante ter mecanismos de regulao e autorregulao, com o objetivo de ter uma
regulamentao federal, no mbito do Nafta. Tambm nesta unidade, a Unidade
de Desregulamentao Econmica, criamos um quadro jurdico para a poltica de
concorrncia. Na verdade, a lei federal para a concorrncia econmica foi criada
neste programa, no Programa de Reforma Regulatria.
Em 1994, vivenciamos a Crise da Tequila (The Tequila Crash). Era a evidncia
de que precisvamos para acelerar esse processo de reformas. Ns estvamos traba-
lhando para criar um quadro institucional para garantir essa poltica atravs de dife-
rentes administraes. Finalmente, a Cofemer foi criada em maio de 2000. Tivemos
a aprovao da reforma atravs de uma lei federal de procedimentos administrativos.
Por que precisvamos aprovar essa reforma atravs dessa lei, especicamente? Bom,
em 2000, estava terminando a administrao de Zedillo, e tnhamos duas opes
para aprovar o novo quadro jurdico: uma foi considerar uma lei especca para
criar esse quadro institucional e a outra opo era a aprovao da reforma atravs
de uma lei relacionada com todos os procedimentos administrativos.
Do ponto de vista poltico, foi fcil aprovar a reforma atravs dessa lei. o
motivo pelo qual no temos uma lei especca sobre melhora regulatria (better
regulation) no Mxico; ns s temos um captulo. Por m, mantivemos o nosso
programa dessa maneira, em nossa lei, e esse foi o meio. Agora, temos um quadro
institucional no Mxico.
A Cofemer uma entidade autnoma, tcnica e operacionalmente, do Mi-
nistrio da Economia, responsvel pela coordenao e superviso do programa de
reforma regulatria. Um problema que surgiu com a criao da Cofemer foi que os
reguladores estavam reclamando que, se muitos deles tambm possuam autonomia
tcnica e operacional, por que esse procedimento estaria subordinado a outro rgo
governamental? Esse um ponto muito importante. Como conseguimos o status
legal, a regulamentao legal para ter esse quadro institucional? Sinceramente, foi
feito um processo mega, supra, ultrassecreto para aprovar este regulamento. Se
tivssemos consultado diferentes reguladores, claro, nunca teramos a aprovao
desta lei. A experincia do Mxico que, nessa reforma, no consideramos um
235
processo transparente, no consideramos a opinio de diferentes reguladores, porque
todos se oporiam. Esta a nossa experincia de como construmos esse quadro.
O mandato da Cofemer de garantir a transparncia e a formulao de uma
regulamentao federal, bem como promover o desenvolvimento de regulaes
custo-ecazes. Esse um ponto muito importante a ser considerado. Aps nove
anos, a Cofemer est revendo o que aconteceu nesse tempo. claro que durante esse
perodo, muitos reguladores queixaram-se sobre o papel da Cofemer. s vezes, eles
dizem que a Cofemer um gargalo para aprovar novas regulamentaes, e verdade.
O custo poltico da Cofemer tem sido muito alto, porque, denitivamente, se voc
tem o objetivo de revisar a nova regulamentao, e, por vezes, alguns ministros tm
mais poder, com certeza poderia haver uma fraqueza em nosso processo.
Esta uma questo muito importante que devemos considerar: qual o
mandato da Cofemer? A Cofemer no pode versar sobre uma poltica especca.
Por exemplo, se estamos considerando a poltica de transportes, ou de telecomuni-
caes, ou do setor de energia, a Cofemer no pode fazer comentrios diretamente
sobre essa poltica, porque ela formulada pelo rgo responsvel por promov-
la, como, por exemplo, a Comisso para a Regulao no Setor de Energia. Mas,
temos que distinguir qual o papel da Cofemer. A Cofemer tem de participar do
processo em geral, mas apenas o seu parecer tem de estar focado nos benefcios e
custos. Signica que a Cofemer no pode mudar a poltica, pelo menos se a pol-
tica for uma garantia de que teremos mais benefcios do que custos. Isso muito
importante, porque, nos ltimos quatro ou cinco anos, a Cofemer teve algumas
opinies diferentes, que no so consideradas no mandato. Essa a razo pela qual
muitos ministrios tm se queixado sobre o valor da Cofemer: Por que a Cofemer
est falando desta poltica se esta a minha poltica?. Esse um ponto muito
importante. Assim, na concepo do novo quadro regulatrio, voc tem de ser
muito especco. Qual o papel da Cofemer? A Cofemer pode fazer comentrios?
Sim, mas apenas em casos em que a regulao no crie mais benefcios que custos.
Esse um ponto especco que temos de considerar.
Estas so algumas particularidades que a Cofemer tem em seu mandato. A
Cofemer rev todos os projetos de regulamentos. A Cofemer faz propostas para me-
lhorar o estoque regulatrio acho que no temos sido bem-sucedidos nos ltimos
anos; camos mais concentrados na reviso de projetos. Tambm providenciamos
um catlogo federal de formalidades. Todos os procedimentos federais, todas as
formalidades do Mxico esto em um site especco
3
e voc pode conferir toda a
3. Disponvel em: <http://www.cofemer.gob.mx/BuscadorTramites/BuscadorGeneralHomoclave.asp>
236
informao sobre as formalidades especcas. Alm disso, a Cofemer promove a
melhoria da regulamentao e as reformas em todo o pas. Esse outro ponto.
Por que essa poltica to importante? Esta a evidncia internacional sobre alguns
programas especcos. a experincia de como a reforma regulatria tem impacto na
economia. Por exemplo, temos um exemplo muito bem-sucedido na Austrlia, onde
o programa de desregulamentao gerou um benefcio estimado de 5,5% do PIB da
economia. Na Holanda, em 2003, eles aprovaram um custo administrativo gerado pela
regulamentao de 3,6% do PIB; essa foi a evidncia tambm nos Estados Unidos, na
Coreia e na Itlia. Como disse h pouco, a Coreia est aprovando uma nova agenda
para recuperar a economia. Como pode ser percebido no Mxico, no contexto desta
crise, cou evidente que o pas tinha de promover novas reformas.
Como a AIR no Mxico? Primeiro, temos de levar em considerao quais so as
melhores prticas nos pases da OCDE de que estamos falando. Primeiro, a AIR uma
ferramenta pblica que permite que as decises do governo e o instrumento regulatrio
representativo sejam mais transparentes e racionais. Mas lembremos que a AIR uma
ferramenta importante para coerncia na agenda pblica. A AIR geralmente uma
anlise ex ante, mas, por exemplo, no Mxico, temos uma ferramenta especca de AIR
para anlises ex post, apenas para a regulamentao-padro. Mas, de qualquer maneira,
a AIR, como regra geral, usada como uma anlise ex ante. E, de acordo com a OCDE,
a AIR uma ferramenta para coerncia de polticas que garantem que a regulamentao
atinja os seus objetivos de forma eciente e ecaz, num mundo em mudanas.
Isso o que a OCDE considera como melhores prticas. O que uma AIR deve
conter? Quais so os elementos que devemos considerar na AIR? Gostaria de falar
como foi a AIR no Mxico. A AIR foi introduzida em 1997 apenas para projetos
dos padres ociais mexicanos. Como disse, a Unidade de Desregulamentao
Econmica aprovou uma nova lei relacionada s normas. Em 1997, estabelecemos
a AIR como uma prtica. Isso o que estou lhes dizendo, que a AIR possui dois
papis: uma anlise ex ante, e outra, ex post. Apenas nesses casos. Tambm em 2000,
quando a Cofemer foi criada, implementamos a AIR em quase todas as atividades
do governo e em quase todas as regulamentaes. Apenas a regulamentao rela-
cionada com os impostos no est includa em nosso procedimento. Geralmente,
o restante das regulamentaes deve ser feito por meio de procedimentos.
Tambm temos de considerar que h dois caminhos quando o nosso regula-
dor quer aprovar um novo regulamento. Normalmente, a maioria das regulaes
no estabelece custos de conformidade. Essa regulamentao tem de passar por
um procedimento especco, fast track procedure. Eles tm de enviar o projeto, e
a Cofemer apenas revisa este regulamento para vericar se verdade que o referido
237
regulamento no estabelece custos de conformidade. Um dos problemas que temos
o tempo que a Cofemer exige para fazer isso. A Cofemer leva trs meses para
analisar esse tipo de regulamentao. Agora, em 2009, reduzimos esse tempo e
estamos revisando em apenas duas semanas. Duas semanas o tempo preciso para
revisar esse tipo de regulamentao. Em segundo lugar, todos os instrumentos que
consideram custos de conformidade (compliance costs) diferentemente tm que
passar pela AIR a m de obter duas opinies. Vou explicar em seguida.
Tambm, a regulamentao que estamos revisando na Cofemer aquela
editada pelo Poder Executivo. No estamos considerando toda a regulamentao
do Congresso. Ser um problema poltico se quisermos revisar a regulamentao
do Congresso. Estamos, apenas, focados nos regulamentos que os ministros do
Poder Executivo pretendem promover, incluindo as leis; mas estamos falando
apenas do Poder Executivo. No Congresso, no temos esses procedimentos e isso
um elemento muito importante a ser considerado, porque, geralmente, o maior
impacto na economia o que vem do Congresso; nem sempre proveniente do
Poder Executivo. Esse outro tema que devemos considerar at agora.
Mas uma questo importante que devemos considerar que no h uma
maneira de se ter uma regulamentao, de se ter um impacto, ou ser ecaz se ela
no for emitida em um Dirio Ocial. Para ser publicada no Dirio Ocial, os
ministros tm de mostrar o parecer nal da Cofemer. Se eles no mostrarem o
parecer nal da Cofemer, o diretor do Dirio Ocial pode ser penalizado. Esse
um mecanismo para garantir que todos os reguladores que queiram aprovar novas
regulaes tenham de passar por esse processo da Cofemer. Esse outro elemento
que devemos levar em considerao.
Esse o procedimento e nele temos de considerar dois atores: a Agncia
Regulatria e a Cofemer. Como podem ver, geralmente, no processo regulatrio,
quando um regulador decidir criar uma lei, ele tem de enviar a proposta Cofemer
com a AIR. Antes de emitir o parecer, o primeiro passo ter a conrmao da Co-
femer para vericar se a avaliao do impacto regulatrio satisfatria. O que quer
dizer satisfatria? Signica que a AIR tem todos os elementos, todas as informaes
necessrias para dar o parecer. E, se no temos uma AIR com todas as informaes,
solicitamos ao regulador esclarecimentos e correes. Assim, o regulador no pode
iniciar o processo at que eles tenham uma boa AIR, com todas as informaes que
so exigidas. Temos melhorado isso nos ltimos anos, porque, quando comeamos,
as pessoas no sabiam quais eram os elementos que tinham de ser considerados
na AIR. Agora, acho que esse procedimento no estranho, mas tambm no
comum; no comum considerar que a Cofemer esteja solicitando esclarecimentos
e correes. Agora, podemos considerar que a AIR est melhor.
238
Se a AIR for satisfatria, a Cofemer tem duas etapas. H dois pareceres a serem
apresentados: o primeiro parecer o preliminar e o segundo o parecer nal. Tenho
de lhes dizer que o parecer da Cofemer no uma ordem para os reguladores; apenas
uma recomendao. Os reguladores podem considerar ou no o parecer da Cofemer.
A nica coisa que devemos ter um processo com transparncia. Devemos mostrar a
toda a sociedade quais so os elementos que estamos considerando em nosso parecer.
Por isso, os reguladores esto seguindo muitas recomendaes da Cofemer. Se esse
parecer no vinculativo para os reguladores, e se o processo no for transparente,
naturalmente no ser ecaz. A eccia desse processo a transparncia. Esse um
papel muito importante. E, nalmente, quando a Cofemer emite o parecer nal, o
regulador pode enviar ao Dirio Ocial. Esse o nosso procedimento.
A consulta pblica na AIR, sobre a qual falaremos a seguir, signica que, ge-
ralmente, todo o texto do projeto de regulamentao e o relatrio regulatrio tm
de estar disponveis ao pblico. H algumas excees especcas. Por exemplo, em
outubro de 2009, tivemos um regulamento para remover a companhia de eletrici-
dade na Cidade do Mxico, e que foi feito atravs deste procedimento, artigo 69
K, que o artigo considerado pela lei. O parecer emitido pela Cofemer, como eu
comentei, no vinculativo para os ministrios e as agncias. No obstante, esse
procedimento melhora signicativamente a qualidade no processo regulatrio, no
que tange aos pareceres preliminar e nal dentro do processo de transparncia.
Esta a estatstica, nos ltimos anos, da quantidade de regulamentos que
foram revistos pela Cofemer. Em 2007, eram mais de mil e, em 2008, mais de
1.200, mas a maioria dos regulamentos no considerou o custo de conformidade
para a sociedade. Assim, no procedimento acelerado, fast track procedure, 651 regu-
lamentos em 2007 e 911 em 2008 no consideraram custo. Mas, vendo de outra
maneira, quase 30% dos regulamentos esto considerando custos de conformidade.
Essa a razo de por que obrigatrio ter uma AIR. Ao mesmo tempo, durante
o mesmo perodo, a Cofemer recebeu mais de 2.127 comentrios de cidados,
empresrios e acionistas para propostas de projetos.
Quero falar sobre quais so os pontos que devemos considerar na AIR. Ge-
ralmente, o regulador: i) tem de explicar o problema ou a situao a ser resolvida;
ii) deve considerar as bases legais; iii) tem de estabelecer, dentro da AIR, as razes
das obrigaes propostas; e iv) realizar a anlise custo-benefcio. Esses so os itens
que devemos considerar na AIR.
Como a AIR est estabelecida ao redor do mundo? Apenas alguns pases esta-
beleceram a AIR por meio de um quadro jurdico. No Mxico, por exemplo, ela foi
estabelecida por meio de uma lei. Entretanto, no restante dos pases, estabeleceu-se a
239
AIR atravs de uma portaria presidencial ou por meio de um decreto emitido por um
ministro, de um ministrio especco ou por um gabinete. Foi somente na Repblica
Tcheca, no Mxico e na Coreia que se estabeleceu a AIR atravs de lei.
Gostaria de comentar sobre um exemplo de quando estvamos revisando
as resolues relativas alterao da metodologia para determinao do preo
mximo do gs natural de vendas de primeira mo
4
no Mxico. Este o website
da Cofemer: <http://www.cofemer.gob.mx>. No stio, h todas as formalidades
do governo federal. Voc pode encontrar todas as formalidades do Mxico, e pode
vericar, por ministrio, onde est localizado cada esboo do regulamento. Devem-
se considerar todos os projetos de regulamentos, e pode-se vericar, por exemplo,
toda a AIR que considerada. H, tambm, os procedimentos e os pareceres da
Cofemer. Ns recebemos, alguns comentrios, por exemplo, nos regulamentos
administrativos. Esta foi uma situao de emergncia, que o Ministrio de Energia
(Secretara de Energia) estava nos solicitando. Voc tambm pode encontrar l todo
tipo de regulamentos. Nessa situao, estvamos utilizando a AIR para estabelecer
qual o melhor preo. Normalmente, ao longo do processo, melhoramos consi-
deravelmente o regulamento em nosso quadro jurdico.
Para concluir, gostaria de dizer que no foi fcil o processo para construir um
quadro institucional para revisar a AIR no Mxico. Neste momento, estamos revendo
nosso quadro com a nalidade de melhorar os procedimentos, porque a Cofemer, em
vrios aspectos, no tem funcionado da maneira que todos os reguladores desejam, e
estamos avaliando se devemos considerar procedimentos diferentes de acordo com o
impacto da regulamentao. Por exemplo, estamos considerando dois tipos de AIR,
de baixo impacto e de alto impacto, porque ns no podemos ter um procedimento
idntico para todos os regulamentos. Essa a minha concluso.
Lucia Helena Salgado Obrigada, Alfonso. Passo de imediato a palavra ao Pedro.
Pedro Ivo Sebba Ramalho Gostaria de agradecer o convite formulado pelo
Ipea Anvisa para vir apresentar a nossa experincia recente em AIR, no mbito
do nosso Programa de Boas Prticas Regulatrias. Em nome da Anvisa, queria
agradecer especialmente a Lucia Helena pelo convite, e tambm a outros colegas
aqui do Ipea: Eduardo Fiuza e Ronaldo Seroa. um prazer e uma satisfao para
ns falarmos aqui em uma mesa como esta, com grandes especialistas no tema.
Vou tentar cumprir a tarefa de falar sobre AIR na Anvisa, focando bastante na
experincia, ressalte-se, recente, e ainda muito modesta, que a Anvisa tem na conduo
de estudos de AIR. Inicialmente, vou fazer um contexto sobre a prpria agncia.
A Anvisa completou dez anos em 2009. Possui as suas peculiaridades por
fazer parte do arranjo institucional do sistema de sade brasileiro, o SUS. uma
240
agncia com grande abrangncia de atuao e uma complexidade enorme inerente
aos seus objetos de atuao.
Uma singularidade que caracteriza a atuao da Anvisa o fato de a regulao
no campo da vigilncia sanitria ser exercida no em setor especco da economia,
mas em todos os setores relacionados a produtos e servios que podem afetar a
sade da populao brasileira. Outra singularidade da Anvisa sua atuao tanto
na regulao econmica do mercado quanto na regulao sanitria.
A Anvisa pode ser considerada a maior das agncias reguladoras do Brasil. De um
lado, pelo quantitativo de sua fora de trabalho: cerca de 3 mil servidores, metade deles
distribudos por todo o territrio nacional em portos, aeroportos e postos de fronteira
para realizar o controle de entrada e sada de produtos e pessoas, para proteger os inte-
resses da sade pblica nacional. De outro lado, a magnitude do trabalho da Anvisa
resultado da abrangncia dos objetos e processos regulados por sua atuao.
Alm da coordenao do SNVS, e do controle de portos, aeroportos e frontei-
ras, cabe Anvisa a regulao de servios de sade e de produtos de interesse sade,
coordenao da rede de laboratrios de sade pblica, e controle da propaganda
de produtos sujeitos vigilncia sanitria. So exemplos dos produtos regulados
e processos a eles relacionados pela Anvisa os medicamentos, os alimentos, os
produtos para sade equipamentos, produtos mdicos e kits diagnsticos; sangue,
outros tecidos, clulas e rgos; saneantes; cosmticos; produtos txicos com
destaque para os agrotxicos; e produtos derivados do tabaco. Controla tambm
os ambientes, os processos, os insumos e as tecnologias a eles relacionados e realiza
o monitoramento de preos de medicamentos. Tambm responsvel pela anlise
e anuncia prvia nos processos de concesso de patentes para produtos e processos
farmacuticos pelo Inpi. Estima-se que a atuao da agncia englobe produtos e
servios de sade que representam 25% do PIB brasileiro.
A nossa estrutura organizacional possui vrias unidades que atuam direta-
mente, e com grande volume, na regulao e na regulamentao desses objetos
de atuao da agncia. Mostro aqui alguns exemplos da abrangncia dos estabe-
lecimentos sujeitos regulamentao do SNVS em todo o territrio nacional:
80 mil farmcias; 2 mil distribuidoras de medicamentos; 450 indstrias de
medicamentos; 3.700 produtores de cosmticos; 3.250 indstrias de produtos
para a sade; 3 mil produtores de saneantes; 3.850 laboratrios de anlises
clnicas; 2 mil servios de hemoterapia; 6.600 hospitais; 15.500 servios de
radiodiagnstico, entre outros.
Para encerrar esse panorama sobre as competncias e o desenho institucio-
nal da Anvisa, apresento alguns problemas que foram identicados ao longo dos
241
primeiros anos de sua existncia, no que diz respeito ao processo decisrio para a
regulao. So exemplos: i) uma produo normativa desordenada e fragmentada
em todas as reas da agncia; ii) problemas de custos relativos publicao e
reticao de publicao de normas o que levava tambm, muitas vezes, a uma
intensa judicializao da ao regulatria e a uma consequente instabilidade das
regras; e iii) uma diculdade tcnica na elaborao dos atos, pela ausncia de padres
e sistematizao do processo, o que leva necessidade de aprimorar a instruo do
processo decisrio da Diretoria Colegiada, em matria de normas, e necessidade
do fortalecimento dos mecanismos de participao e transparncia, ainda que a
Anvisa disponha de um conjunto grande e bastante diverso desses mecanismos, o
que vou mostrar mais adiante.
Para que todos os senhores tenham uma noo do volume de normas edita-
das pela Anvisa, apresento a evoluo histrica, de 1999 at 2008, da produo
normativa da Anvisa, tanto das propostas que foram objeto de consulta pblica,
quanto das RDCs, que so atos de carter normativo. No mostro aqui os da-
dos relativos s resolues de autorizao ou, como chamamos, concesso de
registro, por exemplo, o que indicaria um volume muitas vezes maior. Como
possvel observar, h um pico de produo entre os anos de 2002 e 2005,
com uma intensa publicao de RDCs de cerca de 350 por ano, e uma queda
recente, com uma possibilidade de estabilizao no prximo perodo. No caso
das consultas pblicas, h estabilidade, desde o incio, em torno do nmero de
100 propostas editadas por ano.
Passo a falar agora do nosso Programa de Regulamentao, o Programa de
Boas Prticas Regulatrias no mbito da Anvisa, que tem o objetivo de modernizar e
qualicar a gesto dessa produo normativa que, como mostrei, bastante inten-
sa. Suas diretrizes so de fortalecimento da capacidade institucional para gesto em
regulao, de melhoria da coordenao, da qualidade e da efetividade dessa produo
de regulamentos, e de fortalecimento da transparncia e do controle social. Esse
programa tem como documentos fundamentais, ou polticas orientadoras, o PRO-
REG, no campo da poltica regulatria do governo federal, e, no mbito setorial, o
Programa Mais Sade, do Ministrio da Sade. Isso faz com que a Anvisa tenha a
difcil tarefa de conciliar os seus objetivos originais de proteo sade com objetivos
de promoo do desenvolvimento econmico e social do Brasil.
As principais estratgias do nosso programa, at ento, so: a edio do Guia
de Boas Prticas Regulatrias; a publicao de uma Agenda Regulatria anual; a AIR
sobre a qual vou me deter mais adiante; a reviso e a consolidao da Legislao
Sanitria includa toda a regulamentao editada pela prpria Anvisa; a formao
242
e qualicao para essa atuao regulatria com excelncia pela agncia; e o forta-
lecimento da participao social nesse processo regulatrio.
O Guia de Boas Prticas est disponvel na internet
4
para quem quiser consult-
lo. Ele trata de todo o processo de regulamentao no mbito da agncia e inclui
a AIR como uma etapa que, na verdade, perpassa todo o processo de formulao,
consulta e deciso nal sobre as propostas. O processo se inicia internamente com
a denio pblica, por cada um dos diretores, de uma portaria indicando o incio
da elaborao de uma proposta. Vou apresentar isso um pouco mais frente.
Apenas para registro, vou mostrar aqui que a Anvisa tem organizado, pro-
movido e acompanhado, desde pelo menos 2007, um conjunto de atividades
relacionadas a formao, produo de conhecimento, promoo da qualicao
de seus servidores. Tambm contribumos com publicaes na rea da regulao.
Primeiro, com uma publicao organizada pela Anvisa em parceria com a Casa
Civil, o livro Regulao e Agncias Reguladoras: Governana e Anlise de Impacto
Regulatrio
5
e, mais recentemente, com um captulo do livro Desaos da Regulao
no Brasil,
6
editado pelo PRO-REG.
No que diz respeito participao social, a Anvisa como eu disse tem
um conjunto grande e diverso de mecanismos e instrumentos. Temos trabalhado
mais intensamente, no ltimo perodo, em parceria com o IDEC, no mbito do
Projeto de Fortalecimento da Capacidade Tcnica para a Participao Social na
Regulao. Os focos so, principalmente, o aprimoramento dos procedimentos de
consulta e audincia pblica e o fortalecimento de alguns canais de participao,
como o Conselho Consultivo e as cmaras setoriais da Anvisa. As perspectivas mais
recentes so de parceria com o Dieese e com centrais sindicais brasileiras para a
promoo da participao dos trabalhadores no processo regulatrio da Anvisa,
e de integrao entre a SNVS, coordenado pela Anvisa, e o SNDC. Alm dessas
cooperaes, temos buscado, por exemplo, cooperao com esta casa, o Ipea, o
que muito nos interessa manter nesse mbito.
S para mencionar, a Anvisa dispe atualmente de alguns instrumentos para
a promoo da transparncia da participao social e da accountability. A Anvisa,
por fazer parte do SUS, est submetida ao controle social do sistema de sade
atravs das conferncias de conselho de sade. H, tambm, o contrato de gesto
e relatrios de gesto, que so elaborados anualmente. O Conselho Consultivo e a
4. Disponvel em: <http://www.anvisa.gov .br/Institucional/anvisa/pmr/GuiaBPReg.pdf>
5. Disponvel em: <http://www.regulacao.gov.br/publicacoes/livros/regulacao-e-agencias-reguladoras>
6. Disponvel em: <http://www.regulacao.gov.br/publicacoes/livros/desaos-da-regulacao-no-brasil>
243
Ouvidoria fazem parte da estrutura da Anvisa. As audincias pblicas no Congresso
Nacional tm se tornado uma rotina para a Anvisa, com um conjunto bastante
expressivo de participaes da agncia nessas atividades.
Tambm se inclui aqui a elaborao de um relatrio anual de atividades que
est previsto, inclusive, no Projeto de Lei Geral das Agncias, PL n
o
3.337, mas a
Anvisa o elabora h quatro anos , e a elaborao e a construo participativa da
Agenda Regulatria. A Anvisa dispe, ainda, de dez cmaras setoriais, com cerca
de 30 representaes da sociedade em cada uma delas, totalizando mais de 300
instituies. Realizamos consultas e audincias pblicas; organizamos fruns de
vigilncia com estados e municpios, e promovemos o acesso s informaes na
internet e por meio da Central de Atendimento ao Cidado.
Uma grande novidade nesse campo foi a publicao, em novembro de 2009,
pela Anvisa, com a presena do MPOG, da Carta de Servio ao Cidado. A Anvisa
a primeira instituio federal a publicar sua carta de servio, aps a edio do
decreto do presidente Lula.
7

A Agenda Regulatria, por sua vez, signica para a Anvisa um conjunto estra-
tgico de temas considerados prioritrios para regulamentar em um determinado
perodo. A Anvisa editou a Agenda Regulatria em 2009, pela primeira vez, e
pretende continuar fazendo isso nos prximos anos. Isso para promover a previsi-
bilidade sinalizao sob a direo da regulao da Anvisa pelos prximos anos ,
a transparncia e a governana, o que vai redundar na ampliao da credibilidade
do sistema regulatrio no mbito da sade.
uma iniciativa tambm inovadora da Anvisa e esperamos que ela possa se
disseminar, inclusive, para as outras agncias a partir da aprovao da Lei Geral
das Agncias Reguladoras (PL n
o
3.337/2004). No caso do ano de 2009, foram
considerados prioritrios 60 temas. Eles no so de regulamentao obrigatria,
mas a Anvisa busca prioriz-los na sua regulamentao. Uma importante caracte-
rstica da agenda no ser exaustiva, porque a Anvisa precisa ter uma margem de
discricionariedade para poder editar os seus atos, inclusive aqueles de urgncia,
que o prprio objeto da sade demanda.
O acompanhamento da Agenda Regulatria pode ser feito no prprio site da
Anvisa.
8
No item Boas Prticas Regulatrias, pode-se conhecer todo o programa
de regulamentao e acompanhar a evoluo da regulamentao da Anvisa, com
7. O palestrante se refere ao Decreto Presidencial n
o
6.932/2009, que institui, dentre outras providncias, a Carta de Servios ao Cidado,
publicao que visa informar os cidados sobre os servios prestados por determinado rgo ou entidade.
8. O endereo : http://www.anvisa.gov.br
244
respeito aos itens previstos na Agenda Regulatria. Est disponvel para toda a
sociedade. H macrotemas, como, por exemplo, alimentos, e, dentro deles, as
propostas elaboradas. O tema de rotulagem de ovos, exemplicado aqui, teve a
sua concluso ainda no exerccio de 2009.
Passamos agora a abordar mais detidamente a AIR. A Anvisa assume a deni-
o de AIR dada pela OCDE, segundo a qual a AIR uma ferramenta regulatria
que examina e avalia os provveis benefcios, custos e efeitos das regulaes novas
ou alteradas. Ela oferece aos tomadores de deciso dados empricos valiosos e uma
estrutura abrangente na qual eles podem avaliar suas opes e as consequncias
que suas decises podem ter.
Ainda que existam crticas que do conta de que apesar de a AIR produzir
um conhecimento relevante, no leva a uma concluso sobre qual seria a melhor
opo poltica , a Anvisa a adota por entender que por todo aquele cenrio que
eu j apresentei ela pode qualicar e otimizar as decises, tornando a regulao
mais inteligente.
As principais concluses que a AIR pode trazer, na viso da Anvisa, so: ajustar
os objetivos de uma proposta; vericar o impacto dessas propostas do ponto de
vista econmico e social, e at mesmo ambiental; identicar e avaliar alternativas
para se atingir determinado objetivo; estimar se os benefcios previstos justicam
os custos; e identicar os grupos que sero beneciados ou afetados de maneira
mais intensa pelo novo regulamento. Ainda como objetivos: informar e subsidiar
o processo de tomada de deciso da alta direo da Anvisa; potencializar a efeti-
vidade dos regulamentos e reduzir os encargos regulatrios; identicar expertise e
antecipar o impacto potencial das propostas; promover a integrao institucional
e melhorar a perspectiva de implantao dos regulamentos, e criar mecanismos de
acompanhamento e avaliao da qualidade da regulao produzida.
Existem problemas que a Anvisa identica como inerentes implantao da
AIR, que identicamos principalmente como o que j foi dito hoje, inclusive
justicativa para decises j tomadas anteriormente, com uma tendncia a se
tornar uma rotina meramente burocrtica. Outros problemas so: a possibilidade
de os decisores no acatarem os resultados; a necessidade de tempo para a mu-
dana da cultura institucional e absoro, pelos servidores e pela direo, desse
novo procedimento. H, tambm, diculdades relacionadas alta complexidade
e abrangncia de temas, qualidade das fontes de informao disponveis, e
efetividade da participao e da transparncia do processo. H alguns outros re-
ferenciais importantes, da prpria OCDE, j citada, para a construo do nosso
esquema, que esto apontados aqui na apresentao.
245
Passo a indicar quais so as especicidades da AIR na Anvisa. O Programa
Boas Prticas na Anvisa incorpora, como j mencionei, a AIR ao seu processo
regulatrio, congurando-se como uma etapa do processo de regulamentao.
Possui a nalidade de auxiliar a deciso da Diretoria Colegiada. Temos priorizado
abordagens que valorizem as dimenses do impacto sanitrio, econmico, interna-
cional, operacional internos prpria administrao da agncia , relacionados
ao usurio consumidor, e relacionados ao SNVS nas trs esferas de governo; isso
em razo de a Anvisa ter o seu papel de coordenadora desse sistema.
A Anvisa desenvolveu e est disponvel no Guia de Boas Prticas Regulat-
rias um chamado Relatrio de Instruo da Proposio. Todas as propostas ento
produzidas pelas reas tcnicas da Anvisa so, quando elaboradas, acompanhadas do
preenchimento e da elaborao desse relatrio de instruo, que traz um conjunto de
perguntas. Esse relatrio est dividido em cinco partes: i) a identicao dos dados
da proposta; ii) a qualicao do problema ou situao que originou a proposta; iii)
a anlise da proposta de ato normativo, incluindo seus custos/benefcios e diculda-
des de implantao; iv) dados relativos ao respondente; e v) o despacho, aprovando
aquele relatrio, do diretor responsvel por aquela rea tcnica. Repito, quem se
interessar, pode consult-lo no Guia. A obrigatoriedade do cumprimento desse Guia
de Boas Prticas Regulatrias, incluindo a elaborao desse relatrio, deu-se a partir
da publicao da Orientao de Servio n
o
2, em julho de 2009.
Tambm temos, na Anvisa, uma unidade organizacional responsvel por
coordenar e executar o trabalho relacionado implantao e implementao do
Programa de Boas Prticas Regulatrias, incluindo a AIR.
A Unidade Tcnica de Regulao do Gabinete do diretor-presidente possui
as atribuies de i) subsidiar a Diretoria Colegiada para o fortalecimento da gover-
nana regulatria e da participao social no processo de elaborao e reviso de
atos normativos da Anvisa; ii) coordenar a elaborao da Agenda Regulatria e os
procedimentos de AIR para instruir e subsidiar o processo de tomada de deciso
em assuntos normativos; iii) orientar tecnicamente as unidades da estrutura organi-
zacional da Anvisa na implantao e no cumprimento de boas prticas regulatrias
para elaborao e reviso de atos normativos; iv) promover a integrao institucional
com demais rgos pblicos e entidades da sociedade civil para o fortalecimento
da governana regulatria e da participao social na regulao; e v) assessorar a
Diretoria Colegiada perante o Conselho Consultivo e cmaras setoriais da Anvisa,
e acompanhar as atividades do CNS e demais instncias de participao e controle
social do SUS. O chefe da rea, Gustavo Trindade, aqui presente, tambm pode
colaborar no nosso debate.
246
Aqui apresento as etapas, parte do processo de AIR, em fase anterior consulta
pblica, que se inicia com a elaborao de um relatrio de AIR simplicado, que
levado ao conhecimento da Diretoria Colegiada para a deciso sobre a consulta
pblica. Sendo aprovada, a proposta vai a consulta pblica, recebem-se as con-
tribuies e aquele processo, aquela proposta volta anlise da Unidade Tcnica
de Regulao, para a reviso do relatrio com a incluso de informaes sobre
as propostas recebidas no mbito da consulta pblica. Podem-se ensejar, ainda,
sugestes relativas a novas consultas a outras partes interessadas, setores especcos
que so afetados naquele processo. Aps essa fase, feita a tabulao dos resultados.
Fizemos a construo, por m, de um ndice de governana e impacto regulatrio
interno do Programa de Boas Prticas Regulatrias da Anvisa. Aps a primeira
etapa da construo da proposta, da anlise inicial e da consulta pblica socie-
dade, chega-se aos indicadores, que so o resultado a ser colocado em uma escala,
que pode resultar em uma proposta ruim, insatisfatria, satisfatria ou excelente,
com as suas consequentes descries indicadas no ndice de governana e impacto
regulatrio construdo pela Anvisa.
Vou nalizar com uma anlise sumria das oportunidades relacionadas im-
plantao da AIR na Anvisa. O programa conta com o apoio e isso foi fundamen-
tal para sua construo e implementao da alta direo da Anvisa. As atividades
tm sido executadas com o apoio e parceria do PRO-REG. A AIR integrada ao
processo de regulamentao, sendo uma etapa desse processo. A preocupao da
Anvisa em promover a participao social constante e a participao social est
intimamente associada ao processo de AIR. A criao de um ncleo, de uma rea
responsvel por essa AIR na Anvisa, foi considerada uma importante estratgia
para sua institucionalizao.
Como perspectivas, a Anvisa aguarda e espera, positivamente, que possamos
fazer a cooperao com o governo do Reino Unido para a implementao de estu-
dos de AIR no mbito de estruturas de governo no Brasil, e da Anvisa como uma
agncia-piloto. Outras expectativas so: treinamento e capacitao dos envolvidos
na agncia, especialmente em matria de tcnicas e metodologias de AIR; denio
de uma metodologia de AIR que seja adequada aos objetos de atuao da agncia;
aperfeioamento da coleta e do sistema de informao para a AIR; desenho e im-
plementao de rotinas para consultas externas, que devem se intensicar; troca
de experincias com outras agncias.
Outra expectativa, que trago aqui como ponto de vista pessoal, a criao da
unidade de superviso e acompanhamento da qualidade regulatria, para que ela
possa ser uma construo cooperativa entre a coordenao do PRO-REG e as agncias
247
reguladoras, a m de promover a cooperao e uma construo que possa gerar frutos
positivos para todos os envolvidos. Tambm a aprovao do PL n
o
3.337/2004 e o
que signica para a Anvisa, que contribuiu com sugestes para o aperfeioamento
do PL uma ampliao da governana regulatria no Brasil.
Uma reexo, por m: O novo sistema regulatrio brasileiro est em fase de
consolidao. Com pouco mais de uma dcada, as dez agncias reguladoras federais
se encontram em um momento-chave para o ajuste de seu desenho institucional e de
sua atuao regulatria. Na verdade, no se trata de regular mais, e sim de produzir
uma regulao mais inteligente. O amadurecimento das instituies regulatrias
ser fundamental para que o nosso pas aproveite da melhor forma possvel esse
prximo perodo histrico de forma a consolidar seu desenvolvimento e a criar as
condies para a construo de um Novo Brasil. Obrigado.
Lucia Helena Salgado Muito obrigada, Pedro, pela sua brilhante exposio.
Sem delongas, passo a palavra para o professor Arago.
Professor Alexandre Arago Bom-dia a todos. um prazer estar aqui debatendo
essa nova fronteira da regulao no Brasil. Gostaria de cumprimentar o Ipea na
pessoa desta presidente de mesa, professora Lucia Helena Salgado, e partir para o
assunto da AIR, naturalmente sob o ponto de vista jurdico.
Faremos nossa exposio em trades: analisaremos (trs) pressupostos para
a implantao de sistemas de AIR; em seguida trataremos dos (trs) desaos e de
(trs) possveis solues para esses desaos.
Hoje, o Direito no apenas a lei, no h mais aquela imagem do Direito
que era desligado da realidade administrativa, da realidade poltica, da realidade
econmica. Hoje, qualquer assunto, para ser tratado juridicamente de forma
adequada, tem de considerar tambm o ambiente os subsistemas que pretende
regular, usando a teoria de Niklas Luhmann onde ele pretende incidir.
A setorizao da regulao um fenmeno mundial e inconteste. A questo
da independncia das instncias setoriais outra coisa. Mas a setorizao existe,
de qualquer modo. Quando essa setorizao possui mais ou menos intensamen-
te caractersticas de independncia, a questo da coordenao entre essas vrias
instncias ca mais sria. Ou seja, em razo da setorizao regulatria, necess-
ria uma coordenao entre todas essas instncias. A necessidade de coordenao
aumenta ainda mais quando algumas ou muitas dessas instncias so dotadas de
independncia em relao a uma autoridade central.
Eu queria, antes, estabelecer trs pressupostos da nossa anlise sobre AIR.
O primeiro a necessidade de coordenao. No d para se ter vrias instncias
248
regulatrias, independentes ou no, cada uma atuando sem ter ateno em relao
s outras. Isso pode gerar vrias consequncias ruins, como, por exemplo: contradi-
o de normas administrativas, que geram insegurana jurdica e conitos judiciais
e administrativos; atrasos nas tomadas de decises porque um no sabe o que
o outro est fazendo ; conitos internos; e, para evitar a tomada de deciso em
prol de um ou de outro lado, acabam no decidindo nada. Haveria tambm, sem
a coordenao, a possibilidade de no atendimento ao princpio constitucional
da ecincia. Pode ser que o rgo j tenha feito estudos estatsticos da situao
e o outro vai realizar de novo o mesmo estudo estatstico para saber como agir.
Pode haver riscos de desperdcio de tempo, dinheiro e pessoal, em razo de uma
instncia institucional no saber o que a outra est fazendo.
O primeiro pressuposto de nossa anlise , portanto, a necessidade de co-
ordenao; e o segundo pressuposto, tambm j referido, o da manuteno da
independncia das instncias reguladoras que tenham recebido essa autonomia
reforada. O grande desao como coordenar sem tirar a independncia. Temos
o princpio da proporcionalidade atuando aqui. O que o princpio da propor-
cionalidade? Voc deve escolher um meio adequado para realizar o m visando, no
nosso tema, o meio adequado para realizar a necessidade de coordenao. Dentre
esses meios adequados e a vem o elemento necessidade da proporcionalidade ,
tem de se escolher o meio menos restritivo autonomia da agncia. Do ponto de
vista da adequao, o objetivo a ser visado a necessidade de coordenao, no a
substituio da instncia regulatria; e mesmo que sendo s para a coordenao, o
instrumento a ser adotado tem de ser a forma menos restritiva independncia.
O segundo pressuposto, que paradoxal em relao ao primeiro, de manter
ao mximo possvel a independncia das agncias reguladoras que j forem inde-
pendentes. Dar ou no independncia no vai ser uma deciso do rgo responsvel
pela AIR. Trata-se de deciso legislativa j tomada.
Terceiro pressuposto que gostaria de sugerir o da ampla abrangncia da
AIR. Ela no pode ser vista como uma imposio apenas s agncias reguladoras
independentes, at porque caria evidenciado um carter explcito de diminuio
da independncia delas. Ela deve ser uma instncia de coordenao de todas as
instncias regulatrias, seno ca sendo uma instncia de controle de agncias
independentes e a muda-se o seu carter.
Compreendo que no se pode passar, de repente, a fazer a anlise de todas
as entidades e rgos da administrao pblica que ditam algum tipo de norma.
Mas, se for o caso, devemos ver esse objetivo, pelo menos por setor, por rea. Por
exemplo, vamos fazer AIR no setor de energia, sim, mas no setor de energia como
249
um todo. No seria para fazer AIR s na Aneel e na ANP, mas tambm no Con-
selho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), no MME, e em outros rgos que
eventualmente tenham conexo com essa regulao, com esse objeto.
Gostaria de xar esses trs elementos, que so, na verdade, pressupostos para a
edio, para a formulao, para as reexes que estamos fazendo em relao AIR.
Eu sugeriria que, primeiro, ns passssemos do pressuposto de que h realmente
uma necessidade de coordenao. Segundo, que essa necessidade de coordenao
no pode servir de biombo para outras modalidades de interferncia e de controle
alcanando-se os objetivos de coordenao com a menor interferncia possvel
na independncia das agncias reguladoras que j a possurem; terceiro, que a
AIR deve ser pensada de forma global, seja universal para todas as reas em que
haja edio de atos de efeitos gerais ou abstratos, seja, se isso no for possvel, por
exemplo, pelo menos por setor ou por qualquer outro critrio objetivos genrico
de submisso AIR.
A partir desses trs pressupostos, vamos ver os trs desaos da AIR e depois
apresentar trs possveis sugestes.
O primeiro desao, conforme apresentado ao citar os pressupostos, o de
conciliar coordenao com independncia. Creio que o princpio da proporcio-
nalidade e a adequao e a necessidade, conforme j exposto, so os elementos
que podem nos ajudar aqui. Por qu? Porque o princpio da proporcionalidade
um princpio de conciliao. Inicialmente losco, o Direito quase o encampou
atravs da doutrina do Tribunal Constitucional Alemo. O princpio da propor-
cionalidade no foi cunhado recentemente os primeiros registros escritos sobre
princpio da proporcionalidade remontam s lies de Aristteles.
O princpio da proporcionalidade procura conciliar o mximo de necessi-
dades, valores e objetivos que estejam em contradio, realizando o mnimo de
restrio aos que se encontram em choque.
Isso demonstra bem o esprito do princpio da proporcionalidade, que
conciliar necessidades, lgicas, valores diferentes. E a necessidade de coordenao
realmente uma necessidade antittica, por natureza, independncia. melhor
enfrentar essa realidade do que simplesmente falar: Ah, no, a coordenao no
tem nada a ver com independncia; a independncia vai car sempre intacta.
Acho que isso no corresponde realidade dos fatos. Acho que mais til pensar
que, realmente, para coordenar, dever existir algum tipo de ingerncia, mas vamos
ver qual a menor ingerncia possvel, e restringir, ao mximo, o objetivo dessa
ingerncia. Esse o primeiro desao: conciliar coordenao com independncia.
250
Segundo desao: evitar retrabalho. A doutrina italiana passou por dois mo-
mentos pendulares muito interessantes relacionados a isso. Ela teve um momento
de grande controle procedimental dos atos regulatrios, participao popular,
participao de outros rgos. Mas depois, eles passaram desse momento de grande
admirao com a participao, a discusso e a coordenao e passaram a ver isso de
uma maneira um pouco ctica, dizendo que o tempo que se gastava, as impugnaes
exageradas eram desnecessrias, a abertura para brigas meramente polticas, o que
violava o princpio da ecincia. O mesmo princpio da ecincia serviu de fun-
damento tanto para a paixo como para a decepo com esses procedimentos.
O terceiro desao a necessidade de autolimitao do rgo central encar-
regado das AIRs, que seria realmente um rgo suprarregulador, no no sentido
de editar a regulao, mas no sentido de ter de alguma forma poderes sobre a
regulao de todos os setores.
Possveis solues: primeiro, uma ideia de soft law que vimos na palestra
da Cofemer, de o rgo das AIRs tentar se impor voluntariamente, por meio de
consensos, s entidades reguladoras. Ou seja, isso outra questo que, na prtica,
pode ser muito diferente do que est escrito na lei. Na Frana, uma das autori-
dades administrativas independentes que possui o maior ndice de efetividade
de cumprimento de suas decises a agncia reguladora autoridade de acesso
a documentos pblicos, que no tem poder de requisio, de determinao, de
aplicao de sanes; nada disso. Mas pela autoridade moral o que estava sendo
referido aqui a que mais tem efetividade decisria. que precisamos no apenas
de um ambiente jurdico-institucional, mas tambm de um ambiente cultural para
que os objetivos dessas entidades sejam atingidos. A lei e as instituies tm limites
em seu papel de mudana da realidade.
Outra possvel soluo o aumento e a qualicao da participao popular.
Esse um dos grandes desaos da regulao nos pases latinos, que no tm uma
tradio de participao muito grande, e o governo tem de apoiar e fomentar essa
participao popular, mas tambm, ao mesmo tempo, capturar a participao
popular.
A terceira possvel soluo o pluralismo e independncia, e a qualicao
tcnica do prprio rgo de AIR. Acho que, se ele for controlar, no sentido de
coordenar agncias e dentro do coordenar vai estar sempre a impossibilidade de
determinao quanto ao contedo ou a convenincia de edio do ato , ele pode
sugerir, pode divulgar artigo na imprensa, mas deve, segundo propomos, deixar o
processo voltar para a agncia, para a agncia decidir, at porque a AIR no deixa
de ser mecanismo de tutela administrativa. E h um brocardo francs: pas de tutelle
251
sans texte, pas de tutelle au-del du texte, segundo o qual qualquer superviso de
entidades da Administrao Indireta deve ser previamente estabelecida em lei.
Pode-se cogitar tambm a prpria independncia desse rgo. Pode-se cogitar
que ele, pelo menos parcialmente, tenha representantes de agncias independentes
dentro dele etc. O colegiado das agncias independentes pode reunir-se e eleger
um representante para estar l presente; ter um representante da sociedade, um
representante dos regulados etc.
So trs pressupostos, trs desaos e trs possveis solues que, de forma
inicial, colocamos para a reexo dos senhores e das senhoras. Obrigado.
Lucia Helena Salgado Muito obrigada, professor Arago, sempre com a sua verve.
Essa mistura nica de verve e erudio sempre uma contribuio muito especial
s nossas Jornadas. Passo agora a palavra ao doutor Luiz Alberto dos Santos.
Luiz Alberto dos Santos Muito bom-dia a todos. Agradeo mais uma vez a
oportunidade e o convite, a generosidade do Ipea, da professora Lucia Helena, e a
oportunidade de estar aqui com vocs. Cumprimento os demais membros da mesa,
em particular, o doutor Alfonso, que veio do Mxico nos prestigiar e transmitir
a experincia daquele pas. E registro, ainda, a satisfao de ver aqui conosco o
doutor John Morrall, do OIRA e Ofce of Management and Budget (OMB), com
quem j tivemos tambm a oportunidade de conversar em outros momentos. No
pude acompanhar sua exposio, mas soube que fez uma abordagem muito boa
da experincia dos Estados Unidos.
Eu queria, em primeiro lugar, evidenciar a importncia que tem esse debate
de hoje sobre a AIR no contexto global do que temos chamado hoje de governana
regulatria, que um tema que envolve uma srie de nuances, uma srie de aspectos
e reexo do resultado direto da evoluo temtica que vivemos nesses ltimos anos,
a partir da percepo de que a regulao no um mero exerccio do poder burocr-
tico, do poder administrativo, mas um tema que se insere na agenda de governana
pblica ou naquilo que poderamos chamar de bom governo, melhor governo.
Esse tema envolve uma multiplicidade muito grande de aspectos, dos quais,
obviamente, precisamos, alm das questes relacionadas a transparncia, ocializao,
consolidao normativa, acesso informao. Tambm envolve a discusso sobre
a prpria natureza como to bem colocou o professor Alexandre das institui-
es regulatrias, os marcos institucionais sobre os quais elas operam, os prprios
marcos regulatrios que elas implementam na legislao setorial, e por m, o tema
da qualidade da regulao, que hoje, sem dvida nenhuma, o maior desao para
um pas como o nosso, que, quando comparado com outros pases, ainda enfrenta
diculdades sensveis nessa matria.
252
Eu sempre uso a informao do Banco Mundial, que atualizada anualmente, e
que embora com algumas diculdades metodolgicas que sempre surgem quando
se utiliza anlise de fatores um indicador til para que possamos perceber, em
escala comparativa, como estamos avanando, sob a percepo dos agentes privados,
inclusive no que se refere qualidade da regulao. O Brasil, infelizmente, ainda
no atingiu um patamar segundo esse indicador compatvel com o seu estgio
geral de desenvolvimento em outros setores, mas temos convico de que esse
um processo para o qual estamos contribuindo, ou seja, a melhoria da qualidade
da regulao. Hoje, estamos ainda em posio inferior em relao aos pases da
prpria Amrica Latina e, especialmente, ainda distantes dos parmetros de com-
parao com pases da OCDE, da Europa, da Nova Zelndia e at do Chile, no
caso da Amrica Latina.
O tema da governana regulatria tambm tem sido abordado por alguns
estudiosos brasileiros, como o caso do professor Bernardo Muller, que aponta,
inclusive, disparidades em relao governana regulatria entre as nossas prprias
agncias. So agncias que tm padres diferentes de institucionalizao e de gover-
nana regulatria. No estudo que realiza, ele mostra a diferena que h em relao a
critrios como autonomia, tomada de deciso, instrumentos de deciso e controle. E
percebemos, especialmente no que se refere a instrumentos de deciso, disparidades
sensveis entre uma agncia como a Anatel e uma agncia como a ANTT, o que
reclama certas medidas para que encontremos melhores solues nesse plano.
Um problema crtico no nosso sistema jurdico a nossa tradio formal e
legalista apegada aos detalhes, que se reete inicialmente na prpria Constituio.
Uma Constituio de tipo analtico. Uma Constituio que tem 250 e tantos
artigos por conta das 61 Emendas Constitucionais (ECs), aprovadas desde 1988.
At 2008, tnhamos 56. Agora, j estamos em 61. Este levantamento feito pelo
Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT) d uma ideia muito clara
do volume de normas que so geradas a cada momento no nosso regime e, es-
pecialmente, o volume de normas complementares editadas nesse perodo: cerca
de 130 mil normas foram identicadas no plano federal, apenas pelo IBPT, sem
contar as normas estaduais, normas municipais. Um cipoal de normas, que torna,
muitas vezes, incompreensvel para qualquer um de ns, cidados, at mesmo para
os prprios advogados, saber o que est valendo e o que no est valendo, e como
essas normas interagem e como se d a sua aplicao aos casos concretos.
No Brasil, no tivemos, at hoje, a tradio, a experincia de adotar aquelas
chamadas Sunset Act, que so leis que determinam que as leis no conrmadas at
determinada data, ou as normas que no forem revalidadas ou conrmadas at
determinada data esto revogadas e no tm mais eccia. A Sucia chegou a fazer
253
algo nesse sentido nos anos 1980 e promoveu, a partir da, uma faxina ampla na sua
legislao. No Brasil, os esforos de consolidao legislativa, que poderiam levar a
algo semelhante, tm sido muito tmidos e ainda muito lentos. E no temos, de fato,
feito cumprir os dispositivos constitucionais relativos a esse problema.
Temos tambm uma experincia no muito boa com a ideia de desregulamen-
tao. Desregulamentao, no Brasil, uma palavra que cou nitidamente associada
ao iderio neoliberal. E a nossa experincia com o programa federal de desregula-
mentao, introduzido em 1990, no foi das mais positivas, no que se refere sua
herana. Infelizmente, perdemos de vista o fato de que desregulamentao um
tema intrinsecamente ligado prpria ideia de simplicao burocrtica: reduo
de encargos, reduo de nus e normas que incidem sobre os direitos individuais,
as relaes entre os cidados e o Estado, as relaes econmicas. Isso tem um peso
muito forte para tornar uma economia mais ou menos eciente.
O PRO-REG, que o programa de fortalecimento da capacidade institucional
para gesto em regulao, foi institudo em maro de 2007 pela Casa Civil com a
participao do Ministrio da Fazenda e do MPOG com o apoio do BID. Ele tem
buscado, de alguma forma, se debruar tambm sobre esses temas e especialmente
sobre a discusso da AIR. Os objetivos do PRO-REG tm, como nalidade ltima,
a prpria discusso sobre a melhoria da qualidade da regulao e dos mecanismos de
coordenao entre polticas setoriais e o processo regulatrio. De modo que a discus-
so sobre anlise regulatria foi, desde logo, introduzida como um dos componentes
essenciais do prprio PRO-REG, editado l em 2007 j estamos no seu segundo ano
de implementao efetiva e previa-se, desde logo, no mbito dos seus componentes,
o desempenho de metodologias voltadas especicamente a formulao e anlise de
polticas, indicadores para acompanhamento das polticas, capacitao.
No que refere a coordenao e alinhamento estratgico, ns previmos espe-
cicamente, alm da hiptese de implementao, no Brasil, de uma unidade de
coordenao, acompanhamento e avaliao de temas regulatrios, tambm a ideia de
um estudo sobre o desenho e a estratgia de implantao e de institucionalizao da
AIR. E, prevamos, tambm, como forma de fortalecimento da prpria autonomia,
transparncia e desempenho das agncias, o desenvolvimento e a implementao
do programa de capacitao para a AIR e a articulao que tudo isso tem com as
discusses relacionadas a controle social e participao da sociedade.
O Brasil vem discutindo essas questes sobre AIR com instituies como
a prpria OCDE, que tem dado uma contribuio muito importante ao debate
sobre essa matria no Brasil, e que realizou, no ano de 2007, uma reviso interpares
do nosso sistema regulatrio, abordando especialmente quatro setores relevantes
254
para os usurios dos servios pblicos, como o setor de energia eltrica, sade
suplementar, telecomunicaes e transportes terrestres. Ela elaborou esse estudo
a partir de um amplo processo de exame da nossa situao e de discusso com
especialistas, acadmicos, governo, membros do Poder Legislativo, empresas etc.,
e ofereceu, ao nal, um relatrio, bastante interessante disponvel, inclusive,
para quem quiser, no nosso website <www.regulacao.gov.br>. Esse relatrio, dentre
as vrias medidas destinadas melhoria da performance do sistema regulatrio,
como introduo de avanos e medidas de aperfeioamento, enfatiza a necessidade
de adoo, no nosso caso, da AIR e de uma unidade de superviso da qualidade
regulatria, junto ao governo central.
Sob a perspectiva dessa experincia internacional, que a OCDE destaca, temos
como razes fundamentais para adoo da AIR, precisamente, a melhoria e o con-
trole da qualidade de regulao e um mecanismo de garantia de accountability, ou
seja, regras para os que fazem as regras. Um pouco aquilo que o professor Arago
falou: Quem controla o controlador, quem regula o regulador?. De certa forma,
a AIR estabelece regras para aqueles que fazem regras. E uma ferramenta, sobre-
tudo, baseada em evidncias no um instrumento de achologia, de opinio
no fundamentada , que busca responder seguinte questo: se a regulao
mesmo o melhor meio disponvel para atingir os objetivos desejados pelas polticas
pblicas, evitando, portanto, com isso, o excesso regulatrio que frequentemente
acompanha o exerccio dessa prerrogativa.
Ns temos uma reexo muito aprofundada a respeito desse tema e das suas
denies conceituais, no mbito da prpria OCDE. Uma das suas publicaes
recentes,
9
de 2008, consolida, de certa forma, as orientaes, para os formuladores
de polticas pblicas, sobre a construo de um marco institucional adequado para
implantao e desenvolvimento da AIR. um livrinho muito didtico, muito simples.
Alguns desses conceitos e ideias eu coloco aqui, por exemplo, a importncia da AIR
como uma ferramenta sistemtica de deciso, que permite, a partir de mtodos,
medir, avaliar os resultados e benefcios esperados da regulao os custos, os efeitos,
os impactos negativos e positivos , tanto daquelas regulaes em fase de adoo,
de elaborao, como daquelas j existentes e, portanto, que compem o chamado
estoque regulatrio. um instrumento que permite, portanto, a avaliao desses
custos e benefcios, de modo a assegurar que tanto as regulaes existentes como as
propostas sejam submetidas a uma anlise transparente, rigorosa, sujeita ao controle
pblico, para que se possa terminar acessando os melhores meios para atingir seus
9. OECD. Building an institutional framework for regulatory impact analysis: guidance for policy makers. Regulatory Policy Division Directorate
for Public Governance and Territorial Development, 2008. Disponvel em: <http://www.oecd.org/dataoecd/44/15/40984990.pdf>
255
objetivos. E, de certa forma, exerce uma funo de controle ao promover a escolha
racional de polticas pelos governos no ambiente marcado pela transparncia.
Mas a anlise regulatria, obviamente, no suciente para tomar a deciso,
mas um guia, como orienta a OCDE, para melhorar a qualidade da tomada de
deciso, tanto no plano poltico quanto no plano administrativo. E a condio
sistemtica dessas anlises no apenas fortalece a capacidade dos governos de as-
segurar que a regulao seja eciente e efetiva incluindo, a, os seus impactos,
os seus efeitos, inclusive concorrenciais , mas tambm permite que a regulao
produza resultados melhores. Muitos pases, hoje, adotam a AIR, tanto no nvel
central, quanto no provincial ou estadual. Ns temos situaes, como o caso do
Canad e da Austrlia, em que a AIR tambm utilizada nesses nveis. E uma das
metodologias mais comuns , precisamente, a questo de se avaliarem os custos
e benefcios da regulao, embora seja tambm a metodologia mais complexa, e
que requer maior grau de qualicao e expertise.
Os processos de AIR tambm tm uma importncia muito grande quando se
trata de promover a simplicao administrativa, e por isso destaco a necessidade de
pensarmos em AIR como recomendou o senhor Arago no como uma questo
especca das agncias reguladoras, mas que diga respeito atividade regulatria do
governo como um todo. Ou seja, que perpasse todos os processos decisrios que
envolvem a adoo de normas, regulamentos, e que tenham, por causa disso, impacto
na sociedade. Essa uma questo que temos sempre de levar em considerao.
Os processos de AIR no so direcionados nica e exclusivamente s agncias.
E isto, de uma certa forma, nos ajuda a superar esse debate um pouco estril,
na minha opinio, a respeito da autonomia regulatria. Porque no existe essa
autonomia de forma abstrata; ela s existe no plano concreto quando exercitada.
Ao ser exercitada, ela pode levar a excessos, e instrumentos como AIR podem
efetivamente contribuir para que esses excessos sejam menores, ou, pelo menos,
tornados mais invisveis. Um dado muito relevante precisamente a importncia
das consultas pblicas nesse processo, viabilizando a participao da sociedade.
Pedro Ivo mostrou, inclusive, uma certa concomitncia do uso de consultas pblicas
com a prpria reduo mais recente que ocorreu no volume de normas. No passa-
do mais recente, ns pudemos estabelecer uma relao entre consultas pblicas e
regulao muito menor do que a que existe atualmente. Hoje, praticamente todos
os processos de regulao na Anvisa tm por trs deles uma consulta pblica. E na
consulta pblica que se permite, de fato, que os atores envolvidos e interessados
possam se manifestar e expor as suas questes.
256
A experincia internacional muito interessante quando olhamos alguns
casos, como, por exemplo, o dos Estados Unidos, que foi um dos primeiros pases a
implementar a AIR, particularmente, em funo da criao, em 1978, de um grupo
de reviso e anlise da regulao. O presidente Carter, portanto, deu incio a esse
processo. Depois disso, tivemos a criao do OIRA, em 1980, no mbito de uma lei,
cujo nome era Paperwork Reduction Act, ou seja, simplicao administrativa, mas
num contexto de desregulamentao e, portanto, associado a essa ideia de introduo
excessiva do Estado atravs da regulao no exerccio da atividade econmica.
Muitas normas, editadas pelo presidente da Repblica, nos Estados Unidos,
tm permitido ajustes na formatao desse sistema, nas competncias do papel do
OIRA. E, mais recentemente, inclusive, tivemos uma iniciativa do presidente Barack
Obama um memorando de 30 de janeiro que, embora reconhecendo a importn-
cia da AIR, da avaliao, por um agente externo, do processo regulatrio, solicitava
sugestes dos diferentes atores da sociedade americana para que fosse produzido um
conjunto de recomendaes para uma nova executive order, para um novo decreto
acerca da reviso regulatria, de modo a permitir que a relao entre o OIRA e as
agncias, e questes como transparncia, participao do pblico, anlise de custo/
benefcio, impactos intergeracionais, agilidade do processo regulatrio fossem revistas,
analisadas e aperfeioadas.
curioso notar que, mesmo num pas que j tem essa experincia j so mais
de 30 anos de experincia em AIR ainda hoje, alguns importantes interlocutores,
agentes, formadores de opinio, inclusive, possuem dvidas sobre o alcance da AIR
como instrumento de aplicao ao conjunto das agncias reguladoras. H, por exemplo,
a manifestao da professora Susan Rose-Ackerman, que, nesse processo de consulta
que o presidente Barack Obama iniciou, opina que, de fato, as agncias independentes
no deveriam estar submetidas a esse guarda-chuva da AIR conduzida pelo OIRA,
exceto se elas concordassem voluntariamente em participar. De certa forma, estabelece-
se uma certa distino de tratamento, que fortalece aquela ideia de que o governo
estaria, atravs do OIRA e da AIR, se imiscuindo demais no dia a dia do processo
regulatrio no mbito das agncias. importante ver como um tema como esse ainda
suscita debates num pas que j tem bastante experincia nessa matria.
A experincia do Reino Unido tambm muito interessante. A partir da
criao, em 1997, da Better Regulation Task Force, que tambm sofreu como
bem lembrou a doutora Lucia vrios ajustes institucionais, sendo os mais recentes
Better Regulation Executive e, nalmente, Risk and Regulation Advisory Council. A
experincia do Reino Unido uma das experincias mais bem-sucedidas, inclusive
257
devido aos ajustes recentes que eles usaram para reduzir o nvel de formalismo e ex-
cessos do prprio processo. E, ns estamos agora, no mbito do prprio PRO-REG,
inclusive concluindo, na verdade, a negociao de uma cooperao com o governo
britnico, em que vamos ter o apoio desse pas para conhecer, mais de perto, aquela
experincia e propiciar aos nossos funcionrios, das agncias reguladoras brasileiras
e dos ministrios, a possibilidade de conhecer, de perto, e receber treinamento,
qualicao nessa matria, a partir dessa perspectiva.
Tambm no mbito da Comisso Europeia, houve interessantes avanos
em relao a isso, como a criao, em 2006, no gabinete do secretrio-geral da
Comisso Europeia, de uma unidade de avaliao de impacto, como resultado
direto, inclusive, de uma iniciativa de melhora regulatria, lanada em 2001. Isso
tem, enm, levado a uma intensicao dessa atividade, na esfera da Comisso
Europeia, at porque, a Comisso Europeia vem, cada vez mais, assumindo funes
reguladoras, no mbito da Europa.
No domnio dos pases da OCDE, inclusive, ns observamos a OCDE sempre
destaca isso um crescimento impressionante do nmero de pases que adotam a
AIR. Hoje praticamente a totalidade dos pases da OCDE adota, de alguma forma,
algum tipo de anlise regulatria. H uma intensicao, ocorrida nos ltimos trs,
quatro anos, no que se refere ao uso de certos instrumentos que tornam os proces-
sos de AIR mais complexos, mais frequentes e mais intensos em diferentes pases.
Em pases como Canad, Nova Zelndia, Blgica e nos prprios Estados Unidos,
que estavam j um pouco mais adiantados, no houve tantas mudanas assim. Mas
aqueles pases que comearam um pouco mais tarde a implementar esse mecanismo
tiveram, de fato, um crescimento muito grande na utilizao da AIR e na adoo de
metodologias para essa nalidade.
Os benefcios da AIR so muitos, especialmente para um pas como o nosso,
que tem uma tradio de produo legislativa to extensa. Sobretudo, temos: os
ganhos relacionados transparncia; o aumento da conana no governo e na
qualidade do processo da elaborao de normas; a melhoria da coerncia entre as
polticas e setores econmicos, impactos econmicos derivados dessas regulaes. A
necessidade de simplicao administrativa se reduz, na medida em que a prpria
produo de normas e regulamentos menos exagerada. H tambm ganhos de
credibilidade e legitimidade, mas , sobretudo como destaca a OCDE, uma ques-
to que precisa ser demonstrada. Ou seja, para que possamos chegar a concluses
desse tipo, no caso brasileiro, ns precisamos comear a fazer a AIR.
Quais so os elementos da anlise? i) identicao e denio do proble-
ma; ii) explicitao dos objetivos desejados; iii) considerao das opinies; iv)
258
consultao; v) anlise das opes avaliao dos seus impactos esperados; vi)
recomendaes relativas s opes de polticas; vii) comunicao dos resultados;
e, nalmente, viii) monitoramento e reporte dos avanos e dos progressos obtidos
pela prpria regulao.
A OCDE costuma utilizar nos seus debates um grco que mostra, um pouco,
essas etapas, a partir da denio, identicao, avaliao, consulta, seleo e design,
e as consequncias e correlaes implicadas. No caso da denio, os objetivos das
polticas pblicas e o prprio contexto dessas polticas determinam precisamente
o que que se vai fazer. A identicao das opes regulatrias tudo precisa ser
ponderado; quais so as possibilidades de no se adotar essa ou aquela regulao. As
avaliaes envolvem custos, benefcios e demais impactos, e de fato existem impactos
secundrios que precisam ser considerados como benefcios ou impactos perversos da
prpria regulao. H o envolvimento dos diferentes stakeholders no processo decisrio
e, h hoje, no Brasil, uma demanda forte, nesse sentido, para aumento de participao
das entidades de defesa do consumidor, ambientalistas etc. Hoje, no podemos mais
considerar que os stakeholders sejam apenas e to-somente os setores regulados, os
empresrios, as empresas que vo ser impactadas, pois h uma ampla disseminao no
interesse pelo processo regulatrio. A seleo da melhor opo e, nalmente, o design
e a adoo da soluo. A tomada de deciso o que conclui esse processo.
A OCDE aponta, tambm, alguns detalhes importantes, algumas questes que
precisam ser respondidas, quando se d incio a um processo de regulao. Estas dez
questes identicam os principais problemas que uma AIR precisa enfrentar, como:
1) Uma denio prpria do problema.
2) Se a ao do governo se justica.
3) Se ela realmente necessria.
4) Se a regulao a melhor forma de atingir aquele objetivo.
5) Se a regulao tem base legal. Esse um ponto muito importante, na medida
em que da que vem a legitimao do prprio processo regulatrio. Qual
o nvel de governo responsvel por aquela ao, porque, ainda hoje no caso
brasileiro, h conitos de competncias e de diculdades, muitas vezes em
que a Unio se sente tentada a fazer aquilo que competncia dos entes da
federao os estados, municpios , porque, em grande medida, nossos
entes subnacionais ainda no implementam as suas efetivas competncias.
6) Se os benefcios justicam os custos.
7) Se a distribuio de efeitos, no mbito da sociedade, transparente.
259
8) Se a regulao clara, consistente e compreensvel, acessvel aos usurios.
9) Se todas as partes interessadas tiveram oportunidade de apresentar seu
ponto de vista.
10) Se vamos, de fato, conseguir que essa regulao seja implementada.
A dimenso institucional da AIR , sem dvida nenhuma, como disse o
professor Alexandre Arago aqui, um dos aspectos mais complexos, especialmen-
te, quando ainda no temos essa experincia prvia e os temas de coordenao
governamental ainda so um pouco frouxos. Trata-se, de fato, de um processo
dinmico, que envolve:
o centro decisrio e os reguladores setoriais;
questes tais como sistema de freios e contrapeso tem de se encontrar
sempre o ponto de equilbrio nesse sistema;
uma carncia ainda muito grande e uma necessidade de expertise por par-
te dos ministrios e reguladores setoriais ou seja, todos os agentes que
exercem funes regulatrias e tambm daqueles que, de certa maneira,
vo exercer a funo de superviso regulatria;
diviso de tarefas, clareza de papis;
equilbrio entre a discricionariedade poltica e a necessidade de expertise, ou
seja, no podemos puxar muito nem para um lado e nem para o outro;
a questo do timing saber, em que medida teremos capacidade de esperar
pelas etapas que um processo de anlise regulatria exige; e
tambm, as questes relacionadas ao prprio regime poltico, no caso
como o nosso, em que temos um regime presidencialista no qual o chefe
do Poder Executivo detentor direto de uma srie de prerrogativas e
competncias especcas.
Os desaos na implementao da anlise possuem questes tais como as
relacionadas ao prprio instrumento, e as relacionadas prpria estrutura e ao
processo de AIR. Essas questes certamente ainda tero de ser discutidas no nosso
caso. No temos ainda clareza quanto a isso. At porque aqueles pases que h mais
tempo vm discutindo essas questes tambm no chegaram a um acordo total a
respeito, por exemplo, de limites para implantao da AIR; a partir de que custo
devo fazer essa anlise e de que tipo deve ser essa anlise, em funo disso? Vrios
pases estabelecem valores ao se examinar os custos que aquela regulao impe
sociedade para determinar se ela vai ser ou no submetida a uma anlise mais
260
rigorosa. E esses limites so, assim, de um para dois, ou seja, variaes de mais de
100% entre um pas e outro, em contextos at bastante semelhantes. Olhando
pela perspectiva de nosso continente, a diferena entre Estados Unidos e Canad
brutal. Essa uma discusso que, num determinado momento, precisaremos fazer
para que no caiamos naquele problema que o Pedro falava, de estabelecer um
regulamento nico em que caiba tudo e, no m, acaba se tornando um exerccio
de mera formalidade, sem atender s reais necessidades.
A OCDE recomenda um declogo de boas prticas que, acredito, podero ser
muito teis na nossa experincia. Comeando, no topo da lista, pela necessidade de
compromisso poltico e apoio nos nveis superiores. A experincia da Anvisa mostra
que, pelo menos l, de fato, estamos encontrando esse ambiente positivo, favorvel,
mas ele depende tambm da questo legal. O professor Alexandre mencionava
a necessidade de que haja um regulamento legal para isso, embora, em alguma
medida, pudssemos implementar a AIR por meio de atos internos ou decretos,
tendo em vista que , inicialmente, uma etapa que envolve instncias do prprio
Poder Executivo. Mas, de fato, uma base legal slida daria maiores condies de
implantao dessa ferramenta sem questionamentos e sem uma resistncia to
grande do ponto de vista da sua legitimidade.
Ns temos a questo da alocao das responsabilidades pela aplicao da
AIR como um dos problemas que precisam ser enfrentados. E a discusso saber
se vamos ter ou no, em algum momento, uma unidade responsvel por isso,
fora do mbito das agncias reguladoras, e onde ela se situaria. No h ainda, no
Brasil, segurana e clareza sobre qual seria a melhor soluo. Sob a perspectiva de
um rgo que exerce funes de coordenao de governo, que a Casa Civil da
Presidncia da Repblica, tenho a impresso de que o melhor, realmente, seria algo
como ocorre no modelo dos Estados Unidos, em que um rgo da Presidncia da
Repblica exerce essas funes. De alguma forma, hoje, a Casa Civil desempenha
parte dessas funes no que se refere a certos atos, como vou falar mais adiante.
Mas a AIR, no sentido de normas complementares e de todo tipo em todos
os setores, exigiria, certamente, uma superviso centralizada da qualidade, mas
fundamentalmente montada a partir de uma estrutura tcnica, que precisaria ser
muito reforada. Objetivao e priorizao de esforos de AIR, desenvolvimento
de diretrizes e orientaes amplas, conduo de anlises consistentes, consultao,
transparncia e comunicao, treinamento e a AIR sendo aplicada para todas as
regulaes so outras prticas recomendadas pela OCDE.
Um tema importante, no caso brasileiro especialmente, em funo da nossa
quantidade de normas, diz respeito transparncia no processo de nulao das leis e a
261
realizao de processos de consulta pblica. Em grande medida, as agncias reguladoras
j vm desenvolvendo essa metodologia de consultas pblicas. O PL n 3.337/2004
pretende tornar essas consultas mais homogneas e obrigatrias para o conjunto das
agncias, mas no temos regramentos gerais para consultas pblicas em relao regu-
lao do governo como um todo. Em grande medida, os rgos e entidades que tm
funes regulatrias desconhecem completamente a necessidade de consulta pblica.
E mesmo no que se refere a PLs e decretos, esse instrumento ainda muito pouco
utilizado, at porque, com grande frequncia, a produo legislativa, no mbito do
Poder Executivo, se d de forma a incrementar lista e com calendrios curtos.
Mas, aqui e ali, tivemos experincias interessantssimas de consultas pblicas
realizadas, que tm despertado amplo interesse e participao da sociedade. Um
caso recente foi a nova proposta do governo j em fase de nalizao da reviso
da nova lei que vai substituir a Lei Rouanet, instituindo o Pr-Cultura e os novos
mecanismos de incentivo cultura e produo cultural. Essa proposta cou durante
quase 60 dias em consulta pblica e recebeu quase mil sugestes dos mais diferentes
setores da sociedade. Temos de pensar um pouco tambm a respeito desse aspecto:
como institucionalizar e tornar as consultas pblicas uma parte real e integrante
dos processos de anlise, como , inclusive, a experincia dos pases europeus da
OCDE, que possuem diferentes mecanismos de consultao de participao que
tm sido intensicados, no apenas para os PLs, para as leis primrias, mas tambm
para as normas subordinadas. A prpria OCDE identicou isso na anlise que fez
do caso brasileiro, que est numa situao ainda um pouco distante tambm dos
pases que tm as melhores prticas em relao aos processos de consulta pblica.
Estamos melhores em termos comparativos, segundo os critrios utilizados
que alguns pases como Alemanha, Espanha e Portugal, mas bastante distantes de
alguns pases que tm grande tradio na utilizao desse instrumento.
Tambm no que se refere a transparncia e facilidade de acesso, que um
elemento fundamental, no estamos nas melhores posies, apesar dos nossos
enormes avanos nos ltimos dez anos, especialmente a partir da introduo
da internet, no que se refere utilizao das tecnologias para disponibilizao
das nossas normas. A reviso interpares da OCDE tambm abordou o tema da
unidade de superviso da qualidade da regulao, especialmente a partir da viso
da abordagem do governo como um todo, e sob a perspectiva da independncia
dos reguladores setoriais. Relacionou tambm a necessidade de uma abordagem
que contemple a horizontalidade dos processos regulatrios e a necessidade de
segurar essa coerncia da regulao. Os exemplos mais evidentes que temos so:
alm do OMB, a prpria Better Regulation Executive (BRE) no Reino Unido.
H, tambm, experincias interessantes na Austrlia e na Holanda, e especialmente
262
no caso mexicano, como j foi aqui demonstrado. Como diz o senhor Alfonso,
a OCDE considera que o desenho institucional mexicano est entre os cinco
melhores do mundo. E o que temos aprendido com a experincia mexicana
realmente conrma essa ideia.
No mbito do PRO-REG, tambm contemplamos essa possibilidade e temos
efetuado estudos com essa preocupao. Mas muito interessante registrar que, h
algum tempo, tive oportunidade de, a pedido do jornal Valor Econmico, receber
um jornalista e falar, um pouco, a respeito da agenda do governo nessa matria.
Mencionei muito rapidamente, quase en passant, essa ideia que estava sendo ana-
lisada e estudada tnhamos contratado consultorias, inclusive, para fazer exames
de alternativas , e o jornalista cou com os olhos brilhando: Quer dizer que o
governo vai criar uma superagncia?. E a no deu outra: a manchete saiu daquele
jeitinho assim sensual: Governo pode criar superagncia para scalizar agncias. A
leitura no podia ser pior, porque o doutor Pedro Dutra, um dos juristas brasileiros
que tm se debruado neste tema, poucos dias depois, uma semana depois, publica
um artigo criticando: Governo quer acabar com autonomia das agncias (...).
um tema realmente sensvel e precisamos trabalh-lo como eu falo inclusive aqui
nessa matria que saiu
10
com muita cautela para no cairmos na armadilha de
jogar fora essa ideia sem antes t-la estudado com cuidado para que, se for o caso
de se encaminhar ao Congresso uma sugesto, ela seja bem fundamentada.
Eu, particularmente, tenho a anlise, avaliao de que poderamos aproveitar
agora uma discusso que vai acontecer em breve com o Congresso, que a in-
troduo de uma Lei Orgnica da administrao pblica no Brasil para tratar de
questes como essa. Acho que seria prudente termos uma norma que nos d essa
autorizao para desenvolver esse tipo de ferramenta e de instituio, sem precisar
estar atrelados a esta noo restritiva de que a autonomia regulatria seria fatalmente
trucidada pela existncia de uma instituio com essa nalidade.
Vou concluir aqui reforando a importncia da relao que h entre esse
tema e a questo do acesso informao. Ns temos discutido, no caso brasileiro, a
necessidade de uma lei de acesso informao tambm como elemento importante
para garantir que a participao cidad nas polticas pblicas seja concretizada.
Hoje ns j temos, de fato, no Congresso Nacional, o PL n
o
5.228, que busca
precisamente suprir essa lacuna na nossa legislao e superar essas diculdades,
que so decorrentes ainda da cultura do segredo na nossa estrutura administrativa.
10. FARIELLO, D. Governo pode criar superagncia para scalizar agncias. Valor Econmico, So Paulo, 4 de novembro de 2009. Disponvel
em: <http://www.regulacao.gov.br/noticias/governo-pode-criar-superagencia-para-scalizar-agencias/>
263
Essa lei um elemento que eu considero, que eu reputo essencial para que tambm
possamos avanar na AIR.
E, nalmente, alm da experincia piloto que a Anvisa est implementando e
que deve ter efeitos positivos no conjunto das agncias, eu queria destacar que, apesar
de no termos cultura ainda em AIR, ns temos uma norma, um decreto, o Decreto
n
o
4.176, de 2002, que, me parece, estabelece um esqueleto muito interessante, muito
bom, para que ns possamos avanar nessa direo. Ele estabelece as normas e diretrizes
para a elaborao, redao e encaminhamento, ao presidente, dos projetos supranorma-
tivos, mas no rege os atos internos dos ministrios e das agncias reguladoras. Se ns
analisarmos o anexo desse decreto que estabelece as questes que devem ser analisa-
das na elaborao de atos normativos no mbito do Poder Executivo , veremos um
conjunto de questes que, basicamente, responde a todos aqueles pontos do check list
e das perguntas que a OCDE recomenda que devam ser respondidas antes da edio
de normas e regulamentos. Ento, esse decreto que j tem sete anos de vigncia ,
me parece, um excelente ponto de partida para que possamos aprofundar e avanar
a implantao de uma AIR no Brasil, estendendo, talvez, a sua aplicao ao conjunto
dos entes e dos rgos que possuem competncias reguladoras.
No um processo simples e vai demandar, como recomenda a OCDE, muito
treinamento, alm de um processo de conscientizao de que essa ferramenta , de
fato, contributiva para a melhoria da qualidade da regulao, para a transparncia
e para a prpria legitimidade da ao do Estado. Se no, vamos continuar ainda
produzindo normas aos borbotes e ampliando, cada vez mais, aquele conjunto
enorme de normas e instrumentos, sem saber, de fato, qual a sua real importncia,
repercusso e impacto para a nossa sociedade.
Muito obrigado.
Lucia Helena Salgado Eu agradeo ao doutor Luiz Alberto Santos que, em
curto espao de tempo, fez uma exposio bastante sinttica dos esforos que o
governo tem feito no sentido de aprimorar a qualidade regulatria no Brasil e as
perspectivas que temos adiante. O primeiro inscrito para o debate Ronaldo Seroa,
depois Eduardo Fiuza.
Ronaldo Seroa da Motta Do Ipea. Talvez eu esteja realmente equivocado. Esta-
mos gastando, h algum tempo, muito papel, emitindo muito carbono, e realizando
muitos seminrios, para discutir AIR e sempre entendo que algo no mbito da
ao da agncia reguladora. A agncia reguladora faz algo ou toma decises que
precisam de anlises muito profundas e que elas no tm realizado; parece que
tomam as suas decises sem anlise. s vezes, at se fala em aspecto legal. Concentra-
264
se muito naquelas normas que as agncias decidem e que geralmente reetem um
marco regulatrio uma poltica que o Congresso determinou.
Por outro lado, estranho que no haja uma preocupao um pouco mais
nobre. Vou dizer qual : faz-se um marco regulatrio e no se analisa o seu impacto.
Por exemplo, quando se fez o marco regulatrio do biodiesel, ningum discutiu o
impacto em desmatamento. Quando se faz o marco regulatrio do pr-sal, ningum
discute quais so os impactos nas taxas de captao e se vamos trabalhar com parceria
ou no. Sempre h uma discusso um pouco vaga; identicar custos e benefcios,
perdedores e ganhadores. Quando voc faz o marco regulatrio, esse, sim, denitivo.
Depois, passam-se oito a dez anos discutindo; quando o marco est pronto, ocorrem
imperfeies, porque no se estudaram os impactos. Quer-se discutir um detalhezinho
da norma. O que na verdade todo mundo sabe que, quando a agncia reguladora
vai implementar normas, os perdedores do marco regulatrio vo at l, na consulta
pblica e audincia pblica para tentar reverter o que o legislador props. Para mim,
isso too much ado about nothing (muito barulho por nada).
Um segundo aspecto que tambm me chama a ateno que quero ser
desmentido para parar de falar nisso o rgo americano ontem foi dito no
faz AIR de agncias independentes. Vamos parar com isso. O Luiz Alberto vem
aqui e coloca isso como exemplo. No ; de agncia administrativa. O rgo
ingls faz as-ses-so-ra-men-to, para quem quiser. Se esse o objetivo, estamos mais
preocupados com qual a metodologia de impacto. Vamos discutir as metodologias,
como que se fazem isso e aquilo em certos casos. Porque no h esse rgo de oversight
(superviso) em lugar nenhum. Esse documento da OCDE que foi levantado no possui
experincia nesse caso de agncia reguladora independente, muito menos em setores
de infraestrutura. Existe toda uma experincia quando voc tem problema de sade,
meio ambiente etc. Eu continuo achando que a discusso no bem focada.
Terceiro aspecto o nosso problema quem j passou por AIR sabe no esti-
mar custo/benefcio. O que se entende sobre custo e benefcio? No Brasil, concorrncia
para uns custo, e, para outros, benefcio. verdade. Se voc disser que uma empresa
dominante no setor vai reduzir o seu share para uma nova entrar, tem gente que acha
isso horrvel: Cad a campe? Tem de se manter a campe. Ora, no h denio.
Transferncia de excedente do produtor, para ns, transferncia de renda e isto no
custo nem benefcio; para uns, isso um custo enorme. Ento, usar o mercado, para
uns, muito ruim, porque traz desigualdade; para outros, no . No temos conceitos
sobre o que custo/benefcio para fazer a anlise de custo/benefcio. Ento, vamos
decidir; o mais importante deni-los, porque quando os Estados Unidos e o Reino
Unido o fazem, tenho certeza de que eles no tm dvida sobre isso.
265
Eles no tm dvida de qual o papel da concorrncia, nem qual o papel do
mercado e nem qual o indicador de bem-estar. Eles no tm dvida sobre isso.
muito fcil voc seguir uma trilha e impor boas normas, mas estamos comeando
de baixo. O que entendemos como aumento de bem-estar? A gente no tem isso.
Eu continuo achando que existe uma tentativa e uma vontade de rever o marco
regulatrio atravs de uma AIR dentro das agncias. Esse o meu temor; no
nem a interferncia. o processo de dizer: No, o legislador decidiu isso, mas
agora estamos analisando; neste momento, no importante porque as pequenas
e mdias empresas vo perder. Como se mede a pequena e mdia empresa? Se ela
tivesse como objetivo per se, teria de estar no marco regulatrio. A, voc introduz
algo exgeno, como est ali no decreto, de que as pequenas e mdias empresas se
tornam objetivo acima de qualquer marco regulatrio setorial. Vamos combinar
isso antes.
So esses os pontos.
Eduardo Fiuza Do Ipea. Posso continuar a pergunta dele? Porque a minha
tem muito a ver com isso. Vou perguntar ao Alfonso Carballo na linha do que
o Ronaldo comentou se no Mxico existem agncias independentes e, se elas
existem, se so do tipo das agncias americanas, como Federal Communications
Commission (FCC), Federal Energy Regulatory Commission (FERC). Se elas
existem, a Cofemer j tem essa mesma autoridade de revisar os drafts (projetos)
regulatrios? Nesse caso, independentemente de qual tipo da agncia, quem faz a
consulta pblica: a Cofemer ou a agncia?
Terceiro pergunta do Ronaldo: quais so os custos que so inseridos dentro
dessa anlise custo/benefcio? H custo de transao, h algum tipo de hold up? E
como so distribudos esses custos? H alguma ponderao sobre os grupos envol-
vidos? Ou seja, existe alguma funo de bem-estar implcita nessa anlise?
E, por m, pergunto a ele: admitindo que o papel da Cofemer e da agncia,
de se buscar fazer esse tipo de avaliao de impacto regulatrio, mesmo que fosse
s uma avaliao, seja ex ante, seja ex post e comparando aqui com o exemplo
brasileiro, em que se v a Anvisa, que uma agncia, fazendo uma avaliao do seu
impacto regulatrio independentemente , qual a vantagem de fazer isso dentro
de cada agncia ou faz-lo num organismo central, como a Cofemer? Quer dizer, h
ganhos de escala, h ganhos de escopo, qual seriam as vantagens e desvantagens?
Lucia Helena Salgado Alfonso, por favor.
Alfonso Carballo Prez Existe um debate no Mxico sobre conceder certa au-
tonomia a alguns rgos governamentais. Qual o papel que deve desempenhar
266
um rgo como a Cofemer? Nesse caso particular, considero que devem conter
dois aspectos em uma comisso como Cofemer. Por um lado, a Cofemer tem o
mandato para rever a nova regulao, e, nesse mandato, argumenta-se uma auto-
nomia maior, mas por outro lado, a Cofemer tambm tem de promover reforma
regulatria. No caso desse importante papel da Cofemer, a autonomia talvez no
seja o instrumento mais necessrio para se levar adiante uma reforma regulatria
profunda; o que se precisa um poder maior junto aos que tomam as decises,
particularmente a Presidncia da Repblica. Esse o primeiro ponto que temos de
considerar. O que queremos: autonomia ou mais poder? A primeira coisa isso,
o primeiro debate que tem de ser feito.
Eu entendo que, no caso da Austrlia, no caso do Canad, muito impor-
tante que se sustente essa autonomia. Estamos falando de dois pases cujos custos
regulatrios so totalmente diferentes, e, no caso do Mxico, ainda muito forte
o custo que implica a regulao e, nesse sentido, muito importante, talvez no
neste momento, considerar questes de ter mais autonomia. A Cofemer j tem
autonomia tcnica e operacional, mas no nanceira. Porm, a parte nanceira
talvez no seja a mais importante. A Cofemer custa ao pas entre US$ 6 milhes e
US$ 8 milhes. Esse o custo desta agncia por ano. Por exemplo, o ano passado
foi atpico recebemos US$ 8 milhes mas, de acordo com a proposta para o
ano seguinte, vamos receber US$ 6 milhes, e que geralmente vo para salrios.
H aproximadamente 110 pessoas trabalhando na Cofemer em todos os nveis,
incluindo motoristas. Essa a primeira parte que queria destacar.
Agora, o que a Cofemer analisa? Aqui, particularmente, a Cofemer se foca
em todo tipo de custo, porm o mandato se estabelece acerca dos custos sociais.
bem certo que poderamos impor custos a certos regulados, por exemplo, a um
monoplio. Ento, o que teramos de ver , alm do impacto sobre esse mono-
plio, o impacto na sociedade. Por exemplo, em algum leilo, que se faa sobre o
aspecto eltrico ou sobre algum outro tema que se tenha de fazer, provavelmente
esto impondo custos regulatrios sobre o regulado, mas para a sociedade se esteja
considerando uma srie de benefcios.
Agora, como se podem estabelecer esses tipos de custo? Depende do tipo de
regulao. Por exemplo, se quisermos englobar, podemos identicar que existem trs
tipos de regulao: i) a regulao econmica que est incidindo diretamente sobre os
monoplios, onde existe um poder muito importante de mercado, cujas caractersticas
do mercado tm altos investimentos em infraestrutura. Esses tipos de metodologias
so totalmente diferentes da ii) regulao do tipo social, quando estamos falando de
meio ambiente, sade, tabaco, ou outros tipos de regulaes; e iii) o caso das regula-
267
es administrativas outro tipo, no qual podem entrar questes, desde uma emisso
de um passaporte ou de um registro escolar a todo tipo de regulao. Ento, nesse
sentido, a manifestao de impacto regulatrio tem de considerar os custos, porm
de diferentes pontos de vista, porque no a mesma coisa ter um custo regulatrio
para um monoplio e ter um custo regulatrio para uma questo em que exista um
problema de externalidades ou de bens pblicos, para dar um exemplo.
Isso seria praticamente o que consideraramos no caso regulatrio do Mxico.
Estou de acordo que muito importante pr no centro do debate as metodologias
para poder medir como se estabelecem os custos, mas no tanto o procedimento, o
processo, a maneira como o marco institucional. Quando se analisa a regulao,
no se presta ateno apenas no que seria a teoria do interesse pblico, que se conhece
como uma teoria tanto positiva como normativa da literatura que est sendo publi-
cada a respeito dos aspectos sobre falhas de mercado ou aspectos sobre questes mais
normativas, tais como questes redistributivas. Tambm existe toda uma tendncia,
sobretudo na Escola de Chicago, de se focalizar no que se conhece como a teoria da
regulao econmica tambm no papel que representam as prprias instituies.
Ento, nesse sentido, importante a blindagem, porque se essas instituies
so frgeis pois podem ser capturadas , uma instituio, tal como uma agncia
encarregada de revisar os reguladores, ou seja, regular os reguladores, torna um
pouco mais difcil a captura regulatria. Por qu? Porque, obviamente, uma agncia
privada em algum setor, pela prpria relao que tem com seus stakeholders, estabe-
lece com eles uma relao muito permanente e, em algumas ocasies, se no estiver
bem blindada, essa instituio pode ver, em seus objetivos, mais que a promoo
de regulaes do tipo eciente; estaro fazendo regulaes sob medida para esses
monoplios. Ento, nesse sentido, submeter essa regulao a um processo com
uma agncia mais global e tambm independente, neste caso, obviamente pode
neutralizar um possvel problema de captura regulatria.
O problema da agncia tambm muito importante e no somente no que
diz respeito parte de atender efetivamente s metodologias; existem muitas me-
todologias, estamos criando metodologias. Por exemplo, o caso que eu trouxe, o
parecer que emiti. Estvamos vendo que a comisso reguladora de energia tem sido
uma comisso que tem impulsionado esses temas muito bem. Talvez tenhamos
uns detalhes sobre as metodologias para determinar preos de vendas de primeira
mo; por exemplo, estamos propondo alguns modelos da famlia Garch,
11
para
endogeneizar a volatilidade. Existem vrias metodologias, dependendo do caso
11. Da sigla Generalized Autoregressive Conditional Heteroskedasticity, que, em portugus, Heterocedasticidade condicional autor-
regressiva generalizada.
268
de que estamos tratando. Porm, acredito que, pelo tempo e pelo frum que est
sendo organizado aqui, obviamente enfoquei, acima de tudo, as experincias do
desenho institucional que temos no Mxico, o qual, dentro dos benefcios que ob-
servamos, um marco regulatrio bem desenhado, no somente com relao aos
efeitos no mercado, mas tambm com relao blindagem das instituies contra
uma possvel captura regulatria. No sei se respondi pergunta.
Pedro Ivo Sebba Ramalho Vou comentar aqui as questes colocadas pelo Seroa.
Primeiro, alm de exercer hoje a funo de assessor do presidente da Anvisa, sou
servidor de carreira da agncia. Sou especialista em regulao em vigilncia sanitria.
Tambm tive oportunidade de, na minha tese, estudar a criao, surgimento das
agncias, seu desenho institucional etc. Ento, tenho convico de que no se deve
exibilizar, atacar, prejudicar o carter independente, autnomo dessas maiores
novidades da administrao pblica brasileira nas ltimas dcadas, na minha vi-
so. Mas no se pode tambm, por outro lado, querer levar esse pressuposto, esse
fundamento da independncia, da autonomia, sem limites. Ento, nesse sentido,
imagino que se possam criar critrios que devam ser aplicados a todos os rgos e
entidades da Administrao Pblica.
Falando no mbito federal, deve-se incluir, sim, as agncias reguladoras inde-
pendentes nessa AIR, seja ela feita internamente, na agncia, ou fora da agncia.
Ou, melhor ainda, talvez, na minha viso, que seja feita uma anlise interna, pela
prpria agncia, para que ela tenha capacidade de acordo com as boas prticas,
que foram comentadas aqui de aumentar os subsdios para tomada de deciso
da melhor forma possvel, e que um rgo central que tenha inclusive a possi-
bilidade de trocar experincias em matria regulatria entre outros rgos, sejam
eles independentes ou no possa fazer tambm a sua avaliao, melhorar a qua-
lidade e aprimorar esse processo de AIR. O prprio PL da Lei Geral das Agncias
Reguladoras (PL n
o
3.337/2004) avana nesse sentido, porque uniformiza uma
srie de critrios para consulta pblica, por exemplo, tornando-o obrigatrio e
dando maior transparncia para as agncias reguladoras, como reunies pblicas
das suas diretorias, e assim por diante. Tambm promove uma previsibilidade para
o processo, uma estabilidade das normas e propicia um ambiente mais favorvel
implementao da AIR no Brasil.
Na nossa viso, no toa que a Anvisa se mobilizou fortemente a partir de
2007 para, pelo menos, desenvolver algumas estratgias de introduo desse tema,
e buscar seu amadurecimento no que diz respeito sua cultura institucional. E,
para nalizar, no se pode, de forma coerente com esse raciocnio que desenvolvi
aqui, imaginar que as agncias reguladoras brasileiras sejam entes que pairem
269
na estrutura, no arranjo institucional do Estado brasileiro. Elas so parte dessa
estrutura e devem estar de acordo com a prpria cultura poltica nacional que
tem o Estado muito forte e no centro da sociedade, mas de maneira que funcione
harmonicamente com critrios que sejam comuns a todas as estruturas. nesse
sentido que a agncia tem trabalhado e que eu pessoalmente imagino tambm que
se deva construir a AIR no Brasil.
Lucia Helena Salgado H duas pessoas inscritas. Por favor, peo que se iden-
tiquem ao microfone.
Teresa Liporace Do IBRAC. Eu gostaria de ouvir do doutor Alfonso, no que diz
respeito ao processo interno de anlise, conduzido dentro da Cofemer, se esse processo
envolve, de alguma forma, a interlocuo ou a consulta a atores que representam
determinados segmentos da sociedade como, por exemplo, as organizaes de con-
sumidores. E, na pergunta que me antecedeu, acho que faltou e gostaria de ouvir
um pouco sobre isso discutir se o processo de implementao da AIR promoveu
ou contribuiu para o aumento da participao nas consultas pblicas, que foram
destacadas aqui por dois palestrantes, como o professor Arago, como sendo um dos
desaos promover, ampliar ou qualicar a participao da sociedade nos processos
regulatrios e tambm pelo doutor Luiz Alberto, da Casa Civil. Obrigada.
Alfonso Carballo Prez Em primeiro lugar, vou comear pela ltima questo.
Efetivamente, o processo incrementa a participao e isso o que garante que essa
poltica seja permanente. De fato, no somente fazemos a participao atravs do
portal de internet. Regularmente organizamos fruns sobre reforma regulatria; pelo
menos duas vezes ao ano so feitos fruns nacionais de reforma regulatria, porque
temos de promover a poltica de reforma regulatria no somente nas Entidades
Federativas (EFs), mas tambm nos Estados. Mxico um governo federal.
No acho que os modelos de autonomia funcionem totalmente. No temos
que seguir padres federais nas ordens locais; acho que muito perigoso poder
misturar o que funciona na ordem federal em todo um pas e coloc-lo numa EF.
Porm, o que funciona em ambos a participao. Tanto em nvel federal quanto
em nvel local, muito importante que agncias, consumidores, instituies aca-
dmicas estejam participando na elaborao e confeco da regulao. No caso do
Mxico, adicionalmente, fechamos convnios. Temos uma srie de convnios com
diferentes atores, como cmaras empresariais, mas tambm temos convnios de
participao com a Comisso Federal de Concorrncia (CFC). Se recebemos uma
regulao que tem efeito sobre a concorrncia, temos que avis-los que chegou a
regulao, para que eles nos deem seus comentrios, que so levados em conta.
270
No caso dos consumidores, tambm temos um convnio com a Procuradoria
Federal do Consumidor. Aqui o que tentamos fazer , argumentando a ao coletiva,
tentar estabelecer convnios com associaes de consumidores. Isso muito im-
portante, porque geralmente a maior parte dos comentrios vem daquelas grandes
empresas que tm o poder de contratar escritrios de advogados especializados,
com uma ou outra exceo; por exemplo, no caso do milho transgnico o Mxico
o pas de origem do milho. Quando comeamos a promover uma poltica para
poder implementar milho transgnico no Mxico, recebemos por exemplo, num
anteprojeto que estava vendo, quase 8 mil comentrios de grupos ambientalistas.
Ento, existe sim, em certas partes, uma participao muito forte de grupos de
pessoas, mas, infelizmente, isso s ocorre em alguns temas que so controversos.
Porm, no conseguimos isso, por exemplo, em algum caso que esteja relacionado
ao impacto sobre as tarifas eltricas ou tarifas de telecomunicaes. A se veem um
pouco mais ausentes os comentrios dos participantes.
Ento, neste sentido, o que muito importante que, dentro da poltica,
isso um tema cultural. Temos que comear a promover isso atravs de convnios;
no apenas tendo uma pgina na internet, porque pouqussima gente conhece a
pgina. O fato que, agora, geralmente, a principal fonte de muitos jornalistas
especializados nesta matria a Cofemer. Muitas notas so geradas diariamente
nos jornais nacionais mas estou falando de notcias especializadas e sua prin-
cipal fonte aqui. Se estamos vendo, por um lado, a postura e a justicativa do
regulador, a postura da Cofemer e a postura de certos participantes nos mercados
tanto consumidores quanto grandes empresas , isso denitivamente um aspecto
cultural. Eu acho que, se medirmos os primeiros anos de vida da Cofemer nesse
processo, veremos que os comentrios eram muito poucos. Agora, estamos tendo
comentrios sobre quase todos os tipos de regulao, no somente a regulao que
incide sobre o monoplio, mas tambm a regulao que incide sobre a cidadania,
que pode ser desde trmites migratrios at questes de uma campanha de sade.
Acho que isto um processo de cultura, mas, denitivamente, precisam-se criar
instrumentos adicionais. Ou seja, a Cofemer tem de ir onde esto os stakeholders
para receber comentrios, porque muito difcil que eles cheguem at ns, pelo
menos nos primeiros anos de vida.
Kleber Ferreira Da Agncia Nacional de Sade Suplementar, Rio de Janeiro.
Eu queria que se discutisse a questo da independncia das agncias, porque, no
caso brasileiro, temos a experincia, pelo menos na nossa agncia reguladora, de,
a cada mudana de direo, indicao de diretores, ocorrer uma alterao do regi-
mento interno que esvazia determinada diretoria que est saindo, e transferindo
as atribuies para a outra, para dar continuidade. Isso um ponto.
271
Outro ponto diz respeito tambm consulta pblica. No seria o caso de
haver, realmente, uma padronizao dessa metodologia, j que a experincia, pelo
menos na nossa agncia, de se colocar na internet a consulta pblica? A sociedade,
o setor regulado, enm, os interessados contribuem com sugestes, mas a agncia
no responde a essas sugestes e nem publica as respostas. Quer dizer, satisfaz a
consulta, mas ser que esse o objetivo de se ter o controle social, previsto origi-
nalmente? Acho que a gente podia discutir isso aqui tambm.
Alfonso Carballo Prez A independncia das agncias uma parte do desenho
institucional, porm no tudo para se ter sucesso numa poltica de melhoria regu-
latria. Muitas vezes argumentamos que independncia a coisa mais importante.
Eu acho que, s vezes, o mais importante so as pessoas que esto l dentro do
programa. Se no temos bons economistas, bons advogados, com boa formao,
com boa trajetria e, sobretudo, com experincia no servio pblico, de nada
serve a independncia. A independncia um veculo, sim. Como disse algum
da OCDE: O Mxico tem um bom esquema institucional se consideramos a
independncia, a transparncia, o processo, a preveno em lei deste processo;
muito importante, uma Ferrari; porm no suciente; se colocar um bbado
para dirigir, ele vai bater e estragar tudo.
Ento, acho que uma parte importante a independncia, mas ainda mais
criar dentro deste tipo de agncias um pessoal altamente capacitado, porque, se no
tivermos este pessoal e criarmos independncia, nesse momento a independncia
contraproducente e perigosa. Por qu? Porque esto colocando gente que no sabe
de regulao para inspecionar regulados. H regulaes muito especializadas, que
envolvem, por exemplo, a literatura de regulao, envolvendo informaes e mono-
plios e no somente os tradicionais price caps, ou metodologias por incentivos que
se ensinavam nos anos 1980. Ou seja, se colocamos uma pessoa que no entende
disso, qual o valor agregado desse processo? O importante que, se a regulao
vai passar para uma agncia, como a Cofemer, de um regulador a um supervisor,
tem de existir um valor agregado. Se no tem esse valor agregado, de nada serve
dar-lhe todas as ferramentas previstas em lei se no h pessoal qualicado l dentro.
Ento, acho que a parte da independncia um fator importante, porm acredito
que a parte mais importante sejam as pessoas que esto a cargo desses programas,
e no somente do rgo revisor, como tambm do rgo regulador, porque, do
contrrio melhor no ter essa independncia; seria contraproducente.
Alexandre Arago Em relao questo de regimento interno, um pouco o
que eu estava falando dos limites das regras. Isso no um problema jurdico. Eu
acho que um problema de controle pblico sobre esse tipo sucessivo de atitude,
272
de escolha, na hora da nomeao, de pessoas srias para no ocorrer esse tipo de
coisa. A nica soluo jurdica para isso, que o regime jurdico de algumas agncias
tm mas que leva o risco para outro lado do regimento interno no ser feito
por atos da prpria agncia, mas por decreto. Voc tira da agncia esse poder, que
delegado. Por outro lado, em metade das agncias, o regimento interno feito por
decreto e no por resoluo da agncia, ou portaria, havendo outro risco: em vez de
se ter uma briga interna, ela pode virar uma briga com o presidente da Repblica,
que diz: Ah, mas eu no gosto daquele diretor. Mas, talvez, a coisa que mais
evidente, mais clara, mais controlada. A soluo jurdica que h transpor isso
para decreto e, a, deixaria de existir esse joguinho o tempo todo.
Lucia Helena Salgado Obrigada.
Gustavo Trindade Da Anvisa. Minha colocao aqui mais voltada para o Alfonso
Prez e para o professor Arago. Sobre essa questo de AIR, em que pesem os
benefcios potenciais dessa ferramenta seja que modelagem vai ser adotada, se
supervisionada por rgo central, se aplicada em cada agncia para a melhoria
do seu processo interno de qualidade, em termos de harmonizar e tirar aquela
chamada viso de tnel das agncias no sentido de foco, de olhar apenas o seu
segmento setorial, enm, proporcionar, dentro de um conjunto de governana
regulatria, uma viso mais articulada dos impactos da regulao no seu setor
especco regulado, mas tambm no conjunto da sociedade , eu queria tratar da
seguinte questo:
Nesse trabalho que temos realizado l na agncia, temos identicado alguns
desaos, alguns questionamentos; tenho, inclusive, conversado com uma colega da
ANTT, que tambm est trabalhando com essas questes. Queria colocar a questo
da judicializao nesse aspecto da AIR. As agncias esto vivendo um momento,
digamos, de crise de legitimidade e de atuao em alguns aspectos. Passada aquela
primeira fase de questionamento da legalidade, do poder normativo das agncias,
de criao ou no dessas guras do nosso ordenamento jurdico, estamos agora mais
numa fase de como se regular, trabalhando metas de regulao, como deve ser essa
regulao e de que forma. Passando por essa crise, essa questo da autoridade moral
que o professor Arago colocou muito bem , eu acho, muito se legitima.
As agncias tm procurado, para contrapor a questo do dcit democrtico,
utilizar mecanismos e ferramentas que as legitimem, seja por consultas pblicas,
audincias pblicas, transparncia, relatrios, prestao de contas, accountability e
fundamento tcnico das suas decises. A anlise de impacto entra nesse universo,
tanto do ponto de vista de reduo de custos regulatrios maior simplicao,
efetividade dos regulamentos , mas tambm de legitimar a questo. E est por
273
trs disso um mix das decises regulatrias, entre uma racionalidade tcnica e uma
racionalidade poltica das decises.
A minha pergunta: dentro desse paradoxo, cujo objetivo nal a governana
regulatria, queria saber da experincia da Cofemer com relao a essa transparncia.
A partir de que momento se d a transparncia das AIRs, se desde o comeo ou
no m do processo? E de que forma isso adotado no mbito da Cofemer? Isso
tem gerado uma repercusso, uma tendncia de eventual judicializao, como,
por exemplo, na linha do que o professor Seroa colocou em relao aos que so
prejudicados pelo marco regulatrio ou afetados por um determinado regulamen-
to, em termos de custo para aplicao de regulamentos? Eles tm utilizado, por
exemplo, a prpria AIR como contraponto para a questo das decises adotadas
pela agncia? Isso tem chegado judicializao?
Falo isso porque, nos ltimos tempos, temos vivenciado no Brasil uma
tendncia de judicializao das decises regulatrias, em vrios setores, de vrias
agncias. Isso traria uma questo de inecincia tambm no risco em relao
deciso, do ponto de vista de governana, enquanto um conjunto? Por exemplo,
embora, em determinado modelo, no se possa ter poder de veto para a deciso
regulatria, possvel existir, dentro do prprio governo, dentro das prprias
instituies, disputas entre uma posio setorial e outra, ou uma desaprovao de
um rgo de superviso. Como isso tem sido tratado na experincia mexicana do
ponto de vista da efetividade das decises? Qual o custo para uma agncia tomar
uma deciso, por exemplo, que ela entende como legtima e de sua competncia,
mas que tem manifestao contrria desse rgo de superviso? Chegamos a ter
uma judicializao nesse aspecto? isso.
Alfonso Carballo Prez Em relao a todos esses benefcios potenciais, no que
fazemos, nem sempre vemos os benefcios. Na manifestao de impacto regulatrio,
tm de ser declarados tanto os benefcios qualitativos quanto quantitativos. Ento,
na maioria das regulaes no se insere uma metodologia, porque talvez o impacto
no seja to signicativo, mas quando um impacto muito forte, a sim se entra
no debate. Mesmo quando, no primeiro processo, se a manifestao de impacto
regulatrio no chega bem elaborada, com toda a informao, ns a revisamos.
Se essa manifestao de impacto regulatrio voltar novamente com decincias
de informao e, ao mesmo tempo, possuir um alto impacto, h uma gura, que
ainda no mostrei aqui, que a de solicitar a designao de um especialista. Esse
especialista pode ser uma universidade, por exemplo. Faz dois ou trs anos, tive-
mos um especialista para resolver os problemas do MIR (Manifestacin de Impacto
Regulatorio) numa regulao sobre o peso e as dimenses dos caminhes. E foi a
274
Universidade do Texas a especialista que concluiu denitivamente quem tinha a
razo. Ento, existem vrios mecanismos.
Mas agora no se v, de incio, o benefcio de se ter uma agncia. Geralmente,
a primeira coisa que se diz de que se est freando o processo de regulao. Agora
tem de se frear sim, porque no fundo o parecer da comisso no vinculativo, ou
seja, nada forado, no obrigatrio. Mas o que que a torna forte? O processo
de transparncia. Porque nenhuma agncia gosta que digamos, em pblico, que a
regulao est mal desenhada. Ento, nesse sentido, a transparncia uma fortaleza
para que consigamos fazer com que as nossas posies sejam mais vinculantes. Mas h
alguns anos, quando tnhamos um autoritarismo no Mxico, obviamente, fazer passar
uma regulao era muito mais fcil. Nos anos 1990, passamos muitas regulaes sem
diculdades, pois o Congresso estava, praticamente, no bolso do Poder Executivo.
Ento, nesse sentido, no havia uma forte oposio, no havia debate. Agora, no caso
do Mxico, passamos para uma vida parlamentar muito intensa, muito rica. Eu acredito
que a parte da transparncia um caminho sem volta. uma parte muito importante
e, inclusive, na prpria lei prevemos que, em algumas questes especcas, quando a
prpria transparncia atenta contra os objetivos da regulao, a prpria secretaria ou
o regulador pode solicitar a no transparncia na Cofemer. Mas isso um caso muito,
mas muito raro, e, inclusive, a lei federal sobre transparncia existe uma Lei Geral
no Mxico sobre toda a transparncia que diz que tudo tem de ser transparente foi
desenhada pela Cofemer em 2002. Ento, a transparncia no um obstculo, mas
a fortaleza da prpria Comisso. Na medida em que tenhamos esse processo de
transparncia e participao, os pareceres, que no so vinculantes, obviamente tero
uma forte presena de tal maneira que se temos um projeto, desde que vem para a
Cofemer at quando sai, mudou muito; sim, h uma mudana signicativa.
Lucia Helena Salgado Vou fazer uma pergunta muito rpida para o Alfonso.
Vou abrir mo aqui das digresses e de outras questes que eu faria. Entendo que,
pelo que voc explicou, o procedimento mexicano bastante prximo do norte-
americano, no sentido de um peer review, uma reviso por pares, que tem, a meu
ver, uma importantssima funo de conferir transparncia para a sociedade, para
propostas regulatrias. O lado negativo, que me parece, desse procedimento, um
certo processo de idas e vindas, que acaba resultando em bottleneck como voc
mesmo expressou , um gargalo no processo, que vem a dicultar e a gerar custos
adicionais, basicamente, custos de transao dentro da administrao pblica e que
repercutem tambm sobre os regulados. Eu pergunto quais so os esforos concretos
que a Cofemer tem desenvolvido para reduzir esse impacto negativo do processo de
AIRs se um procedimento burocrtico a mais vai gerar custos transacionais.
275
E outra pergunta essa mais objetiva , se esse processo de AIR j est
internalizado nas agncias e nos organismos do governo federal, estadual como
o nosso objetivo aqui, no processo que temos em vista, de denir procedimentos
para que as prprias agncias o realizem, no sentido at de dar maior credibilidade,
maior legitimidade a sua ao, como a Anvisa vem fazendo ou se esse processo
exclusivamente realizado por esse rgo supervisor?
Alfonso Carballo Prez Bom, obrigado. Embora o procedimento seja parecido
com o dos Estados Unidos. Existem vrias diferenas que so signicativas, entre os
Estados Unidos e o Mxico. O que eu tenho revisado que, nos Estados Unidos,
no so todas as regulaes que esto sujeitas a esse procedimento. De entrada, as
regulaes que no tm custos no precisam passar pela OIRA, inclusive, existe uma
forte presena de reviso de regulao em cada uma das secretarias; no Mxico no.
Se bem que certo que no Mxico designamos um intermedirio para melhoria
regulatria. Geralmente, esse intermedirio, que um nvel de subsecretrio, apenas
recebe a documentao. Ele recebe a documentao e a repassa para Cofemer, mas
o ideal que, dentro das secretarias, existam tambm revisores de regulao.
No caso do Mxico, toda a regulao e toda a regulao mesmo tem de
passar pela Cofemer, inclusive a regulao que no tem custos. Isso no deveria
acontecer. A regulao que no tem custos no deveria passar pela Cofemer porque
no tem impacto. O problema que, na poca em que essa lei foi criada, existia
muita desconana por parte dos reguladores; era a maneira de dar a volta ao proce-
dimento, quer dizer, se eu no quero passar pela Cofemer, eu mostro que a minha
regulao no tem custos. Ento, se estamos colocando uma diferena entre uma
poltica de Estado nos Estados Unidos e no Mxico, e consideramos o fato de que
os servidores pblicos so honestos com as regras, no caso do Mxico, obviamente
se preferiu, naquele momento, que toda a regulao passaria pela Cofemer. No tem
custos? Perfeito. No tem de fazer manifestao de impacto regulatrio, no tem
de fazer AIR, mas, mesmo assim, tem de se mandar para a Cofemer para revisar a
regulao, para validar que, efetivamente, no tem custos de conformidade. Ento,
esse o primeiro ponto, uma diferena entre Estados Unidos e Mxico.
Segundo, existem regulaes que so de alto impacto, mas tambm existem
regulaes de muito baixo impacto. No caso do Mxico, no importa. Todas as
regulaes que tenham impacto, no importa se alto ou baixo impacto, precisam
passar pela Cofemer. Ento, essa quantidade de informao no uma virtude,
muito trabalho para a Comisso, uma vez que temos muito pouca gente. Ento,
corremos o risco de ter um gargalo muito signicativo. Agora, qual a sada para
isso? Poderamos adotar o sistema americano, no qual regulaes que no geram
276
impacto no cheguem Cofemer. Entretanto, pode haver o risco muito grande de
que um regulador se esquive da superviso. O que temos de fazer? O que temos de
fazer tornar o nosso trabalho eciente. O que tentamos fazer que, nesse processo
de reviso, a regulao de impacto regulatrio no pode ser a mesma para todo tipo
de regulao, tem de ser diferente para um alto e um baixo impacto.
Por exemplo, uma das coisas que solicitamos na AIR uma anlise de risco.
Existem atividades em que no h uma anlise de risco. Ento, por que estamos
solicitando? Esses so os detalhes que agora estamos melhorando, mas denitiva-
mente isso uma faca de dois gumes. Se no for bem aplicada, se no zermos
o esforo, pode se converter efetivamente num procedimento burocrtico, e,
particularmente, essa pode ser a principal queixa, que segue muito ligada com
o que um momento atrs mostrava: as pessoas que trabalham devem ter muitas
credenciais acadmicas, muita capacitao. Porque, ao se estabelecer um processo
democrtico longo, tortuoso, um afunilamento e, ao mesmo tempo, considerar-se
que no existe nenhum valor agregado por parte da Cofemer, ento claro que o
procedimento questionado.
Ento, se a Cofemer no tem nada que revisar porque a regulao no de
alto impacto, no gera altos custos, ento melhor tir-la rapidamente, para no
det-la, e somente nos concentrarmos naquelas regulaes que so de alto impacto.
Agora, isto importante para um pas como o Mxico? No sei. Assim como
talvez no Brasil o esporte mais importante seja o futebol, talvez no Mxico um dos
esportes mais importantes seja gerar regulao. Ento, acho que nesse sentido, sim,
h muito interesse, faz sentido o fato de que revisemos todo tipo de regulaes.
Mesmo que tenhamos de fazer a reviso, devemos faz-la de maneira eciente
para que no se converta num processo burocrtico e difcil.
Essa a minha resposta.
CAPTULO 9
MERCADO DE CARBONO: ASPECTOS REGULATRIOS*
Coordenadora:
Bernadete Gutierrez
Expositores:
Branca Americano
Comentadora:
Carolina Dubeux
Bernadete Gutierrez A Branca ser a nossa expositora.
Branca Americano Primeiro, eu queria agradecer o convite, em nome da dou-
tora Suzana, que no pde vir, justamente por um motivo bastante nobre: ela est
em So Paulo com o presidente da Repblica, para resolver alguns desses famosos
nmeros do Brasil.
1
Trabalho no MMA e, desde 2000, participo das negociaes. Participo da de-
legao brasileira que negocia. Vou falar um pouco do que est na Mesa: quais so as
alternativas, o que a gente tem e quais questes esto por trs dessa negociao?
Como o Seroa falou, em 1992, na Conveno do Clima, houve esse princpio
das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. Na verdade, o Brasil fala s
desse princpio, mas o termo exato responsabilidades comuns, porm diferen-
ciadas segundo a capacidade.
O artigo 3 da Conveno do Clima diz exatamente isto: responsabilidades
comuns, mas diferenciadas e respectivas capacidades. Ento, ns, os pases da
Diviso No Anexo I, do G77, paramos em diferenciadas. E hoje o pessoal dos
pases desenvolvidos insiste naquele termo nal que so as capacidades. Assim como
na prpria denio de responsabilidades comuns. Essa denio do que botar no
acordo como comum a todos, motivo, hoje, de grande debate na negociao.
* A exposio de Ronaldo Seroa da Motta est no captulo 10 deste livro.
1. A expositora est se referindo s metas de emisso de gases de efeito estufa (GEEs) a serem levadas Conferencia de Clima de
Compenhague.
Mesa_redonda_Mercado_de_Carbono.indd 279 6/12/2010 16:40:15
280 RONALDO SEROA DA MOTTA BRANCA AMERICANO
Em 1992, os pases foram divididos no que a gente chama de Anexo I e No
Anexo I, que eram os desenvolvidos e os em desenvolvimento, respectivamente,
naquele momento.
O Protocolo de Quioto, o que coloca? Metas quantitativas sobre a emisso
de GEEs. Ento, xam-se as emisses dos pases desenvolvidos em 1990, e essas
metas tambm so uma reduo em relao a 1990. No s reduo: pases como
a Austrlia, por exemplo, tm at um aumento, mas tm um limite xado. E isso,
muito provavelmente, continua, agora, num segundo perodo de compromisso do
Protocolo de Quioto, ou no que se venha resolver dentro da Conveno.
Eu vou comear a entrar um pouco no que est sendo resolvido no Protocolo.
No Protocolo, a gente tem essas metas quantitativas chamadas QUELROs.
2
E o
perodo de compromisso de que fala o Protocolo de Quioto de 2008 a 2012. O
Protocolo tambm estabeleceu mecanismos de exibilizao, como o MDL, de que
ns, dos pases em desenvolvimento, tambm participamos, e outros mecanismos
como comrcio de emisses, entre os pases desenvolvidos, e uma espcie de MDL
interno deles, que chamam de JI.
O Anexo B do Protocolo so as metas quantitativas de emisso que os pases
do Anexo I
3
tm de reduzir; um redutor que eles aplicam s metas de 1990, em
percentual. Ento, digamos, a Alemanha teria de reduzir, no perodo de 2008 a 2012,
a mdia de emisses anuais teria que ser 92% do que ela emitiu em 1990. Isso uma
regra geral. Tm vrias nuances. Por exemplo, a Europa, internamente, redistribuiu
essas quantidades: Portugal tem direito a aumentar, outros tm direito a reduzir muito
menos. essa tabela que basicamente se est discutindo no trilho de Quioto.
Agora, eu vou dizer o que trilho. Essas convenes, como o Ronaldo falou,
ocorrem todos os anos. Como a Rssia raticou o Protocolo em novembro de
2004, em 2005 teve de se fazer a primeira reunio anual.
Ronaldo Seroa da Motta Explique por que a Rssia raticou o Protocolo.
Branca Americano A Rssia raticou o protocolo porque existia uma regra de
raticao do Protocolo, isto , era necessrio ter um certo nmero de pases que
completasse certa quantidade de emisses. No nal, a entrada em vigor do Protocolo
demorou, porque faltava a assinatura da Rssia. Ela soube negociar, claro, porque
2. Da sigla em ingls, Quatied emission limitation and reduction obligations, ou, em portugus, compromissos quanticados de limitao
e reduo das emisses (N.E.).
3. Os pases que fazem parte do Anexo I so: Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Belarus, Bulgria, Canad, Comunidade Europeia,
Crocia, Dinamarca, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estados Unidos, Estnia, Federao Russa, Finlndia, Frana, Grcia, Hungria, Irlanda,
Islndia, Itlia, Japo, Letnia, Liechtenstein, Litunia, Luxemburgo, Mnaco, Noruega, Nova Zelndia, Pases Baixos, Polnia, Reino Unido
da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte, Repblica Tcheca, Romnia, Sucia, Sua, Turquia e Ucrnia [N.E.].
281
MERCADO DE CARBONO:ASPECTOS REGULATRIOS
os Estados Unidos no raticaram. Na verdade, dos principais pases emissores, os
Estados Unidos no raticaram Quioto, e a China pas No Anexo I, ento no
reduz emisses. Quer dizer, os principais pases estavam fora. Tinha a Europa ali
dentro relativamente sozinha com o compromisso. Enm, era essa questo. Em
2004, a Rssia raticou o Protocolo de Quioto, que entrou em vigor em fevereiro
de 2005. Em 2005 mesmo, na primeira reunio do prprio Protocolo de Quioto,
que a COP/MOP quando a gente fala em COP, a Conferncia das Partes da
Conveno e MOP Reunio das Partes do Protocolo.
Entendido isso, o que que aconteceu? Em 2005, como os Estados Unidos
no tinham raticado e no iam raticar mesmo, no iam entrar em Quioto
Quioto fez gua: apesar de ter sido raticado, sem os Estados Unidos, perdeu muito
da fora. Estabeleceu-se o chamado dilogo no mbito da Conveno. Ento, era
um dilogo mesmo, no tinha objetivo nenhum, no tinha data para acabar, no
tinha resultado algum a obter, mas comeou a seduzir os Estados Unidos para
uma possvel conversa de como os Estados Unidos poderiam se reengajar num
movimento de um determinado modo. Comeou-se um dilogo.
E, nesse dilogo, tambm entrou quem? Entraram os pases em desenvol-
vimento. Ento como se envolveriam China, ndia, Brasil, Estados Unidos e
questes que no foram incorporadas no Protocolo de Quioto, como REDD?
4

Em Quioto, oresta entrou no MDL no a oresta, no a conservao, mas s
o reorestamento. Foi uma guerra de foice.
Em Montreal, o que aconteceu? Comeou esse dilogo, uma coisa sem claros
contornos do que seria obtido. E comeou um grupo, o AWG, no mbito do Pro-
tocolo de Quioto, para comear a resolver o que seria feito no segundo perodo.
Porque o primeiro, aquele de 2008 a 2012, j tinha sido denido. Agora, teria de
se pensar no segundo.
O que que seria pensado para o segundo? Para os pases em desenvolvi-
mento, signicava apenas pegar aquela tabelinha do Anexo B, e mudar aqueles
nmeros para fazer uma meta muito mais ousada para os pases desenvolvidos. J
os pases desenvolvidos acham que aquilo ali , de certa forma, mudar algumas
regras tambm. Isso foi em 2005.
Em 2007, em Bali, deniu-se o chamado Bali Road Map (Mapa do Caminho),
que, na verdade, uma agenda de negociao que culmina agora em Copenhague,
4. A Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas (UNFCC em ingls), em sua 15
a
Conferncia das Partes (COP),
iniciou a regulamentao de instrumento inovador para a reduo de emisso de GEEs, provenientes do desmatamento e da degradao,
e a conservao das orestas tropicais, denominado REDD + (Reduo de Emisso por Desmatamento e Degradao). Isso , pagamento
por desmatamento evitado (uxo) e prtica de conservao (estoque) (N.E.).
aps dois anos de negociao, para se formular o que teremos no mbito da Con-
veno e no mbito do Protocolo de Quioto. Nesse Bali Road Map existem esses
dois trilhos. uma negociao em dois trilhos. Quais so esses trilhos? O trilho de
Quioto que o AWG-KP e o AWG-LCA,
5
que aquele dilogo, supracitado,
que foi formalizado num working group tambm e que tem um produto a ser en-
tregue agora em Copenhague. Ento, um no mbito do Protocolo e o outro no
mbito da Conveno. Tem o trilho de Quioto e o trilho da Conveno.
No se deve confundir Bali Road Map com Bali Action Plain. Bali Road
Map a agenda que vai culminar em Copenhague. E o Bali Action Plain uma
deciso no mbito da Conveno e que coloca os novos contornos do que vai ter
que ser negociado. O que foi que saiu da COP-13, em Bali? Esse Bali Road Map
a agenda de negociao at Copenhague e dentro desse grupo de negociao,
que o LCA. Antigamente, ele estava sendo feito s de um modo, digamos, muito
informal, mas ganhou contornos formais. Existe uma deciso que diz tudo o que
tem que ser feito ali dentro. A partir daquele momento, at Copenhague, a gente
teve que discutir aqueles princpios e transformar aquilo num acordo. esse o
trabalho de dois anos que estabeleceu o Bali Road Map.
O trilho de Quioto, que era aquele KP, basicamente tem duas questes princi-
pais. o tamanho das metas dos pases desenvolvidos, ou seja, se elas vo ser maiores
e tal, e as regras do jogo. A, tem aquela questo de que o Brasil, no G77, o grupo dos
77 mais China que so, basicamente, os pases em desenvolvimento , quer metas
mais radicais, pelo menos os 40% de que o IPCC fala. O IPCC fala numa variao
de 25% a 40% de reduo para os pases desenvolvidos em 2020. O G77 prope
que os pases desenvolvidos reduzam, em termos absolutos, 40% das suas emisses
em relao a 1990, porque em 1990 a gente j tem compilado qual foi a emisso,
desde a Conveno do Clima. E a gente quer que eles reduzam 40%.
Isso uma meta top-down: a gente chega a essa meta se o mundo permanecer
nessa meta. Os pases desenvolvidos querem fazer uma proposta bottom-up. O que
? Cada um, segundo as suas condies, v l, o que que eu tenho, quais so
as oportunidades que eu tenho, e faz uma oferta. Tem pases oferecendo 10%,
15%, 17%, 20%, em relao a anos diferentes. Ento, tem pases que oferecem
uma reduo em relao a 2005, outros em relao a 2000, outros em relao a
1990. O Brasil e o G77 querem manter essas regras atuais. No querem mudar
o MDL, no querem incluir nada, querem manter tudo mais ou menos a mesma
coisa, s apertar as metas. Agora, os outros pases claro, os pases que esto em
5. As siglas referem-se, respectivamente, ao Ad Hoc Working Group Kioto Protocol (AWG-KP) e ao Ad Hoc Working Group Long-Term
Cooperative Action (AWG-LGA) ou, em portugus, o grupo de trabalho ad hoc para Aes Cooperativas de Longo Prazo (N.E.).
283
Quioto querem metas menos ousadas, essas bottom-up que eu falei; por meio
de modicar as regras do MDL, incluindo MDL setorial; captura e estocagem de
carbono (CCS), que reinjetar carbono, por exemplo, em aquferos salinos; enm,
tem vrias tecnologias, como energia nuclear, e vrias propostas diferentes. Alm
disso, prope-se redenir coisas, como, por exemplo, incluir no Acordo outras
economias avanadas (no caso, Brasil, ndia e China, por exemplo).
Aquele era o trilho do Protocolo de Quioto. Este o trilho da Conveno,
que envolve os Estados Unidos e os pases em desenvolvimento. Naquele l em Bali,
a Deciso n
o
1/CP.13, que o Plano de Ao de Bali, estabelece o qu? Ela inicia
com uma coisa chamada viso compartilhada, shared vision, ou seja, uma viso
de longo prazo que os pases tm: qual o tamanho do problema, como que ele
se congura e como enfrent-lo? Ento, a gente est mais ou menos caminhando
para um formato de shared vision que inclui o reconhecimento da cincia voc
aceita a cincia como guia desse processo. O Brasil j assumiu, publicamente, que o
limite mximo aceitvel para o aumento da temperatura em relao temperatura
histrica, antes da Revoluo Industrial seria de 2
o
C; as Pequenas Ilhas falam
em 1,5
o
C; outros pases petrolferos no querem estabelecer nenhum nmero.
E tambm se estabelece uma meta de longo prazo e uma meta de mdio prazo
(respectivamente, 2050 e 2020) como dois marcos. Os pases em desenvolvimento
incluem o princpio de se desenvolver o combate pobreza etc.
E tem os quatro blocos estruturantes: mitigao; adaptao; nanciamento;
tecnologia.
Mitigao, por sua vez, tem esses seis blocos:
1) Mitigao dos pases desenvolvidos.
Que pases so esses? Ora, os Estados Unidos, que no caso o que estaria aqui
dentro. A grande briga a dentro para falar sobre comparabilidade de esforos.
Os pases em desenvolvimento esto querendo colocar a dentro uma estrutura
muito parecida com Quioto para os Estados Unidos.
2) As Aes Nacionais de Mitigao Apropriadas (Nationally Appropriated
Mitigation Actions NAMAs), mencionadas pelo Seroa.
3) O REDD+, que na verdade, comeou l atrs em Montreal aquela
COP/MOP1 de 2005, com reduo de emisses do desmatamento. Era
RED, com um D s. Depois, eu acho que em Nairbi entrou degradao
tambm. A, cou REDD, com dois Ds. E, em Bali, ganhou aquele +que
o plus, que inclui conservao, servios ambientais, essa coisa toda.
4) Abordagem setorial, o que inclui, por exemplo, emisses que no esto
sendo tratadas como emisses de transporte internacional.
5) Mecanismos de mercado, que so os preferidos por todos na realidade,
isso uma abordagem para reduzir os custos da mitigao.
6) Consequncias das medidas de respostas, inicialmente, foi includo pelos
pases petrolferos, que consequncia de medidas de resposta, ou seja, se
aumentar o preo do petrleo, os pases que tm sua economia baseada
nisso vo sofrer um impacto. Eles queriam, basicamente, ser recompensados
por isso. E, na verdade, hoje em dia isso j modicou um pouquinho; j
est, digamos, decente.
Ento, vou falar rapidamente de trs. O que mitigao nos pases em de-
senvolvimento, isto , o que so os NAMAs? Primeiro so aes voluntrias isso
importante, a gente enfatiza isso dentro do governo. Voc no est escrevendo
nada, quer dizer, os pases oferecem ou podem oferecer uma ao. Ento, cada pas
vai fazer um levantamento, se quiser, das suas aes que podem reduzir as emisses.
E, a partir da, vai fazer a parte que for possvel unilateralmente. Pode existir um no
lose target; quer dizer, depende das diferentes arquiteturas propostas, inclusive, da
de mercado.
Portanto, a ideia mais ou menos esta: voc tem uma ao que poderia reduzir
emisses. Uma parte dela voc pode fazer unilateralmente, ou seja, o pas faz porque
vai fazer de qualquer forma. O prprio Brasil vem armando, em todos os fruns,
que vai fazer unilateralmente uma srie de coisas; e, alis, j tem feito.
Agora, voc poderia ter uma parte elegvel para obter o suporte. Olhe a de-
nio de NAMAs: a ao nacional apropriada, dos pases em desenvolvimento,
no contexto do desenvolvimento sustentvel, apoiado e viabilizado por tecnolo-
gia, nanciamento e capacity-building. Ento, essa associao estreita entre as
NAMAs e o nanciamento, ou apoio. Outra coisa que tambm est associada: ele
tem que ser mensurvel, reportvel e vericvel. Isso a o famoso MRV, que
um problema tambm na negociao, porque os pases vo dizer assim, a minha
ao domstica, eu no aceito que seja pelo menos V; M e R tudo bem, mas V
no. No aceito ingerncia interna.
Mas a discusso aquilo que eu fao unilateralmente, ou no NAMA? Por-
que, para mim, NAMAs so somente aquelas aes que esto apoiadas em tecnologia.
A est a maior discusso. E como as aes unilaterais sero reconhecidas? Eu quero que
sejam reconhecidas, mas no quero que entrem nesse contexto. E a comea a briga.
285
Alguns tipos de NAMAs, por exemplo, foram listados pelo CCAP e muitos
deles no se veem, explicitamente, sendo negociados. Mas pode ser quase qualquer
coisa que est a, na cabea das pessoas.
A natureza dessas NAMAs: podem ser unilaterais ou apoiadas. Entra no
mercado ou no entra esta outra parte? Sim, porque existem os mercados com-
pensatrios, os mercados no compensatrios e os fundos de diferentes naturezas.
E o que acontece? Na negociao, tenta-se empurrar um texto. A outra parte diz:
no d para botar outra palavra aqui no meio? No como uma aula bem dada,
em que o professor explica e voc entende o raciocnio. Pelo contrrio, cada um
tentando esconder do outro o que est na sua cabea para que aquela frase se encaixe
nos seus planos maquiavlicos. uma coisa meio maluca para os leigos.
Ronaldo Seroa da Motta S para fazer um parntese: no s na Conveno
do Clima. Isso vale em qualquer Conveno de Commodities.
Branca Americano Qualquer, mas eu acho que a do Clima tem algo especial. Eu
no sei, eu s conheo a do Clima. Mas pessoas que circulam em outras convenes
acham que essa , especialmente, digamos, amalucada, sei l, esquizofrnica.
Tem um registro que vai estabelecer essas aes, juntando a ao net ao
com o suporte. E existem vrias alternativas. Agora mesmo a Austrlia ofereceu
schedules e a Europa ofereceu life cycle de no sei o qu. Tem vrias propostas
aparecendo na Mesa.
Voltemos ao MRV. Suponha que o Brasil aceite vericar as aes, mas no
o resultado das aes. Mas o que MRV das aes e no do resultado das aes?
Isso signica poder vericar o suporte tambm. Voc tem que mensurar, reportar e
vericar (MRV) o apoio nanceiro. Voc s no vai MRV o resultado, as toneladas
que esto sendo reduzidas; isso no est sendo negociado.
Tambm est na Mesa a questo das estratgias de baixo carbono em pases
em desenvolvimento. Isso causa um pouco de desconforto aos pases em desen-
volvimento, porque acham que uma forma de controlar o seu desenvolvimento.
Essa estratgia de baixo carbono sofre forte resistncia dentro do G77.
O REDD+, que a parte de oresta isto , a Reduo de Emisses de
Desmatamento e de Degradao, incluindo conservao tem questes de natu-
reza complexa, como garantir que aquele estoque de carbono vai estar l e no vai
queimar nem dar uma peste. Mas notem que muitas das preocupaes metodo-
lgicas com REDD+ so importadas no sei se vocs se lembram do MDL de
incluso ou no de oresta, da abordagem de projeto a projeto. Se a gente zer uma
abordagem nacional, a maior parte desses problemas some.
A prxima pergunta : como quanticar conservao?
Eu queria mostrar como esperta a concepo do Fundo Amaznia. Toma-
mos a rea desmatada no Brasil, entre 1996 e 2005 e estabeleceu-se uma mdia
desses dez anos, que so 19.500m
2
. A cada cinco anos se estabelece uma meta
com base nessa mdia revista para baixo. O que o pas conseguisse de reduo,
o governo poderia ter acesso ao dinheiro do Fundo Amaznia. Eu estou falando
agora em Fundo Amaznia, uma concepo que consiste em pagar uma reduo j
vericada; algo interessante porque voc no precisa de uma srie de mecanismos
de controle por projetos como o de MDL, ou seja, de car medindo cada rvore,
controlando uma a uma. Porque se trata de uma reduo que j se vericou e ela
do pas inteiro. Este seria mais ou menos o processo do Fundo Amaznia. Ento,
se eu tenho ali uma taxa, e a reduo no pas j se vericou, o governo pode ter
acesso ao fundo e nanciar projetos, que podem ser at de capacitao. Como
que voc vai medir, em termos de carbono, uma capacitao? difcil. Mas o
conjunto dessas aes que permite reduzir as emisses. Enm, botar mais polcia,
botar mais gente para fazer projeto, cabe tudo a dentro.
A ideia que, por exemplo, voc tendo uma mdia de reduo do desmatamento,
parte seria do compromisso interno do Brasil, quer dizer, ns assumimos unilateralmen-
te, e uma parte poderia at ir para o mercado. Hoje h uma enorme presso e discusso
dos governadores da Amaznia, de entidades que trabalham l, tentando estabelecer
que regras poderiam ser utilizadas para entrar num mercado de carbono com redues
acima das mdias internas e acesso tambm aos fundos pblicos.
Ento, aqui que se incluem conservao e tambm a questo da escala
nacional, mas tem alguns propondo as escalas subnacionais, escalas de projetos. A
gente acha at que pode trabalhar tambm internamente no nvel de projeto, mas
internacionalmente voc tem que assumir a reduo de desmatamento no nvel
nacional, porque possvel controlar melhor.
REDD est sendo discutido em trs fases:
1) Tem a fase inicial, que se chama REDD+ness, que para ver o que capa-
citariam os pases a iniciar a parte de monitoramento.
2) A segunda fase j formada por alguns projetos pilotos, uma fase mais
de deslanchar.
3) A terceira fase, que quando o pas tiver total capacidade de monitorar,
controlar, tendo inventrios orestais etc., e a ele poderia entrar no
mercado.
287
O ponto quinto de mitigao so as abordagens para reduzir custos de
mitigao:
l qual a fonte de nanciamento se pblico, se privado;
l qual o papel do mercado na arquitetura desse plano de ao porque se
fala que tem que ter o limite, que o mercado sozinho no resolve;
l como fazer os acrscimos de carbono, sem afetar a integridade ambiental
porque at pelo fato de os pases em desenvolvimento no terem metas
claras, no se consegue fazer um cap-and-trade. Ento, voc tem que criar
conceitos que permitam manter a integridade ambiental do sistema todo;
l existem mecanismos que no so de mercado seria a criao, por exem-
plo, de leilo de permisses de emisses. Enm, em vez de os pases terem
direito de emitir a partir da sua emisso passada, poderiam estabelecer um
nmero e colocar para leiloar parte dos direitos de emisso.
Outra coisa importante: se voc for criar um mercado aqui na Conveno,
qual a relao dele com Quioto? Tem algumas propostas que querem que os
mercados se comuniquem, sem falar das propostas que querem unicar tudo e
fazer um s acordo, o que, por um lado, muito mais lgico, eu reconheo, mas
a eles pegariam s as coisas boas de Quioto e fariam um grande acordo. Mas
claro, o que voc acha bom de Quioto pode no ser a mesma coisa para mim, e a
se estabelece uma nova discusso para mais uns dez anos. Tambm falam que s
passariam para outro tipo de mercado quando um novo acordo estivesse arrumado,
para no car no vcuo. Enm, de qualquer forma, longa essa negociao.
E tem a parte de nanciamento, que o terceiro item de Plano de Ao de Bali.
Questes complexas que esto na Mesa: arranjos institucionais isso envolve o
GEF (Global Enviroment Facility) que o fundo de gesto da prpria Conveno
do Clima; no aceitam pegar umas NAMAs e nanciar essas NAMAs. Mas quem
que vai escolher? o nanciador que vai escolher? Os pases desenvolvidos que-
rem um pouco isso, porque eles acham que o contribuinte no vai aceitar que isso
caia num fundo que voc no sabe para onde vai, que as aes talvez no sejam
reduzidas, que no tm controle. J os pases em desenvolvimento no querem,
porque sabem que, se for assim, s vo escolher ndia, China, Brasil, repetindo o
mesmo que ocorreu com o MDL.
A Europa considera que esses recursos adicionais seriam de 10 bilhes de euros
em 2020, mas outros dizem que chegaria a 250 bilhes de euros por ano, para
mitigao e adaptao. Isso a o valor anual necessrio, em 2020, para enfrentar
a mudana do clima.
E tem outros mecanismos, como j mencionei, por exemplo, os leiles de
unidades de quantidade atribudas (Assigned Amount Units). E, tambm, o que
ainda no falei, mas falo agora: todas as emisses do transporte internacional no
so contabilizadas por diculdade de atribu-las a um pas ou a outro para que haja
um limite. Os chamados international bunkers, que crescem enormemente. Ento,
talvez, se devesse criar uma taxa para esse transporte internacional, para servir de
recurso para esses fundos, ou outras do tipo share of proceeds. Nesses casos, como
se fosse uma taxa, mas sobre os projetos de MDL, CDM, JI, ET. Ento, existem
vrias fontes de nanciamentos possveis que esto sendo discutidas.
Para terminar aqui, acho que o que mais vale nessa possibilidade conversar.
Para perspectivas para Copenhague, eu acho que houve uma enorme reduo da
expectativa nos ltimos meses. Isso se deve, por um lado, a questes reais, dado que
realmente a possibilidade de se chegar a um acordo cada vez mais difcil. Mas,
do nosso ponto de vista, existe uma coisa meio maquiavlica para reduzir mesmo
essas expectativas. Como foram crescendo muito as expectativas, e ningum est
querendo fazer acordo, essas expectativas se reduzem. Ento, h um certo compl
contra Copenhague.
Ns achamos que fundamental ter um acordo forte em Copenhague,
agora. Mas o problema o seguinte: dizem que os Estados Unidos no votaram
a lei,
6
no tem possibilidade, est difcil. Agora, eu pergunto: em que momento
do futuro se pode imaginar que teremos uma situao mais positiva pelos Estados
Unidos? Eu no vejo como melhorar muito, porque o presidente est no auge
da popularidade, ganhou o Prmio Nobel da Paz, que lhe ser entregue em 10
de dezembro em Oslo. Quer dizer, no vejo uma situao futura que tenha uma
conjuno mais positiva, mais favorvel. Porque, se no for assinado um acordo
agora, ser pior no futuro, vai ser um acordo mais fraco depois. claro que tem
de se pensar no seguinte: tambm no podemos cristalizar tudo num momento.
Temos que dar espao para melhorar o acordo. Eu j vejo duas interpretaes.
Uma: teremos acordo com regras, mas sem nmeros. E, agora, recentemente eu
li: teremos nmeros, mas no teremos as regras. So as duas formas.
E as alternativas para o Brasil acho que o Ronaldo Seroa falou muito bem ,
so essas perspectivas de imediatamente comear a apontar num desenvolvimento
de baixo carbono. Acho que a gente tem uma vantagem comparativa enorme, com
relao a outros pases, temos uma srie de alternativas. Eu acho que o Brasil vai
seguir por esse caminho, queiram ou no queiram os negociadores ou o sistema.
6. O palestrante est se referindo lei, na poca, Waxman-Markey Bill (N.E.).
289
Quem participa disso h dez anos, pelo menos, como eu, sente isso de forma clara.
Agora, os negociadores esto surfando numa onda, esto sendo empurrados por
um tsunami. Queiram ou no, a economia real, o mundo real esto passando por
cima. E, se quiserem ser carregados, tudo bem, seno sero atropelados. essa a
sensao que eu tenho.
Acho que os estudos econmicos isso que o Ronaldo Seroa falou , no
so muito levados em conta, pois os negociadores muitas vezes negociam regras
sem terem muito claro quais as consequncias dessas regras, o que que elas
signicam. Enm, eu acho que esse embasamento econmico de modelar, de
entender realmente o que est acontecendo, muitas vezes no o estofo que d
uma deciso. As decises so polticas e vo sendo construdas, mais ou menos,
compondo uma palavra aqui, outra ali. Mas acho importante, para a negociao,
quanto mais informao e mais estofo tiver, sobretudo aqui no Brasil, melhor para
a gente. Obrigada.
Bernadete Gutierrez Obrigada, Branca, pela sua exposio. Agora, vamos ter
os comentrios da Carolina Dubeux.
Carolina Dubeux Sou pesquisadora associada da Coppe, da UFRJ. E, no mo-
mento, sou pesquisadora e bolsista aqui do Ipea, na Coordenao de Estudos do
Meio Ambiente, uma vez que o Ipea resolveu colaborar com o MMA nos estudos
e nas opes que ns teramos, em termos de custos, para que o Brasil pudesse
apresentar uma proposta em Copenhague. Essa coordenao constituiu um grupo
de pessoas, atravs desse sistema de bolsas que o Ipea tem utilizado. Ns estamos
fazendo os estudos solicitados pelo MMA, nesse sentido de oferecer subsdios para
que o ministrio pudesse apresentar ao governo as opes, os custos, os impactos;
para que o governo pudesse decidir.
S que a realidade, tal qual o tsunami, atinge os negociadores brasileiros e outros
no exterior, tambm nos atinge em menor escala, aqui mesmo. A realidade se impe, o
tempo vai passando e ns temos que nos adequar. Ou seja, aquilo que a gente se props
a fazer inicialmente tem que se moldar e se adequar s necessidades do prprio governo,
para que se possa amanh ter as tais metas deferidas pelo presidente.
Ns comeamos a desenvolver um estudo, a pedido do MMA, como j disse,
no qual comeamos a estudar quais seriam as emisses que o Brasil iria realizar at
2020, na hiptese de no se ter nenhuma ao favorvel do clima. Ento, come-
amos a construir um cenrio de linha de base, que seria o Brasil livre de qualquer
compromisso, emitindo GEEs de forma que a economia pudesse crescer sem res-
tries. Comeamos a construir esse cenrio nos setores em que tradicionalmente
se atua na rea de mudana climtica. Os dados de oresta vieram direto do MMA,
com a perspectiva de as emisses histricas serem projetadas mais para frente. Ns
comeamos a estudar o setor de energia, indstrias, resduos e agropecuria para
termos um cenrio de linhas de base desenhado at o ano de 2020.
Uma primeira opo de mitigao seria estudarmos a quantidade de condies
que a implementao da PNMC poderia oferecer, e quanto isso iria custar para o
Brasil em termos de custo de mitigao.
A segunda opo seria um outro cenrio, em que ns teramos um plano mais
ousado, ou seja, um plano em segunda fase, com novas medidas includas, e que
pudssemos avaliar o custo e a eccia disso para o Brasil, em termos de redues
efetivas, ao trmino do perodo, que 2020.
Isso foi, mais ou menos, o que ns comeamos a fazer. Inclusive, j zemos o
cenrio de linha de base, ou seja, at 2020, dadas algumas hipteses de crescimento
da economia brasileira, quais sero as emisses correspondentes. Isso, a gente j fez
e j passou para o ministrio. E agora, ento, teremos que comear a segunda fase,
que seria calcular as possibilidades de mitigao contidas no PNMC.
Nesse meio tempo, o governo teve que tomar decises mais cleres. Ento, co-
meou a estudar, em vez de tomar as medidas contidas no plano e aquelas que ainda
poderiam ser includas, resolveu estudar setores, j que se tem um conhecimento
emprico de que h possibilidade de mitigao a baixo custo, para, de alguma maneira
constituir as NAMAs, que so essas que acabaram de ser mencionadas aqui.
Agora, ns estamos tentando ajudar o ministrio a vericar no mais o
PNMC integralmente, mas quais seriam essas NAMAs que provavelmente se-
ro siderurgia; oresta, na modalidade que seja possvel; energia em todos os seus
aspectos, por exemplo, biocombustveis; aumento da ecincia energtica; e todas
as opes que poderiam ser oferecidas no mais como um cenrio alternativo, mas
agrupadas nas suas respectivas NAMAs. Ns estamos agora passando para essa fase
de trabalho e tentando ajudar o ministrio nisso.
A fase seguinte vai ser calcular o custo de abatimento, por causa de uma dessas
NAMAs e, eventualmente, construir curvas de custo marginal de abatimento, para
que a gente possa ter uma noo melhor de o que oferecer no mercado, depois de
Copenhague acertada. Digamos que, em vez de acertarem os nmeros, eles acertem
os mecanismos. A gente, ento, na etapa seguinte, tem a tarefa de quanticar o que
possvel apresentar em termos quantitativos e de custos, para a fase de negociao
dessas NAMAs. Isso aqui, pelo lado do Ipea. uma informao que estou passando
e as colaboraes so bem-vindas. E a, vocs tm que ver nos canais competentes
como possvel faz-las.
291
A outra questo que me pediram para falar aqui que ns estamos, tambm,
com a equipe do Ipea, lanando em novembro um estudo bastante abrangente
sobre o impacto agora das mudanas climticas na economia do Brasil. Chama-se
Estudos de Economia do Clima no Brasil. o estudo em que ns envolvemos vrias
instituies de pesquisas brasileiras, e comeamos pelo Inpe, que nos forneceu
cenrios climticos at 2100, em nvel municipal, ou seja, considerando dois dos
cenrios globais de clima, os principais mais comentados, que so os cenrios do
IPCC A2 e B2. Eles mostram o que vai acontecer com o clima, regionalmente, no
Brasil. O Inpe produz esses cenrios em termos de parmetros climticos, como
temperatura, pluviosidade, ventos e outros, e os fornece para as equipes dos outros
institutos participantes, para que elas possam gerar suas informaes.
A primeira informao, imediatamente posterior a essas, do Inpe, a disponi-
bilidade de recursos hdricos no Brasil, em funo dessas mudanas de parmetros
climticos. O que obtivemos com isso? A disponibilidade hdrica para o Brasil,
regionalmente, para os prximos anos, que tem um impacto imediatamente, direto
na questo eltrica brasileira e na questo agrcola so os dois setores mais impac-
tados da economia brasileira. Na parte dos estudos do sistema de energia, ns temos
a Coppe da UFRJ trabalhando l. Esse trabalho mostra o que vai acontecer com o
sistema hidreltrico brasileiro, principalmente, mas tambm h a parte de energia
elica, em funo da mudana de vento e regime de ventos etc. Ele mostra o que vai
acontecer, e que investimentos sero necessrios para suprir a carncia de ofertas de
recursos hdricos para a gerao eltrica. Ento, ns temos esse estudo que vai sair
agora com esses dados.
Tambm na parte de agricultura, temos duas vertentes. Uma a aptido
agrcola nas diferentes regies brasileiras. O que vai acontecer com a agricultura
no Nordeste, em termos de aptido agrcola das plantas que l crescem, no Sul e
em todas as regies brasileiras. Isso tem sido estudado pela Embrapa em associao
com a UNICAMP.
E temos aqui o pessoal do Ipea na gura do nosso amigo Jos Fres estu-
dando o tema no do ponto de vista da aptido agrcola, ou seja, do impacto na
planta, na vegetao, da mudana do clima, mas sim o comportamento do produ-
tor rural. Ou seja, dada a mudana de clima, dada a mudana de preos relativos
na economia, como ser o comportamento do produtor? E de que maneira? O
proprietrio rural vai optar pela manuteno da oresta, pela produo de olea-
ginosas para produo de biocombustveis, cana para lcool, ou ele vai produzir
alimentos? Ento, um estudo que o Ipea est fazendo, qual vai ser, no futuro, o
comportamento do produtor. A agricultura passa por estas duas vertentes.
Temos outros estudos que complementam esses. Estas duas vertentes, que so
energia e agricultura, informam um modelo de clima geral, que est sendo feito
pela USP, que simula o PIB brasileiro crescendo com e sem o impacto da mudana
climtica, para ver exatamente qual o custo da mudana climtica para o Brasil.
Em paralelo, temos outros estudos, como, por exemplo, o impacto do aumen-
to do nvel do mar na costa brasileira. Por qu? Porque ns temos um patrimnio
na costa brasileira que, de alguma maneira, vai ser ameaado por esse aumento do
nvel do mar. Esse estudo tem sido feito pelo pessoal da Coppe tambm, mas no
da parte de energia, mas sim da parte de oceanograa da Coppe.
Temos, tambm, dois outros estudos: um que verica o impacto da mudana
do clima na oferta de servios ambientais que gerada pelos ecossistemas. Ou seja,
perdendo ecossistemas como por exemplo, deveremos perder em funo da mudana
do clima at 40% da Amaznia que pode se tornar savana h uma perda de servios
ambientais que pode ser mensurada em valores econmicos. E outro estudo que mensura
o custo de oportunidade da reduo do desmatamento na Amaznia. Ou seja, para
informar ao REDD+ esse programa a que a Branca se referia quanto custa deixar
de desmatar. Com o desmatamento, o PIB da Amaznia acrescido, todo ano, de um
determinado percentual ao seu valor. O que que vai se perder ao se manter esses nveis
desejados a do plano? Ento, esse um outro estudo que ns estamos fazendo.
Fizemos, tambm, algumas anlises sobre o impacto na sade, no Nordeste, e
sobre a migrao na regio. Porque o Nordeste, segundo os estudos de impacto na
disponibilidade de recursos hdricos que zemos, vai sofrer uma grande perda. E isso
vai gerar, com certeza, mais migraes internas e um impacto grande no sistema de
sade pblico, porque ele est estruturado para atender uma determinada populao
em um determinado local mudando isso, vai ter um impacto na sade.
Esses so os estudos que cosubstanciam esse estudo que ns estamos fazendo
e que deve ser lanado agora, no nal de novembro.
Lembro tambm que h uma parte no estudo que analisa quais as melhores
opes em termos de custos de adaptao. Ento, por exemplo, na agricultura, o
que mais custo efetivo: modicar a planta geneticamente ou promover irrigao no
caso de ausncia de recursos hdricos? Ento, esse tipo de coisa vem sendo estudado.
Tambm, no setor de energia, quais so as opes de investimento que tornam o
sistema mais eciente, dada uma restrio de oferta de gua? Tambm, na questo
da costa, o que que se pode fazer para minorar o impacto do aumento do nvel
do mar sobre a propriedade, sobre o valor da propriedade situada nessa regio?
Obrigada.
293
Bernadete Gutierrez Vamos etapa de perguntas, que uma nova sesso.
Ana Lucia Cnfora Doutora pelo CPDA/UFRRJ e consultora independente.
O que ns, leigos, percebemos em todas essas discusses, a impresso que
d, que todo esse processo de acordamento, de regras, de Copenhague, est
dentro de uma lgica da construo desses mecanismos, desses acordos. Por outro
lado, nos chega uma srie de relatrios e, em geral, com anlises globais sobre os
custos dos impactos da mudana climtica, como esse trabalho que vocs esto
desenvolvendo.
Eu queria perguntar, primeiro, se a gente j tem no Brasil acesso aos resultados
dessas pesquisas que esto em andamento. Porque, me parece, existem estudos
paralelos acontecendo no MCT e o CGEE j fez um estudo sobre impactos de
mudana climtica no Brasil, que eu no conheo, na verdade eu no examinei
ainda, no li, mas a minha pergunta :
Primeiro: a gente j tem acesso a essas informaes, pelo menos as informa-
es preliminares?
Segundo: existe algum tipo de dilogo, de conversa e eu no estou falando
s no Brasil, eu estou falando dos outros pases com relao a um rebatimento
dos custos, que cada pas vai arcar, com relao proposio das suas metas em
Copenhague? Ou, se as duas realidades no esto dialogando, so estanques?
Carolina Dubeux Ana Lucia, esses estudos vo ser lanados e disponibilizados
em um site.
7
Todos os relatrios parciais vo estar nesse site.
Agora, com relao ao estudo do CGEE, o que eu conheo deles sobre impacto
da mudana climtica nas obras do PAC. isso que eu conheo do CGEE.
No do PAC na mudana climtica, da mudana climtica no PAC. Isso
faz todo o sentido, porque se voc est fazendo obras na perspectiva do longo prazo
e vai ter uma mudana climtica, voc tem que dimensionar o seu investimento
para arcar com aquele novo parmetro ambiental. Se voc vai construir um porto,
por exemplo, para uma determinada profundidade, determinado calado, no nvel
do mar, com a mudana climtica, voc tem que construir o porto de maneira
diferente. No deixa de fazer sentido, de modo nenhum. a agenda de investi-
mentos brasileira que est sendo analisada sob essa tica.
Mas provvel que o PAC sozinho consiga impactar o clima. Se conseguir,
ai de ns. um mega PAC.
7. Disponvel em: <http://www.economiadoclima.org.br/>
Bernadete Gutierrez A Branca tambm vai responder, porque a sua pergunta
era para ela.
Branca Americano O IPCC da ONU. Quer dizer, foi estabelecido para trazer
essas informaes para a prpria Conveno do Clima. Ento, ele possui os Grupos 1,
2 e 3, e o Grupo 3 o que trata dessa parte de mitigao. Grupo 1 cincia, 2 vulne-
rabilidade e adaptao, e o terceiro de mitigao. Ento, existem esses estudos.
Agora, a forma como a negociao os incorpora, um outro passo mais com-
plexo. H sempre um dilogo. Nas reunies interessante, porque at a prpria
forma como ocorre a reunio mostra isso , existem os side events, que andam em
paralelo. Circulam, para l e para c, essas informaes, mas no necessariamente
direcionam a negociao.
claro que cada um tem suas equipes nacionais estudando, avaliando, mas como
essa informao circula da rea poltica para rea, digamos, mais cientca, no to
bvia como para ns, que somos, digamos, alimentados por essa informao.
Ronaldo Seroa da Motta Eu queria falar alguma coisa.
Bernadete Gutierrez S completando o que ela disse, economicamente no faria
sentido um pas saber quanto ele vai arcar de custos, com os efeitos da mudana
climtica. No faria sentido essa relao no estou falando moralmente , mas
economicamente no seria interessante essa conversa?
Ronaldo Seroa da Motta Eu tentei mostrar isso aqui. H uma percepo de que
existe o custo, mas h uma incerteza desses custos. H uma literatura da rea de
jogos de acordo global, dizendo que seria muito fcil se todo mundo conhecesse sua
funo de dano, e, assim, voc rapidamente criaria incentivos compatveis. Seriam
proporcionais, no haveria problema nenhum. Voc sabe que o seu dano vai ser
de mil, o seu esforo vai ser de mil. O dano dele vai ser 2 mil, o esforo 2 mil. S
que ningum sabe disso. Todos esses estudos fazem aproximaes sobre modelos.
Inclusive, esse estudo do PAC trabalha com cenrios. O mundo pode ver dessa
forma e daquela forma, coisa sobre a qual voc no tem nenhum controle. Ento,
esse o grande problema da discusso do clima, voc no conhecer.
O que existe de estudos de efeito climtico so os estudos de awareness, os
que criam pnico para serem iniciadas as negociaes, para a opinio pblica se
colocar. Eu estou brincando com o pnico, mas voc deve ser muito enftico e dizer
que ocorrer dentro de 100 anos um prejuzo de 1 bilho. Voc tem que falar isso
de uma maneira, Daqui a 100 Anos o Prejuzo Vai Ser de 1 Bilho, para o cara
se assustar, porque se ele parar para pensar, um prejuzo daqui a 100 anos nada.
Ento, tem toda uma discusso sobre taxa de desconto etc.
295
A agenda agora poltica inclusive, agora que eu tenho interesse no assunto
, porque agora no tem mais o que saber se vai ou no acontecer. Vai acontecer.
A, o papel do regulador fazer que acontea pelo custo mais baixo possvel. Agora
que a brincadeira est boa. Eu acho que irreversvel a introduo disso na agenda
poltica, independentemente dos custos que viro. Eu no quero falar isso aqui,
mas vocs sabem melhor do que eu. Eu posso pegar um estudo que diz que vai
sobrar gua, e outro que diz que vai faltar gua em certa regio. Acabou. Por qu?
Modelos de clima, de 100 anos? uma coisa muito complicada para fazer.
Branca Americano Desculpa, mas eu tenho que comentar. Os GEEs mudam
a propriedade da atmosfera de reter calor. Ento, nesses modelos de que vai au-
mentar a temperatura mdia, no existe incerteza. A certeza de 99,9%. Ento,
evidente que a temperatura aumenta que nem uma chaleira que voc fecha e
deixa esquentando. H mais energia no sistema, eventos extremos aumentam a
temperatura da terra, e, para tudo isso, na cincia, existe um consenso, a no ser,
meia dzia de trs ou quatro alucinados que tm em qualquer rea.
A diculdade regionalizar, e, na sequncia, distribuir. Rodam-se milhares
de modelos. Tm algumas reas em que tambm existe uma certeza muito grande
de que o clima vai car mais seco. Em outras reas, h uma certeza grande de que
o clima vai car mais mido. Agora, h modelos que mostram que tanto pode
car mais mido quanto car mais seco. Essas reas so ainda mais complicadas
porque voc no pode se antecipar. Talvez a estratgia seja no depender tanto
do tempo, imaginar uma outra sada. Essas coisas so mais difceis. Voc sair do
modelo puramente de temperatura e ir para as consequncias dos impactos. Ento,
a que mora o perigo.
Ronaldo Seroa da Motta Acho que a Europa tem uma noo muito clara de
que ela uma grande perdedora. Tanto que ela lidera o processo. Agora, um
jogo difcil, porque os europeus possuem uma capacidade menor de resposta aos
danos. Eles so os que menos podem contribuir. Os danos dos pases pobres talvez
no sejam to severos, em magnitude climtica, em termos climticos. Mas so
os que mais podem contribuir, so os que tm um incentivo enorme a contribuir,
embora dependam de doaes. Ento, de um lado cam alguns pases da Europa
que realmente percebem, por causa da agricultura, problemas de transporte. Por
exemplo, eu no quero falar, mas a Rssia est achando muito bom, no ? Est
achando bom: quanto mais quente melhor. Mas isso uma percepo dela, e alguns
tambm dizem, olha, voc est enganada, porque no assim que vai acontecer.
Mas l, os cientistas deles acham que essa a probabilidade.
Carolina Dubeux Os pases insulares, voc nem falou, vo desaparecer.
Ronaldo Seroa da Motta Vo virar coral. D para mergulhar.
Bernadete Gutierrez Tem outra pergunta aqui.
Ticiana Verdecanna Economista pela USP Queria perguntar para Carolina
se, nesses estudos de energia, esto sendo considerados os recursos do pr-sal para
gerao, se vai ter essa substituio na matriz brasileira. E, no caso, seria por uma
matriz que suja, no renovvel. J se pensa em NAMAs para mitigar essa poluio
do uso dos recursos do pr-sal?
Carolina Dubeux O pr-sal est includo como uma oferta de um combustvel.
E a, o modelo otimiza. Voc tem uma projeo de custo de petrleo futura e voc
otimiza o modelo, ou seja, o que entra o mais barato. Ento, tem projees para
outras opes que no pr-sal, e o pr-sal entra como uma oferta qualquer de
energia. Ento, tanto faz se ele brasileiro ou se estrangeiro. O modelo otimiza
o que entra, pronto, acabou. Porque o petrleo tem um custo internacional, um
preo internacional. O pr-sal est disponvel, mas no necessariamente vai ser
usado, porque produzido aqui no Brasil. O pr-sal entra com preo Roterd e
pronto. O CCS, na questo de NAMAs, est sendo estudado tambm. Ou seja,
primeiro, no se sabe se ser aceito; e segundo, em sendo aceito, interessante
faz-lo internamente ou no. Este tipo de questo est sendo colocada, sim, na
parte que a gente est estudando para o MMA.
Jos Fres Ipea. Eu queria perguntar porque no estou acompanhando o de-
bate por que os NAMAs no vai encontrar as mesmas diculdades que o MDL?
Quer dizer, est todo mundo falando em NAMAs, mas eu vejo que os mesmos
problemas que impossibilitaram a popularizao do mecanismo limpo podem
acontecer com os NAMAs. Quer dizer, difcil vericar, vai ter que ter uma terceira
parte custo de extrao alto, resumindo, isso. Eu acho que pode incorrer nos
mesmos problemas e pode naufragar da mesma forma. Eu queria saber por que
h esse alvoroo em torno dos NAMAs?
Ronaldo Seroa da Motta Como concordo com voc, eu no vou discutir.
Branca Americano Tem uma diferena bsica: o MDL projeto a projeto. Ento,
se voc vai fazer um projeto nesse prdio para mudar as lmpadas, voc tem que
montar um projeto, vericar, certicar, enviar. E, se voc no tiver metodologia,
primeiro ter que desenvolv-la. Bota a um ano, dois anos, trs anos. Depois, voc
tem que fazer o projeto. E quem faz o projeto tem que saber fazer um projeto de
MDL no qualquer pessoa. Tem que vericar, tem que certicar. Entre idas
e vindas at a anlise, vai e volta, o custo de transao enorme. s vezes voc
analisa um projeto desse por uma reduo de 30 mil toneladas. Depois, verica
cada vez. Ento, tem um custo de transao muito alto.
297
NAMAs seria um projeto nacional. Por exemplo, voc faz um programa do
tipo Proinfa. A escala completamente outra. Ento, a primeira questo de escala.
Ento, o impacto seria muito maior. E acho que s essa razo j uma razo que
mostra totalmente a diferena. E ela se insere num contexto do desenvolvimento,
daquele pas, de baixo carbono. uma deciso que tem consequncias para o pas
no mdio, longo prazo, para comear o processo de descarbonizao. Essa um
pouco a ideia.
Carolina Dubeux Queria lembrar que a gente tem o MDL programtico, que
no funciona tambm. Mas se for pelo mesmo modelo do MDL programtico,
pode no ter a mnima consequncia.
Branca Americano Um pouco de histria. Como que comeou o MDL progra-
mtico? Justamente, por essa questo de fazer projeto a projeto, todo mundo cava
maluco por causa do custo de transao. Ento, a ideia era fazer MDL setorial ou
uma coisa maior. E isso na negociao no saiu. Acabou saindo um programtico,
e todo mundo cou feliz. Mas, no nal das contas, o programtico tem dentro
dele todas as armadilhas de projeto a projeto, s que num pacote. Por exemplo,
programtico da questo das fazendas dos porcos, que estava fazendo l. Se uma
fazenda no tiver licena, voc para o programtico todo. Ento, os empreendedores
chegaram concluso de que muito arriscado fazer um programtico. Alm de
que a certicao tem que responder pelo dano total. Ento, ningum quer certi-
car ou ento est se cobrando um valor absurdo. Todas as ressalvas para garantir
o programtico acabaram tornando-o de difcil execuo. Quem tem programtico
hoje so alguns pases que politicamente resolveram fazer um programtico. Mas,
na verdade, houve um recuo. Esto voltando a apresentar projeto a projeto que,
apesar da burocracia, mais simples do que um programtico. No guarda muita
relao com os NAMAs.
Ronaldo Seroa da Motta Eu acho que tem toda razo. O ponto que o Jos
Fres e eu quisemos fazer preocupante. Mas uma motivao para uma boa
regulao.
Acho que esta a preocupao. ter conscincia que voc vai ter um alto
custo de transao. Que mecanismo voc pode ter quando trouxer para dentro
do Brasil os NAMAs, para no fazer quase o que ns zemos com o MDL, um
processo bastante moroso, complicado? Eu acho que esse o papel do regulador.
Imagino que esse seja o papel que ele deve cumprir daqui para a frente.
Agora, no podemos negar que o custo de transao vai ser alto. Todos esses
problemas do programtico, voc tem que resolver nos NAMAs. Como que vai
ser a liability.
8
Se voc no resolver esse problema de liability, se voc no resolver
onde vai alocar riscos, se no souber alocar o risco no lugar certo no program-
tico voc colocou o risco no lugar errado, porque no tinha controle do risco ,
se voc no pensar dessa forma voc pode estar muito bem intencionado mas
os NAMAs vo se tornar, de novo, algo que ser possvel para alguns casos, e em
outros casos, no ser.
Eu vejo o mesmo problema com o REDD. O REDD pode ter um custo de
transao, s vezes, duas, trs vezes mais caro do que o custo do carbono, se voc
pensar ele de uma maneira errada. Porque vericao em REDD uma coisa mais
complicada ainda. Liability em REDD: como que voc resolve isso?
Branca Americano Ento, justamente, a ideia de REDD que a gente tem
aquela que eu mostrei do Fundo Amaznia. de voc fazer a vericao nacional.
Por exemplo, a gente est botando 100 tCO
2
por hectare, o que muito baixo;
est colocando um preo muito baixo, US$ 5 a tCO
2
. Ento, isso tudo muito
conservador com relao reduo. A gente s coloca disponvel para projetos o
dinheiro, quer dizer, o Brasil s retira dinheiro da reduo j vericada. Essa reduo
vericada conferida com mapas. Enm, voc tem as imagens de satlite, que so
comparadas umas com as outras, e a gente sabe. Como ontem foi anunciado, o
Brasil est com 7 mil km
2
de desmatamento no ltimo ano.
Ronaldo Seroa da Motta Mas com isso voc perde a focalizao. Voc no
consegue ex ante pagar o agente econmico.
Branca Americano No, no. A ex post.
Ronaldo Seroa da Motta Quando voc faz o Fundo Amaznia muito inte-
ressante: na vericao, voc resolveu um problema e criou outro, que agora eu
sou ex post. O ex post no tem o mesmo efeito de causalidade que eu quero, que
pagar o agente econmico para no desmatar. Voc tem um reembolso que o
Estado vai tentar manter, o que no uma ideia ruim, no. O Estado conseguiu
reduzir, no conseguiu? O que que ele fez? Ele gastou em vrias atividades, fez
vrios empreendimentos. Agora, ele recebe um dinheiro a mais, d reforo a essas
medidas de comando e controle e pode at criar o fundo de pagamento, em algumas
reas de unidade de conservao. No estou dizendo que seja ruim, no. Mas foge
ao conceito do pagamento ex ante. A focalizao dele diferente.
Branca Americano O REDD um caso muito difcil de vericar. Mas, por
exemplo, na indstria siderrgica, voc teria umas NAMAs tranquilamente. A
8. Responsabilidade.
299
meta reduzir, poder substituir o carvo de mata nativa por carvo de madeira
de reorestamento; ou substituir parte do carvo mineral a gente usa tantos
por cento de carvo mineral por carvo vegetal, de reorestamento. A, a gente
discute aqui, bota uma comisso de experts, no para analisar um projeto, mas
para analisar a siderurgia brasileira. Esse seria o BAL (Business as Usual). E fcil
de vericar, como qualquer conta no setor. E no precisa ir fbrica de um, de
outro, e mais outro, pois isso o conjunto da economia. E a, internamente, o
pas pode alocar recursos da melhor forma.
Srgio Anbal Sou professor da UFRJ de gerenciamento costeiro e ocenico.
Existem muitas dvidas a respeito de se fazer chover ou no nos lugares. Trabalhei
na Amaznia, tambm, seis anos. Trabalhei em vrzea, onde o lago sobe e desce dez
metros de profundidade, e o diabo a quatro. A gua do planeta no vai sair do
planeta, ento o que vai aumentar a evaporao dos oceanos. Vai ter o degelo,
mas aumenta a evaporao. Aumenta a evaporao, aumentam as chuvas tambm.
como voc disse, pode ter lugares que vo car mais secos, e j esto secos, e
outros que vo chover e vo inundar muito mais. O nosso sistema hdrico, por
exemplo, da nossa matriz energtica, tambm no precisa de tanta termeltrica
que possa ter um volume muito grande nos reservatrios.
Agora, voc falou exatamente de um ponto que eu acho que realmente
importante. Quando voc mencionou, na outra discusso: ser que ns no estamos
indo para um outro debate: os pases controlam os setores que causam impacto?
Quer dizer, os pases controlam os setores da siderrgica, os setores do petrleo,
as fbricas de automvel quer dizer, na verdade o que se tem que fazer mesmo
parar, diminuir o consumo geral de combustveis fsseis. Isso um ponto que
ningum arma, quer dizer, o Al Gore, no seu lme: Uma Verdade Inconveniente,
tocou nisso, mas tambm tocou no que estava acontecendo com o consumo.
Na verdade, o gerenciamento do que vai acontecer no clima isso, vo ser
modelos do que vai acontecer, mas ns no vamos poder, na verdade, gerenciar
isso. Eu acho que esse aspecto, por exemplo, de gerenciar por setores que a se
torna palpvel, porque voc tem o sistema de contabilidade de custo-benefcio,
de custo-ecincia, e que vocs aqui do Ipea tm n formas de analisar deveria
entrar realmente. Eu acho que o Brasil podia dar um exemplo um pouco mais
concreto, eciente. Porque o que tem sido feito uma brincadeira. Eu poluo aqui
e dou um dinheirinho para plantar uma rvore l. Na verdade, esse Quioto uma
brincadeira.
A gente pode ter mil formulaes cientcas, mas como voc diz, o negcio
criar um pacto para que as pessoas mudem o comportamento. Mas vamos fazer
um impacto de verdade, vamos falar realmente a verdade. A verdade que no
podemos ter mais o mesmo comportamento de todo mundo querer ter no sei
quantos carros, ter trs casas, porque isso tudo causa consumos exagerados.
Mas a isso vai causar um impacto na crise econmica do capitalismo. A crise
econmica paralela crise ambiental. Isso o bvio ululante. Meu pensamento
de que, pelo menos, o modelo americano um modelo impossvel de sustentao.
Ele falou aqui, desde o Clube de Roma, l naquela poca j se falava isso. O Brasil
tem uma matriz fantstica de energia eltrica, de siderurgia, com possibilidades
de diminuio de impactos de poluio. O mar, por exemplo. Temos um mar
fantstico que no est sendo explorado adequadamente quanto energia de
onda, assim como a energia elica, o nosso biodiesel de alga, por exemplo. A Baa
de Guanabara produz biodiesel com poluio, e todos dizem: no pode, porque
quem sabe vai ser uma outra estratgia, porque a Embrapa ainda vai pesquisar
durante os prximos dez anos.
J tem resultado de alga, s entrar na internet e voc baixa, e so resulta-
dos reais. Porque uma alga produz leo numa velocidade 50 vezes maior que um
vegetal superior. A gordura do esgoto produz energia, produz biodiesel. E ns
vamos jogar, vamos processar aquilo tudo, as bactrias vo comer tudo, a vamos
jogar fertilizante na Baa de Guanabara. No vamos coletar a gordura das algas da
Baa de Guanabara, vamos continuar jogando esgoto direto na praia de Ipanema;
estamos jogando energia direto na praia de Ipanema.
Ento, eu acho que est na hora de se pensar em fazer uma avaliao setor
por setor, do modelo, inclusive da ISO 14.000. ISO 14.000 o qu? Analisar o
gerenciamento da cadeia produtiva de cada produto ao longo dela. E fazer um
balano e ver o que que a gente pode tirar e pode trocar. No sei. Gostaria da
anlise da Mesa.
Carolina Dubeux Eu vou comear pela parte mais simples. Como fazer as pes-
soas pararem de consumir, isto eu ainda no descobri nem l em casa. Mas, a parte
mais simples da sua primeira colocao, a parte de energia eltrica, por exemplo,
pode chover torrencialmente inclusive por conta do aumento da evaporao e da
precipitao, mas se no chover na cabeceira do rio, da bacia hidrogrca que tem
uma hidreltrica, no adianta nada. Ento, onde vai chover to importante como
o quanto vai chover. Ento, os nossos modelos mais ou menos tentam identicar
isso. E ns vamos ter um impacto muito grande na energia rme, na ordem de
30%. Isso muito dinheiro.
O que que a gente vai fazer para suprir isso? Tem que ser com anlise de
menor custo, opo de menor custo. E, por ora, energia de onda, energia da gua
301
da Baa de Guanabara etc., isso ainda muito custoso. Alm do que, toda parte de
esgoto e lixo, as emisses que vm da e as possibilidades de produo de energia
dessas fontes, para a substituio das fontes tradicionais, ainda um percentual
muito pequeno no planeta. Isso no muda a coisa. Isso ajuda, eu concordo, torna
tudo melhor, inclusive a vida mais saudvel, com menos lixo na rua, mas meio
marginal. A questo , realmente, de outra magnitude.
A, sobrou a parte do consumo. Essa eu no entendo a mnima. Porque, por
exemplo, se usar uma taxa de carbono uma opo. J foi pensado. Ento, os pro-
dutos carbonointensivos podero ser taxados na parte que se refere ao carbono que
contm, e voc ento poderia usar esse recurso para outra coisa. Isso uma opo.
O governo vai arrecadar essa taxa e vai ter que direcionar esse recurso para algum
outro investimento e eu no sei como seria para reduzir a emisso desse tipo. Alis,
nesse estudo que a gente est fazendo, a gente simula uma taxa de carbono para
o Brasil e observa o impacto na reduo de emisso e o impacto no PIB. Ento,
voc pode vericar no estudo.
Ronaldo Seroa da Motta O Ipea j fez o estudo, quatro anos atrs.
Carolina Dubeux Ele compete comigo.
Ronaldo Seroa da Motta que essa discusso nossa est no mesmo modelo.
Carolina Dubeux Eles j zeram essa conta. Ento, voc pode olhar a conta
deles, depois voc olha a minha. E, a, voc escolhe uma taxa. Mas a gente j fez
esse estudo. A taxa uma opo. Agora, fora isso, eu no tenho mais imaginao,
no, de como reduzir o consumo.
Branca Americano Deixe s falar uma coisa, que eu acho importante. Realmente,
h vrias opes importantes possveis, muitas no se conhece a questo do sinal.
Esse sinal, esse relativo apavoramento. Quer dizer, aquilo que eu falei na minha outra
resposta tem uma coisa do que que real sim, no um maquiavelismo universal,
como alguns livros, romances mostram. Mas, o problema real, existe, srio, tem de
ser enfrentado e vai ter de ter, no mdio, longo prazo, uma descarbonizao.
Agora, a importncia de sinalizar, hoje, fundamental. Porque se voc no
criar essa sinalizao, a gente vai car olhando para o teto e chegar um dia l na
frente e ver que no vai ter sada, ou a sada vai ser extremamente cara, com pro-
blemas de guerra, e o negcio pode car muito ruim. melhor comear com os
investimentos, apontar para o desenvolvimento, para a pesquisa, para conhecer
essas alternativas. Essa sinalizao fundamental.
Ronaldo Seroa da Motta Eu tambm no reduziria a importncia do Protocolo
de Quioto. Inclusive, em 1997, foi um frenesi. Todo mundo sabia que era uma
coisa pouco signicativa em termos climticos, mas era um avano enorme. E, por
mais que o MDL no tenha mostrado resultados mais uma vez a gente tem feito
estudos mostrando que no vai dar, no tem como , criou-se uma expectativa
muito grande.
Talvez isso, que no uma coisa maquiavlica, mas o pessoal que est na
Conveno do Clima h algum tempo aprendeu , deva-se lidar um pouco com a
realidade. Eles esto tentando trazer agora a coisa para um nvel um pouco mais
repito factvel, e esto muito preocupados com o desenho dos instrumentos dos
incentivos corretos. Acho que isso importante. Mesmo que dure um ano, dois,
trs, a discusso desses instrumentos, eu acho que vale a pena. Acho que bom ir
com menos expectativas e com mais realismo.
Ana Lucia Cnfora Doutora e consultora independente. S queria complementar
um pouco e questionar a sua resposta pergunta dele. Se, neste caso, a tal coisa
de pequena escala no muito signicativa, mas, na verdade, a gente est falando
de acordos que so essencialmente da ordem poltica. Eu no estou minimizando,
muito pelo contrrio, o peso da qualidade regulatria do processo. Porm, a gente
sabe, com ou sem regulao, que os caminhos e as decises so essencialmente
polticos. E que economicamente voc pode ver questes emblemticas, que no
so talvez macroeconmicas, mas que tm um peso, inclusive, na tomada de de-
ciso em outra escala.
Sinceramente, soa-me estranho fazer uma grande escolha de elementos que
tenham impacto econmico, que tenham um peso econmico, e ignorar o peso
da capacidade da mudana institucional vinda da sociedade. Ou seja, todas essas
opes que a gente j sabe que esto a, prontas para serem deagradas, na minha
concepo tm, sim, um peso econmico. E, talvez mais que peso econmico, peso
poltico. Talvez o fato de uma iniciativa, uma fora tarefa como essa, inclusive,
que o Ipea est desenvolvendo nesse momento, ignorar aspectos que so peri-
fricos, que so economicamente pouco representativos seria uma boa escolha?
Sinceramente, eu questiono essa colocao.
Carolina Dubeux Eu acho que no fui muito clara, muito feliz, na minha
colocao. No economicamente que marginal, no efeito do clima. Se voc
no combater, se voc no tiver uma mudana de patamar tecnolgico que no
vai ser dado pelo lixo, pelo esgoto, pela gua, porque isso tem um potencial muito
pequeno, em face da necessidade de mudana de resultado isso pouco relevante.
Eu acho, inclusive, que investir em lixo, esgoto, e todas essas questes que foram
colocadas, possui um vis de cidadania muito forte. No d para continuar com o
esgoto desse jeito, isso uma vergonha. E no precisaria de nenhuma desculpa do
303
clima para a gente investir em saneamento bsico, por exemplo. S que, quando se
trata de clima, ainda isso tem uma importncia menor no clima, no que tenha
uma importncia menor em outro contexto. Inclusive, onde eu trabalho, a gente
faz projeto em MDL, com biodiesel de esgoto, com biodiesel de oleaginosas. A
gente usa tudo isso em projeto de MDL, mas o impacto disso pequeno na questo
climtica. Isso tinha que ser realmente expandido menos por conta do clima e mais
por todas as outras questes, que envolvem sade etc. Ento, eu acho que voc
tem toda a razo, mas o clima precisa de coisas que sejam, digamos assim, mais
impactantes do ponto de vista positivo de resultado. isso, nesse sentido.
Srgio Albino Da UFRJ. S para completar, j que voc quer uma ao impactan-
te. Um problema oresta. Alm da Floresta Amaznica, a gente tem muitas reas
que precisam ser reorestadas. A gente tem que parar um pouco na questo eu
sou bilogo, z mestrado na Amaznia , mas a gente tem que orestar e orestar
todos os lugares, por qu? Porque alm do aspecto do calor por causa dos gases,
ns temos a irradiao. H um trabalho, enorme, do Inpe, mostrando o problema
de irradiao de calor. Uma Floresta Amaznica, alm da biodiversidade, alm da
captura de carbono e tal, no transmite calor do mesmo jeito que um deserto, do
mesmo jeito que um cerrado.
Ento, por exemplo, tm algumas coisas que a gente tem de comear a redis-
cutir sobre realmente fazer reorestamento, orestamento no cerrado, aumentar
o nosso sistema de orestamento, sem nos importarmos muito com uma certa
lgica, um pouco fascista, de achar que as plantas A, B, C e D no so nacionais
e por isso no podem ser usadas. E tem projetos inclusive do prprio pessoal do
MST, da CONTAG por exemplo, um projeto chamado Florestar que podem
colocar todo mundo que est a, no os eventuais futuros migrantes, mas os atuais
migrantes, para fazer um processo de orestamento nas cabeceiras dos rios.
Voc mesmo falou que a gente no sabe se vai chover. Mas se a gente os
tiver, por exemplo, como tem Minas Gerais: Minas Gerais um estado total-
mente desorestado, porque houve uma lgica minerria acompanhada de uma
pecuria extensiva e uma brincadeira de agricultura. Ento, qual a soluo? Minas
Gerais e outros estados tm a capacidade de fazer orestamento. Por exemplo, a
poltica de orestamento, alm de car querendo ganhar com uma eventual no
queimada da Amaznia no estou discutindo, veja bem, eu estou achando todos
esses argumentos timos, eu acho fantstico , agora, quanto mais a gente puder
acrescentar outras coisas, melhor.
Eu no via nenhum projeto colocando o orestamento, porque ca todo
mundo preocupado em manter os biomas com a vegetao clssica, como se
aquilo fosse Deus que tivesse feito e que no se pudesse mexer naquilo. E esse
um ponto, por exemplo, que relativamente barato, fcil, e tem um impacto se
voc comear a olhar as contas.
Branca Americano Acho que uma coisa no elimina a outra. Inclusive, se voc
pegar o Plano Nacional, alm de reduzir o desmatamento para manter a biodi-
versidade, oresta, e tudo isso, que uma contribuio enorme para a mudana
do clima, sobretudo no Brasil que a maior parte das nossas emisses vem do
desmatamento , existe outra meta que aumentar o reorestamento. E a, o
reorestamento tem que ser balanceado para ter espcies exgenas, e a exigncia
de espcies endgenas no uma questo fascista ou no fascista, mas que, em
determinados biomas para manter o equilbrio, voc precisa daquelas espcies.
Voc, como bilogo, sabe isso melhor que eu. Quer dizer, uma coisa no elimina
a outra. E muito pelo contrrio, a gente tem as metas de reorestamento e de
reduo de desorestamento.
Gilberto Da ANS. Eu sou especialista na regulao da ANS.
Nesse debate sobre o carbono, em que se fala muito sobre energia, eu gostaria
de saber se a energia nuclear considerada, se tem alguma relao com essa questo
de emisso, enm, se considerada e de que maneira, e se ela se insere nesse debate.
Eu gostaria de saber isso da professora Branca, que est envolvida com o debate.
Branca Americano Energia nuclear no emite GEEs. Ento, do ponto de vista
das emisses, ela nula, se considerar emisses diretas somente. No Protocolo de
Quioto, dentro do mecanismo do MDL, ela no foi considerada. Ento, voc cons-
truir uma usina nuclear no d direitos a gerar crditos de carbono.
Eu mostrei, ali, nos dois trilhos. No trilho de Quioto, uma das coisas que
est em discusso se considera ou no energia nuclear para projetos de MDL. E
isso, nas NAMAs, ainda no est nem sendo considerado: tipos de projetos que
seriam elegveis para o mecanismo.
Sem dvida nenhuma, alguns entendem que o caminho no pela energia
nuclear. Inclusive em todas as reunies, voc v muita manifestao de ONGs
dizendo que no preciso usar a energia nuclear. Muitos outros, inclusive o IPCC,
dizem que o esforo monumental e que vai ter que usar de tudo um muito.
Desse modo, energia nuclear entraria tambm.
Bernadete Gutierrez Eu vou passar para Lucia Helena para encerrar a Jornada
de Regulao.
Lucia Helena Salgado Em nome da coordenao do evento Danilo Coelho,
305
Eduardo Fiuza e eu ns queramos agradecer, primeiro a todos os palestrantes
que abriram, pelo esforo, sabendo sempre o esforo que isso signica nos espaos
em suas agendas lotadas, para virem aqui contribuir com a discusso; aos nossos
convidados que vieram de longe para compartilhar conosco suas experincias;
audincia foram 125 inscritos que aceitou nosso convite, mais uma vez, para
participar, nessa forma entusiasmada como a gente viu agora, nesse debate das
discusses que se travaram aqui, nestes trs dias.
Como eu acho sempre importante fazer, e que isso absolutamente fun-
damental, tem um pessoal aqui da Casa que viabiliza esses eventos, ento agora,
eu menciono Leandro, Bruna, Ana Cristina, Marcos, Daise, Paulo, Francisco
Francisco que eu mencionei em particular, em especial, na abertura , todos que
garantiram a viabilidade desse evento.
Gostaria, tambm, em nome do Comit, de realizar um agradecimento es-
pecial Michelle Moretzson e ao Eduardo Bizzo, que so nossos bolsistas, e que
tm um engenho e uma capacidade incansveis. O auxlio deles foi absolutamente
inestimvel, para a gente conseguir chegar a esse resultado exitoso.
CAPTULO 10
A REGULAO DAS EMISSES DE GASES DE EFEITO
ESTUFA NO BRASIL
Este texto discute os aspectos regulatrios dos compromissos brasileiros na COP-15, realizada em Cope-
nhague em 2009. Inicialmente, descreve a evoluo da regulamentao dos instrumentos da conferncia,
incluindo as aes nacionais de mitigao apropriadas. Em seguida, faz uma anlise setorial das metas
brasileiras e das suas possibilidades de nanciamento, seja por meio de incentivos econmicos a atividades
de baixo carbono, seja pela criao de um mercado de carbono. Esses instrumentos so analisados luz
da recente PNMC, que determina o marco regulatrio inicial do pas para combate ao aquecimento global.
Nesse sentido, o texto aponta alguns aspectos regulatrios que ainda precisam ser desenvolvidos, tanto
no que diz respeito aos instrumentos econmicos quanto no que concerne governana. Em seguida,
apresenta uma sntese da economia poltica das negociaes da COP-15 e aponta algumas trajetrias
possveis para a coordenao futura dos esforos mundiais de controle de GEEs.
1 INTRODUO
Os atuais nveis de concentrao de GEEs j so preocupantes, e os cientistas pre-
veem que a temperatura mdia do planeta pode se elevar entre 1,8 C e 4,0 C at
2100, o que causaria uma alterao completa no meio ambiente (IPCC, 2007).
Com esse cenrio, a intensidade de eventos extremos, como furaces e
tsunamis, aumentaria, assim como se alteraria o regime das chuvas, com maior
ocorrncia de secas e enchentes. Alm de pr em risco a vida de grandes contin-
gentes populacionais localizados no litoral e em ilhas, tais desastres poderiam gerar
epidemias e ameaar a infraestrutura de abastecimento de gua e luz, bem como
comprometer os sistemas virio e de transporte.
A agricultura seria bastante afetada, principalmente em regies onde j se
verica escassez de gua, como o Nordeste brasileiro. Muitos desses impactos
poderiam ocorrer antes de 2050 (ver MARGULIS; DUBEUX, 2010).
REGULACAO DAS EMISSOES GASES.indd 307 6/12/2010 16:40:01
308 RONALDO SEROA DA MOTTA
Durante a CNUMAD, ou Rio-92, realizada em 1992 no Rio de Janeiro, foi
adotada a CQNUMC (ou UNFCCC, na sigla em ingls), ou apenas Conveno,
como doravante se denominar neste texto.
1
A Conveno um acordo internacional,
assinado por 192 pases, que estabelece objetivos e regras para combate ao aqueci-
mento global. Entre esses objetivos e regras esto as aes de mitigao para reduo
de emisses e as de adaptao s mudanas climticas que forem inevitveis.
Como a concentrao atual dos GEEs acima dos nveis naturais resultado
de atividades econmicas passadas, adotou-se na Conveno o princpio da res-
ponsabilidade comum, porm diferenciada.
Esse princpio reconhece que a responsabilidade de cada pas diferenciada,
em virtude da contribuio das suas emisses passadas na variao da temperatura
do planeta. Desta forma, cou estabelecido na Conveno que os pases desen-
volvidos liderariam os esforos globais e, portanto, assumiriam compromissos de
limitar suas emisses e de assistir as aes de adaptao de pases mais vulnerveis.
2
Desse modo, reconhece-se, tambm, a necessidade de garantia do crescimento
econmico dos pases em desenvolvimento.
Esses compromissos s foram efetivamente estabelecidos em 1997, com a assinatu-
ra do Protocolo de Quioto, por meio do qual 37 pases desenvolvidos
3
se comprometiam
a reduzir, em conjunto, em 5,2% suas emisses em relao ao ano de 1990. As metas
de cada pas foram tambm diferenciadas, cabendo aos integrantes da UE, ao Japo,
aos Estados Unidos e ao Canad metas superiores.
Visto que h enormes diferenas de custos de mitigao entre os pases, as
empresas dos pases citados no pargrafo anterior poderiam atingir suas metas
por aes que fossem realizadas em outros pases, por meio de um mercado de
direitos ou certicados de emisso de carbono. Para aumentar o custo-efetividade
das aes de mitigao e encorajar a participao dos pases em desenvolvimento,
que no tm metas de reduo, o Protocolo de Quioto deniu ento trs meca-
nismos de exibilizao para compra e venda de unidades de reduo entre pases
e empresas, a saber:
mercados de cotas de carbono para transaes entre pases desenvolvidos;
1. Alm da Conveno do Clima, foram adotadas tambm, na Conferncia, a Conveno da Diversidade Biolgica e a do Combate
Deserticao.
2. Vulnerabilidade devido ao nvel de renda muito baixo e/ou a magnitude e extenso dos impactos das mudanas climticas. Inclusive,
h uma aliana, AOSIS reconhecida pela Conveno.
3. Os pases desenvolvidos listados no Anexo I da Conveno, que aparecem em sua quase totalidade no Anexo B do Protocolo de
Quioto, e, desde ento, so denominados pases do Anexo I.
309
A REGULAO DAS EMISSES DE GASES DE EFEITO ESTUFA NO BRASIL
basea dos em projetos:
a) implementao conjunta (JI, na sigla em ingls) entre pases desen-
volvidos; e
b) MDL (CDM em ingls) entre pases desenvolvidos e pases em de-
senvolvimento.
Enquanto o mercado de carbono e o JI so instrumentos que aumentam o
custo-efetividade entre pases com metas, o MDL permite este ganho de ecincia
com transaes entre pases com metas e pases sem metas.
4

Embora o Protocolo de Quioto tenha sido um incio de colaborao global,
as metas de reduo com as quais os pases ricos se comprometeram, alm de
insucientes para reverter a tendncia de aumento de concentrao de gases na
atmosfera, at agora no esto sendo totalmente cumpridas.
5

Ademais, mantidos o padro e o nvel da taxa de crescimento, pases como
China, ndia e Brasil logo tero uma responsabilidade importante e, sem a contri-
buio deles, uma ao global rpida e ecaz ser muito mais difcil.
Foi com essa urgncia que os pases signatrios da Conveno do Clima se
reuniram entre 7 e 18 de dezembro de 2009, em Copenhague, Dinamarca, na sua
COP-15. Os principais objetivos eram aqueles traados no Plano de Ao de Bali
e podem ser assim resumidos:
compromissos e metas mais ambiciosos por parte dos pases desenvolvidos,
que poderiam almejar redues de at 40% em 2020 e 80% em 2050;
contribuies voluntrias dos pases em desenvolvimento, as quais sejam
monitorveis, reportveis e vericveis; e
aporte de recursos por parte dos pases em desenvolvimento para nanciamento
dessas contribuies voluntrias e para assistncia em aes de adaptao.
O resultado alcanado cou muito aqum dos objetivos j postulados. Um novo
acordo, que fosse vinculante a todos os signatrios, no foi concretizado, sendo somen-
te possvel a assinatura do chamado Acordo de Copenhague. Neste acordo, todavia,
ratica-se o compromisso de se limitar o aumento de temperatura em 2,0C e de se
apresentar comunicaes (relatrios/inventrios?) das emisses nacionais de dois em
dois anos. O acordo tambm convoca seus signatrios a conrmarem, at 31 de janeiro
de 2010, suas propostas de compromissos anunciadas durante a conferncia. Um total
de 55 pases, incluindo os maiores poluidores, tais como Estados Unidos, Japo, UE,
China, ndia e Brasil, j zeram esta noticao.
4. Para uma discusso desse mecanismo no contexto brasileiro, ver Seroa da Motta (2002).
5. Considerando que o primeiro perodo de compromissos do Protocolo de Quioto expira em 2012, apenas os pases da Comunidade
Europeia, em seu conjunto, que esto conseguindo atingir suas metas.
Se no foi um grande avano, pelo menos foi um avano necessrio, pois, com
o limite de temperatura, dene-se o volume total de emisses, e a periodicidade dos
inventrios nacionais possibilita o acompanhamento individual das contribuies
para atendimento desse limite. E as metas nacionais noticadas, embora com mtricas
distintas, permitem, pela primeira vez, uma quanticao mais apurada das intenes
voluntrias nas quais as negociaes podero se basear daqui em diante.
Alguns pases desenvolvidos assumiram compromissos e metas mais ambi-
ciosas que as do Protocolo de Quioto, e as contribuies voluntrias dos pases
em desenvolvimento se expressaram na forma de um desvio de tendncia, pela
reduo direta das emisses ou da intensidade de CO
2
ou de energia por unidade
de renda. Essas contribuies seriam monitorveis, reportveis e vericveis pela
Conveno no caso de serem nanciadas por fundos internacionais.
O Brasil conrmou na COP-15 as metas nacionais denidas na recentemente
aprovada PNMC, com redues entre 36,1% e 38,9% das emisses projetadas
at 2020. A PNMC , na verdade, um marco inicial para a regulao das aes
de mitigao no pas.
Alm das metas, a PNMC indica os instrumentos econmicos que promove-
ro a consecuo destas metas, por meio de mecanismos creditcios e mecanismos
de mercados de carbono, e esboa uma estrutura de governana que ainda requer
a anlise e a denio de alguns aspectos regulatrios adicionais.
Este texto discute os aspectos regulatrios dos recentes compromissos bra-
sileiros na Conveno e as suas metas de emisses de GEEs. Inicialmente, so
descritos alguns dos principais avanos da regulamentao dos instrumentos da
Conveno, incluindo-se as aes nacionais de mitigao apropriadas. As metas
brasileiras e as suas formas de nanciamento, por incentivos nanceiros ou pela
criao de mercado, so objeto das duas sees seguintes. Esses aspectos so ento
analisados luz da PNMC, apontando-se alguns aspectos regulatrios que ainda
precisam ser desenvolvidos. Em seguida, so apresentadas uma sntese da economia
poltica das negociaes da COP-15 e a descrio de algumas trajetrias possveis
para a coordenao futura dos esforos mundiais de controle de GEEs. Na seo
nal, so resumidas as principais concluses.
2 AES NACIONAIS DE MITIGAO APROPRIADAS
Uma forma de apresentar as contribuies voluntrias dos pases em desenvolvi-
mento seria mediante as aes nacionais de mitigao apropriadas, ou NAMAs.
Embora ainda sem regulamentao, houve consenso nos trabalhos da COP-15 sobre
alguns aspectos importantes. Primeiro, que esse conjunto de aes pode ter uma
311
abordagem programtica e/ou setorial, mas teria de se referir a um compromisso
no qual se explicitariam as metas nacionais de reduo de emisses.
As metas dos pases em desenvolvimento, que no esto com limites de emis-
so no Protocolo de Quioto, seriam propostas como desvio de tendncias. Isto
, so metas que se referem a um nvel de emisso futura. O Brasil, por exemplo,
oferece um compromisso nacional voluntrio, como especicado no Artigo 12
da PNMC, com metas de reduo entre 36,1% e 38,9% em relao s emisses
nacionais projetadas para 2020. Essa uma mtrica diferente da adotada no Pro-
tocolo de Quioto, para o qual a reduo se refere a um nvel de emisso passado
e observvel no caso, as emisses de 1990.
A desvantagem de uma meta baseada em desvio de tendncia que a ten-
dncia projetada pode no se realizar. Se tiver sido subestimada, ao nal do ano
de referncia, a contribuio do pas para as emisses totais ser maior do que se
projetou. E o inverso, se for superestimada. Embora o montante da reduo possa se
realizar, o nvel de emisso do pas incerto, pois estaria condicionado realizao
da tendncia projetada, a qual, por sua vez, depende principalmente das hipteses
de crescimento econmico e de desenvolvimento tecnolgico.
As unidades de reduo de emisses das NAMAs podem, em tese, tanto ser
creditadas ao pas, no seu esforo de mitigao, quanto transacionadas em mercado
com transferncia de crditos (mecanismos de offset).
tambm sugerido que as NAMAs tenham uma correspondncia muito
clara entre os esforos de mitigao e os recursos de nanciamento e assistncia
tcnica a serem oferecidos pelos pases desenvolvidos.
Note-se, contudo, que o MDL do Protocolo de Quioto, disposio dos
pases em desenvolvimento, no se adequa ao nanciamento de NAMAs, tanto
pela fora regulatria da Conveno quanto pela natureza distinta das aes de
mitigao. Na COP-15, entretanto, at porque os compromissos com metas e
recursos nanceiros no avanaram, no se conseguiu avanar tambm na criao
de um novo mecanismo de mercado que possibilitasse aumentar o custo-efetividade
das aes de mitigao.
3 AS METAS BRASILEIRAS
As metas nacionais foram denidas no Artigo 12 da PNMC (Lei n
o
12.187/2009),
a saber:
Artigo 12. Para alcanar os objetivos da PNMC, o pas adotar, como compromisso nacional voluntrio,
aes de mitigao das emisses de gases de efeito estufa, com vistas a reduzir entre 36,1% (trinta
e seis inteiros e um dcimo por cento) e 38,9% (trinta e oito inteiros e nove dcimos por cento) suas
emisses projetadas at 2020.
Na comunicao do Brasil para o Acordo de Copenhague, adotaram-se metas
setoriais, como mostra a tabela 1, de acordo com a desagregao do Inventrio Brasileiro
das Emisses e Remoes Antrpicas de Gases de Efeito Estufa, discriminando uso da
terra, agropecuria e energia, e agregando a indstria e a gerao de resduos slidos em
outros. Note-se que todo o consumo setorial de energia agregado na conta energia.
TABELA 1
Metas brasileiras de reduo de emisses de GEEs
Aes para mitigao de emisses at 2020
Aes para miti-
gao de emisses
at 2020
(tCO
2
e milhes)
Aes para mitigao
de emisses at 2020
(tCO
2
e milhes)
Aes para mitigao
de emisses at 2020
(%)
Uso da terra 1.084 669 669 24,7 24,7
Reduo do desmatamento na Amaznia (80%) 564 564 20,9 20,9
Reduo do desmatamento no Cerrado (40%) 104 104 3,9 3,9
Agropecuria 627 133 166 4,9 6,1
Recuperao de pastos 83 104 3,1 3,8
ILP 18 22 0,7 0,8
Plantio direto 16 20 0,6 0,7
Fixao biolgica de nitrognio 16 20 0,6 0,7
Energia 901 66 207 6,1 7,7
Ecincia energtica 12 15 0,4 0,6
Incremento do uso de biocombustveis 48 60 1,8 2,2
Expanso da oferta de energia por hidreltricas 79 99 2,9 3,7
Fontes alternativas PCH, bioeletricidade, elica 26 33 1,0 1,2
Outros 92 8 10 0,3 0,4
Siderurgia substituio de carvo de desmate
por plantado
8 10 0,3 0,4
Total 2.703 975 1.052 36,1 38,9
Fontes: BRASIL (2009b, 2010).
313
6. A proposio de duas metas se deve s hipteses da tendncia de crescimento setorial.
7. Em relao a 1990, representaria um aumento de 21% no agregado.
TABELA 2
Emisses brasileiras de gases de efeito estufa 2005 e 2020
Emisses (tCO
2
e milhes) Energia Agropecuria Outros Desmatamento Total
2005 observado 362 487 86 1.268 2.203
2020 projeo 901 627 92 1.084 2.704
2020 com reduo de 38,9% 694 461 82 415 1.652
2020 com reduo de 38,9%/2005
observado (%) 92 5 5 67 25
Fontes: Brasil (2009a, 2009b). Elaborao do autor.
Projetou-se um total de emisso de 2.704 milhes de tCO
2
e para o ano de
2020, conforme mostra a tabela 1. Entretanto, observa-se que o desmatamento
responsvel por mais da metade das emisses brasileiras. Dessa forma, a reduo de
emisses provenientes de desmatamento foi o principal componente da estratgia
brasileira para o esforo global de mitigao.
Dos 38,9%, a maior meta nacional, o desmatamento reduzir 24,7% e os
15,2% restantes sero divididos pelos setores energtico (7,7%), agropecuria
(6,1%) e outros (0,4%). A mesma partio vale para a meta de 36,1%.
6
Na tabela 2, comparando as emisses projetadas das metas nacionais da tabela
1 com os dados de emisso do Inventrio Brasileiro das Emisses e Remoes An-
trpicas de Gases de Efeito Estufa (BRASIL, 2009a), mesmo com o cumprimento
das metas, estima-se que o setor de energia ter, em 2020, um crescimento de 92%
nas suas emisses em relao a 2005, enquanto as emisses da agropecuria e de
outros se reduziriam em 5%. Todavia, o desmatamento, no mesmo perodo, teria
uma reduo de emisses de 67%. No agregado, as emisses do pas em 2020
seriam 25% inferiores quelas medidas para 2005.
7
Logo, notrio que o esforo
nacional estar concentrado no controle do desmatamento.
Na agricultura, as metas indicam aes de mitigao concentradas na recupera-
o de pastos, processo este j consolidado entre as grandes empresas agropecurias.
As outras aes plantio direto, ILP e xao de nitrognio j so prticas no
Brasil, resultantes do nosso grande desenvolvimento na pesquisa agrcola.
Conforme indicado, as metas em energia ainda permitem um crescimento
de 92% nas emisses at 2020. As aes de mitigao sero concentradas na con-
tinuada substituio de fontes o que tem garantido ao Brasil uma matriz limpa
, destacando-se, todavia, a nfase em fontes alternativas.
As metas para os outros setores se resumem apenas eliminao, na side-
rurgia, do uso de carvo vegetal de desmatamento pelo carvo proveniente de
orestas plantadas.
4 O FINANCIAMENTO DAS METAS
Metas nacionais concentradas no controle do desmatamento podem oferecer ao pas
uma signicativa vantagem comparativa, pois a reduo do desmatamento , sem
dvida, menos restritiva ao crescimento econmico que as restries ao consumo
de energia, inclusive no processo industrial.
8
Restries dessa natureza, que outros
pases emergentes, como China e ndia, temem adotar neste momento, fazem com
que eles optem por declarar metas na COP-15 em termos de intensidades de CO
2

ou de energia em relao ao PIB.
Ademais, o controle do desmatamento pode se valer de mecanismos nos quais
o proprietrio de rea orestal recebe um pagamento, em quantia pelo menos
igual atual renda lquida gerada pelo desmatamento, em troca da manuteno
da oresta, evitando, portanto, emisso por desmatamento. Este mecanismo
chamado de REDD, e foi um dos temas que avanaram, quanto regulamentao,
na COP-15.
Esses pagamentos devem reetir os custos de oportunidade do desmatamento
que, na Amaznia e cerrado, so majoritariamente associados pecuria extensiva ou
agricultura de baixa produtividade (ver SEROA DA MOTTA, 2005). Diversos estudos
estimam que tais pagamentos estariam entre US$ 5 a US$ 8 por tCO
2
e, isto , menos
da metade dos atuais preos praticados nos mercados de carbono.
9
Ou seja, opes
com um custo muito menor que o da maioria das aes de mitigao em converso
de energia e na indstria.
No h ainda deciso governamental denida, mas o nanciamento das NAMAs de
desmatamento poderia acontecer por intermdio de recursos internacionais, de um Fundo
de Mitigao da Conveno do Clima, ou por outras formas multilaterais e bilaterais.
O Brasil, por exemplo, j conta com o Fundo Amaznia, nanciado por
doaes de governos, instituies multilaterais, ONGs e empresas. Seu objetivo
8. Como os resultados de Tourinho, Seroa da Motta e Alves (2003) j indicaram, com um modelo de CGE, os impactos de taxas de carbono na
economia brasileira no seriam expressivos no agregado, porm, conforme se esperaria, acentuados nos setores intensivos em energia.
9. Ver, por exemplo, Ipam (2007) e Strassburg et al. (2009).
315
promover projetos para a preveno e controle do desmatamento, e para a con-
servao e o uso sustentvel das orestas no bioma amaznico. A gesto do Fundo
cabe ao BNDES e os recursos so aplicados sob a forma de nanciamentos no
reembolsveis. Estas doaes so ajustadas de acordo com a evoluo da taxa mdia
de desmatamento.
10

Os Artigos 5
o
, 6
o
e 7
o
da PNMC avanam mais e dispem sobre instrumentos
nanceiros, tais como: os incentivos scais e creditcios, as dotaes do Tesouro
Nacional, e as doaes nacionais ou internacionais, para fomento s aes de
mitigao, inclusive para desenvolvimento tecnolgico. O Artigo 8
o
, por sua vez,
coloca as instituies nanceiras ociais em disponibilidade para linhas de crdito
e nanciamento especcas para o desenvolvimento das aes de mitigao.
5 O MERCADO DE CARBONO
Outra forma de nanciamento poder ser atravs de um mercado de carbono. As
experincias mais importantes so daqueles mercados utilizados para facilitar o
cumprimento de metas globais de reduo e se baseiam num sistema de C&T.
11
Este
sistema C&T restringe a quantidade das emisses totais denindo um limite global
para toda a economia (cap) e permite que os agentes econmicos transacionem (tra-
de) a quantidade restante permitida de licenas de emisso (permits). As condies
de ecincia e custo-efetividade se revelam por meio da heterogeneidade de custos
de mitigao entre agentes econmicos, e dependem dos custos de transao, tais
como os da estabilidade dos direitos de transao e os de informao.
Em janeiro de 2005, a Comunidade Europeia iniciou as operaes do
EU ETS, que envolve vrios pases e setores econmicos. Esse mercado j movi-
mentou mais de 3 mil MtCO
2
, no valor de quase US$ 90 bilhes.
H tambm, nos Estados Unidos, mercados voluntrios, como o Chicago
Climate Exchange e o New South Wales, com um volume de negcios baixo, porm
crescente. No momento, h em tramitao um Projeto de Lei da Energia Limpa nos
Estados Unidos (Waxman-Markey Bill), j aprovado na Cmara em 2009, que prope
incentivos mitigao por intermdio de um mercado nacional de carbono.
Nesses mercados, o regulador estipula o limite total de emisses a serem feitas
em um determinado perodo, o que geralmente denido em relao a alguma linha
de base (baseline), como, por exemplo, um nvel de emisso num certo ano.
10. Informao disponvel em: <http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/index.htm>
11. Capoor e Ambrosi (2009) apresentam uma reviso completa dos resultados e tendncias desses mercados.
A seguir, o regulador dene uma regra de distribuio do que permitido
emitir (permits ou licenas) entre os regulados. Essa alocao de licenas por setor
pode ter uma parte distribuda gratuitamente (GF) e outra parte leiloada (AC).
Um sistema GF cria problemas distributivos e, portanto, tambm quanto a
incentivos, quando a alocao gratuita de licenas signica, em ltima instncia,
uma transferncia de renda.
Ademais, no GF, a regra de alocao pode ter objetivos distributivos, protecio-
nistas ou de promoo da concorrncia e, portanto, privilegiar certos setores.
12
Leiles poderiam mitigar esses efeitos, ao estabelecer preos que reitam
melhor os custos. Alm disso, geram receitas scais para os governos, as quais
poderiam ser recicladas a m de, por exemplo, ajudar a nanciar investimentos
de baixo teor de carbono.
13
Por exemplo, aps o primeiro perodo de comrcio de licenas-piloto do EU
ETS, a alocao via GF gerou lucros anormais quando as empresas que ganharam
as licenas passaram o custo de oportunidade das licenas para o preo nal dos
seus produtos.
14
Esse procedimento, a princpio, ocasiona efeitos distributivos,
mas no afeta a eccia do sistema C&T.
Embora no AC as transaes possam ser tributadas e gerar receita scal, no GF
a receita da venda ou concesso dos direitos se d entre regulados diferentemente
do que ocorre no AC, no qual o regulador recolhe pagamentos.
Sejam gratuitas ou pagas, as licenas reetiro um custo de oportunidade.
No AC, h, de fato, um preo, que foi o pagamento, enquanto, no GF, h um
valor de troca no mercado.
A sinalizao de preos, contudo, mais forte no AC, o que contribui para
a estabilidade do mercado. Independentemente das condies de ecincia, o
problema de minimizao de custos da empresa o mesmo em qualquer sistema
de alocao (CRAMTON; KERR, 2002).
No Brasil, j existem mecanismos de mercado de carbono para o fomento aos
projetos de reduo de emisso de GEEs, no mbito do MDL, com a implantao
de um sistema para a negociao de crditos de carbono na BM&F, denominado
MBRE.
12. Ver, por exemplo, Vollebergh, Vries e Koutstaal (1997).
13. No contexto do EU ETS, ver Grubb e Neuhoff (2006) e Palmer, Burtraw e Kahn (2006).
14. Ver, por exemplo, Sijm, Neuhoff e Chen (2006) e Smale et al. (2006).
317
Em setembro de 2007, o MBRE realizou seu primeiro leilo de crditos de
carbono, no qual foram negociados os crditos do projeto Bandeirantes, de cap-
tao de metano em aterro sanitrio, ao preo de 16,20 euros por tonelada (gio
de 27,55% em relao ao preo mnimo xado pelo edital), sendo arrecadado um
total de R$ 34 milhes.
Embora o MBRE tenha sido at agora restrito a crditos de projetos de
MDL destinados ao cumprimento das metas dos pases signatrios do Protocolo
de Quioto, est previsto no Artigo 11 da PNMC que o MBRE ser operaciona-
lizado em bolsas de mercadorias e futuros, bolsas de valores e entidades de balco
organizado, autorizadas pela CVM, onde se dar a negociao de ttulos mobilirios
representativos de emisses de GEEs evitadas e certicadas.
Ou seja, o MBRE no apenas assume um escopo mais amplo que o de tran-
sacionar crditos de MDL, mas tambm reconhece que os volumes transacionados
so ttulos mobilirios. Esse reconhecimento contbil um fator importante para
o estabelecimento de valor para as transaes de mercado, que, at a PNMC, no
tinha encontrado amparo legal para que fosse assim determinado.
6 ALGUNS ASPECTOS REGULATRIOS PENDENTES
Todavia, a PNMC no muito clara sobre como esse mercado evoluiria para abrigar
os esforos das metas nacionais. As questes j discutidas sobre critrios, alocao
de licena, possibilidades de comunicao e comrcio com outros mercados no
exterior tero de ser propostas e avaliadas em regulamentao futura.
A implementao dos incentivos nanceiros, em particular para desenvolvi-
mento tecnolgico, pode se realizar de vrias formas, e, hoje, a literatura reconhece
que h formas nas quais o poder do incentivo mais forte.
15
Considerando que a gesto desses incentivos e de um mercado de carbono
exige um monitoramento de alto custo, haveria necessidade de uma entidade que
mitigasse esse custo e evitasse comportamentos oportunistas. Para tal, seria plausvel
a criao de uma agncia reguladora autnoma especca para minimizar o custo
de se regularem as transaes de acordo com as regras denidas.
Por outro lado, a PNMC no foi precisa no seu Artigo 7
o
quanto governan-
a desses instrumentos econmicos. As instncias institucionais listadas incluem
as existentes comisses interministeriais e as entidades da sociedade civil, a saber:
o Comit Interministerial sobre Mudana do Clima; a Comisso Interministerial
15. Ver, por exemplo, OECD (2009).
de Mudana Global do Clima; o Frum Brasileiro de Mudana do Clima; a Rede
Clima; e a Comisso de Coordenao das Atividades de Meteorologia, Climatologia
e Hidrologia.
Entende-se que essas, pela sua natureza, seriam instncias de denio de
poltica, e no de regulao,
16
e que, portanto, deniriam os escopos dos instru-
mentos nanceiros e as regras do mercado de carbono sem participar da gesto
destes instrumentos.
Assim, ainda restam algumas questes regulatrias relevantes a serem resol-
vidas para a implantao do marco regulatrio da PNMC, como as formuladas
a seguir.
1) Quais seriam os instrumentos nanceiros mais ecientes para os objetivos
de poltica prioritrios?
2) Quais os critrios e os instrumentos de alocao de licenas e a magnitude
dos custos, no caso de leiles e de transferncia de renda com a alocao
gratuita de licenas? Como essas magnitudes variariam se as trocas fossem
tambm realizadas com outros mercados fora do pas?
3) Qual ser a instncia governativa regulatria desses instrumentos, e com
que grau de autonomia essa instncia ir exercer a regulao?
Em suma, a execuo das metas nacionais, se articuladas com instrumentos
econmicos adequados, oferece oportunidades para o Brasil realizar uma transi-
o ambientalmente eciente na direo de uma economia de baixo carbono.
necessrio aproveitar as opes de baixo custo dentro do pas em articulao com
instrumentos que incentivem a ecincia econmica, como, por exemplo, um
mercado nacional de carbono. Assim como j ocorre em outros pases, preciso
percorrer uma trajetria de menor intensidade de carbono, com mecanismos de
mercado que valorizem suas vantagens competitivas.
PS COP-15
A falta de um acordo com metas de emisses e de nanciamento em Copenhague
frustrou fortemente aqueles que acreditaram que a COP-15 seria um incio de
uma nova era para o combate ao aquecimento global.
16. Desde a sua criao, em 1999, a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima tem sido a autoridade nacional dos projetos
de MDL no Brasil e, assim, de certa forma, tem exercido o papel duplo de fazedor de poltica e regulador, duplicidade no recomendvel
para o desempenho das atividades regulatrias.
319
Por que tanta diculdade em construir um acordo multilateral de combate
ao aquecimento global? Se todos perdem, por que nem todos querem cooperar?
Primeiro, sendo a atmosfera um recurso comum, os direitos de uso so abertos
a todos. Da uma ao conjunta exigir custos individuais em troca de benefcios
comuns. Dessa forma, criam-se oportunidades para que uns peguem carona nas
aes dos outros, aproveitando-se dos benefcios da manuteno do clima em nveis
estveis, sem arcar com os custos. Se esse efeito carona no pode ser detido, reduz-
se a chance de cooperao. Segundo, apesar de comum, a distribuio dos seus
benefcios desigual. Logo, os que ganham menos esperam que os mais beneciados
faam mais. Se a distribuio destes benefcios incerta e percebida diferentemente
por cada um, mais uma vez reduz-se a chance de cooperao. Terceiro, pode haver
um problema de equidade, pelo fato de que a saturao da atmosfera resulta de
aes passadas individuais causadas por contribuies diferenciadas entre os pases.
Se h desacordo sobre estas diferenas de responsabilidades, ca difcil a diviso
equnime dos esforos e, portanto, a cooperao.
Essa situao de no cooperao com efeitos desastrosos chamada de
tragdia dos comuns quando a resultante das aes individuais ruim para to-
dos. A negativa de cooperao pode parecer irracional, considerando o resultado
agregado, mas se os indivduos duvidam da possibilidade de cooperao, o custo
individual pode ser maior que a expectativa de benefcios, e, ento, a estratgia
de maior retorno para o indivduo poder ser a de no cooperar. Incentivos para
se escapar destas situaes so aqueles que permitem que os indivduos percebam
uma relao custobenefcio mais favorvel cooperao.
A Conveno do Clima lida com uma situao tpica de tragdia dos co-
muns. A forma mais eciente seria individualizar os direitos de acesso aos recursos
ambientais, o que tornaria custos e benefcios mais controlados tal como acontece
quando h denio de metas nacionais de emisso.
Todavia, o problema das mudanas climticas global e de difcil indivi-
dualizao. Mais ainda, os impactos climticos afetaro cada parte do planeta
de forma diferenciada e incerta. Controlar as emisses de cada fonte no planeta
muito custoso e, em alguns casos, impossvel. Penalizar os caroneiros ainda
mais difcil, por problemas de soberania nacional.
Ressalte-se que os GEEs permanecem por mais de 100 anos na atmosfera
e, assim, emisses do incio do sculo passado ainda afetam o clima. Ademais,
os pases que se industrializaram mais fortemente desde ento so os que mais
contriburam para o problema, fato reconhecido na Conveno. A aplicao de
penalidades, no entanto, depende do critrio de mensurao. Os pases agora in-
dustrializados, que ainda so os maiores contribuintes ao estoque de gases, tendem
a diminuir suas emisses anuais e, portanto, tambm sua responsabilidade. Esses
pases, com uma economia amadurecida, encaminham-se estabilidade no nvel de
emisses, enquanto os pases emergentes ainda tero de ampliar consideravelmente
a qualidade de vida da sua populao, o que signica maior consumo de energia
e mais emisses de carbono. Mantendo as taxas de crescimento e de intensidade
de carbono, a China, por exemplo, poder ter, j em 2030, uma contribuio
equivalente dos Estados Unidos para a elevao da temperatura.
Essa realidade conhecida pelas partes negociadoras da Conveno, porm os
incentivos at agora identicados no se revelaram capazes de induzir cooperao. H
consenso sobre a necessidade de se evitar uma elevao de temperatura superior a 2 C,
mas no se conseguiu ainda denir a contribuio de cada pas para o esforo global.
A Comunidade Europeia, tal como o Brasil, por questes histricas no asso-
ciadas ao aquecimento global, montaram modelos de crescimento com energia cara
ou renovvel portanto, j esto numa trajetria de baixo carbono , e precisam que
os grandes poluidores faam agora sua parte. As negociaes caram ento aguar-
dando o movimento dos Estados Unidos e da China, as duas naes-locomotivas
da economia mundial, que so as maiores emissoras de GEEs do planeta.
Os Estados Unidos tm uma economia intensiva em energia barata e um
limite ousado nas emisses poderia signicar um impacto de curto prazo no seu
crescimento econmico; assim, o tema tem dividido o pas e, consequentemente,
o Congresso americano. Mais ainda atualmente, pois persistem as diculdades de
retomada do crescimento.
Na China que ainda conta urbanizar centenas de milhes de indivduos
, as emisses acompanham o crescimento vertiginoso da economia; assim, o pas
encontra grandes diculdades para limitar suas emisses de curto prazo.
A coleta dos recursos entre os pases ricos, de aproximadamente US$ 100
bilhes por ano, que seriam necessrios para nanciar as NAMAs, outro elemento
que diculta as negociaes at porque alguns pases ricos que competem com
os emergentes no comrcio internacional podem no ter interesse em nanciar
seus concorrentes.
Dessa forma, a COP-15 no alcanou um acordo global de compromissos
quantitativos e denitivos vinculantes na sua forma tradicional de governana
centralizada. Todavia, at por presso da opinio pblica, alguma plataforma de
cooperao ter de ser construda. Essa plataforma, como proposto em Ostrom
321
(2009), poderia ser policntrica, com uma diversidade de aes nacionais, regionais
e locais em formatos distintos de parcerias entre as esferas pblica e privada,
em mbito local ou regional, ou mesmo entre subconjuntos de pases. Tais aes
passariam por reavaliaes peridicas, para ajustes contnuos de trajetrias.
Por um lado, logo a polarizao entre os Estados Unidos e a China ter de
ser resolvida, para que se viabilize a possibilidade de um novo acordo com metas
ambiciosas. Por outro, estes dois pases podero, a despeito da evoluo dos acordos
da Conveno, escolher estratgias balizadas por necessidades concorrenciais, tanto
com a criao de barreiras comerciais como pela competitividade tecnolgica.
Embora a criao de sanes comerciais no tenha sido discutida na
COP-15, alguns pases desenvolvidos j esto propondo leis climticas nacionais
que penalizam a importao de produtos dos pases que no tenham reduo de
emisses reconhecidas pela Conveno do Clima. A justicativa para estas medi-
das que a penalizao das emisses num pas incentiva seu deslocamento para
outro pas onde o custo de poluir menor. Esta possibilidade chamada de fuga
ou vazamento (leakage).
O CTE, da OMC, ainda no deniu como se dar a compatibilidade entre
acordos comerciais e ambientais. Entretanto, h uma interpretao segundo a
qual casos de poluio global podem admitir ajustes de fronteira por conta do
Artigo XX do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (no ingls GATT), que prev
estas barreiras no caso de preservao dos recursos naturais, desde que aplicados
igualmente na produo domstica.
Essas barreiras podem ser scais BTAs ou tcnicas BARs. No caso das emisses
de carbono, alm de tarifas e padres de emisso internacionais, h tambm a pos-
sibilidade de exigncia de aquisio de direitos de poluio. Todavia, seja qual for
o ajuste, ele no poder representar uma forma indireta de protecionismo. Desse
modo, h tambm questionamentos sobre a forma e os critrios discriminatrios
na aplicao de taxa sobre o contedo de carbono ou na distribuio de licenas
de emisso que possam representar um vis protecionista.
Mais ainda, estudos recentes
17
mostram que essas barreiras podem ser ine-
cazes. O carbon leakage geralmente muito baixo, tendo em vista que o comrcio
internacional poluidor uma pequena parte da produo e que este se concentraria
em algumas indstrias intensivas em energia (ao, papel e celulose, e cimento, por
exemplo). Por sua vez, os efeitos no comrcio exterior poderiam ser altos para eco-
nomias como a da China, onde a intensidade de carbono ainda muito alta nesses
17. Ver Mattoo et al. (2009) e Dissou e Eyland (2009).
setores, se comparada com outras economias emergentes, como o Brasil.
18
Alm
de evitar um baixo leakage e gerar distores no comrcio exterior, essas barreiras
resultariam em aumento de preos nesses setores e naqueles que deles dependem
e, consequentemente, gerariam uma reduo signicativa em termos de consumo
nos pases que as impem.
Todavia, tudo indica que, politicamente, essa suposta proteo ser inevitvel
para a aprovao de marcos regulatrios de mitigao nos pases onde esforos
unilaterais so tentados.
Isso em parte j se observa na Comunidade Europeia com as Diretivas para a
Aviao Civil. Essas diretivas determinam que, a partir de 2012, todas as empresas
areas que operam na Comunidade Europeia com mais de 243 voos em uma estao
entre 2006 e 2008, ou emisses acima de 10 mil tCO
2
, compensem suas emisses
junto ao EU ETS. Essa regra inclui as operadoras estrangeiras, caso seus pases no
tenham uma poltica similar que demonstre a mitigao de vazamentos.
19
O exemplo mais signicativo, contudo, a nova Lei da Energia Limpa nos
Estados Unidos (Waxman-Markey Bill), que foi aprovada na Cmara dos Depu-
tados em 2009. De acordo com essa nova lei, a agncia ambiental federal (EPA)
ter um mandato para, a partir de 2018, identicar vazamentos e obrigar que,
nesses casos, as importaes tambm participem do mercado de carbono (IARP)
, comprando direitos de emisso. O critrio para identicao de vazamentos
vago e est relacionado com a existncia ou no de uma poltica climtica com-
patvel no pas onde se originam as importaes. Excees so propostas apenas
para pases com contribuio muito pequena nas emisses globais ou que sejam
muito pobres.
Embora ainda precise ser aprovada no Senado, essa nova lei de ar limpo dos
Estados Unidos explicita a disposio desse pas em realizar esforos para uma
economia de baixo carbono e, considerando a importncia da economia americana
para o comrcio internacional, suas regras de sanes comerciais podem alterar a
trajetria das negociaes.
Outra possibilidade que esse confronto seja dirigido para a conquista de
mercados internacionais. Os Estados Unidos detm o maior estoque de capital
humano do planeta e so lderes incontestveis em cincia e tecnologia. A China
18. Os efeitos no Brasil seriam menos de um quarto daqueles estimados para a China. Mantida essa vantagem comparativa, as exporta-
es brasileiras poderiam at ganhar mercados ao se beneciarem deste diferencial de competitividade de carbono. No entanto, haveria
comprometimento nos ganhos por conta dos efeitos indiretos da perda de mercado desses setores nas economias mais afetadas.
19. Nesse caso, o conito ser tambm com a Conveno de Chicago, que regula o transporte areo internacional e no permite
restries unilaterais.
323
ainda est construindo seu estoque de capital fsico e, portanto, utilizando capital
novo tecnologicamente avanado.
Assim, esses dois pases, que criaram as barreiras para o to esperado acordo
global, prometem investir em ganhos de produtividade de carbono. Isto , cada
vez menos carbono por unidade de renda gerada. Por exemplo, estudo recente
(DECHEZLEPRTRE et al., 2009) indica que os Estados Unidos lideram as pa-
tentes de tecnologias de baixo carbono, e a China foi o pas que apresentou maior
taxa de crescimento desses registros na ltima dcada. Conhecimento que j se
traduz em projetos lderes em energias elica, solar e de destruio de metano.
Dessa forma, em que pesem possveis avanos nas prximas Conferncias das
Partes da Conveno, as lideranas econmicas mundiais podero se engajar, via
mercado, num novo paradigma concorrencial de crescimento limpo, com efeitos
indiretos signicativos para todos os pases.
7 CONCLUSES
O Brasil avanou muito na regulao das aes de combate ao aquecimento glo-
bal, inclusive com a aprovao das metas brasileiras para controle de emisses de
GEEs, denidas na PNMC, com aes de mitigao para reduzir entre 36,1% e
38,9% as emisses projetadas at 2020, o que representa uma reduo de 25%
em relao s emisses de 2005.
15,2% restantes sero divididos pelos setores energtico (7,7%), agropecurio
(6,1%) e outros (0,4%). Partio similar vale para a outra meta, de 36,1%.
Metas nacionais concentradas no controle do desmatamento podem oferecer
uma signicativa vantagem comparativa para o Brasil, pois a reduo do desma-
tamento , sem dvida, menos restritiva ao crescimento econmico que restries
ao consumo de energia e s interferncias nas atividades industriais, medidas que
outras economias emergentes teriam de adotar.
O nanciamento do controle de desmatamento poder ocorrer com uso
de recursos domsticos ou internacionais. Em ambos, o mecanismo de REDD,
poder ser utilizado.
A PNMC, alm de conrmar as metas nacionais anunciadas na COP-15,
indicou tambm os instrumentos econmicos que promovero a consecuo des-
sas metas por meio de mecanismos creditcios e scais e de mercado de carbono.
Entretanto, conforme se discutiu, esses mecanismos ainda requerem a anlise e
a denio de alguns aspectos regulatrios relativos aos critrios e impactos na
alocao dos incentivos e dos direitos de emisso. Igualmente importante ser a
denio da governana regulatria desses instrumentos.
Por m, observou-se que a falta de um acordo, em Copenhague, quanto s
metas de emisses e de nanciamento, frustrou fortemente aqueles que acreditaram
que a COP-15 seria o incio de uma nova era para o combate ao aquecimento
global. Todavia, reconhecem-se alguns avanos nas metas de limite de temperatura
e na maior periodicidade nas comunicaes das emisses nacionais, bem como em
termos de regulamentao dos REDDs, NAMAs e mecanismos de transferncia
de tecnologia.
As negociaes, lideradas pela Comunidade Europeia, caram aguardando o
movimento dos Estados Unidos e da China, as duas naes locomotivas da economia
mundial e maiores emissoras de gases do planeta. Esses dois pases no conseguiram
denir metas quantitativas ousadas a serem atingidas no curto prazo, tal como seria
desejvel para se articularem as aes de todos os pases no esforo global.
A ausncia de um acordo vinculante aos pases signatrios com metas claras
continuar sendo discutida ao longo de 2010. Por sua vez, o confronto concor-
rencial das lideranas econmicas mundiais poder no somente resultar em
sanes comerciais de cunho climtico, mas tambm forjar um novo paradigma
de concorrncia de baixo carbono.
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Cincia e Tecnologia. Inventrio brasileiro das emisses e remoes antrpicas
de gases de efeito estufa. Braslia: MCT, 2009a.
_____. Cenrios para a oferta brasileira de mitigao de emisses. Braslia, 2009b.
______. Nota n. 31. Noticao ao UFCCC sobre as aes brasileiras de reduo de emisses.
Braslia: MRE, 29 jan. 2010.
CAPOOR, K.; AMBROSI, P. State and trends of the carbon markets 2009. Washington: The World
Bank, 2009.
CRAMTON, P.; KERR, S. Tradeable carbon permit auctions: how and why to auction not grand-
father. Energy Policy, v. 30, n. 4, p. 333-345, 2002.
DECHEZLEPRTRE, A. et al. Invention and transfer of climate change mitigation tech-
nologies on a global scale: a study drawing on patent data. Review of Environmental Economics and
Policy, 2009.
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n. 0911E).
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policy overview. Faculty of Economics, University of Cambridge, 2006 (Cambridge Working Papers
in Economics, n. 0645).
325
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carbono. Belm: Ipam, 2007.
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(AR4). Cambridge: Cambridge University Press, United Kingdom and New York, 2007.
MARGULIS, S.; DUBEUX, C. (Coord.). Economia da mudana climtica no Brasil: custos e opor-
tunidades. So Paulo: IBEP, 2010.
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Nov. 2009 (Policy Research, Working Paper, n. 5.123).
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GLOSSRIO DE SIGLAS E ABREVIAES
AC Auctioning (Leiles)
ACB Anlise Custo-benefcio
ACE Anlise de Custo-efetividade
ACL Ambiente de Contratao Livre
ACR Ambiente de Contratao Regulado
AEI American Enterprise Institute for Public Policy Research
AGU Advocacia Geral da Unio
AIG American International Group
AIR Anlise de Impacto Regulatrio
ALM Asset Liability Management (Gesto de Ativo/Passivo)
ANAC- Agncia Nacional de Aviao Civil
Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes
ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
ANS Agncia Nacional de Sade Suplementar
ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres
Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
AOSIS Alliance of Small Island States (Aliana de Pequenos Estados Insulares)
APA Administrative Procedure Act (Lei de Procedimento Administrativo)
APEC Asian Pacic Economic Cooperation (Cooperao Econmica da sia
e do Pacco)
APL Arranjo Produtivo Local
BAR Border Allowance Requirement (Exigncia de Licena de Fronteira)
BB Banco do Brasil
BCB Banco Central do Brasil
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
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328
BIS Bank for International Settlements
BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDESPAR BNDES Participaes S.A.
BRE Better Regulation Executive
BRIC Brasil, Rssia, ndia e China
BTA Border Tax Adjustments (Ajustamentos Fiscais de Fronteira)
BM&F Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros
Cade Conselho Administrativo de Defesa Econmica
CAE Comisso de Assuntos Econmicos
CAFE Corporate Average Fuel Economy (Economia Mdia de Combustvel
Corporativa)
CCAP Center for Clean Air Policy
CCC Conta de Consumo de Combustveis
CCI Chezzollini, Cerasi e Ivaldi Index
CDB Certicado de Depsito Bancrio
CDM Clean Development Mechanism (Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo)
CDS Credit Default Swap
CE Comunidade Europeia
CEA Cost-Effectiveness Analysis (Anlise de Custo-Efetividade)
CEA Council of Economic Advisors (Conselho de Assessores Econmicos)
Cenpes Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de
Mello Petrobras
CEO Chief Executive Ofcer
CEQ Council on Environmental Quality (Conselho de Qualidade Ambiental)
CFC Comisin Federal de Competencia (Comisso Federal de Concorrncia)
CGEE Centro de Gesto e Estudos Estratgicos
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329
GLOSSRIO DE SIGLAS
CGU Controladoria Geral da Unio
CHD Chronic Heart Disease (Doenas Cardacas Crnicas)
CMN Conselho Monetrio Nacional
CNPE Conselho Nacional de Poltica Energtica
CNS Conselho Nacional de Sade
COFEMER Comisin Federal de Mejora Regulatoria
CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
CNUMAD Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desen-
volvimento
Copom Comit de Poltica Monetria
CQNUMC Conveno Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Cli-
ma
Corfo Corporacin de Fomento de la Producin (Corporao de Fomento da
Produo)
CPDE Centro de Pesquisas em Direito e Economia
CSLS Cost per Statistical Life Saved (Custo por Vida Estatstica Salva)
CTE Committee on Trade and the Environment (Comit sobre Comrcio e o
Meio Ambiente)
CT&I Cincia, Tecnologia e Inovao
CVA Compensao de Valores da Parcela A
CVM Comisso de Valores Mobilirios
CWPS Council on Wage and Price Stability (Conselho sobre Estabilidade do
Salrio e dos Preos)
C&T Cap and Trade (Comrcio de Direitos de Emisso)
DAP Disposio a Pagar
DEST Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
DG Competition Directorate-General for Competition (Direo Geral de
Concorrncia)
Dieese Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
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330
DOJ Department of Justice (Departamento de Justia dos Estados Unidos)
DPGE Depsito a Prazo com Garantia Especial
EC Emenda Constitucional
EF Entidade Federativa
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
EPA Environmental Protection Agency (Agncia de Proteo Ambiental)
ET Emission Trading
EU ETS European Union Emisssion Trading Scheme (Esquema de Comrcio
de Emisso da Unio Europeia)
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FBCF Formao Bruta de Capital Fixo
FCC Federal Communications Commission (Comisso Federal de
Comunicaes)
FDA Food and Drug Administration (Administrao de Alimentos e
Medicamentos)
FDIC Federal Deposit Insurance Corporation (Corporao Federal de Seguro
de Depsito)
FGV Fundao Getulio Vargas
FERC Federal Energy Regulatory Commission (Comisso Federal Reguladora
de Energia)
FGC Fundo Garantidor de Crdito
FHC Fernando Henrique Cardoso
Finame Financiamento de mquinas e equipamentos
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FMI Fundo Monetrio Internacional
FSB Financial Stability Board
FTC Federal Trade Comission (Comisso Federal de Comrcio dos Estados
Unidos)
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331
GLOSSRIO DE SIGLAS
GATT General Agreement on Tariffs and Trade (Acordo Geral sobre Tarifas e
Comrcio)
GEEs Gases de Efeito Estufa
GF Grandfathering
HHI Herndahl-Hirschman Index
IARP International Allowance Requirement Programme (Programa Exigncia
de Licena Internacional)
IBPT Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio
IBRAC Instituto Brasileiro de Estudos de Concorrncia, Consumo e Comrcio
Internacional
Ibre Instituto Brasileiro de Economia
IDEC Instituto de Defesa do Consumidor
IFRS International Financial Report Standard (Padro Internacional de
Relatrios Financeiros)
Inpe Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IPO Initial Public Offering (Oferta pblica inicial)
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change (Painel Intergovernamental
sobre Mudanas Climticas)
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
JI Joint Implementation (Implementao Conjunta)
MBRE Mercado Brasileiro de Reduo de Emisses
MCT Ministrio de Cincia e Tecnologia
MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MIP Matriz Insumo-Produto
MIR Manifestacin de Impacto Regulatorio
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MME Ministrio de Minas e Energia
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MRV Mensurvel, reportvel e vericvel
glossario.indd 331 6/12/2010 16:29:03
332
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
MWh Megawatt-hora
NAFTA North American Free Trade Agreement (Acordo de Livre Comrcio da
Amrica do Norte)
NAMA Nationally Appropriated Mitigation Actions (Aes de Mitigao
Nacionalmente Apropriadas)
NPRM Notice of Proposed Rulemaking (Aviso de Proposta de Regulao)
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OIRA Ofce of Information and Regulatory Affairs (Gabinete de Informaes
e Assuntos Regulatrios)
OMB Ofce of Management and Budget (Gabinete de Gesto de Oramento)
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONS Operador Nacional do Sistema Eltrico
OSHA Occupational Safety and Health Administration (Administrao de
Segurana e Sade Ocupacional)
OTC Over-the-counter (Mercado de Balco)
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PDE Plano Decenal de Expanso de Energia
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PDTA Programa de Desenvolvimento da Agropecuria
PDTI Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial
PDVSA Petrleos de Venezuela S.A.
PEMEX Petrleos Mexicanos
PIB Produto Interno Bruto
PINTEC Pesquisa Industrial de Informao Tecnolgica
PL Projeto de Lei
PLD Preo de Liquidao de Demanda
PNE Plano Nacional de Energia
PNMC Plano Nacional sobre Mudana do Clima
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333
GLOSSRIO DE SIGLAS
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PUC Pontifcia Universidade Catlica
PPC Paridade do poder de compra
PROEF Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras
Proes Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade
Bancria
PRO-REG Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para
Gesto em Regulao
Procel Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica
RAET Regime de Administrao Especial Temporria
RARG Regulatory Analysis Review Group (Grupo de Reviso de Anlise
Regulatria)
REDD Reduo de Emisso por Desmatamento e Degradao
RFF Resources for the Future
RTP Real Time Pricing
RDC Resoluo da Diretoria Colegiada
SBREFA Small Business Regulatory Fairness Act (Lei da Equidade Regulatria
de Pequenos Negcios)
SDE Secretaria de Direito Econmico
SELIC Sistema Especial de Liquidao e Custdia
SNDC Sistema Nacional de Defesa do Consumidor
SNVS Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria
SSNIP Small but Signicant and Non-transitory Increase in Price (Aumento de
preos pequeno mas signicativo e no transitrio)
STJ Supremo Tribunal de Justia
SUS Sistema nico de Sade
SUSEP Superintendncia de Seguros Privados
TAAP Troubled Asset Auction Program
UE Unio Europeia
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334
UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro
UFC Universidade Federal do Cear
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change (Con-
veno Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima)
USP Universidade de So Paulo
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada 2010
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Andrea Bossle de Abreu
Reviso
Eliezer Moreira
Elisabete de Carvalho Soares
Fabiana da Silva Matos
Gilson Baptista Soares
Lucia Duarte Moreira
Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos
Aeromilson Mesquita
Camila Guimares Simas
Carlos Henrique Santos Vianna
Maria Hosana Carneiro da Cunha
Capa
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES,
Trreo 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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organizadores
Eduardo Fiuza
Jornada
Jornadas
Jornadas
Jornada
ISBN 978-85-7811-077-2
9 788578 110772
Econmica Aplicada
laissez-faire
rationale
Regulation
laissez-faire
individual.
Em
laissez-faire
Regulation
laissez-faire
rationale
Jornada de
Regulao
Jornada de
Regulao
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CAPA_LH_5J ornada_2-0
quinta-feira, 9 de dezembro de 2010 11:43:56
Governo Federal
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece
suporte tcnico e institucional s aes governamentais,
possibilitando a formulao de inmeras polticas
pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro,
e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira
responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto
de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou o da Secretaria
de Assuntos Estratgicos.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.
Marcos Regulatrios no Brasil: revendo o papel do Estado aps a crise nanceira/
Lucia Helena Salgado, Eduardo Fiuza, organizadores. Rio de Janeiro: Ipea, 2010.
336 p.: grfs., tabs.
1. Agncias Reguladoras 2. Regulamentaes 3. Infraestrutura Econmica 4. Brasil
I. Salgado, Lucia Helena II. Fiuza, Eduardo Pedral Sampaio III. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
ISBN - 978-85-7811-077-2 CDD 352.80981
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Sumrio

APRESENTAO 9
INTRODUO 11
PARTE 1
CAPTULO 1
Debatedores: Mrcio Wohlers e Eduardo Fiuza
CAPTULO 2
John F. Morrall III
Ivy E. Broder
PARTE 2
CAPTULO 3
Coordenadores: Marcio Wohlers e Ronaldo Seroa da Motta
PARTE 3
CAPTULO 4
SUMARIO.indd 5 6/12/2010 16:24:28
PARTE 4
CAPTULO 5
PARTE 5
NO SETOR DE ENERGIA
CAPTULO 6
CAPTULO 7
Humberto Moreira
PARTE 6
CAPTULO 8
PARTE 7
CAPTULO 9
CAPTULO 10
SUMARIO.indd 6 6/12/2010 16:24:28
ORGANIZADORES
Eduardo Fiuza
LISTA DE AUTORES
Armando Castelar
Bernadete Gutierrez
Branca Americano
Carolina Dubeux
Clefas Salviano Jr.
Consultor do Departamento de Normas do Sistema Financeiro (Denor) do Banco Central do Brasil (BCB)
Daniel Blume
Eduardo Fiuza
Professor-adjunto IV do IE/UFRJ e superintendente de assuntos econmicos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES)
Gabriel Madeira
Professor da Universidade de So Paulo (USP)
Humberto Moreira
Jairo Saddi
Ivy E. Broder
Joo De Negri
John F. Morrall III
Marc Ivaldi
Economista-chefe do Conselho Adminstrativo de Defesa Econmica (Cade) e professor do Curso de Ps-graduao em Economia
Waldery Rodrigues Jr.
APRESENTAO
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Boa leitura.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
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INTRODUO
Eduardo Fiuza
1
presso.
2
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12
rating.
Introducao.indd 12 6/12/2010 16:29:50
13
INTRODUO
ladoras.
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14
Introducao.indd 14 6/12/2010 16:29:50
15
INTRODUO
Introducao.indd 15 6/12/2010 16:29:50
16
3
Introducao.indd 16 6/12/2010 16:29:50
17
INTRODUO
como um privado.
brasileira.
4
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18
Introducao.indd 18 6/12/2010 16:29:50
19
INTRODUO
Estado-regulador;
5
Introducao.indd 19 6/12/2010 16:29:50
20
6
reproduzidas depois
7
Introducao.indd 20 6/12/2010 16:29:50
21
INTRODUO
8
(2002, p. 1),

Introducao.indd 21 6/12/2010 16:29:50
22
Introducao.indd 22 6/12/2010 16:29:50
23
INTRODUO
Introducao.indd 23 6/12/2010 16:29:50
24
Introducao.indd 24 6/12/2010 16:29:50
25
INTRODUO
REFERNCIAS
n. 16, p. 1-10, 1973.
Introducao.indd 25 6/12/2010 16:29:50
Introducao.indd 26 6/12/2010 16:29:50
Sumrio

APRESENTAO 9
INTRODUO 11
PARTE 1
CAPTULO 1
Coordenadores: Mrcio Wohlers, Lucia Helena Salgado
e Eduardo Fiuza
CAPTULO 2
John F. Morrall III
Ivy E. Broder
PARTE 2
CAPTULO 3
Coordenadores: Mrcio Wohlers de Almeida e Ronaldo Seroa da Motta
PARTE 3
CAPTULO 4
SUMARIO.indd 5 8/12/2010 12:22:08
PARTE 4
CAPTULO 5
PARTE 5
NO SETOR DE ENERGIA
CAPTULO 6
CAPTULO 7
Humberto Moreira
PARTE 6
CAPTULO 8
PARTE 7
CAPTULO 9
CAPTULO 10
SUMARIO.indd 6 8/12/2010 12:22:08
ORGANIZADORES
Eduardo Fiuza
LISTA DE AUTORES
Armando Castelar
Bernadete Gutierrez
Branca Americano
Carolina Dubeux
Assessor Pleno do Departamento de Normas do Sistema Financeiro (Denor) do Banco Central do Brasil (BCB)
Daniel Blume
Eduardo Fiuza
Professor adjunto IV do IE/UFRJ e superintendente de assuntos econmicos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES)
Gabriel Madeira
Professor doutor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP)
Humberto Moreira
Jairo Saddi
Ivy E. Broder
Joo De Negri
John F. Morrall III
Marc Ivaldi
Economista-chefe do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) e professor do Curso de Ps-graduao em Economia
APRESENTAO
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Boa leitura.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
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INTRODUO
Eduardo Fiuza
1
presso.
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rating.
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INTRODUO
ladoras.
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INTRODUO
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INTRODUO
como um privado.
brasileira.
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INTRODUO
Estado-regulador;
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reproduzidas depois
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INTRODUO
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(2002, p. 1),

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INTRODUO
REFERNCIAS
n. 16, p. 1-10, 1973.
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* A exposio de John Morrall est no captulo 2 deste livro.
CAPTULO 1
A EXPERINCIA NORTE-AMERICANA EM ANLISE DE
IMPACTO REGULATRIO*
Coordenadores
Eduardo Fiuza
Expositor
John Morrall
Mrcio Wohlers A 5
a
Jornada de Estudos de Regulao de uma importncia
muito grande. um up grade das Jornadas, com a presena de palestrantes do
exterior, que compartilham experincias muito importantes para as atividades da
Unidade Regulatria do Ipea, coordenada pela Lucia Helena.
O doutor Marcio Pochmann, infelizmente, no pde comparecer, mas pediu-
me que, como diretor da Diset departamento ao qual pertence a Coordenadoria
de Estudos de Regulao de Mercado, em que trabalham Lucia Helena e seus
colaboradores , viesse dar as boas-vindas a todos os senhores.
A 5
a
Jornada, feita e executada, como toda Jornada, com todas as diculdades,
explicveis e inexplicveis, algumas sob nosso controle, inerentes s organizaes do
setor pblico, coloca, como temtica geral, os estudos regulatrios, e como temtica
especca, a questo desta reforma aqui apresentada. Eu destacaria trs grandes
pontos a serem discutidos. E esses trs grandes pontos, de certa maneira, coincidem
com as temticas que o Ipea vem discutindo em funo dos seus 45 anos.
Desde o ms retrasado, quando o presidente da Repblica esteve no Ipea, para
o 45
o
aniversrio da instituio, ns temos feito estudos, e alguns deles comparativos,
sobre que Brasil existia 45 anos atrs, quando o Ipea foi constitudo?, evidentemente,
com uma misso diferente da atual. E que Brasil hoje, no qual o Ipea tem uma
30
nova funo?, e, lgico, que no sabemos qual vai ser o Brasil de 45 anos para a
frente e qual ser a misso do Ipea daqui a 45 anos. Mas, pelo menos para um futuro
prximo, sabemos de alguns desaos, e alguns deles j esto aqui presentes.
Eu acho que alguns desses trs pontos que eu vou destacar aqui, por exem-
plo, na rea da regulao bancria, podem ser menos enfatizados, posteriormente
questo da crise econmica nanceira. Se olharmos 45 anos atrs, ou 70 anos
atrs, toda a regulao do sistema nanceiro internacional foi construda ou for-
malizada no Acordo de Bretton Woods, do qual saiu o Banco Mundial, saiu o FMI,
saiu o GATT, saiu um sistema de cmbio xo e uma regulao nanceira bastante
estrita. Gradativamente, na evoluo dos ltimos 60, 45 ou 35 anos, algumas dessas
regras foram sendo relaxadas, e foi-se criando um sistema, um shadow system, em
volta do sistema bancrio: parasos scais; um leverage que muitos desconheciam;
um sistema de bnus para executivos, nos quais operaes muito arriscadas eram
regiamente recompensadas.
E esse shadow system, feito por inovaes nanceiras, que hoje no sei se
conhecemos a maioria delas, terminou com o estouro de uma bolha nanceira,
que no se imaginava ter um contgio to grande, na economia real, e que teve
uma repercusso muito grande para pases que no se imaginava que estariam to
expostos a uma crise como essa. E, para o Brasil, e principalmente para os pases
avanados, os encontros do G20, sejam em Londres, sejam em Pittsburgh, deixaram
uma agenda muito grande de commitments (compromissos).
A ltima agenda de Pittsburgh uma srie de quase 50 commitments que os
pases vo apresentar nos prximos dois encontros do G20, que sero realizados
em 2010; depois, haver um encontro por ano, no qual se pretende vericar se o
sistema nanceiro, se os parasos scais e se o leverage dos bancos esto de acordo
com um crescimento sustentvel entre a economia nanceira, a economia real, a
criao de empregos e o bem-estar.
Imagino que a mesa vai discutir bastante os aspectos dos bancos pblicos e
estatais, e a parte de governana dos bancos. E, no Brasil, h de se ressaltar o fato
de existirem, relativamente, muitos bancos pblicos, e o fato de que, ao terem au-
mentado o seu grau de atividade em termos de aumento de liquidez, de aumento
de crdito, evitaram que a crise fosse mais ampla. Esse o primeiro ponto.
Ponto dois: com relao ao mercado de carbono, h tambm uma evoluo
muito grande. Desde o encontro de Estocolmo, em 1972, passando pela ECO-92
31
do Rio, ou, se a gente quiser retroceder mais um pouco no tempo, desde o primeiro
estudo do Clube de Roma, que foi em 1972, vem-se desenvolvendo a ideia de eco-
nomia sustentvel. Se os pases subdesenvolvidos crescessem com o mesmo consumo
de insumos que os pases ricos, aqueles rapidamente iriam crescer seu consumo, e
no haveria matrias-primas para todos. Ou seja, desde o primeiro estudo do Clube
de Roma de 1972, as Naes Unidas incorporaram essa ideia de desenvolvimento
sustentvel, principalmente em 1992 e, depois, no Protocolo de Quioto. Agora, prin-
cipalmente devido aos efeitos devastadores dos gases estufa, das emisses de CO
2
, as
COPs vm ocorrendo anualmente. Essa 15
a
framework tem um importante impacto,
porque h tentativas de compromissos de medir o impacto regulatrio.
H 45 anos, estava-se formando uma conscincia sobre o consumo, sobre o
modelo de desenvolvimento capitalista, ou sobre a nossa MIP; no entanto, esta no era
para todos. A MIP, pelo menos nos seus coecientes tcnicos, em termos de insumos,
era para os pases ricos. Se a MIP fosse importada para os pases subdesenvolvidos,
no haveria insumos para todos. O interessante que agora no s mais uma
questo de alerta: uma questo de correo de rota. Hoje, j existe uma proposta,
levando em conta uma baseline de alguns pases, principalmente dos mais ricos, que
comearam a poluir o mundo desde a Revoluo Industrial, de que eles assumam
commitments mensurveis. Os pases mais retardatrios talvez no assumam desvios de
rota ou metas quantitativas para esses desvios, mas existem disputas sobre isso. Acho
que todas as ideias de energia limpa e todas as ideias de uma matriz energtica limpa
so interessantes. E eu sei que a Diset, aqui do Rio de Janeiro, vai ter muito trabalho
depois da Copenhagen-15. Acho que este debate aqui tambm tem um paralelo entre
45 anos atrs e o que est acontecendo hoje no mercado de carbono.
E, para terminar, a questo de empresas pblicas versus regulao. As empresas
pblicas, no ps-guerra, foram um instrumento de planejamento, de regulao, de
scalizao, e, durante o Plano Marshall, as empresas pblicas foram um instru-
mento de reconstruo europeia muito eciente. Elas deram conta do desequilbrio
regional europeu, adotaram uma tarifa at que no aumentasse o desequilbrio,
reunicaram todas as infraestruturas e, no decorrer do tempo, seja por causa do
Efeito Averch-Johnson
1
pelo fato de o modelo tarifrio sobre o retorno interno
carregar muito o capital dessas empresas , seja pela mudana tecnolgica, essas
empresas pblicas, que operavam num mercado monopolista, j podiam operar,
em muitos casos, devido s mudanas tecnolgicas, num mercado diretamente
competitivo ou potencialmente competitivo. Portanto, a trade concorrncia/
agncia reguladora/privatizao pde ser instalada na maioria dos mercados.
1. Tendncia das empresas de terem volumes excessivos de acumulao de capital, de forma a aumentarem seus lucros.
32
Mas a grande lio e acho que os recentes apages eltricos deixaram claro
que no adianta mais grandes ideias, grandes conceitos, que as agncias, que a
bolha nanceira e que a prpria questo ambiental deixaram.
As agncias, os rgos, os frameworks da ONU para a questo ambiental e
mesmo os acordos feitos no G20 uma grande conquista pular do G7 para o
G20 realmente tm uma representatividade mundial maior. E o diabo, como se
diz, mora nos detalhes. Cada vez mais, necessrio vericar o nvel de controle,
o nvel de mensurao, o nvel de impacto nos detalhes, seja da regulao banc-
ria, seja da mensurao dos impactos climticos por setores e por microssetores
da economia, e por microssetores da atividade produtiva, na qual os agentes
so regulados. No adianta uma empresa dizer eu estou investindo, se tem um
apago digital como o que teve alguns meses atrs, durante dois dias, no Estado
de So Paulo, e a empresa at hoje no explicou. Ontem, teve um apago quase
no Brasil inteiro, que a empresa Itaipu tambm no vai saber explicar: caiu uma
linha e teve um efeito domin.
2

necessrio combinar um Estado inteligente, um operador nacional de
sistema que funcione e uma agncia regulatria. necessrio que coexistam um
ambiente regulatrio e um Estado inteligente e no superagncias regulatrias
que no do conta do sistema com um Estado enfraquecido, um Estado sem
planejamento estratgico.
A complexidade da discusso regulatria aqui, seja da anlise do impacto
regulatrio, seja da combinao entre regulao, novos problemas e articulao
da sociedade civil em torno desse sistema, traz a esse congresso uma expectativa
muito grande, que eu sei que os organizadores, ao deixarem a agenda muito bem
feita, trazem muita experincia para o Ipea. Eu acho que o Ipea, e particularmente
esta unidade, j tem uma tradio. O fato de uma Jornada trazer problemas para
outras Jornadas uma tradio.
Desejo a vocs muita sorte e mais uma vez parabenizo a equipe organizadora.
Sei das diculdades que tiveram, mas parabns a todos vocs do evento e deixo,
em nome do Marcio Pochmann, meus cumprimentos.
Lucia Helena Salgado Doutor Mrcio, muito obrigada por suas palavras e pelo
cumprimento aqui equipe.
Na verdade, voc j fez uma exposio mais do que arguta e, ao mesmo tempo,
sinttica sobre os principais temas de que ns vamos tratar aqui.
2. O palestrante se refere aqui ao blecaute causado por uma pane na usina hidreltrica de Itaipu e que atingiu nove estados no dia
10 de novembro de 2009.
33
Esse evento de ontem, o apago, eu juro que ns no temos nada a ver com
isso, embora ele tenha sido uma boa ilustrao de como necessrio redenir, rever
o papel do Estado talvez, como planejador, e pensar cada vez mais profundamente
nos instrumentos de qualidade regulatria e nos efeitos da regulao, e mais do que
isso, nos efeitos das decises pblicas, as causas, as consequncias e como ns vamos
discutir bastante aqui nesses dias os custos e benefcios associados regulao. Este
evento de ontem e as suas consequncias mostraram e ilustraram bem a importncia
da reviso desse papel do Estado, que o tema bsico da nossa 5
a
Jornada.
um imenso prazer, mais uma vez, a gente dar incio a esta Jornada. E esta
especial por vrios motivos: no so s os 45 anos do Ipea. Ns temos essa coisa
humana de gostar de comemorar datas mais ou menos redondas, mais ou menos
fechadas; 45 uma data que demonstra que a instituio chegou sua maturidade.
Algum que est com 45 anos agora e tem expectativas quanto ao que vo ser os
45 anos frente. O Ipea chegou sua meia idade. E tambm este ano, como no
primeiro evento que acabou inspirando essa srie de Jornadas de Regulao, que
ns conseguimos fazer em 2001, na poca com o apoio do BID, do PNUD,
tambm, como aquele de 2001, um evento internacional, em que ns contamos
com a colaborao, com a presena de convidados estrangeiros, que vm fazer
uma coisa para ns muito importante, que compartilhar experincias. Quer
dizer, trazer as suas vises e contar da sua experincia para que ns, nesse dilogo,
consigamos avanar na nossa discusso regulatria.
Esta Jornada especial, e tem um qu particular, porque todo ano a gente
lana o livro que compila os trabalhos do ano anterior, quem acompanha sabe. S
que, desta vez, a gente vai lanar dois livros.
O livro Marcos Regulatrios no Brasil: Tempo de Rever Regras? rene os
trabalhos do ano passado, quando nos dispusemos a tratar de um dos dilemas da
regulao: exibilidade ou estabilidade, presente nesse livro. Quem esteve aqui
no ano passado sabe como foram calorosos e interessantes os debates em torno da
mudana das regras de telecomunicaes, em torno do pr-sal, entre outros temas,
compilados neste livro.
E este livreto, Judicializao e Independncia, foi, na verdade, uma sesso que
eu chamei de Sesso Especial, que zemos este ano, em torno de um tema que
a cara da Jornada, que tem a ver com o desenho institucional e com a engenharia
institucional, que o tema associado defesa, em juzo, das decises dos rgos
autnomos, independentes: as autoridades regulatrias e as autoridades de defesa
da concorrncia. Desde este ano, foi decidido que a AGU passa a defender em juzo
as decises desses entes independentes. E isso, para muitos observadores, enm, para
34
muitos integrantes do sistema, implica a coliso com a independncia, a autonomia
desses entes. Ento, ns trouxemos isso para discusso. Foi um debate bastante in-
teressante em julho e, em tempo recorde, conseguimos editar aqui, conjuntamente.
um motivo de jbilo, ns termos aqui os dois livros e podermos distribuir para
os senhores, porque o objetivo do frum promover discusso e dissemin-la. Esses
livros cam disponveis depois, como os anteriores, na internet, para download.
3

Quem acompanha a Jornada sabe que eu sempre agradeo nomeadamente
a cada um dos funcionrios aqui, em particular do Ipea/Rio, que se desdobram
para garantir um empreendimento como esse, que um empreendimento de por-
te, dentro da administrao pblica. Quem conhece administrao pblica sabe
das diculdades para se poder, enm, fazer contratos e realizar eventos dentro da
legalidade, seguindo e atendendo a todos os requisitos da Lei n
8.666; sempre
muito difcil a gente fazer tudo a tempo. E o pessoal do Rio de Janeiro sempre me
surpreende com a disposio, com a boa vontade, com a agilidade.
assim que o pessoal funciona e assim que se garante que a gente consiga ter,
hoje, por exemplo, a traduo simultnea, em particular para os nossos convidados. Era
absolutamente fundamental, j que a gente fala nessa lngua estranha que o portugus,
enm, essa ltima or do Lcio, esta lngua to linda, mas to pouco falada.
Enm, isso graas ao empenho das pessoas aqui do Rio de Janeiro, para vocs
terem os livros a tempo. Vocs no sabem, no fazem ideia da diculdade que
produzir um livro e t-lo assim mo para poder entregar a vocs no evento. Ento
uma coisa assim que me d uma satisfao pessoal. Essa semana, eu completei
25 anos de servio pblico. E a, quando me vejo cercada dessa equipe de pessoas
que so extremamente dedicadas ao servio pblico, extremamente engajadas nas
suas responsabilidades, me deixa realmente muito, muito graticada, ter feito,
25 anos atrs, a escolha certa pelo servio pblico. Normalmente, eu nomeio as
pessoas. Este ano, eu quero fazer uma coisa diferente. Quero homenagear todos
os funcionrios que viabilizaram esse evento: o pessoal do editorial, o pessoal da
administrao, em nome de uma pessoa s, o Francisco Trambaioli que, em mi-
nha opinio, representa, simboliza tudo o que um servidor pblico deve ser. Eu
acho que ele um exemplo para toda essa nova gerao de funcionrios pblicos
que hoje ingressam no servio pblico, atravs dos novos concursos. A sua fora
moral, a sua dedicao ao trabalho, o seu desvelo, o seu senso de dever algo que
nos ensina dia a dia o que ser um funcionrio pblico. Ento, eu gostaria de
homenagear a todo o Ipea na pessoa do Francisco Trambaioli.
3. Os livros Marcos Regulatrios no Brasil: tempo de rever regras? e Judicializao e Independncia esto disponveis para download,
respectivamente, em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/2009/marcosregul_reverregras/15_Livro_completo.pdf> e em: <http://
www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/2009/marcosregul_judicializacao/08_livro_completo.pdf>
35
Dito isso, passo a palavra para o Fiuza.
Eduardo Fiuza uma grande satisfao voltar aqui organizao da Jornada
de Estudos de Regulao. Como a Lucia Helena estava dizendo, no ano passado
ns tivemos como mote Tempo de Rever Regras? das regulaes em geral e, de l
para c, muita coisa mudou. A gente j realizou a Jornada do ano passado, pouco
depois do cataclismo nanceiro, que se abateu sobre os mercados mundiais, e logo
surgiu a ideia de tratarmos desse tema na Jornada deste ano. Por isso que ocorreu
toda a reviso do papel do Estado, que foi realmente o principal questionamento
que surgiu nessa discusso de regulao de mercados nanceiros, a importncia
dos bancos pblicos, um debate mais interno ao Brasil sobre o papel das estatais.
Ns propusemos isso como eixo temtico desta edio da Jornada, e como
outro eixo principal, que o que vai dar abertura ao nosso keynote speech, o doutor
John Morrall, de A experincia Norte-Americana em Anlise de Impacto Regulatrio,
que vem seguir nossa evoluo do ano passado, em que estvamos falando em rever
regras; agora, vamos avaliar as regras. Como que se faz isso, como que a gente
planeja uma melhor regulao, daqui para a frente? E, com essas ferramentas de
avaliao de impacto regulatrio, que j so implementadas em algumas agncias
brasileiras, em vrios rgos de outros pases, ns vamos aprender um pouco sobre
essa experincia. Repassando a nossa programao, teremos, daqui a pouco, a nossa
aula magna do doutor John Morrall, que foi consultor do governo americano.
A regulao nanceira ter uma mesa-redonda hoje tarde, com anlise legal
e econmica dos problemas dos mercados nanceiros.
Amanh teremos a mesa-redonda de Bancos Pblicos e Estatais Objetivos
e Aspectos de Governana, de manh. E, tarde, uma palestra do professor Marc
Ivaldi, da Universidade de Toulouse, com comentrios do doutor Srgio Aquino,
economista-chefe do Cade. E, no nal do dia, outra palestra, outro painel, do
doutor Luiz Fernando Rangel, que fez esses estudos aqui no Ipea sobre Simulao
de Impacto de Regulao no Setor de Energia. Na sexta-feira, teremos uma terceira
mesa-redonda da Jornada, retornando o tema da Anlise de Impacto Regulatrio, com
um pouco de compartilhamento de experincias do Mxico, do Brasil e a posio
da Casa Civil, com o doutor Luiz Alberto dos Santos, que j participou da Jornada
do ano passado e que tem, realmente, papel ativo nessa articulao das agncias
regulatrias. E, por m, o painel sobre o Mercado de Carbono: Efeitos Regulatrios,
com o nosso colega Ronaldo Seroa e a presena do MMA na mesa.
Desejamos a todos que aproveitem a Jornada. Estamos aqui para atend-los
e tornar a Jornada o mais exitosa possvel. Obrigado a todos pela presena.
36
Lucia Helena Salgado De imediato, vou apresentar o doutor John Morrall, que
vai ser o nosso key lecturer, que vai fazer a aula magna neste evento, a primeira vez
numa Jornada. Por isso, ela especial, conta com um representante de renome, de
grande importncia na sua rea, para fazer para ns uma exposio especial, uma
aula magna. Professor John Morrall doutor pela University of North Carolina
at Chapel Hill. Ele trabalhou em seis administraes presidenciais nos Estados
Unidos, at se aposentar, recentemente, no ano passado, em poltica regulatria, na
anlise de qualidade regulatria, junto Casa Branca, o que equivale a um rgo
supervisor do trabalho regulatrio, no s das agncias, mas de todo o governo
federal norte-americano, chamado OIRA. Ele foi o secretrio-executivo, acting
deputy administrator, uma espcie de lder, chefe de staff, desse organismo, durante
todo o perodo de 1975 at 2008.
No preciso, enm, usar mais palavras para deixar claro que o professor
Morrall tem uma imensa experincia a trazer para ns, e tenho certeza que a sua
lecture, a sua conferncia, nos ser de grande valia. Dito isso, deixo a palavra com
o doutor Morrall. E aps a exposio dele, eu pediria vou deixar isso s claro em
nossa organizao, que obviamente faz parte da nossa prtica incentivar o debate,
h um espao razovel de tempo para perguntas e respostas encarecidamente
que cada um fale o seu nome e a sua instituio antes de fazer a pergunta. Porque,
como vocs sabem, depois de gravar, a gente edita todo o contedo das mesas e
isso faz parte aqui dos nossos anais. Ento, a participao de vocs, no annima,
muito importante. Obrigada.
Doutor John Morrall Eu gostaria de agradecer por me convidarem para a sua
linda cidade e para esta interessante e empolgante conferncia sobre regulao.
Estamos tendo um pequeno problema de blecaute, mas acho que est resolvido.
Esta no foi a primeira vez que estive em apages. Ento, no quem desanimados.
Numa conferncia, eu estava na Costa Amaltana, na Itlia, seis anos atrs, quando
houve um grande apago europeu; eu estava em Nova York, houve um grande
apago, h mais ou menos quatro, cinco anos; a Califrnia tambm teve alguns
apages em que estive presente. Isto comum. uma falha tanto de regulao do
Estado quanto dos mercados. uma coisa que esperamos resolver um dia, mas,
obviamente, ainda no resolvemos.
Agora, gostaria de falar sobre meu assunto preferido: como melhorar as
regulaes. Eu acho que vocs j tiveram uma introduo sobre o meu trabalho
e sobre o porqu de ser to empolgante. Eu trabalhei para o governo dos Estados
Unidos por 36 anos e estava l no incio, quando a AIR que realmente apenas
um meio de anlise econmica para estudar poltica, e esta poltica, naturalmente,
a regulao foi implementada.
37
Eu estava l no incio e estava l at um ano atrs. Eu tambm estava envolvi-
do quando isso se espalhou para o Canad, para a UE e para a Europa, e viajei ao
redor do mundo, com a OCDE e com a APEC. Estive em muitos pases para falar
sobre as experincias dos Estados Unidos, incluindo, dois anos atrs, em Braslia.
Existem muitos pases interessados em tentar melhorar seus sistemas regulatrios
e, felizmente, tive vrias oportunidades de tentar explicar como, ento espero que
consiga fazer isso aqui. Eu acredito que h muito a se aprender com a experincia
dos Estados Unidos.
A chave para uma sntese da abordagem regulatria dos Estados Unidos, o
que o torna diferente de qualquer outro pas no mundo, que temos um papel de
superviso central muito forte para a anlise regulatria. Em outras palavras, est
no centro, est na Casa Branca, nos Estados Unidos, e tem sido assim desde 1981.
Outra coisa importante: nenhum outro pas tem a mesma inuncia e poder, para
o cargo de reviso da regulao, que os Estados Unidos atualmente tm.
Em segundo lugar, transparncia e responsabilidade. claro, todos sabemos
que transparncia e responsabilidade so muito importantes, especialmente em um
pas democrtico, onde preciso manter o apoio da populao porque, como
vocs sabem, regulaes tm a ver com grupos de interesses privados tentando
extrair benefcios do pblico mais amplo.
E a AIR a chave para estabelecer as informaes que vocs precisam para
melhorar a regulao. AIR, ou anlise econmica, simplesmente olhar para os
custos e os benefcios, os impactos, os efeitos de distribuio das regulaes. E isso
feito de forma diferente em pases diferentes. feito de maneira diferente para
diferentes tipos de regulaes ou de problemas.
Finalmente, vou falar um pouco sobre o programa dos Estados Unidos, que
chamado de Regulao mais Inteligente (Smarter Regulation). O Canad chama
o seu programa de Regulao Inteligente (Smart Regulation), a Europa chama
o seu de Melhor Regulao (Better Regulation), a OCDE e o Reino Unido tm
um escritrio de melhor regulao,
4
mas gostamos de pensar que, obviamente, os
Estados Unidos possuem a regulao mais inteligente. Mas esse nome est sempre
mudando com a administrao.
Para vocs compreenderem a AIR, vocs realmente tm de conhecer como
nosso sistema de freios e contrapesos (checks and balances) funciona. Nos Estados
Unidos, o Poder Legislativo aprova as leis sobre as quais as regulaes se baseiam,
4. O nome do programa, Smarter Regulation, traduzido em portugus como regulao mais inteligente. O palestrante aqui faz um
trocadilho com a expresso, dizendo que os Estados Unidos possuiriam uma regulao mais inteligente.
38
autorizando as regulaes pelos diferentes rgos, como o Departamento do
Trabalho e a Agncia de Proteo Ambiental. Eles desenvolvem as regulaes no
Poder Executivo e, em seguida, emitem para o OMB. Se eles as acharem regula-
es signicativas, regulaes importantes, eles enviam verses preliminares das
regulaes, para analisarmos. Eu estive no OMB por 27 anos e eu e minha equipe
revimos cerca de 500 regulaes por ano. Cerca de 100 delas foram importantes.
Em outras palavras, antes de poderem ser publicadas em nossa gazeta ou registro
federal, tinham de passar por nosso escritrio; antes de serem publicadas para co-
mentrios e para que o pblico pudesse l-las, olhar e oferecer comentrios. Esses
comentrios voltavam para a agncia, e o OMB tinha uma segunda chance para
analis-las, na fase nal, aps as alteraes serem incorporadas. Ento, quando ns
as encerramos, a agncia as publica e ento elas podem se tornar uma fora de lei,
mas ainda no terminou.
Nosso sistema de freios e contrapesos signica que o Congresso, sob o Con-
gressional Review Act, tambm poderia rever a legislao e poderia desaprov-la
ou poderia simplesmente cancel-la, no nanciando. O que provavelmente o
mais importante para o sistema dos Estados Unidos, especialmente comparado
com outros pases, que muitas vezes as regulaes eram desaadas em juzo, e
isso teve uma forte inuncia no desenvolvimento do processo de regulao, no da
AIR inclusive. E quando os tribunais dizem que a AIR no fez um bom trabalho,
isso incentiva as agncias a querer fazer um trabalho melhor, melhor at do que
elas fariam para o escritrio do presidente. Ento, era uma importante instituio
de controle de qualidade dos Estados Unidos, que, por exemplo, a UE no tem
exatamente da mesma forma.
Eu trabalhei durante 26 anos no OMB que , como eu j havia dito, um
instrumento-chave. muito importante que a funo regulatria e que a funo
de scalizao estejam no escritrio de gesto oramentria, porque o escritrio
de controle oramentrio controla o oramento do presidente. Do mesmo modo
que importante alocar os recursos, que vm dos contribuintes, entre as agncias,
tambm importante alocar o que as agncias gastam, por meio de mandatos
regulatrios, atravs do setor privado.
O papel do OMB cresceu, ao longo do tempo. O oramento no foi estabe-
lecido at 1921; mudou-se para o Tesouro, em 1939; em seguida, mudou-se para
o que foi chamado de BoB, na Casa Branca, em 1970; e meu escritrio foi criado
em 1980. Assim, ao longo do tempo, o governo central se tornou cada vez mais
inuente em alocar os recursos de gastos, os recursos scais. Ao longo do tempo,
nos Estados Unidos, tornou-se cada vez mais importante alocar recursos privados,
39
dirigidos por mandados pblicos. Se voc pensar nisso, ambos os instrumentos de
poltica tentaram atingir o mesmo objetivo, melhorando o bem-estar do pblico
de vrias formas. Ambos os instrumentos devem ser olhados por algum grupo
de superviso central, para se certicar de que esto sendo feitos de uma forma
custo-eciente, e que esto sendo administrados de acordo com os princpios do
presidente em exerccio no momento. Vocs precisam fazer algum tipo de meca-
nismo de coordenao, e essa uma das principais lies que ns acreditamos ter
vindo dos Estados Unidos. E esse no o nico modelo que tem sido utilizado
nos Estados Unidos, ou, naturalmente, em outros pases. Isso apenas descreve um
pouco dos detalhes do nosso escritrio.
Ns apenas pedimos uma AIR completa, que a anlise de custo-benefcio,
para regulaes que tem um impacto de mais de US$ 100 milhes em um ano,
que razoavelmente um grande impacto para os Estados Unidos eu no sei o
quanto seria isso em reais, talvez R$ 50 milhes, pois so dois teros da popula-
o dos Estados Unidos, cerca de um quinto do PIB; pode-se traduzir assim se
quiserem um valor.
O grupo de reviso foi, na verdade, criado pelo presidente Carter, que era
democrata. Mesmo que a forma regulatria seja, normalmente, percebida como
um instrumento republicano, importante ver que cada presidente que iniciou,
e cada vez que um novo presidente entrou, ele manteve o mesmo programa de
reviso ou o melhorou de alguma forma, indo de um governo democrata para um
republicano, para um democrata, para um republicano. Assim, a administrao
Carter desempenhou o seu papel. Reagan foi quem o centralizou, no OMB, e
deu a sua verdadeira essncia. Mas quando o presidente Clinton assumiu o poder,
ele manteve basicamente a mesma estrutura, o mesmo programa, apesar de o
fato ser controverso e isso foi importante. Uma vez que o presidente Clinton o
mantivera, ento cou praticamente institucionalizado. O presidente Bush (pai)
o manteve e o mudou um pouco. E, claro, o presidente Obama o est revendo,
mas at agora no mudou o processo que esteve l desde 1980. Assim, as regras,
neste momento, ainda esto passando pelo OMB, analisadas no mbito do modelo
custo-benefcio. Ento, eu acho que uma das lies que, ao longo do tempo,
talvez tenha se institucionalizado, mas, uma vez que o presidente tem o poder,
mesmo que seja controverso, quando o outro presidente tiver esse tipo de poder,
ele gosta de mant-lo. Essa uma lio fundamental.
O impulso inicial para a reforma da regulao veio de muito trabalho e
muita burocracia, o que deu as razes para o presidente Carter estabelecer meu
escritrio, Ofce of Information and Regulatory Affairs (OIRA), e que foi posto
40
no OMB. Meu chefe poltico apontado pelo presidente, e o Senado conrma a
indicao, e eu j fui representante de vrios deles, por vrios anos, em ambos os
partidos. Os jornais Washington Post e New York Times costumam cham-los de os
czares regulatrios e, de vez em quando, tambm, de obscuros, mas poderosos.
Portanto, um papel muito importante nos Estados Unidos e, ainda que ocorra
um pouco nos bastidores, um escritrio muito inuente e importante.
Eu fui administrador adjunto no nal da minha carreira, construindo meu
caminho para ser o que se chamava de chefe da lial. Ns tivemos funcionrios
e economistas nos diversos ramos, cada um responsvel por uma agncia espe-
cca ou da sua parte da agncia. Eles eram chamados de analistas de polticas
ou economistas, e essas pessoas tinham doutorado ou mestrado em programas
de polticas pblicas, como o da Candy School, em Harvard, ou o da Woodrow
Wilson School, em Princeton o Texas tambm tem uma boa escola de polticas
pblicas , de modo que tnhamos as melhores pessoas dessas escolas todos os anos
trabalhando at a morte, por quatro ou cinco anos, e depois elas seguiam em frente
e conseguiam emprego no setor privado ou em outras agncias do governo. Assim,
era uma espcie de grupo de elite de pessoas e muitas dessas pessoas continuaram
e se tornaram muito inuentes em outras reas.
O processo do desenvolvimento de uma regra complicado. Um membro da
agncia o inicia. Existe a chamada agenda, onde todas as regras que vo ser emitidas
no prximo ano so publicadas no Registro Federal. Ns damos uma olhada e,
depois, se gostarmos normalmente, dizemos sim para todas , eles a mandam
para o OMB, com a AIR, e o processo continua. Elas poderiam ser jogadas fora se
no gostssemos; se forem coerentes, podem ser erguidas. Em seguida, elas vo para
o comentrio pblico e o OMB tem 90 dias para rever essas regras. Realizam duas
ou trs modicaes (Do duas ou trs mordidas na maa). Podemos pedir-lhes
para retir-las ou para rev-las e, se forem consistentes, elas seguem adiante.
Mas ainda no acabou. Depois de a agncia public-las como eu mencionei,
as regras entram em vigor aps 30 dias , o Congresso pode rescindi-las, ou os
tribunais podem remend-las e reenvi-las de volta agncia. Por isso realmente
muito difcil emitir novas regulaes nos Estados Unidos, isso sem falar sobre
o quo difcil conseguir fazer algo passar pelo Congresso. A reforma da sade
pblica e as negociaes do sistema de cap and trade, nos Estados Unidos, esto
ocorrendo bem devagar, apesar de praticamente todos serem a favor das mudan-
as, em ambos os casos, e nos dois partidos. Eles esto apenas realizando ajustes
e, em seguida, existe a importncia da reviso judicial. Ento, no apenas difcil
obter novas regulaes, no contexto desse processo, tambm difcil mud-las;
41
ou, se quisermos revis-las ou rescindi-las, devemos passar por todo o processo
de novo. Eu acredito que isso parte da fora do sistema dos Estados Unidos,
talvez, comparado ao sistema parlamentar, porque, nesse caso, as coisas so feitas
mais rapidamente e, s vezes, reage-se s crises quando ainda no se teve tempo
de pensar sobre elas.
O nmero de regulaes revistas pelo OIRA de 500 a 700 por ano 50%
a 70% delas so superiores a US$100 milhes , mas muitas delas, que podemos
chamar de regulaes de transferncia ou regulaes de oramento, no necessitam
de uma anlise completa de custo-benefcio; esto mais para uma anlise de ora-
mento. Tudo isso, a propsito, tem de ser feito at o limite permitido por lei. Em
outras palavras, nos Estados Unidos, os chefes das agncias, como o administrador
da EPA, ou a secretria do Trabalho ou a secretria de Habitao, na verdade, detm
a deciso nal: eles decidem como o regulamento escrito ou como ele emitido.
A diferena que o presidente pode demiti-los. Isso ocorre ainda que esses chefes
de agncias tenham a deciso nal de acordo com o Congresso e ainda que o
Congresso pense que os chefes de agncias trabalhem para o corpo legislativo. O
presidente d-lhes bastante liberdade; eles podem fazer o que quiserem, a no ser
que alguma grande objeo acontea e que isso possa tornar a deciso controversa.
Podemos olhar para esse sistema um pouco como uma luta entre uma Casa Bran-
ca forte, o Congresso e as agncias. Se vocs conhecem Cincias Polticas, isso
chamado de tringulo.
Transparncia e responsabilidade tambm so muito importantes no sistema
americano. O chamado Administrative Procedure Act, expedido em 1946, a
chave para a reforma da regulao. De acordo com ele, as agncias precisam levar
em conta os comentrios do pblico, durante um perodo comum, antes de a
regulao poder se tornar lei. O que tambm se desenvolve ao longo do tempo,
especialmente com o surgimento da internet, abrir o processo do OMB, para
certicar-se de que o pblico saiba o que est acontecendo, por exemplo, sobre quais
regulamentos esto sendo revistos pelo OMB. A qualquer hora, vocs podem dar
uma olhada naquilo que ns estamos revisando; se um grupo de fora tiver interesse
em entrar e falar conosco, ns devemos publicar isso no nosso site imediatamente.
H uma mudana que a administrao de Obama est fazendo, agora, em parte
por causa do grupo de energia do vice-presidente Cheney no est relacionado
com o que eu z , e pela acusao de que coisas secretas estavam ocorrendo. A
administrao de Obama est abrindo a possibilidade de visitas do pblico, para
que eles possam ir para a Casa Branca. Sempre que ia trabalhar, eu tinha que ir at
um ponto de vericao e dar-lhes um crach, e isso era gravado. Todos os lugares
por onde passam aqueles que visitam a Casa Branca so gravados. E, agora, essas
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informaes sero dadas ao pblico 90 dias aps ocorrerem. Portanto, pode-se
saber quem est entrando e fazendo lobby com ociais da Casa Branca, incluindo
meu escritrio. A partir de agora, tudo est se tornando mais e mais transparente
com o tempo, e isso o ideal. Eles tentam reduzir o medo de que as coisas possam
estar acontecendo por baixo dos panos, o que se chama de comunicaes sem a
presena das outras partes (ex parte).
Quaisquer cartas que so enviadas para a agncia para a minha agncia,
no para a Casa Branca em si, mas para o OMB so publicadas no site, e este
um novo desenvolvimento, que chamado de cartas de proposta. Na verdade,
pedimos s agncias que emitissem as regulaes. Elas estavam latentes para faz-
lo, mas foi importante que o OMB decidisse que elas deviam emitir as regulaes,
pois isso seria mais custo-ecaz.
O site regulation.gov um ponto central nos Estados Unidos, onde vocs
podem olhar e ver todas as regulaes sendo trabalhadas por todas as agncias;
elas podem chegar a mil, a qualquer momento. Vocs tambm podem ver os co-
mentrios do pblico e, se desejarem, podem escrever os seus prprios. E no se
esqueam que estrangeiros, embaixadas, agentes ou empresas podem comentar sobre
as nossas regulaes. Por lei temos de levar em conta esses comentrios. E se essas
observaes forem relevantes, devemos respond-las. Isso faz parte do Administra-
tive Procedure Act, que eu mencionei. Esse um dos trabalhos que as embaixadas
fazem em vrios pases. Eles monitoram o dirio ocial local e tentam deixar seus
cidados interessados no que est acontecendo, e em modicar o processo.
Qual o papel dos conselhos no sistema americano? Ns temos conselhos,
que esto associados a diferentes agncias, que fazem recomendaes. Mas deve-se
ter cuidado a. Geralmente, quando se pensa a respeito do sistema regulatrio como
um todo, deve-se considerar que, quando alguns membros de conselhos querem
participar, mas que so membros h muito tempo, eles tm seus prprios interesses.
Deve-se ter cuidado para que os reguladores no sejam capturados por interesses
privados, que tm o maior incentivo para integrar-se aos conselhos. Mas temos,
nos Estados Unidos, esses conselhos. O papel crucial de um grupo de superviso,
como o caso da minha equipe, de sempre supervisionar essas recomendaes,
olhar alm das recomendaes e certicar-se que eles no estejam apenas tentan-
do ajustar as coisas para tirar vantagem para si e procurar pelo que chamamos de
rendas. Ento, eles tm um papel importante a desempenhar, porque proveem
muita informao. Voc deve tomar cuidado para no levar tudo que eles falam
literalmente. Voc tambm deve tomar cuidado e certicar-se de que aqueles que
tenham interesses que so deixados de lado, nesses conselhos, sejam ouvidos.
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Durante o perodo de comentrios, utilizando a internet, as pessoas podem
se organizar, ou escrever por si prprias, e ter inuncia; podem ser ouvidas. Re-
almente uma mistura de alguns grupos especiais que fazem recomendaes: o
setor pblico, a sociedade civil e at membros da populao, e, como disse antes,
governos estrangeiros: todos devem desempenhar o papel de prover o mximo de
informaes. uma tarefa muito difcil, como regulador, essa de olhar, em nosso
caso, 100 mil comentrios recebidos, sendo a maioria atravs da internet. Existe
um software que pesquisa esses comentrios e separa os novos comentrios dos
comentrios repetidos. E uma tarefa que deve ser feita.
O mais importante que queremos que nossa AIR demonstre que, no
mnimo, a regulao maximize os benefcios lquidos para a sociedade. E essa ,
basicamente, a abordagem de ecincia econmica, welfare economics, que usada
aqui. Ns queremos garantir que pelo menos os benefcios sociedade justiquem
os custos. Quando se olham os benefcios, voc quer observar os benefcios que
tenham decorrncia para a sociedade como um todo, e no os benefcios roubados,
ou retirados, de um grupo e entregues a outro isto , transferncias. s vezes, eles
podem ser justicados, pois voc est tirando de um grupo rico e transferindo a
um grupo que necessite, mas diferente de prover benefcios a toda a sociedade.
preciso que se faa uma distino entre benefcios e custos sociais e, claro,
transferncias. Todos que estudaram economia sabem sobre curva de demanda,
curva de oferta, transferncias, excedente do consumidor e excedente do produtor:
essa a abordagem bsica aqui.
Tambm olhamos atentamente quando h falhas de mercado e quando a
concorrncia obstaculizada podendo ser atravs de regulamentao, ou por
meio do setor privado, quando eles se agrupam e se organizam. Como Adam Smith
costumava dizer, quando dois empresrios se juntam, eles comeam a planejar
como prejudicar o pblico. Isso tambm pode acontecer com o prprio governo,
quando ele se rene, em todo o mundo. Ento, nossa obrigao nos certicar
de utilizar as polticas de concorrncia quando mercados esto funcionando e no
us-las quando os mercados no esto funcionando; esta a parte difcil.
A AIR tambm usada para aumentar a transparncia. Porque todos os aspec-
tos so includos na AIR, todas as suposies so registradas incluindo a origem
dos dados e devem poder ser reproduzidas por uma terceira parte. Elas tambm
so depois usadas, como tinha mencionado, pelo Poder Executivo, pelo OMB, pelo
Poder Judicirio, olhando para o custo-benefcio desta regulao, e pelo Congresso.
Finalmente, voc pode usar aquela informao para avaliar a regulao, dez anos,
cinco anos depois de sua implementao. Vamos ver o que aconteceu, e comparar
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com que est previsto para acontecer, de acordo com a AIR. Lembrem-se de que a
AIR ex ante, feita antes da implementao da regulao, enquanto a avaliao
feita posteriormente. Frequentemente, consequncias no planejadas acontecem,
devem ser revisadas e a regulamentao possivelmente modicada.
Existem oito elementos-chave para a AIR, baseados no que chamamos de
Circular A4 do OMB, de que irei falar um pouco mais tarde. o que h de mais
moderno nos manuais de como se faz a anlise custo-benefcio na rea de regula-
o. Foi desenvolvida por vrios ganhadores do Prmio Nobel ao longo dos anos,
incluindo Joseph Stiglitz, que tem feito diversas apreciaes sobre regulao. Meus
bnus SES, bnus dos ofcios americanos, bnus quantitativos, dependem de
quo bem o pessoal da AIR, no meu escritrio, revisa esses dados para preencher
esses oito elementos um carto de desempenho. Olhamos para AIR para nos
certicarmos de que eles possuem uma justicativa, qual a correo de falha de
mercado ou se a distribuio injusta ou se as pessoas esto sendo lesadas ou se
h privacidade da liberdade pessoal, no decorrer da soluo do problema. Temos
de nos certicar de que possumos alternativas voc no pode ter somente as
opes sim ou no. So necessrias anlises alternativas para se ter uma boa
anlise de custo-benefcio.
Mas claro que, ao analisar os custos e os benefcios de cada alternativa e os
custos e benefcios da deciso efetiva, muito importante como todos os que
estudaram economia ou nanas sabem utilizar uma taxa de desconto. Ns
usamos de 3% a 7% nos Estados Unidos, embora costumssemos usar 10%. Sete
por cento baseado no custo de oportunidade de capital. Na histria de muitos
pases e na dos Estados Unidos tambm, o retorno do capital no longo prazo tem
sido de 7%. Se voc retirar isso da sociedade, o custo de oportunidade do capital
o custo de oportunidade da regulao. Trs por cento o ndice de desconto do
tempo que as pessoas tendem a preferir, o ndice do Tesouro Nacional, em termos
reais a inao foi retirada. Trs por cento a 7% considerado o intervalo da taxa
de desconto que se deve usar. Isso, muito embora, para aqueles que so de Econo-
mia do Meio Ambiente, haja uma forte evidncia de que, no clculo dos custos e
benefcios de efeitos muito longos 1.500 anos a partir de agora , talvez se deseje
usar uma taxa de desconto muito menor do que 3%. H uma anlise chamada
CEA, anlise custo-efetividade, utilizada, especialmente, em sade e segurana e
em meio ambiente. Nessa anlise, se observam variveis como expectativa de vida,
poupana, isso para vrias regulaes. Utilizam-se tambm anos de vida ajustados
pela qualidade, um indicador muito comum na rea de medicina: no basta viver
mais tempo, necessrio tambm que se viva de uma forma saudvel. Isso tem sido
usado por vrias instituies. E, claro, desejamos uma certa anlise que leve em
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considerao a incerteza que tem lugar, por exemplo, na anlise de Monte Carlo,
em que se usam tcnicas de simulao para modelar diferentes distribuies das
suposies assumidas ao longo do processo de estimao geral. Alm disso, tambm
se deseja levar em considerao os efeitos distributivos, porque eles, normalmente,
ainda so mantidos constantes no modelo de anlise custo-benefcio. Eles so muito
importantes e deve-se saber o que acontece l.
A abordagem de anlise sobre impacto integrado, da UE, possui diretrizes para
seu desenvolvimento, e foi revisada vrias vezes. Em 2009, esses so os principais
elementos que eles procuram. Voc pode ver como eles so diferentes dos Estados
Unidos; na UE, eles consideram muito menos os valores em termos de ecincia
econmica. A UE considera: qual o problema, quais os objetivos das polticas,
onde esto as polticas alternativas. O sistema americano, por sua vez, olha todas
as tcnicas econmicas, incluindo tudo. Economia do bem-estar inclui o impacto
social e tambm o impacto ambiental, se os dois forem modelados coletivamente.
O sistema europeu modela, separadamente, impacto econmico, impacto social
e impacto ambiental. Essas anlises devem ser feitas, mas, claro, precisam ser
integradas em uma anlise global, antes que se possa concluir qualquer coisa.
Mas os europeus ainda devem separar os requisitos, um mtodo de anlise
que cresceu na Europa e em muitos outros pases. E como eles comparam? No
quaisquer benefcios lquidos ou anlises custo-efetividade. O que importante
para os europeus, que os Estados Unidos no tm, que as regulaes daqueles
tm, construdas em si, um mecanismo de monitoramento, de modo que os dados
podem ser coletados e utilizados para avaliao futura. Isso importante, creio eu,
para todos estarem aptos a realizar a avaliao.
Construindo controle de qualidade. O desenvolvimento da Circular A4,
como disse antes, passou por um longo processo de comentrios nos Estados
Unidos, comentrios de alguns dos melhores economistas nos Estados Unidos.
Passou por vrias verses. E tambm estivemos treinando nossos agentes em como
usar essas diretrizes para desenvolver a AIR. Ns tambm descobrimos, depois que
terminamos tudo, que precisaramos contratar no apenas advogados e analistas
polticos. Tnhamos que recrutar Ph.Ds. com conhecimento em epidemiologia,
toxicologia, sade pblica, porque economistas, obviamente, precisam de ajuda
ao traduzir alguns dos impactos na anlise de benefcios.
Eu gostaria de mencionar a base utilizada na AIR. Ns usamos a AIR para
patrulhar as regras, para saber se elas esto nos padres. As interagncias revisam,
o pblico pode ler e comentar, as cortes, como disse, revisam e utilizam como
um carto de desempenho. Como eu disse, uma maneira de contabilizar bnus,
46
e tambm estamos pensando em publicar esses cartes de desempenho, e utilizar
isso como um sistema para fazer com que as agncias faam um melhor trabalho
com a AIR. Se voc publicar, e eles tm baixa pontuao, eles cam preocupados,
se a EPA conseguir resultados melhores que os deles. Isso usado na rea de ora-
mento, e estamos pensando em expandir para a rea de regulamentao. Existem
controvrsias, obviamente, ningum quer ser classicado pelo governo, por outra
agncia governamental, e depois ter essa classicao publicada.
Eu mencionei que havia diferentes tipos de AIRs, de anlises da concorrncia
para regulao econmica. Existem trs tipos distintos de regulao, discutidos na
literatura. Normalmente, regulao econmica o custo de entrada, regulao de
preos, regulao de custos, regulao de qualidade, barreiras entrada, regulao
social e, claro, temos sade e defesa, e meio ambiente e nelas voc pode utilizar
a anlise custo-benefcio. Existe a regulao administrativa, de transferncias e de
anlises distributivas. Outro tipo, que eles usam nos Estados Unidos, e em muitos
pases, realizar uma anlise especial, para determinar o impacto em pequenas
empresas. Isso porque, tanto nos Estados Unidos quanto em vrios outros pases, a
maioria dos empregos criada nas pequenas empresas, e as novas empresas, geral-
mente, so pequenas empresas. Alguns novos estudos descobriram que a maioria
dos empregos vem sendo criada em pequenas empresas, mas em novas pequenas
empresas. So empresas em crescimento. Pense na Google, nos Estados Unidos, e
em quantos empregos eles criaram nos ltimos cinco anos.
Quero salientar que voc vai querer realizar a anlise de forma proporcional
ao impacto da lei. Voc no pode aplicar o mesmo nvel de anlise das regras
importantes nas regras triviais. O que um problema em alguns pases que desen-
volveram sua AIR. Eles fazem AIR para tudo. E quando voc faz para tudo, vai se
tornando uma checklist. Ento o que voc quer fazer uma AIR intensiva, fazer
uma anlise muito boa para regulamentaes importantes e isso importante
para US$ 100 milhes.
Temos trs cortes nos Estados Unidos: US$ 100 milhes, entre US$ 100
milhes e US$ 1 bilho, e acima de US$ 1 bilho, em termos de quanta intensidade
necessrio que a anlise oferea.
Isto um pouco do que aconteceu ano passado, caso voc esteja interessado
na poltica americana. Tivemos algumas alteraes na regulao durante o gover-
no Bush. E quando eles deixaram a presidncia, o governo do Obama veio e fez
pequenas modicaes no processo. Por exemplo, antes era o chefe da equipe do
Bush que dizia a ltima palavra se tivesse uma disputa entre OMB e a agncia,
ento o chefe de equipe era quem decidia. Antes disso, o vice-presidente quem
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decidia. Al Gore costumava fazer isso no governo Clinton. Ento, eles mudaram
de novo, e o vice-presidente quem tem a ltima palavra nesta administrao.
Fiquei feliz, durante a administrao do Bush, quando soube que o vice no era
o responsvel por resolver essas disputas, que era o Dick Cheney. Isso s para
entrarmos um pouco em poltica.
Meu novo chefe, temporrio, foi nalmente conrmado em setembro, o nome
dele Cass Sunstein. Cass Sunstein foi professor da Harvard Law School est
saindo de l, na verdade. Se algum aqui j viu aquele jogo Six Degrees of Kevin
Bacon, baseado nos seis graus
5
do famoso matemtico Sunstein o professor
de direito mais publicado no mundo, considerando revistas de direito de ponta
, entender por que h um jogo, nos Estados Unidos, denominado A quantos
graus do Cass Sunstein voc est?. Eu estou a dois graus. Eu publiquei um artigo
com uma pessoa que j publicou com ele. Ele publicou diferentes artigos na rea
de regulao. Ele um escritor prolco, muito conhecido. Escreveu um livro com
um colunista, Richard Thaler, chamado Nudge: Improving Decisions About Health,
Wealth, and Happiness, que uma nova abordagem para regulao, onde voc no
tenta inuenciar as pessoas dizendo o que fazer, mas sim facilita as coisas para elas
tomarem a deciso certa. isso que est sendo desenvolvido nos Estados Unidos,
e baseado em economia do comportamento, que, vocs sabem, ganhou o Prmio
Nobel, recentemente.
A nova administrao pediu comentrios em diferentes partes da AIR, e,
como disse, no houve mudanas ainda.
Como concluses da experincia dos Estados Unidos, passando por alguns
dos impactos polticos tambm, em primeiro lugar, um comprometimento rme
e duradouro do governo central tem sido importante para os Estados Unidos.
Todos os presidentes que eu mencionei, dos sete com quem trabalhei e de cuja
equipe participei, todos cuidaram e tentaram melhorar as regras e tiveram um
grupo dos melhores economistas, olhando para o impacto. Nem sempre fazendo
o que eles recomendavam, a propsito. Muitas vezes, obviamente, voc no pode
fazer o que os economistas recomendam, deve-se fazer o que exigido por outras
razes ou porque, no longo prazo, voc quer se certicar que voc ainda tem eco-
nomistas l para dar conselhos. Comprometimento de longo prazo, do governo
central, importante. Prestao de contas (accountability), porque, novamente,
interesses especiais, e os grandes benefcios resultantes de burlar o sistema para
ajudar certos setores ou determinadas companhias. Eu vi isso nos meus 30 anos
5. O termo seis graus refere-se ideia segundo a qual todas as pessoas do mundo podem ser associadas, na relao amigo do amigo,
em at seis pessoas. Six Degrees of Kevin Bacon o nome do jogo no qual se associa algum determinado ator ao ator Kevin Bacon.
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de experincia, com pessoas chegando a mim todo o tempo, negcios de ambos
os lados, do governo e de fora dele, e recomendando que a regulao seja emitida
de forma a burlar, um pouco, alguma coisa. E rmas aparecem para reclamar de
uma regulao, ou desejando alguma regulao, como se fossem um intermedia-
dor das rmas que no reclamaram ainda, ou nem mesmo comearam a operar.
Assim, essa uma lio-chave que eu aprendi a respeito da poltica econmica,
alm da economia.
Portanto, a AIR importante e tem que se olhar para a ecincia econmi-
ca, bem como para a equidade. E, depois, transparncia para o crescimento de
longo prazo; para que haja sobrevivncia de longo prazo, de um programa, voc
precisa de transparncia. No se pode fazer as coisas em segredo, sob o risco de
obter oposio em seguida. E, nalmente, parece que os benefcios potenciais da
melhoria da qualidade de regulao so enormes. Como eu armei, facilidade de
realizar negcios e segurana dos direitos de propriedade so cruciais.
Ento, esta a concluso, e acho que devo terminar.
Renato Guedes Sou Renato Guedes, da Agncia Nacional de Energia Eltrica.
Doutor Morrall, primeiro, parabns pela apresentao. O senhor nos fez uma bela
explanao sobre a produo dos regulamentos nos Estados Unidos, especialmente,
destacando o papel do OMB e do OIRA nesse processo. Mas eu tenho a informa-
o de que algumas agncias reguladoras americanas, por exemplo, a FERC, de
energia, e a FCC, de telecomunicaes, no se submetem deciso do OIRA ou
no tm a sua produo regulatria submetida deciso do OIRA, como os outros
organismos americanos. Eu gostaria que o senhor comentasse essa informao, se
ela est correta e por que elas no se submetem.
John Morrall Essa uma boa pergunta. E eu vou respond-la, comeando
com o que eu apontei os trs ramos do governo dos Estados Unidos: o ramo
Legislativo, o ramo Executivo (a Casa Branca e as agncias) e o Judicirio. Algu-
mas pessoas dizem que h uma espcie de quarto ramo no governo dos Estados
Unidos, seriam as chamadas agncias independentes, como a Comisso Federal
de Energia, nossa comisso regulatria, a Comisso Federal de Comunicaes, a
Comisso de Valores Mobilirios. Muitos advogados constitucionais, nos Estados
Unidos, acreditam que, na verdade, essas comisses esto sujeitas ao presidente,
mas nenhum presidente aplicou uma ordem executiva a elas. Meu escritrio opera
diante dessas ordens executivas, ao requererem uma AIR. Isso no exigido daquelas
outras agncias. Essas agncias se submetem ou fazem AIR. E realizamos alguns es-
tudos que mostram que a qualidade das anlises delas no muito boa algumas
dessas agncias, a propsito, so agncias reguladoras de bancos. Ento, algumas
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regulaes tm dado tantos problemas e havia problemas , e elas no foram revistas
pela Casa Branca, ou pelo meu escritrio. Ento, eu acho que isso testemunha, e
possvel que essa reviso seja trazida para debaixo das asas do governo. E alguns
estudiosos constitucionais acreditam que podia ser assim; mas, politicamente, no
foram trazidas. A razo que elas so criao do Congresso. O presidente no pode
demitir essas pessoas, a menos que elas faam algo realmente ruim. Ele no pode
despedi-las sem uma causa.
Assim, eu acho que podemos ver alguns dos atos regulatrios que algumas
das agncias tm feito, e ver que elas no seguem padres. Elas poderiam lucrar
com uma avaliao realizada por outra agncia, e com uma melhor anlise eco-
nmica. Essa muito boa pergunta e eu, normalmente, tento no me esquecer
de mencion-la.
Ronaldo Seroa da Motta Parabns pela sua apresentao. Eu acho que o senhor
est transmitindo mensagens muito importantes para o Brasil, porque, veja, nos
Estados Unidos, alguns setores econmicos, eu diria eletricidade, telecomunicaes
e da por diante, esses que estamos agora discutindo neste seminrio, so aqueles
que os legisladores nos Estados Unidos creem que devam ser colocados de lado,
no passem pelo escrutnio de uma unidade presidencial. Isso muito importante,
uma boa mensagem para ns, porque no Brasil tenta-se fazer o oposto: colocar
tudo debaixo do guarda-chuva do presidente. Voc est dizendo que os Estados
Unidos no fazem isso. muito boa mensagem. Eu lhe agradeo ter tocado nisso,
porque, at ento, as pessoas acreditam que vocs l fazem o controle dessas agncias
independentes; elas ainda no acreditam que vocs no o faam. Ento, obrigado
por dizer isso, acho que isso deveria car bem sublinhado na nossa publicao do
prximo ano.
Em segundo lugar, o senhor disse que a regulao no setor econmico fez
muito bem para os Estados Unidos nos anos 1970, embora tenha dito tambm
anlise econmica. Eu acho que mencionou esses estudos de desregulamentao,
que esto tentando analisar as mudanas nos excedentes do consumidor, algo as-
sim, sublinhando quanto consumo ns ganhamos com a desregulamentao. Essa
uma mensagem muito importante tambm, porque no Brasil ns tentamos o
oposto: estamos sempre preocupados com os excedentes do produtor. Quando se
tenta justicar a desregulao apontando os ganhos de excedente do consumidor,
o governo se apavora, porque eles cam muito preocupados com os produtores.
A terceira meno que o senhor fez tambm muito importante para ns: usar
mecanismos baseados no mercado. Novamente, uma boa mensagem para o Brasil,
porque aqui as pessoas ainda no acreditam que o mercado possa funcionar. Depois
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dessa crise do ano passado, as pessoas esto completamente estressadas com o mercado.
Ento, eu acho que o senhor trouxe boas mensagens e eu lhe agradeo por isso.
John Morrall Bem, obrigado por esses comentrios. Eu no sei o que melhor,
se vocs deveriam convocar as agncias independentes e supervision-las. Talvez
vocs devessem, sim, ter uma agncia central ou algum para examinar as anlises,
no para anul-las, mas como um avaliador do mesmo nvel. Ento, eu acho que
submeter essas agncias a realizar boas anlises importante, mesmo se vocs no
desejem que o presidente assuma o controle. A maioria dos programas de AIR no
mundo so devidamente submetidos, e a maior parte da UE sujeita suas agncias
aos requisitos de AIR.
Sobre a anlise do excedente do consumidor, realmente foi um ponto impor-
tante. Fico feliz que voc o tenha levantado. Eu devia t-lo frisado mais. O programa
dos Estados Unidos desenhado para proteger o consumidor, ver o excedente do
consumidor, ver os benefcios para o pblico. Os esforos de reforma de muitos
outros pases tm sido orientados para os negcios, de modo que se denominam
programas de melhor negcio. E no , de fato, o foco que se deseja, na lei dos
pequenos negcios. Voc realmente vai querer examinar como os consumidores
so beneciados, e eles podem se beneciar se os negcios se saem melhor, mas
podem no se beneciar se alguns negcios no se saem melhor. Novamente, h
alguns lucros que podem guiar isso. Ento, voc est certo. Focar no excedente do
consumidor, e no em quo bem o negcio se sai, realmente a chave para um
crescimento a longo prazo na economia. E mecanismos com base no mercado.
Obrigado por enfatizar isso tambm. Eu acho que esta realmente uma importante
lio que a economia pode trazer. Porque todos ns temos importantes e diferentes
metas sociais. Porm, h aquela sobre a qual todos concordamos: queremos fazer
as coisas com custo-efetividade. E, provavelmente, isso signica tentar desenhar
um mecanismo de mercado para atingir essa meta. Fazer os negcios agirem de um
modo especco em certo sentido. E, portanto, isso reduz a competio e a presso,
para melhorar o mercado no longo prazo. Porque, o que realmente importante
como todos sabemos, eu espero para melhorar de forma correta as mudanas
climticas a tecnologia. Temos de desenvolver os incentivos para desenvolver novas
tcnicas e, portanto, energia mais limpa. E tudo isso s vir da inveno dessas
coisas. A, voc conclama o mercado para fazer isso. Ento, obrigado.
Eduardo Fiuza Sou Eduardo Fiuza, do Ipea. Doutor Morrall, entendi que o
senhor tem algum tipo de primeira estimativa do impacto, do montante sofrido
pelo impacto das regulaes. Fale um pouco mais sobre isso.
51
Minha segunda pergunta , pelo que eu entendi, esse modelo funciona para
algumas agncias federais, no para as agncias independentes, e nem para as
agncias do Estado; ento, h algum tipo de consenso que devesse disseminar essa
cultura das ferramentas das tcnicas de AIR pelas agncias de modo que todos
pudessem falar a mesma lngua?
John Morrall Essa uma tima pergunta. Como sabemos qual custo de uma
regulao, se voc ainda no precicou, nem fez a AIR? Isso importante para os
Estados Unidos, porque ns temos um limiar de US$ 100 milhes nos Estados Uni-
dos, que dirige a AIR. Ela deve ser uma bem desenvolvida e boa anlise, submetida
ao peer-review e tudo o mais. O modo como o sistema funciona que cada agncia
apresenta ao OMB as regulaes que pensa ser importantes, e eles nos diro quais eles
julgam que possam ser majoradas acima de US$ 100 milhes. E ns dialogaremos
com elas em cima disso. A, se eles tentarem menosprezar o valor nal da anlise e
dizer, S vale US$ 90 milhes, ns dizemos, Tem certeza? E podemos recorrer a
uma pessoa de outra agncia, ou de fora, que diga, Isso vale, na verdade, bem mais
que US$ 100 milhes. Assim, podemos ter uma palavra nal sobre qual est apta
ao limiar. E isso produz a quantidade de ganhos que pode ocorrer. Eu devo enfatizar
que o processo parece funcionar bastante bem. Agora, as agncias tendem a saber em
quais regulaes poderemos estar interessados. O limiar no s US$ 100 milhes.
Eu simpliquei. O limiar , por exemplo, a regulao aparecer no The Washington
Post e no New York Times no dia seguinte. Uma regulao verdadeiramente impor-
tante que tem impactos na economia, que tem impacto presidencial. Ento, existe
uma liberdade para dizer agncia que ela deve fazer a anlise. Mas car no limiar
importante. No se deseja avaliar tudo, sero regulaes demais a requererem de
ns esse trabalho extra, o que leva muito tempo. Assim, a primeira estimativa um
tema importante e tem sido trabalhado com o tempo. A chave ter o OMB, ou ter
algum grupo dizendo, Espera, nos temos de realizar essa anlise, mesmo que digam
que no ser uma regulao importante, ns achamos que sim.
E a, voc perguntou acerca de estados particulares. Nos Estados Unidos, te-
mos uma forte separao entre o governo federal e os governos estaduais. Tudo que
o governo federal no pode fazer, os estados devem ter a possibilidade de realizar.
Tudo que o governo federal no deve fazer, o governo estadual deve fazer. uma
boa demarcao. H cerca de 10, 20 estados que realmente levantaram requisitos
similares s nossas AIRs: Califrnia, Nova York, Virginia etc. Mas isso mudou
com o tempo; alguns estados vm e vo. No temos nenhum requisito e nenhum
alcance para, digamos, levar os estados a faz-lo. Novamente, h uma separao
entre o governo federal e os governos estaduais nos Estados Unidos. Mas, h con-
trovrsias sobre isso. Achamos isso importante. Em muitos outros pases h um
52
sistema de AIR que requer que governos estaduais, suas provncias, realizem essas
anlises. Porque muitas das regulaes acontecem em nvel estadual, especialmente
regulaes econmicas, que afetam sua administrao.
Eduardo Fiuza Apenas para esclarecer a sua primeira resposta. Esses US$ 100
milhes se referem ao volume de negcios da indstria afetada ou variao das
receitas?
John Morrall O limiar de US$ 100 milhes o impacto da regulao no custo
ou nas transferncias. o impacto incremental da regulao. No que se trate de
uma indstria de US$ 100 milhes; o que ns estamos tentando fazer subtrair
US$ 100 milhes, em custos, de algum. E em qualquer ano. E, a propsito,
esse limiar foi estabelecido em 1975, no programa do Ford eu estava l e era
de US$ 100 milhes. E no foi modicado. E a inao tambm mudou um
pouco. Era, provavelmente, US$ 30 milhes, em dlares de 1975; seriam US$ 30
milhes hoje.
Lucia Helena Salgado Fiquei bastante impressionada com o tamanho to redu-
zido de sua equipe, o pessoal do OIRA. Em algumas reas voc tem um economista
e cinco assistentes. Eu me pergunto como que funciona no dia a dia, porque
voc mencionou 500 revises por ano. Voc poderia falar um pouco sobre o dia a
dia de trabalho no OIRA? Porque eu sei que no Reino Unido eles possuem uma
equipe muito pequena tambm, e eles trabalham muito prximos s pessoas nas
agncias que so responsveis pela regulao. Existe esse tipo de colaborao com
o pessoal do Executivo?
John Morrall Bem, eu imagino como se fssemos um orientador de dissertao,
e temos um grupo de estudantes trabalhando nessas dissertaes, e pedimos para
fazer as alteraes. Ns temos uma equipe pequena, de fato, so 25 prossionais.
Todos eles tm mestrado mestrado em Economia ou em Polticas Pblicas. Eles
so muito, muito brilhantes, eles realmente trabalham longas horas. Mas os reviso-
res, eles, como mencionei, atuam como orientadores de dissertao. O orientador
pode pedir ao aluno para revisar e alterar, fazer comentrios, alterar os pressupos-
tos, realizar trabalhos adicionais. Mas eles no fazem o trabalho sozinhos. Ento,
consegue-se lidar com uma quantidade considervel de revises. No s isso, mas
trabalhamos tambm com funcionrios de outras agncias. Assim, por exemplo, se
a EPA est emitindo uma regulao, ns solicitamos ao Departamento de Energia
ou ao Departamento de Transportes. E pedimos aos seus economistas que tambm
ajudem na avaliao da regulao. Ento, um trabalho em equipe. So cerca de
25 economistas, que trabalham com 500 regulaes; mas apenas 50 delas, por ano,
so realmente importantes, e nas quais precisamos nos concentrar.
53
Devo mencionar, tambm, que temos cerca de 90 dias para revisar as regu-
laes, de modo que nos d mais tempo. E, como eu disse, talvez mais ou menos
50 detm AIR que realmente desejamos avaliar. Talvez estejamos com poucos
funcionrios. Em uma poca, j tivemos o dobro. A equipe de funcionrios do
presidente foi cortada ao longo dos anos, em diferentes presidncias.
Lucia Helena Salgado Outra questo que tenho. Voc fala sobre a diculdade
de lidar com o processo econmico. A utilizao de uma metodologia de custos e
benefcios, quando a economia est envolvida, em funo dos efeitos dinmicos.
Isso muito importante. Voc acha que possvel ter uma melhora na metodologia
a partir do que podemos tirar destes problemas e cuidar deles?
John Morrall Com certeza. A principal diferena para a regulao econmica
que pode ser necessrio se fazer uma anlise da concorrncia. um modo de olhar
isso. E a OCDE tem um grupo que desenvolveu as diretrizes de como realizar an-
lises de concorrncia, que separado do grupo da OCDE que desenvolveu tcnicas
para fazer AIR, mas eles colocam juntos. Ento, de certa forma mais difcil, porque
mais dinmico, mas de outro modo mais fcil porque, em geral, sabemos que
existem certos princpios que se pretende promover, como aproveitar a ecincia do
mercado utilizando incentivos, em vez de desenho e controle e, em geral voc quer
permitir a concorrncia no mercado, voc no quer ter barreiras de entrada, a menos
que haja uma razo muito boa para fazer isso. Assim, essa anlise difcil, mas no
tenho certeza de que seja mais difcil do que fazer a anlise de custo sobre o impacto,
por exemplo, do efeito da gordura trans sobre os ataques do corao. Eles tm de
descobrir como as pessoas respondero aos incentivos e voc tem de saber qual o
risco da avaliao sobre cidos graxos trans. Portanto, so dois tipos muito difceis
de anlise e necessitam de diferentes tipos de habilidades, s que um cona mais na
rea de organizao industrial e outro mais na rea das cincias.
Humberto Bettini da Unicamp.
O professor colocou, logo no incio de sua apresentao, que uma peculia-
ridade do caso americano, da realidade americana, que frequente haver um
questionamento de questes regulatrias, levar aos tribunais questes regulatrias,
para que haja resoluo. Do que eu entendi, a AIR no necessariamente fornece
respostas nicas, ou estimativas nicas, ou intervalos nicos a respeito do impacto
de medidas que esto em vigor ou cujo vigor alterado, retirado.
O que eu pergunto o seguinte: no h o risco de a metodologia da AIR
perder a sua credibilidade, justamente porque ela pode vir a ser colocada em dois
lados, simultaneamente, em dois lados contrrios no caso de litgio judicirio,
por exemplo?
54
John Morrall Bem, como voc sabe, a natureza dos economistas que eles pos-
suem dois lados, por um lado e por outro lado. Assim, procuramos ser objetivos
e apresentar os dois lados do caso. Ento, quando uma questo regulatria vai para
os tribunais, haver dois lados argumentando e poder haver dois tipos de anlises
econmicas. E o Tribunal ir decidir qual deles tem mais validade. Mas, assim como
para a maioria dos economistas, o nosso objetivo, a nossa metodologia tentar ser
objetivos e apreciar os dois lados apresentando a melhor evidncia. O meu problema
com os advogados que a metodologia deles ouvir um modo de argumentar de
um lado, e no serem realmente objetivos; e o outro lado ir argumentar, e ento
o Tribunal decide. Ento eu acho que, na verdade, os advogados tm uma pior
reputao do que os economistas no que se refere a esta questo. Ento eu prero a
abordagem econmica e, mesmo quando existem diferenas entre os economistas,
voc pode facilmente descobrir que existe uma resposta certa, em algum lugar,
uma vez que voc tem conhecimento dos pressupostos e voc busca as alternativas.
Ento, os tribunais podem julgar. A propsito, o administrador do OIRA, Cass
Sunstein, escreveu um livro muito bom chamado The Cost-Benet State, no qual
ele analisa o impacto dos tribunais sobre a anlise custo-benefcio, ao longo do
tempo. Muitos advogados nos Estados Unidos adotaram a abordagem econmica
para tentar resolver os problemas sociais, pelo menos dando algum crdito a esse
critrio. Mas quando chega ao Tribunal, ca controverso.
Jos Fres A minha pergunta sobre taxa de desconto para questes ambientais,
especicamente para parte de mudana climtica, porque tem toda uma discusso
terica sobre como descontar o bem-estar de geraes futuras e saber se por acaso
usar esse critrio de utilizar somente taxa de 3% e 7% para fazer o clculo de
custo-benefcio no pode levar a uma sobre-estimao dos custos de uma atuao
para tentar mitigar o efeito da mudana climtica hoje, e acaba que, de alguma
maneira, enviesa os resultados e acaba justicando uma no tomada de posio
imediata e de que modo isto est sendo pensado pelo OMB?
Ronaldo Seroa da Motta Alguma vez voc pensou em usar taxa de desconto
parablica para as alteraes climticas, algo assim?
John Morrall Sim. Existe uma literatura que arma que devemos utilizar o
desconto parablico para eventos bastante futuros. Na verdade, ns permitimos
que as agncias usem taxas diferentes de 3% e 7%. Ns pedimos para observar
com 3% e 7%, mas elas tambm podem argumentar que poderiam utilizar uma
taxa diferenciada, talvez 1%, talvez 0%. E a EPA, em particular, vai argumentar
isso, para regulaes de longo prazo. E existe tambm, por exemplo, o fato de que
a renda est aumentando em 2% ou 3% a.a., e isso ir aumentar os benefcios.
55
Ento, isso diminui o impacto deste tipo. Este um problema: o impacto sobre as
geraes futuras. quase uma questo losca. Queremos gastar nossos recursos
para termos certeza de que trs, quatro ou cinco geraes, a partir de agora, estaro
melhor? Se olharmos para trs, cinco geraes a partir de agora, e as pessoas tenham
feito isso, no tenho certeza de que teramos crescido to rapidamente como temos
feito. Ento, uma questo difcil, mas, em geral, a prosso dos economistas est
se movendo para a utilizao de taxas de juros menores, quando mais longe se vai,
com base nos descontos parablicos.
Kleber Ferreira Eu gostaria que voc comentasse sobre que tipo de aes ou
procedimentos voc conhece para evitar a capturao das agncias regulatrias num
sentido mais amplo, e tambm, que tipo de funcionrios voc tem trabalhando
nessas agncias? Eles so servidores pblicos, so indicados, so nomeados por
agentes polticos dos Estados Unidos?
John Morrall Acho que voc est se referindo qualidade dos servidores nos
Estados Unidos. Eu diria que muito difcil conseguir um bom emprego em uma
agncia reguladora nos Estados Unidos. E, em geral, no h muita capturao,
como parte da literatura diz que existe, exceto, talvez em uma agncia que esteja
completamente naquele setor especco, e ento ela pode ter uma inuncia mais
forte neste setor, naquela agncia, porque ela precisa de especialistas, que vo querer
ir e voltar. Isso um problema. Mas ns temos, nos Estados Unidos, um sistema
de contratao aberto e transparente. Por exemplo, todas as minhas transaes
nanceiras tiveram de ser divulgadas, todas as transaes da minha esposa, seu
trabalho. Ento, no alto escalo, 1% dos servidores civis dos Estados Unidos ter
de divulgar todas as transaes nanceiras. H, naturalmente, pessoas que podem
ser um problema, mas no geral, acho que tem funcionado muito bem. Sei que
em certos pases que trabalharam assim foi um problema. Especialmente, poderia
ser um problema em pases menores, porque no h muitos especialistas. Ento
algo que tentamos evitar, atravs da transparncia e boa gesto de pessoas. Mas
pode ser um problema em algumas agncias especcas. Eu diria que no aconteceu
muitas vezes nos Estados Unidos, eu no vejo isso como um problema. Algumas
pessoas que trabalham em agncias do meio ambiente, certamente acreditam
em melhorar o meio ambiente; pessoas que trabalham em agncias de habitao
acreditam em melhorar a habitao. Mas eu no tenho tanta certeza de que eles
sejam capturados pela indstria, se que voc entende o que quero dizer. Mas
isso outra questo.
Lucia Helena Salgado Voc tem mais trs perguntas. Como pode ver, voc tem
um pblico muito interessado aqui. Eu tenho uma pergunta do Eduardo Bizzo,
56
um membro de nossa equipe no Ipea, e eu traduzi a pergunta dele: No Brasil as
agncias regulatrias so independentes do Poder Executivo e as decises so de-
nitivas na esfera administrativa. Por outro lado, neste exato momento estamos
discutindo a ideia de criar uma espcie de agncia supervisora das agncias. E ns,
na verdade, gostaramos de saber a sua opinio. Qual mecanismo seria melhor,
qual se adaptaria melhor no estado que estamos aqui?
John Morrall Certamente, eu no vou dar conselhos sobre o que fazer no Brasil
Mas eu comentarei como funcionou nos Estados Unidos, quando comecei na rea
de superviso regulatria, o mecanismo era mais para reviso de pares. O presidente
exigiu que as agncias zessem as AIRs. Mas ele no solicitou que as enviassem
ao meu escritrio e as aprovassem. Mas elas nos enviavam suas AIRs. Ns, ento,
comentvamos a AIR da agncia, como um revisor de pares, e se ns no gostsse-
mos do que elas iam fazer, ns divulgvamos, mandvamos para imprensa. Assim
aquilo iria para o registro pblico. Aquela questo era considerada no funcional.
Isso o que foi tentado durante a administrao de Jimmy Carter. Ento, quando
o presidente Reagan tomou posse, ele centralizou e passou o poder, para o presi-
dente, de aprovar ou no outro regulamento. Obviamente, eu acredito no ideal
de se ter um presidente forte. Eu acho que nos Estados Unidos funcionou melhor.
Mas ao mesmo tempo, eu acho que talvez eles devessem ter mantido a agncia
apenas como uma criticadora, como uma revisora paritria. Aquilo era uma reviso
de pares. Assim, talvez o melhor modelo fosse ter as duas coisas. Mas a histria
que, ao longo do tempo, foi centralizado e o presidente ganhou ainda mais poder.
E eu tenho que concordar que foi o melhor procedimento, porque eu penso no
oramento. Ns no queremos as agncias gastando o dinheiro dos contribuintes,
uns contra os outros. um tipo de trade-off. O mesmo com os regulamentos: voc
no vai querer as agncias regulando sozinhas, sem se preocuparem com o efeito
global sobre a economia e algum de cima pode estar tentando dizer, espere um
minuto, talvez ns devssemos fazer isso e no aquilo". Porque, obviamente, temos
recursos limitados dos contribuintes, temos uma quantia de recursos limitados do
setor privado. Ento, como economista, vivendo com recursos escassos, acredito
na superviso centralizada. Mas, eu no sei se funcionaria aqui.
Danilo Coelho A anlise de equilbrio geral computvel muito comum para
medir o impacto das reformas scais, o comrcio, as tarifas e as reformas. Gostaria
de saber se voc tem conhecimento de alguma experincia com a utilizao de
anlise geral de equilbrio para AIR.
John Morrall Sim, voc s pode utilizar a anlise de equilbrio geral para grandes
eventos, grandes despesas ou grandes impactos. Esse o meu entendimento. E
57
houve algumas tentativas de se fazer isso na rea ambiental nos Estados Unidos.
H artigos clssicos escritos, observando o efeito no campo ambiental, utilizando
esses tipos de modelos. Eles remontam aos anos 1980. Mas a EPA utiliza esses
modelos para medir os impactos sobre toda a economia. Porque o que estamos
utilizando com a AIR uma anlise de equilbrio parcial. E quem sabe qual ser o
efeito geral? Mas o problema desses modelos que eles so quase como caixa-preta.
Voc tem o modelo e ter de conar nele. Ento, bom saber o que eles querem
dizer, mas eu no gastaria muito tempo nisso, eu acho. A menos que as pessoas
entendam, realmente, o que est acontecendo.
Eu acho que comum a utilizao desta anlise. Se voc estiver interessado,
eu lhe dou o nome da pessoa que responsvel na EPA, que sabe muito sobre o
assunto. Ele o chefe de Alt McGoblin, um amigo meu, que fez pesquisas nesta
rea. Mas eu no sigo o seu trabalho nos ltimos anos.
Srgio Anbal Um ponto-chave, que eu acho que muito interessante entre o
Brasil e os Estados Unidos, a relao de ser um megapas e uma repblica federa-
tiva. Vocs, talvez por conta da democracia, tenham uma democracia mais, vamos
dizer, avanada, tm estados mais independentes. Entretanto, isto causa alguns
problemas em termos de estratgias de regulao em nvel nacional. No Brasil,
vrias polticas regulatrias, como, por exemplo, a poltica nacional de recursos
hdricos, e vrios sistemas, como sade, educao, tm uma hierarquizao em
que se parte do federal, dos estados e dos municpios. At que ponto voc acharia
importante, e importante para a gente ter uma estrutura regulatria bastante
microeconmica e bastante disseminada na populao, essa regulao ter uma
hierarquizao entre estados e municpios e cidades?
John Morrall Voc fez uma pergunta muito difcil, acho que tenho algumas
observaes:
1) Voc deve observar as experincias na Austrlia, Canad e at mesmo na
UE, que tambm possuem subgovernos independentes e muito fortes que apro-
varam regulaes e tentam manter algum tipo de vigilncia, especialmente a UE,
que particularmente importante, e controversa na regulao de seus diferentes
governos, para emitir regulaes segundo os pressupostos da UE. Mas eu tambm
gostaria de mencionar que, nos Estados Unidos, ns tambm temos esse problema,
mas ns camos fora da regulao dos estados. Na verdade, nos Estados Unidos,
temos o princpio do federalismo, mas se achamos que algo deve ser regulado, ns
decidimos, Sim, o governo deve regular.
2) Bem, os estados podem fazer isso? Porque pensamos que, se os estados
podem fazer, haver concorrncia entre os 50/51 estados e haver experimentao.
58
Assim, melhor ter uma regulao em nvel estadual, se for apropriado, em vez
de ter em nvel federal. Ento, uma espcie de ponto-chave, que vai e volta nas
diferentes administraes. Mas, no geral, penso que melhor ter regulao mais
prxima pessoa que est sendo regulada e s suas indstrias. A menos que haja
uma situao extra que envolva a relao entre os estados. Mas, realmente, uma
questo muito difcil, para lidar com a vigilncia do estado.
No geral, claro, eu acho que deveria haver grupos em nvel estadual para lidar
com a regulao, da forma como fazemos em nvel federal. Mas no estou certo de
que voc quer que o governo federal diga aos estados o que fazer, apropriando-se da
regulao dos estados. Pelo menos no estamos fazendo isso nos Estados Unidos.
A propsito, um dos assuntos, se voc est seguindo o debate do nosso sistema
de sade, como poderamos reduzir os custos da sade, se permitssemos que o
povo nos Estados Unidos comprasse planos de sade em outros estados. Haveria
concorrncia. E voc pensar, Ah, sim, farei isso. Mas isso no foi feito nos Es-
tados Unidos. A nova lei nos Estados Unidos para controlar o custo do sistema de
sade acabou de passar. Ainda no permitido que se negocie atravs das linhas
dos estados. E isto porque os estados so bastante poderosos. E as companhias
de seguros dentro dos estados so muito ponderosas. Assim voc tem que trabalhar
com aquilo que tem. Com os poderes polticos existentes, continue trabalhando se
voc acha que o procedimento correto. No desanime. Tente melhorar a regulao
neste sentido, mesmo que no seja feita.
Lucia Helena Salgado Acho que ns j exploramos bastante o nosso convidado
especial, zemos muitas perguntas. Eu agradeo imensamente a sua exposio. Foi
tremendamente ilustrativa, educativa para ns. Espero que este primeiro contato seu
conosco no Ipea e com vrios outros membros de governo, de agncias, que esto
aqui presentes, seja o primeiro de vrios encontros e que ns possamos colaborar
mais proximamente, de agora para o futuro. E sua expertise muito importante
para o aperfeioamento da qualidade regulatria que ns vimos buscando fazer
aqui no Brasil. Eu agradeo, ento, imensamente, a sua conferncia.
CAPTULO 2
ARCABOUO REGULATRIO DOS ESTADOS UNIDOS E SUA
RELEVNCIA PARA O BRASIL
John F. Morrall III
Ivy E. Broder
INTRODUO
Os Estados Unidos foram o primeiro pas a desenvolver um mtodo de anlise
econmica das regulaes sistemtico, ex ante e centralizado. Embora muitos
detalhes do programa sejam diferentes hoje em relao ao que eram no seu incio,
na dcada de 1970, o princpio bsico no mudou: desenvolver uma anlise rigo-
rosa e transparente do impacto econmico das regulaes propostas para ajudar
os decisores polticos na elaborao e na adoo de regras custo-efetivas. Embora
consideraes legislativas, jurdicas e polticas sejam, sem dvida, importantes no
processo de tomada de deciso, o papel da AIR evoluiu e cresceu em importncia
nos ltimos 35 anos e ao longo de sete administraes presidenciais sucessivas.
Este artigo narra o desenvolvimento da AIR nos Estados Unidos e coloca-o no con-
texto do programa de exame regulatrio do pas. No esprito de completa transparncia,
os autores trabalharam em funes de superviso regulatria no Escritrio Executivo do
Presidente, sendo que um deles passou por seis administraes presidenciais.
1
O artigo
descreve os elementos-chave da anlise que evolui com o passar do tempo, bem como
seus usos e as tentativas de controle de qualidade e de consistncia. Uma atualizao
sobre mudanas realizadas no perodo inicial da administrao Obama tambm foi
includa. Como a anlise nem sempre prevalece sobre a poltica, mesmo um programa
analtico exvel e amplo por vezes no ecaz. Acreditamos que a boa anlise uma
condio necessria, mas no suciente, para uma boa poltica de regulao. Uma seo
dedica-se a avaliar os potenciais impactos do programa de AIR nos Estados Unidos e
as diculdades que esse programa continua a enfrentar. Por m, discute-se a aplicao
da AIR em outros pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Sugere-se que o Brasil
1. Trata-se de John F. Morrall III (nota dos editores).
60
ser fortemente beneciado pela adoo de elementos da AIR apropriados sua atual
situao econmica e sua estrutura poltica.
A ABORDAGEM DE ANLISE REGULATRIA NOS ESTADOS UNIDOS
Desenvolver um arcabouo regulatrio baseado em anlise parte do pressuposto
de que a prtica regulatria aloca parte dos limitados recursos privados de um pas
visando o interesse pblico. Assim, recursos regulatrios so como recursos scais
e devem ser orados e administrados tanto de modo custo-efetivo quanto de forma
consistente com os objetivos nacionais. A regulao deve ser percebida como uma
combinao de gasto pblico e taxao e, como tal, gera consequncias micro e
macroeconmicas similares. Alm disso, a regulao normalmente utilizada como
um substituto para a taxao e o gasto direto do governo. Ainda que nenhum pas
tenha ido to longe a ponto de adotar um oramento regulatrio comparvel, em
requisitos, ao oramento scal, foram feitos esforos nessa direo, ressaltando-se a
importncia dos custos e dos benefcios da regulao ao bem-estar dos cidados.
Resumidamente, os Estados Unidos estabeleceram uma unidade central de
anlise regulatria no Escritrio Executivo do Presidente na dcada de 1970, sob
os auspcios do CWPS. O CWPS, ento, transformou-se na atual organizao o
OIRA, localizado no OMB. Ainda que tenha havido cinco presidentes diferentes,
nos 30 anos desde que foi criado, em 1981, vrios princpios tm caracterizado o
sistema regulatrio dos Estados Unidos: administrao centralizada e liderana;
transparncia e prestao de contas; e o uso da AIR.
O processo de Regulao Federal nos Estados Unidos est resumido na gura
1. Reetindo o regime de freios e contrapesos do sistema de governo dos Estados
Unidos, cada um dos trs ramos do governo desempenha um papel crucial e indepen-
dente. O Poder Executivo toma conta do processo, uma vez que o Poder Legislativo
aprova uma lei, assinada pelo presidente, que autoriza ou exige uma regulao a ser
editada. Em seguida, uma agncia do Poder Executivo, como o Departamento de
Transporte ou a Agncia de Proteo Ambiental, inicia a regulao, conduzindo uma
anlise jurdica, administrativa e econmica das opes viveis, a m de satisfazer as
exigncias da legislao e da elaborao de uma regulao proposta. Segundo os pro-
cedimentos estabelecidos no Decreto n
o
12.866, emitido pelo presidente Clinton em
1993, se a agncia e o OMB determinarem, por meio de discusses, que a regulao
signicativa, o exame regulatrio comea a ser feito pelo quadro de funcionrios
do presidente, e a agncia envia uma verso preliminar da regulao proposta e
qualquer anlise regulatria ao OMB, para at 90 dias de exame ocial. Depois de
concludo o exame pelo OMB, seguindo-se as exigncias da Lei de Procedimentos
61
Administrativos, a regulao proposta publicada no Dirio Ocial para comentrio
pblico como um NPRM. Aps o exame e considerando os comentrios recebidos,
a agncia, ento, elabora a regulao nal. Ela deve tambm levar em considerao
os comentrios do pblico, descrevendo, no prembulo da verso preliminar da
regulao nal, o motivo de responderem ou no ao que o pblico pediu para ser
feito. A agncia envia a regulao ao OMB para um segundo exame de at 90 dias.
Depois que o OMB conclui seu exame, a agncia envia a regulao para o Dirio
Ocial, para a publicao como uma regulao nal. Nesse ponto, freios e contrapesos
podem entrar em jogo. Sob a Lei de Reviso do Congresso, este pode aprovar uma
resoluo assinada pelo presidente desaprovando a regulao. Ou, o que mais pro-
vvel, uma variedade de interesses organizados poder utilizar o Sistema Judicirio
para impugnar a regulao em tribunal e, eventualmente, ter a regulao anulada e/
ou reenviada de volta para o organismo emissor.
62
ADMINISTRAO CENTRALIZADA E LIDERANA
O signicado simblico de ter o controle centralizado de regulao dentro do OMB,
que parte da Casa Branca, no pode ser exagerado. Essa posio refora, ao gabinete
e a outros organismos reguladores, a importncia e a adeso aos princpios e proce-
dimentos regulatrios. Alm disso, a mesma agncia que aprova o seu oramento
tambm rev a sua regulao, certamente as pessoas retornam as ligaes.
Em 1971, Richard Nixon foi o primeiro presidente a iniciar o exame centralizado
das regulaes. O programa era conhecido como o exame da Qualidade de Vida e
estabeleceu um procedimento para promover a coordenao entre agncias das regula-
es propostas, principalmente na rea de qualidade ambiental. Era controverso porque
o programa funcionou como um canal de denncias empresariais encaminhadas por
meio do Departamento de Comrcio, e porque havia pouca transparncia.
Em 1974, com o estabelecimento, pelo presidente da Ford, do CWPS, a
anlise do impacto econmico de regulaes tornou-se uma funo signicativa
do exame de uma agncia executiva. A AIR foi exigida para as regulaes impor-
tantes, denidas como aquelas que tm um impacto de mais de US$ 100 milhes
(em dlares de 1975). Embora o CWPS tenha sido originalmente encarregado de
examinar e de comentar formalmente, no registro pblico, sobre o impacto ina-
cionrio das regulaes propostas pelas agncias de Gabinete, a equipe considerava
uma regulao que impunha mais custos do que benefcios como sendo, pelo menos
em um sentido de bem-estar, inacionria. Assim, a exigncia de uma anlise do
impacto da inao tornou-se uma exigncia de anlise custo-benefcio. O presi-
dente Carter expandiu o papel do CWPS na desregulamentao e no exame, em
1978, quando a inao voltou a ser um problema para a economia dos Estados
Unidos. Alm disso, o RARG foi estabelecido para monitorar o impacto de mais
ou menos uma dzia das regulaes prioritrias de cada ano. O RARG, presidido
pelo CEA, foi composto pelo OMB e por representantes das agncias econmicas
e regulatrias. Os economistas do CEA e do CWPS serviram de funcionrios.
Durante a campanha eleitoral de 1980, Ronald Reagan fez do socorro regu-
latrio um dos quatro pilares do seu plano de crescimento econmico (os outros
trs eram de cortes nos impostos, cortes de gastos e estabilidade monetria). Como
presidente, ele solidicou a autoridade de superviso regulatria na Casa Branca,
emitindo o Decreto n
o
11.291, que institui a Fora-Tarefa de Regulao de Socorro
sob a direo do vice-presidente George H. W. Bush. O novo decreto exigia que as
agncias que propunham uma regulao com impacto signicativo desenvolvessem
uma AIR (essencialmente uma anlise custo-benefcio) e a apresentassem, junto com
a regulao proposta ao OMB para um exame formal. O OMB, ento, consideraria
63
o contedo e a anlise da regulao proposta. A agncia no era autorizada a publicar
a regulao no Dirio Ocial antes de o OMB concluir o seu exame. O OMB exa-
minava as regras tanto na proposta quanto nas etapas nais do processo de regulao
da agncia. A estrutura que foi criada em 1981 continua em vigor hoje, com o OIRA
prosseguindo o seu exame juntamente com outras responsabilidades. O OIRA foi
criado sob a Lei de Reduo da Burocracia Paperwork Reduction Act de 1980,
parcialmente em resposta exploso de regulao e de burocracia que ocorreu na
dcada de 1970 e nas anteriores. Alm disso, a Fora-Tarefa de Regulao de Socorro,
trabalhando com o OIRA, examinou as regulaes existentes e supervisionou uma
quantidade signicativa de desregulamentaes. Um decreto tambm exigiu que
as agncias anualmente enviassem ao OMB informaes detalhadas sobre todas as
regulaes importantes que eles tivessem em desenvolvimento. Um compndio das
regulaes (tipicamente em torno de 500) foi publicado como o Programa de Re-
gulao do Governo dos Estados Unidos. Quando o vice-presidente George H. W.
Bush tornou-se presidente, ele deu continuidade ao programa de exame de regulao
do OMB sob a direo do Conselho de Competitividade do Presidente.
Embora tenha sido o primeiro presidente democrata desde que o OIRA foi criado
e feito campanha contra os excessos de desregulao, o presidente Clinton decidiu
continuar o processo de exame centralizado no OMB, com algumas modicaes. Ele
revogou os decretos do presidente Reagan, que governavam o exame das regulaes,
substituindo-os pelo Decreto n
o
12.866, emitido em 1993. Esse decreto focava a su-
perviso do OMB em menos regulaes, continuou a exigir que as agncias realizassem
AIRs e aumentou a divulgao de contatos com terceiros. As mudanas sugeridas ou
as objees feitas pelo OMB tornaram-se uma questo de registro pblico. O novo
decreto exigia que as agncias emitissem regulaes cujos custos fossem justicados
por seus benefcios e custos e estabeleceu um perodo rigoroso de exame de 90 dias no
OMB para convencer as agncias sobre quaisquer recomendaes de aperfeioamento.
O limite de 90 dias foi uma tentativa de lidar com as preocupaes levantadas nas duas
administraes anteriores, de que o OMB poderia bloquear uma regulao de que no
gostasse, simplesmente no concluindo o exame. Como resultado dessas mudanas, o
nmero de regulaes examinadas pelo OIRA caiu de cerca de 2.200 para cerca de 600
por ano, nmero que se manteve aproximadamente constante desde ento.
O presidente George W. Bush tomou a deciso estratgica de manter o de-
creto de Clinton e de no retornar para o decreto mais controverso de Reagan. Ele
acrescentou tambm a noo de cartas rpidas (prompt letters). Essas cartas eram
pedidos, iniciados pelo OIRA, com a inteno de que as agncias considerassem
novas regulaes especcas que pudessem gerar benefcios lquidos. Isso foi, em
64
parte, uma tentativa para contrariar a imagem antirregulacionista do OMB e de
rearmar que a regulao inteligente era o objetivo, bem como o menor nmero
de regulaes. Prximo ao m do seu segundo mandato, ele emitiu o Decreto n
o

13.422, que exigia que as agncias informassem ao OMB a respeito de documentos-
guia signicativos, que poderiam ter o efeito de regulaes. O decreto tambm
exigia que apenas o servidor mais graduado de poltica de regulao da agncia,
nomeado pelo presidente, poderia dar incio a um processo regulatrio e reforou a
exigncia do OMB de que uma falha de mercado fosse identicada e a autorizao
presidencial fosse assegurada antes que uma regulao pudesse ter incio.
At o momento, o presidente Obama deu continuidade ao Decreto n
o
12.866,
de Bill Clinton. Ele tambm rearmou o exame centralizado e enfatizou a necessi-
dade de melhorar a anlise de regulao por meio de um governo mais aberto e da
divulgao. Tambm revogou o Decreto n
o
13.422, de George W. Bush, e voltou
a encarregar o vice-presidente de supervisionar o processo de regulao (durante o
mandato de Bush, o encarregado de supervisionar as regulaes era o chefe de gabi-
nete da Presidncia, e no o vice-presidente). Ao nomear Cass Sunstein, professor
de Direito da Harvard Law School e um dos juristas acadmicos mais citados dos
Estados Unidos, como chefe do OIRA, o presidente Obama contribuiu para que a
importncia da transparncia e da prestao de contas da regulao fosse reconhecida.
Alm disso, como coautor, juntamente com Richard Thaler, do popular livro Nudge,
Sunstein sinalizou para o papel que a economia comportamental provavelmente ir
desempenhar na reforma regulatria (THALLER; SUSTEIN, 2008). Esse campo
emergente na economia introduz novos conceitos no quadro analtico, incluindo o
vis de capacidade cognitiva, a inrcia, a averso perda e os efeitos de opes-padro,
a negligncia de probabilidade e a inuncia comportamental dos demais. Antecipa-
se e Sunstein tambm emitiu sinais quanto a isso que haver mais nfase em
abordagens alternativas que enfatizam a divulgao e a simplicao das escolhas,
bem como regras default de enfatizao de opes e normas sociais.
Como j mencionado, o Decreto n
o
12.866, atualmente em vigor, foi emitido
pelo presidente Clinton em 30 de setembro de 1993. Um esquema mais detalha-
do da fase de iniciao de uma regulao aparece na gura 2, que no se baseia
apenas no decreto, mas tambm nas leis que regem o processo administrativo.
Esse uxograma mostra que o OMB examina a proposta regulatria no apenas
pelo seu impacto econmico, mas tambm para ter certeza de que coerente com
as polticas do governo. Se no for consistente, uma agncia pode ser solicitada a
modicar ou a retirar a proposta. A gura 3 mostra o movimento de uma regu-
lao aps seu NPRM. Revises posteriores podem ser necessrias ou a regulao
65
ainda poder vir a ser retirada se as alteraes propostas no forem coerentes com
a poltica do governo. Caso a verso preliminar da proposta nal seja aprovada,
ser publicada como uma regulao nal no Dirio Ocial e entrar em vigor de
30 a 60 dias depois, sujeita a exame do Poder Legislativo.
66
AVISO, COMENTRIO E FINALIZAO DA REGULAO
O OIRA gerencia e coordena o processo de regulao federal, alm de supervisionar
a gesto de informao federal e a poltica de estatsticas. O administrador do OIRA
nomeado pelo presidente e o Senado o conrma. O nomeado (ou a nomeada)
frequentemente citado na imprensa como o Czar da Regulao. O administra-
dor de OIRA tambm tem sido apresentado como a pessoa com o trabalho mais
importante em Washington acerca da qual voc nunca ouviu falar. Atualmente,
existem cerca de 50 funcionrios nos cinco escritrios do OIRA. O OIRA examina
de 500 a 700 regulaes por ano aquelas consideradas signicativas das cerca
de 2.200 emitidas. Das regulaes revistas cerca de 70 a 100 so economicamente
signicativas, assim denidas por terem um impacto na economia de mais de US$
100 milhes e exigirem uma AIR. Esse limiar nominal est em vigor desde meados
da dcada de 1970, embora seja equivalente a apenas cerca de US$ 25 milhes em
dlares constantes de 1970. No decorrer de sua anlise, o OMB examina a AIR e a
verso preliminar da regulao. O rgo procura garantir tambm que a regulao
comporte-se de acordo com a lei na qual se baseia, os princpios do decreto e as
prioridades do presidente. Se a agncia recusa-se a fazer alteraes ou precisa de
mais tempo para faz-las, o OMB pode retornar a regulao para a agncia, para
reconsiderao. Tudo isso feito na medida do permitido pela lei. Um decreto
no pode prevalecer sobre uma lei.
TRANSPARNCIA REGULATRIA E PRESTAO DE CONTAS
Uma das principais metas do programa regulatrio dos Estados Unidos garantir
transparncia e participao do pblico tanto quanto possvel, respondendo a preo-
cupaes sobre a inuncia indevida de interesses especiais, de modo a permitir que
todas as partes interessadas sejam ouvidas. Esse princpio condutor est no esprito da
APA de 1946, que exige que as agncias exponham suas propostas a um processo de
observao e de comentrio aberto a todo o pblico afetado, tanto nacional quanto
estrangeiro. Como mencionado acima, antes que as agncias possam emitir uma
regulao nal, elas devem responder aos comentrios do pblico, certicar-se de
que a regulao nal um resultado lgico da proposta e do registro pblico, e de
que no arbitrria e caprichosa. Esse registro pblico, que inclui qualquer AIR
desenvolvida para a regulao, utilizado pelos tribunais na resoluo de qualquer
contestao para as regulaes que o pblico possa ter levantado.
H muitas maneiras pelas quais o pblico pode acessar informaes sobre
o processo de regulao, bem como sobre regras especcas. No site ocial que
relata as atividades do OIRA, <http://www.reginfo.gov>, o pblico pode ver quais
67
regulaes so objeto de reviso ou foram recentemente nalizadas. Tambm a
semianual Agenda Unicada das Atividades de Regulao e Desregulao fornece
dados sumrios sobre as regulaes e sobre a coleta de informaes no mbito do
Ato de Reduo da Burocracia. O pblico tambm pode acessar outras informaes
sobre atividades que ocorrem durante o processo de regulao, incluindo quais
grupos de fora visitaram o OIRA ou comentaram sobre as regras particulares em
exame. Toda informao escrita fornecida ao OMB durante o seu exame, cartas
retornadas para as agncias e cartas rpidas so publicadas no site, que tambm
fornece informaes histricas a partir de 1981.
ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO
A AIR o principal componente analtico do processo regulatrio. uma maneira
ecaz de no apenas garantir decises polticas mais bem informadas, mas ainda de
promover a ecincia econmica. A AIR foi um elemento requerido no processo
de aprovao de signicativas regulaes por mais de 30 anos nos Estados Unidos
e agora est sendo adotada de alguma forma por todos os 30 pases da OCDE e
da Unio Europeia, bem como por muitos pases em todos os continentes e em
todos os nveis de desenvolvimento econmico, incluindo o Brasil. Outros pases
que adotaram ou consideraram a AIR incluem frica do Sul, Vietn, Rssia e Jor-
dnia. Zhang e Thomas (2009) recentemente documentaram a utilizao de AIR
na ndia, Malsia, Paquisto, Filipinas, Sri Lanka, Gana, Nigria, Crocia e Srvia.
O objetivo de uma AIR avaliar sistematicamente os impactos de uma regulao,
utilizando ferramentas econmicas e estatsticas apropriadas. Ela permite que as
agncias reguladoras, a autoridade central de regulao, os grupos de interesse e o
pblico compreendam os efeitos da proposta e as alternativas viveis, utilizando
um arcabouo bem compreendido e desenvolvido, e um conjunto de suposies.
uma ferramenta que fornece informaes objetivas para a tomada de deciso.
O princpio subjacente a uma AIR que a regulao deve ser projetada para ma-
ximizar os benefcios lquidos para a sociedade. Isso feito comparando custos
e benefcios de aes alternativas. Embora esse objetivo parea ser relativamente
bsico, o desenvolvimento de uma AIR um processo complexo que requer esforos
de especialistas do setor, de economistas, de cientistas e engenheiros da indstria,
e de estatsticos. Muitas questes devem ser abordadas, as quais envolvem fatores
como impactos na distribuio, mensurao de impactos ao longo do tempo, ava-
liao dos anos de vida salvos e outras questes difceis. Embora a APA fornea ao
governo o arcabouo para regular e o Decreto n
o
12.866 d ao OMB a autoridade
para supervisionar o processo, a Circular A-4, como emitida pelo OMB em 2003,
dene as melhores prticas no desenvolvimento de uma AIR.
68
Existem diferentes tipos de AIRs, dependendo das caractersticas da regulao
proposta, bem como outras consideraes, como o tamanho do impacto esperado da
regulao. Tradicionalmente, os economistas fazem uma distino entre regulao
econmica e regulao social. A regulao econmica em geral inclui regras que
governam os preos e os salrios e estabelece barreiras entrada e sada de regras.
Nesses casos, Anlise da Concorrncia a metodologia adequada. Isso envolveria a
denio de mercados relevantes e o impacto de uma regulao sobre a estrutura
do mercado e o grau de concorrncia. A Circular A-4 do OMB assinala que tanto
a teoria econmica quanto a experincia estabelecem um pressuposto geral contra
o controle de preos e as cotas em mercados competitivos.
Regulaes sociais, tais como aquelas destinadas a reduzir a poluio ou a
proteger a sade e garantir a segurana, so melhor analisadas utilizando-se a anlise
custo-benefcio ou a anlise custo-efetividade. Para reguladores que determinam
regras administrativas para programas do governo j estabelecidos por meio da
legislao e do processo oramental, onde o principal impacto seria no oramento,
muitas vezes conveniente fazer uma anlise deste ou da transferncia dos efeitos
scais e distributivos. Regulaes que tm impacto signicativo em um nmero
considervel de pequenas empresas ou entidades que so obrigadas, por lei, a terem
uma Anlise de Flexibilidade Regulatria preparada.
A profundidade da anlise realizada deve ser proporcional ao impacto potencial.
Os Estados Unidos dispem de trs limiares que governam a extenso da anlise:
menos de US$ 100 milhes de impacto; mais de US$ 100 milhes; e mais de US$ 1
bilho. No caso de menos de US$ 100 milhes de impacto necessria pelo menos
uma discusso qualitativa dos custos e benefcios, e acima de US$ 100 milhes de
impacto exige-se uma formal anlise quantitativa de custo-benefcio. Para regulaes
de sade, de segurana e ambientais, com benefcios sociais e/ou custos superiores a
US$ 1 bilho, obrigatrio que se inclua uma anlise de probabilidade quantitativa ou
tcnicas de simulao, como a de Monte Carlo, para levar em conta a incerteza.
O primeiro passo para qualquer AIR descrever a necessidade de uma ao
regulatria. Existem vrias razes para uma regulao ser proposta. Ela pode resultar
de uma deciso judicial ou ser obrigada por uma lei aprovada pelo Congresso. Em
qualquer caso, tanto uma falha de mercado que exige correo atravs da regulao
federal, quanto, em alguns casos, um propsito pblico importante estabelecido
pelo Congresso devem ser identicados. Esses fatores incluem transbordamentos
ou externalidades, excessivo poder de mercado, voltados para situaes de infor-
mao insuciente ou assimtrica, ou para ns sociais, tais como a remoo de
injustia distributiva, promoo da privacidade ou da liberdade pessoal. Mesmo
69
se uma falha de mercado adequada e signicativa for identicada, a agncia deve
ainda explicar por que a regulao federal iria fornecer a melhor soluo, e por
que o mercado no acabaria por se autocorrigir.
As agncias devem, em seguida, considerar abordagens alternativas de regula-
o. Isso abrange coisas como datas de cumprimento e medidas alternativas sua
aplicao ou diferentes requisitos de dimenso da empresa ou de regio geogrca.
Mas tambm pode signicar uma construo muito diferente de regulao. Por
exemplo, os padres de desempenho costumam ser considerados mais ecientes
do que os padres de design ou de engenharia, e as perspectivas do mercado, tais
como taxas, permisso ou venda de licenas, geralmente oferecem os mesmos
benefcios que uma estratgia de controle direto, mas a um custo mais baixo. Em
casos de falha de informao, melhorar a disponibilidade da informao ou da
divulgao tende a ser um esquema mais ecaz de regulao (que por si s exigiria
uma anlise dos custos e benefcios).
H dois quadros para a AIR de regulao social que constituem a base de an-
lise: a ACB (anlise custo-benefcio) e a ACE (anlise custo-efetividade). Quando os
valores monetrios podem ser atribudos aos benefcios de uma regulao, ACB o
mtodo preferencial de anlise. Nesses casos, os benefcios lquidos para a sociedade
so o indicador adequado das mais ecientes alternativas regulatrias. J para a
regulao na rea de sade e de segurana, especialmente onde no permitido, de
acordo com a lei subjacente, monetizar benefcios, a ACE aplicada. Uma anlise
pode comparar, por exemplo, as unidades de melhoria de sade ou toneladas de um
poluente especco reduzido. Ento, as relaes de custo-efetividade incrementais
so comparadas para avaliar o melhor nvel de regulao. A Circular A-4 recomenda
que, para regulaes de sade, de segurana e ambiental, a ACE formal desenvolvida
por economistas e por prossionais de sade devem ser utilizadas em conjunto com
a ACB. Ociais de polticas pblicas muitas vezes se sentem mais confortveis com
uma ou com outra abordagem. Deve-se estar ciente das muitas armadilhas existentes
ao desenvolver AIRs, utilizando ACB e ACE. Custos e benefcios futuros devem ser
descontados, os impactos distributivos devem ser considerados e as medidas alter-
nativas de eccia (anos de vida ajustados pela qualidade ou quantidade equivalente
de vidas salvas, por exemplo) podem ser construdas. Devido natureza complexa
dessas questes e muitas outras que so detalhadas na Circular A-4 o OIRA
realiza sesses de treinamento para o pessoal da agncia.
As AIRs so documentos importantes que tm usos alm da avaliao de uma
regulao proposta. Eles se tornam parte do processo legal e so usados para exame
interagncias, como um componente importante da documentao disponvel durante
70
o perodo de comentrios pblicos de uma proposta de regulao, e podem ser
utilizados exames de uma regulao que contestada na Justia. Igualmente signi-
cativo o fomento do controle de qualidade da anlise entre rgos reguladores.
A melhor prtica exigida quando a AIR est institucionalizada.
provvel que a administrao Obama realize mudanas nos requisitos da
AIR. O OMB j pediu sugestes e comentrios ao pblico e s partes interessadas
sobre: a relao entre o OIRA e as agncias; divulgao, transparncia e participao
do pblico; o papel da ACB; o papel das preocupaes distributivas; a equidade
e preocupaes para com as futuras geraes; formas de reduzir a demora na
emisso de regulaes; o papel da cincia do comportamento; e identicao das
melhores ferramentas de anlise. Embora o presidente Obama ainda no tenha
emitido uma nova portaria, o OMB recebeu 183 comentrios do pblico e das
partes interessadas sobre essas questes.
IMPACTO DA AIR NA MELHORIA DO PROCESSO DE DECISO REGULATRIA
Impactos Microeconmicos
Provavelmente, agora cou claro para o leitor que desenvolver e examinar uma AIR
envolve uma quantidade considervel de esforo. Os recursos que so gastos, tanto
em tempo quanto em dinheiro, tm usos alternativos, como qualquer burocrata
dir. Portanto, no um despropsito sujeitar as AIRs ao mesmo processo que elas
mesmas exigem: o processo da AIR passa pelo teste do custo-benefcio? Embora no
possamos usar as rigorosas metodologias estabelecidas na Circular A-4 do OMB,
h alguns indcios que sugerem que as AIRs tm melhorado o processo de tomada
de deciso regulatria, desde que foram adotadas nos Estados Unidos.
O primeiro suporte para um impacto positivo, com base na obrigao de utilizar-
se a AIR, a srie de armaes para seu uso continuado como uma ferramenta
analtica. No perodo coberto pelos ltimos sete presidentes dos Estados Unidos o
programa bsico de AIR foi mantido. Essas armaes no se baseavam em razes
ideolgicas nenhum dos presidentes era economista e as liaes partidrias foram
quase igualmente divididas: quatro eram republicanos e trs democratas e dentro
desse grupo existiam polticos inclinados direita, ao centro e esquerda.
Um sinal similar do seu valor a sua adoo por todos os 30 pases da OCDE,
pela UE e por muitos pases em desenvolvimento, documentado em Jacobs and
Associates (2006) e pela OECD (2009). A adoo desta ferramenta fora dos Esta-
dos Unidos foi o resultado de muitas reunies internacionais e visitas envolvendo
administradores de alto nvel, que concluram que ter um arcabouo consistente,
71
de forma a ser capaz de analisar o impacto da regulao sobre o bem-estar lquido
do pblico, era uma prioridade. Essa uma melhoria importante, se considerada a
adoo de regulaes baseadas em, no mximo, boas intenes, mas sem evidncia
emprica sobre os impactos esperados.
Uma reviso do registro norte-americano ao longo dos ltimos 30 anos tambm
fornece uma base para a noo de que as AIRs so importantes na racionalizao dos
esforos regulatrios de um pas. O grco 1 apresenta os custos sociais estimados das
330 principais regulaes nais (com os impactos de mais de US$ 100 milhes por
ano) dos Estados Unidos para cada ano. Durante esse perodo, de 129.484 regulaes
publicadas no Dirio Ocial, 21.744 foram revisadas pelo OMB, e 1.280 delas eram
importantes. Dessas regulaes, muitas eram de transferncia ou oramentrias, dema-
siado pequenas para ter AIRs, ou eram emitidas por agncias independentes que no
estavam sujeitas superviso do OMB. O custo total destas regras em dlares constantes
(de 2001) era US$ 148 bilhes, ou cerca de US$ 6,5 bilhes acrescentados, em mdia, a
cada ano, em dlares de 2008. A variao nos custos tambm interessante. O perodo
mais dramtico so os primeiros sete anos da administrao Reagan, quando, entre
1981 e 1987, foram impostos custos mnimos pelas principais regulaes, e mesmo
custos negativos (desregulamentao, nos primeiros anos). Em 1988, ltimo ano da
administrao Reagan, novos custos signicativos foram acrescentados. A variao
entre outras administraes bem baixa. Uma observao interessante o efeito da
regulao da meia-noite, que a tendncia de cada administrao de deixar o cargo
emitindo um nmero desproporcional de regras no nal do seu mandato: Reagan, em
1988, Bush, em 1992, e Clinton, em 2000.
72
O grco 2 mostra os custos e benefcios das principais regulaes emitidas,
de 1
o
de outubro de 1992 a 30 de setembro de 2008. Note-se que os quatro
maiores anos em termos de benefcios, 1992, 2004, 2005 e 2007, so, na sua
maioria, explicados por quatro regulaes de ar puro da EPA: a regulao de 1992
da licena de chuva cida, a regra de 2004 de motor diesel no rodovirio, a regra
de 2005 de qualidade do ar interestadual, e a aplicao da regulao da partcula
de ar limpo. Na maioria dos anos, os benefcios excedem os custos por uma larga
margem. Observe tambm que, no primeiro ano da administrao de George
W. Bush, nenhuma regulao importante foi emitida, em parte, porque leva um
ano para emitir grandes regulaes, e a administrao Clinton havia emitido uma
quantidade considervel de regras em seu ltimo ano. Uma leitura do grco 2
que o programa de AIR dos Estados Unidos tem produzido signicativos benefcios
lquidos ao longo dos ltimos dez anos, mais ou menos.
Outra maneira de medir a eccia do programa de exame regulatrio dos
Estados Unidos olhar para a tendncia da relao custo-efetividade, ao longo do
tempo, das regulaes nais emitidas pelas agncias supervisionadas pelo OMB.
Morrall (1986, 2003) publicou o mais altamente citado e completo conjunto de
dados do custo por vida estatstica salva cost per statistical life saved (CSLS). Esse
conjunto de dados foi recentemente atualizado por Hahn e Tetlock (2008). Ele
reproduzido no grco 3. As 79 regulaes emitidas entre 1967 e 2005 mostram
uma variao extremamente grande em CSLS, de US$ 100 mil para acima de US$
1 bilho, indicando que muito mais vidas poderiam ter sido salvas, para uma dada
despesa de regulao, se o governo tivesse alocado recursos de forma mais sbia.
O grco divide as regulaes em trs categorias: segurana, toxinas crnicas, e
outras (principalmente destinadas a doenas cardiovasculares). O grco revela que
73
as regulaes emitidas de 1985 at cerca de 1995, destinadas a toxinas crnicas,
produziam a grande maioria dos custos-ineccias excedentes (mais de US$ 50
milhes em CSLS). Como se espera que os reguladores racionais devam emitir
regulaes mais custo-efetivas na medida em que trabalham com dados sobre
riscos, o fato de que aps 1995, a varincia da relao custo-efetividade parea
ter diminudo, indica que o programa de AIR dos Estados Unidos talvez tenha se
tornado mais ecaz nos ltimos 12 anos.
Existe mais evidncia do modo pelo qual as AIRs tm sido utilizadas para me-
lhorar a tomada de deciso regulatria, baseando-se em estudos de caso especcos.
Em particular, estudos de caso em Morgenstern (1997), da eccia das AIRs da
EPA, e de Graham (2008), das AIRs que ele utilizou quando chefe do OIRA, de
2001 a 2006 fornecem numerosos exemplos de como a anlise foi bem utilizada
pelas agncias e pela Casa Branca, para melhorar a relao custo-efetividade das
regulaes importantes.
Vale a pena examinar um estudo de caso em maior detalhe, na medida em
que abrange muitos aspectos interessantes do processo regulatrio. Em 2003, foi
emitida uma regulao que obrigava as empresas a colocar separado o contedo
de gordura trans dos alimentos no painel de fatos nutricionais contidos em cada
embalagem de alimentos. A anlise que conduziu a esta regulao foi baseada em
uma proposta de regulao da FDA da administrao Clinton, que nunca progrediu
alm do estgio de proposta. Essa regulao propunha adicionar gordura trans ao
teor de gordura saturada do rtulo. Apesar de bem-intencionada, houve proble-
mas factuais com a proposta, uma vez que gordura saturada e gordura trans so
substncias distintas, com diferentes graus de risco. No entanto, muitos cientistas
74
da FDA sentiram que a rotulagem de diferentes gorduras se tornaria confusa para
os consumidores.
A proposta de regulao foi reavivada quando o OIRA emitiu uma carta
rpida em setembro de 2001, uma inovao desenvolvida pelo novo chefe do
OIRA, John Graham, anteriormente da Harvard School of Public Health. A
carta rpida do OIRA baseou-se na AIR na proposta original, bem como em
uma nova avaliao de risco que associava a ingesto de gordura trans s CHDs.
Diante dos novos dados de risco, foi possvel fazer uma anlise custo-efetividade
para avaliar o CSLS ao rotular a gordura trans. Comparando-se o CSLS de uma
regulao de rotulagem de informaes de gordura trans com o CSLS de outras
regulaes adotadas ou propostas, cou claro, para os analistas do OIRA, que a
rotulagem de gordura trans pode ser potencialmente uma forma muito ecaz de
salvar vidas. Em comparao, das 76 regulaes nais que tinham sido emitidas
entre 1967 e 2000, 32 delas tiveram um CSLS de mais de US$ 7 milhes. Destas,
27 tinham um CSLS de mais de US$ 21 milhes. Por exemplo, US$ 7 milhes
por vida estatstica salva o valor que muitos economistas tm encontrado com
base na evidncia da DAP ao compensar estudos salariais utilizando o grau de ris-
co dos empregos (VISCUSI; ALDY, 2003). Utilizando-se a Anlise Sade-Sade
que olha para os custos de oportunidade das regulaes medidas apenas em vidas
estatsticas perdidas, US$ 21 milhes foram estimados como o valor a ser utilizado
para a estimativa de corte fatal (LUTTER; MORRALL; VISCUSI, 1999). No
entanto, com base na anlise feita no OIRA, parecia que a rotulagem de gordura
trans custaria menos de US$ 10 mil por vida estatstica salva.
Uma nova AIR foi desenvolvida para a nova proposta de 2003. Os principais
componentes da anlise foram os seguintes:
com base em pesquisas de consumidor, gordura trans era cerca de 2,5%
do consumo de energia, com 2,0% sendo adicionados por processadores
de alimentos;
a reformulao da margarina e a evaso dos consumidores foram estimadas
de forma muito conservadora, reduzindo a ingesto em 0,04;
depois de se fazer a anlise risco-risco, devido substituio de outras
gorduras por gordura trans, a reduo lquida em CHD foi de 0,05% para
0,1%, utilizando-se estimativas de risco para CHD de gorduras diversas;
com 1,1 milho de ataques cardacos por ano nos Estados Unidos (40% fatais),
a rotulagem reduziria entre 200 ataques cardacos fatais e 400 no fatais, e 480
fatais e 720 no fatais, por ano, dependendo do mecanismo assumido;
75
a anlise de custos foi baseada no nmero de etiquetas precisando de mu-
dana (300 mil), produtos que necessitam de teste (60 mil) e os custos de
reformulao voluntria (45 produtos); e
custos imediatos US$ de 140 milhes a US$ 250 milhes.
Dada essa informao, uma srie de benefcios foi calculada, de US$ 230
milhes para US$ 2,8 bilhes por ano. A grande extenso baseada em anlises de
sensibilidade envolvendo diferentes taxas de desconto (3% e 7%); diferentes hipteses
sobre anos de vida ganhos e anos de vida ganha ajustada pela qualidade; variaes nas
estimativas da DAP para o valor da reduo do risco; variaes nos custos mdicos;
e diferentes modelos de reduo de risco. H mesmo razo para crer que o limite do
benefcio superior baixo, devido a uma baixa estimativa de reduo no consumo e
a outros mecanismos biolgicos. No lado dos custos, uma extenso mais estreita de
US$ 9 milhes a US$ 26 milhes por ano, para cumprir a regulao, foi estimada.
A melhor estimativa de benefcios lquidos foi de US$ 1,6 bilho e para CSLS foi
de US$ 3.000. No entanto, houve omisses na AIR, acerca das quais tomadores
de deciso precisavam estar cientes. No houve anlise da distribuio feita para
acompanhar a estimativa de CSLS. possvel, por exemplo, que a regulao possa
ser mais cara para pessoas de baixa renda, porque suas dietas tm uma proporo
maior de alimentos com gordura trans. Alm disso, no havia nenhuma alternativa
a ser estimada, a no ser a base de nenhuma regulao: a proposta foi rotular ou no
rotular. No entanto, devido estimativa dramaticamente baixa do CSLS e ao nvel
esmagador dos benefcios lquidos estimados, a regulao foi nalmente aprovada
em 2003, com base na argumentao apresentada pela AIR. Nos sete anos desde
que a regulao foi publicada, muitos observadores notaram isso como uma das
mais bem-sucedidas regulaes e custo-efetivas emitidas pela administrao Bush.
De fato, a indstria alimentcia rapidamente reduziu a quantidade de gordura trans
em seus produtos, em valores muito superiores ao originalmente estimado. Alm
disso, muitos outros estados, municpios e governos estrangeiros tm seguido com
regulaes mais profundas quanto gordura trans na dieta e em restaurantes.
Em resumo, as experincias com AIRs dos Estados Unidos sugerem que a
anlise cuidadosa, transparente e objetiva pode melhorar os resultados regulatrios
e oferecer sociedade signicativos benefcios lquidos.
EVIDNCIA DA QUALIDADE DA REGULAO EM IMPACTOS
MACROECONMICOS
Em virtude da natureza complexa de qualquer economia, muitas vezes difcil
isolar os efeitos macroeconmicos de um regime particular de regulao, mais
76
problemtico ainda determinar as consequncias reais de uma regulao especca.
A justicativa original para o programa regulatrio centralizado dos Estados Uni-
dos foi a preocupao quanto ao excessivo impacto da regulao sobre a inao
e o crescimento, durante o perodo de estagao, na dcada de 1970. Como as
polticas de demanda agregada so problemticas em perodos de inao e de re-
cesso combinadas, a ateno dos Estados Unidos voltou-se para oferecer polticas
laterais, tais como uma melhor regulao. Desde esse tempo, continuou a ser uma
prioridade presidencial nos Estados Unidos.
Desde o incio de 1980, o desempenho econmico dos Estados Unidos tem
sido um dos melhores entre as economias desenvolvidas, ainda que a teoria da
convergncia de renda possa prever que a maioria das outras economias desenvol-
vidas deva estar ganhando com o crescimento do PIB dos Estados Unidos. Vrios
estudos realizados por think tanks como o Instituto Fraser, no Canad, ou o He-
ritage Foundation, em Washington, bem como por organizaes internacionais,
como a OCDE e o Banco Mundial, tm consistentemente encontrado um impacto
positivo das melhorias na qualidade regulatria. Parece que os pases com sistemas
regulatrios exveis e ecazes, juntamente com os direitos de propriedade bem
denidos, tm o melhor registro de crescimento da renda per capita, bem como
indicadores sociais, tais como expectativa de vida e o ndice de Desenvolvimento
Humano das Naes Unidas
Talvez o ndice mais abrangente da qualidade da regulao seja o Doing Busi-
ness do Banco Mundial. Esse projeto, lanado sete anos atrs, atualmente propor-
ciona uma medida objetiva das regulaes sobre os negcios e sua aplicao em 183
economias e em cidades selecionadas em nvel subnacional e regional (BANCO
MUNDIAL, 2009). Embora no mensure todos os aspectos do ambiente empresa-
rial, como a estabilidade macroeconmica, a corrupo, o nvel de qualicao dos
trabalhadores, a proximidade aos mercados nanceiros, ou regulaes especcas
voltadas para o investimento estrangeiro ou para os mercados nanceiros centra-se
sobre as regulaes relevantes para o ciclo de vida de pequenas e mdias empresas
nacionais. O ndice calculado com base na diculdade (ou facilidade) quanto
s dez seguintes atividades: iniciar um negcio, lidar com licenas de construo;
contratar trabalhadores; registrar propriedade; obter crdito; proteger investidores;
pagar impostos; negociar entre fronteiras; executar contratos; e encerrar um neg-
cio. O ndice calculado como a classicao da mdia simples dos seus rankings
percentuais, quanto a cada um dos dez temas.
De acordo com um estudo realizado por Djankov, McLiesh e Ramalho
(2006), com base em dados do Doing Business do Banco Mundial, um movimento
77
dos quartis inferiores para os quartis superiores dos 135 pases acrescenta 2,3% de
crescimento econmico mdio anual mesmo aps o controle de outros fatores de
crescimento, como a educao, o conito civil, o investimento e a renda. Embora
a correlao no prove a causalidade, uma evidncia indireta interessante que se
encaixa com a teoria econmica.
O projeto Doing Business do Banco Mundial tornou-se uma importante fonte
de benchmarking e de melhores prticas para muitos pases ao redor do mundo que
querem melhorar a qualidade regulatria e o crescimento econmico. Muitos dos
pases que tm boa pontuao nesse ndice tambm tm desenvolvido programas
de AIR para melhorar a regulao.
A tabela 1 mostra os 20 principais pases na escala da facilidade em fazer
negcios. Note-se que a maioria dos dez principais pases tende a ter common law
e/ou a falar ingls. O pas sul-americano mais bem classicado nesse ndice o
Chile, sendo o 49
o
dos 183 pases. Os pases do grupo BRIC (Brasil, Rssia, ndia e
China) ocupam as 129
a
, 120
a
, 133
a
e 89
a
posies da classicao, respectivamente.
Uma forma de perceber esses resultados que o Brasil tem potencial para melhorar
a produtividade e crescer ainda mais rpido do que seu recorde recente indica,
continuando a melhorar sua qualidade regulatria por meio da implementao
do seu programa de AIR.
TABELA 1
Vinte principais economias na escala Ease of Doing Business
1. Cingapura 5. Reino Unido 9. Austrlia 13. Arbia Saudita 17. Maurcio
2. Nova Zelndia 6. Dinamarca 10. Noruega 14. Islndia 18. Sucia
3. Hong Kong, China 7. Irlanda 11. Gergia 15. Japo 19. Coreia, Rep.
4. Estados Unidos 8. Canad 12. Tailndia 16. Finlndia 20. Bahrein
CONCLUSES DA EXPERINCIA AMERICANA
Neste trabalho, realizamos uma crnica da histria do moderno programa de exame
e de anlise regulatria dos Estados Unidos. Embora cada pas deva desenvolver seu
prprio programa de regulao baseado em seu sistema jurdico, na sua histria e
nas expectativas da sociedade, existem algumas lies a serem aprendidas com as
realizaes dos Estados Unidos.
Um compromisso rme e duradouro do governo central uma condio
necessria para um programa regulatrio bem-sucedido. Desde o incio da dcada
de 1970, os Estados Unidos tiveram presidentes com uma vasta gama de posies
polticas, e maiorias legislativas de ambas as partes, ao longo dessa dcada. Apesar
78
dessas diferenas, no houve oscilaes da posio central de que a superviso do
programa regulatrio o princpio organizador mais apropriado.
A prestao de contas necessria porque os interesses especiais so poderosos,
os benefcios so difusos e grandes so os custos polticos. Transparncia e aber-
tura so necessrias para manter o apoio pblico para um programa regulatrio.
Juntas, essas caractersticas aumentam a probabilidade de que o resultado de uma
proposta de regulao implicar maiores benefcios lquidos para a sociedade como
um todo, em vez de ser inuenciado pelo capricho de uma indicao poltica em
uma agncia ou pelo lobista com o bolso mais profundo.
Embora esses aspectos de governana do programa sejam fundamentais, no
demais ressaltar a importncia de se empregar o estado da arte da metodologia
e do levantamento de dados para analisar custos e benefcios de uma proposta de
regulao e suas alternativas viveis. Um programa ecaz de regulao deve exigir
que a AIR seja de alta qualidade e conduzida de modo a promover a ecincia
econmica e a equidade.
Um programa de anlise regulatria comandado pelo ncleo central de go-
verno no Brasil tem o potencial de trazer enormes benefcios para a sociedade. Tal
programa deve levar a benefcios macroeconmicos mensurveis, incluindo nveis
mais elevados de crescimento. O resultado de maiores nveis do PIB per capita
bem conhecido, isto , aumenta a capacidade do pas de melhorar os padres de
vida e de sade de todos os seus cidados.
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1. O palestrante refere-se aqui crise nanceira mundial de 2008, cujos efeitos comearam a ser observados no Brasil a partir de 2008.
[Nota dos editores]
CAPTULO 3
Coordenadores:
Mrcio Wohlers
Debatedores:
Jairo Saddi
Gabriel Madeira
Mrcio Wohlers Existem questes como: se possvel ou no fazer mitigao de
bolhas, se o papel de bancos centrais trabalharem nesse sentido e se isso salutar
ao prprio mercado (vai acontecer mesmo assim); h outras questes em relao
interveno do Estado no sistema, os ganhos e as perdas resultantes de ecincia.
Ento, acho que temos uma mesa com pessoas bastante qualicadas para discutir
esses aspectos. Peo ao Gabriel Madeira, colega nosso da FEA/USP, que inicie a
primeira apresentao da sesso. Obrigado.
Gabriel Madeira Bom, em primeiro lugar, gostaria de agradecer o convite para
vir aqui, um prazer. uma iniciativa muito interessante, nesse momento, quando
est todo mundo discutindo regulao nanceira e todos esto um pouco perplexos
com o que aconteceu.
1

Para comear, tenho que me apresentar. No sou um economista de regulao,
na verdade a minha rea desenvolvimento nanceiro, isto , relacionada a con-
tratos. Entrei nesse mundo de contratos nanceiros pelo lado do desenvolvimento.
E, basicamente, entrei e muitas pessoas que trabalham com desenvolvimento
entraram nisso porque existem argumentos tericos muito bem estabelecidos pelos
quais mercados de crdito so extremamente relevantes para o desenvolvimento.
84
S para citar alguns poucos exemplos, posso mencionar o paper do Banerjee e
Newman (1993),
2
e o do Buera (2008).
3

Basicamente, o que esta literatura mostra que, quando se tem acesso a crdito,
h menos dependncia da riqueza para poder bancar projetos importantes. Signica
que indivduos que tm projetos potencialmente promissores podem banc-los sem
que eles tenham riqueza. Existe toda uma literatura que associa, por exemplo, escolha
ocupacional com acesso a crdito. Com bons mercados de crdito, para um indivduo
ser empresrio, para ele bancar um projeto, no precisa, necessariamente, ter riqueza.
Esse um dos focos principais da literatura terica de desenvolvimento.
Tambm existe uma enorme quantidade de evidncias empricas que vo a
favor desses argumentos tericos especialmente em nvel micro posso mencio-
nar os papers de Evans Jovanovic, Banerjee e Duo, que mostram que, de fato, os
indivduos investem mais quando eles tm acesso a crdito. E que, em ambientes
com restrio de crdito, h uma dependncia de riqueza para as pessoas poderem
investir. Essa evidncia mostra que basicamente mercados de crdito so impor-
tantes no s para crescimento, mas tambm para mobilidade, tendo um papel
social importante.
O problema que o mercado de crdito tem uma srie de peculiaridades que
fazem com que seja difcil estabelecer polticas para ele. O mercado de crdito um
mercado bastante particular, e, justamente, so essas particularidades que fazem dele
o foco da literatura recente de desenvolvimento. De fato, h uma srie de sutilezas.
necessrio entender bem uma srie de problemas complicados para conseguir
determinar quais so as polticas timas para o mercado. Basicamente, o que gera
essas complicaes no mercado de crdito so dois ingredientes: a sequncia de
pagamentos dos contratos ao longo do tempo e o risco moral.
Primeiramente, ao contrrio de mercado de bens que entrega dinheiro e leva
um bem pode-se pensar na troca de um bem por outro , nos mercados nan-
ceiros, basicamente, o momento em que uma parte d o benefcio para outra no
o mesmo em que a outra retribui o benefcio. Alm disso, pelo fato de haver esse
deslocamento no tempo, esse o mercado em que a assimetria de informao ou
risco problema fundamental. E quando o risco o problema fundamental, como
os agentes so assimetricamente informados a respeito dos eventos que so relevan-
tes para a economia, surgem problemas de assimetria de informao. Existe uma
enorme literatura que fala, por exemplo, do problema de seleo adversa. O que
2. BANERJEE, A.V.; NEWMAN, A. Occupational choice and the process of development. Journal of Political Economy, v. 101, n. 2,
p. 274-298, 1993.
3. BUERA, F. J. Persistency of poverty, nancial frictions, and entrepreneurship. UCLA, 2009 (Working Paper).
85
seleo adversa? Basicamente, indivduos que so mais arriscados, ou seja, que tm
projetos com mais chances de fracassar, so os mais dispostos a pagar uma taxa de
juros maior. Por que eles esto dispostos a pagar uma taxa de juros maior? Porque
as contingncias nas quais eles pagam so menos provveis. De fato, os custos que a
taxa de juros impe para esses indivduos menor.
Outro ingrediente risco moral. Quer dizer, o contrato feito numa data
t, numa outra data l na frente vai ser feito o pagamento, se tudo correr bem.
Isso signica que os indivduos naturalmente tm um incentivo para no fazer
o melhor esforo possvel para gerar, para honrar os contratos. Esse ingrediente,
tradicionalmente, aplica-se ao contexto de contratos de crdito individual, quer
dizer, o indivduo toma emprestado e, se a taxa de juros que ele est olhando
muito alta, ele no tem incentivo para se empenhar em fazer com que as coisas
deem certo. Esse conceito adquire, num momento de crise sistmica, uma outra
expresso interessante, que o fato de os bancos poderem se expor a riscos muito
grandes se estiverem esperando ser socorridos pelo governo. Ento, esse outro
problema de risco moral, de que a gente vai falar um pouquinho mais adiante, e
que est mais associado com o tema proposto.
Finalmente, existe outro problema, que o comprometimento limitado. Quer
dizer, se eu tomar emprstimo hoje, devo pagar amanh, entretanto, se no h uma
boa qualidade de sistema judicial, ou algum mecanismo que me convena a pagar,
pode ser melhor eu no pagar. Ento, s vezes, o que acontece o que se chama
de inconsistncia dinmica. Quer dizer, eu gostaria de poder pagar amanh, mas
quando chegar amanh, mudo de ideia. Isso acaba por limitar o mercado de crdito.
Qual a implicao que isso a tem de relevante para contratos de crditos?
Basicamente, isso implica que contratos de crdito so objetos complexos.
Quando se olha um mundo perfeito, em que no h assimetria de informao, no
importa muito como as rmas se nanciam, como os projetos so nanciados. Na
verdade h um teorema a respeito Modigliani e Miller que diz: a maneira como
os agentes se nanciam irrelevante quando o mundo perfeito, com informao
e tal. O que acontece que, na prtica, essas assimetrias de informao fazem com
que esse ambiente informacional complexo se expresse sob a forma de contratos
timos tambm complexos. E, mais do que isso, ambientes diferentes pedem con-
tratos diferentes. Poder-se-ia pensar, por exemplo, no contrato de dbito simples,
dvida simples. s vezes, se tudo d certo, voc paga; todo mundo paga a mesma
quantidade, no caso de tudo correr bem; paga-se o que tomou emprestado mais
a taxa de juros, mas existem contingncias em que o indivduo no paga, a rma
no paga, e ela vai para uma auditoria.
86
Existe uma literatura que mostra que esse tipo de contrato um contrato
timo, o desejvel no caso de assimetria de informao do tipo em que s a
rma tomadora de emprstimo observa o seu uxo de caixa. Ento, nesse caso,
um contrato especco que resolve isso. Em alguns casos, a coisa ca at mais
complexa. Townsend mostrou no mesmo paper em que indica que contratos de
dbitos so importantes que, s vezes, o melhor ter contratos aleatrios, mas
que envolvem incertezas. Basicamente, a aleatorizao que ele tem que, s vezes,
as rmas so auditadas pela emprestadora, s vezes no. E existem outros contratos
mais complexos, que resultam de ambientes informacionais tambm complexos.
H, por exemplo, um paper recente do DeMarzo e Fishman, em que eles mostram
que aes, dbitos de longo prazo, uma srie de ativos so ingredientes que resultam
de um contrato timo num mundo em que h a possibilidade de liquidao e a
possibilidade de os agentes esconderem, a um custo, o uxo de caixa.
Quais so as mensagens que saem dessa diversidade de ativos nanceiros
timos, que resulta de um ambiente de imperfeio informacional, assimetria
informacional? Em primeiro lugar, taxas de juros no so simplesmente preos,
ao contrrio do que se aprende no curso de equilbrio geral. Taxas de juros num
mundo neoclssico, perfeito, com informao perfeita, basicamente so o preo do
consumo presente; so um preo. Se voc for olhar, por exemplo, para um modelo
que mencionei, do Townsend, o modelo que justica esses contratos de dbito
contratos em que as pessoas em situao boa pagam sempre a mesma coisa e s
vezes do calote mostra que a quantia que os devedores vo pagar vai reetir o
custo de auditoria, por exemplo. Ento, a taxa de juros basicamente determina o
pagamento que feito em algumas contingncias e, em outras contingncias, esse
pagamento no feito; existe auditoria.
Poder-se-ia pensar, por exemplo, num mundo de seleo adversa, Stiglitz-
Weiss, em que a taxa de juros, nesse caso, o pagamento que feito no caso de o
projeto dar certo e que no feito se o projeto der errado. Qual o problema disso
em termos de regulao? O problema que preos, em geral, so uma referncia
importante para se fazer regulao. muito comum algumas pessoas falarem as
taxas de juros altas so uma indicao clara de que existe um problema de baixa
competitividade no setor bancrio no Brasil. Isso no necessariamente verdade.
Por exemplo, quando os juros bsicos so altos, os agentes que vo tomar emprs-
timos, por seleo adversa, so agentes que tm risco alto. Isso signica que os
spreads sero altos. Ento, essa uma explicao para juros altos que no tem nada
a ver com baixa competitividade.
Por outro lado, pode ocorrer imperfeio jurdica, relacionada com o problema
de comprometimento limitado. Quer dizer que, quando se chega l na frente, se
87
voc no ser punido por no pagar uma dvida, voc no paga. Isso pode aumen-
tar a probabilidade de inadimplncia e os juros vo reetir essa probabilidade de
inadimplncia alta. H um paper meu em que uso uma combinao de assimetria
informacional com uma imperfeio de Justia tal que o contrato timo que resulta
do ambiente um contrato de dbito, ou do tipo que se observa por a voc
paga ou d default, e quando paga, paga sempre a mesma coisa. Basicamente, a
imperfeio da Justia extremamente importante para determinar taxas de juros.
Mais do que isso, indivduos diferentes vo ter taxas de juros diferentes. Existe,
portanto, heterogeneidade de taxas de juros e existe at default como uma contin-
gncia prevista num contrato timo. Em alguns casos, pode-se at imaginar que
default uma coisa desejvel.
Tambm se pode ter heterogeneidade de taxas de juros quando h polticas de
screening, isto , polticas para separar agentes do tipo ruim de agentes do tipo bom.
s vezes, os bancos podem oferecer um montante de crdito menor a uma taxa de
juros mais alta para o indivduo que tem mais averso ao risco, e maior a uma taxa de
juros mais baixa para um indivduo que tem um risco maior, e isso vai gerar separao
entre os tipos. Observa-se o tempo inteiro que, quando se vai comprar um carro e se
pede nanciamento, h um menu de contratos disponveis e as pessoas no escolhem
o mesmo contrato. Essa diversidade de ativos nanceiros importante para se lidar
ecientemente com problemas de informao, pois podem gerar preos altos.
Outra implicao importante permitir que haja inovao nanceira e ins-
trumentos nanceiros complexos. Dado que esses instrumentos so relevantes para
os contratos timos sob informao imperfeita, importante que se permita que eles
estejam disponveis. um custo voc impedir que eles estejam disponveis. Posso usar
alguns exemplos de inovaes nanceiras que so bem recebidas, so bem vistas, como,
por exemplo, polticas de microcrdito, quer dizer, contratos em grupo. O que esses
contratos em grupo fazem? Ao invs de voc oferecer o crdito para um indivduo, voc
oferece para um grupo e o grupo se rene e decide pagar conjuntamente. Basicamente,
os contratos em grupo resolvem uma srie de problemas informacionais presentes.
O indivduo no vai se juntar, por exemplo, com outro que seja muito arriscado; o
indivduo vai cuidar para que o outro se empenhe adequadamente, para que o em-
prstimo seja bem utilizado; o indivduo vai forar o outro a pagar, porque se o outro
no pagar, ele que paga. Esse um tipo de inovao que resultou desse exame das
assimetrias informacionais no mercado de crdito. No Brasil, pode-se falar de crdito
consignado. O crdito consignado permite que voc desconte o montante devido na
folha de pagamento automaticamente, sem precisar dos tribunais. Isso aumenta o grau
de credibilidade, de conabilidade. um contrato que, a princpio, as partes poderiam
fazer espontaneamente, mas so necessrias garantias governamentais.
88
E nalmente a gente pode falar de outro tipo de inovao um pouquinho me-
nos bem vista, s vezes: so os mercados futuros e a securitizao de dvidas. Sabe-se
que mercados futuros so importantes porque, basicamente, permitem, por exemplo,
que produtores agrcolas se livrem do risco vendendo seu produto antecipadamente,
transferindo o risco para terceiros. A securitizao de dvidas, isto , essa disperso
de dvidas entre agentes, permite que o emprestador, em vez de emprestar para um
nico sujeito, empreste para um mundo de indivduos, dispersando o risco existente.
Em vez de cada agente car com o risco, cada emprestador car com o risco de um
tomador, os riscos de vrios tomadores so colocados lado a lado, e pela lei dos grandes
nmeros, o que acontece que no h risco a. De fato, quando se estuda a literatura
de contratos timos de crdito, esse tipo de mecanismo considerado importante,
porque permite que os emprestadores sejam neutros a risco. Eles pulverizam todo o
risco da economia, e o ganho de um compensado pela perda de outro.
Existem, na literatura, alguns papers que mostram que, mesmo com informao
complexa, o mercado competitivo consegue gerar ecincia. Quer dizer, assimetria
de informao no necessariamente requer regulao ou interveno estatal. Esse
aqui, talvez, tenha sido o aspecto um pouco ingnuo dessa literatura de mercados
de crditos sobre informao imperfeita. Isso aqui pode estar por trs dos proble-
mas que se observa quando h uma crise sistmica. Se h securitizao ou se h um
grande montante de ativos, e o risco de cada agente est espalhado pela economia,
o que se consegue fazer livrar os agentes de riscos individuais. O grande problema
disso que a economia produz o sistema nanceiro gera riscos sistmicos. E ele
gera risco sistmico porque, primeiro, h alguns componentes de ganhos de escala
de bancos. Bancos maiores tm uma base de dados melhor, conseguem interpretar
melhor o comportamento dos agentes e h uma srie de custos xos que fazem com
que agentes grandes tenham benefcios e vantagens no sistema nanceiro.
Por outro lado, o que alguns economistas tm comeado a especular que,
quando h averso a risco diferente entre agentes ou percepo de risco diferente entre
agentes, pode acontecer que alguns agentes absorvam um montante muito grande de
risco. Ento, em termos de riscos, eles se tornam muito grandes. Isso que se chama
de too big to fail. De fato, como esses agentes grandes so relevantes na economia, o
risco que eles correm gera uma externalidade para o sistema. Tem-se, a, um papel
para interveno estatal. De fato, apesar de eu ter falado um pouco de competitividade
como foco de regulao, a maior parte da literatura de regulao no sistema bancrio
foca em risco sistmico. De certa maneira, deve-se evitar que os bancos, em especial
as instituies bancrias muito grandes, se exponham a riscos muito grandes.
Qual o problema que h aqui? Problema 1: como eu j disse, h evidncias de
que desenvolvimento nanceiro produz desenvolvimento socioeconmico. Problema 2:
89
h evidncias de que regulao pode inibir desenvolvimento nanceiro. Em um paper de
Guiso, Sapienza e Zingales (2006),
4
atravs de uma comparao entre pases, percebe-se
que pases muito regulados tm menos crdito em geral, embora a qualidade do crdito
seja melhor nesses pases. H aqui um tradeoff, quer dizer, voc perde por um lado e ganha
pelo outro. importante que haja regulao, porque existem essas externalidades dos
agentes muito grandes, mas importante que voc permita desenvolvimento nanceiro.
O problema que, em geral, o que se faz estabelecer polticas de depsitos bancrios, ou
garantias dos bancos para proteger correntistas ou para se precaver em casos de crises. Isso
engessa o sistema nanceiro. De fato, pelo menos na crise mais recente, sabe-se que essa
poltica de depsitos e seguros bancrios trouxe algum grau de proteo para o sistema
porque, anal, no houve corrida bancria, mas ocorreu uma crise sistmica.
Uma terceira implicao, que importante levar em conta, so os problemas
informacionais. H um grupo de economistas, geralmente tanto de nanas quanto
de contratos, que tm pensado no que se pode aprender da literatura de informa-
o assimtrica e, ao mesmo tempo, como se lida com o fato de que diversidade
de ativos uma coisa importante. Quais so os problemas existentes? Podem-se
mapear muito claramente os problemas informacionais que existem e que esto
por trs de uma crise sistmica.
Primeiro risco moral ou moral hazard. As instituies too big too fail sabem que
vo ser socorridas pelo governo e se expem a riscos excessivos. Segundo disperso
de passivos ou ativos, securitizao. O fato de a dvida de um indivduo ser pulverizada
pelo sistema inteiro impede que se conheam as disposies de todos os agente;
muito difcil se informar sobre cada agente. E quando no se sabe o risco de cada
agentes, quando se tem uma crise de liquidez como a que a gente viu aqui, tem-se
uma espcie de efeito domin. Ningum quer emprestar para ningum. E ocorre
uma quebradeira; conforme os vencimentos chegam, a economia vai quebrando. Ao
mesmo tempo, o prprio regulador no consegue extrair informao. Por isso, muitas
pessoas tendem a poupar esses derivativos, porque de fato muito difcil se informar
sobre os agentes. Qual o caminho que as pessoas tm conjecturado para resolver
isso? , basicamente, usar princpios que existem em falncia, em outros setores da
economia. Quando uma rma quebra, pode-se permitir que ela deixe de operar, ou
pode-se usar alguma maneira de a dvida ser gerada sem que a rma pare de operar,
e isso o foco de Lei de Falncia. O que se prope que haja, por exemplo, troca de
dvida por aes. Se um banco est endividado, ele no vai conseguir pagar a dvida,
e, dessa forma, transfere as aes, os ativos do banco para o devedor.
4. GUISO, L.; SAPIENZA, P.; ZINGALES, L. The cost of banking regulation. 2006 (CEPR Discussion Paper, n. 5864).
90
Qual a vantagem disso em relao poltica de depsito? Primeiro depsi-
tos engessam o que os bancos fazem. No caso da troca de dvida por aes, tem-se
liberdade de uso de recurso pelas instituies nanceiras. Resolve-se o problema de
risco moral, porque as instituies nanceiras so transferidas, quer dizer, o manager
perde o controle, caso haja este tipo de problema. As dvidas so zeradas, isto , a
dvida de um indivduo com o banco deixa de existir e um pedao do banco vai
para o sujeito. No h esse efeito domin das pessoas pedirem crdito.
Qual o problema disso? muito difcil, ainda mais num ambiente de assi-
metria informacional que segue de um processo de diversicao, atribuir valor ao
banco, atribuir valor ao colateral. Por outro lado, como dizer em que momento esse
colateral deve ser transferido? Qual a garantia de que esse colateral esteja disponvel?
Como garantir que os bancos vo ter essas aes bem disponveis para transmitir
aos agentes? Como se faz esse negcio funcionar?
A soluo que se d uma mistura de um sistema de mercado, de leitura de infor-
maes disponveis do mercado, com o sistema de regulao. Deve-se aprender a ler, nas
informaes do mercado, como saber que uma instituio est em risco. Hart e Zingales
(2009)
5
propem usar os credit default swaps, que so ativos que pagam, no caso de fa-
lncia. Quando o preo desses ativos muito alto, signica que o banco est com risco
de falncia; o mercado vai dizer isso. O governo olha o preo muito alto e permite que as
rmas emitam aes. Se as rmas emitirem aes sucientes, elas garantem a possibilidade
de transferncia, de compensao dos devedores. Caso as rmas no faam isso, entra o
regulador. Se o regulador, ao auditar a rma, constatar que est tudo bem, ele injeta um
pouco de dinheiro e salva a instituio. Caso contrrio, ele intervm, o banco transfere
todo o patrimnio dele para o governo e corta-se um pouco da dvida. Assim, os devedores
no tm incentivo para emprestar a instituies que esto prestes a quebrar.
O que se pode tirar disso aqui que diversidade contratual uma coisa im-
portante para o desenvolvimento nanceiro, mas pode trazer problemas sistmicos.
Particularmente, essa disperso de ativos pode aumentar problemas de assimetria de
informao. Entretanto, inibir a diversidade, a inovao no setor nanceiro tem custos
para o desenvolvimento e importante que a soluo, que necessariamente vai envolver
interveno e regulao, saiba captar sinais do mercado. Essa soluo de combinar sinais
emitidos para um mercado com um mecanismo engenhoso de interveno estatal parece
ser o grande desao que se tem agora para conseguir impedir que as crises sistmicas
aconteam sem engessar o sistema nanceiro. basicamente isso.
Ronaldo Seroa da Motta Vai ser um pouco informal esta mesa aqui, porque eu
vou fazer em p. Vou chamar o segundo palestrante. Mas antes queria agradecer a
5. HART, O.; ZINGALES, L. A new capital regulation for large nancial institutions. 2009 (CEPR Discussion Paper, n. 7298).
91
Gabriel Madeira pela exposio brilhante em que alinhou vrios argumentos em
relao questo regulatria do setor nanceiro. E agora passamos para nosso outro
colega do Ipea, Waldery Rodrigues Jnior, da Dirur, do Ipea de Braslia.
Waldery Rodrigues Jnior Meu nome Waldery Rodrigues Jnior. Antes de
tudo, gostaria de agradecer comisso organizadora dessa 5
a
Jornada de Regulao,
ao convite da Lcia Helena, do Eduardo Fiuza e do Danilo Coelho. Meu trabalho,
na realidade uma apresentao complementar a outras que os colegas debatedores
vo fazer aqui, mais ou menos uma ponte ao que o Gabriel j falou, com uma viso,
me permitam dizer, um pouco mais institucional ou pelo menos com informaes
ligadas rea institucional, do que as apresentaes dos outros dois palestrantes.
sobre regulao nanceira, mas com um pouco de vis em teoria de nanas. Dado
que h certo consenso sobre para onde deve ir a regulao nanceira, a pergunta
: h instrumentos para implementar essas sugestes?
E j antecipo minha resposta. A minha resposta que a cincia nanceira, o
nancial economics, tem grandes perguntas e poucas respostas. Isso verdade em
economia, em macroeconomia e, particularmente, verdade em nanas. Nesse
sentido, em regulao nanceira, vou dar mais nfase seguinte questo: que
instrumentos de fato a gente tem para implementar as sugestes?
A expresso em ingls asset pricing foi traduzida, aproximadamente, como
apreamento de ativos nanceiros, ou mesmo ativos em geral. A ideia de prmio de
incerteza se d pelo fato de que os agentes, os participantes da economia tendem
a correr os riscos s se, de alguma forma, forem premiados. Cada um de ns, se
pudesse, s viveria num mundo sob total previsibilidade. Isso parece uma caracte-
rstica inerente ao ser humano, em todos os pases, em todas as pocas: no gostar
de estar em situaes sobre as quais no se tem controle. Ento, incerteza, ou mais
especicamente, uma rea de incerteza, sob a qual voc pode atribuir algum nvel
de probabilidade No sei como vai ser o futuro, mas, pelo menos, sei mais ou
menos para onde ele vai no desejada. S se corre risco, ou mesmo incerteza,
se houver alguma premiao. Da vem a ideia de prmio por risco.
Bom, ento ns temos aqui quatro tpicos: item 1, os pontos importantes
da regulao nanceira internacional. Destaco aqui a ideia de tentar esse um
dos consensos obter uma menor prociclicalidade na regulao contbil, mas em
particular, na regulao nanceira. Essa ideia est no trabalho que Volcker e Fraga
coordenaram Volcker como presidente do Grupo dos 30, e Armnio Fraga como
vice-presidente , entre outros grandes nomes. Est em vrios relatrios do FMI e
vrios relatrios do BIS. A ideia de uma regulao que de alguma forma se ajusta
ao ciclo econmico seria interessante. A economia vive de ciclos: ora est em ex-
92
panso, ora em um momento de queda na sua atividade. Dado que isso um fato,
a pergunta : ser que o agente regulador pode instituir regras que acompanhem o
ciclo? Essa a pergunta. Esse um dos principais pontos. H outros, como o que
eu j destaco de antemo, a comparao entre transaes feitas em bolsas uma
exchange trading e OTC , mercado de balco, onde h uma menor publici-
zao das informaes seria algo realmente relevante. A pergunta : ser que ao
publicilizar as informaes, melhora-se a ecincia regulatria? E, caso isso seja
verdade, como faz-lo?
Item 2 Alguns Elementos da Regulao Fnanceira no Brasil. uma continu-
ao do item 1, mas aplicado ao Brasil. Regulao nanceira, em particular, aplicada
ao Brasil. Ns temos elementos de regulao nanceira para o Brasil, e em particular
tem-se a atuao do BCB aqui como um dos grandes agentes reguladores.
Item 3 Apreamento de Ativo. Sobre a questo especicamente de nanas,
gostaria de citar rapidamente o entendimento do CDS. Ele entendido como um
vilo e s vezes como um heri nesta crise nanceira. O meu ponto j antecipa que
a gente desconhece ou conhece pouco como bem administrar um CDS. E a gente
est falando de um mecanismo que foi, em grande medida, responsvel por esta
crise nanceira, e que movimenta, em volume total, cerca de US$ 40 trilhes.
A cincia nanceira tem que dar resposta a instituies ou a instrumentos que
so muito fortes. O PIB do Brasil da ordem de R$ 3 trilhes. Pode-se ver, ento, mais
ou menos onde o Brasil est. Vale a necessidade de uma resposta altura da pergunta.
E meu ponto que ns no a temos ainda, infelizmente. O CDS importante para
o mundo, e importante para o Brasil porque o seu entendimento acaba mostrando
uma fronteira na rea da atividade regulatria no sistema nanceiro.
Item 4 Concluses. uma ideia de fechamento. No vou concluir porque
esse tema est longe ainda de concluso, eu acredito.
Quais so os pontos importantes na regulao nanceira internacional?
1) Essa questo do limite que se tem da cincia, algo que embasaria as deci-
ses, me parece patente.
2) Discute-se que a regulao deve ter muito mais uma caracterstica macro-
prudencial do que microprudencial. Ou seja, no s olhar o risco a que determinado
banco est sujeito, mas sim que risco ele causa a outros agentes. O regulador deveria
olhar o risco no somente de uma determinada instituio, mas de todos os rgos,
todos os agentes econmicos que estariam ligados a ela. Portanto, seria uma viso
mais macro e menos micro. Isso parece consenso. Isso remonta dcada de 1980
para 1990, quando alguns economistas j falavam da ideia de fazer instituies
93
ou instrumentos que cobrissem riscos do ponto de vista macro. O risco sistmico,
ou seja, o risco que afeta todos os agentes envolvidos, mais importante do que o
risco individual ou idiossincrtico.
Agora a questo : como se faz a distino entre que risco determinada ins-
tituio est causando do ponto de vista micro ou do ponto de vista sistmico?
Essa distino, infelizmente, uma rea de forte debate em economia nanceira.
Portanto, difcil distinguir se as instituies so mais atreladas a risco sistmico
ou a risco idiossincrtico.
Outro consenso, do ponto de vista internacional, de que os padres de regu-
lao prudencial devem ser mais rgidos. A ideia bsica de que a regulao menos
prudente do que deveria ser. A tendncia em regulao caminhar para algo que
d um grau de liberdade menor, que seja mais restritivo. Sugere-se que aumentem
os requerimentos para o capital, bem como melhorar sua qualidade. Os bancos de-
vem, assim, operar com um percentual maior de capital prprio. Do ponto de vista
da Teoria de Incentivos, isso me parece bastante sensato, porque, se o banco est
operando com mais capital prprio, tem menos motivaes para alavancagens mais
arriscadas, ou alavancagens sobre as quais no tenha completo controle. Isso tambm
um consenso. Ento, alinha incentivo. Nesse sentido tanto diminui risco quanto
aumenta um buffer, um colcho, um parachoque com relao a incertezas.
Limitar as remuneraes da alta gesto dos bancos e de outras instituies
nanceiras, mas em particular de bancos, tambm um tpico bastante citado. Isso
parece um consenso, mas parece muito mais um efeito de Vou punir quem realmente
lucrou com a crise, do que, de fato, punir com efetividade. Isso tem um grande
apelo moral, no sentido de se tentar evitar que pessoas enriqueam numa situao
que gerou quebras de grandes nomes supostamente slidos e at mesmo de sistemas,
nos Estados Unidos em particular, e na Europa. A regulao deve ser uma funo do
quo alavancada a instituio nanceira est. O intermediador nanceiro est em
funo da ALM, isto , do casamento ou descasamento entre ativos e passivos que
essa instituio tenha, bem como o seu objetivo. A crise nanceira no caso da AIG
isso bem patente pode vir de uma instituio que no seja um banco.
A necessidade de cooperao internacional envolve um grande dilema do
mundo. Tudo que precisa de cooperao internacional mais difcil de ser im-
plementado. Por construo assim.
Considerando a ideia do too big to fail, que o palestrante anterior citou, o
ponto que, caso se admita que algumas instituies so grandes demais para irem
bancarrota de fato, quebrarem , talvez elas sejam grandes demais, tambm,
94
para serem ajudadas, ou mesmo permitir que elas atuem no mercado. Isso mais
ou menos um consenso que tem de ser repensado de fato.
Vou falar um pouquinho a respeito da menor prociclicalidade, tpico que j ,
mais ou menos, consenso. A ideia de que, atualmente, tem-se um comportamento
procclico. Quando a economia est bem, aumenta-se a intermediao nanceira;
aumenta-se a motivao para alavancagem; os preos dos ativos, em mdia, sobem.
Atinge-se o auge do ciclo, com a economia e a intermediao nanceira se expandindo.
claro que h elementos que mostram que a intermediao facilita o crescimento.
Em geral, isso se d em um momento a priori, ou no nterim, ao longo do processo.
A pergunta : at quando se pode incentivar a intermediao nanceira? Qual a
regra de corte, a linha de corte para no se permitir que a alavancagem suba tanto?
H um ciclo de aumento da intermediao nanceira: aumento dos preos
dos ativos; menor nvel de capital exigido, em termos relativos; aumento do volume
de emprstimos; aumento na alavancagem. Na fase de contrao, a coisa acontece,
praticamente, de modo inverso. No h simetria completa, mas os sinais so de
caminhar na direo oposta. Quando o ciclo econmico est na baixa, ou seja, as
empresas esto contratando menos, ou dispensando, o nvel de postos de trabalhos
est menor, o nvel de consumo diminuiu, h uma desalavancagem, uma queda
nos preos dos ativos e uma queda no crdito disponvel. Claramente, pode-se
propor xar uma cota e dizer o seguinte, quando o ciclo est bem, aumenta-se a
solicitao de capital requerido, e quando o ciclo estiver na baixa, diminui-se esse
requerimento. Extremamente sensato. Extremamente complexo de ser feito.
O problema que vejo em regulao nanceira que notar o problema rela-
tivamente direto, desde que se esteja atento a ele e, obviamente, que se tenha uma
boa anlise, que no se confundam os diagnsticos. Entretanto, a teoria econmica
de boas escolas que nos ensinada de escolas famosas, pelo menos , seria: Isto
aqui poderia ser bom, mas como vou identicar o timing adequado? Ora, esse
um problema serssimo e antigo, e no resolvido, em economia. Adaptao de
ciclos determinao da prociclicalidade de vendas, preo de ativos, inteno
de contratao, criao de postos um problema extremamente difcil de ser
apontado. Existem vrios trabalhos empricos que mostram resultados diferentes.
Determinar prociclicalidade tima para intermediao nanceira e, portanto, para
o nvel de alavancagem, um tema extremamente complexo.
O que se quer, de fato, suavizar o ciclo econmico e tambm o ciclo de
alavancagem nanceira. Em vez de a alavancagem car crescendo muito e car
caindo, prefervel que ela tenha uma tendncia de, em percentual, ser constante
95
e no variar muito. essa a inteno. Faz-lo exigiria que se conseguisse um timing
correto na participao, no nvel de alavancagem, o que extremamente difcil.
Outros pontos importantes so, por exemplo, melhorar a metodologia de
clculo de risco de mercado e aumentar os pesos associados a securitizaes e
ressecuritizaes. Essa palavra uma forma aportuguesada de securitize, que
transformar em security, isto , transformar, em um ttulo nanceiro, uxos de
caixas incertos que algum no presente gostaria de comprar, e quem tem direito a
esse uxo futuro o venderia a essa pessoa. Esta a ideia.
O problema da securitizao que ela inerente a qualquer pas que esteja em
um grau mdio de desenvolvimento e que almeje car mais desenvolvido. Ou seja,
especicamente no Brasil, no vai se conseguir ser a quinta economia do mundo
dependendo do BNDES, dependendo de nanciamentos estritamente ligados
a uma participao paraestatal. importante, mas boa parte da experincia no
mundo tem mostrado que h um mix. O ponto , se se retiram inovaes nan-
ceiras como securitizao, retira-se um motor extremamente forte do capitalismo.
O mesmo Zingales citado antes tem um livro com Rajan
6
que apresenta um pouco
dessas ideias. uma leitura recomendvel, acredito.
Aumentar os pesos associados securitizao importante para que a regulao
seja bem feita. O problema exagerar na medida. necessrio ter uma medida, um
ne tuning, um ajuste no, que tem de ser preciso. Deve-se, sem dvida, aumentar
o requerimento de derivativos exticos. Derivativos exticos so derivativos de
derivativos; em geral, isso. O nome, na verdade, derivado, e no derivativo. Em
Portugal chama-se derivado porque o valor do ativo deriva de outro. Derivativo
com derivativo um valor que depende de outro que depende de outro. Obvia-
mente, h hipteses muito fortes para entender como ele valorizado. Derivativos
exticos, como o nome por si s j indica, devem ser complexos.
Ativos que tm valor incerto, sobretudo durante crises, devem ter o seu peso
reduzido.
Outro ponto e aqui o BCB j tem experincias boas que o posiciona-
mento da perda deve ser baseado na perda futura, na viso de longo prazo, e no
na perda corrente. Caso se adote um posicionamento baseado em perdas pontuais,
possivelmente vai-se incorrer em erro.
Outro ponto e, claro, terei de adotar uma abordagem probabilstica para
isso que o limite mximo de alavancagem, em geral, para a maioria dos pases,
em particular nos Estados Unidos, determinado de forma muito complexa. Seria
6. RAJAN, R.; ZINGALES, L. Salvando o capitalismo dos capitalistas. Campus, 2004.
96
necessria uma regra direta, embora no tima. A gente convive com o no timo,
com o bom. Isso s vezes o que se pode ser feito. Ento, um exemplo, precisa-se
de um limite de alavancagem estabelecido de forma simples.
Outro ponto importantssimo instituies transnacionais. Ora, dado que
a regulao nanceira caminha por bancos que esto em vrios pases, quando
se regula possvel criar uma excelente oportunidade de migrao de atividades
nanceiras, o que pode ser pssimo para o crescimento. possvel criar o que
se chama de arbitragem regulatria. A palavra arbitragem no usada aqui no
sentido jurdico, mas no sentido nanceiro, isto , voc encontra um conjunto de
ativos relativamente parecidos, com preos diferentes em mercados diferentes. E
a, racionalmente, o que voc faz? Compra o barato e vende o caro, at onde vai
seu limite de crdito. E se se regula uma instituio transacional que tem uxo
em vrias jurisdies, aquela jurisdio menos restritiva vai poder ser o nicho para
a arbitragem. Esse um ponto extremamente difcil de ser feito e vai precisar de
coordenao internacional. H, claramente, problemas de moral hazard. Deve-se
aumentar o capital requerido. E requer-se uma coordenao, em termos de uxo
de informao, extremamente forte entre os agentes reguladores.
Dois pontos: um mais simples e outro mais complexo:
Primeiro agncia de rating. Com esta crise, mostrou-se que o ranquea-
mento que uma agncia de rating d a uma instituio nanceira no deve ser
levado to a srio como se levava. Ou seja, h um problema de informao. Os
mtodos de avaliao devem ser disponibilizados. Informao no fere; deve ser
realmente colocada na internet para se ver como um banco foi avaliado, como o
hedge fund foi avaliado, como um governo municipal foi avaliado isso acontece
tambm no rating para governos municipais , como uma seguradora avaliada.
Mais transparncias nos ratings, porque seno podem haver conitos de interesses
muito fortes e isso complica o quadro regulatrio.
Um ponto mais complexo o mnimo de liquidez necessria, sobretudo a liqui-
dez estruturada de longo prazo. Fcil de dizer; diclimo de implementar. Liquidity
pricing uma rea de fronteira. Os modelos de nanas dizem o seguinte: Olha,
voc quer associar, quer determinar o retorno de um ativo? Veja a que risco ele est
sujeito. Algum vai dizer: Ah, mas e a liquidez? A, j uma terceira informao.
A gente no tem respostas satisfatrias nem emprica, nem teoricamente sobre
como precicar a liquidez. A discusso entre disponibilizar todas as transaes de
forma que a publicizao delas seja mais direta, ou seja, sair de mercados de balco,
onde so feitas em partes e no em bolsa, onde h um anonimato, tem uma grande
vantagem: torna as coisas mais transparentes. H mais ou menos um grande consenso
97
de que negociao em bolsa seria superior negociao em OTC. Em tese, quando
h muita transparncia, a probabilidade de propagao de um risco de default dimi-
nui. Na prtica, caso se deseje que os derivativos de crditos, na sua grande maioria
negociados em balco, passem para a bolsa, tem-se um problema srio de clearing,
de como se compensam as partes envolvidas.
Atualmente, o Brasil possui mais poder e maior responsabilidade na proposio
e adoo de medidas de regulao nanceira. Nas discusses internacionais, como no
grupo do G20, tem sido dada maior ateno ao Brasil, esse o ponto. A gente possui
superviso em vrios nveis, mas tambm temos vculos regulatrios. Citarei alguns
elementos da regulao nanceira no pas. O registro de operaes obrigatrio. O
risco das operaes calculado em tempo real, mas o modelo de apreamento de
ativos nem sempre direto. Isso vale para um derivativo, mas tambm vale para um
ttulo do Tesouro Nacional que, em tese, seria mais simples de precicar.
Para se ter ideia, o Brasil j possui cerca de seis clearing houses criadas em
2009. As clearing houses funcionam como a clearing dos seus cheques. Algum tem
que fechar a conta dia a dia; a clearing tem essa funo. Mas, se h vrias clearings,
de novo pode-se criar uma arbitragem e o uxo de informao no to direto.
Aquela clearing com menor rigidez pode ser um nicho para a arbitragem. Dufe,
da Universidade de Stanford, coloca isso bem apropriadamente em seus trabalhos.
Ele foi chamado para comisses equivalentes CAE no Senado Federal, aqui no
Brasil. H uma comisso equivalente no Congresso americano. Tanto o Dufe
quanto o Cochrane,
7
normalmente do audincias durante as quais ca bem claro
que, no caso de derivativo de crdito, precisaria haver uma s central de clearing,
do contrrio, quando for passar para trading, isso pode complicar.
Ns temos diversas clearings, mas j falei que h um problema a. Dufe e Zhu
apontam, no caso de a gente passar para derivativos de crditos, que a existncia
de vrias clearings pode ser um erro e no um acerto.
Como h a inteno de melhor regular o mercado, dado um evento recente
de extrema importncia, a pergunta : ok, necessrio regular melhor os agentes
internacionais; temos instrumentos para isso? necessrio estabelecer um limite
mnimo de liquidez; ns sabemos precicar a liquidez? necessrio limitar a
securitizao; mas ser que sabemos limitar a securitizao, a ponto de no preju-
dicar inovaes nanceiras, intermediaes nanceiras, que no fundo restringem
o crescimento econmico e, portanto, talvez corte o meu emprego, por exemplo?
Essas so perguntas que ainda esto em pauta.
7. O palestrante refere-se a Darrell Dufe e a John H. Cochrane, professores da Universidade de Chicago.
98
A ideia de nanas, enquanto moderna cincia, muito, muito nova. A regu-
lao no Brasil, claro, mais conservadora. Ns temos sido chamados a propor
medidas, portanto, temos que levar mais a srio a sua adoo. Portanto, tem mais
trabalho para a gente, timo!
Algumas aes regulatrias, em tese, tm que ser temporrias. Se elas forem per-
manentes, possivelmente o dano que causam a mdio, longo prazo talvez seja maior
do que o efeito de curto prazo. Esse um aspecto que poucos mencionam. E h o risco
macroeconmico, que o mundo est para enfrentar. H dcits fortes nos Estados Uni-
dos; tem-se o dlar como moeda de referncia; h novas bolhas que podem surgir.
A experincia mostra que a poltica monetria, no caso americano, vai enfren-
tar situaes inditas em 2010 e 2011. Isso muito difcil de ser entendido como
um laboratrio. Estamos falando de grandes economias do mundo. Obrigado.
Ronaldo Seroa da Motta Obrigado, Waldery. Acho que conseguiu fazer, como
voc mesmo disse, uma dobradinha com o Gabriel, alis muito boa. Agora, como
o Waldery tambm indicou, imagino que agora teremos uma viso institucional.
Por favor, Clefas Salviano Jnior, colega nosso do BCB.
Clefas Salviano Jnior Boa-tarde a todos. Agradeo, naturalmente, o convite
feito pelo Ipea para participar dessa 5
a
Jornada de Estudos de Regulao. muito
importante no s apresentar a viso institucional, alis j amplamente antecipada
aqui, mas tambm receber informaes e estar disposio para prestar esclare-
cimentos.
Quero esclarecer que a minha apresentao no s tem este vis, naturalmente
mais institucional, pelo fato de eu representar o BCB, mas tambm pelo fato de
este ser a instituio responsvel pela regulao nanceira. Como se depreende da
apresentao do Gabriel e o Waldery explicitou isso , toda a literatura que vem
se desenvolvendo a respeito de falhas de mercado, de caractersticas do mercado
nanceiro que se afastam do modelo mainstream que se pode chamar neoclssico
uma literatura importantssima, que se leva muito em conta na hora de fazer a
regulao, mas que ainda est num nvel de abstrao muito elevado. Temos mui-
tas perguntas e poucas respostas. As perguntas so extremamente interessantes; as
respostas nem sempre esto adequadas para serem aplicadas de imediato.
Primeiro uma propaganda institucional aqui. Alguns elementos permitem
armar que o sistema nanceiro brasileiro basicamente estvel; passou muito
bem por este teste da crise, no s por caractersticas do sistema, mas tambm
pela prpria poltica macroeconmica e por algumas caractersticas da prpria
regulao nanceira.
99
Um segundo tema que quero tocar, e que de muita importncia para ns,
o da concorrncia no sistema nanceiro, um elemento, um aspecto importante
que a gente procura atingir com a regulamentao nanceira.
O terceiro algumas consideraes sobre a regulamentao prudencial, que
o grosso da regulamentao bancria e nanceira em geral. Uma rpida meno
nossa participao no cenrio internacional, porque isso tem consequncias para
a forma como se conduz regulao nanceira no Brasil.
E, nalmente, o posicionamento brasileiro e algumas concluses, sempre
provisrias. Rapidamente, aqui, alguns elementos do nosso quadro macroeco-
nmico nos permitiram passar com relativa facilidade pela crise, como inao
sob controle e uma poltica scal razoavelmente responsvel. A primeira coisa a
se destacar que a crise no Brasil se apresentou, basicamente, como um encur-
tamento da liquidez, tanto em moeda estrangeira como em moeda nacional. A
primeira manifestao foi o encurtamento da linha de crdito do exterior, que se
transmitiu para o sistema nanceiro como um todo. No obstante, tnhamos re-
servas internacionais importantes e isso fez toda a diferena na reao da poltica
macroeconmica crise e um volume signicativo de depsitos compulsrios,
que no algo comum na maioria dos pases: so os reserve requirements. E isso foi
um reservatrio de liquidez. O controle da liquidez, a gesto da liquidez e a gesto
da liquidez sistmica constituem elementos cuja importncia foi ressaltada nessa
crise e aos quais tem sido dada cada vez mais importncia na regulamentao, nos
acordos internacionais de regulamentao nanceira.
Especicamente com relao ao setor nanceiro, observa-se uma baixa alavan-
cagem em termos mundiais o que no s resultado da regulao, mas tambm
da escolha dos prprios participantes do mercado , uma alta razo de capitaliza-
o e um mercado de securitizao pequeno, que algo importante. Embora eu
reconhea que a securitizao seja uma inovao nanceira muito signicativa e
desejvel, foi um dos canais pelos quais a crise se espalhou em outras economias.
Portanto, os efeitos da crise foram bem mais moderados no Brasil, onde no hou-
ve absolutamente falncia de instituio nanceira; houve um empoamento de
liquidez, basicamente resolvido com a reduo dos requerimentos compulsrios
e com regras que permitiram o redirecionamento dessa liquidez empoada para
bancos de menor porte, os quais foram os mais atingidos, como normalmente o
so. E no houve nenhuma necessidade de resgate de instituies nanceiras, no
houve insolvncia.
Com relao capitalizao, a razo de capitalizao dos bancos brasileiros
alta, por volta de 18%, e sofreu muito pouco com a crise. O prprio mnimo
100
regulatrio exigido de 11% dos ativos ponderados pelo risco, enquanto o padro
internacional de 8%. Ou seja, a prpria regulao estabelece um buffer de 3%,
que um buffer signicativo. Ainda assim, a alavancagem que os bancos escolhem
menor do que aquela que a regulamentao permite.
Outro elemento da recuperao a mdia de concesso de operaes de
crdito, que j se recuperou, embora seja muito voltil. Ela se recuperou e est
basicamente nos mesmos nveis de antes da crise. Portanto, o efeito do spillover
(transbordamento) da crise do sistema nanceiro sobre a economia praticamente
no houve, e o que houve j foi recuperado.
Sobre concorrncia, que um aspecto muito citado, o Gabriel tambm
mencionou que no h evidncia conclusiva de falta de concorrncia no sistema
nanceiro ou, pelo menos, falta de concorrncia a ttulo de estrutura de mercado.
A estrutura de mercado altamente concentrada, mas menos concentrada do
que na maioria dos pases, e menos concentrada quando se compara tambm com
os demais pases da Amrica Latina. Ns estamos entre aqueles que tm o sistema
bancrio menos concentrado.
Estudos empricos tambm no so conclusivos quanto existncia de colu-
so no mercado bancrio. Ento, o que se observa? Qual a razo dos altos spreads?
Os spreads de fato so altos. Eles esto se reduzindo, mas so mais altos do que
naturalmente gostaramos. Evidentemente, h falhas de mercado mencionadas
pelo professor Gabriel basicamente ligadas assimetria de informaes, aos
custos de transao, ao fato de que os produtos no mercado nanceiro so ven-
didos em conjunto, o service bundling, ou seja, vende-se um pacote de servios.
Voc vai ao banco e, sendo seu cliente, consome uma srie de servios que no
tm, necessariamente, qualquer relao entre si. Portanto, a elasticidade-preo
da demanda de cada servio especco tende a ser baixa; voc est preso quela
instituio com a qual geralmente mantm negcio. E h razes para que se
queira concentrar uma srie de negcios numa determinada instituio. Enm,
h uma srie de falhas de mercado.
Essa uma parte importante da explicao do spread elevado. H outras
possveis. Os bancos sempre frisam que a alta inadimplncia uma das justi-
cativas do spread elevado, o que uma justicativa, em certos termos, mas parte
dessa inadimplncia est relacionada falha de mercado, decincia da prestao
jurisdicional, s decincias do cadastro de informaes dos clientes, que estejam
disponveis a todos os participantes de mercado etc. Essa uma preocupao cons-
tante do BCB e, ao longo do tempo, este tomou uma srie de medidas regulatrias,
procurando atingir diretamente essas falhas de mercado. Foi criado, em primeiro
101
lugar, o sistema de informaes de crdito, que um bureau de crditos, um banco
de dados nos quais os bancos aportam informaes sobre os respectivos clientes,
obrigatoriamente por determinao do CMN. Essas informaes esto disponveis
aos demais participantes do mercado, aos demais bancos. Essa uma maneira de
reduzir a assimetria de informaes, de procurar reduzir o spread e de aumentar a
ecincia do sistema nanceiro da prestao de seu servio.
Outras medidas a portabilidade de cadastro, crditos e salrios. Uma das
razes pelas quais o cliente tende a se prender a uma determinada instituio que
um dos servios que ele demanda a obteno de crdito, que depende de ele ter
um histrico de crdito. Ele constri esse histrico com a instituio nanceira
ao longo do tempo. A instituio nanceira, por si, no tem nenhum incentivo
para passar essa informao para uma terceira instituio. Portanto, ela mantm
de alguma maneira aquele cliente cativo. O que se deve procurar fazer, sempre que
possvel, quebrar esse vnculo. A portabilidade de cadastro signica o direito de
o cliente levar suas informaes cadastrais para a instituio que ele desejar. E a
instituio original tem de liberar essas informaes.
A portabilidade de crdito signica que um crdito concedido pode ser
transferido para outra instituio. Basicamente, como se a outra instituio con-
cedesse um crdito para quitar o primeiro crdito. Isso facilita a movimentao de
um cliente de uma instituio para outra mesmo que ele tenha obtido crdito
de longo prazo em outra determinada instituio e, naturalmente, aumenta a
concorrncia.
A portabilidade de salrios j bem conhecida.
Os contratos nanceiros so complexos, e um dos aspectos bsicos conhecer
o preo do servio que se est comprando. E h uma resoluo que determina que,
no caso de contratao de operaes de crdito, o custo efetivo total da operao
tem de ser divulgado ao devedor, porque seno divulga-se de vrias maneiras di-
ferentes: a comisso disso, a comisso daquilo, a taxa de juros, a taxa de mora. H
maneiras diferentes de calcular a taxa de juros. Se no se padronizar essa informao,
o consumidor sequer sabe o preo daquilo que est comprando.
Na mesma direo vai o disciplinamento da cobrana de tarifas. No se trata
de adotar uma padronizao de tarifas. Mas havia bancos que cobravam 200 tarifas
diferentes do cliente pessoa fsica! impossvel que o cliente pessoa fsica esse
hipossuciente protegido pela legislao consumerista possa comparar preos
de servio entre diversas instituies. O nosso disciplinamento no sentido de
permitir e facilitar essa comparabilidade.
102
Outra medida na mesma direo a divulgao, no site do BCB, de um
ranking de taxa de juros, um ranking de tarifas e um ranking de reclamaes, que
outro aspecto importante no relacionamento entre a instituio e o seu cliente. Cer-
tamente, h muito o que melhorar em todos os itens, mas especialmente nesse.
A regulamentao da cesso de crditos procura dar liquidez ao ativo das
instituies nanceiras e permitir, por exemplo, que as instituies se especializem
em originar crditos, que no necessariamente vo carreg-los at o nal, podem
securitiz-los, podem vend-los para outra instituio. Isso tambm permite o
aumento de ecincia no sistema.
Algumas medidas legislativas tambm vo em direo de mitigar o problema
de assimetria de informaes, de seleo adversa, e outros problemas de enforce-
ment, de contratos etc. O cadastro positivo, que eu acho interessante, ainda um
projeto de lei, mas uma medida da maior importncia, no sentido de comple-
mentar os bureaus de crditos existentes tanto os bureaus de crdito do sistema
de informaes de crditos do BCB quanto dos bureaus privados, dos quais o mais
importante o da Serasa e permitir o uso efetivo, pelas instituies nanceiras,
das informaes disponveis. Isso permite concorrncia maior entre as instituies
e benecia, em ltima anlise, o consumidor de servio nanceiro.
H outras medidas que tangenciam a questo da concorrncia, mas tm mais
relao, na verdade, com outra preocupao do BCB enquanto regulador nanceiro,
que o da incluso nanceira. Ele se preocupa com a regulamentao de instituies
especcas, que no so as instituies bancrias tradicionais, mas que exercem seu
papel na regio em que atuam ou em um nicho de mercado especco, como o
caso das cooperativas de crdito, da sociedade de crdito ao microempreendedor
e, mais recentemente, dos bancos de cmbio e dos correspondentes bancrios.
Os correspondentes so uma ideia muito efetiva que permite reduzir os
custos da intermediao e, particularmente, da prestao de servios ao consumi-
dor. O correspondente uma rma contratada por uma instituio nanceira para
a prestao direta de servio ao consumidor. como acontece nos Correios, nas
agncias lotricas, que so correspondentes da Caixa etc. So mais de 100 mil pontos
de correspondentes bancrios no Brasil, contra apenas 20 mil agncias bancrias.
A agncia tem um custo de implantao, de manuteno innitamente mais alto
que um correspondente. Isso tangencia a questo da concorrncia, na medida em
que permite aos bancos com um custo relativamente baixo atingir o consumidor
espalhado por todo o territrio nacional. Nem todos sabem, mas o nmero de
municpios com populao muito baixa no Brasil elevado a populao brasi-
leira se concentra no litoral; h mais de 1.400 municpios com populao menor
103
do que 5 mil pessoas. Se no fosse pelo correspondente, no seria possvel manter
um posto de atendimento bancrio em cada um desses municpios, ou seja, no
haveria nenhuma prestao de servio. Naqueles municpios onde h uma agncia,
naturalmente, no h concorrncia.
Vale destacar que muitos aspectos importantes da regulamentao nanceira
so particularmente conservadores no Brasil. Um aspecto central, que j mencionei,
a relao entre o capital requerido e os ativos ponderados pelo risco, que, no
Brasil, de 11%, enquanto o padro de Basileia de 8%. Temos requerimentos de
controles internos e de gerenciamento de risco desde 1998, que vm sendo apri-
morados ao longo do tempo e agora so divididos pelos tipos de risco especcos.
necessria uma estrutura de gerenciamento de risco de crdito, em requisitos
especcos para esse gerenciamento, para o risco de mercado, para o risco opera-
cional e para a gesto da liquidez. Apenas gostaria de marcar esse aspecto: a nossa
regulamentao conservadora.
Naturalmente, h um trade off entre a prudncia e a ecincia do sistema. Se
o sistema opera com menor alavancagem, opera com menor ecincia econmica
do que se no fosse o caso. No entanto, nosso vis como reguladores para o lado
da prudncia. E, ao mesmo tempo, as crises nanceiras, as externalidades negativas
provocadas pelas crises nanceiras so de tal ordem que se recomenda esse tratamen-
to. O Brasil teve crises importantes em dcadas anteriores, mais particularmente
na dcada de 1990, com a quebra dos bancos Nacional e Bamerindus. Sabemos
o quanto elas custam. E o resgate dessas instituies custou relativamente pouco.
Em outros pases que sofreram crises nanceiras srias, o custo pode ser da ordem
de 10% do PIB, que no um custo atpico para uma crise sistmica. O prprio
tamanho dos pacotes de resgate dessa atual crise nanceira internacional demonstra
a que ponto o governo brasileiro est disposto a ir para que a crise no progrida,
ou seja, demonstra os custos de uma crise sistmica.
A participao no mercado internacional j foi mencionada. O Brasil j fazia
parte do G20, mas, recentemente, o G20 ganhou uma proeminncia muito grande na
discusso da regulamentao nanceira e da coordenao de poltica macroeconmica
no nvel internacional. Em abril de 2009, o Brasil foi admitido no Comit de Basi-
leia; tanto o comit quanto o FSB passaram a ter uma composio semelhante do
G20, por isso o Brasil entrou. Antes, acompanhvamos a regulamentao nanceira
internacional por interesse prprio; fazamos parte de alguns subgrupos de ligao;
agora participamos diretamente da criao desses acordos internacionais e dessa po-
ltica regulatria. O pas implantou o Acordo Basileia I, implantou o Acordo Basileia
II. Na verdade, estamos no processo de implantao de Basileia II, de implantao
104
do padro internacional de contabilidade IFRS e de vrios outros padres. So 13
padres reconhecidos, tanto de regulamentao nanceira estrita, quanto padres
contbeis, de governana corporativa etc., todos supervisionados pelo FSB.
Alis, uma palavra sobre o FSB. Este hoje o frum responsvel por avaliao
de vulnerabilidades no sistema nanceiro e o frum de coordenao dos diversos
fruns de reguladores setoriais e dos standard setters. Dessa forma, importantssima
a participao do Brasil nesses organismos. E, naturalmente, nossa participao
refora o nosso compromisso com a adoo dos padres internacionais, como
chegou a ser mencionado pelo Waldery.
No Brasil, pela Lei n
o
4.595/1964, que criou o BCB, todas as instituies
nanceiras stricto sensu ou seja, tal como denidas em lei so reguladas pelo
CMN e supervisionadas pelo BCB. Ento, embora ainda haja reas de sombra,
reas no reguladas, elas so muito menores do que na maioria dos pases.
Passando, portanto, ao posicionamento brasileiro que est intrinsecamente
ligado ao aumento da nossa participao nesse cenrio internacional. Eu no vou
repetir aqui o Waldery chegou a descrever alguns aspectos da reforma regulatria
que est em discusso , a no ser para dizer que os traos principais delas so:
em primeiro lugar, um aprofundamento do Acordo de Basileia II, ou seja, um
aprofundamento da aposta de que um requerimento de capital rigoroso e baseado
nos riscos efetivamente incorridos pelas instituies seria adequado para tratar os
problemas vericados nessa crise. Esse um aspecto.
Um segundo aspecto que algo totalmente distinto da direo, da regula-
mentao nanceira internacional at hoje a preocupao macroprudencial, que
d origem a essa discusso sobre buffer de capital, sobre buffer de liquidez e sobre a
introduo de limites de alavancagem. Esto todos dentro dessa preocupao
macroprudencial que no fazia parte das premissas do Acordo de Basileia II e da regula-
mentao nanceira, at hoje. E, naturalmente, uma dimenso de alta relevncia.
Tudo isso era para dizer: por que ns apoiamos as propostas de reforma? Em
primeiro lugar, porque entendemos que as reformas so desejveis por si. A crise
foi muito sria. Embora no Brasil ela no tenha sido to grave, temos de lev-la
a srio; vivemos num mundo globalizado, onde as regras nanceiras se denem
internacionalmente e no pas a pas. Portanto, ns as apoiamos. Ao mesmo
tempo, algumas instituies nanceiras locais esto se internacionalizando, e esse
movimento tende a crescer. Portanto, do nosso interesse que o padro regulatrio
internacional seja, pelo menos, to conservador quanto o brasileiro. Ou seja, que
haja uma equalizao das condies de concorrncia, o level playing eld.
105
H um aspecto particularmente interessante da reforma, que vou mencionar
aqui. Pelo fato de a nossa regulamentao ser conservadora, no geral no sempre
conservadora, eu que estou destacando os aspectos conservadores aqui , h casos
em que o padro internacional pode convergir para algo prximo do que temos
aqui. Esse o caso, por exemplo, do requerimento de capital de 11% dos ativos
ponderados. Alm do buffer varivel anticclico, se discute um buffer xo que ns
j temos, com uma elevao do mnimo de 8%.
No Brasil, os demonstrativos nanceiros de conglomerados econmicos ne-
cessariamente consolidam todas as instituies de conglomerados, as nanceiras
e as no nanceiras, os off balance vehicles, tudo. No esse o caso em muitos
pases. Os requisitos prudenciais tambm so estabelecidos para o conglomerado
e no instituio/instituio.
A autoridade do regulador para impor medidas saneadoras est explcita na
Lei n
o
9.447 e tambm na proposta legislativa que o doutor Jairo vai expor. Ela
aprofunda a autoridade do BCB para impor medidas saneadoras em tempo, e
no correr atrs do prejuzo e liquidar a instituio, o que, muitas vezes, sequer
possvel, porque a instituio sistemicamente importante.
No usamos a classicao de agncia de rating para determinar o requerimen-
to de capital por risco de crdito num modelo padronizado. Estamos introduzindo
modelos internos, mas tambm, nestes modelos, no iremos permitir isso. Pelo
menos, essa a deciso at agora.
A questo do provisionamento, que tambm j foi mencionada antes. A prtica
de provisionamento contbil para perdas, no Brasil, leva em conta as perdas esperadas,
e no s as perdas incorridas. Este um aspecto em que certamente a regulamentao
internacional vai evoluir um pouco na direo do que ns j temos.
O registro dos derivativos no padronizados obrigatrio, enquanto os de-
rivativos padronizados so, naturalmente, xados em bolsa, que tm contrapartes
centrais. Mas os derivativos no padronizados, dos quais seja parte uma instituio
nanceira, so necessariamente registrados.
Outra coisa importante, que no posso deixar de mencionar, a questo dos
depsitos compulsrios que, como eu disse, foi muito importante na gesto da crise
de liquidez. Est-se discutindo a introduo de uma razo de liquidez mnima
de duas razes na verdade , um requerimento mnimo de ativos lquidos sobre o
total de ativos, quando, no Brasil, j temos depsitos compulsrios que cumprem
tambm essa funo, alm das reservas prprias dos bancos, dos ativos, dos ttulos
pblicos, e dos ativos lquidos que os bancos detenham. Os bancos contam com
106
depsitos compulsrios depositados no BCB que podem ser utilizados, pelo menos,
em caso de crise sistmica. Os depsitos compulsrios, que comearam, original-
mente, como uma ferramenta de poltica monetria, hoje so muito menos uma
ferramenta de poltica monetria e muito mais uma ferramenta prudencial.
O diagnstico da crise debatvel. A literatura econmica sobre falhas de
mercado est em constante evoluo. Vai-se ouvir muito sobre aplicao dessa
literatura a circunstncias da crise atual, e as opinies mais dspares. No entanto,
h um consenso sobre a necessidade de reforma do sistema regulatrio. Por outro
lado, como eu disse, essa discusso no est madura e o timing do regulador
absolutamente outro. Devem-se tomar providncias imediatamente, antes que se
perca o impulso para consecuo dessas reformas.
Portanto, nem sempre as medidas especcas adotadas esto bem funda-
mentadas na existncia de falhas de mercado tambm especcas ou em estudos
empricos aprofundados. preciso tomar alguma medida. A gente entende que ela
est indo na direo certa e que ela tomada. Alm disso, ela tomada por acordo
internacional. O acordo, embora possa no satisfazer absolutamente a nenhuma
das partes, na mdia, o que possvel.
Outra coisa, qualquer reforma regulatria tem de ser coordenada interna-
cionalmente, no s por questes de eccia porque, se ela no coordenada, a
tendncia a de que haja uma arbitragem regulatria, que absolutamente impede a
ocorrncia de qualquer reforma , mas tambm por questes de competitividade, ou
seja, aqueles que forem mais agressivos, mais conservadores na adoo das reformas
so aqueles que tendem a perder espao para os seus mercados nanceiros.
O Brasil tem de participar ativamente desse processo em andamento. Como
eu disse, nem sempre com o grau de ponderao e de reexo que se consideraria
adequado. Mas o timing no dado por ns; ns temos de correr, s vezes.
Para concluir, a posio do Brasil de apoio s reformas, naturalmente no
em cada ponto especco cada ponto debatido e ns procuramos inuir no
resultado do processo. Procuramos encaixar nossas caractersticas especcas e
convencer os outros participantes de que a maneira como a regulao conduzida
aqui pode ser adotada como padro internacional. Isso no fcil de fazer, mas
o nosso trabalho. Basicamente era o que eu tinha a dizer.
Ronaldo Seroa da Motta Muito obrigado, Clefas, pela apresentao brilhante
e abrangente sobre os caminhos da regulao nanceira no Brasil. Agora teremos
uma viso judicialista seria isto? O nosso colega Jairo Saddi vai-nos fazer a ltima
apresentao da mesa. Muito obrigado.
107
Jairo Saddi Eu quero primeiro agradecer o honroso convite e cumprimentar os
organizadores, doutora Lcia Helena, doutor Eduardo.
Eu sou advogado; ningum perfeito. Portanto, quero tratar de um assunto
mais pragmtico. Est em audincia pblica
8
uma importante medida legal no
regulamentar. Fazemos uma distino entre lei e regulamento. Para ns, regula-
mento no lei; essa uma medida legal, que vai ao Congresso. O BCB resolveu
colocar em audincia pblica um assunto muito polmico, e que no fundo reete
um pouco a discusso do produto da regulao, que os meus antecessores aqui to
brilhantemente expuseram.
Quero comear fazendo um breve roteiro do que essa medida, comeando
pelo histrico da liquidao bancria neste pas. Vou falar um pouco sobre a pro-
posta sob audincia pblica, dos inmeros projetos, da consolidao que o BCB,
no projeto interno, resolveu propor. Tambm, dentro desse escopo, quero mostrar
o que novo e o que, na minha opinio, a volta ao retrocesso, e encaminhar
algumas concluses.
Em primeiro lugar, comeo com o histrico. No Brasil, se dizia que o BCB se
comportava como um bombeiro que, num incndio, chegava tardiamente, apenas
para liquidar com os sobreviventes. A nossa histria de liquidao como o dou-
tor Clefas bem apontou, a ltima crise foi uma crise em que no houve falncia
bancria repleta de falncias bancrias. A Lei n
o
6.024/1974 foi promulgada
no apagar das luzes do governo Mdici. Ela uma liquidao absolutamente au-
toritria. O Brasil j teve, pelo menos, 200 casos de liquidao bancria. mais
do que hora de rever esse arcabouo de legislao extremamente ultrapassado e
arcaico. Mas, no momento em que ela foi editada, em 1974, havia quatro grandes
justicativas para esta lei.
Em primeiro lugar, o BCB seria mais eciente que o Judicirio. Portanto, uma
lei de liquidao extrajudicial. E ele seria mais eciente em razo de ser um credor
privilegiado. Bancos, naquela poca um pouco depois tambm quebraram em
cima da reserva bancria e o BCB era, necessariamente, o maior credor.
Alm dessas duas razes, havia sempre uma discusso de que a instncia
administrativa seria mais gil. Se uma nica instncia processasse, administrasse e
julgasse a liquidao, certamente, a liquidao seria mais rpida.
8. O palestrante refere-se Audincia Pblica n
o
34, de 2009, em que se discute a proposio legislativa destinada a disciplinar mat-
rias atualmente tratadas nas Leis n
o
6.024, de 13 de maro de 1974, e n
o
9.472, de 14 de maro de 1997, bem como no Decreto-Lei
n
o
23.213, de 25 de fevereiro de 1987. [Nota dos editores]
108
E, nalmente, ningum entendia e ningum entende melhor de matria
bancria do que o prprio BCB. Segue da tambm a justicativa de se criar uma
liquidao administrada pelo BCB. O que 35 anos de lei mostram que isto no
verdade. O imenso contencioso que surgiu e os tipos de regimes especiais que
no acabam a tempo ilustram isso. A liquidao mais antiga de 1959 e, portanto,
muito anterior lei. Liquidaes podem se arrastar por muitos e muitos anos.
O BCB tem mudado a postura nos ltimos anos. Inclusive em razo dos
bancos estaduais, que foram privatizados, exceo do Banco do Estado do Esp-
rito Santo, o nico banco estadual que ainda resta, segundo me informa o doutor
Clefas, que trabalhou e participou ativamente desse processo. Foi criado um
regime especial, o RAET.
Mas j mais do que hora de reformar a lei. A experincia de 1994, com o
real, a reduo do oat bancrio, com a criao do FGC, mostra que faz sentido
ter um seguro de garantia bancria. Doutor Gabriel, rapidamente, falou sobre
isso. E na crise, o FGC foi fundamental, porque se criou o DPGE, um depsito
de garantia de at R$ 20 milhes para credores institucionais. Temos, de um
lado, o FGC pouco operacional. um pay-box. Em sendo o banco liquidado, o
FGC comparece com uma garantia atual de R$ 60 mil. Na crise em 2008 e 2009,
criou-se esse instrumento, o DPGE, que inclusive ganhou dinheiro, pois cobrava
1% como taxa desse seguro.
Qual a proposta que est em audincia pblica? dividida em quatro
grandes reas: medidas preventivas, medidas saneadoras, sistmicas e de proteo
ao depositante.
Eu vou tratar s de medidas preventivas. O projeto longo, e acho que est
mais voltado para o escopo do assunto regulamentado, que foi debatido aqui.
Mas, apenas para ilustrar, medidas saneadoras seriam a substituio da gura da
liquidao, denominando interveno como o momento em que a vaca j foi para o
brejo, ou seja, o momento de o Banco Central entrar. O BCB prepara, embala para
a falncia bancria e o processo deixa de ser extrajudicial e passa a ser judicial.
Muito se criticou o Judicirio eu tambm, como militante h mais de 20
anos, acho que o Judicirio tem inmeros problemas , mas bom que se diga,
parafraseando Churchill naquela sua frase espirituosa a respeito da Democracia: O
Judicirio o pior sistema, fora todos os outros.
9
O Judicirio ainda o sistema
9. A frase original de Churchill :Democracy is the worst form of government, except for all those other forms that have been tried
from time to time. Uma livre traduo da frase : Democracia a pior forma de governo, exceto todas as demais que tm sido
experimentadas de tempos em tempos.
109
mais transparente, ele ainda um procedimento concursal, ainda existe instncia
de reviso. Ento, com todas as mazelas que conhecemos do Judicirio, a proposta
deixar o BCB nas suas funes clssicas. Nosso BCB era um dos poucos bancos
centrais do mundo, se no o nico, que cuidava de consrcios de geladeira.
verdade que isso a herana da atribuio da Secretaria de Receita, mas devemos
ter um BCB e acho que ele muito mais hoje do que no passado vocacionado
moeda e regulao nanceira.
Qual a proposta de audincia pblica dessa nova lei? disciplinar, na rea
de medida preventiva, o que o BCB pode fazer antes de um banco estar absoluta-
mente em situao falimentar. Aqui se falou, num momento, sobre crise bancria
e quebra bancria. A verdade, senhores, que s sei que um banco quebrou no
dia em que ele quebra, seja por razes de assimetria de informao. Dou um tes-
temunho pessoal porque eu era acionista do Banco Lehman e quei sabendo que
o Lehman quebrou no domingo noite. Segunda, a bolsa americana bateu, acho,
em 10 pontos percentuais. Ento, impossvel! Fellini tem uma cena num lme
em que um personagem discute qual o ltimo sopro que possvel dar num
balo. desnecessrio dizer que esse personagem acaba morrendo.
muito difcil determinar, na arte de um banqueiro central, qual o exato
momento de interveno. A medida proposta avana no sentido de dizer: quais
so os instrumentos que um regulador pode ter antes de o banco entrar em liqui-
dao, com um nico propsito de afastar risco de insolvncia e iliquidez? E a,
basicamente a sequncia de: problemas, criao de um plano e meios. Quem
militou no Cade a doutora Lcia Helena a nossa especialista em Cade sabe
que existe, na rea de direito econmico, essa proposta do regulador de saneamento,
de adaptao conduta e que tambm h termos de ajustamento. E o que o BCB
pretende fazer nessa proposta legislativa exatamente isso. Quando se detectam
problemas, ter-se-o mais e maiores instrumentos para intervir, sejam eles com
elementos operacionais o doutor Clefas falou um pouco sobre isso , seja com
o patrimnio ajustado a risco, seja isso com medidas. Alguns vo, inclusive, nos
ventos pr-interveno no mercado nanceiro, de que vou falar mais adiante.
O primeiro instituto que se cria o do dever de informar. A ideia de que
o administrador e os controladores, na medida em que se tem algum sinal de que
as coisas no vo bem, devem informar ao BCB sobre patrimnio lquido, sobre
liquidez, sobre insolvncia. Como milito na rea de direito bancrio h 20 anos,
no acredito muito que banqueiro que em geral no fala o que pensa e, quando
fala, mente v dizer ao banqueiro central: Estou com problemas. Acho que
110
isso um pouco inocente, mas, de resto, est na lei de lavagem de dinheiro, a Lei
n
o
9.613, que tambm cria esse instituto do dever de informar.
A autorizao na rea bancria precria e, portanto, deve-se obrigar o
banqueiro a informar. O direito de informar est ligado no apenas aos adminis-
tradores e controladores. Isso um pouco confuso no projeto, acho que ele pode
ser aprimorado, porque talvez o Conselho Fiscal ou talvez o Conselho Consultivo
no tenha o mesmo dever, no v acender a luz amarela ao BCB. As auditorias
tambm tm esse papel importante de informar. E a, sim, acho que existe mais
senso de realidade.
Em toda lei, como se diz em direito, h a necessidade de uma sano. As
sanes esto na Lei n
o
4.595 e na Lei n
o
6.385: so penalidades administrativas.
Se a vaca j foi para o brejo, como eu digo, o banqueiro no tem nenhum estmulo
a receber a ameaa da sano como, na verdade, algo impeditivo de conduta. Ele
est, na pior das hipteses, inabilitado. Ora, se eu fali, j morri; no existe nada
pior do que a morte. Inabilitao uma pena leve em relao morte. Mas, de
resto, existe o dever eu acho que importante, deve estar presente, mas no
acredito muito na sua eccia.
O importante so as medidas preventivas. O BCB elege um rol de medidas
preventivas prvias liquidao. Elas so acionadas se as seguintes hipteses forem
atendidas:
no cumprimento de medidas prudenciais de padro mnimo de capital
doutor Clefas falou bem sobre isso;
a exposio a risco incompatvel com a natureza da instituio se o BCB
entender, por seu livre arbtrio, juzo de oportunidade e convenincia, que
isso incompatvel, h razo para chamar o banqueiro;
no pagamento de dvida lquida certa; claro, todos esperam que um
banqueiro pague suas obrigaes;
inadimplncia, que resulte em mecanismos de salvaguarda. Basicamente,
aqui, vem lembrana o caso Banco Marka-FonteCindam, em que aconte-
ceu exatamente isso. Acionar cmara de compensao das bolsas, e, ento,
o BCB nesse momento poderia entrar com medidas preventivas;
ou deteriorao da situao econmico-nanceira. No sei bem o que
isso, acho que um conceito vago, impreciso, mas de resto um dos
instrumentos que o BCB tem e ter mais poder de intervir.
111
E a, vericada a situao, o que o BCB faz? Chama o banqueiro para um
termo de comparecimento no esse o nome que se d, mas o que e pede
que ele exponha os seus problemas. Identicar o problema, como todos ns sabe-
mos, parte da contribuio para se resolver o assunto. H a exposio. Desenha-
se um plano. O plano, na verdade, vai poder ou no ter a participao do Fundo
Garantidor. Em alguns casos, importante o fundo participar. Dou um exemplo:
em 1998, um banco paulista quebrou. Hoje o Fundo Garantidor credor de quase
120 milhes porque pagou os depsitos. poca, se tivesse comprado um CDB
desse banco por 20, talvez o banco no tivesse entrado em liquidao. o exemplo
claro de como eu posso transformar o FGC de um pay-box para um ativo partici-
pante nos modelos, mecanismos de soluo de crise bancria. O BCB estabelece
um cronograma de execuo. Tem-se exposio, plano, viabilidade e execuo.
O problema disso tudo que, no papel, se aceita tudo. E em geral, as pessoas,
instituies que tm problemas de insolvncia, acabam no s prometendo, como
tambm esto disposio de escrever qualquer coisa, e de ir ao BCB. Na execuo,
que o mais importante claro, planejamento importante, mas execuo tambm
fundamental , criam-se inmeras justicativas, histrias, razes, motivos para
o no cumprimento desses planos. O BCB tem experincia nesse assunto. Consta
que o senhor Edemar Cid Ferreira, ex-controlador do Banco Santos, antes de sofrer
interveno aps a ao judicial, hoje em falncia, esteve no BCB umas cinco ou
seis vezes, sempre com justicativas, histrias.
O BCB, conhecendo esse assunto, estabelece que esse plano de ajuste tenha
um prazo e tenha manifestao do FGC. E esse plano no pode exceder o prazo
de seis meses, prorrogveis por mais duas vezes. um avano ter um plano. Esse
plano altamente condencial, pois, como se conhece na literatura, quando um
banco entra em crise bancria e essa informao se dissemina, o franchise do banco
acabou, a conana acabou. No sculo XIX, Bagehot j dizia que o banqueiro
nada mais do que um capitalista com conana. No momento em que a con-
ana se esvai, no h mais a gura do banqueiro. claro que esse plano deve ser
altamente condencial no pode vazar , sob pena de que o projeto de tentativa
de recuperao fracasse ou que o tiro saia pela culatra. Se no me falha a matem-
tica advogados no so bons em matemtica , acho que a prorrogao por duas
vezes d 18 meses. Acho demasiado um plano de recuperao de 18 meses, talvez
fosse melhor abreviar isso e estabelecer a regra: prorrogado uma nica vez, se
no cumpriu aquilo a que ele mesmo se props, caminhar para a interveno.
112
Como disse, a execuo do plano muito importante e, na medida, tambm,
pressupe que haja acompanhamento. E, claro, isso dinmico. O BCB deve ter
mecanismos, inclusive de pedir reajustes, de exigir mudanas no plano. E a insti-
tuio pode adequ-los a situaes no previstas. Entre as medidas patrimoniais,
esse plano prev especialmente aporte nanceiro. H outras medidas tambm, de
riscos, operacionais, societrias, administrativas no vou entrar muito nisso mas,
claro, sempre so de cunho nanceiro. A Lei n
o
6.024/1974 falava em descum-
primento de regra. Eventualmente, um banco pode ser liquidado por no cumprir
regras, por no cumprir a boa tcnica bancria. Isso aconteceu muito pouco na
histria. Bancos no Brasil quebram em razo de crdito mal dado, basicamente.
Tm-se a medidas patrimoniais. O BCB, na proposta, apenas elabora uma
lista exemplicativa de 19 medidas. Eu poderia dar outras, mas a so medidas de
patrimnio, de buscar do controlador maiores patrimnios. Nos Estados Unidos
h hoje um debate muito grande sobre o item 12: vedao de atos que impliquem
aumento de remunerao dos administradores etc. A literatura tambm diz que
isso pouco representativo, mas bem emblemtico.
No nal do dia, entretanto, o que se quer de um controlador mais patri-
mnio. E isso nem sempre fcil, at porque o controlador pode no t-lo. E se
ele no o tiver, mesmo sob tortura, isso no vai lhe gerar novo patrimnio. E a, o
que fazer? Se uma instituio nanceira entrou em liquidao, ou est em falncia,
a desapropriao razoavelmente simples: ela retirada do devedor e transferida a
algum que tenha uma situao nanceira saudvel. H problemas concorrenciais,
eventualmente, mas isso sempre ocorre; h justicativas na rea bancria para
que esses problemas sejam minimizados. H um debate grande entre o Cade e
o BCB, mas isso outro assunto. O problema fazer isso antes da liquidao. A
proposta d poder ao BCB de substituir administradores ou membros de outros
rgos societrios; de transferir controle societrio da instituio; de transformar,
incorporar, fundir e cindir. O BCB, no contente com esses quatro modos de
reorganizao societria, ainda diz: ou qualquer outra legalmente admitida. Eu
no conheo outras, so s essas, mas j so amplas; ou transformam, incorporam,
fuso ou ciso.
E aqui est o grande debate regulamentar: se o BCB de fato pode, na ordem
jurdica constituda, legalmente promover essas medidas. Primeiro, se ele deve;
segundo, se ele pode. Em algumas jurisdies, por exemplo, na Inglaterra, onde
existe Window Guidance, uma superviso soft law informal muito forte, isso mui-
to fcil. Chamo e digo, Olha, ou voc faz ou ento amanh voc simplesmente
amanhece quebrado e, aqui na Inglaterra, ns temos um sistema de ana no
113
sistema prisional que pode custar 400 milhes de libras. Voc estar duplamente
quebrado; ento, acho bom voc fazer. No Brasil, isso no bem assim. At porque,
no se tem esses incentivos e o BCB, muitas vezes, quando est nessa iminncia, s
vezes pode tomar medidas como essas. Isso funciona muito bem. A prpria quebra
do Bamerindus, com a entrada do HSBC, foi um modo inteligente. Inventou-se
uma forma criativa de transigir no Artigo 52 das decises transitrias, que proibia
estrangeiros. Mas isso para o bem do sistema, faz sentido.
O problema quando o controlador se recusa a achar que est quebrado.
Ele simplesmente diz que h um problema X, Y de precatrios, devedores que vo
entrar com dao de pagamento, devedores que vo renegociar etc. Sempre h uma
histria boa para se contar. A minha pergunta : no ordenamento jurdico pode-se
fazer isso? A minha sensao de que isso est no limite da legalidade. No sei se
se pode expropriar o controle do controlador de um banco. Acho isso complicado.
Eventualmente, o que o BCB pode fazer cassar a autorizao, mas voltamos ao
problema da crise bancria e do esgotamento da franchise do banco, o que o BCB
no quer; ele quer medidas preventivas. Talvez substituir a administrao, trans-
ferir o controle, seja um pouco mais complicado; incentivar de forma informal
certamente mais fcil. Isso uma questo a ser aberta ao debate. Nos Estados
Unidos, na crise, o que se fez foi um grande projeto de lei, que o TAAP, e outros
programas em que d, na medida legislativa, ao auxlio nanceiro, a capacidade de
interveno e de percorrer esses itens. Independente dessas medidas, o BCB pode
exigir medidas de realizao de ativos e isso tambm implica mercado, preo de
liquidao, nem sempre, to simples.
Caminho para as concluses. Quis, talvez, tecer breves consideraes sobre o
captulo de medidas preventivas da proposta que est em audincia pblica. Acho
que a proposta tem uma srie de equvocos, especialmente no que chamo de topo-
logia: artigos colocados no lugar errado etc. Mas acho que ela vivel; faz sentido ter
instrumentos melhores e faz sentido tambm caminharmos para um novo FGC, que
no apenas um pay-box, uma instituio nanceira, talvez no to grande quanto
o FDIC.
10
Ns precisamos ter at por ser privado um novo FGC.
Acho que est mais do que na hora de reformar nosso sistema de legislao
bancria falimentar. Esse um assunto extremamente montono para os econo-
mistas, e mais interessante aos advogados que militam na rea, mas ele passa a
ser muito interessante quando um banco quebra. boa hora de estudarmos isso.
Muito obrigado.
10. Agncia independente, criada pelo Congresso americano, que possui funes similares ao FGC no Brasil.
114
Ronaldo Seroa da Motta Jairo, muito obrigado pela exposio. Mais uma ex-
celente apresentao colocando os aspectos dessa nova como vocs dizem lei,
que pretende fazer essa reformulao no setor. Pelo visto, a mesa trabalhou de
forma coordenada. Os apresentadores conversaram bastante entre si anteriormente
apresentao, porque tivemos quatro apresentaes que se encaixam muito bem
e que permitem uma viso bastante ampla das questes aqui discutidas em relao
regulao nanceira.
Cristiane Alckmin Do Ibre. Por um lado, um dos motivos pelos quais o BCB
regula o sistema nanceiro para garantir a solvncia dos bancos, isto , minimizar
o risco bancrio.
Por outro, segundo compreendi pela apresentao do Clefas, o BCB est
estimulando a concorrncia bancria. At apresentou um grco que mostra que
no h evidncia de concentrao bancria no Brasil, ainda que para mim, na
verdade, o grco no tenha sido to convincente assim, porque a menos que
no tenha compreendido muito bem Guatemala, Honduras, Cuba, Jamaica no
seriam o benchmarking que eu pensaria para o Brasil.
Como terceiro fato, entende-se que quanto mais concentrado for o mercado
nanceiro, maior a probabilidade de solvncia desse mercado porque os bancos
teriam mais lucros. Fao duas perguntas para o senhor Clefas. A primeira : no
parece que h alguma contradio entre o BCB desejar maior solvncia e desejar
maior concorrncia bancria?
E o segundo ponto, gostaria de saber sua opinio quanto ao voto do STJ, da
ministra Calmon, que retira a competncia do Cade de julgar as fuses bancrias
e deixa essa anlise exclusivamente para o BCB. Foi o primeiro voto, o processo
ainda no se concluiu, o STJ ainda no deu sua deciso nal. Obrigada.
Ronaldo Seroa da Motta Acho que vou mudar um pouco a estratgia. Dado
que ela fez uma pergunta bastante longa, detalhada, vou permitir que o Clefas
d logo a resposta, antes de tomar outras perguntas.
Clefas Salviano Jnior Obrigado pelas perguntas, em particular pela primeira.
A segunda meio tricky (capciosa) para responder. Mas, de fato, h uma tenso
entre o objetivo prudencial de manter a segurana do sistema e o objetivo de au-
mentar a ecincia na prestao de servio pelo sistema nanceiro e o aumento
da concorrncia uma das formas de se atingir isso. E de fato h essa tenso.
H tambm tenso entre o mesmo objetivo prudencial e o estmulo inovao
nanceira. No entanto, essa tenso inerente ao nosso trabalho. Procuramos, ao
mesmo tempo, atingir diversos objetivos. Agora, o que procurei armar com rela-
115
o ao grau de concorrncia no sistema que, do ponto de vista de concentrao
de mercado, essa concentrao no alta. Em um grco, de fato, comparei com
os pases da Amrica Latina e Caribe, mas em outro, com pases perfeitamente
comparveis e at de grau de desenvolvimento do sistema nanceiro, em extenso
e em profundidade, superior ao Brasil. E h sistemas nanceiros de fato mais con-
centrados. E com a sucesso de crises, com essa crise, em particular, mais ainda,
sero mais concentrados. Provavelmente. Reconheo, portanto, a tenso entre os
dois objetivos.
Como que se tenta conciliar as duas coisas? So dois objetivos perfeita-
mente legtimos. A gente procura, em primeiro lugar, ter uma regulamentao
razoavelmente conservadora e temos sido bem-sucedidos na sua consecuo. Nosso
sistema estvel, passou bem pelas ltimas turbulncias. Agora, no que diz respeito
ecincia, procura-se atacar diretamente as falhas de mercado que do origem
a problemas concorrenciais. No estou negando os problemas concorrenciais; o
que eu digo que no h coluso. No pelo fato de ele ser concentrado, em
termos de nmero de empresa, participao de mercado dos grandes bancos, que
isso , necessariamente, um problema concorrencial. Dito isso, h um problema
concorrencial que se procura tratar de diversas formas; com o maior ou o menor
resultado, mas sempre se preocupando com isso.
O mesmo se aplica inovao. H tambm essa tenso e a nossa abordagem
no proibir a inovao, evidentemente, mas sim ter uma srie de regras de bolso.
Se h uma inovao que ns julgamos interessante, exigimos que haja recursos
apartados para que o banco possa fazer isso, ou permitimos que a inovao seja
feita at um determinado ponto, com limites muito estritos que vo sendo libe-
rados ao longo do tempo medida que no se revelam problemas. A pergunta
muito boa.
Quanto segunda pergunta, no tenho uma opinio denida a respeito
da competncia. Ns temos uma rea de avaliao de atos de concentrao, que
tem agido muito em conjunto com o Cade e, inclusive, desenvolvendo meto-
dologias de anlises desses atos de concentrao conjuntamente. Tomo a deciso
judicial, quando houver, como dada. No tenho particularmente uma opinio,
como tcnico. Obrigado.
Ronaldo Seroa da Motta Jairo, gostaria de se manifestar tambm?
Jairo Saddi Acho que o grande problema no com o Cade, com a AGU. O Cade
celebrou um convnio com o BCB que dizia que instituies nanceiras, que em atos
de concentrao causassem risco sistmico, no passariam pelo Cade, o que faz todo
116
sentido do mundo. Quando ocorre uma crise, tem-se que resolver esse problema da
noite para o dia, tem que amanhecer com uma nova placa. Ento do BCB. Casos
em que no houvesse riscos sistmicos deveriam se submeter ao Cade.
O problema foi que a AGU, num parecer aprovado pelo FHC, e agora, num
segundo parecer do atual ministro do Supremo, Toffoli, aprovado ento pelo presi-
dente, vincula a administrao direta. O Cade no administrao direta porque
uma autarquia especial, mas a SDE, que instrui o processo, . Portanto, a SDE
no pode contrariar um parecer da AGU que o presidente aprova e que tem fora
de lei. Tem-se a um certo imbrglio que se resolve num convnio. simplesmente
dizer, Olha, risco sistmico, BCB; no , H problema de concentrao de
agncia etc., tem que passar pelo Cade. No h nenhuma razo para os bancos
serem especiais nesse sentido. No sei se a senhora concorda.
Rafael Pinho de Moraes Da FGV Sou do CPDE da FGV, sou economista
e dou um curso de direito da concorrncia. Vou ter que intervir com relao
primeira pergunta do comentrio anterior, s para dizer que no vejo muita in-
compatibilidade entre estes dois objetivos de busca da solvncia dos bancos e a
garantia da concorrncia nesse mercado. Por que estou dizendo isso? Porque toda
a estruturao da pergunta e resposta foi como se houvesse uma dicotomia: no
puxar muito para o lado seno voc vai gerar um problema no outro etc.
Qual a ideia? A ideia que a partir do momento em que se gera maior
concorrncia como, por exemplo, atravs das regras de portabilidade que foram
to bem expostas , gera-se maior concorrncia nesse setor e, com isso, se facilita
a entrada de novos bancos, de novos agentes econmicos. Tem-se tambm possi-
velmente uma diluio maior nessa atividade, vai-se ter uma situao ainda melhor
naquele grco que foi questionado na outra pergunta, em que voc tenha menos
concentrao no setor bancrio brasileiro.
E por que isso incompatvel com solvncia? No sei. Um banco vai que-
brar por causa disso? A concorrncia levar o banco a ter prejuzos? No vejo isso
dessa forma. Muito por outro lado, acho que se diminui o risco sistmico, que
justamente o que motiva a preocupao com a solvncia do banco. Empresas
quebram e ca por isso mesmo. Elas vo Vara de Falncia etc., h um processo e
tenta-se pagar os credores com o que resta das empresas. No setor bancrio, s h
essa preocupao com a solvncia das empresas que no existe em outros setores
porque h o risco sistmico. H um sistema que est interligado. Se um banco
quebrar, vai afetar outros bancos, e talvez todo mundo, por uma perda da credi-
bilidade que foi to bem exposta, o banqueiro seria o capitalista com conana.
Acabou a conana, acabou a histria, acabou o banco.
117
Por isso, essa preocupao do risco sistmico justamente o que motiva a
preocupao com a solvncia. A partir do momento em que haja mais concorrn-
cia possivelmente o risco sistmico diminuir. A sua preocupao com solvncia,
portanto, deve ser menor. A preocupao com a concorrncia no incompatvel
com a solvncia, na verdade, quanto mais concorrncia for gerada, menos preo-
cupao com solvncia ser preciso ter. No se trata de dizer Eu estou deixando
de ter preocupao com solvncia quando me preocupo com a concorrncia, e
isso pode ser ruim, certo?
Ronaldo Seroa da Motta A mesa gostaria de comentar?
Gabriel Madeira Gostaria de reagir pergunta. Acho que o raciocnio interes-
sante, mas no sei se totalmente convincente. Para mim, remanesce uma tenso
entre os dois objetivos. Sistema nanceiro nenhum no mundo absolutamente
concorrencial, sequer aproximado de concorrncia perfeita. E o motivo pelo qual
assim, em grande parte, pela regulamentao. A regulamentao estabelece
barreiras de entrada que fazem com que o retorno desse setor seja muito acima
do lucro normal.
E por que assim? assim porque as externalidades negativas geradas pela
quebra de uma instituio nanceira so muito fortes, em parte por causa do
efeito sistmico, mas no s. Mesmo que no haja efeito sistmico, aquela par-
cela da economia que nanciada ou que tem seus recursos intermediados por
uma determinada instituio nanceira sofre terrivelmente com a quebra de uma
instituio. Quando qualquer instituio localizada no interior, ou em estados
especcos e tal, desaparece, um deus nos acuda, embora haja concorrentes,
embora haja outros para prestar o mesmo servio. Para mim, ainda que se possa
levar em conta o seu raciocnio, que interessante, ainda remanesce uma tenso
entre esses dois objetivos.
Rogrio Do Ministrio da Fazenda Boa-tarde. Meu nome Rogrio, trabalho
na Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda.
A minha pergunta a seguinte: no mundo ps-crise existe, no mbito do
G20, uma preocupao com a formao de um arcabouo para o crescimento
sustentvel, balanceado e forte no mundo inteiro. Entre as propostas que so dis-
cutidas, uma a criao de um fundo de liquidez no FMI, com a transferncia de
reservas nacionais para o FMI, no sentido de prover o FMI de uma liquidez para
poder dar resposta rpida a uma eventual crise mundial. Eu gostaria de saber: o
que os senhores pensam acerca desse liquidy pool?
Ronaldo Seroa da Motta Algum da mesa se arrisca?
118
Clefas Salviano Jnior Eu vou arriscar aqui. Eu gostaria de perguntar isso ao
Marcos Galvo, o chefe. Eu no posso ter uma opinio institucional a respeito, mas
h uma diculdade evidente na implementao dessa proposta, que a existncia
de condicionalidades. Pases no alcanariam o nvel de reservas que eles tm hoje
que so basicamente reserva de liquidez em moeda forte com o custo que isso
representa para o pas, o Brasil inclusive, se houvesse uma fonte de liquidez inter-
nacional, inesgotvel, facilmente acessvel. Como ideia, seria interessante. claro
que poder evitar ter esse custo e a descoordenao de polticas macroeconmicas
que isso implica e os desequilbrios de balano de pagamentos seria interessante.
Agora, acho que ns estamos muito longe de obter um consenso internacional,
de modo que as regras para gesto de um fundo dessa natureza sejam aceitas por
todos.
Waldery Rodrigues Jnior Pergunta simples, resposta bastante difcil. Eu con-
cordo com o que o doutor Clefas apontou em relao condicionalidade: um
item-chave. Se se vai criar um liquidy pool, necessariamente tem-se de observar
quais so as condies de uso.
Um ponto adicional que talvez a ecincia de pooling de recursos seja to
maior quanto menor seja a correlao de default dos potenciais usurios desse pool.
Isso talvez. Falei talvez, porque acredito em estudos empricos que mostram que,
dependendo do posicionamento dos agentes que podem investir at contraria-
mente ao que est sendo aplicado , a coisa pode se reverter. Mas, grosso modo, esse
pool to mais eciente quanto menor for a necessidade de potenciais usurios
recorrerem todos ao mesmo tempo a essa fonte, de todos precisarem. Depende
de quem vai entrar.
Ajax Moreira Do Ipea. Queria fazer uma pergunta para o Gabriel. Ele mencionou
que um dos mecanismos que so discutidos para mitigar a crise a converso de
dvidas em aes. Eu me pergunto, na medida em que o sistema bancrio funciona
muito alavancado, como isso seria possvel, se o banco der muito mais do que tem
de ativos? No entendi o mecanismo. Acho que entendi errado. Mas existe um
problema de alavancagem: a dvida muito maior que o ativo e o que ele tem para
vender em ao muito menor do que tem em dvidas. Portanto, no entendo
como o mecanismo vai funcionar.
Gabriel Madeira Isso uma opo que o banco tem. O banco pode levantar
aes para pagar dvida. O que se supe que, quando o banco est sob o risco de
crdito, ter que se comprometer a levantar ativos para poder saldar seus passivos.
Basicamente isso. Se ele est insolvente, se no tem liquidez para saldar seus passi-
vos, basicamente, vai transferir seus ativos para dvida que possui. Isso uma opo
119
que ele tem. O banco ter de se comprometer com isso. Na verdade, o que se est
colocando aqui algo equivalente a um requerimento de reserva. Quer dizer, se o
banco no quiser sofrer interveno, tem de estar preparado para responder com
equity ao passivo que possui. Ento, no fundo, isso um requerimento, s que
um requerimento que gera maior liberdade na composio, no uso dos recursos,
do que simplesmente um requerimento de reserva. uma obrigao do banco.
Ronaldo Seroa da Motta Gabriel, voc me permite s fazer uma pergunta na
mesma linha. No a mesma coisa, mas terica tambm. Voc colocou que
uma das propostas que esse dbito swap teria uma sinalizao do mercado, que
indicaria ao BCB o momento de intervir. Agora, na hiptese de que os agentes
econmicos no sejam homogneos, com a percepo-risco diferente, esse mer-
cado estaria oferecendo algum sinal relevante? Suponha que o problema da bolha
seja uma percepo de risco dos agentes que no so homogneos. Esse mercado
reetiria essa disperso de percepo de risco e no se teria a mesma sinalizao, o
mesmo vis de risco? Porque voc diz que o mercado olharia para esse dbito swap
e, se subisse muito o seu preo, haveria a sinalizao para o BCB entrar. Mas esse
mercado tem a capacidade de perceber?
Gabriel Madeira Bom, em primeiro lugar, permita-me deixar claro que, na
verdade, tudo isso muito incipiente, est sendo discutido agora. Na verdade,
na poca da crise, esse grupo de economistas j tentou botar isso em prtica, j
tentou transformar dvida em equity. E h uma srie de problemas para a sua
implementao: problemas legais, diculdades de se precicar os ativos. Tudo
isso est muito incipiente ainda. Conforme foram surgindo as diculdades, esse
pessoal foi sosticando o modelo e acho que ainda h um grande caminho para
se chegar a um acordo.
O que eu estou dizendo que esse um caminho que leva em conta os
problemas de assimetria informacional e que tende a minimizar os problemas re-
sultantes da imposio de que os bancos se resguardem de maneira muito estrita.
Uma das crticas que os prprios autores levantam isso que voc colocou. Por
que o mercado tem informao melhor do que o BCB, que, teoricamente, tem
acesso a informaes que o mercado no tem? Esses economistas historicamente
mostram algumas sries desse ativo, desse CDS, e mostram que ele um bom in-
dicador antecedente. Aparentemente, ao formular esse tipo de proposta, eles esto
se baseando em alguma evidncia emprica que suporta esse tipo de referncia. Por
outro lado, o que se poderia imaginar que, se se calibrar bem o ponto em que
isso ativa a regulao bancria e se esses preos respondem mais rapidamente do
120
que, por exemplo, as aes do sistema bancrio, quando se ativa o sistema, ainda
possvel valorar aes e permitir que elas entrem como colateral.
Agora, uma coisa fundamental: no estou dizendo que isso uma silver
bullet.
11
A questo que o Ajax colocou bastante importante. H toda uma restrio
no sistema bancrio. Para o banco evitar a interveno, ele vai ter que se resguardar
nisso. O que esses economistas esto dizendo : Olha, esse indicador, pelo que a
gente observa no comportamento dos mercados, algo que antecede a regulamen-
tao. A gente no sabe como o mercado vai responder depois da regulamentao.
Aparentemente, ele um indicador sucientemente gil para permitir que, quando
o mecanismo ativado, os bancos ainda tenham como se resguardar. E ao mesmo
tempo, muito importante que o mecanismo de ativao do sistema no seja o
mesmo que o colateral. Quer dizer, no se usa sempre o mesmo valor de aes,
obrigam-se os bancos grandes a emitir aes e, a partir de um certo valor, transferem-
se as aes para os devedores. Conforme as aes caem, passa-se a transferir como
colateral. Basicamente, isso poderia gerar profecias autorrealizveis. importante
que se tenham dois instrumentos diferentes e isso o que eles apontam, baseados
em evidncias empricas, como instrumento pertinente.
Ronaldo Seroa da Motta Jairo, acho que voc gostaria de fazer uma colocao.
Jairo Saddi Sou bastante pessimista com relao a isso. Acho tudo pouco vivel.
Na vspera de qualquer problema mais grave, o banqueiro luta pela sobrevivncia e
faz coisas inimaginveis. O prdio do Merrill Lynch em Manhattan, por exemplo,
tinha sido vendido acho que trs ou quatro vezes; mecanismos diferentes. Acho muito
pouco provvel que o equity v valer qualquer coisa diferente de zero nesse momento.
Acho teoricamente interessante, mas, na prtica, isso realmente no funciona.
Ajax Moreira Vou perguntar para o Clefas. Achei interessante o Brasil ter
atravessado essa crise com uma legislao prudencial, foi tudo bem. O Brasil teve
uma marolinha, no teve crise, tudo maravilhoso. Agora, o que me pergunto :
no existe um custo de ecincia? Quer dizer, o fato de o Brasil no ter exercido
os novos papis nanceiros, usado CDS e outros papis, no tem um custo? Qual
o tamanho desse custo? O que o Brasil est perdendo? Porque entendo que o
Brasil est perdendo. Ele ganhou porque tem uma regulao prudencial e est
perdendo porque est deixando de ter um sistema nanceiro mais eciente, mais
evasivo no sei como se d nome a isso. As pessoas colocam dentro do governo
uma percepo do custo vou fazer uma provocao de fato, vou usar a palavra
do atraso nanceiro?
11. Termo em ingls que expressa uma soluo simples e garantida para um problema difcil.
121
Ronaldo Seroa da Motta Clefas colocou como um sistema instvel; eu ia at
fazer uma brincadeirinha. Minha empregada mora num lugar de alta criminalidade
e o carro dela nunca foi roubado porque ela nunca teve um automvel.
A pergunta : camos imunes crise porque a crise foi na ala moderna do
sistema, dos derivativos novos etc. Quanto nos custou isso englobando apre-
sentaes anteriores que mostraram que a criatividade nanceira motif, causa,
do desenvolvimento econmico , sabendo que as mudanas que o BCB estava
querendo colocar desde o ano passado foram um pouco retardadas por conta
da crise que mais uma sinalizao de que Opa, eu estou com medo de ser
moderno?
Clefas Salviano Jnior Bom, uma pergunta de economista. No tem dvida.
Reconheo, sim, que se enfatiza o aspecto prudencial. uma nfase justicada,
dada a histria econmica do pas, de volatilidade econmica e de certa fragilidade
nanceira. Essa a razo histrica dessa postura, desse vis de maior rigor pru-
dencial. Isso tem um custo? claro que tem um custo. Gostaria de identicar esse
custo alternativo da poltica adotada. No algo simples de fazer, inclusive, porque
a regulao nanceira embora eu esteja aqui falando pelo BCB um conjunto
de instituies. Formalmente, quem decide o CMN o ministro da Fazenda,
ministro do Planejamento e o presidente do BCB. O mercado de capitais est todo
na CVM e mercado de capitais algo que central para essas inovaes, especi-
camente as securitizaes e ressecuritizaes, special purpose vehicles etc. Mesmo
derivativos, todos os fundos esto sob a regulao da CVM. Isso no para jogar
culpa na CVM, naturalmente; apenas para dizer que o BCB no tem controle
absoluto sobre toda a regulao nanceira. A gente se preocupa com isso.
Como eu disse, a gente (BCB) tem permitido uma srie de inovaes. Agora, a
verdade que, por serem inovaes, elas so difceis de avaliar, especialmente antes
de se ter o mercado formado. Por isso a nossa abordagem sempre gradualista.
A gente permite que se faa de maneira limitada, exigindo margem, ou exigindo
capital, exigindo aporte de recursos para que se possa fazer essa inovao. Mas,
em princpio, a nossa postura favorvel. A nossa postura de apoiar a inovao.
Outra coisa interessante nesse contexto mais geral de avaliao da regulao a
seguinte: a gente gostaria de fazer uma regulao nanceira com absoluto controle
dos custos e benefcios da regulao. Infelizmente no possvel, pelo timing, pelos
compromissos internacionais, pelas limitaes materiais e humanas dos recursos
humanos disponveis para essa tarefa. A gente, s vezes, vai na direo que a gente
considera adequada, sem um tratamento quantitativo dos custos e benefcios efe-
tivos da regulamentao. Mas, sem dvida, esse o nosso objetivo.
122
Ronaldo Seroa da Motta Acho que o Waldery gostaria de dizer alguma coisa.
Waldery Rodrigues Jnior A pergunta vinda do Ajax, realmente muito boa.
Acho que faz parte do nosso dever enquanto cientista social, e economista em
particular, de perguntar o custo das polticas. Ele sempre existe, sempre difcil
tambm calcul-lo, mas sempre interessante ter isso como contrapeso aos bene-
fcios. Acho que talvez alguns indcios desse custo possam ser dados pelo fato de
que, embora o Brasil seja reconhecido internacionalmente como um pas criativo,
as nossas inovaes nanceiras talvez no tenham sido to criativas. E observe que
isso no uma colocao que tem impacto apenas do ponto de vista nominal,
mas do ponto de vista real tambm, inclusive sobre desigualdade de renda. Vou ser
mais especco. No temos um mercado de municipal bonds, por exemplo. No
temos uma securitizao que pudesse permitir, de 1998 para c, que tivssemos
um barateamento do nanciamento imobilirio. Eu lembro que em 1997, 1998,
usvamos o modelo americano como um modelo, certamente, a ser analisado
com cuidado, nem tanto ao cu, nem tanto ao mar, nem tanto terra. Nem ele
era to bom, nem tambm, talvez, fosse to ruim assim. O fato que esse ganho
de custo, possivelmente, teve um benefcio a priori, e talvez agora a conta chegou
e chegou muito pesada. Mas, entendo que, como BCB que ns temos um dos
melhores do mundo, talvez ele pudesse pensar em alternativas, porque esse custo
tem impacto sob o ponto de vista econmico e social. Talvez pudssemos avanar
mais com inovaes nanceiras; o nosso security design relativamente aqum do
potencial que temos, acredito.
Srgio Anbal Da UFRJ. Sou bilogo, trabalho com recursos naturais, econo-
mia de recursos naturais e o valor dos recursos naturais. Meu pai foi bancrio do
Citibank. Eu era pequenininho quando meu pai ele era analista nanceiro via
contas e brincava de anlise nanceira, dizendo: Olha, o Brasil est assinando
com o Citibank contas que possivelmente no vai poder pagar durante um grande
perodo. S dei esse exemplo para falar sobre a discusso de que quem sabe sobre
a informao do banco no simplesmente o banqueiro, e sim, os bancrios. Evi-
dentemente, esses bancrios so os diretores dos bancos, que tm como foi visto
a, uma das grandes discusses nos Estados Unidos altos salrios e, efetivamente,
inmeras benesses estabelecidas. Qual o tipo de regulamentao e qual o tipo de
linha de regulamentao que pode existir no sistema nanceiro brasileiro, no
s no sentido da transparncia, mas tambm quanto a todo mundo que passa e
tem informaes privilegiadas, diretas ou indiretas, dentro do sistema bancrio, e
quanto possibilidade de esse bancrio ser um excelente informante? Assim como
o cidado comum acusa um crime ambiental, ou o cidado comum acusa qualquer
problema de disfuno da sociedade, esse bancrio um indivduo qualicado e
123
necessrio a contribuir com informaes. At que ponto existe uma inteligncia
de informaes para isso, e at que ponto isso importante ou no?
Clefas Salviano Jnior Existe, de fato, no BCB e nos outros supervisores me
parece que tanto a CVM quanto a SUSEP tambm tm uma ouvidoria. A gente
tem um canal para manifestao do cidado, por e-mail, por telefone, por carta ou
pessoalmente, em que ele pode apresentar ou denunciar prticas inadequadas do
mercado em relao a ele, ou em relao ao prprio comportamento do banco. O
BCB examina essas alegaes e, entendendo que o caso, busca evidncias e vai
trabalhar para resolver o problema. Mas existe o canal institucional para se fazer
isso, interno ao BCB.
Ronaldo Seroa da Motta Bom. Muito obrigado. Algum gostaria de se mani-
festar mais sobre isso na mesa? Vou dar por encerrada a sesso, agradecendo aos
apresentadores as excelentes exposies. Agradecer a participao de todos. Muito
obrigado.
CAPTULO 4
ESTATAIS OBJETIVOS E ASPECTOS DE GOVERNANA
Coordenador
Danilo Coelho
Debatedores
Armando Castelar
Daniel Blume
Ernani Torres
Joo De Negri
Danilo Coelho Obrigado a todos por comparecerem neste segundo dia. Iniciaremos
agora uma mesa-redonda sobre o tema Bancos Pblicos e Estatais Objetivos e
Aspectos de Governana.
Aqui ao meu lado est o Joo Manoel, professor da PUC-Rio. Sua rea de pes-
quisa economia bancria. Temos aqui o professor Armando Castelar, pesquisador
licenciado do Ipea, professor da UFRJ e, atualmente, analista da Gvea Investimentos.
Temos o professor Ernani Torres, superintendente de assuntos econmicos do
BNDES e professor da UFRJ tambm. E temos o doutor Daniel Blume, analista
snior da OCDE, que coordena uma rede de pesquisa mundial sobre empresas
estatais. Ele trabalha, especicamente, na rea de pases no membros da OCDE
na Amrica Latina. Comeamos com o professor Armando Castelar.
Armando Castelar Pinheiro Bom-dia a todos. Quero comear por agradecer o con-
vite para vir falar aqui. sempre um prazer voltar, depois de alguns meses, ao Ipea.
A minha apresentao se baseia no captulo que escrevi para o livro que o
Luiz Chrysostomo de Oliveira e eu organizamos sobre bancos pblicos
1
do qual o
Ernani Torres foi um dos autores. A motivao do livro veio da percepo de que
faltava no Brasil uma literatura maior sobre bancos pblicos. Dentro da estrutura
1. PINHEIRO, A. C.; OLIVEIRA FILHO, L. C. (Org.). Mercado de capitais e bancos pblicos: anlises e experincias comparadas. Rio de
Janeiro: Contra Capa, 2007.
128
MELLO
pensada para o livro, Ana Novaes, por exemplo, escreveu um captulo sobre a
experincia internacional e outras pessoas caram responsveis por aspectos es-
peccos dessa discusso. O meu captulo teve como objetivo discutir a literatura
a partir de uma abordagem mais conceitual e com foco no Brasil. E um pouco
disso que vou mostrar aqui.
A abordagem bsica olhar os bancos pblicos como um instrumento de
poltica econmica. A discusso, comum anlise de outros tipos de instrumento de
poltica econmica, busca responder a questes como: existe uma falha de mercado
que justique o uso desse instrumento de poltica econmica, e que tipo de falha
de mercado essa? Em que condies esse instrumento pode corrigir essas falhas
de mercado? E isso que efetivamente acontece na prtica?
Colocada dessa forma, portanto, trata-se de uma discusso clssica sobre
regulao. Todos aqui j devem ter lido sobre isso vrias vezes. O fato de ser pos-
svel, por meio de um instrumento, corrigir uma falha de mercado no signica
que, na prtica, isso o que acontece. Esse mesmo instrumento pode ser usado
para outras nalidades; tipicamente, para redistribuir renda em direo a grupos
politicamente inuentes. Ou seja, o instrumento pode ser capturado para outros
usos que no corrigir a falha de mercado, ainda que, na prtica, ele seja justicado
perante a sociedade de maneira geral, como tendo por nalidade resolver a falha
de mercado, caso em que, de acordo com a teoria, seria possvel gerar um ganho
lquido de bem-estar (abstraindo-se os custos e riscos de implementao).
Na discusso sobre bancos pblicos, essas consideraes sustentam a diviso
da literatura em duas grandes vises: a que defende o uso dos bancos pblicos e se
orienta para a correo de falhas de mercado, e a que defende a ideia de que, na
prtica, o seu uso efetivo como instrumento de poltica partidria e/ou de inte-
resses privados. A primeira conhecida como viso desenvolvimentista, enquanto
esta ltima chamada de viso poltica.
Esta , em grandes linhas, a estrutura conceitual da anlise terica que, por
sua vez, orienta a busca e exame das evidncias empricas na literatura. Vou falar
um pouco rapidamente sobre os bancos pblicos no Brasil. Tenho certeza de que
o Ernani vai se estender mais sobre o assunto. Vou andar meio rpido, resumindo
sobre o tipo de concluso a que cheguei no trabalho.
A literatura justica a existncia dos bancos pblicos por trs razes (isto ,
falhas de mercado) principais; existem outras. A primeira o objetivo de fomen-
tar o acesso ao sistema de pagamentos. Pense em uma comunidade rural remota,
pequena, que, em tese, no tem escala e nmero de correntistas sucientes para
justicar a existncia de um banco privado. Nenhuma instituio privada iria se
129
instalar nessa comunidade. Existe, entretanto, um efeito social, para alm do efeito
privado, que resulta de as pessoas de outras regies do pas poderem, por exemplo,
fazer remessas e ordens de pagamento para as pessoas que esto localizadas nessa re-
gio. Na medida em que o sistema de pagamentos uma rede, h externalidades de
rede, alm de objetivos sociais olhando sob um ponto de vista no distributivo de
trazer certas localidades menores, em geral regies agrcolas, para dentro do sistema
de pagamentos. Essencialmente, essas falhas de mercado seriam a no percepo das
externalidades de rede pelo banco privado e a existncia de custos xos.
A segunda justicativa que dada para a existncia de bancos pblicos a
de que a intermediao nanceira ajuda o desenvolvimento e que, na ausncia de
garantias pblicas, os poupadores podem no conar em depositar seus recursos
nos bancos. Esse tipo de argumento foi discutido, por exemplo, na literatura sobre
a Rssia. Se no houver bancos ou se estes no tiverem recursos dos poupadores
para emprestar, as pessoas vo se nanciar com sua prpria poupana, em vez de
realocarem recursos para aqueles investimentos que so mais produtivos. As pessoas
podem no querer colocar dinheiro no sistema nanceiro se tiverem dvidas sobre
a segurana dos bancos, sobre se os bancos vo quebrar ou no. Se houver um
banco pblico e as pessoas tiverem convico de que o governo no vai deixar esse
banco quebrar, elas vo tirar o dinheiro debaixo do colcho e colocar no banco.
Com isso, passa a haver fundos a serem intermediados.
A terceira justicativa a que eu acho que, no Brasil de hoje, a mais im-
portante a ideia de que, por inmeras razes (retornos crescentes de escala,
assimetria de informao etc.), a alocao de recursos na economia em um regime
de total laissez-faire no a mais eciente. E que, por meio dos bancos pblicos,
possvel redistribuir a alocao de recursos na economia de forma mais eciente do
que deixar o mercado trabalhar livremente. Em especial, pode-se estimular projetos
que so interessantes do ponto de vista social, porque geram spillovers que no so
capturados privadamente; neste caso, haveria um subinvestimento nesses projetos
em um regime em que se deixasse o mercado operar sem interveno. Na mesma
toada, pode-se tambm utilizar os bancos pblicos para resolver problemas de
coordenao, ou oriundos de direitos de propriedade mal denidos, ou em outras
situaes em que o mercado possa no otimizar a alocao de recursos, devido a
problemas tecnolgicos, informacionais ou institucionais.
Uma ltima coisa que eu acho importante frisar antes de prosseguir que
os bancos pblicos so apenas um dos muitos instrumentos por meio dos quais o
Estado intervm no setor nanceiro. Este , comparativamente, um setor extre-
mamente regulado. Mais especicamente, possvel para o policymaker substituir
130
MELLO
os bancos pblicos por outro(s) instrumento(s) de poltica quando est tentando
corrigir os tipos de problemas elencados anteriormente. Vale dizer, usar bancos
pblicos no a nica maneira de se atacar as falhas de mercado que acabei de
citar; uma escolha de um instrumento por meio do qual se pode interferir no
sistema nanceiro. E, de fato, h vrios instrumentos por meio dos quais o BCB
e o governo em geral fazem isso. Acho que esse talvez seja um ponto interessante
para discutirmos com mais detalhe na hora do debate.
Adaptei um diagrama de um trabalho do Robert Willig e do Carl Shapiro
2

sobre privatizao. Eu, simplesmente, adaptei um pouco do artigo para essa situao,
e depois estendi a derivao de alguns resultados do trabalho. No vou entrar nas
derivaes e na parte mais terica em geral, porque realmente o tempo no d,
mas a ideia bsica a seguinte: a sociedade tem um objetivo e h um planejador
social (com incentivos perfeitamente alinhados com os das sociedades) que quer
melhorar a alocao de recursos, ampliar o acesso ao sistema de pagamentos, e
assim por diante; isto , de alguma maneira, quer produzir um resultado melhor
para a sociedade. O planejador, enquanto principal, tem duas opes:
1) Fazer isso por meio de um banco pblico. H um ministro que, utilizando
bancos pblicos, vai tentar adotar as polticas orientadas para os objetivos
sociais do planejador.
2) Alternativamente, ele pode optar por adotar polticas (regulaes) que
estimulem os bancos privados a tentar atingir esses mesmos objetivos.
A pergunta que, em certo sentido, divide a literatura nas duas vises que men-
cionei antes : o que faz com que uma opo seja mais interessante que a outra?
Para responder a essa questo, o modelo supe que existam trs tipos impor-
tantes de informao. Uma se refere aos benefcios sociais externos das aes dos
bancos, um tipo de externalidade: por exemplo, melhoria da ecincia alocativa
ou o acesso ao sistema de pagamentos. O planejador vai utilizar essa informao
para construir um mecanismo que estimule seu agente (o ministro ou o regulador)
a tentar inuenciar o banco para fazer alguma coisa que ele no faria se deixado
simplesmente livre. Essa a informao de benefcios externos.
Existe um segundo tipo de informao, que diz respeito ao impacto da ao
do banco sobre a agenda pessoal do ministro ou do regulador. No caso do ministro,
isso mais fcil de se ver. O ministro, de alguma maneira, pode querer beneciar
o partido ao qual pertence, que o colocou l, e pode estar preocupado com a sua
2. WILLIG, R. D.; SHAPIRO, C. Economic rationales for the scope of privatization. In: SULEIMAN, E. N. ; WATERBURY, J. (Ed.). The political
economy of public sector reform and privatization. San Francisco, CA: Westview Press, 1990.
131
reeleio. Nesse contexto, h vrias coisas que o banco (pblico ou privado) pode
fazer e que interessam ao ministro, mas que no tem nada a ver com benefcio
social. Essa informao no observvel publicamente, logo no se pode criar
contratos com base nela, nem a sociedade que escolher entre banco pblico e
banco privado regulado conhece, ex ante, o contedo dessas agendas. Acho que
o Brasil de hoje mostra claramente que esse tipo de agenda existe e importante.
Obviamente, o regulador tambm pode ter uma agenda; vale dizer, pode estar
interessado em outras coisas que no simplesmente inuenciar o banco privado
para gerar os benefcios sociais externos. Novamente, o Brasil de hoje tem alguns
exemplos disso que tambm so importantes.
Existe um terceiro tipo de informao, que a relativa ao projeto em si: qual
o retorno do projeto, qual o tipo de garantia que se pode obter. E a ideia bsica
desse modelo que s o banco tem acesso a essa informao. A diferena, entre-
tanto, que o modelo supe no haver um problema de agncia entre ministro
e banco pblico, mas que este existe na relao entre regulador e banco privado.
Ainda que a ideia de alinhamento perfeito entre ministro e banco pblico seja uma
simplicao da realidade, as concluses no mudam muito se se conjecturar que
o problema de agncia razoavelmente mais importante no caso reguladorbanco
privado do que entre ministro e banco pblico.
Enquanto a funo objetivo do planejador social maximizar o bem-estar da
sociedade, a do seu agente (ministro ou regulador) maximizar uma mdia ponderada
entre este e os objetivos da sua agenda pessoal. No modelo, h um parmetro a

(alfa)
que o peso da agenda privada do ministro ou do regulador na sua funo objetivo.
Esse alfa reete o tipo de controle social que existe sobre o ministroregulador. Se a
sociedade est muito atenta ao que este faz, esse alfa igual a zero, e o peso da agenda
pessoal do ministro ou do regulador nulo; ocorre um alinhamento perfeito entre os
objetivos do planejador social e os do seu agente. Se a sociedade tem pouco controle
sobre a atuao do ministroregulador, alfa tem um valor elevado: isso signica,
essencialmente, que a agenda pessoal do ministro ou do regulador tem peso muito
grande na denio das decises que ele toma sobre os comandos ou esquemas de
incentivo, respectivamente, que ele vai dar aos bancos.
A viso desenvolvimentista considera, essencialmente, que alfa igual a zero,
que o ministro ou o regulador vo estar preocupados apenas com os benefcios
sociais das suas decises. Assim, o primeiro vai organizar o funcionamento do
banco pblico e o segundo, os incentivos que vai dar aos bancos privados de
forma a atingir esses objetivos sociais. A viso poltica, por outro lado, argumenta
que esse alfa grande e que, portanto, o banco pblico ou as regulaes impostas
132
MELLO
aos bancos privados so de fato usadas principalmente para redistribuir renda em
benefcio de grupos politicamente bem posicionados. Ou seja, as polticas pblicas
vo estar orientadas para favorecer as agendas do regulador ou do ministro, e no
preocupadas com a agenda da sociedade, vale dizer, com os benefcios externos.
Existe uma terceira linha, que menos importante, e por isso no mencionei,
que argumenta que, na verdade, o problema no tanto o peso da agenda privada,
mas sim o fato de que nenhum dos dois, ministro ou regulador, tm informao
suciente, ou controle suciente para que os bancos faam aquilo que eles querem
que seja feito. Assim, esta terceira viso enfatiza os problemas de agncia entre
ministroregulador, enquanto principal, e bancos pblicos ou privados enquanto
agentes. Isso coloca o foco sobre a ecincia da interveno no setor, enquanto
torna menos relevante a escolha entre o par ministrobanco pblico vis--vis a
alternativa reguladorbanco privado. No trouxe aqui, discusso, a derivao e
os resultados. O modelo est no artigo para quem tiver interesse depois.
As trs concluses principais que derivam do modelo so estas: primeiro,
quando os projetos no tiverem efeitos externos, ou seja, no houver externalidade
na atuao dos bancos, a melhor coisa a se fazer no intervir, seja por meio da
criao de bancos pblicos, seja por meio da regulao de instituies privadas. E
essa acho que a primeira pergunta que vale a pena fazer sobre bancos pblicos em
geral, e no Brasil em particular: ser que os projetos que esto sendo subsidiados
efetivamente tm alguma coisa que no um benefcio inteiramente privado? Ser
que h algum impacto externo, alguma externalidade, ou apenas impactos que so
capturados apenas privadamente por quem est sendo subsidiado? H um bene-
fcio que justique a concesso daquele subsdio? Se no houver, no se justica a
interveno, seja regulando, seja por meio de banco pblico.
A segunda concluso que, quando houver efeitos externos, mas no infor-
mao privada sobre eles ou seja, aquele q (teta) que reete aspectos tais como
rentabilidade e risco de no existir , a alternativa banco privado com regulao
no discricionria a melhor alternativa de interveno. Ou seja, quando no
houver nenhuma informao que s o banco tem, quando toda informao sobre
os projetos que ele nancia for pblica, de forma que o ministro ou o regulador
saibam qual , ento a melhor soluo e a prova disso est no artigo
3
usar
aquela opo da regulao. A regulao no discricionria no sentido de que se
faria uma regulao que leve em considerao s os efeitos externos, de forma que
isso no dependa de nenhuma informao sobre os projetos nanciados.
3. Ver nota 1.
133
A ltima concluso : quando houver efeitos externos e informao privada
sobre os projetos o teta for diferente de zero, isto , quando nem toda infor-
mao sobre os projetos bancados for pblica , a melhor soluo intervir por
meio de banco pblico, se o ministro tiver pouco espao para favorecer sua agenda
privada, ou seja, se o alfa for pequeno, e por meio de banco privado regulado, caso
contrrio. Ou seja, mesmo quando houver informao privada e esse o tipo
de resultado que muito claro nos artigos de teoria de privatizao , se a agenda
do ministro muito importante, melhor no dar poder ao ministro, porque este
vai utiliz-lo para perseguir a sua agenda pessoal, e no os objetivos sociais. Em
outras palavras, ainda que em tese, se no houvesse agenda privada e a alternativa
banco pblico fosse melhor, pois se poderia mais perfeitamente adaptar o uso do
instrumento ao objetivo de maximizar o retorno social dos projetos nanciados,
na prtica essa agenda pessoal existe e ela perseguida pelo banco pblico, pelo
menos parcialmente. Assim, melhor sacricar a capacidade de intervir, pois isso
resulta em um controle maior da agenda do ministro. Essa a teoria. A gente volta
a ela depois da discusso.
O que a literatura mostra sobre bancos pblicos? Primeiramente, que eles so
mais comuns em pases pobres e com sistemas nanceiros subdesenvolvidos, governos
inecientes, intervencionistas e direitos de propriedade mal protegidos. Repare que
esse fato estilizado pode ser usado nas duas vises. Pode ser usado tanto para dizer:
olha, j que voc tem tudo isso, a nica maneira de voc se desenvolver por meio
de banco pblico, como na viso poltica de que voc tem tudo isso exatamente
porque voc tem banco pblico. Isso um fato estilizado importante, mas que no
permite discriminar as duas vises sobre o tema dos bancos pblicos.
O segundo fato estilizado importante que os bancos pblicos, em geral, tm
piores indicadores de desempenho que os privados, especialmente em pases mais
pobres. De novo, uma informao importante, mas que no permite discriminar
entre as duas vises, porque o pior desempenho pode ser o resultado exatamente
de se perseguirem polticas sociais, que no do resultado privado para o banco,
mas que tm benefcios externos importantes para a sociedade.
Sobre o Brasil, em particular, h um trabalho de Nakane e Weintraub (2005),
4

que mostra que os bancos pblicos so menos produtivos. H tambm outro
trabalho
5
que chega mesma concluso. Ou seja, um fato que vale em geral nos
4. NAKANE, M. I.; WEINTRAUB, D. B. Bank privatization and productivity: evidence for Brazil. Journal of Banking and Finance, v. 29, n. 8-9,
p. 2.259-2.289, 2005.
5. NESS, W. Reducing government bank presence in the Brazilian nancial system: why and how. Quarterly Review of Economics and
Finance, v. 40, n. 1, p. 71-84, 2000.
134
MELLO
pases mais pobres, e, em particular, para o Brasil. H uma pesquisa tambm feita
pela Booz-Allen & Hamilton-Fipe (2000), que mostra que as instituies nan-
ceiras pblicas federais, os bancos federais, tm despesas administrativas mais altas
e so menos ecientes de modo geral. Um ltimo fato estilizado, na mesma linha,
surge de trabalhos muito interessantes sobre os bancos que foram privatizados, e
que comparam a ecincia dos bancos antes e depois da privatizao, mostrando
que esta aumentou a ecincia dessas instituies.
De novo, esses so fatos estilizados importantes, mas que so compatveis
com as duas vises. Os fatos em si no discriminam se os bancos tm ou no o
papel de desenvolver o pas. O que a literatura procura fazer como tpico e
obviamente vocs j devem estar acostumados a ver olhar a coisa do ponto de
vista de quem causa o qu. A pergunta sobre quem vem antes: o banco pblico
ou o subdesenvolvimento do sistema nanceiro? Isso mais fcil de fazer, porque
pode-se observar a importncia do banco pblico num determinado momento
e ver o que que aconteceu com a economia e o sistema nanceiro depois. Se
o banco pblico efetivamente gera crescimento e desenvolvimento nanceiros,
lugares pobres que tm mais bancos pblicos devem ter, nos anos subsequentes,
mais desenvolvimento econmico e nanceiro. Isso essencialmente uma das
abordagens dessa literatura.
Isso feito em um artigo do La Porta e outros autores que sempre escrevem
com ele
6
em que consideram, de um lado, a proporo de bancos pblicos em
um dado momento e, de outro, o que acontece posteriormente com a economia
e o setor nanceiro. E o que eles mostram que a existncia de bancos pblicos
gera menor desenvolvimento do sistema nanceiro, menor expanso da renda per
capita e menor crescimento da produtividade, ou seja, essas instituies geram
exatamente o oposto do que a teoria da viso desenvolvimentista argumenta que
deveria ser o caso. Esse efeito adverso mais intenso em pases pobres e com sis-
temas nanceiros subdesenvolvidos.
H tambm estudos que focam diretamente no uso poltico dos bancos
pblicos. Uma parte dessa literatura revista aqui o artigo oferece mais detalhes
para quem tiver interesse. Um dos trabalhos clssicos com essa abordagem o de
Sapienza (2004).
7
A autora trabalhava no Banco Central da Itlia hoje em dia
d aula nos Estados Unidos e com isso teve acesso a microdados com os quais
conseguiu vericar que os bancos pblicos concediam mais nanciamento e a taxas
mais baixas para empresas que estavam localizadas em municpios administrados
6. LA PORTA, R.; LOPEZ-DE-SILANES, F.; SHLEIFER, A. Government ownership of banks. Journal of Finance, v. 57, n. 1, p. 265-301, 2002.
7. SAPIENZA, P. The effects of government ownership on bank lending. Journal of Financial Economics, v. 72, n. 2, p. 357-384, 2004.
135
pelos partidos do governo. Havia uma distribuio claramente direcionada por
motivaes polticas. H tambm trabalhos que mostram, por exemplo, que mais
subsdios so dados por bancos pblicos perto da eleio do que fora do perodo
eleitoral. H alguns artigos que mostram uma correlao elevada entre a concesso
de subsdios e interesses polticos representados de vrias maneiras. Novamente,
acho que uma coisa interessante de se perguntar sobre o Brasil.
A outra parte do meu artigo olha o caso do Brasil mais em particular. No
Brasil, acho que aqueles trs objetivos tericos antes elencados estiveram presentes
na criao de bancos pblicos. Acho que fomentar acesso a sistema de pagamentos
foi tipicamente o caso do BB. Dar segurana aos poupadores para colocarem recur-
sos no sistema nanceiro, penso que foi o caso da Caixa. E, interferir na alocao
de recursos, esse tipicamente o objetivo do BNDES. Assim, aqueles objetivos
estiveram presentes na prtica, ainda que talvez no formulados dessa forma. Eu
acho que, hoje em dia, o primeiro objetivo no faz o menor sentido no Brasil. Ou
seja, no necessrio banco pblico para ter acesso a sistema de pagamentos. H
muita agncia no Brasil. H o Bradesco, h todos os Correios, que esto presentes
no Brasil inteiro como banco postal. Vale dizer que aquele primeiro objetivo, de
acesso ao sistema de pagamentos, pode ter tido sua importncia no passado, mas
hoje no razovel justicar a existncia de um banco pblico no Brasil como
sendo para dar acesso ao sistema de pagamento, inclusive porque hoje em dia h
internet e outros meios de acesso. Enm, j se ultrapassou esse tipo de situao,
felizmente.
Mais outra coisa que interessante sobre esse ponto, rapidamente: se o acesso
ao sistema de pagamentos fosse o objetivo dos bancos pblicos, deveria se esperar
que houvesse um banco pblico em cada lugar de difcil acesso aos bancos priva-
dos. O que se observa, porm, que as redes dos bancos pblicos esto todas nos
mesmos lugares. BB e Caixa esto, em 75% dos casos, no mesmo lugar. A estrutura
da rede dos bancos pblicos hoje no Brasil claramente no tem nada a ver com
dar acesso a lugares remotos, ou em comunidades pobres, o que no justicaria
a existncia de bancos privados. No s no se justica como no isso o que
ocorre. O que se observa, na verdade, que os bancos pblicos esto localizados
em So Paulo, no Rio de Janeiro, nas grandes cidades e competem com os bancos
privados pelos mesmos clientes. Em suma, a lgica do banco pblico hoje em
dia no , na prtica, orientada pela primeira daquelas justicativas tericas para
existncia de banco pblico.
Achei este decreto de Dom Pedro II, criando a Caixa. Achei muito engraado
como o portugus era escrito naquela poca. Quando se l o decreto, se v que
136
MELLO
ele criou a Caixa pensando exatamente no segundo objetivo que eu elenquei de
incio, ainda que, obviamente, no formulando da mesma maneira. Ele fala, hei
de autorizar a creao da Caixa Economica (...), tendo por m receber, a juro de
6%, as pequenas economias das classes menos abastadas.
8
Obviamente, v-se que
desde aquela poca se negava que gente rica fosse gente rica, porque, para algum
ter dinheiro para colocar na Caixa Econmica, no podia ser menos abastado.
(...) e de assegurar, sob garantia do Governo Imperial, a el restituio do que
pertencer a cada contribuinte. Est aqui a ideia de um banco pblico com ins-
trumento para fomentar a intermediao nanceira, garantindo que o dinheiro
dos poupadores esteja seguro. Isso, em princpio, incentiva as pessoas a colocar os
recursos nos bancos. Eu acho que, de novo, em 1861 podia fazer o maior sentido
se criar um banco pblico com esse tipo de objetivo, mas, hoje em dia, ainda mais
depois da crise e depois de todos os instrumentos de regulao que o BCB tem
sua disposio, no h justicativa, no Brasil, para existir banco pblico para
combater o medo das pessoas em colocar dinheiro em banco.
A terceira parte da discusso se h ou no algum tipo de impacto na eci-
ncia alocativa. Os dados so escassos; o BNDES o que possui mais dados, os
outros bancos tm praticamente nenhum dado disponvel publicamente. Eu z
uma srie de anlises empricas, de regresses, tentando ver se conseguia identicar
algum efeito externo no apropriado privadamente, do ponto de vista de alocao,
de ecincia alocativa, alguma coisa parecida com o que o La Porta fez, no caso
do Brasil. Tipicamente, o que se v que grande parte dos subsdios vai para pro-
jetos cujos benefcios so apropriados privadamente e inclusive de empresas que
poderiam com facilidade pegar recursos do exterior, como o caso, por exemplo,
de montadoras de veculos, a Volkswagen e assim por diante.
Vamos pular aqui para as concluses. Eu acho que a questo bsica no Brasil
para ser discutida no a propriedade do banco. Acho que esta no a discusso
relevante: se o banco deve ser pblico, se deve ser privado. A verdadeira discusso
e o artigo talvez tenha sido mais claro que minha exposio em relao a isso
o subsdio. o subsdio que intermediado pelo banco. A pergunta que acho
que se deve fazer e que est colocada por trs dessa literatura : ser que esse
subsdio, que est sendo concedido, efetivamente dirigido a atingir algum tipo
de objetivo de poltica que melhore o que seria produzido pelo mercado se esse
casse livre para operar?
A concluso que eu tiro que no, e que, portanto, os subsdios intermedia-
dos pelos bancos pblicos no Brasil deveriam ser fortemente reduzidos. No se
8. Escrito como no original.
137
justicam. Acho que poderamos ter muito menos subsdios, sem comprometer
os parcos benefcios da advindos. Alm disso, acho que a gente no tem nenhum
controle social sobre a concesso desse benefcio. Ningum sabe por que o subsdio
foi concedido. Ningum sabe o que que resultou desse benefcio, desse subs-
dio, que tipo de resultado ele teve, em termos de aumento de produtividade, por
exemplo. Deixe-me dar um exemplo: na literatura, uma das poucas situaes em
que, em geral, os subsdios se justicam quando so concedidos para fomentar
projetos de P&D. Porm, quando se rodam as regresses, observa-se que existe zero
de correlao, ou mesmo correlao negativa entre distribuio setorial e intensi-
dade de P&D nos emprstimos do BNDES. Acho que isso deveria ser o mnimo
que se deveria perguntar: ser que os subsdios que foram concedidos efetivamente
geraram externalidades, como as que se espera em atividades de P&D?
Por coincidncia, a Isto Dinheiro lanou em novembro de 2009 uma matria
sobre o BNDES,
9
em que ela tenta mostrar exatamente o contrrio a partir de uma
srie de projetos. Dado que o projeto nanciado s gera benefcios privados no
estou dizendo que por isso no deva ser nanciado por um banco pblico, eu no
vejo problema nisso , penso que, nessas condies, ele no deva ser subsidiado.
A questo bsica, de novo, no a propriedade do banco, o subsdio que esse
transfere. Acho vlida, em termos de recomendao, uma que o ex-ministro Delm
Netto fez h alguns anos e que eu endosso: Emprstimo com subsdio pblico no
deve ter sigilo bancrio. Uma das coisas, por exemplo, que a revista menciona que
a CGU est tentando ter acesso aos dados de projetos nanciados pelo BNDES
para fazer uma avaliao e no pode, por conta do sigilo bancrio. Eu acho que
a gente deveria acabar legalmente com o sigilo bancrio de projetos que recebem
subsdios, para que a sociedade possa acompanhar e avaliar os resultados desses
subsdios, no do ponto de vista privado, mas do ponto de vista da gerao, ou
no, de benefcios sociais. Muito obrigado.
Danilo Coelho Muito obrigado, professor Armando. Chamo agora o professor
Ernani Torres, do BNDES.
Ernani Torres Bom-dia a todos. Eu queria agradecer o convite para vir aqui
hoje. bom encontrar pessoas com quem j se debateu, com quem vem-se deba-
tendo esses assuntos h alguns anos. E tambm ver que h gente interessada num
tema rido, difcil e que requer maior reexo, maior interesse, na minha opinio.
Despertar o interesse sobre ele interessante.
9. ATTUCH, L. Os eleitos do BNDES. Isto Dinheiro, So Paulo, 11 de nov. 2009. Disponvel em: <http://www.istoedinheiro.com.br/
noticias/96_OS+ELEITOS+DO+BNDES>
138
MELLO
Pensei em dividir minha apresentao em trs partes: atuao do Estado no
mercado de crdito; mercado de crdito no Brasil; e BNDES.
1) Atuao do Estado no crdito. Como Castelar falou, ns participamos
de um livro anos atrs.
10
Esse um tema que me acompanhou a vida in-
teira. Vou tentar dividir com vocs um pouco da minha experincia e das
minhas reexes, ao longo dos ltimos 30 anos de trabalho no mercado
nanceiro e no BNDES. Nunca quei muito satisfeito com a viso que a
literatura tem sobre o tratamento de bancos e do mercado nanceiro de
uma maneira geral. Depois da bolha especulativa do ano passado, minha
insatisfao aumentou exponencialmente.
A literatura escassa. A literatura mais recente est muito impregnada dos
anos 1980, um momento de crise na Amrica Latina; h muita literatura de Banco
Mundial. O BID tem um trabalho muito interessante publicado mais recentemente,
que se chama Unlocking Credit, em que se tem uma viso mais benigna do tema. O
Banco Mundial tinha uma viso muito mais voltada para um propsito, digamos
assim, privatista. E a experincia da Amrica Latina uma experincia muito ruim,
com exceo da brasileira. Ns somos uma exceo clara nesse quadro.
De qualquer maneira, a literatura econmica a respeito a gente pode olhar
Modigliani diz que o sistema nanceiro no tem a menor importncia. Tudo
bem, pode-se depois questionar; h uma literatura enorme contradizendo isso.
Eu, na verdade, me sinto mais confortvel em relao ao assunto ao lado de histo-
riadores. Por exemplo, acho que o Alexander Gerschenkron tem uma taxonomia
extremamente interessante. Ou com alguns economistas institucionalistas, como,
por exemplo, John Zysman, que fez uma tese de doutorado chamada Governments,
Markets and Growth, que eu acho um brinco, extremamente interessante, apesar
de estar mais voltada para os anos 1970. Vou tentar discutir, muito rapidamente,
qual a minha viso sobre a atuao de crdito mais nessa linha, porque acho que
ela est muito mais voltada para a Histria, History matters.
11
Quando se observa a
experincia internacional e j andei muito por a , a histria muito presente.
A literatura muito impregnada da viso anglo-saxnica do mundo e no enfoca
o que acontece no continente europeu, na sia.
2) Eu queria discutir um pouquinho o mercado de crdito no Brasil, inclusive
a experincia recente dos ltimos meses, para dar uma ideia do que o -
nanciamento privado e o que o nanciamento pblico. O banco BNDES,
10. Ver nota 1.
11. Em livre traduo para o portugus, a Histria importa.
139
em particular. E discutir um pouquinho o que se tem pela frente. Acho
que h uma agenda interessante. Acho que, grosso modo, pode-se dizer o
seguinte: a interveno ou a atuao do Estado no mercado de crdito se
d em duas grandes reas.
Uma a rea de regulao nanceira. A preocupao estabelecer, digamos
assim, mtodos de conduta. A gente sabe que os agentes no se comportam bem,
mas, se procurar, a literatura farta nesse tema. No vou me estender muito sobre
regulao, no o ponto. Acho que a grande discusso est a, se vocs estiverem
acompanhando o G20, de como se regula esse bicho internacionalmente e que
animal esse. As disputas polticas so monumentais; acompanhe o que est
acontecendo nos Estados Unidos, a ltima deciso do Congresso americano, o
Projeto Obama.
12
Portanto, esse um assunto extremamente quente hoje, em
vista do que est a.
A preocupao da poltica monetria mais em relao administrao
macroeconmica, a determinados agregados, conduo da economia se est
aquecendo demais ou se est aquecendo de menos. A gente convive com as tenses
pr-Copom a cada 45 dias no mercado, para onde vai a SELIC.
13
3) Estou mais interessado no que se est chamando de alocao, a atuao do
Estado, no sentido de orientar o crdito para determinadas nalidades. Nor-
malmente, isso est ligado tambm a alguma viso de prioridade: prioridade
poltica, prioridade econmica, determinados grupos pequena e mdia
empresa, famlias, habitao , projetos de desenvolvimento, investimento.
H uma agenda grande que muda ao longo do tempo.
Por que necessrio ter atuao no crdito? Porque, falando em tom de
brincadeira, de uma maneira simples, crdito no , por exemplo, tomate. O que
vai acontecer com o mercado de tomate irrelevante. O que vai acontecer com o
mercado de crdito no nada irrelevante. O crdito entra em colapso em outubro,
o mundo para. disso que estamos falando; no uma mercadoria qualquer. uma
mercadoria que tem implicaes sistmicas cavalares; implica a vida das pessoas,
implica se voc vai poder comprar sua casa ou no. disso que estamos falando.
Portanto, algo que tem uma importncia poltica muito maior. Quando se trata
desse assunto, no d para utilizar quaisquer instrumentos de microeconomia.
Outra coisa, a distribuio da riqueza. O fato de o Brasil no ter disponi-
bilizado crdito para as famlias comprarem habitao nos ltimos 30 anos, sem
12. O palestrante se refere reforma na regulao do sistema nanceiro norte-americano, proposta pelo presidente Barack Obama em
junho de 2009 e aprovada pelo Senado em 20 de maio de 2010.
13. As reunies do Copom decidem, essencialmente, a meta para a taxa bsica de juros da economia, a taxa SELIC, a cada 45 dias.
140
MELLO
dvida nenhuma, uma das grandes razes da altssima concentrao de renda
que temos. O que est acontecendo no mercado agora, do ponto de vista de habi-
tao vou mostrar o valor agregado, s para dar uma ideia que o crdito em
habitao no mundo tem movido 100% do PIB, enquanto o crdito em habitao
no Brasil, 2% do PIB. Por que isso? Podamos passar o seminrio discutindo a
respeito. S quero dizer o seguinte: as implicaes, do ponto de vista da riqueza,
so cavalares. Bolha? No h bolha sem crdito. No h possibilidade alguma de
uma coisa dessas acontecer. A discusso atual sobre se a poltica monetria deve
ser do tipo lean ou do tipo clean.
14

At recentemente, a grande discusso era: ser possvel descobrir onde est
uma bolha? Agora, est se vendo bolha em qualquer lugar. Se vocs olharem, h
uma bolha correndo por aqui, outra por ali. Mas no h bolha sem crdito. Por
isso, o crdito um instrumento extremamente importante para poltica indus-
trial, para a competitividade nas empresas. No existiria a Embraer no Brasil e a
possibilidade de fazer avio e nem a alta tecnologia da empresa brasileira, se no
houvesse um BNDES, assim como no haveria possibilidade de existir uma Boeing
sem um Ex-Im Bank. O Ex-Im Bank tambm conhecido como Ex-Im Boeing.
No sei se vocs sabem disso, mas 90% do que o banco nancia so investimentos
em avies.
Gerao de emprego e renda. No haveria possibilidade de existir, no Brasil,
uma indstria mecnica, produzindo caminhes, se no houvesse um BNDES, com
um brao Finame, permitindo que, atravs dos bancos comerciais, se comprasse
caminho brasileiro. Por qu? Porque, seno, comprava-se um caminho americano
ou um caminho europeu nanciado, pois o mercado brasileiro no tem, no teve,
e provavelmente no ter, nos prximos anos, capacidade de nanciar a compra
de mquinas e equipamentos. Ns estamos falando de coisas muito simples. Por
que o mercado no tem capacidade de nanciar um motorista, caso o prprio
caminhoneiro queira comprar o seu caminho? E assim por diante.
Como o governo, o Estado intervm? Ele pode intervir de vrias maneiras.
Observa-se que h vrias experincias. Ele pode originar, conceder crdito direta-
mente. O BB e o BNDES concedem crdito diretamente. Essa uma maneira de
fazer isso. Na Amrica Latina, de modo geral, caminhou-se no sentido de evitar
que os bancos pblicos originem crdito. Se voc observar a Corfo chilena, ela d
crdito para bancos. Pode parecer um detalhe, mas no . A capacidade de inter-
14. Uma poltica monetria do tipo lean adota uma postura restritiva contracclica em perodos de expanso do crdito na economia,
principalmente, a m de amenizar as presses inacionrias. Por outro lado, uma poltica monetria do tipo clean procura lidar com os
problemas econmicos decorrentes do ciclo de expanso da economia j na sua fase de retrao (Nota dos editores).
141
veno de Estado, se no origina crdito, completamente diferente. s ver, por
exemplo, o Fed operando e ns operando no Brasil. O Fed teve que conhecer o
banco da pequena e mdia empresa, teve de ser, de uma hora para outra, o banco
da habitao dos Estados Unidos. Ele teve de ser o market maker de uma hora para
outra. O nosso BCB no precisou, por qu? Porque os bancos pblicos entraram
e ocuparam o espao, respondendo ao processo de crise. No um detalhe; uma
estratgia. uma estratgia que tem de vir, inclusive, com condies polticas in-
ternas. Pode-se fazer isso atravs de bancos. Pode-se estimular os bancos privados
a fazer isso. O BNDES faz. Ele fornece recursos para os bancos operarem.
Pode-se tambm estabelecer aval. Nos Estados Unidos, Fannie Mae e Freddie
Mac, hoje em dia, so os mais conhecidos, provavelmente. a garantia do Tesouro.
A garantia do Tesouro americano faz com que o mercado opere na direo que ele
quiser. Eles no precisam ter um banco nacional da habitao para isso, basta ter a
chancela, que o Estado garante. Pouco importa seu risco privado. Estou emprestan-
do, em ltima instncia, para o Estado americano. E tem mais, o dinheiro chins
entra para fazer isso. Todo mundo gosta do risco do Tesouro americano. uma das
grandes maneiras de, digamos, melhorar a renda dos seus constituents. direito do
americano, desde 1930, comprar a sua casa.
Os pases em desenvolvimento optaram por mecanismos indiretos desde
a Segunda Guerra Mundial. Depois da Segunda Guerra Mundial, havia vrios
bancos pblicos operando em diversas reas. Os americanos zeram no mundo
uma onda de bancos de desenvolvimento inclusive o BNDES se origina disso,
depois da Segunda Guerra. Criaram-se bancos de desenvolvimento no Brasil, no
Japo, na Coreia. A ideia de que preciso ter algo voltado para o longo prazo, e
os americanos foram muito importantes na disseminao dessa necessidade como
instrumento de modernizao. Por que eles podem fazer a interveno por meio de
mecanismos como garantia? Porque eles tm mercados profundos, tm mercados
amplos em sua prpria moeda. A dvida pblica nanciada a longo prazo a taxas
baixas, e a a garantia pblica oferece extremas vantagens. Entre elas, o fato de que
extremamente econmica do ponto de vista scal. No preciso mover massas
de recurso scal para atender demanda por crdito. Simplesmente impe-se uma
garantia, oferece-se uma garantia, dada a liquidez existente. A garantia pblica
uma coisa extremamente escassa. O mercado simplesmente vai e faz, e isso opera
razoavelmente bem.
H excees. Ao longo das minhas caminhadas, percebi que isso no uma
experincia nica. Os canadenses, por exemplo, possuem uma agncia que opera
crdito. Podia operar com uma garantia? Podia, mas eles operam crdito de maneira
142
MELLO
diferente de todos os demais. Quando eu estava no Canad, discutindo o caso da
Bombardier e da Embraer,
15
sentei com os canadenses e perguntei: Mas vocs po-
dem operar com garantia e operam crdito. Ns no podemos operar com garantia,
porque garantia do governo brasileiro no vale nada. Mas a garantia do governo
de vocs vale. Por que vocs no operam? Eles disseram: Porque os bancos cana-
denses so pequenininhos e o mercado de aviao um mercado importante. Se a
gente deixar, tudo vai ser operado em Nova York, e ns vamos car dependentes
dos americanos; ento, temos que dominar esse tipo de atuao, por questes de
interesse nacional. Eles operam dessa maneira para ter uma capacidade de fazer
mercado, e no car completamente na mo do mercado.
Estou mostrando que h estratgias diversas e diferentes dessa. Nos pases em
desenvolvimento, a situao diferente. No temos mercado para os fundos e os mer-
cados locais so de curto prazo. A dvida pblica, quando nanciada localmente, e
no externamente, cara e de curtssimo prazo. Garantia pblica no funciona. Como
disse o BID, o crdito caro, escasso e voltil. disso que estamos falando, so
economias que, por situaes histricas e macroeconmicas, utuam intensamente.
O Brasil no nada diferente. A evoluo da razo crditoPIB um tobog: depois
de muito esforo, subimos 20 pontos percentuais (p.p.) do PIB ao longo dos ltimos
anos e chegamos a 44 p.p.; um tremendo sucesso. Mas uma gangorra. A instabilidade
muito grande. E tem mais: a razo baixa, porque 44% o nosso all time high. E se
a gente comparar com pases desenvolvidos nada. Ns temos um espao de crdito
monumental. Como falei para vocs, s para citar habitao, o crdito em habitao
nos Estados Unidos deve ser de 100%, 120% do PIB americano, e, no Brasil, de 2%
do PIB brasileiro. Na Europa, idem, 100%, 120% do PIB europeu.
Outro ponto: o crdito caro, comparando as taxas reais de curto prazo no
Brasil com as americanas. Se tivssemos um BNDES que praticasse as taxas de
mercado, adeus indstria mecnica, adeus indstria da Embraer. A opo de se
ter determinados parques industriais requer que haja taxas de juros ao mercado
internacional, ou no h competio. Deve-se ter um sistema completamente
segmentado, como o sistema do Mxico. Ou ento, faa outra opo. Esse o
nome do jogo. Se voc quiser vender avio, deve ter um sistema que opere em nvel
internacional. Se no quiser vender avio, uma opo no fazer. Se voc quiser
uma indstria que produza caminho, ou nibus, mquina pesada e acha que
importante ter engenharia brasileira, dar emprego, ok, mas se voc acha que no
importante, no importante.
15. O palestrante se refere aqui ao contencioso Brasil e Canad (Embraer/Bombardier) na OMC, relacionado concesso de subsdios
ao setor de aviao civil.
143
No Brasil, o sistema historicamente misto. A participao dos bancos p-
blicos e dos bancos privados extremamente instvel, como no mundo inteiro.
Na Alemanha no sei se vocs sabem , 45% do mercado de crdito alemo
dos bancos pblicos. No uma falha de mercado, uma situao historicamente
dada. No Japo, existe um sistema, semelhante ao FAT/BNDES, que aplica US$
1 trilho/ano. O modelo anglo-saxo um modelo para os anglo-saxes. Ele no
, necessariamente, o caminho que vem sendo seguido por todos. De qualquer
maneira, fora um processo de privatizao, em que se mudam radicalmente as coi-
sas, o padro histrico dado. Da mesma maneira que o padro histrico alemo,
o padro japons e o padro americano so dados, o nosso tambm . Cada um
deles serve a um determinado propsito e estrutura.
Quando se compara o BNDES a outros bancos de desenvolvimento, acho que ele
vale a pena. Hoje, sob o ponto de vista de ativos, o BNDES um dos maiores bancos
de desenvolvimento. O BNDES muito grande, em termos de ativos totais, em nvel
internacional. O BNDES possui um desembolso elevadssimo. Se vocs compararem
os dados de desembolso, vero que o BNDES possui um desembolso cinco vezes maior
que o do Banco Mundial. A sua carteira de crdito do tamanho do Banco Mundial,
hoje em dia. O retorno sobre patrimnio lquido do BNDES altssimo. Posso depois
discutir, mas no vou entrar ainda no motivo de o BNDES ter um retorno to alto
como banco pblico, como banco de desenvolvimento. Isso uma realidade brasileira.
No por acaso, h uma histria e uma funo no que se est fazendo.
O BNDES atua como gestor de trs reas: projetos de longo prazo, investi-
mentos de mdio prazo e exportaes. Projetos de longo prazo indstria, infraes-
trutura, mas no captao. Faz investimentos de mdio prazo, que , basicamente,
compra de mquinas e equipamentos atravs do BNDES. Quer comprar caminho,
quer comprar um forno para o seu restaurante? Voc vai encontrar o BNDES
por trs dos bancos; ou seja, ele opera atravs da rede bancria. E exportaes. O
BNDES tambm atua compensatoriamente em crise.
Agora, vou mostrar rapidamente o que a gente fez nesse tempo que foi o
nosso papel. E, basicamente, o papel nosso garantir competitividade inds-
tria brasileira. De 2003 para c, j atravessamos o maior ciclo de investimento
no Brasil em 30 anos. O investimento crescia duas vezes mais rpido do que o
produto. claro que o BNDES cresceu enormemente. Ou seja, somos o banco
que nancia o investimento; h uma relao muito prxima entre ns e a FBCF,
portanto, de se esperar isso. Nos ltimos 12 meses, os investimentos foram da
ordem de 128 bilhes. E h uma colagem direta entre o que aconteceu com a
FBCF e o BNDES.
144
MELLO
O mercado cresceu muito. Fiquei bastante satisfeito numa poca, quando
a unidade de mercado era um BNDES. Somos um e meio BNDES, ns somos
a unidade de referncia. Quando colapsou o mercado, ns permanecemos. Isso
foi muito importante. Em dezembro de 2009, havia uma la de chefes de rese-
arch de bancos internacionais batendo na minha porta. Eles tinham ido a So
Paulo, perguntaram s empresas sobre a crise a crise em dezembro era pesada
no Brasil e as empresas diziam: Ns vamos continuar investindo. E por que
vo continuar investindo?. Porque h o BNDES. A gente no est conseguindo
lanar papel l fora, mas h o BNDES. Ento, os empresrios foram perguntar
l na minha porta: Tem dinheiro?. Mas, h 50 anos, na cabea do empresrio
brasileiro, a gente o lender of last resort (emprestador de ltima instncia) para
investimento. Isso foi extremamente importante para a administrao da crise no
Brasil. Quando a gente garantiu os investimentos, e depois quando o Tesouro deu
R$ 100 bilhes para o BNDES garanti-los, o impacto do investimento aconteceu.
a pior varivel, mas o impacto sobre a expectativa de investimento foi mnimo
e o estrago foi muito pequeno.
Esta a estrutura de nanciamento de longo prazo da indstria e da infraes-
trutura. Basicamente, no nosso modelo, aquilo que no muda muito dependente
de lucro retido.
Tambm quero dizer que a competio do BNDES no com os bancos locais,
com os bancos externos. Uma discusso existente se vamos ser dependentes
ou no do uso de moedas estrangeiras nos balanos, bem como o impacto que
isso tem. Hoje, dada a experincia dos ltimos 20 anos, as empresas e os governos
no querem endividamento em dlar. Essa uma das questes que a gente tem
de discutir daqui para a frente.
O papel do mercado muito pequeno. O mercado muito importante para
dar liquidez aos ativos, para dar prazo dvida, mas o seu impacto direto sobre
os investimentos baixo, observando-se todos os IPOs, todas as debntures que
foram lanadas ns zemos o acompanhamento disso. Embora muitas empresas,
muitas imobilirias tenham pegado dinheiro para comprar terreno e ainda que se
considere o efeito da alavancagem no tenho a menor dvida de que empresas
mudando a natureza de sua dvida melhoram a liquidez , o impacto direto muito
pequeno, o que permitiu que o impacto da crise sobre o investimento fosse muito
menor do que em situaes diferentes.
Rapidamente: o que foi que aconteceu durante a crise? As empresas pararam
de colocar papel l fora, caram sem liquidez e foram para os bancos. Os ban-
cos comearam a atender seus grandes clientes e deixaram as pequenas e mdias
145
empresas a ver navios. O resultado foi que os bancos pblicos entraram. Desde
setembro, a expanso dos ativos dos bancos privados zero. A expanso dos ativos
dos bancos pblicos de 40%.
Eu estava num seminrio recente e um presidente de um banco privado disse
que isso era um dado de risco porque o crdito estava crescendo rpido. Expliquei
a ele que no, que, na verdade, os bancos pblicos estavam entrando para cobrir o
buraco deixado. Uma das razes fundamentais que diferencia o Brasil dos Estados
Unidos, por exemplo, que o BCB no teve de ser market maker, no teve de entrar
no mercado desesperadamente, comprando commercial paper, mortgage (hipoteca)
e o que vocs quiserem, para sustentar o mercado. A entrada dos bancos pblicos
permitiu que os nveis de gastos se mantivessem, assim como as empresas que
tivessem tido problemas pudessem sair de uma maneira extremamente tranquila,
no caso brasileiro.
A participao do BNDES no crdito, em 2002, era de 24%, chegou a 16%,
subiu a 19%. 24% por qu? A gente cresceu e diminuiu? No. Isso simplesmente
o setor privado expandindo e contraindo. a volatilidade. O BNDES muito
mais estvel. Ns crescemos recentemente.
As trs reas de curto prazo em que o BNDES entrou durante a crise foram:
exportaes; mquinas e equipamentos da mesma maneira que houve vantagens
scais para comprar geladeira,
16
houve vantagens scais para comprar esses produ-
tos; o BNDES est dando apoio. E a Petrobras a Petrobras teve um problema de
caixa, no nal do segundo semestre de 2008. Se a Petrobras entrasse no mercado
naquela situao, no sobrava crdito para ningum. A nossa entrada no crdito da
Petrobras no foi porque a Petrobras um mau risco, pelo contrrio, um excelente
risco. porque, na verdade, a gente estava operando para tentar permitir que o
mercado continuasse a funcionar e no que ele gripasse ainda mais.
O custo da interveno scal no Brasil, na crise, baixssimo, segundo dados
de 2008-2009. No so dados de 2009-2010. So de 2008-2009. O impacto sobre
investimento se vocs quiserem, depois eu posso discutir como que o investimento
caminhou durante a crise, quais so as expectativas foi limitado indstria.
Para terminar, rapidamente. Hoje, um dos problemas srios do Brasil que, di-
ferentemente de 2001, 2002, 2003 quando acabou a crise do pontocom e o mercado
retomou o crescimento, as taxas de juros caram baixas , a gente no era investment
grade, a gente no estava na trincheira. Hoje, somos trincheira do mundo. A reduo
16. O palestrante se refere reduo provisria que vigorou de novembro de 2009 a maro de 2010 das alquotas do IPI. Diversos
produtos industriais foram abrangidos, tais como automveis, materiais de construo, lavadoras e geladeiras.
146
MELLO
da taxa de juros nos Estados Unidos coloca uma presso cambial cavalar sobre o Brasil.
Isso est claro, todo mundo concorda. o que o Roubini
17
chamou, recentemente, a
me de todos os carry trades.
18
Por qu? Porque o Brasil a bola da vez. Ns vamos
passar durante um ano e meio, pelo menos, por uma presso cambial astronmica.
Como lidar com isso vai ser um desao, para evitar uma valorizao ainda maior do
que ns estamos vivendo. Isso obviamente tem implicaes de longo prazo nada triviais.
Tentar evitar que esse processo desenrole ou desencadeie um dcit externo muito maior
do que efetivamente se precisaria tambm outro desao. Acho que as crises dos anos
1980, 1990 e a recente deixaram no setor privado e no setor pblico uma memria
muito forte ainda. H uma averso a tomar crdito a longo prazo em dlar, o que sig-
nica que a demanda por recursos de longo prazo em reais enorme. Diferentemente
do que a literatura faz, a gente pode discutir um pouco mais sobre a relao do sistema
pblicoprivado (principalmente do BNDES) que de enorme complementaridade.
Vamos ter de pensar em mecanismos novos para interagir ainda mais do que hoje
feito nos dois lados. Acho que talvez as questes de para onde vai o mercado nanceiro,
para onde vai o mercado de capitais, e que tipo de mudanas se devem fazer nesses
mercados para eles operarem e conseguirem dar sustentao a investimentos sejam os
grandes desaos que temos para os prximos quatro anos. Obrigado.
Danilo Coelho Muito obrigado, Ernani. Agora, passo a palavra para o Joo
Manoel, da PUC-Rio.
Joo Manoel P. de Mello Bom-dia. Queria comear agradecendo o convite. Eu
previa que a minha vantagem comparativa no seria em grandes ideias, e sim em
pequenas. Queira Deus que possam ter algum valor aqui, porque h uma certa
complementaridade entre as coisas que sero ditas. Vou apresentar um artigo
mais tcnico, que a minha vantagem comparativa. Esse artigo tem coautoria de
Leonardo Rezende, um colega da PUC, e de Christiano Arrigoni, do BCB, e tem
como objetivo estimar, no nvel microeconmico local, se os bancos pblicos so
pr-competitivos. Para ser preciso, se eles eram pr-competitivos em 2000, no
comeo da dcada. H uma literatura, que o Armando resumiu aqui com grande
destreza, a respeito das razes pelas quais os bancos pblicos existem. Na verdade,
essa literatura se confunde muito com a literatura a respeito das razes pelas quais
os bancos existem de uma maneira geral, principalmente associadas a problemas
de intermediao nanceira.
17. Nouriel Roubini professor de Economia na New York Universitys Stern School of Business e presidente da rma de consultoria
econmica Roubini Global Economics.
18. Operao em que um investidor pega emprstimos com juros muito baixos, como os dos Estados Unidos, e aplica em outros ativos
com maior rendimento.
147
Neste artigo, no estamos preocupados com essa literatura. Estamos preocupados,
na verdade, com uma questo um pouco mais mundana. Na verdade, hoje em dia,
muito mais fcil motivar essa questo, por causa do que ocorreu nos ltimos nove
meses no Brasil, que a presena de banco pblico, potencialmente, como instrumento
indutor da concorrncia bancria. No uma questo estritamente sobre intermedia-
o, ou sobre como um banco melhora a transferncia de recursos de poupadores para
investidores, mas sim se um banco pblico fora os bancos privados a concorrerem
ou no. Essa a pergunta. Na verdade, ser que o banco pblico acirra a concorrncia
ou ele, na verdade, se comporta como outro banco privado? Ns estamos aqui numa
situao razoavelmente especca, que so mercados locais concentrados.
H uma pergunta terica, conceitual: por que os bancos pblicos seriam
diferentes, para comear? Pode ser que os bancos pblicos tenham o excedente do
consumidor na sua funo-objetivo, de modo que eles maximizam o lucro e mais
alguma coisa que inclusse o excedente do consumidor. Nesse caso, dever-se-ia esperar
que acirrassem a concorrncia porque, em relao a outro banco privado, haveria um
retorno de primeira ordem adicional em abaixar preo, porque aumentaria o excedente
do consumidor. Abaixar preo ou aumentar quantidade so quase isomorfos.
Uma segunda razo pela qual os bancos pblicos tm um efeito diferenciado
sobre o nvel de concorrncia no mercado que possvel que eles atuem em mercados
segmentados diferentes. E se sabe que diferenciao arrefece a concorrncia, tudo o
mais constante. Nesse caso, eles suavizariam a concorrncia. Por m, h uma outra
diferena que eu acho que h alguma evidncia emprica no Brasil que a apoie , isto
, pode haver uma diferena tecnolgica. Pode ser que, por alguma razo gerencial ou
porque os problemas de agncias nos bancos pblicos so diferentes dos problemas
de agncias nos bancos privados, haja uma diferena de custo entre bancos pblicos e
privados. Para a absoluta maioria dos modelos de oligoplio que conhecemos, custos
maiores arrefecem a concorrncia. s pensar em um modelo de Cournot com custos
diferentes. A pergunta assim: Quem no gosta de competidor ineciente? Esse , na
verdade, o jeito mais mundano de colocar.
A presena do banco pblico na originao de crdito no Brasil bastante impor-
tante. H outros mercados, nos quais a originao de crdito por parte dos bancos p-
blicos importante. A Argentina um caso, por exemplo. O sistema bancrio brasileiro
razoavelmente mais estvel, e, por isso, melhor olhar para ele. E h uma evidncia,
pelo menos anedtica, de mau desempenho do setor bancrio, na intermediao nan-
ceira no Brasil, de um modo geral. Acho que isto uma das poucas coisas em comum
entre as duas primeiras palestras: o desempenho ruim. A gente est aqui debatendo,
por qu? Sabidamente, o desempenho de intermediao ruim. s ver.
148
MELLO
Em dados de 2004, v-se um sistema razoavelmente concentrado do ponto
de vista da estrutura de mercado. Nos mercados relevantes locais, a nossa amos-
tra, o ndice de concentrao C5 de 80%. Na verdade, acho que esse ndice
de mais de 90%, porque, em nvel nacional, de 50%. Os spreads tambm so
monstruosos. Talvez eles tenham aumentado na crise, mas, hoje, j caram nova-
mente; independentemente da explicao, o que se tem a dizer : o desempenho
da intermediao no Brasil ruim. Acho que seria difcil achar quem eu vou ser
agressivo dissesse o contrrio. Pode-se discordar da razo. Talvez alguns digam
que seria pior ainda se no houvesse bancos pblicos; alguns diriam o contrrio.
Alguns diriam que se deve intervir do ponto de vista de defesa da concorrncia.
Mas, independentemente da razo, o desempenho ruim. Isso uma motivao
para olhar para uma coisa importante: em um mercado com desempenho ruim,
ser que a presena do banco pblico arrefece ou acirra a concorrncia?
Vou apresentar um pouco do mtodo utilizado no artigo. Vou passar por
isso rapidamente. Idealmente, o que se gostaria era associar a presena de bancos
pblicos, em mercados diferentes, a alguma medida de desempenho, vamos dizer,
como o lucro dos bancos privados. Se pudssemos associar a presena de bancos
pblicos a menores retornos sobre ativos, ou return on equity, poderamos dizer
que os bancos pblicos so pr-competitivos. sabidamente difcil observar lucro.
Pode-se observar alguma coisa de lucro contbil, mas lucro de verdade difcil
de observar. Coisas como preo ao nvel da rma e ao nvel do mercado, custo
marginal, quantidades no nvel da rma so muito difceis de ser observadas na
prtica. Inclusive, a motivao para a literatura emprica em organizao industrial
dos ltimos 20 anos mais ou menos essa.
Ento, a gente usa um mtodo aqui que j um workhorse da literatura, Bres-
nahan e Reiss (1991).
19
H vrias adaptaes e melhoras do mtodo, mas a gente
usa, nessa verso do artigo, o modelo original deles com uma pequena adaptao.
E, na verdade, um modelo para superar essas no observalidades, do ponto de
vista emprico. O efeito da presena de um competidor inferido com informao
mnima. Na verdade, inferido por meio da presena em determinados mercados
e por meio do tamanho de mercado. Deve-se ter alguma medida de tamanho de
mercado e se infere por presena. Acho que a maioria das pessoas concordaria que
so requisitos mnimos: observar se o banco est no mercado ou no e ter alguma
ideia do tamanho do mercado, ter alguma mtrica que diga que a cidade de So
Paulo maior do que alguma que esteja na moda agora, como, talvez, Itaber.
19. BRESNAHAN, T. F.; REISS, P. C. Entry and competition in concentrated markets. Journal of Economy , University of Chicago Press,
v. 99, n. 5, p. 977-1.009, 1991.
149
Esse artigo um workhorse e deve ser um dos cinco artigos empricos mais
citados na literatura, nos ltimos 20 anos. No por outra razo, a no ser pelo
fato de ser uma ideia absolutamente brilhante. s lembrar que os lucros crescem
com o tamanho de mercado e caem com a concorrncia, e usar presena e tamanho
de mercado para inferir efeito sobre concorrncia, em ltima instncia.
Em um experimento ideal, comear-se-ia em um mercado pequenininho, o
mercado iria crescendo Itaber, por exemplo, iria crescendo. Chega um ponto em
que Itaber tem tanta gente e/ou tanta renda, que um banco olha e fala: interessante
operar em Itaber, a em entro. S lhe interessante operar como um monopolista,
ou seja, o custo xo em que incorre em Itaber menor ou igual ao lucro que possui
como monopolista em Itaber. Desse jeito, o que ocorreria que na hora que Itaber
chegasse a esse tamanho, a estrutura de mercado seria de monoplio. Itaber comea
a crescer. O segundo banco no quer entrar, porque ele infere que, ao entrar, alguma
coisa pode ocorrer tal que o lucro cair, e ele no conseguir recuperar os seus custos
xos. O mercado comea a crescer. Chega uma hora que o mercado cresce at um
determinado tamanho e uma outra rma entra naquele mercado no precisa ser um
banco; este um modelo muito mais geral. O mercado chegou a um ponto sucien-
te que comporta dois bancos. Mas qual esse ponto? Imagine que demore muito,
muito. Itaber precisa crescer e virar uma cidade do tamanho de So Paulo para um
segundo banco entrar. Infere-se que, a partir disso, a entrada do segundo banco acirra
tremendamente a concorrncia, porque, para justicar o segundo banco, deve-se ter
um mercado muito grande. H algumas condies para isso, mas imagine que Itaber
dobre de tamanho e entre o segundo banco. Sob algumas condies, pode-se inferir
que a entrada por meio de conluio, porque, basicamente, precisa-se dobrar o mercado
pois eles vo dividir o lucro do monoplio por dois. isso que usado para inferir o
efeito da entrada sob concorrncia. E isso que vamos adaptar para inferir se bancos
pblicos so ou no pr-competitivos, olhando para mercados concentrados locais.
A ideia aqui : imagine que, no nosso experimento ideal, exista, na cidade X,
um monoplio privado. Vamos dizer que na cidade X, observa-se, em mdia, que
em mercados que so duoplios privados, tem-se o dobro ou trs vezes o tamanho,
tanto faz, de monoplios privados. Isso aqui, vamos dizer, um modelo. No estou
dizendo que isto ocorre, s um exemplo sob certas condies, dir-se-ia que, na
verdade, os bancos privados aqui esto em conluio.
Agora, imagine que haja um monoplio pblico na cidade X e no um mo-
noplio privado. O tamanho do mercado comea a crescer, mas, em mdia, os
duoplios pblicoprivados so trs vezes maiores do que os monoplios pblicos.
Da infere-se que o banco pblico, nesse exemplo aqui, seria pr-competitivo,
150
MELLO
porque o mercado sempre precisa ser muito maior para um banco privado entrar
contra um banco pblico, em relao ao banco privado entrar contra outro banco
privado. Basicamente, o mtodo usar essa ideia para inferir o efeito competitivo
dos bancos pblicos.
H uma parte de lgebra na qual os lucros brutos de custo xo, na verdade,
so modelados como funo de tamanho de variveis observveis, e de algumas no
observveis. A gente vai fazer suposies distributivas sobre esses no observveis
para poder estimar parametricamente o modelo. O lucro funo do tamanho do
mercado S, do nmero de bancos pblicos, do nmero de bancos privados e de
observveis quaisquer. Um observvel que, por exemplo, pode afetar o lucro para
um determinado tamanho de mercado da maneira como ns vamos medi-lo
se as pessoas comutam
20
para trabalhar dentro daquele mercado ou no, se a renda
per capita maior ou no, se h maior desigualdade de renda ou no, qual o nvel
de educao quaisquer coisas que possam, de alguma forma, afetar a posio da
curva de demanda por crdito.
Sabemos que S maior do que zero. A maneira, no fundo, de implementar
computacionalmente esse modelo implica que vamos fazer uma suposio de que
o nmero de bancos privados diminui o lucro da indstria naquele mercado. O
que a gente no sabe a respeito de banco pblico. isso que vamos tentar infe-
rir. No vamos fazer nenhuma suposio a respeito da funo-objetivo do banco
pblico, s do banco privado. A suposio sobre a funo-objetivo do privado
que os bancos privados maximizam o lucro. Parece razovel. A gente tem pouca
informao sobre a funo-objetivo do banco pblico. Na verdade, seria at tau-
tolgico supor alguma funo-objetivo do banco pblico aqui, de certa forma.
Bancos pblicos vo ser tomados como exgenos no modelo.
Como se pode inferir efeito concorrencial de banco pblico? Imagine que
haja um tamanho S
11
, que o tamanho de mercado mdio que faz com que o lucro
do duoplio banco pblicoprivado seja igual ao custo xo. Seja S
20
o tamanho
mdio dos mercados, que so duoplios privados, que faz com que o lucro nesses
mercados seja exatamente igual ao custo xo. O efeito concorrencial de banco
pblico inferido comparando esses tamanhos de mercado. Se S
11
maior que
S
20
, ou seja, se os mercados cuja estrutura duoplio pblicoprivado so em
mdia maiores do que os mercados cujas estruturas so duoplios privados, ento
os bancos so pr-competitivos.
20. Um anglicismo: to commute, que signica deslocar-se diariamente de casa para o trabalho ou estudo e vice-versa.
151
Na verdade, voc modela o lucro.
= =

= + + +

1
2 1
( , , )
k
N
k
priv
N
k k k
k pri pub k m m pub k m m k
m m
S N N S D N X D
S
k
como se fosse quantidade, que o tamanho de mercado.
=
+ +
1
2
k
N
priv
k
m m pub k
m
D N X
margem preo-custo, que modelado como
funo dos observveis e do nmero de bancos pblicos.
D
m
so dummies quantos bancos privados para este mercado.
=

1
k
N
m m
m
D
alguma coisa que permite que os custos xos variem de acordo
com a estrutura de mercado. Ento, ( , , )
k k
k pri pub
S N N lucro, na verdade.
to simples como quantidade vezes price-cost margin, menos custo xo,
mais no observveis, que afetam o lucro.
O modelo produz um ordenamento natural que pode ser usado para construir
uma funo de verossimilhana e estimar os parmetros do modelo de interesse que
so: a, b e g. Vou falar uma coisa sobre os as. Espera-se que esses as sejam todos
negativos porque D
2
uma dummy para dois bancos no mercado. Portanto, espera-
se que D
2
seja negativo porque a entrada de um novo banco privado diminuiria o
lucro. A entrada de um terceiro banco privado tambm diminui o lucro. Eu no sei
a respeito de b, que o coeciente associado ao nmero de bancos pblicos. Vamos
ver se ele positivo. Isso sugeriria que no s anticompetitivo como aumenta o
lucro dos bancos privados, o que seria engraado. Na verdade, j espero que ele
seja negativo, e eu vou comparar com os as para ver se ele maior ou menor do
que alguns desses as. Ento, aqui se recupera aqueles S
11
, S
20
, empiricamente dessa
forma, e se tm estimados os parmetros do modelo.
Deixe-me passar rapidamente pelos dados. A nossa medida de tamanho de
mercado populao vezes renda per capita. A ideia que o banco vai atrs da
quantidade de dinheiro daquele mercado; pense que eles vo l para recrutar de-
psito vista ou depsito a prazo. A amostra de cidades isoladas. Eliminam-se
todas essas cidades de regies metropolitanas (RMs) porque no se sabe exatamente
se o nmero de bancos relevante. Em Duque de Caxias, o nmero de bancos
relevante o nmero de bancos na cidade ou esse nmero mais alguns bancos
152
MELLO
que operam no Rio? Porque as pessoas em Duque de Caxias podem demandar
seus servios bancrios em Duque de Caxias ou no Rio de Janeiro.
Rapidamente, algumas caractersticas. No surpreende que, ao considerar os
bancos todos juntos (bancos privados e pblicos), quanto maior a renda, maior
o nmero de bancos. A gente deveria esperar que isso ocorresse. A maioria abso-
luta dos modelos de oligoplio e de entrada diria isso: mais renda, mais banco.
Conforme o mercado vai aumentando, os bancos vo entrando.
As estimativas podem ser interpretadas de maneira relativa. Esse um modelo
em que os parmetros no so interpretados de maneira absoluta. O parmetro
associado ao primeiro banco privado positivo, porque o banco monopolista. As
estimativas dizem que a presena de um segundo banco privado diminui o lucro
em 13. O nmero 13 importante? No, no importante, do ponto de vista car-
dinal. A presena do terceiro banco privado no mercado tambm diminui o lucro,
mas o diminui menos, bem menos do que a presena do segundo banco privado.
O modelo Bresnahan e Reiss original era para isso. Era importante para se dizer
quo rpido se chega perto da concorrncia perfeita: com trs, com quatro, com
cinco ou seis bancos ou rmas? O efeito sobre o lucro do terceiro banco negativo,
como era de se esperar, mas ele muito pequeno. Vrios modelos de oligoplios
sugeririam isso. Cournot, por exemplo, com custo marginal constante e demanda
linear, sugeriria isso, um modelo de livro-texto da disciplina microeconomia II de
graduao. Novamente, o quarto parmetro menor e o quinto, menor ainda.
O coeciente b o qu? o coeciente associado ao banco pblico. Os resulta-
dos mostram que um banco pblico a mais no mercado equivalente a algo entre o
quarto e o quinto banco privado. Isso o que se usa para inferir que os bancos pblicos
no so pr-competitivos. Isso diz que, para o Bradesco, o fato de o BB estar naquele
mercado local ou no mais ou menos a mesma coisa que o quarto banco que entrou
contra ele. Ou seja, muito pouco. Se for considerada, no modelo, a renda per capita,
mostra-se que ela aumenta lucro, como seria de se esperar. Tudo o mais constante,
uma melhor distribuio de renda tambm aumenta o lucro. Acho que a maioria dos
sistemas de demanda daria isso.
A partir desses parmetros, podem-se inferir as escalas mnimas, que, de novo,
no so interpretveis sob o ponto de vista absoluto e sim s sob o relativo. A escala
mnima no mercado com dois bancos privados mais que o dobro da escala mnima
de um monoplio privado. preciso mais que o dobro do tamanho de mercado para
justicar um duoplio privado contra um monoplio privado. Para o Bradesco, a
presena do BB no mercado local concentrado irrelevante. J a presena do Ita
bastante relevante, e se isso for feito para mais bancos, continua sendo verdade.
153
Esse modelo pode ser usado para colocar dummies regionais. Ele d certinho.
As escalas mnimas para o duoplio privado, por exemplo, so muito maiores no
Norte e Nordeste do que no Sudeste. Isso deve ser verdade mesmo, deve sair mais
caro voc mandar um loan ofcer para Manaus, onde quer que seja na regio Norte,
do que operar, como custo xo, no Rio de Janeiro ou em So Paulo.
Poderia dizer que o resultado desse modelo to robusto quanto os resul-
tados em organizao industrial emprica o so. A interpretao desse resultado
pode seguir duas teorias concorrentes. A primeira a de que, nesse caso, o BB
irrelevante para o Bradesco porque o BB atende a outros segmentos de mercado.
A segunda a de que o BB irrelevante para o Bradesco porque ele muito caro
e assim no vai concorrer com o Bradesco diretamente.
A gente restringe a amostra a vrias subamostras como, por exemplo, de cidades
que tm pouco crdito rural. Por qu? Porque crdito rural talvez seja algo que sugira
segmentao. O BB ser bastante segmentado em relao ao Bradesco em lugares
onde o crdito rural importante, porque o BB fornece crdito rural. O resultado
igual. No caso da Caixa, h pouco menos de alavancagem de variao porque a
Caixa menos importante que o BB para nossa amostra de hipotecas, mas o resulta-
do tambm similar, ou seja, sua evidncia contra a hiptese de segmentao. Os
resultados, de novo, no so mais fortes em lugares mais desiguais, onde o BB poderia
se diferenciar mais para servir os mais pobres. Essa outra evidncia contra.
H muitas evidncias, algumas das quais o Armando citou. Vou lembrar
um paper do Mrcio Nakane e da Ana Carla Costa, que mostra que h uma dife-
rena de custo importante entre bancos privados e pblicos, o que racionaliza os
resultados. A nossa interpretao que diferena de custo e no diferenciao.
Por isso, interpretamos que, em 2000, a presena de bancos pblicos no era pr-
competitiva. Obrigado.
Danilo Coelho Obrigado, Joo. Passo a palavra ao outro Joo, Joo De Negri,
pesquisador do Ipea. Joo vem coordenando uma srie de estudos sobre o impacto
do BNDES nas empresas nanciadas pelo banco e sobre o impacto da Petrobras
sobre seus fornecedores. Vai ser uma tica diferente.
Joo Alberto De Negri Pessoal, obrigado pelo convite. Eu preparei, para a
apresentao, um conjunto de evidncias sobre a atuao dos bancos estatais bra-
sileiros e da Petrobras. Separei o tema que me foi dado, que estava no ttulo dessa
mesa-redonda, um pouco como motivao.
O primeiro ponto Bancos Pblicos e Estatais. Bancos pblicos, do ponto
de vista geral, possuem diversas atuaes no Brasil. A respeito de BNDES e FINEP
154
MELLO
FINEP no um banco, mas uma agncia nanceira , separei evidncias
dos modos de atuao dessas duas instituies. E separei as questes relativas
Petrobras. Eu introduzi aqui, nessa discusso, um pouco sobre o nanciamento
do desenvolvimento para dar um recorte nessa ideia de bancos pblicos e estatais.
Ou seja, no vou tratar de BB, Caixa.
O segundo ponto que est na nossa agenda de trabalho a respeito dos obje-
tivos dos bancos pblicos. H vrias razes para a existncia dos bancos e eles pos-
suem diferentes objetivos, mas resolvi focar no debate sobre a questo da mudana
tecnolgica. Vou argumentar que, para este debate, necessrio que se observe o
que a estrutura produtiva industrial brasileira para que, a partir da, mudanas
tecnolgicas possam acontecer e qual o esforo tecnolgico que j feito pelas
empresas brasileiras.
E o terceiro ponto na nossa agenda sobre governana. Governana um
assunto amplo, e resolvi tambm focar num tema importante: a articulao dos
instrumentos de poltica pblica e o foco de atuao, principalmente do BNDES
e da FINEP, levantando tambm um debate sobre petrleo, que uma agenda
importante. Isso um pouco a estrutura, a motivao da apresentao, um pouco
como pensei em fazer.
Para isso, a apresentao est dividida em trs etapas: a primeira etapa uma
ideia sobre poltica de desenvolvimento, bancos pblicos e estatais. Vou mostrar um
pouco a carteira de BNDES e FINEP, e qual a atuao da Petrobras na economia
brasileira. A segunda so as caractersticas do que a base produtiva brasileira e de
onde partem as possibilidades de mudana, tecnolgica ou no, que existem na
estrutura industrial. E a terceira o chamado ncleo da indstria e a integrao.
Vou argumentar no nal que acho que o foco de atuao dos bancos deve ser
no chamado ncleo da indstria que o ncleo que puxa o desenvolvimento
industrial brasileiro , e vamos caracterizar o que isso.
Sobre o primeiro ponto, a inovao e o crescimento econmico: no existe
hoje nenhum documento de governo em qualquer pas desenvolvido no mundo
que no trate da questo da inovao tecnolgica. A inovao tecnolgica vista
como o motor do desenvolvimento importante nos pases. Se queremos taxas de
crescimento acentuadas, mais aceleradas nesse pas, a questo da inovao tecnolgi-
ca tem de estar no centro da agenda de crescimento dos pases. Isso no diferente
no Brasil, a partir de algum momento, principalmente a partir de 2003 em diante,
quando a inovao tecnolgica passa a ser discutida de uma forma mais intensa.
A grande questo que pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento tm
diferentes formas de fazer inovao tecnolgica. E a que entram o banco pblico, as
155
compras governamentais, as estatais. A questo toda que no se tem como desvin-
cular o debate sobre a existncia e as nalidades de bancos pblicos e de uma estatal
importante, como a Petrobras, de uma agenda de desenvolvimento de um pas e do
estgio atual de desenvolvimento em que se encontra aquele pas. Esse um debate
importante, principalmente porque existem diferentes caminhos e diferentes formas
que os pases utilizam para realizar progresso tcnico e inovaes.
Existe uma questo importante: se as rmas brasileiras teriam anal capacidade
de desenvolver, endogenamente, tecnologias capazes de sustentar o crescimento do
pas a mdio e longo prazo. Qual a ideia do debate em que entram BNDES,
FINEP e Petrobras? A ideia que existe uma discusso sobre crescimento e desen-
volvimento econmico importante neste pas. Essa agenda de desenvolvimento
passa pela questo da inovao tecnolgica, em que o foco, em nossa opinio,
dos bancos, e pela base produtiva, em cima da qual se vai trabalhar. No adianta:
se no se pensar na base produtiva atual, no h como se desenvolver as coisas do
nada. Teria de se partir daquilo que j existe e, a partir do que j existe, construir
competncias que possam acelerar, de forma efetiva, o crescimento econmico ou
produzir potencialidades econmicas maiores.
Acredito que j tenham sido discutidas as justicativas para a existncia de
bancos pblicos, mas existe um trabalho muito interessante do BID, que deve ter
sido citado aqui na exposio e no cheguei a ver. Esse um trabalho de refern-
cia. Existem quatro motivos que justicam a existncia dos bancos pblicos e esse
trabalho do BID, de 2005,
21
sintetiza, de certa forma, esses motivos: i) manter
a segurana, a solidez do sistema; ii) minorar falhas de mercado relativas a altos
custos, a assimetrias de informao; iii) nanciar projetos que so socialmente
importantes, no entanto, sem rentabilidade nanceira, a princpio; e iv) promover
o desenvolvimento nanceiro e prestar servio, principalmente, a regies mais
afastadas, mais distantes.
A grande questo e o foco principal aqui que existem falhas de mercado
para pases em desenvolvimento. Esse o argumento principal desta apresentao,
e a principal falha estaria ligada s externalidades. Externalidades medidas como
retornos privados e retornos sociais, que estariam associados a projetos de longo
prazo de maturao, projetos de elevados investimentos e altos riscos. Esse , na
verdade, o foco do tema, do objeto que est sendo dito aqui, em que BNDES e
FINEP, bem como Petrobras, podem estar atuando. Essas externalidades impor-
tantes aqui estariam, basicamente, em infraestrutura e em cincia, tecnologia e
21. INTER-AMERICAN DEVELOPMENT BANK (IDB). Research Department, Public Bank Revisited. Ideas for Development in Americas, v.
7, 2005. Disponvel em: <http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35142564>
156
MELLO
inovao. Isso seria foco de poltica de desenvolvimento da produo para pases
em desenvolvimento, como o Brasil.
BNDES e FINEP no Brasil:
1) A questo fundamental que o desenvolvimento depende da seleo de
projetos com retornos sociais acima dos retornos privados e, para isso,
depende-se de uma equipe tcnica. Se fosse feita a anlise apenas dos retor-
nos privados de um determinado investimento, no se precisaria de banco
pblico; isso seria supertranquilo. Os bancos privados tm de fazer anlise
dos riscos privados. A questo que, como se necessita de projetos de desen-
volvimento de mdio e longo prazo, em que os retornos sociais esto acima
dos retornos privados, preciso um corpo tcnico e uma equipe tcnica para
fazer a anlise de desenvolvimento desses projetos.
2) O nanciamento de atividades com alocao privada no tima tpico
de pases de investimentos com P&D. Existe uma vasta literatura, mos-
trando que a alocao privada para P&D dentro das empresas subtima
se deixada s condies de mercado. Isso tem um grande impacto no
desenvolvimento econmico.
3) As operaes nanceiras, uma outra forma de atuao de BNDES e FINEP,
envolvem uma diversicao produtiva importante das rmas, com capaci-
taes a serem criadas, geradas. O caso brasileiro um exemplo muito tpico.
As exploraes petrolferas do pr-sal, por exemplo, vo gerar enormes
oportunidades tecnolgicas. E essas oportunidades tecnolgicas podem ser
aproveitadas pelas rmas desde que haja capacitaes tecnolgicas.
Nunca me canso de citar um exemplo importante. No sei se todos acompa-
nham este debate; parecem coisas simples, mas no so. Existem cinco empresas no
mundo que produzem tubos exveis capazes de extrair petrleo em grandes pro-
fundidades. E dessas cinco empresas que produzem tubos exveis, a Petrobras ir
comprar a produo de trs delas no mundo. S para se ter uma ideia, dessas cinco
empresas so cinco multinacionais, Technip, Wellstream e outras que produzem
no mundo , duas delas esto instaladas no Brasil e uma outra vir ao Brasil, mas
a produo do mundo ser consumida pela Petrobras. Isso pode ser desenvolvido a
partir da diversicao do capital nacional em direo a esses segmentos de maior
contedo tecnolgico, desde que os bancos pblicos deem aporte a P&D e a capaci-
taes tecnolgicas. Se dividirmos o que competitividade de uma rma na indstria
entre escala de produo, rendimentos crescentes de escala e capacitao tecnolgica,
teramos escalas sucientes com as compras da Petrobras e teramos de desenvolver,
do ponto de vista tecnolgico, capacitaes ao longo do tempo.
157
Os investimentos para se conseguir criar e desenvolver essas capacitaes
giram da ordem de R$ 500 milhes a R$ 600 milhes em P&D. E no existe a
possibilidade de fazer isso via setor privado; preciso ter bancos pblicos atuando
para trabalhar em cima de P&D nessa rea e gerar grandes externalidades dentro
da economia. Para se ter uma ideia, parece coisa boba, mas novos materiais, que
servem para diversos outros setores produtivos da economia, como avies, geram
enormes externalidades. O que estamos argumentando aqui que existem grandes
projetos de desenvolvimento neste pas, necessrios atuao de bancos pblicos,
todos eles voltados para criar capacitaes e dotaes tecnolgicas, com enorme
impacto, a longo prazo, no crescimento dessa economia.
4) Outra forma importante so engenharias nanceiras sosticadas, como
participao societria desses bancos.
Esses trs ltimos tpicos so os pontos em que se argumenta por que
se deve ter uma atuao mais efetiva dentro dessas duas agncias nanceiras, e da
Petrobras dentro da economia brasileira. Citarei alguns dados para se ter uma ideia
do montante investido em P&D em alguns pases, principalmente na China. Isso
me chama sempre muito a ateno, mas esses indicadores sempre esto presentes,
sempre em debate. Os pases da OCDE investem em torno de 2,5% do seu PIB
em P&D. No Brasil, esse indicador gravita em torno de 1% e, dependendo da
conta, s vezes chega a 1,1%, s vezes baixa para 0,9%. Mas a questo fundamental
que ainda investimos muito pouco em P&D em relao ao PIB.
Existe um falso debate tambm de que o setor privado investe pouco no
Brasil e que o setor pblico que investe a maior parte, em comparao com os
pases desenvolvidos. No verdade. Grande parte dos investimentos feitos em
P&D por empresas, nos pases desenvolvidos, nanciada em mdia, 50% por
recursos pblicos, que so colocados disposio dessas empresas taxa de juros
zero. So recursos absolutamente subsidiados ou colocados em subveno, ou seja,
dinheiro em fundos no reembolsveis. O Brasil precisa aumentar isso de forma
signicativa. Para se ter uma ideia, 95% dos gastos das empresas industriais bra-
sileiras em P&D realizado com o seu lucro. Ou seja, h uma alocao subtima
de P&D na economia brasileira que realizada pelas empresas por falta da atuao
dos bancos pblicos neste pas.
A China j ultrapassou em 2002, 2003, alguma coisa assim os gastos de
P&D com relao ao PIB, quando comparado ao Brasil. Ou seja, eles estavam l
embaixo e houve uma ultrapassagem dos indicadores. Devo lembrar que o PIB
da China muito maior do que o PIB brasileiro. A escala de investimento em
P&D muito maior. Na China, h dez vezes mais pesquisadores que no Brasil,
158
MELLO
sendo que 50% desses pesquisadores esto vinculados a empresas industriais.
H, na verdade, um nmero muito grande de investimentos em P&D de ligao
universidadeempresa. Esses indicadores servem um pouco para se dizer que o
caminho do desenvolvimento passa necessariamente por isso e os bancos pblicos
possuem uma atuao importante.
O percentual de gastos em P&D das rmas industriais como proporo do
seu faturamento no Brasil est absolutamente estabilizado nos ltimos 10, 15
anos, se voc pegar as informaes da PINTEC. Mas antes da PINTEC, existiam
outras informaes tambm, mostrando que os gastos so absolutamente estveis ao
longo do tempo. Enquanto todo mundo est gastando mais em P&D e os bancos
pblicos esto entrando mais nessas linhas de atuao, os gastos no Brasil seguem
relativamente estveis. O Brasil ainda carente de uma atuao mais decisiva em
cima desse tipo de investimento.
Vou mostrar um pouco a atuao da FINEP. A atuao da FINEP depende fun-
damentalmente de duas leis: a Lei do Bem (Lei n
o
11.196/2005) e a Lei da Inovao
(Lei n
o
10.973/2004). Por qu? Porque a Lei do Bem uma lei de iseno scal, mas
ela tem um impacto grande na capacidade que as rmas tm de realizar investimentos
em P&D e de buscar nanciamento para as suas atividades em P&D. E a Lei de
Inovao permite que a agncia FINEP d subveno econmica ou equalize seus
emprstimos reembolsveis para a atuao em P&D. O Brasil dispe, desde 2004 e
2005, de um arcabouo razovel em termos de legislao para atuar nessa direo.
A FINEP atua em aproximadamente 2 mil empresas no pas. Grande parte
dessas empresas de pequeno porte. Atua, claro, de modo innitamente mais
restrito do que o BNDES, como vamos mostrar aqui um pouco mais adiante. A
FINEP atende, portanto, a pblicos muito distintos e tem uma carteira muito
distinta, e uma diculdade um pouco maior de foco. Ela possui diversas linhas: i)
subveno dinheiro a fundo no reembolsvel; e ii) reembolsveis os emprs-
timos reembolsveis so emprstimos normais como qualquer outro. No entanto,
o importante que acompanhamos as rmas e zemos uma avaliao do impacto
da FINEP nas rmas que ela nancia.
Usamos modelagens de propensity score matching com diff-in-diff e tambm
utilizamos um pouco daquelas regresses quantlicas balanceadas pelo score de
propenso da probabilidade de a rma acessar a lei ou no, mas a ideia, a intuio
toda acompanhar rmas que so nanciadas e que no so nanciadas ao longo
do tempo, e ver qual a diferena. Isso foi utilizado para evitar vis de seleo,
endogenia, problemas de causalidade e assim por diante. O que encontramos, nos
diversos estudos que zemos, que h, na verdade, um efeito, no caso brasileiro, de
159
complementaridade e no de crowding-out, de substitutibilidade dos investimentos.
Ou seja, toda vez que o poder pblico, banco ou FINEP, investiu R$ 1 em P&D
nas empresas, houve R$ 1 a R$ 1,3 a mais de investimentos em P&D realizado por
essas empresas, o que demonstra, de diversas maneiras, que existe uma alocao
subtima de fato, que existe potencial para esse tipo de coisa no caso brasileiro, e
que existe tambm um enorme impacto sobre a produtividade dessas empresas,
quando comparada com as no nanciadas. Isso um resultado importante do
ponto de vista de polticas pblicas porque, de certa forma, mostra que este pas
tem um nvel de especializao intermedirio e uma base produtiva capaz de se
desenvolver e de gerar progresso tcnico.
Ns zemos tambm uma anlise dos incentivos scais de P&D, da mesma
forma que a gente fez nos incentivos creditcios. Ou seja, analisamos as rmas que
foram nanciadas tanto pelo PDTI como pelo PDTA.
22
No sei se todo mundo
est a par disso, mas eles so incentivos scais as rmas deduzem dos seus im-
postos aquela parcela que aplicada em P&D. Tambm encontramos impactos
positivos, porm menores do que os impactos creditcios. O que estamos argu-
mentando que, na verdade, os bancos e as agncias pblicas tm de trabalhar
esses dois instrumentos de forma articulada. A literatura vasta em explicar que
instrumentos scais so insucientes para dar aporte a P&D nas empresas, como o
so os instrumentos creditcios. No entanto, os resultados mostraram que eles so
positivos tambm, do ponto de vista dos gastos que as rmas realizam em P&D.
Mesmo assim, o que importante dizer que a FINEP possui aproximadamente
uma carteira de apenas 2 mil empresas e existem, na verdade, em torno de 6 mil,
7 mil empresas que realizam gastos permanentes e contnuos em P&D. E existe
uma possibilidade grande de os bancos pblicos estarem atuando esse o papel
deles para alavancar ainda mais esses gastos. Isso teria impacto positivo, signi-
cativo, sobre a economia.
Atuao do BNDES. Eu tinha algumas informaes sobre 2008, mas os dados
que apresentarei esto um pouco defasados. O que importante aqui s o grosso
do nmero. O BNDES apoiou, na integralidade de 2006, em torno de 26 mil em-
presas. Desembolsou o valor dos emprstimos contratados, no desembolsados, em
torno de R$ 57 bilhes. Mas se forem consideradas s as empresas que tm 30 ou
mais pessoas ocupadas na indstria e nos servios na economia brasileira, o BNDES
atua em 3.435 empresas, quer dizer, possui mais ou menos 50% do total. Ernani,
me corrija, mas na minha cabea sempre h uma histria mais ou menos assim: o
22. Programas criados pela Lei n
o
8.661/1993.
160
MELLO
BNDES nancia em torno de dois teros do investimento do setor produtivo brasi-
leiro. No sei se mais ou menos esse o nmero, mas a participao do BNDES na
economia brasileira importante no investimento em bens de capital. Esse sempre
o valor que est na minha cabea.
Fizemos uma anlise dos impactos do BNDES da mesma forma que foi feita
com a FINEP, ou seja, tentando corrigir vis de seleo, endogenia e causalidade.
Todo mundo sabe que essa uma armadilha importante, do ponto de vista de
quem quer mensurar o impacto de determinadas polticas. Ns zemos dois tipos
de exerccio: comparamos empresas absolutamente parecidas no momento t
0
. No
momento t
1
, um grupo de empresas foi nanciado pelo BNDES e outro no, e
no momento t
2
, fomos analisar as diferenas. Quando chegamos ao momento t
0
e
comparamos empresas, no colocamos a produtividade no modelo probabilstico
para achar empresas parecidas, ou seja, elas possuam diferenciais de produtividade.
O que encontramos foi que o impacto do BNDES era menor mas mesmo assim,
positivo , e no signicativo, do ponto de vista estatstico.
No entanto, quando colocamos empresas com produtividade do trabalho
igual, com diversas caractersticas muito semelhantes, e fomos acompanhando-as,
ao longo do tempo, para fazer o caso-controle, identicamos que o BNDES possui
um impacto signicativo tanto em termos de produtividade quanto em termos
de crescimento da empresa. Isso um resultado tambm importante para o caso
do Brasil, porque quando se diz que o BNDES possui um impacto importante
sobre produtividade, estamos dizendo que h progresso tcnico, porque a base do
progresso tcnico a produtividade. Produtividade , evidentemente, a grande
varivel econmica, ela que conta no mdio e longo prazo. O que estamos di-
zendo o seguinte: existe um pblico que est sendo atingido pelo BNDES, que
tem impacto signicativo sobre a produtividade dessas empresas.
Podem-se caracterizar as empresas nanciadas e no nanciadas pelo BNDES.
Aproximadamente, um tero do investimento em P&D que realizado pelas rmas
industriais brasileiras feito por rmas que esto dentro da carteira do BNDES,
excluda a Petrobras. No precisa explicar o porqu. Razo bvia.
Um pouco da atuao da Petrobras. A gente trouxe aqui a atuao da Petrobras
s para caracterizar sua importncia para o caso brasileiro. Para se ter uma ideia
do que o impacto tecnolgico da Petrobras, se pegarmos todos os engenheiros
deste pas, com carteira assinada, 39% deles esto empregados em empresas for-
necedoras da Petrobras. Isso s para vocs terem uma ideia do que signica esta
empresa para este pas e o seu impacto.
161
Outro nmero que talvez interesse a vocs. A Petrobras, por exemplo, em
2006, fez 774 contratos tecnolgicos com universidades e instituies de pesquisas
neste pas, no valor de R$ 1 bilho. Ns estamos falando de um investimento
grande, de um impacto grande: R$ 1 bilho em contrataes fora da Petrobras;
no estamos falando de investimentos da Petrobras no Cenpes. Esta a grande
agenda de pesquisa e possui um impacto signicativo daqui em diante, e deve ser
vista de forma importante, principalmente porque ela a estatal brasileira que
nos prximos anos vai mudar a base produtiva e a indstria brasileira. Diversos
segmentos que hoje esto produzindo na indstria brasileira deixaro de produzir
nos prximos 20 anos, e a indstria brasileira passar a produzir outras coisas que
hoje no produz. Nesse processo de transformao da estrutura produtiva brasileira,
que acontecer nos prximos 10, 20 anos, o BNDES e a FINEP tero um papel
importante, e a Petrobras, dependendo da forma e da velocidade com que se extrai
petrleo do cho, ter tambm um impacto relevante nesse aspecto.
Eu s queria ressaltar um ponto, um grande argumento que a gente sempre traz,
que a pergunta: fomentar P&D ampliaria o investimento em capital fsico? Isso
possui uma razo terica importante. Pode-se fazer inovao tecnolgica realizando
investimentos; investimento carrega inovao tecnolgica. Se voc car dez anos
sem trocar um computador e de repente trocar um na sua casa, o novo computador
vai fazer diversas outras coisas que o outro no fazia. Inovao tecnolgica lanar
produto ou processo novo no mercado. Isso inovao tecnolgica. Pode-se fazer isso
via investimento, normalmente. A grande questo que existe uma associao muito
prxima entre investimento e P&D, que j outro tipo de inovao, digamos, com
mais contedo de conhecimento. S que, geralmente, as pessoas dizem o seguinte:
P&D vem depois do investimento em capital fsico. Ns estamos argumentando que
esse caminho existe, est comprovado na literatura, mas, no entanto, ns comprova-
mos aqui o sentido de causalidade entre P&D e investimento em capital fsico, isto
, investimento em P&D tambm aumenta o investimento em capital fsico.
Isto aqui um retrato do que a indstria brasileira: 1.114 empresas repre-
sentam 43% da indstria brasileira. Elas so as empresas lderes, que possuem
escala, mas existe um conjunto de empresas seguidoras, um conjunto grande de
empresas frgeis e outro conjunto de empresas emergentes.
Um pouco do que investimento dessas empresas. Aqui retomo quele nmero,
que falei para vocs, dos investimentos em P&D e a participao privada. Financia-
mento a P&D no Brasil, basicamente, era feito a partir de recurso prprio. Em torno
de 95% dos investimentos que as empresas lderes fazem em P&D so realizados com
base em recursos prprios. Se voc comparar, esse nmero totalmente diferente
162
MELLO
nos pases desenvolvidos. Por isso que o BNDES est investindo em P&D, talvez
devesse investir um pouco mais rpido. Mas, de qualquer modo, importante que
se tenham esses nmeros em mente.
O importante desse debate todo o seguinte: ns acompanhamos 23.892
empresas; para no mentir, so 92, no 93 nem 91. Ns acompanhamos essas
empresas ao longo do tempo e identicamos que existe um sentido de causalidade
entre empresas que investem em P&D e que investem mais em capital fsico. Por
que h esse sentido de causalidade? Porque, quando voc gera novos produtos e
processos, precisa melhorar sua linha de produo e voc vai correr atrs do in-
vestimento tambm, e assim por diante. Existe essa relao de causalidade e isso
importante para aumentar a taxa de investimento sobre o PIB. Algumas evidncias
de investimento: empresas que investem em P&D investiram, em mdia, 17%
a mais em capital fsico. O exerccio economtrico feito todo bonitinho, com
paper publicado, levando em conta causalidade, endogenia e tudo aquilo que o
rigor tcnico e ns, pesquisadores, exigimos para esse tipo de coisa.
Eu s queria falar um pouco do ncleo da indstria. O que o ncleo da
indstria, em nossa opinio? Este um pas da grande empresa. Este pas s vai
se desenvolver com grandes empresas, com grandes conglomerados, com grandes
aes. Somos um pas que possui uma localizao geogrca no mundo no muito
boa, elevados custos de transporte e onde escala de produo importante. Nosso
desenvolvimento industrial puxado pelos grandes grupos econmicos e assim
que funciona para um pas grande. Ns somos um pas de escala de produo.
Isso no signica que a pequena empresa no tenha o seu papel e que o
BNDES no deva fazer o que j faz, com o carto BNDES e com outras diversas
coisas. Esse tipo de ao na pequena empresa deve continuar sendo feito, sem
problema. O que temos de entender que o pas alavancado por um ncleo
de empresas e esse ncleo formado por empresas de grande porte. O grande
problema da economia brasileira, nos prximos anos, fazer com que esse ncleo
diversique sua produo em direo a algumas oportunidades que estaro abertas,
principalmente no pr-sal. E a diversicao da produo da rma depende de
criar competncias a partir das competncias que j existem. E criar competncias
signica investir em P&D. Essa a ideia.
Isso est caracterizado a seguir. Do investimento em bens de capital, 74%
esse nmero est, atualmente, em torno de 85% do investimento em bens de
capital so realizados pelas empresas que tm mais de 500 pessoas ocupadas.
Grande parte dos investimentos em P&D, 92,7%, realizada pelas empresas que
possuem mais de 500 pessoas ocupadas.
163
Um pouco das caractersticas dessas empresas. Ns mapeamos as empresas
nanciadas pelo BNDES e pela FINEP ao longo do tempo. O Ipea sabe quais so
essas empresas uma a uma. Isso foi feito em uma cooperao com o BNDES. O
BNDES e a FINEP tambm sabem quais so essas empresas. E este o ncleo da
indstria. Existem ao redor de 1.400 empresas; no entanto, apenas um nucleozi-
nho investe em P&D de grande escala. A atuao do BNDES, da Petrobras e da
FINEP j se encontra no ncleo. A questo toda como se alavanca isso ao longo
do tempo. Do ponto de vista setorial, h algumas discusses, mas h tambm uma
questo regional, que algo importante do ponto de vista do desenvolvimento,
pois atuao no ncleo pode signicar uma concentrao.
Sintetizando, o que estamos argumentando aqui que os bancos pblicos
brasileiros vo ter necessariamente sua atuao no desenvolvimento brasileiro.
Nesse pas absolutamente inimaginvel o desenvolvimento sem banco pblico,
e principalmente sem o BNDES. O BNDES vai ter de se reformular um pouco
nos prximos anos para atuar em algumas reas em que no atua. A FINEP tem
de crescer porque ela no expressiva.
O segundo argumento fundamental que o Brasil possui um tecido industrial
relativamente bom, em que h a capacidade de se criar competncias e de atuar
em outros segmentos, e existe um ncleo. Precisa-se diversicar a produo desse
ncleo, criar grandes conglomerados e grandes operaes.
Os bancos brasileiros pblicos se justicam por qu? Operaes de elevados
custos, altos riscos e grandes volumes s podem ser feitas com a atuao do Estado,
uma vez que os retornos sociais esto muito acima dos retornos privados e temos
de desenvolver este pas. No h alternativa nos prximos anos.
O ltimo recadinho : quem quiser fazer pesquisa econmica nos prximos
anos deve possuir algum paper publicado na rea de petrleo. Quem no quiser,
vai estar fora da agenda. A agenda dos prximos 20 anos deste pas petrleo, em
suas vrias naturezas, mas petrleo.
Danilo Coelho Agora, passo a palavra para o professor Daniel Blume.
Daniel Blume Bom-dia a todos e obrigado por me receberem aqui.
muito interessante, para mim, ouvir sobre as diferentes pesquisas acon-
tecendo no Brasil sobre o impacto das empresas estatais, o seu papel, e, em par-
ticular, olhar para os bancos. Minha apresentao vai ser um pouco diferente do
que temos visto at agora. Eu realmente no estou apresentando um projeto de
pesquisa sobre quais so os impactos das estatais. A OCDE est mais centrada na
defesa das polticas, e est realmente tentando, por meio de mudanas nas polticas,
164
MELLO
fazer com que as empresas estatais tenham um melhor desempenho. Por isso, no
tanto qual o impacto, mas como podemos melhor-lo. realmente mais sobre
isso o que vou falar hoje.
Minha apresentao ser em quatro partes. Primeiro por que as empresas
estatais esto chamando tanta ateno na agenda internacional? Por que a OCDE
est focando nessa rea em especial? Em segundo lugar, vou apresentar as dire- Em segundo lugar, vou apresentar as dire-
trizes da OCDE sobre governana corporativa das empresas estatais,
23
que tm
sido adotadas pelos pases-membros da OCDE, e suas caractersticas. Em terceiro
lugar, irei para as prioridades polticas especcas nessas diretrizes e, nalmente,
concluirei com algumas implicaes para o Brasil.
Em primeiro lugar, por que a governana das empresas pblicas to impor- por que a governana das empresas pblicas to impor-
tante na agenda internacional de polticas pblicas? Bem, a OCDE atingiu um es- Bem, a OCDE atingiu um es-
tgio, no incio de 2000, que parece mostrar que a privatizao realmente percorreu
muitos pases nas dcadas de 1980 e 1990, mas hoje ainda restam muitas empresas
pblicas. Acho que houve uma espcie de Consenso de Washington, porque as
empresas pblicas eram muito difceis de administrar bem e todo mundo achava
que se deveria privatiz-las. Esse tipo de fase quase acabou com a OCDE no incio
dos anos 2000, quando comeamos a car pressionados pelos pases-membros.
Ainda h um nmero signicativo de empresas estatais tambm nas economias da
OCDE e esto aqui para car. Como podemos torn-las melhores?
Eles convidaram a OCDE para desenvolver essas diretrizes com o intuito de
olhar para a questo. As empresas pblicas nos pases da OCDE ainda so bastante
signicativas: o valor de seus ativos superior a 20% do PIB em pases como Fin-
lndia, Repblica Eslovaca, Sucia, Itlia, Frana e Coreia. No coincidentemente,
esses pases esto entre os mais ativos em defender o desenvolvimento dessas di-
retrizes, baseados em suas experincias, porque as empresas estatais permanecem
sendo uma parte muito importante de suas economias. Eles tambm representam
uma parte muito importante para a capitalizao do mercado de aes. Por exem-
plo, so mais de 10% na Turquia e na Repblica Tcheca, mais de 30% das aes
negociadas na Itlia, na Finlndia, na Grcia e mais de 50% na Noruega, sendo,
assim, uma parte considervel em alguns pases da OCDE.
Algumas empresas pblicas so, muitas vezes, mais importantes em muitos
pases no pertencentes OCDE do que nos pases da OCDE. Quero dizer, os
primeiros pases examinados que olhamos com mais ateno so China, ndia e
23. OECD. Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises. 2005. Disponvel, na verso em portugus, em: <http://www.
oecd.org/dataoecd/39/12/42524177.pdf>
165
Rssia, onde elas realmente desempenham um papel importante na economia, e
tambm aqui no Brasil, onde algumas das maiores empresas fazem negcios na
Bolsa. Ns acabamos de ouvir sobre a Petrobras agora, que enorme. E na frica
do Sul, onde constituem uma parte muito importante de sua economia. O exemplo
recente mais impressionante de quo importante pode ser uma empresa pblica para
uma economia o caso da Eskom, empresa de eletricidade da frica do Sul, que
comeou a sofrer grandes problemas com a falta de investimentos. Eles comearam
a ter apages macios. No era apenas um problema de uma estatal ruim. O que
isso queria dizer era que a economia parou de funcionar, as mentes no conseguiam
funcionar, nada conseguia funcionar, porque o setor de energia eltrica no estava
funcionando, porque no estava sendo bem regulado. Essa era a razo principal e
a segunda foi que a presso para a reforma veio da globalizao, com o fato de que
ela aumenta a concorrncia, aumenta as operaes transfronteirias de empresas.
Dessa forma, as estatais no poderiam operar mais como monoplios.
A concorrncia estava se intensicando, e os pases descobriram que tinham
de se adaptar. Uma das principais tendncias da reestruturao entre os pases da
OCDE tem sido uma espcie de centralizao da funo de propriedade, portanto,
um esforo para observar, em nvel central, como as empresas pblicas podem me-
lhorar, tentando trabalhar por todo o pas e trabalhando por essas mudanas. Esse
movimento de centralizao aconteceu na Holanda, na Sucia, na Dinamarca, na
Noruega, no Reino Unido, na Frana, na Finlndia, e agora algumas economias
emergentes deveriam tentar avanar nessa direo. Eles no chegaram l ainda,
mas o debate forte no Chile, onde h uma legislao pendente para centralizar
ainda mais a funo de propriedade, e tambm na frica do Sul.
Outro elemento a presso do crdito para as reformas das empresas pblicas.
Muitas dessas empresas pblicas tm enfrentado diculdades nanceiras. Um exemplo
de destaque foi a France Telecom, que em 2001 sofreu 9 bilhes de euros em perdas e
o seu capital prprio diminuiu 12 bilhes. Na reviso posterior do que aconteceu na
Frana, alguns relatrios foram realizados e descobriram que essas perdas realmente
estavam relacionadas com falhas de governana corporativa, o que est criando uma
presso para as reformas. Empresas estatais se diferenciam de empresas do setor privado
por enfrentar alguns desaos particulares, especcos s empresas estatais.
Primeiro, a funo de propriedade do Estado, em alguns pases, , muitas
vezes, completamente passiva; eles realmente no as scalizam de forma ecaz. Em
outros, o oposto: h interferncia poltica o tempo todo, interveno demais.
H tambm um problema: ao contrrio de empresa do setor privado, as estatais
no possuem uma forte restrio oramentria; no podem ir falncia. Caso
166
MELLO
se deparem com problemas, podem ser socorridas, e isso cria menos disciplina
sobre os objetivos comerciais das empresas pblicas. Finalmente, e talvez um dos
problemas mais difceis de superar, a complexidade da cadeia de prestao de
contas (accountability). difcil saber quem est no comando, porque o Parlamento
pode achar que est no comando, o ministrio do setor pode achar que est no
comando o ministro das Finanas pode achar isso ou a prpria burocracia
pode causar difucldades nesse sentido. Portanto, se no car claro, isso pode
levar a problemas. Um quinto elemento de presso para a reforma de governana
das empresas pblicas so os benefcios esperados que poderiam ser alcanados.
Se voc zer essas reformas, pode evitar problemas graves e inesperados, como o
que testemunhamos no passado recente.
H ganhos de ecincia, no apenas em termos de atingir os objetivos comer- H ganhos de ecincia, no apenas em termos de atingir os objetivos comer-
ciais, mas tambm em termos dos objetivos da poltica, dos objetivos sociais que se
deseja alcanar. Por isso, reconhece-se que, se uma empresa est sob a administrao do
Estado, no se trata apenas de obter lucro; mantm-se sob a administrao do Estado
porque h esses outros objetivos; mas preciso tambm uma boa governana para se
conseguir atingi-los. Isso leva a uma melhor valorao dos ativos do Estado e tambm
pode facilitar o avano para a privatizao, porque, se eles esto bem administrados,
tero maior valor no mercado e o Estado pode obter mais dinheiro com isso. A boa
governana pode facilitar o acesso das empresas estatais ao capital tanto sob a forma
de dvida quanto sob a forma de capital prprio e as empresas estatais com boa go-
vernana concorrero melhor com seus concorrentes privados, o que pode contribuir
para a sustentabilidade fsica do oramento do Estado.
O ltimo elemento a que me referi como um elemento de presso para
reformas tambm que essas demandas so provenientes de pases no membros
da OCDE e de economias emergentes, que esto enfrentando vrios problemas
de baixo desempenho de empresas estatais. Eles expressaram forte demanda da
OCDE, pressionada a trabalhar com eles, e desde que emitimos as diretrizes da
OCDE sobre governana corporativa em empresas pblicas em 2005, lanamos
vrios programas em diferentes regies. Temos uma rede global sobre governana
corporativa de empresas pblicas. Temos uma rede asitica, uma rede no Oriente
Mdio e no Norte da frica, e tambm uma na frica Meridional. No temos
ainda uma rede desse tipo na Amrica Latina, mas temos uma mesa-redonda para
a governana corporativa para o setor privado. Em Braslia, o MPOG tem falado
conosco sobre a possibilidade de lanar uma rede desse tipo, e ser um agente fun-
damental para que isso talvez acontea em breve.
167
Passando para a segunda parte da minha apresentao. Qual tem sido a resposta
da OCDE a essa presso ou ao desejo de reforma das empresas estatais? Em 2005,
publicamos as diretrizes sobre a governana corporativa das empresas estatais. Na
verdade, a OCDE levou quatro anos para desenvolv-las, a partir do momento em
que os pases nos pediram para faz-las. Foi um processo lento, que envolveu con- Foi um processo lento, que envolveu con- Foi um processo lento, que envolveu con-
sultas com muitos grupos diferentes os pases no membros, bem como os pases
membros da OCDE. Elas foram adotadas em 2005, com base em uma pesquisa
conduzida pela OCDE, dos pases-membros da OCDE e suas melhores prticas.
No o tipo de pesquisa emprica intensiva como a que vimos nas quatro primeiras
apresentaes, mas, realmente, mais aquilo que as agncias reguladoras disseram
que funcionou para elas, o que tem sido ecaz e, em seguida, a adoo das suas
recomendaes para melhores prticas. Gostaria de passar por cinco dos elementos-
chave das diretrizes nossas principais prioridades polticas, que acho que tambm
so aplicveis ao Brasil. uma oportunidade para discutir, nos nossos comentrios,
depois se as pessoas sentirem que h alguns elementos no aplicveis ao Brasil. Vou
detalhar cada um separadamente.
A primeira rea a de assegurar a igualdade de condies (level playing) com
empresas do setor privado, para haver uma concorrncia justa, assegurando a separao
da funo do Estado como proprietrio das funes de formulao de polticas e de
regulaes.
Em segundo lugar, fortalecer a funo de propriedade, no mbito da admi- Em segundo lugar, fortalecer a funo de propriedade, no mbito da admi-
nistrao do Estado, isto , a tendncia tem sido a de centralizar a coordenao para
concentrar recursos. Portanto, h mais expertise no Estado sobre como operar bem
as estatais, e no apenas ter cada ministrio operando-as de forma diferente.
Em terceiro lugar, melhorar a transparncia dos objetivos e do desempenho
das empresas pblicas e sua prestao de contas para com o Estado como acionista,
mas tambm para as mdias e a sociedade como um todo.
Em quarto lugar, fortalecer os conselhos das estatais, como uma forma de garantir
uma scalizao prossional e comercialmente orientada para o melhor interesse da
empresa. Essa uma maneira de se obter algum grau de estabilidade e independncia
da interveno poltica do Estado. Quanto mais forte o conselho, talvez, menor a
esfera de ao para o ministro intervir, dia a dia, segundo sua agenda pessoal, o que
foi falado anteriormente.
Finalmente, proporcionar um tratamento equitativo dos acionistas no
controladores. Quando uma empresa estatal est cotada na bolsa, h a questo
em que todos os titulares recebem tratamento igual ou apenas o Estado desfruta
de vantagens especiais.
168
MELLO
A primeira rea, garantir a igualdade de condies com o setor privado, ,
provavelmente, a maior prioridade da OCDE. Estamos passando por um processo
agora de expandir a OCDE e aceitar novos membros, e parte desse processo ter
que se inscrever para essas recomendaes.
Esperamos que o Brasil um dia tambm passe por esse processo e se inscreva
para essas recomendaes. Essa, em especial, aquela que tem sido enfatizada no pro-
cesso, garantindo esse nvel de igualdade para a concorrncia e separando a regulao
e a funo de acionista. Assim, em outras palavras, o ministrio que est denindo as
regulamentaes no deve, ao mesmo tempo, operar uma empresa estatal. preciso
haver uma separao clara para que se garanta uma concorrncia justa.
Em segundo lugar, as empresas pblicas no esto impedidas de ter um servio
pblico ou um objetivo social ou de poltica pblica, apenas importante que
seja transparente, que seja explicado e apresentado de uma forma em que se veja
se h objetivos na poltica pblica que custam mais do que um objetivo comercial
normal, que pago de alguma forma, que claramente orado.
Em terceiro lugar, as orientaes incentivam a harmonizao das formas
jurdicas, de modo que as empresas estatais e privadas so tratadas da mesma
forma. Finalmente, as diretrizes pedem exibilidade nas estruturas de capital das
empresas pblicas para condies comparativas, relacionadas ao seu acesso ao
nanciamento. Isso requer que todas as relaes entre empresas estatais e bancos
estatais, e instituies nanceiras e outras empresas estatais, devam ser baseadas em
motivos puramente comerciais. Em outras palavras, obtm-se as mesmas condies
de emprstimo que se obteria no setor privado.
A segunda prioridade dessas diretrizes reforar a funo de propriedade no
mbito da administrao do Estado. As diretrizes recomendam essa centralizao,
com o objetivo de obter uma consistncia poltica em todo o governo, uma exi-
bilidade maior de recursos e uma expertise mais centralizada para aplicar em todo
o governo. Elas tambm requerem um esclarecimento, ou reforo da prestao
de contas, vis--vis os parlamentos, e elas estimulam os governos a desenvolver e
divulgar polticas claras para o Parlamento como um todo sobre como os governos
esto administrando o patrimnio das empresas estatais.
Finalmente, as recomendaes centrais so para que os governos no se envol- Finalmente, as recomendaes centrais so para que os governos no se envol-
vam, diretamente, na gesto do dia a dia das empresas pblicas, mas que respeitem a
independncia de seus conselhos e permitam-lhes exercer as suas responsabilidades.
Uma questo crucial para o Estado criar um processo bem estruturado e transpa-
rente de nomeao dos conselhos das empresas pblicas, baseado em competncias
e habilidades e, portanto, no apontando os amigos dos ministros ou os membros
169
dos partidos polticos, que podem no ter qualicao prossional e competncia,
mas denindo a criao de uma estrutura com um comit de nomeao, ou outros
meios, para garantir que a nfase seja dada sobre as competncias e habilidades.
A terceira rea prioritria para a OCDE melhorar a transparncia dos
objetivos e do desempenho das empresas pblicas. As diretrizes recomendam que
o Estado publique relatrios consistentes e agregados sobre empresas pblicas,
permitindo que o pblico em geral, o Parlamento e as mdias tenham uma viso
clara de seu desempenho, e de como essas empresas estatais esto evoluindo ao
longo do tempo. Eles pediram reforo do controle interno e de auditorias externas
e independentes, com base em normas internacionais e em particular para empresas
estatais grandes e de capital aberto. Eles tambm chamaram a ateno para ques- Eles tambm chamaram a ateno para ques- Eles tambm chamaram a ateno para ques-
tes especcas, tais como divulgao de fatores de risco material e de operaes
relevantes com entidades relacionadas. Essa uma vulnerabilidade especca de
empresas estatais, a questo das operaes com partes relacionadas, porque h um
grande potencial para o abuso, nesse caso. Qualquer assistncia nanceira recebida
do Estado, incluindo garantias ou compromissos assumidos em nome do Estado,
tambm deve ser divulgada.
A quarta rea de prioridades a de fortalecer e capacitar os conselhos das
empresas pblicas. J conversamos um pouco sobre isso. uma preocupao real.
Temos uma rede global de governana de empresas estatais que se rene periodica-
mente. Em maro de 2010, nos reuniremos em Paris, e este ser o principal ponto
da agenda: como tornar os conselhos ecazes. Isso realmente um elemento-chave,
em termos de se manter um foco comercial sobre a operao de uma empresa es-
tatal, e de no haver essa forma de interveno do Estado que altera as prioridades
do dia a dia e torna o funcionamento da estatal mais difcil. Isso implica tornar
seus mandatos mais claros, permitindo-lhes desempenhar suas responsabilidades de
forma independente. recomendvel que as empresas pblicas tenham realmente
a capacidade de nomear o presidente, em vez de o ministrio fazer isso, e tambm
sejam capazes de remov-los. No posso dizer que todos os pases da OCDE sigam
isto; muitos no seguem. Essa uma das reas mais controversas, mas algo que
pretendem ou tentam incitar os pases a fazerem. J mencionei tambm o fato de
o processo de nomeao dar nfase a competncias e habilidades, e recomenda-se
tambm que os conselhos tenham uma espcie de processo de avaliao sistemtica,
que mantenha a nfase, novamente, em competncias e habilidades.
A quinta e ltima rea de prioridade para as diretrizes fornecer um tratamento
equitativo aos acionistas no controladores minoritrios, e eu devo dizer que abrir o
capital das empresas pblicas tende a reforar a boa governana corporativa. Quero
170
MELLO
dizer uma coisa: quando se olha para a Petrobras e a Pemex, e onde estiveram muitos
anos atrs, talvez elas estivessem hoje em nvel semelhante, mas a Pemex sofreu por-
que se manteve 100% estatal e controlada por um ministrio, enquanto a Petrobras
foi aberta ao mercado e trouxe acionistas. Quando voc faz isso, uma espcie de
peso e contrapeso que mantm a presso sobre o governo para manter os objetivos
comerciais de empresas pblicas, de modo que isso tambm proporciona valor aos
acionistas minoritrios. algo em que o Brasil est frente de vrios outros pases
da Amrica Latina, em particular, onde geralmente as empresas estatais tendem a ser
100% estatais e no so to abertas ao mercado. O Brasil possui muito poucas que
so abertas ao mercado, e isso tem feito uma grande diferena.
No posso dizer que esse mesmo tratamento, necessariamente, ocorra de
forma homognea. Quer dizer, acho que no Brasil h uma ao golden share com
poderes, em que os acionistas so capazes de tomar decises, mesmo quando eles
no tm a maioria dos votos. Isso algo desejvel para mudar, se o Brasil quiser.
Na Unio Europeia, por exemplo, isso no permitido mesmo. H essa nfase em
prover igualdade de poder entre os acionistas, proporcionalmente ao nmero de
aes com direito a voto. Isso tem um impacto positivo de valorao das empresas
estatais; relevante para a percepo geral do Estado como um proprietrio, e de-
sencoraja o Estado a perseguir objetivos fora do interesse das empresas pblicas.
Quais so as implicaes disso para o Brasil? Em primeiro lugar, devo dizer
que o Brasil trabalha em estreita colaborao com a OCDE, atravs do MPOG, e
do DEST. Eu acho que sua diretoria deveria estar aqui conosco, mas eles esto co-
memorando o trigsimo aniversrio da formao do seu departamento, de modo que
no podem estar aqui hoje. Eles estavam em Paris na nossa reunio de Comit do
Grupo de Trabalho sobre Governana Corporativa em Empresas Estatais e falaram
sobre o desejo de se tornarem participantes regulares do processo. A OCDE ter
muito prazer em aceitar que participem do processo, para que eles possam aprender
com as prticas da OCDE. Acho que h tambm uma questo de quanta inuncia
eles possuem, em termos da governana total no sistema de propriedade no Brasil,
porque eles me disseram que, na verdade, s possuem interesse na participao
acionria de nove empresas estatais e eu acho que h mais de 100 em nvel federal.
Eles tambm desempenham o papel de coordenao com outras partes do governo;
isso algo que iremos trabalhar com eles.
Eu tambm mencionei que eles esto falando sobre a possibilidade de lanar
uma espcie de dilogo sobre polticas com outros pases da Amrica Latina e talvez
tambm com outros pases do BRIC. Em Paris, na semana passada, eles jantaram com
o diretor-geral da ndia e das entidades estatais sul-africanas, trocando experincias
171
e enfrentando desaos semelhantes. Algo que eles querem trazer o intercmbio de
experincias, e como eles podem fazer um melhor intercmbio com outros pases.
Acho que algo que ir aumentar a cooperao. Estamos numa fase inicial e no
posso dar muitos detalhes sobre o acesso estrutura (framework) das empresas estatais
do Brasil, porque ainda tenho muito a aprender, bem como a OCDE, sobre o que
o Brasil quer realizar em termos de melhorias. Temos uma discusso com eles sobre
fazer possivelmente algum tipo de reviso das diretrizes, o que pode no acontecer
imediatamente, mas algo que acho que ambos gostaramos de trabalhar.
Enquanto avanamos nessa cooperao, h algumas perguntas que eu faria, e
que seriam provavelmente questes prioritrias a se dar ateno. Eu me perguntaria
se a coordenao central da funo de propriedade do Estado e as polticas podem
ou devem ser reforadas, de acordo com a tendncia da OCDE. Existe separao
suciente entre o desenvolvimento da poltica do Estado e a superviso da regulao
de setores especcos e sua gesto de empresas pblicas nos mesmos setores, como
no setor bancrio e de energia, para garantir a igualdade de condies? O que deve
ou o que o Brasil pode fazer para fortalecer o desempenho dos seus conselhos, a
m de reforar a sua governana corporativa nas empresas estatais?
Minhas concluses gerais. As diretrizes da OCDE sobre governana corpora-
tiva das empresas estatais so tanto um resultado de uma tendncia mundial mais
ampla de reforma das empresas estatais quanto uma parte do esforo para apoiar
maiores reformas. As suas prioridades incluem maneiras de dirigir melhor as es-
tatais, com a nalidade de apoiar no s um maior desenvolvimento econmico,
mas tambm de obter xito nos objetivos de poltica que as empresas estatais tm.
O Brasil est participando dessa tendncia, mas o grau e o escopo das melhorias
ainda continuam por ser vistos. Muito obrigado.
Danilo Coelho Obrigado, Daniel. Agora, vou abrir para perguntas. Gostaria
que antes de a pessoa formular a pergunta, por favor, se identicasse. Vou comear
perguntando.
Tanto o Armando Castelar quanto o Ernani Torres, em suas apresentaes,
tiveram sempre a preocupao de que os bancos pblicos, o BNDES, no deveriam
inibir o desenvolvimento do sistema nanceiro privado. E o Armando fez questo de
mostrar evidncias de que os bancos pblicos estavam inibindo o desenvolvimento
do setor privado e que era hora de os bancos pblicos comearem a retirar-se ou
ento mudarem o seu foco. O Ernani mostrou a atuao do BNDES de estimular
o mercado de capitais brasileiro. E depois o Joo Manoel mostrou a evidncia
utilizando dados de 2000 de que os bancos pblicos no estavam estimulando
a concorrncia do setor privado. No incio da apresentao, ele tambm falou:
172
MELLO
Isso tambm no quer dizer que seja bom ou ruim, porque depende do papel,
mas vrias vezes as autoridades governamentais falam ou a sociedade pede uma
concorrncia maior no setor bancrio. H essa presso. Inclusive, faz pouco tempo,
no incio do ano de 2009, quando se estava na crise, o BB comeou a adotar uma
poltica mais agressiva e alguns segmentos do setor privado falaram: Cuidado,
porque isso pode atingir os bancos privados. Se comear a diminuir a taxa de
juros, segundo eles, de maneira irresponsvel, voc pode comprometer a solidez
do sistema privado. Nos dados que ele mostrou, isso no acontece; mas os dados
eram do ano 2000. Eu gostaria de saber do Armando, do Ernani e do Joo Manoel
se a postura dos bancos pblicos mudou de 2000 para c.
E outra coisa tambm que o Ernani, acho, fala muito da questo de falhas
de mercado e mercados incompletos, isto , que os bancos pblicos e o BNDES
estariam atuando em reas que no existiam e que o setor privado no estava l
por motivos informacionais. J o Armando fala: Eu acho que, hoje, preciso
olhar a questo da externalidade. Os bancos pblicos, o BNDES, tm que in-
vestir em setores de maiores benefcios sociais e agora resta saber se eles possuem
capacidade para tal, se esto conseguindo fazer isso. E o Joo De Negri mostrou
que o investimento em P&D no tem crescido no Brasil, mas falou que, a partir
de 2003, o BNDES passou a se preocupar mais com a questo, mas, pelo visto, o
investimento continua estvel. E pode ser tambm a histria do Armando: Est
sendo incapaz de investir; qual a diculdade?
Agora, uma pergunta para todos e para o Daniel. H pouco tempo, li um
artigo do Fabio Giambiagi no livro Brasil ps-Crise: Agenda para a Prxima Dca-
da, sugerindo uma mudana na estrutura de governana do BNDES, tornando-o
mais transparente, mais parecido com a das empresas de capital aberto. Inclusive,
o Armando falou: O BNDES agora no est querendo que a CGU tenha o poder
de ter de pegar informao, alegando sigilo bancrio. Queria saber qual a ex-
perincia de bancos de desenvolvimento na estrutura da organizao, porque o
Armando falou mais sobre empresas estatais, mas no especicamente sobre bancos
de desenvolvimento. Queria saber mais sobre a questo da governana.
Armando Castelar Acho que estava implcito no que falei. Essa uma
questo essencialmente emprica. Pode haver explicaes, argumentos para um lado
ou argumentos para o outro. Acho que, para essas vrias questes que voc colocou,
a resposta efetiva exigiria estudos empricos especcos sobre cada um dos temas
para se avaliar. Acho que parte do que seria bom tirar de concluso de um painel
como este o fato de que deveria haver mais pesquisa nessas reas e mais pesquisa
emprica para responder a essas vrias questes e, em certo sentido, para saber qual
das posies aqui colocadas efetivamente se aplica a cada caso particular.
173
Em relao a mercados de capitais, um exemplo: o BNDES que acho que
foi o foco da sua questo possui toda uma estrutura no BNDESPAR que realiza
atividades por meio de mercados de capitais h muitos anos, inclusive quando o
mercado de capitais no Brasil era pouqussimo desenvolvido. Inquestionavelmen-
te, ao utilizar o mercado de capitais para determinado tipo de atividade, se est
incentivando o mercado de capitais.
Por outro lado e acho que este outro lado menos lembrado , tambm
penso que o BNDES desincentiva o mercado de capitais. Discordando do Ernani,
creio que o BNDES no o lender of last resort (emprestador de ltima instncia)
no Brasil. O BNDES o lender of rst resort (emprestador de primeira instncia)
do Brasil porque qualquer empresa no Brasil vai primeiro ao BNDES do que a
qualquer outro lugar, porque muito mais barato pegar dinheiro no BNDES do
que em qualquer outro lugar. De outra maneira, seria difcil entender, por exem-
plo, por que a Vale pega um emprstimo gigantesco de muitos bilhes de reais no
BNDES quando pode se nanciar em qualquer outro lugar do mundo. Eu lembro
que, por exemplo, quando a Vale estava comprando a Inco, ela possua um enorme
emprstimo j negociado com bancos l fora, mas o presidente do BNDES na
poca disse: No, no, a gente vai conseguir nanciar a Vale nesta operao, sim,
a Vale uma grande empresa, e assim por diante.
Na medida em que ele emprestador de rst resort, ele inibe o mercado de
capitais no sentido de que provavelmente procura projetos de baixo risco, pois,
obviamente, o BNDES tem uma cultura bancria da melhor qualidade.
o ideal. Que banco no gostaria de emprestar os seus recursos para a Vale,
ou para a Petrobras? As melhores empresas acabam pegando dinheiro no BNDES.
Seriam empresas que, por excelncia, poderiam ir ao mercado de capitais. A Vale
poderia ter se nanciado no mercado de capitais. Daria uma escala ao mercado,
que facilitaria a entrada, depois, de empresas menores, empresas que teriam menor
capacidade de se nanciar num mercado pequeno. A questo da escala muito
importante, at porque grandes empresas tm mais capacidade de promover o
desenvolvimento institucional de que esses mercados necessitam.
De novo, qual das duas a mais forte, uma questo emprica. Ainda um
ponto aqui de que o Ernani falou muito no vou entrar em todos os pontos e
a ideia aqui no polemizar foi a Embraer. Citou que bom o Brasil estar na
mesma liga que os Estados Unidos e o Canad, em exportar avies, e que, sem o
BNDES, a gente no estaria exportando avies. Acho que uma verdade. Concor-
do com ele. A pergunta : a gente quer estar na mesma liga que Estados Unidos e
Canad, exportando avio, ou ter o mesmo nvel educacional, por exemplo, que
174
MELLO
Estados Unidos e Canad tm? A gente exporta avio como os dois, mas temos
uma populao que possui um nvel educacional fraqussimo. Ser que o dinheiro
foi mais bem aplicado, subsidiando avio que vendido para o exterior, e tornan-
do a Embraer uma empresa lucrativa, ou investindo esse dinheiro em educao?
O que promove melhor o desenvolvimento no Brasil? De novo, uma questo
emprica.
Obviamente, acho que esse ponto foi bem enfatizado pelo Ernani e concordo
com ele. Essas escolhas de se bancos pblicos vo existir, se se nanciar avio, no
so escolhas denidas por critrios de avaliao econmica, mas, obviamente, por
questes de preferncias polticas e, talvez, pelo prprio orgulho da populao de
exportar avio, ou por alguma coisa que acaba inuindo nessas decises. Mas acho
que, dentro de um instituto de pesquisa econmica, a tica com que se deveria
olhar no essa. Deve-se aceitar essa escolha, obviamente, porque vivemos numa
democracia, mas preciso avaliar se essa escolha, do ponto de vista da maximizao
do bem-estar social e da promoo do crescimento, a melhor escolha ou no. De
novo, isso alguma coisa que precisa ser mais bem avaliada.
Acho que, por excelncia, esse tipo de avaliao tem de ser em nvel micro, a
exemplo do que o Joo Manoel apresentou aqui. E nesse sentido que penso que
esses dados devam ser abertos populao e academia, em particular. A gente
deve ter acesso aos dados dos emprstimos concedidos com recursos subsidiados
do Tesouro. Aqui novamente um dado que o Ernani citou e que eu coloco como
questo para ele: em que medida realmente o retorno sobre o patrimnio lquido
de um banco, que obtm parcela do volume de subsdios que o BNDES recebe do
Tesouro Nacional, diz alguma coisa? Isso reete a ecincia do banco ou reete,
simplesmente, a apropriao de uma parte dos subsdios concedidos?
A gente no pode comparar o retorno do BNDES com o retorno de um
banco que se nancia no mercado privado a um custo e com garantias que o banco
privado tem, e no com as garantias implcitas que um banco pblico tem. De
novo, uma questo emprica. Por si s, o nmero no mostra necessariamente
um resultado de ecincia, mas sim simplesmente um resultado de que parte
desse subsdio mantida no banco. De novo, acho que tudo isso estaria muito
melhor esclarecido se essas informaes fossem de acesso a todos e, em particular,
da academia, e se pudessem ser feitos mais estudos sobre isso. No sei se respondi
inteiramente sua pergunta.
Danilo Coelho Obrigado. Ernani?
Ernani Torres Como vocs viram, o Armando gosta de provocar. Ele sempre foi
assim, no de hoje, no. Mas no vou responder a todas as provocaes. Deixe-me
175
dizer para vocs o que eu acho, depois de 30 anos. Dou aula de Economia Mone-
tria h anos e sou fascinado com a questo do desenvolvimento. Minha tese de
mestrado sobre o Japo. O meu fascnio sobre como os pases cresceram to
rpido. Como que um simples pas, que foi vtima de duas bombas atmicas,
tinha 6 milhes de desempregados, e no possuia nada, se transforma, em 25 anos,
na maior potncia do mundo ocidental, depois dos Estados Unidos? Isso um
fenmeno de mercado? por que os japoneses trabalham mais?
Essa uma discusso fascinante, do meu ponto de vista, em que muito
difcil se chegar a concluses terminais e, vamos dizer assim, muito perturbadora,
ao mesmo tempo. Como pensar isso? Eu acho que o que o mainstream produziu,
do ponto de vista de modelos, muito satisfatrio. A viso dualista, o Estado ou
mercado, um bom e o outro ruim, sempre me parece uma coisa americana.
Morei nos Estados Unidos quando era garoto e me perturbava aquela histria de
good or evil, bom ou mau. Acho que a cultura da gente um pouco diferente, a
histria da gente um pouco diferente. Isso uma maneira de ver. Quando se
torna tudo dualista, torna-se tudo simples e mais fcil. Mas, obviamente estamos
tratando aqui de coisas muito complexas. No toa que h pouca gente que
gosta do tema. Talvez este seja o nosso grande ponto de acordo: precisa-se de mais
gente para trabalhar, estudar, pesquisar e discutir isso.
Deixe-me dizer o que eu acho: o Brasil foi um grande caso de sucesso de
crescimento depois da Segunda Guerra. E isso signicou a industrializao e toda a
discusso sobre o assunto no mundo. Passamos 20 anos fora dela e voltamos agora nos
ltimos cinco anos. Tivemos problemas srios de endividamento externo. O que isso
tudo, de alguma maneira, informa? Quando voc observa os mercados nanceiros,
pode-se ver que cada um nico. Nos Estados Unidos, h um tipo de mercado; no
Canad, h outro tipo. Os modelos, por outro lado, tornam tudo igual.
Outra coisa: longo prazo uma coisa, curto prazo outra. Se o BB possui
algumas vantagens de concorrer com o Bradesco, OK. Existem interesses. Vimos
o que aconteceu com a bolha recentemente. O setor privado no tem nenhum
problema para fazer o que ele precisa fazer. Ele sabe direitinho o que tem de fazer,
corre atrs, e politicamente o faz. Por causa de determinadas estruturas, no ne-
cessariamente o que o setor privado quer fazer num determinado momento de
interesse do pas. Olhe a histria. No famoso ensaio do Gerschenkron, encontra-se
o fato de que os irmos Preire tinham criado o Crdit Mobilier, que o primeiro
grande banco com apoio do governo francs. Com qual nalidade? Para ser um
market maker. Se no se permitir que os bancos de desenvolvimento, que os bancos
pblicos, possam operar diretamente, no h um market maker.
176
MELLO
O que estamos discutindo que se precisa de market makers nos pases de-
senvolvidos, pois eles tm mercados enormes e a capacidade de se atuar atravs de
garantia monumental. No um problema de falha de mercado, porque eles
podem ter. Adoraria que o Brasil tivesse garantia. uma maravilha. Vrias pessoas
teriam a possibilidade de comprar sua casa. Acho que a distribuio de riqueza era
muito melhor e eu no acho nada satisfatrio o que aconteceu nos ltimos anos.
Existem estruturas. As empresas no Brasil que sobreviveram so timas, pois
sobreviveram 20 anos crise atrs de crise, na dcada de 1990, tomando emprstimos
no exterior e depois enfrentando uma crise cambial pela frente. A histria essa.
Todo mundo aprendeu. Ningum mais quer tomar dinheiro l fora.
Quando se olha a estrutura, que extremamente estvel, o que se percebe? Eu
no vou discutir concorrncia de banco comercial. Vamos discutir investimento a
longo prazo no Brasil, porque acho que isso o que interessa, do ponto de vista
de nanciamento. As empresas nanciam 50% do investimento e estou falando de
indstria e de infraestrutura. Residencial outra histria. O Joo mesmo mostrou.
As empresas tambm nanciam P&D diretamente. Se elas pudessem alavancar,
iriam fazer muito mais e melhor. Mas, elas no esto a por acaso. Elas esto por a
por uma histria e no so irracionais, disso eu tenho certeza. Elas sabem direitinho
o que esto fazendo do ponto de vista micro.
Quando se observa o segundo item, o BNDES. Estamos h 50 anos no
mercado. No toa que o BNDES est no mercado. Se ele no estivesse no
mercado, o que teria acontecido? A Vale teria tomado emprstimos l fora depois
de sua privatizao; no tenho a menor dvida. A Petrobras tambm. A Petrobras
s construa plataformas no exterior. Vocs sabem disso? Eu fui trabalhar em um
programa de compras internacionais na dcada de 1990 porque a Petrobras no fazia
mais nenhuma plataforma no Brasil. E o que todos os 40% dos engenheiros formados
que estavam na Petrobras, como o Joo de Negri mostrou, estariam fazendo? A gente
ia criar emprego no Canad, ia criar emprego em Cingapura. E os 170 milhes de
brasileiros? Como que se internaliza, traz riqueza para essas pessoas?
O Brasil possui uma das melhores indstrias de mquinas e equipamentos,
indstria de tecnologia, engenharia. Pode ser que a Embraer seja irrelevante e eu
esteja preocupado com o problema no Piau. Acho que irrelevante tambm. No
vou discutir isso, porque no o meu ponto. O meu ponto : se a gente quer trazer
investimento e indstria, se a gente acha que esse um caminho para frente, tem
de pensar como que se faz isso. No Brasil, h 50 anos, optou-se por fazer dessa
forma. E tem mais, o BNDES a nica instituio de desenvolvimento que sobre-
viveu onda liberal, porque no faliu. Todos os outros bancos estatais na Amrica
177
Latina foram falidos inclusive os argentinos, tambm passando por aqueles que
encolheram por questes liberais. Os peruanos encolheram. Ns somos tudo aquilo
que o manual acha que no acontece e que muito complicado explicar.
No fazemos por subsdio nossas operaes de crdito, nosso sistema de crdito;
no apropriamos subsdio, porque a gente paga ao FAT. O FAT est calibrado para
concorrer internacionalmente. Se subir a taxa, a Vale vai comprar o navio dela no
exterior. uma questo de opo. Se se quiser ter indstrias, deve-se ter um sistema
que no que exposto a um mercado que funciona s avessas. E por que funciona
s avessas? Por que h R$ 500 bilhes no mercado monetrio, que cam correndo
todo dia no mercado? Por que h que se pagar 8% ao ano, diariamente, com uma
liquidez pavorosa e com uma garantia monumental? H uma srie de coisas que
no so falhas de mercado, so estruturas em que devemos parar para pensar.
O que estamos vendo no BNDES? O Brasil atravessou 20 anos difceis. As
empresas hoje esto muito bem. O governo est muito bem, o Estado brasileiro
est muito bem. A grande oportunidade o Joo de Negri mostrou aqui e estou de
acordo o petrleo. O petrleo um grande caminho e uma grande complicao
pela frente. O grande investimento que o petrleo vai fazer s vai gerar emprego
e renda durante a fase de explorao se for produzido aqui, se os engenheiros bra-
sileiros puderem trabalhar, se a tecnologia puder ser feita no Brasil, seno, vai ser
feito tudo l fora. As empresas estrangeiras compram em qualquer lugar. Se no
houver uma Petrobras para fazer os investimentos, a cadeia nacional no vai ser
puxada pelo que vem a. Ns vamos virar uma Venezuela, uma Arbia Saudita.
Eu acho que h desaos para se parar para pensar seriamente.
Mercado BNDES. Eu no estou discutindo BB, conta bancria. Estou dizendo
o seguinte: quem nancia o investimento? As empresas nanciam; ns nanciamos.
Metade do que a gente faz atravs dos bancos. A gente quer os bancos no jogo.
muito ruim o BNDES entrar no projeto sozinho e assumir o risco inteiro. O
BNDES quer, juntamente com ele, trs, quatro, cinco bancos analisando o risco,
com a melhor tecnologia bancria, fazendo o que for necessrio. O BNDES d
dinheiro a eles para entrarem conjuntamente para bancar o risco.
Segundo, o mercado possui a capacidade de substituir o BNDES por recur-
sos externos; recursos externos vo para qualquer lugar. As empresas no querem
dinheiro em dlar; elas querem dinheiro em reais. Como se traz essa liquidez de
curto prazo, esse mercado que est funcionando s avessas, para uma situao de
maior normalidade? Numa situao de maior normalidade o meu ponto de
vista , em que se trabalha e se projetam cenrios, acredito que haver substitui-
o do mercado por BNDES, por meio da Finame. Quer comprar sua mquina?
178
MELLO
Quer comprar o seu trator? Quer comprar o seu caminho? Faz sentindo que o
BNDES esteja nanciando o Brasil? O Bradesco pode fazer isso sozinho? Hoje
no pode, mas seria timo. por a, pensando bem. Os grandes bancos brasilei-
ros vo fazer isso no longo prazo? O que eu acho que h um enorme caminho
pela frente; um desao monumental. Como que vamos gerar fundos no longo
prazo, em reais, para atender ao mercado? No sei se eu respondi, mas acho que
j falei muito. Obrigado.
Joo Manoel P. de Mello Bom, eu vou ser rpido. Deve haver perguntas da
plateia tambm. O efeito em 2000 para cidades isoladas, mercados locais. H
muitos outros. Talvez aquilo para que o BB foi usado agora no nem a dimenso
de concorrncia relevante. O mercado de crdito era diferente. Muito provavelmen-
te, isso era recrutamento de depsito vista. Eles no estavam l para emprestar
crdito consignado nem existia esse instrumento quela altura , mas sim para
recrutar depsito vista.
Uma coisa rpida. A literatura em nanas, em particular a literatura que, h pelo
menos 20 anos, associa aprofundamento nanceiro, desenvolvimento econmico, e
falhas de intermediao nanceira, produziu muito conhecimento. E eu acho que,
antes de dizer que os modelos no dizem nada, devemos conhecer os modelos.
Joo De Negri S para complementar ou para levantar outro tema. Eu no vejo
muita alternativa. Acho que os bancos pblicos tero um papel importante e ns no
temos alternativas para nanciamento de longo prazo e de grandes investimentos.
O setor privado nunca vai conseguir fazer isso; a princpio, eu no vejo isso para os
prximos 20, 30 anos. Citando um exemplo muito simples, e que talvez seja fruto
de polmicas importantes: existe uma coisa de capacitao tecnolgica importante
para janelas de oportunidades que sero abertas a todos os momentos. O modelo de
desenvolvimento brasileiro sempre foi o seguinte: as multinacionais vm e ns pro-
duzimos domesticamente aquilo que as empresas de capital nacional no conseguem
produzir. Ou seja, h empresas no exterior que so capacitadas tecnologicamente e
que se instalam aqui por conta do mercado.
Isto um debate importante, no caso brasileiro, de fazer com que empresas
de capital nacional se diversiquem para aproveitar janelas de oportunidades. Por
que isso importante para o desenvolvimento brasileiro? No nacionalismo; isso
capacitao tecnolgica. o que todos os pases do mundo fazem. Os Estados
Unidos h pouco bloquearam a venda da subsidiria da GM na Europa. Os chineses
e os indianos esto no Vale do Silcio, comprando empresas com prejuzos por causa
da crise, e os americanos os esto bloqueando. No mundo, a disputa internacional
possui padres que so diferenciados. Muitas vezes deve-se prestar ateno nisso.
179
O Brasil pode desenvolver algumas empresas importantes para aproveitar
janelas de oportunidade do pr-sal. Isso s vai ser possvel se o BNDES ajudar.
No vo ser os bancos privados que vo fazer. No h alternativa. S estou in-
troduzindo mais uma polmica no debate: importante que isso seja feito com
empresa de capital nacional? . Por qu? Porque isso capacitao tecnolgica.
Porque gera enormes externalidades para a economia brasileira, inclusive quando
a Petrobras for para a costa da frica. Vejam assim, pessoal, isso no vai ser feito
por bancos privados. So investimentos de altssimo risco. Os investimentos para
se produzir determinados componentes e equipamentos levam de quatro a cinco
anos para criarem capacitao tecnolgica. Isso importante para o pas? . Porque
representa desenvolvimento de mdio e longo prazo. Vejam assim, a Wellstream
pode produzir os umbilicais para a costa da frica em qualquer pas do mundo
ou no Brasil tambm. Mas ela vai seguir a Petrobras. Pode ser o fornecedor da
Petrobras e, alis, estaria muito bem. A Petrobras uma excelente empresa e no
h comparao com a Pemex, com PDVSA, ou com qualquer outra do tipo.
Porm, estamos longe do modelo noruegus. Para que sigamos o modelo
noruegus, vamos ter de fazer mais do que est sendo feito. importante ter em
mente aquele debate em que se vai chegar ao nal e dizer: , a gente deveria ter
mais estudos empricos, como disse o Armando Castelar. Mas a intuio me diz
que o domnio de algumas coisas tecnolgicas ser importante nos prximos anos
neste pas, porque no dar para produzir calados em APLs e acreditar que ir
desenvolver o pas. No vai. A taxa de cmbio vai ser extremamente prejudicial
para esses produtores, assim como vai s-lo para os produtores de txteis etc. O pas
precisa mudar a estrutura da sua base produtiva. A mudana da base produtiva,
sem o BNDES, no vai ser possvel.
Daniel Blume A OCDE, particularmente, no tem focado muito essa questo do
desenvolvimento dos bancos e como eles funcionam, por causa do prprio modelo
de desenvolvimento bancrio dos pases da OCDE. Acho que todo mundo sabe
que a principal preocupao no ltimo ano tem sido a apropriao temporria dos
bancos, o resgate de bancos e a tentativa de se livrar da apropriao o mais rpido
possvel. E depois, a questo levantada em Paris, em nosso grupo de trabalho, foi
sobre como o governo poderia ser mais ativo durante esse perodo temporrio e
tentar recuperar esses bancos, o quo pr-ativo ele deve ser; o quo intervencio-
nista o governo deve ser quanto demisso do conselho de executivos, quanto
demisso do CEO (diretor executivo). isso que os pases andam analisando. E
acho que pelos assuntos que os outros andam falando, o foco principal da OCDE
no caso de se o Brasil deve prover subsdios ao mercado atravs do BNDES, ou
prover educao, mas sim que as decises sejam transparentes, que o oramento
180
MELLO
seja transparente, para que, de verdade, se veja quanto dinheiro est indo para os
subsdios para que os polticos e legisladores possam ser responsveis por seus
atos e para que isso no seja camuado por natureza.
Danilo Coelho Obrigado. Agora, abro a palavra plateia.
Eduardo Fiuza Ipea. Uma pergunta que, a princpio, pode ser para qualquer
pessoa da mesa, mas vai ser mais direcionada ao Daniel Blume. Ele mencionou a
questo da coordenao de empresas estatais. Se no me engano, o Castelar men-
cionou o grande overlap (sobreposies) das agncias da Caixa e do BB, bancos
pblicos em geral. A gente tem dois bancos pblicos. Originalmente, um era uma
caixa econmica apenas para poupana, que virou um banco completo a Caixa e
que, agora, teoricamente, compete com o BB e possui uma srie de sobreposies
em bancos. Por um lado, o BB possui capital aberto e a Caixa no. At que ponto
isso racional? Existem outros casos desse tipo, de mltiplos bancos com atuaes
to sobrepostas no mundo ou na realidade da OCDE? Minha segunda pergunta
pode ser para o Ernani e para o Castelar tambm. Algumas correntes dizem que
o fato de que fornecer crdito subsidiado para o setor A, B ou C deve ter uma
lgica: deve haver externalidades, deve haver retorno social, mas, no momento em
que se comea a fazer isso to disseminadamente, perde-se o foco de quais so as
prioridades. E, por outro lado, mascara a realidade de que existem diculdades de
nanciamento generalizadas e uma taxa de juros ainda relativamente alta. Ser que
o instrumento do crdito subsidiado no atua como um paliativo, um anestsico
para a realidade da diculdade do dia a dia de um caladista do interior do Rio
Grande do Sul, que precisa exportar e que emprega proporcionalmente todo um
arranjo produtivo local mais do que uma Embraer e uma Vale, talvez, por cada
real investido?
Daniel Blume Estou tentando pensar em qual parte da questo responder,
mas o que gostaria de falar que a OCDE no falaria que necessrio haver a
mesma estrutura de capital em todos os bancos. O tratamento igual para todos,
porque cada banco, talvez, tenha necessidades diferentes, em termos de estratgia
de crescimento. Caso estejam crescendo e precisando de capital, eles precisariam
ir ao mercado de capitais. Eles podem estar em diferentes estgios de maturidade,
em termos de governana, antes que estejam prontos para se abrir ao mercado de
capitais. Caso sejam decientemente governados, talvez no estejam em uma posi-
o de conseguir um bom preo em suas aes venda. necessrio estar em um
estgio semelhante, e bancos diferentes podem se mover a passos diferentes. No
acredito que haja algum argumento que diga que preciso ter a mesma poltica;
mas no estou certo se entendi sua pergunta completamente.
181
Eduardo Fiuza Eles no esto competindo, ou eles deveriam estar divididos?
Daniel Blume No sei se posso responder a isso. No acho que eles tenham
tomado uma posio neste assunto, em particular, quer dizer, se eles dizem que
basta uma concorrncia justa. Eu diria que, em minha opinio e no da OCDE,
no vejo a lgica de t-los concorrendo uns com os outros. Se eles tm objetivos
diferentes, motivos diferentes para estar l, isso seria uma coisa. Mas, se eles tm o
mesmo objetivo, ento no vejo por que coloc-los em concorrncia.
Armando Castelar Eu gostaria de responder, fazendo uma pergunta para o De
Negri. De Negri, um pesquisador, Julio Kogut, observou o padro de desembolsos
do BNDES, chegando concluso de que existe uma correlao negativa entre
a importncia de P&D do setor e o perl de desembolso do BNDES. Ou seja,
aparentemente, no seria o padro, o apoio P&D. Por que voc acha que isso
seria diferente daqui para frente? Quer dizer, acho que a grande pergunta dessa
literatura : ningum questiona que existem vrios motivos tericos de por que
os bancos pblicos poderiam beneciar o crescimento e acho que P&D o caso
mais bvio, pois P&D um caso em que h externalidades mais evidentes. A
pergunta relevante : o que faz voc crer que isso v acontecer, quando como o
Ernani colocou aqui esses bancos so todos de 50, 60 anos atrs, e no h uma
evidncia clara de que isso ocorra sistematicamente? O que faz voc crer que seria
diferente daqui para frente?
A segunda pergunta : voc pode explicar o que quis representar com a questo
da Petrobras ir para Angola e possuir um provedor de tecnologia? Eu no consigo
acreditar que a Petrobras teria diculdade de conseguir uma empresa que prestasse
servio para ela produzir em Angola. No consigo entender por que isso seria um
objetivo de poltica. O Ernani mencionou aqui a questo da histria. Se a gente
pensar na histria, eu concordo com ele. Quando a gente lembra o tamanho dos
prejuzos que o BB, a Caixa e bancos estaduais deram (Proes, PROEF), justia seja
feita, o BNDES cou completamente fora desses programas. Acho que importante
registrar isso, no estou generalizando a situao dos bancos pblicos.
Ser que h alguma evidncia de que so precisos alguns percentuais do PIB
para se gerar o tipo de resultado que geramos em P&D? Quer dizer, eu acho, de
novo, que precisamos ir alm de dizer que existe a possibilidade de haver benefcios.
Precisamos mostrar que esse benefcio possui alguma plausibilidade de acontecer
e que o que estamos gastando comensurvel com o tipo de benefcio. A minha
pergunta : voc possui alguma evidncia nesse sentido?
Joo De Negri Eu acho que h vrias experincias na histria brasileira que
mostram que possvel sim ser mais ousado na estrutura produtiva industrial do
182
MELLO
que a gente atualmente. E alguns exemplos disso so, em minha opinio, Em-
braer, WEG, Natura. A gente pode listar uma quantidade enorme de empresas
daqui que possuem uma atuao importante e relevante do ponto de vista do
desenvolvimento brasileiro. Este um pas relativamente grande e no h jeito
de desenvolv-lo sem existirem capacitaes tecnolgicas importantes. Se disser
assim: voc tem absoluta segurana do que vai acontecer no futuro? Acho que
ningum tem. Agora, a Petrobras pode sim ir para qualquer lugar do mundo sem
qualquer empresa brasileira. No necessrio. O que diferencia a Petrobras da
Pemex, da PDVSA, que ela uma excelente empresa, tem dotaes tecnolgicas
impressionantes, construdas, inclusive, com recursos pblicos, e tem capacidade
de fazer qualquer coisa no mundo, inclusive com provedores internacionais, do
jeito que sempre fez.
Agora, a questo a seguinte: possvel que se desenvolva e haja uma atua-
o da Petrobras que traga mais tecnologia e que acelere mais o desenvolvimento
brasileiro daqui para frente? Eu acho que . Porque, por exemplo, existem muitos
componentes e novos materiais que podem ser gerados e que, do ponto de vista do
desenvolvimento tecnolgico brasileiro, podem ter utilizao em diversos tecidos
e segmentos da indstria brasileira. E ns podemos ser competitivos em outras
coisas, e no apenas naquilo que a gente j faz, que extrair petrleo.
Existem evidncias, fora do pas, de que poderia haver alguma atuao di-
ferenciada? Existem. O modelo noruegus um exemplo disso. Os noruegueses
criaram uma indstria de servios de petrleo que no gira, apenas, em torno da
empresa norueguesa que extrai petrleo. possvel o Brasil fazer isso? Acho que o
Brasil possui uma base industrial com capacidade para tal. H grupos econmicos
importantes que podem diversicar a partir de competncias que j esto estabe-
lecidas. Existem potencialidades, sim. A intuio diz que existem potencialidades.
Acredito que ningum tenha segurana, mas possvel fazer alguma coisa a mais
do que foi feito ou do que se pode fazer, apenas com a Petrobras utilizando seus
fornecedores de outros pases. Na minha opinio, isso possvel, porque a base
industrial brasileira tem possibilidade de fazer. E isso possui implicaes impor-
tantes sobre o desenvolvimento.
Deixe-me citar um exemplo importante. Ns zemos um trabalhinho no
passado, uns dois anos atrs, mostrando onde foi gerada a maior parte dos empregos
quando a economia cresceu. O mercado de trabalho, para mim, possui um sinali-
zador interessante. As maiores taxas de crescimento de emprego foram obtidas nas
grandes empresas, nas empresas que inovaram, nas empresas que j possuam maior
produtividade. Ou seja, no razovel acreditar que grande parte do emprego seria
183
gerada em empresas que no tm capacidade e contedo tecnolgico. Geralmente,
so nessas empresas que os empregos so mais estveis, e possuem melhor remune-
rao e prmios salariais para ocupaes iguais, para situaes parecidas. Isso um
sinalizador do que a potencialidade desse pas. Nesse pas, h potencialidade, h
engenharia, h uma indstria de bens de capital que sobreviveu, de fato, como foi
falado, ao longo de todos esses anos. Eu acho que existe a capacidade de termos
um tecido industrial muito melhor do que aquele que existe hoje.
Deixe-me citar outro exemplo importante. Nesses tempos, o venture capital do
Grupo Votorantim que montou a Alellyx e a CanaVialis, desinvestiu nesssas duas em-
presas e o desinvestimento resultou na Monsanto comprando as duas. Acho isso um
prejuzo inacreditvel para o pas. Parece algo pequeno, mas no . Para vocs terem
um ideia, uma das tecnologias da CanaVialis que h um reexo da folha da cana, e
se tem capacidade de saber se aquela planta que foi melhorada est sendo usada e em
qual plantao, para ser possvel existir uma estratgia de escravizao do ponto de
vista de patentes. Acho isso uma perda enorme para o pas, porque, inclusive, houve
recursos pblicos que foram investidos no desenvolvimento desse tipo de tecnologia.
Se forem observadas diversas evidncias nesse aspecto, acho que temos con-
dies de obter maior desenvolvimento, maior renda, maior gerao de emprego,
a partir de algumas oportunidades que estamos perdendo. Vamos perder oportu-
nidades no pr-sal se isso no se modicar. Quer dizer, estabelecer contedo local
mnimo de explorao como foi estabelecido na poltica do pr-sal s vai retardar o
processo de explorao do petrleo. Eu acho bom, suciente, mas poderamos fazer
algo a mais com investimentos que impliquem domnios tecnolgicos importantes.
Qual a monta desses investimentos? Eles no so pequenos e dependeriam de
algo em torno de 1 a 2 bilhes por ano, investidos em P&D, em reas e segmen-
tos estratgicos importantes. Isso vai ter impactos signicativos sobre emprego,
qualidade, renda, sobre a nossa insero internacional.
Faz diferena, Armando, a Petrobras ir para o exterior explorar petrleo
em outros lugares, levando uma das empresas dentro da cadeia. Tecnologia, para
economista eu sou economista , geralmente uma abstrao. Sabem o que
o tubo exvel? O tubo exvel algo superinteressante. Ele possui novos mate-
riais, novos componentes e usado para produzir a asa do avio. Mas a Petrobras
importante sim para o desenvolvimento do pas. No h alternativa; tem de se
desenvolver isso. Se voc me disser: Tem certeza de que isso vai dar certo?. No
sei. Eu no tenho a mnima certeza se vai dar certo.
Armando Castelar Acho que a minha pergunta foi diferente. Minha pergunta
no era se voc tinha certeza de algo. Realmente, ningum pode ter certeza de nada.
184
MELLO
Minha pergunta foi se voc tinha algum motivo para acreditar que seria diferente
daqui para frente. Segundo, ningum acha que ter mais renda pior. bvio que
se desenvolver melhor. Mas a pergunta se esse desenvolvimento inteiramente
apropriado privadamente. Acho muito melhor todo mundo car mais rico e ganhar
salrio maior amanh. Agora, a poltica pblica tem de ser justicada se o objeto
no apropriado privadamente. Essa a pergunta da razo do subsdio.
CAPTULO 5
Coordenador
Eduardo Fiuza
Expositor
Marc Ivaldi
Comentador
Eduardo Fiuza Nesta mesa da 5
Jornada de Estudos de Regulao, temos hoje

o privilgio de receber o professor Marc Ivaldi. Professor Ivaldi docente da Escola
de Economia de Toulouse. Possui grande experincia em anlise de concorrncia.
Prestou consultorias para vrias empresas. Desenvolve vrias atividades acadmicas
e tem vrios papers publicados na rea, principalmente executando anlise emprica
de concorrncia. um grande prazer t-lo aqui conosco. O professor Marc Ivaldi
vai falar sobre a Anlise da Eccia da Defesa da Concorrncia.
Em seguida, vamos ter alguns comentrios do doutor Srgio Aquino de Souza,
que est atualmente no Cade. Srgio Aquino professor da UFC e economista-
chefe do Cade.
Professor Ivaldi, a gente combinou que vai ter, aproximadamente, uma hora
para falar. Em seguida, os comentrios do doutor Srgio Aquino e a gente prossegue
com os debates da plateia.
Professor Marc Ivaldi Obrigado ao organizador por convidar-me. Falarei sobre a
Eccia da Defesa da Concorrncia. Estou trabalhando nisso em diferentes blocos
e falarei mais sobre pesquisas e estudos que venho fazendo.
Eu acho que uma questo importante, particularmente em tempos de crise.
Porque estamos em tempos de crise, existem foras que tentam limitar o escopo da
Poltica de Defesa da Concorrncia. H uma poltica protecionista ou uma tentativa
de implementar esse tipo de poltica. H mais interveno do Estado, em parte,
para salvar os bancos. Havia muitos planos na Europa para se fazer isso. De fato, a
Direo-Geral da Concorrncia (DG Competition) da CE atenuou sua poltica apenas
para permitir o resgate dos bancos.
Essa ao , de fato, tambm relatada por diferentes pessoas e diferentes
elementos que temos na teoria. Por exemplo, h uma noo racional de que
cartis podem ser permitidos em tempos de crise, porque eles podem estabilizar
o ambiente das empresas, no sentido de que elas estejam asseguradas por causa
de seu tamanho e de sua forma de controlar o mercado, e tambm talvez possam
implementar novas tecnologias para sair da crise.
Essa ideia de atenuar a poltica de defesa da concorrncia em tempos de crise no
nova; estava basicamente por trs da poltica do presidente Roosevelt durante a Grande
Depresso. A primeira coisa que zeram foi impor uma poltica de cartelizao. Houve
dois resultados: primeiro, as pessoas encontraram os preos dos cartis do governo mui-
to mais elevados, havendo um grande ressentimento do pblico. Alm disso, estudos
recentes mostram que, de fato, essas polticas causaram falhas na produo e retardaram
a recuperao da economia. H outro exemplo que eu no conheo muito bem, mas,
devido proximidade dele com este pas, vou us-lo. Carlos Winograd escreveu um
artigo recente mostrando que, por causa da ps-crise na Argentina em 2000, a primeira
ao foi eliminar ou atenuar a poltica de defesa da concorrncia. Ele argumenta que
o custo dessas aes vai ser muito alto por um longo perodo, porque elas introduzem
um forte declnio na cultura da defesa da concorrncia na Argentina.
Se voc olhar para esta questo do ponto de vista da crise, a eccia da poltica
de defesa da concorrncia muito utpica. Eu gostaria de discutir e responder a
quatro perguntas:
Quais so as tendncias da poltica e das prticas da defesa da concorrncia?
Quais so os impactos da poltica de defesa da concorrncia no crescimento?
Quais so os fatores que afetam a eccia da poltica de defesa da concorrncia?
Como tornar a poltica de defesa da concorrncia mais ecaz?
Assim, a primeira questo quais so as tendncias da poltica e das prticas
da defesa da concorrncia? e o que temos visto nos ltimos anos? Primeiramente,
embora tenhamos agora uma situao relacionada com a crise, em que a autoridade
de concorrncia, em particular a do Obama, est preocupada com o resgate dos
bancos, no dia a dia, o nvel de atividade muito forte. No caso da autoridade
europeia, todos os dias, alguma deciso tomada. E se voc considerar todas as
autoridades do mundo, o nmero de decises tomadas pelas autoridades muito
importante. Assim, a pergunta : essas decises so teis? Como se pode ver, o caso
importante da Microsoft ainda no est terminado na Europa, e ainda h dvidas.
189
A CE no pareceu estar feliz, na ltima deciso, e haver melhorias, em particular,
no campo de interoperabilidade.
Assim, a poltica de concorrncia uma atividade em crescimento. H uma
forma melhor de vericar se ela uma atividade crescente. Eu estou mostrando estes
dados para os meus alunos para convid-los a atuar nesta rea. Na Europa, em 1990,
basicamente o mercado de consultoria econmica foi de cerca de zero milho
1
e, em
menos de dez anos, esse nmero aumentou para 40 milhes de euros, tendo crescido,
mesmo com a crise. Isso signica que precisamos de mais economistas e que h cada
vez mais casos. Isso para mostrar que essa atividade est crescendo.
Mais importante ainda, alguns dados mostram que, aparentemente, nossas
leis de concorrncia tm se espalhado por todo o mundo. Na dcada de 1980,
as leis de concorrncia foram adotadas pelos pases ricos. Mais e mais pases de
baixa renda tm adotado leis de concorrncia, organizando suas autoridades de
concorrncia com o passar do tempo. A situao que ns temos pelo menos em
2004, este o nmero que eu tenho, talvez tenha mudado: 101 pases j adotaram
leis de concorrncia. Algumas leis de concorrncia podem ser mais importantes,
outras podem no ser to importantes de todo modo, esse movimento tem sido
signicativo. Novamente, isso um sinal de que a poltica de defesa da concorrncia
est ganhando cada vez mais escopo e funo na economia.
A propsito, apenas um parntese: a adoo de leis de concorrncia depende de
um processo. Na verdade, a questo que eu gostaria de levantar aqui referente ao im-
pacto da poltica de defesa da concorrncia na economia. Como voc pode ver, coloquei
em um estudo as diferentes variveis que afetam a adoo da poltica de concorrncia.
Uma das variveis que tm efeitos positivos sobre a probabilidade de aprovao de uma
lei de concorrncia o desenvolvimento econmico. evidente que, medida que a
economia melhora e cresce, a poltica de concorrncia se torna mais importante.
Ento, agora falando sobre as tendncias da poltica de concorrncia, tenho
alguns dados recolhidos a partir de um recente artigo escrito por Clougherty
(2009).
2
Ele coletou dados da OCDE, principalmente os dados desta instituio
ao longo dos anos de 1992 a 2002, e avaliou dados diferentes. Observou a variao
percentual do PIB per capita, variao percentual no oramento do antitruste,
transaes noticadas e variao percentual na relao advogado-economista. So
dados de 42 pases, entre os anos de 1992 e 2007 a base de dados bastante
grande. A mdia do PIB per capita aumentou em 2% e do oramento antitruste
1. A cifra foi utilizada pelo palestrante para indicar que havia um valor, mas que era menor que 1 milho.
2. CLOUGHERTY, J. A. Competition policy trends and economic growth: cross-national empirical evidence. 2009 (CEPR Discussion
Papers, n. 7.515).
aumentou em 18%. Portanto, claramente, tem havido uma presso geral muito
forte, no oramento, para o desenvolvimento da poltica de concorrncia.
Um exemplo interessante a Argentina, e tem relao com o que eu disse sobre
esse pas anteriormente. Os dois nicos pases dos 42 que tm uma alterao
no oramento antitruste, que menor do que a mudana per capita do PIB, so
Argentina e Blgica. Com exceo deles, todos os pases seguem essa tendncia de
aumento no oramento antitruste. Um ndice que no foi interessante para o Brasil,
ou, pelo menos, para os economistas no Brasil, foi a variao percentual na relao
advogado-economista ter diminudo no perodo. Ento vocs tm de dizer ao seu
governo para contratar mais economistas, provavelmente. Assim, o que pode ser dito,
por meio desse estudo , principalmente, que os pases devem seguir a tendncia
principal. Clougherty fez pesquisas, e no fcil coletar dados para um estudo como
esse, mas o nico banco de dados que eu conheo que tenta entender quais so as
principais tendncias na poltica e na prtica da defesa da concorrncia.
De fato, h trs coisas que podem ser ditas. O oramento antitruste tem
crescido muito mais do que a taxa de crescimento da economia. O aumento deste
oramento corresponde ao aumento na atividade das autoridades de concorrncia.
E o papel dos economistas parece no ter aumentado. Se considerarmos os gran-
des pases, as autoridades grandes como as dos Estados Unidos, da Alemanha, do
Reino Unido, basicamente, a relao advogado-economista tem sido estvel ao
longo desse perodo, o que eu acho que um ponto interessante.
Assim, temos dados para ver a situao de um ngulo diferente do qual temos
visto. O que podemos dizer que, de fato, os custos de fazer poltica de concorrncia
aumentaram. evidente que est se tornando uma poltica importante, os governos
esto colocando algum peso sobre o assunto. Assim, a pergunta natural : existe um
benefcio nessas polticas?
No uma pergunta fcil de responder porque voc tem de introduzir a consi-
derao de como as polticas de concorrncia podem ser parte de outras polticas que
promovam o crescimento econmico. Pelo que sabemos, a partir do conhecimento
econmico, existem vrios elementos que podem desempenhar um papel no cresci-
mento econmico: poupana, inovao, boa utilizao dos recursos e coisas assim.
Esse o modo como ns estamos denindo o crescimento econmico.
O que poltica de concorrncia? Eu acho que importante, neste momento,
deni-la. , basicamente, tentar impedir a ao que ir criar ou aumentar o poder
de mercado das empresas. Isso verdade para os cartis, isso verdade para as
fuses. Assim, h um desequilbrio entre os dois elementos. Na verdade, mesmo
191
que eles estejam relacionados, medir o efeito da associao entre os dois elementos
(crescimento econmico e concorrncia) muito difcil. Para tentar medir o efeito,
voc tem que reunir uma grande quantidade de variveis e, do interior, tentar
desembaraar o efeito da poltica de concorrncia dos demais elementos. Por qu?
Porque, evidentemente, a poltica de concorrncia pode promover o crescimento
por meio de um sinal de preo melhor, mas tambm outras polticas podem inuir;
se voc tiver uma boa poltica de concorrncia, isso pode ser inuenciado por uma
boa poltica de regulao. Polticas de regulao de um outro setor tambm podem
afetar a concorrncia. Ento, de um ponto de vista analtico, se voc realmente
quer lidar com a mensurao do impacto da poltica de concorrncia sobre o
crescimento, no fcil em termos de identicao desses elementos.
Se voc olhar para a literatura sobre a poltica de concorrncia e crescimento,
na verdade, voc no encontrar nada. Voc vai encontrar vrios fatores sobre a
concorrncia e os seus efeitos sobre o elemento de produtividade. H toda uma
literatura que tenta olhar para o efeito da concorrncia sobre a produtividade. En-
to eu coloquei algumas delas aqui e destaquei alguns dos resultados da literatura.
Aqui, voc pode ver que a concorrncia pode ter um efeito muito forte. Quer dizer,
a priori concorrncia pode ter um efeito bastante forte. Se voc olhar os nmeros
que Nickell (1996)
3
encontrou, 10% de aumento de preo no mercado teriam
um efeito de 1,5% sobre o crescimento da produtividade total dos fatores. Isso
signica que, em algum sentido, a concorrncia pode ter um forte efeito sobre
a economia. E, na verdade, h mais literatura sobre o impacto da regulao na
economia, particularmente, os artigos de Olley e Pakes (1996)
4
e, tambm, de
Nicoletti e Scarpetta (2005).
5
Existe outro lado da literatura que eu no inclu,
tentando avaliar todos os incentivos em termos de inovao e gesto. Existe um
trabalho de Bloom e Van Reenen (2006)
6
que trata desse assunto.
Em um artigo mais recente sobre o efeito da poltica de concorrncia, observa-se
principalmente a produtividade total dos fatores. Por meio dessa literatura, e,
como eu disse antes, voc tem, basicamente, todos os possveis efeitos da defesa da
concorrncia, em termos de se ter bons sinais para o administrador no sentido
de onde ele deve aplicar seus esforos , em termos do processo de entrada e sada
3. NICKELL, S. Competition and corporate performance. Journal of Political Economy, v. 104, n. 4, p. 724-746, 1996.
4. OLLEY, G. S.; PAKES, A. The dynamics of productivity in the telecommunications equipment industry. Econometrica, v. 64, n. 6, p.
1.263-1.297, 1996.
5. NICOLETTI, G.; SCARPETTA, S. Product market reforms and employment in OECD countries. OECD, Economics Department, 2005
(Working Papers, n. 472).
6. BLOOM, N.; VAN REENEN, J. Measuring and explaining management practices across rms and countries. 2006 (CEPR Discussion
Papers, n. 5.581).
de empresas e em termos de inovao. E, certamente, o que esta literatura est
dizendo que, se os ganhos de produtividade so repassados para o consumidor,
ento a concorrncia boa; mas, no nal do dia por causa do que eu disse antes ,
ns realmente no temos uma ideia do impacto real da poltica de concorrncia.
til aplicar todo esse dinheiro nas autoridades de concorrncia?
Mais uma vez, vericamos que as autoridades de concorrncia podem afetar
a concorrncia, e, a partir do que as pessoas tenham identicado, podemos dizer
que sim. Porm, difcil provar. O nico estudo que conheo at agora o que
eu havia citado antes, feito por Clougherty. Ele est observando a taxa de cresci-
mento dos pases e coletando dados, e realiza uma regresso que tenta explicar a
taxa de crescimento. Ento, se voc quiser explicar a taxa de crescimento, tem que
colocar uma varivel para medir a utilizao de capital. Voc tambm vai colocar,
provavelmente, uma medida para considerar o efeito da qualidade da fora de
trabalho. Voc pode tambm levar em considerao o crescimento da populao,
que uma varivel muito natural a se acrescentar. E o que ele fez foi acrescentar em
sua regresso o nvel do oramento na poltica de concorrncia. Ele recolheu esses
dados, e encontrou o que era realmente importante, porque os nmeros de um
aumento relativamente pequeno no oramento da poltica de concorrncia podem
ter um efeito muito forte sobre a taxa de crescimento. Acho que este o primeiro
estudo que encontrei sobre este assunto e seria muito importante conrmar esses
nmeros. Mas se for verdade, ento claro que temos de fazer um esforo ainda
maior na rea de poltica de concorrncia.
Dito isso, devo parar a palestra ou continuar? Eu deveria continuar, porque
h muitas pessoas na literatura que identicaram a inecincia das polticas de
concorrncia.
At alguns anos atrs no havia muitos artigos avaliando a poltica de concor-
rncia, ainda que fosse uma poltica pblica importante. Atualmente, h muitas
pessoas tentando fazer este tipo de avaliao. O artigo de Crandall e Winston
(2003)
7
foi um dos primeiros. Eles olham para a margem preo/custo das diferentes
indstrias nos Estados Unidos e vericam se o uxo de decises das autoridades
da concorrncia, em geral dos Estados Unidos, tem afetado a margem preo/
custo dessas indstrias. O que concluram foi que h uma completa ineccia das
decises daquelas autoridades.
7. CRANDALL, R. W.; WINSTON, C. Does antitrust policy improve consumer welfare? Assessing the evidence. The Journal of Economic
Perspectives, v. 17, n. 4, p. 3-26, 2003.
193
Existem vrios estudos que vo nesse sentido. Outro estudo em que Clougherty
est envolvido
8
muito interessante: ele tenta ver se h eccia da poltica de con-
corrncia, considerando que as pessoas evitam fazer fuso (por causa da poltica
de concorrncia). Mesmo se a poltica de concorrncia forte, e as autoridades
tambm so fortes, talvez as empresas no notiquem suas fuses. Elas preferem
no fazer isso, dado que o processo de avaliao das fuses na Europa tem duas
fases. De fato, podemos medir o nmero de casos que so retirados do processo.
Claro, voc pode interpretar os casos retirados do processo de avaliao como um
grande efeito colateral. Basicamente, o uso desse elemento faz com que eles olhem
para esse efeito e, novamente, no encontrem nenhuma relao.
Outro tipo de estudo tem sido feito por Duso et al. (2005)
9
sobre o impacto
de alteraes utilizando estudos avanados. Basicamente, voc olha quando a
Comisso est tomando uma deciso, por exemplo, para aprovar uma fuso com
alteraes. Eles olham para o impacto dessas decises sobre o mercado de aes
desta empresa. Na verdade, se voc olhar para o mercado de aes ver, claramente,
que ele interpreta de forma totalmente diferente a deciso da Comisso, daquela
que a Comisso gostaria que fosse interpretada. Por isso, voc pode criticar este
estudo, esta situao, porm se pensarmos que o mercado nanceiro eciente,
o que atualmente uma suposio bastante forte, eu acho poderamos dizer que
a Comisso tem aumentado o seu erro de tipo I e o erro de tipo II. Lembro-me que
erro de tipo I e erro de tipo II no so denidos assim. O erro de tipo I proibir
a fuso pr-competitiva e o erro de tipo II aprovar fuses anticompetitivas.
A prxima questo saber quais outros fatores esto favorecendo a eccia da
poltica de concorrncia. Eu quero, primeiro, olhar para as fontes de erro em uma
poltica de concorrncia. Para isto coletei estatsticas de noticao das fuses na
Europa. O nmero pode ter mudado um pouco, mas basicamente isso. Desde
o incio da histria da concorrncia na CE, 2.626 fuses foram noticadas. H
duas fases de investigao de fuses. Eu diria que a fase 1 a investigao leve, e,
depois, se a Comisso considerar que eles esto preocupados com o risco de danos
causados ao consumidor, devido a uma fuso, ento vo para a fase 2, que um
pouco mais longa, onde a investigao mais profunda e mais rigorosa.
Assim, no nal do dia, s h menos de um 1% das fuses noticadas, que
so proibidas pela Comisso. Sabemos que muitos desses casos, claro, esto nas
manchetes dos jornais, mas o nmero muito pequeno. A maioria das fuses
8. BARROS, P. P.; CLOUGHERTY, J. A.; SELDESLACHTS, J. Remedy for now but prohibit for tomorrow: the deterrence effects of merger
policy tools. 2007 (CEPR Discussion Papers, n. 6.437).
9. DUSO, T. et al. EU merger remedies: a preliminary empirical assessment. Wissenschaftszentrum, Berlin (WZB), Research Unit: Competi-
tion and Innovation (CIG), 2005 (CIG Working Papers SP, n. II 2005-16).
aprovada. Observe que algumas so abandonadas. Portanto, voc poderia dizer que
deveramos acrescentar abandonos e proibies dos casos para realmente medir o
efeito da Comisso, mas, como disse antes, a interpretao dos abandonos pode ser
complicada. Existem alguns casos conhecidos em que a investigao tem demons-
trado que para as empresas no era uma boa ideia ir em direo a estas fuses. O
que isso signica, do ponto de vista estatstico, que no h uma maneira precisa
de medir o erro de tipo I, porque h muitos poucos casos. A nica coisa que voc
pode fazer medir o erro de tipo II, porque h muitos deles. Infelizmente, mui-
to difcil trabalhar em fuses que j foram aprovadas. As pessoas esto avaliando
mais fuses que esto sendo proibidas do que as que foram abandonadas. Assim,
conhecer esses nmeros da pesquisa muito importante para projetar a poltica de
concorrncia, e vou voltar a este assunto de alguma maneira mais tarde.
A questo seguinte saber onde esto as fontes de erro. No contexto da situao
da Europa, eu acho que existem duas grandes fontes de erro. Pode ser a economia
poltica da situao. Contrariamente aos Estados Unidos, a Europa, com seu
DG da Concorrncia, est fazendo a investigao e est tomando a deciso.
diferente da situao dos Estados Unidos, onde o Departamento de Justia est
investigando, e o Departamento de Justia, junto com as partes, vai para frente do
juiz, e o juiz toma a deciso. Ningum tem estudado esse problema, ou feito essa
comparao se essas diferenas podem afetar o processo no nal do dia. Ao meu
ver, um ponto importante. Eu tambm acho que o papel de terceiras partes
muito importante: o papel dos estados nos Estados Unidos. No entanto, o papel dos
estados-membros da UE diferente. Eu poderia conjecturar e provavelmente uma
conjectura correta que os estados-membros tm um forte efeito, pelo menos na
histria. Parece que agora a organizao da poltica de concorrncia na Europa est
comeando a ser diferente. Recentemente, ouvi sobre uma fuso muito importante.
Uma fuso muito complicada entre empresas francesas que foi levada CE, porque
eles passaram como um limiar a ser avaliado pela CE. A CE, por sua vez, decidiu
enviar novamente para as autoridades francesas. Ento, agora, a organizao est
comeando a se tornar muito diferente. O papel das autoridades nacionais est
cando cada vez mais importante. Mas, de qualquer modo, at agora, penso que
os estados-membros tm tido, claramente, um papel importante.
Conheo um caso de fuso em que houve uma audincia, com todas as partes
debatendo, e, ao mesmo tempo, o primeiro-ministro daquele pas estava no escri-
trio do sr. Monti, tentando provar que a fuso que eles estavam apoiando deveria
ser aprovada pela Comisso. Ento, esse efeito realmente importante. Encorajo
os alunos nesta sala a estudarem este elemento. Acho que a economia poltica por
trs das polticas de concorrncia muito importante.
195
Vou concentrar-me mais na razo econmica que explica as foras sociais na
poltica de concorrncia. Acho que h dois problemas com que todos concordam,
e voltarei a este ponto. Um dos problemas considerar a posio dominante como
principal teste para detectar o dano ao consumidor. Outro elemento o fato de
que os ganhos de ecincia em diferentes tipos de casos de concorrncia no so
aceitos de uma boa forma. No entanto, vou concentrar-me sobre a medida de
posio dominante.
Novamente, um estudo emprico feito por trs estudiosos europeus sobre a
deciso de diferentes autoridades de concorrncia. Eles olham, de fato, se iriam
aprovar ou reprovar uma fuso, e colocam diferentes covarincias para explicar as
diferentes variveis e fatores: HHI, o tipo de indstria, o nmero de trabalhadores,
diferentes tipos de informaes. A nica varivel que aparece, e que signicativa,
basicamente o HHI, ou market share. Claramente, se voc utiliza um modelo logit
para explicar a deciso de aprovar ou reprovar uma fuso, a principal varivel que
signicativa, de fato, est relacionada com o conceito de posio dominante.
Assim, gostaramos de analisar esta questo. O que eu z com dois colegas
foi avaliar se existe parcialidade ao olhar para a deciso apenas com base no HHI
ou se existe parcialidade ao basear sua deciso apenas no efeito unilateral. Basea-
do no HHI, voc calcula o market share de cada empresa e, ento, voc calcula o
HHI antes e depois, e calcula a variao do HHI. Portanto, na verdade, e isso
muito importante, voc no capaz de calcular o verdadeiro HHI aps a fuso,
porque o verdadeiro HHI aps a fuso dever levar em conta as mudanas de taxas
elevadas e as multas que voc tem com uma grande empresa no mercado. Ento,
quando voc faz isso, apenas para a avaliao pr-fuso. Agora, se voc medir o
efeito unilateral, voc altera a mudana no preo devido remoo, basicamente,
de uma empresa do mercado. Ento, voc pode usar o modelo relacionado para
ser capaz de prever o preo futuro e, na verdade, voc capaz de medir o impacto
no bem-estar social, sobre o excedente do consumidor, e at mesmo pode calcular
qual seria o HHI aps a fuso.
Todas estas coisas podem ser feitas usando toda a literatura sobre econometria
de mercados de produtos diferenciados. Assim, voc cria uma economia com 30
mil consumidores, que podem comprar 15 produtos, e existem cinco ou seis em-
presas. Voc pode fazer basicamente tudo com as ferramentas que temos a partir
dessas literaturas, que so muito exveis. Voc pode ter preferncia aleatria, por
isso est funcionando muito bem, e h muitas coisas que podem ser feitas nesta
rea as ferramentas que temos agora so muito fortes.
Ns ainda no zemos todo o programa de nossa pesquisa sobre o assun-
to ainda estamos em uma economia onde existem empresas simtricas. Mas os
resultados so muito claros. Se basearmos a deciso no HHI, de fato, voc d mais
uma chance para proibir fuses competitivas, e isto muito impactante. ainda
mais verdadeiro quando voc comete um erro quanto ao tamanho do mercado. Isto
muito engraado na prtica da poltica de concorrncia. Suponhamos que voc
analise o mercado de vdeos. O mercado de vdeos difcil de denir exatamente
como um mercado porque um produto cultural, por isso podendo ter, como
substituto, muitas coisas diferentes. Assim, um erro sobre o tamanho do mercado
signica que se errou quanto fatia de mercado, e esse erro ir permitir que toda a
concorrncia no HHI esteja completamente errada. O que vimos aqui que, se o
mercado for sucientemente grande, de alguma forma, maior do que voc pensa.
Ento, podemos at mesmo provar que a variao de preos totalmente ortogonal
ao que o HHI est fazendo.
A partir deste exerccio de simulao uma simulao, e no a realidade ,
confirma-se que no podemos usar a dominncia como o nico critrio para
orientar a poltica de concorrncia. Assim, dado o programa desta manh,
vou olhar um exemplo particular para ver, de fato, que a imagem pode ser
mais complexa.
Esse um trabalho recente que eu z com Barbara Chizzolini e Vittoria
Cerasi,
10
duas italianas. Na verdade, o que importante que o CCI uma marca
registrada, e voltaremos a este assunto em breve. Assim, o setor bancrio na Europa
experimentou liberalizao, no sei se diretamente por causa dessa liberalizao, se
por causa do seu forte efeito sobre esse setor, mas temos visto uma srie de fuses e
aquisies. Surge a pergunta se isso bom para o consumidor ou no. Todas estas
fuses tm afetado o grau de competitividade do setor? Ou esta fuso melhora
a ecincia e os bancos passam estes ganhos em termos de custos para os consu-
midores? Ou, com a diminuio da concorrncia, o poder de mercado aumenta?
Ento, isso que ns queremos analisar.
Para responder a estas perguntas que temos aqui claro que em outro
contexto, poderamos levar em conta outro fator a ideia que temos de que a
estrutura do mercado, particularmente o setor bancrio, muito importante. H
dois elementos que consideramos. Os resultados comuns que temos so critrios
de dominncia: quanto maior o grau de concentrao, para uma determinada
estrutura de mercado, menor o grau de competio; mas, ao mesmo tempo,
10. CERASI, V.; CHIZZOLINI, B.; IVALDI, M. The impact of mergers on the degree of competition in the banking industry. Toulouse School
of Economics (TSE), 2009 (TSE Working Papers, n. 582).
197
onde a estrutura do mercado apresenta concorrncia de preos acirrada, ento,
mais difcil para uma empresa recuperar os custos de sada e os custos de entrada.
Assim, devido concorrncia acirrada, uma empresa pode sair, de modo que se
observe uma concentrao maior. Portanto, no nal, o que podemos observar a
competio mais acirrada, a concorrncia de preos associada a um aumento no
grau de concentrao, e ns queremos olhar para esta questo.
O que queremos fazer construir uma medida de concorrncia, e esta medida
vai resumir as informaes do poder de mercado do banco, atendendo a demanda,
as condies de custo. E as medidas que iro captar a capacidade de transferir um
aumento na sua rede de liais em um maior lucro. Assim, s h uma frmula que
bastante incomum:
=
cci
j
ij
j
j
k
S
N
.
Aqui voc tem formas reduzidas de lucro nos bancos. Portanto, considere
que o banco tem diferentes liais em diferentes reas geogrcas. Cada rea um
mercado. Aqui, no modelo, o lucro do banco i no mercado j. Esse lucro uma
funo do tamanho do mercado. Por exemplo, aqui ele pode ser o valor total dos
depsitos em todos os bancos da rea geogrca. Esquea a raiz quadrada e esquea
o parmetro CCI. Basicamente, a frmula est dizendo que o lucro de cada empresa
proporcional fatia de mercado. Assim, preciso colocar esta raiz quadrada para
explicar os diferentes possveis efeitos. Assim, K
ij
o nmero de agncias bancrias
do banco i na rea j, e N
j
o nmero total de liais sobre este territrio.
Assim, voc tem o banco 1, o banco 2 e o banco 3. O banco 1 tem dez escri-
trios na cidade, o banco 2 tem 20 e o banco 3 tem cinco. Assim N 20 + 10 + 5.
muito simples, e qualquer pessoa pode calcular esses nmeros, essa informao
est, geralmente, disponvel. A nica coisa que apresentamos aqui o parmetro
CCI que chamamos assim por motivos bvios.
11
E o ndice CCI introduzido
aqui, porque se voc calcular o benefcio marginal derivado do lucro em relao
ao tamanho da lial do banco i, signica que voc quer calcular o benefcio de
aumentar a rede do banco i em uma unidade. Ento, existem dois efeitos. Porque,
quando voc tem outra lial, voc atrai mais pessoas. Se tem mais agncias, voc
est mais prximo dos clientes e pode obter mais receita. Mas, ao mesmo tempo,
as liais podem se sobrepor, ento h concorrncia. Assim, o benefcio marginal
o trade-off entre estes dois efeitos, o qual depende do parmetro CCI, que de fato
a capacidade dos bancos de traduzir um aumento de lial em mais lucro; ento,
o inverso do grau de concorrncia.
11. Chezzollini, Cerasi e Ivaldi.
muito fcil estimar esse parmetro, porque voc tem que observar S
j

(tamanho de mercado), voc tem que observar K
ij
(nmero de liais por banco) e
N
j
(nmero total de liais). Normalmente, isso pode ser feito de forma muito fcil
e voc pode usar um modelo logit. Se voc observar uma empresa que aumenta sua
rede, isso signica que o benefcio marginal de aumento de rede maior do que o
custo marginal. Por isso voc usa o custo marginal como uma varivel aleatria, e voc
pode estimar de uma forma relativamente simples basicamente, muito prximo
do artigo que foi apresentado esta manh , e voc pode obter o ndice CCI. Assim,
o ndice CCI uma maneira simples de medir o grau de concorrncia.
Dos resultados que vimos na Itlia e na Frana, conclumos que o CCI muito
menor na Frana do que na Itlia. Na Frana, h apenas seis bancos, basicamente,
seis ou sete nomes de marca. Na Itlia, h muito mais empresas. Signica que a
estrutura, nos diferentes territrios, muito importante ao ser avaliada. Os menores
valores de CCI tm sido observados especialmente em reas povoadas lembrem-
se, esses valores so inversamente relacionados com grau de concorrncia. Assim,
em reas povoadas h mais concorrncia. Assim, podemos usar este modelo para
avaliar a fuso de uma maneira muito simples.
Temos o valor do ndice CCI para a Frana e do benefcio marginal, do custo
marginal e da relao entre benefcio marginal e custo marginal. Aqui a fuso
entre o Crdit Agricole e o Crdit Lyonnais, que so dois dos grandes bancos na
Frana, e do Credit du Nord e o CIC, o que signica Credit Industriel et Com-
mercial. A fuso diminuiu o CCI. Assim, o grau de concorrncia tem aumentado,
apesar do aumento da estrutura do mercado. Isso ocorre, principalmente, por
causa da estrutura da rede, que muito complementar aqui. Observe que depois
de acrescentar outra fuso, ocorrida no ano passado entre Caisses dEpargne e
Banque Populair, h um ligeiro aumento do CCI, mas o que mais interessante
que essa fuso muito menos rentvel do que outras. Portanto, no sabemos o
que vai acontecer.
Na Itlia, a fuso que simulamos aumentou o CCI e, portanto, a fuso envolve
menos concorrncia. interessante ver que, de fato, UniCredit e Capitalia tm uma
rede muito complementar, como na Frana. No entanto, ocorre que, em termos
de rentabilidade, quando eles se fundem, precisam cobrir mais custos e, assim, de
fato, essa fuso mais prejudicial do que a outra. Intesa Sanpaolo, que tem uma
rede muito sobreposta, provavelmente devido a mais amenidades rentveis, faz com
que eles possam cobrir despesas xas, os custos de entrada, custos de sada, o que
feito mais facilmente do que em outros bancos. Assim, no nal do dia, a fuso
entre Intesa e Sanpaolo diferente do que podemos pensar em termos de rede.
199
Uma coisa importante que o CCI no o HHI. Voc verica que o ndice
CCI s est correlacionado com o HHI em 50%. Assim, so levados em conside-
rao muitos mais fatores, como dominncia, concentrao e tambm a estrutura
do mercado. Por isso uma maneira muito fcil de calcular.
Como fazer com que a poltica de concorrncia seja mais ecaz? Primeira coisa,
como eu disse anteriormente, acho que mais economia tradicional, mais modelos
estruturais precisam ser usados. Movimento diretivo e textos que denam a pol-
tica de concorrncia, textos que se concentram na deciso de considerar os efeitos
de diferentes aes de empresas so muito importantes. Ento, temos de medir o
impacto das diferentes aes de empresas de uma forma mais estrutural. Isso est
ligado ao que eu disse sobre o setor bancrio claro, eu poderia ter feito de uma
maneira diferente ou com um contexto diferente.
Dado que estou no exterior, h outra importante direo que eu no tenho
tempo para desenvolver. Por causa da globalizao, porque a economia mais global,
e porque, agora, temos mais empresas que causam mais impacto na economia,
no apenas com base nacional, mas tambm com base global, como Microsoft,
Airbus e outras, h problemas quando essas empresas agem de forma estratgica.
Ns vimos e sabemos que a deciso das autoridades dos Estados Unidos, e as
decises das autoridades da UE sobre a Microsoft so completamente ortogonais.
Basicamente, os Estados Unidos decidiram no fazer nada contra a Microsoft,
embora a CE seja como um cachorro pequeno, tentando pegar a Microsoft de
qualquer forma possvel.
Muitas decises tm sido muito diferentes. Sabem por qu? Parece que hoje
a CE no aprova a fuso entre Sun e Oracle, embora as autoridades americanas
tenham aprovado. Assim, existe um problema e no h forma de resolv-lo. Claro,
podemos desenvolver leis brandas e, graas OCDE, h formas de organizao
para discutir o que deve ser boa poltica de concorrncia. No entanto, no pode-
mos aplicar o princpio da extraterritorialidade, e no h maneira de resolver este
problema. Ento, eu realmente acho que uma coisa est faltando; eu acho que
precisamos de uma autoridade legal em nvel global para todas as autoridades de
concorrncia. Muito obrigado.
Eduardo Fiuza Obrigado, professor Ivaldi. Agora, vamos passar a palavra ao
professor Srgio Aquino, que far seus comentrios. Depois, seguiremos para as
perguntas e debate.
Srgio Aquino de Souza Gostaria de agradecer o convite dos organizadores.
Fao o agradecimento em meu nome e em nome do Cade, obviamente.
Gostaria de pegar um gancho aqui. H um assunto pelo qual tenho bastante
interesse. A gente, l no Cade, tem acompanhado bem de perto essa questo de
substituio ou de complementaridade entre anlise tradicional e anlise direta de
efeitos competitivos, o que o professor Ivaldi chamou de unilateral effect, que voc
mede atravs de modelo de simulao etc. A gente pode voltar para isso depois.
Ento, eu queria ouvir do professor, se existe realmente uma dicotomia, se eles so
substitutos, no caso, ou se eles so complementares? Isso, porque existe um debate,
nos Estados Unidos, principalmente, capitaneado pelos, eu poderia chamar de,
economistas-chefes do DOJ e do FTC, que veem muitos problemas nessa anlise
tradicional. Deixe-me explicar o que anlise tradicional, uma coisa acerca da qual,
talvez, as pessoas no antenadas no mundo do antitruste no saibam.
Anlise tradicional aquela em que voc dene o processo, a partir da leitura
ipsis litteris do guidelines, inspirado pelo guidelines do DOJ. Voc dene o merca-
do relevante. Depois, calcula o market share, as fatias de mercado e os ndices de
concentrao como o HHI. Depois, voc vai analisar se tem outros efeitos que
podem amplicar ou atenuar alguns problemas decorrentes de uma determinada
fuso, enm que rivalidade, barreira entrada, entrada potencial, e outras
coisas. Ento, essa a anlise tradicional. E essa anlise tradicional tem sofrido uma
srie de crticas por estes dois autores, os quais eu j comentei, John Farrell e Carl
Shapiro. E eles tm inclusive papers, documentos de trabalho recentes, em que pro-
pem uma nova forma de voc analisar isso, justamente com base na medida direta
dos efeitos competitivos. Eles armam que, se voc j mapeia todas as preferncias,
todas as taxas de desvio, se voc sabe o quo distante ou quo prximo o produto
A est do produto B, voc j pode, a partir da se voc j tem essa informao, a
partir de anlises mais sosticadas, como estimativa do aumento da demanda, ou
anlise pouco menos sosticada, simplesmente perguntando para as rmas, isso se
faz muito hoje em dia, que , justamente, perguntar para as rmas quem o seu
maior rival, quem o seu segundo maior rival etc. calcular, voc j pode medir
esse efeito potencialmente anticompetitivo decorrente de uma fuso.
Ento, gostaria de ouvir a palavra do professor Ivaldi que tem alguns trabalhos
nessa rea, principalmente na parte de denio de mercado, do SSNIP test etc.,
tambm nessa rea de unilateral effect, modelo de simulao, enm. Eu queria
ouvir um pouco sobre esse assunto.
Outra questo e a talvez seja uma questo um pouco mais geral que pode
se conectar com o que a gente viu hoje pela manh, a questo que os americanos
ou ingleses chamam de national champions, que so os campees nacionais, que
a ideia de voc criar, via instituies de fomento bancos, ministrios etc. ,
201
grandes rmas. Em muitos pases aqui no Brasil no diferente comum se
nanciar a fuso entre duas rmas para criar uma grande empresa que vai competir
l fora. Isso uma ideia que o antitruste no v com to bons olhos assim. Tam-
bm queria ouvir, do professor Ivaldi, sobre a experincia europeia, se existe essa
solicitao de outros segmentos do governo s agncias antitruste para aprovarem
determinada fuso que seja do interesse estratgico nacional. Gostaria de ouvir
um pouco sobre isso.
Outra pergunta seria em relao convergncia, isto : Se o professor Ivaldi
entende que, em tantos pases onde houve a acelerao da adoo de leis antitrus-
te, essa adoo foi acompanhada de uma harmonizao? Isto : As leis so muito
parecidas ou no? Elas esto se aproximando ou se distanciando? Eu tenho minha
prpria viso, mas gostaria de ouvir o professor Ivaldi sobre isso.
Tem umas questes mais tcnicas aqui, mas eu posso deixar para outra in-
terveno, porque j foram muitas perguntas.
Professor Marc Ivaldi O debate sobre a anlise tradicional e a mensurao do
efeito unilateral. Na verdade, como voc disse, na abordagem tradicional, a forma
como se dene um mercado relevante, para simplicar, a seguinte: quando voc
tem um mercado relevante, voc tem sua dimenso. Ento voc deve medir a quota
de mercado, medir o ndice de concentrao e depois seguir adiante. Claro, voc
pode levar em considerao, neste quadro, outros elementos.
Claramente, a partir do que eu disse, esta abordagem pode gerar erros.
Signica que ns temos que remover a abordagem tradicional? No, o que estou
defendendo apenas a utilizao de instrumentos diferentes. Sendo ainda mais
especco, uma vez voc mencionou o SSNIP test: o que o SSNIP test nos diz? Ele
nos diz que, para denir um mercado, voc observa um conjunto de produtos e
aumenta o preo desses produtos. Se no h vazamento, isto , se aumenta o seu
lucro, ento signica que voc tem um mercado, caso contrrio, voc tem que
adicionar outro produto. Se houver vazamento, ou seja, se h substituio, para
que haja monoplio hipottico, e ns avaliamos essa situao.
Mas como fazer isso na prtica? Voc tem que conhecer a demanda, voc tem
que conhecer a funo de custo, voc tem que conhecer tudo. Ou seja, se voc olha
para um texto, seja um texto dos Estados Unidos ou da UE, sobre como denir
o mercado relevante, que prev um modelo economtrico ele est nivelado por
baixo. Eu no estou dizendo que as autoridades no esto no caminho certo.
complicado, por diferentes razes, seguir o caminho certo. Alm disso, embora
eu conhea essas tcnicas muito bem, eu no estaria defendendo apenas o uso de
tcnicas economtricas sosticadas, baseadas na anlise das funes de demanda
e de custo, para denir um mercado. Porque eu acho que ns ganhamos ao usar
uma abordagem diferente.
Ento, no acho que temos de descartar a abordagem tradicional e, ao mesmo
tempo, estou surpreso que as autoridades de concorrncia no estejam usando
tcnicas desenvolvidas por pesquisas acadmicas, que esto fazendo progresso
cada vez maior. Certamente, em poucos anos, todas essas coisas vo estar em uso
e disponveis de uma forma muito simples, ento muito importante aprender
sobre a cultura dessas tcnicas.
No sei se respondi sua pergunta, mas, quando voc quer saber sobre o
mercado, no possvel conhecer o mercado s olhando o banco de dados. Voc
precisa se encontrar com os engenheiros, com as pessoas que conhecem o merca-
do, caso contrrio voc comete um erro. Mesmo quando voc quer especicar seu
modelo economtrico, voc no pode se esconder na sua posio, isto , quando
voc no conhece uma indstria, e diz que vai aplicar o seu modelo e ir funcionar
em qualquer caso. Portanto, muito importante saber estas diferentes abordagens
para se certicar de que voc evitar erros.
E quanto aos campees nacionais? Bem, como eu disse, eu acho que cla-
ramente, pelo menos, sobre a histria da CE, ela provavelmente foi pressionada
pelos estados-membros para criar campees nacionais. Acho que essa presso
menos forte agora, mas, de qualquer maneira, se ns no queremos criar um
campeo nacional em cada pas, gostaramos de ter um campeo europeu. Assim,
por essa razo que estou defendendo a autoridade da concorrncia internacional.
Porque, claramente, podemos pensar que, de alguma forma, o governo americano
est protegendo a Microsoft, ou no, talvez isso no seja verdade. No entanto,
da perspectiva europeia, as pessoas podem usar esse tipo de argumento. Eu acho
que, se ns acreditamos que a poltica de concorrncia importante, seria melhor
resolver este problema em nvel internacional a m de evitar esta situao bizarra.
A CE est aplicando vrias multas Microsoft com base em argumentos que
podem ser discutidos, enquanto os Estados Unidos abandonaram todas as aes
contra a Microsoft.
Acho que uma coisa que vem da Frana importante. Creio que foi debatido
esta manh. No estou certo se o campeo nacional a nica soluo para resolver
o problema do crescimento e desenvolvimento. Se a poltica industrial se baseia
apenas em criar o campeo nacional, ento a poltica industrial ruim. Como
eu disse, todos os elementos que podem promover o crescimento econmico
so poltica industrial: boa educao, bom incentivo para investir, e coisas assim.
203
Todos esses instrumentos so muito mais importantes. Ento, estou defendendo
a poltica industrial como um complemento da poltica de concorrncia, se pode-
mos denir uma poltica industrial como toda a poltica que crie condies para
o crescimento econmico.
Agora, em termos de harmonizao, um assunto que, na Europa, clara-
mente muito diferente. A Alemanha, por exemplo, tem uma longa tradio de
poltica de concorrncia, que vem do sculo XIX. Foi to forte, que voc pode
interpretar todas as decises de concorrncia da CE atravs do conhecimento da
losoa da poltica de concorrncia alem. A poltica de concorrncia europeia
foi fortemente inuenciada pela abordagem alem para esta poltica. Na Frana,
por exemplo, a poltica de concorrncia, no nal do governo, no foi baseada em
um rgo independente. Agora, se voc olhar para a situao em diferentes pases,
est longe de se harmonizar o sistema. Parece que as pessoas esto trabalhando
mais e mais juntas, mas evidente que a situao na Grcia muito diferente do
que observamos na Itlia, e do que temos nos antigos pases do Leste, ainda no
incio de sua poltica de concorrncia. Ento, claro que vai tomar muito tempo.
Claramente, as coisas esto mudando na Europa e a CE foi muito importante por
um longo tempo. Foi muito central e eles tomaram muitas decises. Agora, h um
movimento para outra estrutura, em que, muitas vezes, a deciso tomada pelos
27 pases juntos. O problema que eles esto levando mais tempo para tomar a
deciso. Mas, mesmo para a poltica de concorrncia, a ligao entre as autoridades
de concorrncia est se tornando muito importante.
Eduardo Fiuza Vamos passar para as perguntas da plateia. Depois, o professor
Srgio pode continuar.
Lucia Helena Salgado Professor, o senhor nos mostrou nmeros impressionantes
sobre a taxa de interveno da CE. Somamos tudo isso e achamos que 14% das
fuses e aquisies sofreram algum tipo de interveno, seja restrio, seja certa con-
dio, ou as pessoas simplesmente desistiram da operao. Ns temos, hoje, cerca de
14% de interveno, e penso que isso impressionante, porque no muito tempo
atrs, a taxa mdia de interveno era algo como 5%, para os pases da OCDE, e
que no foi muito diferente na Europa. E eu gostaria de saber se os nmeros so
exatamente estes, algo mais do que 10% a 12%, e quais os fatores que esto por
trs disso? uma orientao poltica na losoa da Poltica de Concorrncia que
mudou recentemente? Foram mudanas na metodologia? Gostaria de entender
melhor. Esta a minha pergunta, porque os nmeros me surpreenderam.
A segunda pergunta: o senhor mencionou que o tipo de erro I tem aumentado
muito e o erro do tipo I muito associado com a dependncia da metodologia
estrutural, o que Srgio Aquino chama de metodologia tradicional. Isso signica
que na Europa no h nenhuma dependncia da nova forma de compreenso
de fuses e aquisies pela abordagem de efeito, e no um novo mtodo: Carl
Shapiro, Richard Gilbert e pessoas de Berkley escrevem sobre isso h mais de dez
anos. Portanto, eu gostaria de entender por que esse erro tipo I tem aumentado,
recentemente.
Professor Marc Ivaldi Obrigado por sua pergunta, sua primeira pergunta deve
ser estudada. difcil apontar um motivo especco. Sim, eu acho que tem au-
mentado. uma questo emprica que ns olhemos para isso, mas vai ser muito
difcil identicar o efeito.
O que temos observado nos ltimos anos, pelo menos na CE? O nmero de
economistas aumentou, no havia nenhum economista-chefe antes de 2002. O
nmero de Ph.Ds. em Economia na Direo-Geral da Concorrncia da CE (DG
Competition) era muito baixo. Agora a equipe econmica principal tem 20 Ph.Ds.,
o que uma tendncia clara de aumento.
Parece-me, tambm, que a presso do governo, pelo menos sobre as fuses
no verdade para ajudas governamentais , provavelmente menos forte,
porque, se voc est em uma fuso e descobre, no jornal, que o primeiro-ministro
estava no escritrio com o comissrio, de fato uma notcia ruim para a empresa
e contraproducente. Eu acho que as pessoas esto comeando a entender isso.
Portanto, no acho que a presso seja to forte assim. Caso contrrio, eu acho que
seria um problema.
Quanto segunda questo, o problema real est no erro tipo II. Isso signica
que eles tm aprovado fuses anticompetitivas. De maneira clara, estatisticamente
falando, o erro no zero. Assim, o problema que realmente preciso melhorar
a investigao para diminuir esse erro estatstico. Sim, eu gostaria de utilizar o
mtodo estatstico. Quando h grandes projetos, grandes casos, acho que devemos
usar a anlise estatstica, e geralmente em um bom nvel estatstico.
Eu no conheo, agora, os casos. No estou dizendo que esto sempre tentan-
do simular o efeito unilateral. Em todos os casos que conheo, no momento, real-
mente so desenvolvidos mtodos estatsticos bastante sosticados em suas linhas,
e geralmente so realizados internamente por 20 Ph.Ds., ou feito algum tipo de
consultoria. Mas, geralmente, isso faz aumentar muito o nmero de casos.
Rafael Pinho de Moraes Do CPDE da FGV. A minha pergunta sobre o ndice
CCI e, basicamente, quero comparar com o HHI, que principalmente criticado
205
por comparar dois retratos, certo? O que acontece antes da fuso e o que acontece
logo aps a fuso. Assim, este um ponto, um problema, ou, de alguma forma,
uma limitao dessa anlise para o senhor? ainda uma boa imagem aproximada
da situao aps a fuso?
Entretanto, o que me preocupa que este parece ser um problema maior
quando olhamos para o ndice CCI, porque, se eu entendi bem, a partir da sua
apresentao, o impacto negativo, o impacto anticompetitivo, seria compensado por
esta sobreposio de agncias no setor bancrio. Assim, o aumento da concorrncia
vem da sobreposio da localizao das agncias, as duas partes da fuso, certo? E
se ns zermos uma anlise dinmica disso, podemos antecipar que a entidade da
fuso pode fechar algumas agncias e, ento, ns temos o efeito anticompetitivo
que o HHI pode estar indicando.
Professor Marc Ivaldi Sim, eu acho que voc est certo, pois este o debate
entre os cartis, nesta questo. O modelo terico por trs disso um modelo de
dois estgios, um jogo de dois estgios. O lucro que eu mostrei uma forma
reduzida dos lucros. Na verdade, os bancos devem primeiro criar as suas liais e,
em seguida, eles competem via preos. Por isso, obtemos um equilbrio, provado
pela equipe. Assim, esse lucro o m da histria. Portanto, podemos comparar
diferentes situaes, diferentes estados apenas olhando para a frmula reduzida.
No entanto, concordo que as concorrncias nos preos podem afetar tambm
a estrutura da funo lucro, e, neste caso, poderia estar errada. Se voc acredita que
a funo de lucro no mudou em nvel de segunda fase, a concorrncia de preos,
em termos de taxas de juros, ento, uma maneira muito simples de analisar
concorrncia. Obrigado.
Eduardo Fiuza Gostaria de agradecer a todos e ao professor Ivaldi. Muito
obrigado.
CAPTULO 6
SIMULAO DE IMPACTO DA REGULAO NO SETOR DE
ENERGIA
Coordenador
Jos Fres
Expositor
Comentador
Humberto Moreira
Jos Fres Boa-tarde a todos. Esta mesa a ltima deste dia e vai ser sobre setor el-
trico. Luiz Fernando Rangel vai apresentar um artigo. Ele passou um ano trabalhando
aqui no Ipea encerrando os trabalhos em setembro e ele trabalhou justamente com
a parte de tarifas do setor eltrico e vai apresentar um trabalho sobre Real Time Pricing
(RTP) para o setor. Ele hoje est trabalhando na ANAC, tomou posse recentemente.
O debatedor ser o professor Humberto Moreira da Fundao Getulio Vargas.
Luiz Fernando Rangel Boa-tarde. Eu vou falar sobre Simulao de Impacto da
Regulao no Setor de Energia. Para resumir tudo, basicamente, vai ser uma simulao
de uma poltica regulatria de RTP. Eu vou comear falando sobre as reformas do
setor eltrico, dando uma viso geral dos problemas e solues propostas. Depois,
vou falar sobre gesto de demanda, na qual se insere a poltica de RTP. E, nalmente,
vou falar do modelo de simulao de impacto desse tipo de poltica.
As reformas no setor eltrico comearam na dcada de 1990, visando garantir a
ecincia de suprimento e segurana a tarifas acessveis. A ideia de que modo se con-
segue atingir esses trs objetivos. A ideia vem do modelo de livro-texto de concorrncia
perfeita, aplicado ao setor eltrico. O setor eltrico possui algumas especicidades e
algumas coisas diferentes do modelo de livro-texto de concorrncia perfeita, mas os
primeiros economistas que trabalharam sobre o assunto conseguiram demonstrar
que, mesmo com essas diferenas em relao ao modelo do livro-texto, ainda assim se
conseguiria alcanar ecincia e segurana a tarifas iguais ao custo marginal.
Esse modelo bsico de concorrncia no mercado de setor eltrico comea
com o mercado spot de energia. Esse mercado spot garantiria a ecincia produtiva,
minimizando o custo total do despacho de energia, e a ecincia alocativa, em que o
preo spot seria igual ao custo marginal da ltima unidade geradora despachada. Ou
seja, quando h concorrncia perfeita, no h despacho fora da ordem do mrito. E,
tambm, a concorrncia no mercado spot garantiria ecincia de longo prazo e sinais
econmicos corretos para o investimento em capacidade. O modelo-padro do merca-
do spot de energia so leiles de energia, em que os geradores submetem lances. Esses
lances, na verdade, so uma funo de oferta. O gerador diz para o leiloeiro o quanto
ele est disposto a ofertar a um determinado preo. O lance se d, mais ou menos, em
escada. A, se agregam os lances; tem-se a curva de oferta; e voc tem a sua demanda.
Em alguns pases, existem lances de demandas e, em outros pases, o regulador ou a
entidade que organiza o leilo estabelece uma demanda exogenamente. A ideia que,
no curto prazo, a curva de oferta seria igual curva de custo marginal, e voc teria a
ecincia de curto prazo. E a ecincia de longo prazo seria a garantia de forma que
a renda inframarginal seria o suciente para incentivar os investimentos.
Esse modelo de concorrncia no mercado spot foi adotado em vrios pases do
mundo. E, praticamente, em todos os pases em que a concorrncia no setor eltrico
foi adotada houve algum tipo de problema, como crises, racionamento na Califr-
nia, no Brasil, na Noruega, na Nova Zelndia em 2001, 2002 e houve tambm
grandes blackouts no Nordeste dos Estados Unidos, na Inglaterra, na Itlia.
Quais so os problemas, por que isso aconteceu? Uma das razes que os sinais de
preo em concorrncia perfeita no mercado spot fornecem ou podem fornecer incentivos
errados ao investimento. Uma das razes price cap. Politicamente, no vivel que
o governo no momento em que h falta de energia, h uma crise de abastecimento
e a demanda est muito alta no meio do vero, por exemplo deixe que o preo de
energia eltrica dispare para R$ 5 mil, R$ 10 mil, R$ 20 mil em MWh, o que seria o
necessrio para garantir os investimentos das unidades geradoras mais caras.
Outro problema o oportunismo do regulador. E outro problema a questo
do racionamento, que uma especicidade tambm do setor eltrico, porque, por
exemplo, o mercado de laranjas no possui racionamento. Por que o racionamento
um fantasma no setor de energia eltrica, mas no no mercado de laranjas? Por
causa da inelasticidade da oferta e da demanda no curto prazo. O consumidor de
energia eltrica no ajusta o seu consumo de acordo com as variaes do preo spot,
do preo de curto prazo. Por exemplo, se os reservatrios esto secos, voc pode
at tomar um banho mais rpido, mas h pouco espao para ajuste na demanda.
E na oferta tambm, porque estes sistemas esto trabalhando sempre perto da sua
capacidade mxima, ento, h baixa elasticidade de oferta.
211
No mercado de laranjas, em perodos de crise, o preo dispara igualando
oferta e demanda no curto prazo, dando o sinal correto para os investimentos. No
mercado de eletricidade, esse mecanismo de ajuste no se verica. o que se chama
de missing money problem justamente por essa impossibilidade poltica de o preo
disparar a R$ 20 mil por MWh. H o mecanismo de price cap, e no Brasil o price
cap est em torno de R$ 500 por MWh, logo, as receitas que o investidor obtm
no mercado spot podem no ser sucientes para cobrir o custo xo de gerao.
Quais so as solues propostas? Primeiro, remover as distores, os price
caps. Outra soluo possvel reduzir a incerteza de reservatrio e a probabilidade
de problema do hold up, e otimizar procedimentos de operao do sistema, que
uma parte mais ligada engenharia do que propriamente economia. Outra
soluo proposta aumentar a elasticidade da demanda. Todo esse debate sobre
investimento e ecincia no setor eltrico sempre muito voltado para o lado da
oferta. Discute-se muito pouco o lado da demanda, da gesto de demanda, de
como incentivar os consumidores a responderem mais situao, criticidade do
sistema. A demanda pode contribuir muito para resolver esses problemas.
Existem vrias formas de incentivo para que o consumidor ajuste o seu padro
de consumo, de acordo com a situao do sistema. No Brasil, h tarifas horossazo-
nais no para o pequeno consumidor residencial, mas para grandes indstrias ,
que so tarifas que variam de acordo com o dia ou com a hora do dia em que voc
est consumindo. Existem tarifas tambm em tempo real (RTP), em que a tarifa
exatamente igual ao preo spot naquele momento. Mas qual a diferena entre
uma e outra? A RTP segue o preo spot e varia exatamente ao mesmo tempo. A
horossazonal denida ex ante; no incio de ano, o regulador escolhe qual vai ser
esse padro de tarifas e ela xa. Se durante aquele ano ocorre uma seca e tudo
muda, a tarifa horossazonal no se ajusta; vai ser aquela que foi denida no incio,
enquanto a RTP se ajustaria a uma seca, por exemplo.
Existem, tambm, clusulas contratuais que podem prever fornecimento
interruptvel ou corte programado, assim como incentivos morais, como o Chvez
falando para o pessoal tomar banho de, no mximo, trs minutos. Na Nova Ze-
lndia, por exemplo, e em outros pases, quando tambm houve crise de energia, o
governo, justamente, fez uma campanha na televiso falando para os consumidores
consumirem menos energia.
Irei me concentrar em RTP. RTP proporciona sinais econmicos corretos, por
qu? No sistema de RTP, o custo, a tarifa que o consumidor paga igual ao custo
marginal naquele momento, o que aumenta a elasticidade e diminui o poder de
mercado das rmas. Tudo isso possibilitado por novas tecnologias. Antigamente,
o custo dos medidores inteligentes aparelhos que possibilitam a leitura de quanto
o consumidor est consumindo a cada momento era muito alto, mas vem caindo;
ento, acho que cada vez mais factvel adotar programas desse tipo.
Foram feitas algumas experincias-piloto no mundo sobre RTP. E voc poderia
car na dvida: ser que o consumidor vai mesmo responder a variaes instan-
tneas de preos? Porque, se uma pessoa tem uma festa para ir, e, no momento
em que ela vai tomar banho, ela olha o medidorzinho e v que o preo est alto,
ela no vai deixar de tomar banho s porque o preo est alto. Uma dvida que
se tem : ser que o consumidor responde mesmo? Algumas experincias-piloto,
principalmente, na Califrnia mostraram que existe, sim, uma certa resposta do
consumidor, s que, na prtica, o mercado vai ter tanto consumidores em RTP
como em tarifas xas, pelo menos no mdio prazo. O primeiro paper que estudou
o tema foi o de Borenstein e Holland de 2005,
1
que mostram que RTP no
necessariamente benca em termos sociais, porque haver ganhadores e perde-
dores, e, em particular, um aumento de consumidores em RTP pode aumentar
ou diminuir o investimento.
Agora uma questo que surge que essa poltica de RTP mais til em pases
que so peak constrained, onde a restrio servir a demanda em uma hora de ponta,
porque a demanda varia a cada hora. Isso diferente em sistemas que so energy
constrained, sistemas nos quais as variaes de demanda de hora em hora no so
to importantes, mas quanto o consumidor vai consumir em um ms ou em um
ano a restrio mais importante. Vou explicar isso um pouco mais. Na verdade,
a eletricidade , alis, dois produtos: potncia e energia. Potncia o quanto voc
est consumindo em cada momento e energia o quanto voc consome num
espao de tempo dado, por exemplo, em uma hora.
Nos sistemas trmicos, a segurana dos suprimentos signica a capacidade
para servir a picos anuais de demanda, como acabei de falar. Nesse tipo de siste-
ma, o problema principal so os choques de demanda associados, por exemplo, a
um inverno muito frio. Nesses tipos de sistema, preos spot maiores levam a um
aumento de oferta.
J nos sistemas hidro, a segurana hidreltrica, segurana do suprimento signi-
ca a capacidade de produzir energia em perodos secos. O problema principal aqui
so choques de oferta. Preos spot maiores no provocam aumento de chuva.
1. BORENSTEIN, S.; HOLLAND, S. On the efciency of competitive eletricity markets with time-invariant retail prices. RAND Journal of
Economics, v. 36, n. 3, p. 469-493, 2005.
213
Essa uma comparao entre sistemas trmicos e sistemas hidreltricos. Por
exemplo, na Califrnia e no Reino Unido, onde os sistemas so eminentemente
baseados em produo trmica, pode-se ver que a razo entre a demanda mxima
e a capacidade instalada 0,81 no Reino Unido e 0,89 na Califrnia. No Brasil, a
relao entre a demanda mxima e a capacidade instalada 0,63. Entretanto, essa
comparao s adequada em sistemas trmicos e no em sistemas hidreltricos.
Por qu? Porque usinas trmicas e hidreltricas com uma mesma potncia instalada
produzem quantidades diferentes de energia rme. O que energia rme? Energia
rme quanto se pode produzir, a longo prazo, em condies hidrolgicas nor-
mais. E, em uma usina trmica, a energia rme corresponde a 92% da potncia e,
numa hidreltrica, corresponde a 55% da potncia. Em sistemas hidreltricos, a
comparao relevante demanda mdia comparada energia rme, enquanto nos
trmicos, a demanda mxima comparada com a potncia instalada.
Em sistemas hidreltricos, a pergunta que surge : qual o valor de uma pol-
tica de demanda da RTP no sistema hidreltrico? Tem valor porque, nos sistemas
hidreltricos, h muito espao para atender variaes horrias de demanda e, por
isso que, em sistemas hidreltricos, como h muita folga, atender a esses picos de
demanda no um problema; o problema atender o consumo em um perodo
de seca, por exemplo. Voc poderia pensar que essa RTP no to importante
assim, porque no se est to preocupado em mover os picos. Mesmo assim, em
sistemas hidreltricos, usinas de alto custo so despachadas fora da ordem de mrito
se acontece algum problema, o que poderia ser evitado com o sistema de gesto
de demanda. Existem tambm restries de transmisso a serem gerenciadas, que
poderiam ser facilitadas com RTP, e a implementao dos sistemas hidro mais
fcil. Por qu? Porque, na verdade, nesses sistemas hidro no so necessrios me-
didores avanados, como o aparelhinho que citei, que mede quanto se consome
a cada hora.
Um sistema de RTP no Brasil, por exemplo, poderia ser adotado com um
medidor adicional igual ao que todos temos em casa, em que o medidor lido uma
vez por ms. Se ocorre um perodo de seca, o operador nacional de sistema pode
declarar: esse um ms de seca e as tarifas vo subir x por cento durante este ms.
No necessrio um medidor especial para ver quanto o consumidor conseguiu
naquele ms. H tambm um menor custo transacional, pois s so necessrias
leituras mensais, por exemplo.
As perguntas so: possvel medir o ganho da RTP? Haver perdedores e
ganhadores? Como isso afeta o mix de tecnologia? Se os picos esto diminuindo,
como isso afeta o incentivo de se investir numa trmica ao invs de uma hidreltrica?
Altera alguma coisa nesses incentivos? Como isso afeta o investimento total? E
como afeta tambm a emisso de GEEs, porque se uma poltica dessas alterar um
mix de tecnologia, ela afeta tambm emisses? Isso s para dizer que esse sistema
de RTP afeta incentivos a investimentos.
No sistema que possumos atualmente, o preo spot aumenta signicativa-
mente s quando o sistema j est beira da crise. O padro de preos assim:
h grandes perodos de preo muito baixo, depois h um pico quando ocorre um
perodo de seca e esse rudo hidrolgico perturba a sinalizao via preos spot.
Como esse modelo de simulao pode responder quelas perguntas que vimos
anteriormente? O modelo considera que demanda que varia mensalmente. Esse modelo,
na verdade, uma adaptao do modelo do paper do Boreinstein e Holland. Nesses
papers, eles estudavam o mercado da Califrnia e adotaram uma funo de demanda
que variava de hora em hora. Como acabei de explicar, no sistema hidrolgico, essas
variaes horrias no so to importantes, logo, vamos olhar para variaes de de-
mandas mensais. Assumimos que alguns consumidores possuem tarifas que variam
mensalmente p
t
, que seria a RTP , e outros consumidores pagam tarifas xas. H
uma forma funcional para demanda, em que a a proporo dos consumidores que
pagam a RTP e 1 a para parcela da populao que possui contratos de tarifa xa.
A funo de demanda uma funo de elasticidade constante. H livre en-
trada e sada de unidades geradoras e o preo no mercado atacadista w
t
. Outra
hiptese que cada unidade tem custos marginais de gerao em forma de L in-
vertido, com custo xo at se chegar capacidade mxima. So trs tecnologias:
hidro, gs e leo, e o custo xo de se construir uma usina hidreltrica o maior de
todos. O custo para construir uma usina a leo o menor e o custo para construir
uma usina de gs est no meio, enquanto os custos marginais so o contrrio: o
custo marginal de uma hidreltrica muito menor que o de uma usina a gs, que
menor do que o de uma usina a leo. O que mostrado que o equilbrio no
mercado competitivo se d com o preo em tempo real igual a w
t
, que o preo
no mercado spot, no caso do Brasil, o preo de liquidao de diferenas. A tarifa
xa de equilbrio no mercado competitivo seria uma mdia ponderada das RTPs
ou do preo spot. Obviamente, a situao no eciente. Por que no eciente?
Porque a ecincia, de acordo com o Segundo Teorema do Bem-Estar Social, se d
com todos pagando o custo marginal. Como h alguns consumidores, a proporo
1 a de consumidores no eciente no sentido rst best.
Dada a restrio realidade poltica, em que vo existir alguns consumidores
pagando tarifa xa pelo menos no curto prazo, no mdio prazo no se vislumbra
instalar medidores, pois se est em um sistema em que todo mundo pague RTP ,
215
a pergunta a seguinte: essa tarifa xa tima no sentido second best, ou seja, ela
tima dada a restrio de que nem todos os consumidores esto pagando a RTP?
O que pode ser mostrado que h uma tarifa socialmente tima, dada essa
restrio. Sua expresso um pouco diferente da anterior, porque os pesos da mdia
ponderada so a demanda. E aqui a inclinao da curva de demanda. Essa tarifa
xa competitiva pode ser maior, menor ou igual tarifa second best. O que pode
ser mostrado tambm que tudo vai depender das elasticidades em cada perodo.
Particularmente, se as elasticidades forem iguais, em todos os perodos, as duas
tarifas no mercado competitivo atingem o second best.
Para esse modelo de simulao, os dados necessrios so: i) o perl da de-
manda, em termos de quanto que ela varia a cada ms, perl mensal de demanda,
digamos assim; ii) a elasticidade; e iii) uma estimao dos custos xos e variveis
de cada tecnologia.
Onde se pode conseguir isso? No PNE e no PDE. So dois planos que so
publicados pelo MME em conjunto com o ONS, e que possuem informaes sobre
demanda, custos xos e custos variveis de investimentos. No Brasil, temos ainda
uma particularidade. Por exemplo, esse modelo baseado no modelo de Borenstein
e Holland, utilizado para a Califrnia, um sistema trmico. Para implementar isso
no Brasil, tem de se levar em conta que somos um sistema predominantemente
hidreltrico. preciso tambm, alm dessas informaes, uma informao sobre
o valor da gua. Essa informao estimada a partir das distribuies de preos
do PDE.
Nesse PDE, eles estimam os preos, fazem previses de preo para os prximos
dez anos. Essa projeo baseada em 2 mil cenrios hidrolgicos, utilizando um
programa chamado Newave, que o programa usado pelo ONS para despachar o
sistema. Esse mesmo programinha serve tambm para fazer previses e simulaes
de cenrios hidrolgicos. Qual o algoritmo para resolver isso? Escolhe-se um
nvel de capacidade para cada tipo de tecnologia. Consideram-se, no algoritmo, a
tecnologia de base que seria, no caso, hidreltrica , a tecnologia de ponta cada
tecnologia que seria ativada somente em perodos que o sistema estivesse prximo
da sua capacidade; no caso do Brasil so as usinas a leo e as tecnologias mdias
que, no caso do Brasil, seria o gs.
Escolhe-se o nvel de capacidade e se encontra o preo de equilbrio no
mercado spot em cada ms, utilizando aquelas informaes que obtivemos antes
sobre demanda e elasticidade. Simula-se esse mercado spot e encontra-se o preo
de equilbrio em cada ms. Assumimos que a concorrncia no mercado de gerao
faz com que os lucros econmicos do investidor sejam zero. Vo se ajustando essas
capacidades, de modo que o lucro dos proprietrios de cada uma dessas tecnologias
seja zero. Encontra-se a capacidade total, a capacidade de equilbrio.
Em seguida, olha-se para o mercado varejista. Os dois primeiros passos foram o
mercado atacadista. Este terceiro ponto o mercado varejista. Assume-se tambm que
os varejistas que no caso do Brasil so as companhias distribuidoras tero lucro zero,
porque existe concorrncia ou por causa da regulao. Assume-se que o regulador um
bom regulador, e no deixa os distribuidores terem lucro econmico maior que zero.
Isso vai fazendo um looping. Dadas essas capacidades, esse preo spot e aquelas tarifas
de equilbrio que eu mostrei antes, o lucro do varejista for maior do que zero, o que se
faz? Ajusta-se a tarifa xa. Se ela, por exemplo, for maior do que zero, ajusta-se a tarifa
xa para baixo e comea-se de novo nesse primeiro ponto do looping at convergir.
Borenstein e Holland, nesse paper de 2005, mostram que esse algoritmo produz um
equilbrio nico e falam tambm que converge relativamente rpido.
Qual o tipo de informao que se pode conseguir com esse tipo de algoritmo?
Devem-se assumir diferentes nveis de elasticidade. Assume-se que a elasticidade
de 0.1. Assume-se, por exemplo, que a proporo de consumidores que pagam
RTPs de 33%. E roda-se aquele algoritmo. Rodando aquele algoritmo, podem ser
obtidas informaes, estimativas, simulaes de quantidades como: qual o total de
energia consumida a cada ano, qual seria o total gasto com energia a cada ano, qual
seria a capacidade de equilbrio de cada uma das tecnologias. Fazendo-se simulaes
para cada nvel de elasticidade e para cada proporo de consumidores em RTP,
obtm-se uma comparao do que aconteceria no mercado. Outras dimenses que
se pode simular tambm, que se pode calcular: o surplus do consumidor, o lucro
das rmas. Atravs dessa simulao, pode-se obter esse tipo de informao.
Concluindo, um modelo muito til, at porque pode ser aplicado tambm a
outros setores e no s ao de energia. Pode ser aplicado a vrios desenhos de merca-
dos diferentes. um modelo bem exvel e bem til por causa disso. Obrigado.
Jos Fres Obrigado, Luiz. Agora, o professor Humberto vai fazer os comentrios.
Humberto Moreira Boa tarde. Em primeiro lugar, gostaria de agradecer a Lucia
Helena pelo convite, ao Luiz pelo paper, pela oportunidade de debater. No tive
muito o que debater, eu recebi esse material trs dias atrs, em forma de relatrio.
Ento, tive que buscar intensamente, nesses dois ltimos dias, para tentar falar
alguma coisa inteligente hoje.
Vou tentar fazer o comentrio em uma direo um pouco crtica, mas deixe-me
falar primeiro a questo mais de estmulo em relao ao tema de pesquisa, porque,
no Brasil, houve uma tendncia muito grande de se olhar para o setor de energia
217
eltrica s pelo lado da oferta. E essa tentativa de entender o papel da demanda
um pouco o esprito que o trabalho do Luiz tentou trazer, capturando essa ideia
de apreamento em tempo real.
Deixe-me adiantar um pouco os pontos mais crticos para mim em relao ao
que ele falou e, durante o comentrio, vou tentar explicar isso um pouco melhor.
1) Essa ideia funciona muito bem no mercado da Califrnia, onde o mercado
spot realmente existe. No sei se todos aqui sabem, mas, no Brasil, na verdade, no
h mercado spot de fato; h o preo spot, que determinado por um programa de
otimizao, que no advm de foras econmicas, de foras que sinalizem exatamente
a inteno do consumidor em reduzir o seu consumo de pico, em dado perodo de
tempo durante o dia, durante a semana, durante o ano. Essa primeira premissa de
mercado competitivo um mercado spot, o qual poderia beneciar-se desse desenho,
da RTP no acontece.
2) Esta segunda premissa tambm em relao s distribuidoras. No caso
brasileiro, o mercado regulado ambiente de contratao regulado, como se
chama desenhado sob a forma de leiles de longo prazo, nos quais a demanda
estabelecida pelas distribuidoras de forma nica. As distribuidoras, na verdade,
no internalizam nenhum incentivo reduo eventual do consumo pelo consu-
midor. De fato, ela tem incentivos a volume e no a preo. Ela no reage a essa
informao de preo.
Essas duas premissas para mim so muito crticas para se pensar realmente em
uma aplicao to imediata e rpida para uma coisa to tecnologicamente sosticada
como o apreamento no setor eltrico. Acho que se deve pensar em premissas um
pouco mais bsicas para ver a implantao at de sistemas de apreamento um
pouco mais simples do que este to sosticado.
O objetivo do trabalho, pelo menos dentro do relatrio, estudar como as
regras regulatrias do segmento de comercializao varejista afeta os incentivos a
investimento em gerao. Embora esse foco seja do lado da oferta, de novo, mas
os incentivos para se olhar para isso vm de como desenhar melhor o apreamento
pelo lado do consumidor nal.
Ele faz uma espcie de anlise emprica, na verdade, uma simulao, para
tentar responder quais so os ganhos de bem-estar e os efeitos, sobre investimento,
do aumento da proporo de consumidores sob esse regime de apreamento em
tempo real, entre preo xo e apreamento em tempo real, na linha do paper de
Borenstein e Holland e subsequentes.
Ele tenta discutir um pouco no relatrio essa questo do monoplio local contra
competio no segmento varejista, quer dizer, qual o ganho de bem-estar que voc
tem com a abertura da concorrncia dos mercados regionais cativos s distribuidoras.
Isso sim, claro, combinado talvez com uma melhora na forma de apreamento do
consumidor nal no mercado regulado, pode trazer algum benefcio.
Na discusso do autor, pelo menos no relatrio, gostaria de chamar a aten-
o para alguns pontos que eu acho um pouco mal explicados. Dentro da regu-
lamentao do setor, por exemplo, no que se refere ao repasse das variaes para
PLD que exatamente esse preo spot , quando h o descasamento da oferta
e da demanda desses contratos de longo prazo sobre a energia a ser contratada
pelas distribuidoras, o Luiz arma que nesse ambiente que de contrato regu-
lado so as distribuidoras que pagam PLD semanal. De fato, o repasse do custo
de compra de energia realizado anualmente, quando feito o reajuste anual
da tabela parcelar, que referente a tributos mais compra de energia eltrica da
tarifa. No entanto, a forma de reajuste feita de modo a deixar a distribuidora o
mais neutra possvel, nessa concepo em relao compra de energia. Logo, ela
no reage a esses incentivos de fato. O esquema de reajuste tem como objetivo
fazer a distribuidora receber apenas pelo seu servio de o e no o incentivo de
internalizar o aumento ou a diminuio do consumo do consumidor nal, pela
compra de energia, portanto.
As variaes do preo de energia intra-ano so compensadas atravs do que
chamam de compensaes dos valores da parcela A est aqui abaixo um footnote
pra explicar isso
2
, mas basicamente isso foi motivado pela crise de 2001, princi-
palmente pela desvalorizao do dlar que levou as distribuidoras a reclamarem.
Elas conseguiram ter essa suavizao do impacto da variao do preo da tarifa.
Segundo o autor, o fato de a maior parte dos consumidores brasileiros no
estar sujeita tarifa que reita os custos de produo e as condies de mercado
spot implica a baixa elasticidade-preo da demanda agregada. Isso faz com que o
consumo no reaja sucientemente ao preo em momentos de dcit de abasteci-
mento. Segundo ele, a soluo mais comumente proposta a adoo de contratos
de varejo com reajustes mais frequentes cujo formato mais extremo seria essa
proposio do apreamento em tempo real.
Deixe-me fazer alguns comentrios sobre essa discusso. Primeiro em um
pas to grande e diverso como o Brasil, um pouco claro o que signica elasticidade
2. Segundo a Aneel, A CVA, criada pela Medida Provisria n
o
2.227/2001 e instituda pela Portaria Interministerial n
o
25/2002, registra
a variao, entre os reajustes tarifrios anuais, de parte dos itens de custo das distribuidoras, como a compra de energia eltrica da usina
de Itaipu e alguns encargos tarifrios do setor eltrico. [N.R.]
219
de demanda agregada. H mercados diferentes. Na concepo da regulao, nesses
ACLs ou ACRs , h segmentos de consumos diferentes residencial, comercial,
industrial, rural , e a elasticidade desses segmentos deve variar muito entre eles.
As caractersticas geogrcas dos indivduos de cada regio tambm so muito
diferentes. muito difcil falar alguma coisa em termos de elasticidade agregada.
Observe que logo em seguida, no seu relatrio, o Luiz fala de caractersticas
do sistema de gerao, que no Brasil eminentemente hidreltrico e com espao
centralizado por ordem de mrito, que foi o que ele explicou. Voc seleciona as
usinas que tm custo marginal menor; esto em ordem crescente. E ele comenta
que o preo spot se ajusta lentamente, aumentando de forma substancial apenas
quando o sistema est beira do colapso, da crise. Isto parece ser exatamente o
ponto para se argumentar, pelo menos nessa perspectiva, que RTP, no Brasil, no
seria adequada para enviar o sinal de preo correto ao consumidor.
A aplicao da RTP est intimamente ligada existncia de um mercado spot
centralizado, portanto. Ou pelo menos, um pouco descentralizado para que haja
espao para utilizao desse mecanismo. Sem os sinais de preo, no se poder fazer
com que consumidores internalizem o custo de produo de energia. Mas ainda, no
Brasil, h a questo de conabilidade. Acabamos de passar por um blecaute agora
3

e isso traz, de novo, aos nossos nervos a nossa ansiedade sobre conabilidade do
sistema. importante tambm compreender como a RTP pode afetar o trade off
entre a modicidade tarifria e a conabilidade do sistema. Acho que o Luiz pensou
muito o lado da modicidade tarifria, mas essa desordenao de como se escolhem
as usinas, com o custo marginal de forma crescente, mas necessariamente o ideal
por conta da conabilidade do sistema.
Ele discute um pouco a literatura, tentando entender os efeitos de RTP
em investimento, em capacidade. Essas so as referncias: primeiro Borenstein e
Holland, depois Joskow e Tirole, que so uma extenso de certo ponto de vista, mas
que, na verdade, alguns resultados, que o prprio Luiz apresentou, podem levar
ecincia rst best, se h uma tarifa mais exvel, como a tarifa de duas partes, por
exemplo. A ecincia possvel, e h discusso um pouco mais rica nesses termos
sobre a robustez desses resultados do Borenstein e Holland.
A tarifa residencial no Brasil ainda xa; nem sequer tarifa duas partes.
Caso o objetivo do autor seja propor uma poltica de tarifas e implementar a RTP,
parece-me um passo gigante dentro do atual esquema regulatrio. Que tal fazer
estudos de mudanas no to extremas? Isso que acabei de falar o ponto dois.
3. O palestrante se refere ao blecaute ocorrido em 10 de novembro de 2009 devido a problemas de abastecimento na usina de Itaipu
e que atingiu 18 estados brasileiros. [N.R.]
O lado da competio do segmento varejista tambm outra questo do
nosso mercado. O autor cita algumas referncias bibliogrcas, mostrando que
a dependncia de contratos de longo prazo entre geradores e comercializadores
importante para atrair novos empreendimentos. Por outro lado, o inventrio, no
mercado varejista, o nvel de escolha de consumidores nais implica que os agentes
comercializadores distribuidores no estaro dispostos a escrever contratos de longo
prazo. H esse trade off. Na verdade, por um lado, voc quer escrever contratos de
longo prazo para dar estabilidade para que haja a presena desses comercializadores,
mas, por outro lado, voc perde pelo menos, no caso do Brasil, em que a contra-
tao feita em 100% espao para haver algum grau de competio. Existe de
fato um trade off entre intensidade e competio do mercado varejista no uso de
contrato de longo prazo, o que aponta para uma readoo no caso da experincia
britnica, nesse texto mostrado pelo Luiz no texto dele de contrato de longo
prazo, que foi um pouco o que seguimos aqui no Brasil, de forma extremada, em
contratao plena, os chamados contratos de leilo de energia.
Para a aplicao ao caso brasileiro, no entendo direito de que mercado o Luiz
est falando. Ser que ele s est falando do ACL ou do ACR? Isto no est muito
claro no seu relatrio: se voc est querendo falar de uma forma integral ou se voc
est s querendo falar do mercado regulado. Nesse caso, se voc est falando de
forma integral, preciso considerar aspectos polticos e sociais envolvidos numa
tarifao desse tipo para o consumidor nal. No s a questo da ecincia, mas
da viabilidade desse tipo de proposta.
A discusso sobre o sinal de preo e formas mais ecientes de tarifao positiva,
e isso, eu acho, a grande motivao. importante haver um trabalho desse tipo.
No entanto, a discusso comea sempre sob a tica da oferta. O objetivo geral o de
gerenciar oferta e essa a viso antiga do problema, da dcada de 1970. Acho que o
Luiz traz um pouco essa questo da importncia da gerncia da demanda, mas ainda
ca preso um pouco s questes de oferta, pelo menos do relatrio. O ponto, portanto
deveria ser, enfaticamente, o gerenciamento da demanda partindo da ideia de ecincia
energtica. O governo e o regulador do setor, em geral, tm falado muito em ecincia
energtica e discutido iniciativas, como o Procel, uma tentativa de internalizar, pelo
lado dos consumidores, formas mais ecientes de uso da energia e possveis iniciativas
para incentivar a reduo de consumo. Nenhuma iniciativa dessas ser suciente para
reduzir consumo se no vier acompanhada de uma tarifao mais eciente. Esse o
ponto de concordncia. S assim o consumidor poder reagir ao preo. A lucrativi-
dade das distribuidoras ainda est muito ligada a volume de energia vendida e no a
preo, como falei anteriormente. Elas no tm nenhum incentivo a tomar iniciativa
de ecincia energtica, a princpio, no modelo brasileiro atual.
221
O debate sobre os possveis impactos de uma tarifao mais eciente nos
investimentos em oferta de energia deveria vir a reboque do debate sobre aprea-
mento e ecincia energtica. Com uma sinalizao de preos mais adequada, o
consumidor consome menos energia e isso leva queda de preo. Que impacto
isso ter sobre investimento e sobre a prpria demanda, isso uma questo terica
e tambm emprica, eu diria.
Acho que, talvez, este esprito do trabalho do Luiz possa nos trazer um
pouco de reexo, numa tentativa de exibilizar um pouco o mercado de energia
para fazer com que, primeiro, os distribuidores internalizem um pouco mais esses
incentivos dos consumidores reduzirem seu consumo. Segundo, talvez, a gente
no precise de uma radicalizao do tipo de apreamento em tempo real. Tarifa
em duas partes, tarifas mais simples j podem produzir algum tipo de melhora de
bem-estar. isso.
Jos Fres Obrigado, Humberto, pelos comentrios. Luiz, antes de passar para
as perguntas, voc gostaria de fazer alguma observao sobre o que o Humberto
comentou?
Luiz Fernando Rangel Sobre esse ponto em que o Humberto tocou, a respeito
de o preo spot no Brasil no reetir sinais econmicos, mas sim ser obtido atravs
de um programa de otimizao um programa de computador, o Newave , que
no reete fora de mercado, sinais econmicos. Isso verdade, mas no Brasil,
na verdade, o grande problema de segurana do suprimento tem a ver com uma
fora no econmica, que a hidrologia. Mesmo que, no Brasil, esse preo spot, o
preo de liquidao de diferenas no reita sinais econmicos, ele est reetindo
o que est acontecendo com a hidrologia. Fazer com que o consumidor pague esse
preo teria, ainda assim, efeitos bencos na administrao de crises, de perodos
secos por exemplo.
Ele tocou num ponto tambm: qual o mercado de que estou falando? Seria o
ACR que somos ns, os pequenos consumidores residenciais e pequenos comr-
cios ou eu estou falando do ACL, que so as grandes indstrias? Claro que, no
ACL, esse tipo de poltica muito mais fcil de ser implementada. Mas, acho que
isso tambm pode ser feito para os pequenos consumidores. Esses projetos-piloto l
na Califrnia so um exemplo. Existia at um artigo do Frank Wolak,
4
mostrando
que esse tipo de poltica bem efetiva tambm entre pequenos consumidores.
O engraado nesse paper do Wolak que ele mostra um efeito psicolgico deste
4. PATRICK, R. H.; WOLAK, F. A. Estimating the customer-level demand for electricity under real-time market prices. v. 1 (NBER Working
Papers, n. 8.213). Disponvel em: <http://ideas.repec.org/p/nbr/nberwo/8213.html>
tipo de tarifao. s vezes, o consumidor pode car com medo desse tipo de RTP
porque ele est pagando uma tarifa, ocorre uma seca e a ele tem que pagar muito
mais. O consumidor ca com medo.
Ele mostra que, na verdade, o consumidor responde muito mais facilmente
a esse tipo de poltica se voc apresenta para ele esse tipo de tarifao de uma ma-
neira diferente. Por exemplo, voc fala para ele assim: No que voc vai ter que
pagar mais em perodos de picos de demanda, mas a gente que vai te pagar se
voc reduzir o seu consumo. Seria o desenho como foi feito no experimento que
aparece no paper do Wolak, em que o consumidor recebe um rebate (desconto)
para diminuio. Quer dizer, simplesmente, dependendo da roupagem, de como
voc apresenta isso para o consumidor, talvez seja mais aceitvel esse tipo de poltica
para o pequeno consumidor.
Sobre o que o Humberto falou, ele tem razo. As distribuidoras no inter-
nalizam esses incentivos ao consumidor; elas so absolutamente neutras. No mo-
delo terico de base, na verdade, voc tambm no precisa que os distribuidores
internalizem isso para que esse tipo de poltica seja efetivo. No modelo terico de
base, os distribuidores tm lucro zero em qualquer caso. Elas tambm so neutras
em relao a volume.
Ele falou tambm sobre diferenas geogrcas; aqui no Brasil h vrios
mercados. No caso, poder-se-ia implementar RTP, com diferentes modelos para
cada mercado: regio Sul, regio Norte, de acordo com a criticidade do sistema e
de cada mercado.
CAPTULO 7
COMENTRIO SOBRE SIMULAO DE IMPACTO
REGULATRIO: UMA APLICAO AO SETOR ENERGIA
*
Humberto Moreira
O objetivo do trabalho Simulao de Impacto da Regulao no Setor de Energia
estudar como regras regulatrias do segmento de comercializao (varejista) afetam
os incentivos ao investimento em gerao de energia eltrica no Brasil.
A discusso sobre sinais de preo e formas mais ecientes de tarifao um
tema recorrente e de extrema importncia para a organizao do mercado de ener-
gia eltrica brasileiro. No entanto, a viso tradicional da proviso de incentivos a
investimentos no setor tem sempre focado a gerncia mais eciente da oferta de
energia, considerando a demanda como exgena. Este trabalho, no entanto, parte
de uma perspectiva diferente, ao levar em conta o potencial papel da demanda
nesse sentido. De forma particular, o trabalho em questo discute um mecanismo
que tem sido adotado em alguns pases de forma experimental, qual seja, o apre-
amento em tempo real (RTP na sigla em ingls).
De forma geral, o mercado de fornecimento de energia no Brasil se divide
em ACL e ACR, com as seguintes caractersticas. O ACR um mercado regulado
cujos participantes so os vendedores (supridores) de energia e as distribuidoras
(compradores). A compra de energia feita por meio de leiles de compra de energia
de longo prazo, de modo geral, e a tarifa de fornecimento (venda de energia das
distribuidoras aos consumidores nais) regulada. No ACL as operaes de compra
e venda de energia so feitas atravs de contratos bilaterais livremente negociados
entre os agentes vendedores (geradoras hidreltricas e termeltricas) e compradores
(comercializadores, exportadores de energia e consumidores livres).
O preo vista de energia eltrica no Brasil determinado por um programa de
otimizao (Newave) que no necessariamente reete as foras de demanda e oferta do
mercado. Em particular, este preo no sinaliza para o consumidor a necessidade de, por
* Gostaria de agradecer a Lavinia Hollanda pelas discusses e a preparao dos comentrios apresentados a seguir.
224
HUMBERTO MOREIRA
exemplo, reduzir o seu consumo de pico, em um dado perodo de tempo (isto , dia,
semana ou ano), o que torna a premissa de mercado competitivo no curto prazo no
verdadeira. Mais importante ainda, esta mesma observao se aplica s distribuidoras de
energia eltrica. De fato, o ACR entre distribuidoras e geradoras foi constitudo mediante
contratos de longo prazo nos quais as distribuidoras apresentam suas demandas de forma
agregada de acordo com suas expectativas de demanda para o perodo de contratao.
Suas receitas so mais afetadas por volume do que por preo, isto , sinais de preos do
mercado vista no so diretamente transmitidos para distribuidoras. As distribuidoras
no internalizam, portanto, nenhum incentivo reduo de consumo.
Essas duas caractersticas do mercado brasileiro de energia eltrica dicultam
a aplicao de um mecanismo com RTP para racionalizar o consumo de energia.
Devemos ento pensar primeiro na implantao de mecanismos de apreamento
mais simples que possam trazer ganhos ao atual sistema vigente, como argumentarei
mais adiante. Antes, comentarei a respeito das contribuies deste trabalho.
A primeira contribuio a apresentao de simulaes para mostrar ganhos de
bem-estar e efeitos sobre investimento do aumento da proporo de consumidores sob
o regime RTP em relao queles sob o regime de preo uniforme na mesma linha de
Borenstein e Holland (2005). Tambm estudada a questo do monoplio local vis--vis
a competio no segmento varejista. Em particular, qual deveria ser o ganho de bem-
estar com a abertura da concorrncia dos mercados regionais cativos s distribuidoras.
A concluso no surpreendente que uma abertura maior da concorrncia, combinada
com um melhor apreamento, pode trazer benefcios para a sociedade.
H alguns pontos que considero no satisfatoriamente explicados no trabalho.
No que se refere ao repasse das variaes do PLD que exatamente o preo vista
no mercado brasileiro sobre a energia adicional a ser contratada pelas distribuidoras,
o trabalho arma que no ACR so as distribuidoras que pagam o PLD semanal.
De fato, o repasse do custo de compra de energia feito anualmente, quando do
reajuste anual da Parcela A (referente aos tributos + compra de energia eltrica) da
tarifa. No entanto, a frmula de reajuste feita de modo a deixar as distribuidoras
o mais possvel neutras em relao compra de energia. O esquema de reajuste tem
como objetivo fazer as distribuidoras receberem apenas pelo servio de o que
a distribuio propriamente dita e no pela compra de energia. As variaes no
preo de energia intra-ano so compensadas atravs da Compensao de Valores da
Parcela A (CVA).
1

1. A CVA foi criada em 2002 para que as variaes intra-anuais da compra de energia pelas distribuidoras principalmente dlar de
Itaipu e conta de consumo de combustveis (CCC) fossem corretamente repassadas na reviso anual das tarifas. Muitas vezes, esses
custos variavam ao longo do ano, reduzindo o retorno das distribuidoras. No entanto, o repasse s tarifas era feito com base no custo
vericado na data do aniversrio do reajuste.
225
Segundo o trabalho, o fato de a maior parte dos consumidores brasileiros
no estar sujeita a tarifas que reitam os custos de produo e as condies do
mercado vista implica uma baixa elasticidade-preo da demanda agregada, o
que faz com que o consumo no reaja sucientemente ao preo em momentos
de dcit de abastecimento. A soluo mais comumente proposta nesse caso a
adoo de contratos de varejo com reajustes mais frequentes, cujo formato mais
extremo seria o RTP.
Entretanto, em um pas to grande e diverso como o Brasil, muito difcil falar
em elasticidade de demanda agregada, pois i) h mercados com regras diferentes (ACL
e ACR); ii) h segmentos de consumo diferentes (residencial, comercial, industrial,
rural as elasticidades dos segmentos devem ser muito diferentes entre si); e iii) as
caractersticas geogrcas e dos indivduos em cada regio so muito diferentes.
Mais ainda, o trabalho descreve as caractersticas do sistema de gerao no
Brasil, eminentemente hidreltrico e com despacho centralizado por ordem de
mrito (custo marginal crescente). O trabalho comenta que o preo vista se ajusta
lentamente, aumentando de forma substancial apenas quando o sistema est beira
da crise. No entanto, isto parece ser exatamente uma razo para se argumentar que
o RTP no seria o mecanismo mais adequado para enviar o sinal correto de preo
ao consumidor no mercado brasileiro.
A aplicao do RTP est intimamente ligada existncia de um mercado
vista descentralizado (ou pelo menos mais descentralizado do que o brasileiro).
Na ausncia de sinais de preos, os consumidores no podem internalizar correta-
mente o custo de produo de energia. Por exemplo, em um mercado de energia
como o da Califrnia (Estados Unidos), onde o mercado vista existe de fato, os
mecanismos do tipo RTP podem funcionar de forma mais promissora.
Outro aspecto importante, fortalecido aps a crise de abastecimento de 2001,
a conabilidade do sistema. Recentemente, tivemos um novo blecaute,
2
o que
traz memria os eventos ocorridos em 2001. Logo, importante compreender
como o RTP pode afetar o trade off entre modicidade tarifria e conabilidade do
sistema. O trabalho, no entanto, enfatiza mais o lado da modicidade tarifria.
A literatura relacionada a efeitos do RTP sobre investimentos (BORENSTEIN;
HOLLAND, 2005; JOSKOW; TIROLE, 2006, 2007, por exemplo) mostra que a
ecincia alocativa pode ser alcanada mesmo com tarifa duas partes. A tarifa residencial
no Brasil ainda uniforme e nem sequer tem duas partes. Assim, a implementao
2. Blecaute ocorrido em 10 de novembro de 2009 devido a problemas de abastecimento na usina de Itaipu e que atingiu 18 estados
brasileiros.
226
HUMBERTO MOREIRA
do RTP parece ser um passo gigantesco no atual esquema regulatrio. Talvez seja
mais prudente entender o impacto de mudanas no to extremas antes de pensar
na implementao de mecanismos como o RTP.
A competio do segmento varejista e seus efeitos sobre investimentos no
setor tambm outro aspecto importante do mercado brasileiro. As referncias
bibliogrcas apresentadas no trabalho (NEWBERY, 1998; NEUHOFF; DE
VRIES, 2004; GREEN, 2004) mostram que a estrutura de contratos de longo prazo
entre geradores e comercializadores importante para atrair novos investimentos
para o setor. H, no entanto, um trade off no uso desses contratos de longo prazo,
pois por um lado eles geram a estabilidade necessria para a presena dos comer-
cializadores, mas por outro restringem a competio, uma vez que a contratao
quase plena (isto , praticamente 100%). Nesse ltimo caso, no est claro a
que mercado o trabalho est se referindo. Se for de ACL e ACR conjuntamente,
necessrio ainda considerar outros aspectos na discusso de tarifao desse tipo
de consumidor nal, tais como os aspectos poltico e social. Em particular, carac-
tersticas da tarifao como simplicidade e estabilidade devem ser mais desejveis
pelo regulador, nesse caso.
Em suma, o trabalho toma uma perspectiva complementar do gerenciamen-
to da oferta, convidando-nos a reetir como melhor desenhar a tarifao pelo lado
da demanda. Partindo da ideia de ecincia energtica, a discusso sobre sinais
de preo do lado da demanda e formas mais ecientes de tarifao.
Recentemente, o governo e o regulador do setor eltrico tm falado muito
em ecincia energtica e discutido iniciativas como o Procel de fazer com que
os produtores de eletrodomsticos e eletroeletrnicos produzam equipamentos que
consumam menos energia e outras para incentivar a reduo de consumo. Mas
nenhuma iniciativa ser suciente para reduzir o consumo de energia se no vier
acompanhada de uma tarifao mais eciente s assim o consumidor poder
reagir a sinais de preo. Alm disso, as distribuidoras de energia eltrica tendem
a favorecer mais o volume, pois a lucratividade destas ainda est muito ligada ao
volume de energia vendido. Logo, certamente no partir delas nenhuma iniciativa
de ecincia energtica.
O debate sobre os possveis impactos de uma tarifao mais eciente nos inves-
timentos em oferta de energia deveriam vir a reboque do debate sobre apreamento
e ecincia energtica. Como um efeito de segunda ordem de uma sinalizao de
preos mais adequada, o consumidor consome menos energia e isso leva queda
de preos. Que impacto isso ter nos investimentos de longo prazo e mesmo na
demanda uma questo que necessita de mais pesquisa terica e emprica.
227
REFERNCIAS
BORENSTEIN, S.; HOLLAND, S. On the efciency of competitive eletricity markets with time-
invariant retail prices. RAND Journal of Economics, v. 36, n. 3, p. 469-493, 2005.
JOSKOW, P.; TIROLE, J. Retail electricity competition. RAND Journal of Economics, v. 37, n. 4,
p. 799-815, 2006.
______. Reliability and competitive electricity markets. RAND Journal of Economics, v. 38, n. 1,
p. 60-84, 2007.
NEWBERY, D. M. Competition, contracts and entry in the electricity spot market. RAND Journal
of Economics, v. 29, p. 726-749, 1998.
NEUHOFF, K.; DE VRIES, L. Insufcient incentives for investment in electricity generation. University
of Cambridge, Faculty of Economics, 2004 (Cambridge Working Paper in Economics, n. 0428).
GREEN, R. Retail competition and electricity contracts. Cambridge, 2004 (CMI Working Paper, n. 33).
CAPTULO 8
Coordenadora
Debatedores
Lucia Helena Salgado Vamos dar incio, agora, mesa desta manh. Esta mesa
composta por Alfonso Carballo Prez, que vem a ser o coordenador geral de Melhora
Regulatria da Comisin Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer). composta, tam-
bm, pelo professor jurista Alexandre Arago, meu colega da UERJ e procurador de
Estado, e pelo doutor Luiz Alberto Santos, subchefe da Casa Civil e coordenador do
PRO-REG. Pedro Ramalho, representando a Anvisa, vem expor aqui a experincia
pioneira de adoo do instrumento de Anlise de Impacto Regulatrio (AIR) no
Brasil. Vou compor a mesa nesta ordem: primeiro vou dar a palavra para o Alfonso
e, em seguida, ao Pedro, ao Alexandre e, por m, ao Luiz Alberto.
No vou tomar muito o nosso tempo aqui, fazendo uma longa exposio
sobre o instrumento de AIR; s uma breve introduo. J tivemos a oportunidade
de ouvir o doutor John Morrall na abertura do seminrio ele foi nosso keynote
speaker , expondo a experincia norte-americana da matria, uma experincia mais
consolidada, mais antiga. um instrumento que, de meados da dcada de 1990
para c, vem ganhando fora, em vrias jurisdies, como instrumento de fortale-
cimento da governana regulatria, dos princpios da boa regulao. O Mxico
um exemplo, assim como o Reino Unido, e como diversos pases da OCDE.
um instrumento, que, a rigor, tem o objetivo de fortalecer a credibilidade
do regulador junto sociedade e tem, como o condutor, a ideia bsica, o princpio
bsico de anlise econmica de avaliao de custos e de benefcios da regulao
232
para a sociedade. Quer dizer, isso muito fcil de se falar teoricamente, e bastante
difcil de se produzir na prtica. Ns trouxemos aqui, pelo menos, duas experincias
recentes: a do Mxico, que um dos pases que lidera, mais recentemente, esse
processo e a do Brasil, representada pela Anvisa.
Como o doutor Luiz Alberto Santos vai expor, o Brasil tambm possui o projeto
de adoo numa escala mais, digamos, transversal dentro da administrao pblica,
em particular nas agncias regulatrias da AIR como, realmente, um instrumento de
fortalecimento, da boa regulao, dos mtodos de governana regulatria.
Infelizmente, no foi possvel, por questes de agenda, que o representante do
Reino Unido zesse parte desta mesa. Teria sido interessante tambm ouvir a expe-
rincia do Reino Unido, mas certamente haver outra oportunidade. Como vocs
sabem, a Jornada um evento anual. Ano que vem vamos realizar outra e teremos a
oportunidade, certamente, de compartilhar e de discutir a experincia britnica.
S um comentrio, que acho relevante: Como em outros momentos da His-
tria, o Reino Unido est como um farol, apontando um caminho do que fazer e
de como fazer, como dizia o velho Marx. Isso por qu? Porque, em 2007, no Reino
Unido, o processo de AIR foi totalmente revisto. Estivemos l recentemente, eu e o
Gustavo, da Anvisa, e a gente aprendeu com essa experincia. O doutor Luiz Alberto
Santos tambm pode falar sobre isso (vamos fazer um convnio de cooperao tcnica
com o governo britnico para aprender essa experincia). Quer dizer, em meados
dessa dcada de 2000, se percebeu que a AIR vinha tornando o processo regulatrio
muito pesado, com muito paperwork e relatrios extensos demais, que acabam se
transformando em uma diculdade maior, com muitas barreiras. Em vrios casos,
o processo acabou perdendo o sentido e se tornando, quase, um processo formal
de chancelamento de decises previamente tomadas. Quer dizer, o mecanismo, a
ferramenta da AIR precisa ser adotada com muita sabedoria, para no se tornar,
justamente, mais uma barreira, mais um elemento a dicultar o processo regulatrio
e a vida dos regulados, de maneira geral.
Dito isso, passo a palavra para o doutor Alfonso Prez.
Alfonso Carballo Prez Muito obrigado. Obrigado pelo convite para este frum
muito importante.
Gostaria de falar dos diferentes pontos da minha apresentao. Primeiro,
quero falar sobre a importncia do Programa de Reforma Regulatria no Mxico;
como foi e como tem sido a nossa experincia.
Bom, vou dividir a minha apresentao em cinco itens. O primeiro item sobre
a importncia de se ter um quadro institucional para promover a Reforma Regulatria,
233
contar a nossa experincia e mostrar quais foram os nossos problemas, depois de mais
de 12 anos utilizando a AIR como uma ferramenta importante para se ter uma poltica
permanente em nosso pas. Tambm quero falar sobre qual o procedimento e quais
so as diculdades que temos vivenciado em nosso quadro institucional para rever
todos os novos regulamentos. Alm disso, quero falar sobre um exemplo que tivemos
no Mxico. Na internet, vocs podem conferir todos os regulamentos, os projetos de
regulamento e a AIR.
1
E, nalmente, quero falar sobre pontos adicionais que temos
de considerar para promover uma poltica relacionada com a AIR.
Primeiramente, gostaria de falar que a reforma regulatria um poderoso
instrumento para a poltica econmica e afeta o crescimento econmico. Nesse
momento, a reforma regulatria um elemento muito importante em nossa
agenda, especialmente, se considerarmos a crise internacional. Acho que a reforma
regulatria, agora, uma prioridade, e uma oportunidade para promover algumas
reformas no Congresso com o objetivo de recuperar o mais rpido possvel a nossa
economia. Por exemplo, agora, na agenda de alguns pases, a reforma regulat-
ria muito importante como elemento de recuperao econmica. Na Coreia,
por exemplo, em maio de 2009, eles lanaram um programa com o objetivo de
eliminar mais de 280 regulaes, para promover o crescimento econmico.
No caso do Mxico, gostaria de falar sobre o que foi a reforma regulatria nos
ltimos anos. Primeiro, dizer-lhes que o nosso programa foi criado aps uma terrvel
crise econmica internacional. Nesse ano, em 1985, a economia era fortemente
regulada e protegida da concorrncia externa e interna, um elemento importante
a ser considerado. Alm disso, devemos levar em conta que foi necessrio promo-
ver algumas reformas na dcada de 1980 aps o contexto dessa crise. E foi depois
de uma eleio, em 1988, que as novas autoridades se viram foradas a provocar
algumas reformas na economia com foco em trs importantes itens: i) consolidar
a liberalizao do comrcio; ii) ampliar os programas de privatizao; e iii) adotar
progressivamente um programa amplo de reforma regulatria. Foi nesse contexto
que o programa regulatrio teve incio no Mxico.
Um segundo ponto que temos de considerar qual foi o departamento res-
ponsvel para promover esta regulamentao. Em 1989, o governo federal criou um
departamento especial para a reforma regulatria: a Unidade de Desregulamentao
Econmica (Unidad de Deregulacin Econmica), que era uma agncia vinculada
ao Ministrio do Comrcio e Desenvolvimento Industrial
2
com o propsito de
desregulamentar os setores-chave da economia e de propor nova regulamentao
1. O contedo citado pode ser encontrado no site da Cofemer: <http://www.cofemer.gob.mx/>
2. Livre traduo de Secretara de Comercio y Fomento Industrial, substituda pela Secretara de Economa.
234
em algumas reas especcas. Nessa poca, estvamos negociando o Nafta,

e foi um
elemento importante para reformar algumas reas especcas, por exemplo, trans-
portes e comunicaes, a m de se ter uma nova regulamentao para competir em
um mercado internacional.
Assim, a Unidade de Desregulamentao Econmica promoveu a criao de
importantes leis. Por exemplo, podemos mencionar a Lei Federal de Metrologia e
Normalizao. Essa lei est focada em todos os padres. Foi um momento impor-
tante ter mecanismos de regulao e autorregulao, com o objetivo de ter uma
regulamentao federal, no mbito do Nafta. Tambm nesta unidade, a Unidade
de Desregulamentao Econmica, criamos um quadro jurdico para a poltica de
concorrncia. Na verdade, a lei federal para a concorrncia econmica foi criada
neste programa, no Programa de Reforma Regulatria.
Em 1994, vivenciamos a Crise da Tequila (The Tequila Crash). Era a evidncia
de que precisvamos para acelerar esse processo de reformas. Ns estvamos traba-
lhando para criar um quadro institucional para garantir essa poltica atravs de dife-
rentes administraes. Finalmente, a Cofemer foi criada em maio de 2000. Tivemos
a aprovao da reforma atravs de uma lei federal de procedimentos administrativos.
Por que precisvamos aprovar essa reforma atravs dessa lei, especicamente? Bom,
em 2000, estava terminando a administrao de Zedillo, e tnhamos duas opes
para aprovar o novo quadro jurdico: uma foi considerar uma lei especca para
criar esse quadro institucional e a outra opo era a aprovao da reforma atravs
de uma lei relacionada com todos os procedimentos administrativos.
Do ponto de vista poltico, foi fcil aprovar a reforma atravs dessa lei. o
motivo pelo qual no temos uma lei especca sobre melhora regulatria (better
regulation) no Mxico; ns s temos um captulo. Por m, mantivemos o nosso
programa dessa maneira, em nossa lei, e esse foi o meio. Agora, temos um quadro
institucional no Mxico.
A Cofemer uma entidade autnoma, tcnica e operacionalmente, do Mi-
nistrio da Economia, responsvel pela coordenao e superviso do programa de
reforma regulatria. Um problema que surgiu com a criao da Cofemer foi que os
reguladores estavam reclamando que, se muitos deles tambm possuam autonomia
tcnica e operacional, por que esse procedimento estaria subordinado a outro rgo
governamental? Esse um ponto muito importante. Como conseguimos o status
legal, a regulamentao legal para ter esse quadro institucional? Sinceramente, foi
feito um processo mega, supra, ultrassecreto para aprovar este regulamento. Se
tivssemos consultado diferentes reguladores, claro, nunca teramos a aprovao
desta lei. A experincia do Mxico que, nessa reforma, no consideramos um
235
processo transparente, no consideramos a opinio de diferentes reguladores, porque
todos se oporiam. Esta a nossa experincia de como construmos esse quadro.
O mandato da Cofemer de garantir a transparncia e a formulao de uma
regulamentao federal, bem como promover o desenvolvimento de regulaes
custo-ecazes. Esse um ponto muito importante a ser considerado. Aps nove
anos, a Cofemer est revendo o que aconteceu nesse tempo. claro que durante esse
perodo, muitos reguladores queixaram-se sobre o papel da Cofemer. s vezes, eles
dizem que a Cofemer um gargalo para aprovar novas regulamentaes, e verdade.
O custo poltico da Cofemer tem sido muito alto, porque, denitivamente, se voc
tem o objetivo de revisar a nova regulamentao, e, por vezes, alguns ministros tm
mais poder, com certeza poderia haver uma fraqueza em nosso processo.
Esta uma questo muito importante que devemos considerar: qual o
mandato da Cofemer? A Cofemer no pode versar sobre uma poltica especca.
Por exemplo, se estamos considerando a poltica de transportes, ou de telecomuni-
caes, ou do setor de energia, a Cofemer no pode fazer comentrios diretamente
sobre essa poltica, porque ela formulada pelo rgo responsvel por promov-
la, como, por exemplo, a Comisso para a Regulao no Setor de Energia. Mas,
temos que distinguir qual o papel da Cofemer. A Cofemer tem de participar do
processo em geral, mas apenas o seu parecer tem de estar focado nos benefcios e
custos. Signica que a Cofemer no pode mudar a poltica, pelo menos se a pol-
tica for uma garantia de que teremos mais benefcios do que custos. Isso muito
importante, porque, nos ltimos quatro ou cinco anos, a Cofemer teve algumas
opinies diferentes, que no so consideradas no mandato. Essa a razo pela qual
muitos ministrios tm se queixado sobre o valor da Cofemer: Por que a Cofemer
est falando desta poltica se esta a minha poltica?. Esse um ponto muito
importante. Assim, na concepo do novo quadro regulatrio, voc tem de ser
muito especco. Qual o papel da Cofemer? A Cofemer pode fazer comentrios?
Sim, mas apenas em casos em que a regulao no crie mais benefcios que custos.
Esse um ponto especco que temos de considerar.
Estas so algumas particularidades que a Cofemer tem em seu mandato. A
Cofemer rev todos os projetos de regulamentos. A Cofemer faz propostas para me-
lhorar o estoque regulatrio acho que no temos sido bem-sucedidos nos ltimos
anos; camos mais concentrados na reviso de projetos. Tambm providenciamos
um catlogo federal de formalidades. Todos os procedimentos federais, todas as
formalidades do Mxico esto em um site especco
3
e voc pode conferir toda a
3. Disponvel em: <http://www.cofemer.gob.mx/BuscadorTramites/BuscadorGeneralHomoclave.asp>
236
informao sobre as formalidades especcas. Alm disso, a Cofemer promove a
melhoria da regulamentao e as reformas em todo o pas. Esse outro ponto.
Por que essa poltica to importante? Esta a evidncia internacional sobre alguns
programas especcos. a experincia de como a reforma regulatria tem impacto na
economia. Por exemplo, temos um exemplo muito bem-sucedido na Austrlia, onde
o programa de desregulamentao gerou um benefcio estimado de 5,5% do PIB da
economia. Na Holanda, em 2003, eles aprovaram um custo administrativo gerado pela
regulamentao de 3,6% do PIB; essa foi a evidncia tambm nos Estados Unidos, na
Coreia e na Itlia. Como disse h pouco, a Coreia est aprovando uma nova agenda
para recuperar a economia. Como pode ser percebido no Mxico, no contexto desta
crise, cou evidente que o pas tinha de promover novas reformas.
Como a AIR no Mxico? Primeiro, temos de levar em considerao quais so as
melhores prticas nos pases da OCDE de que estamos falando. Primeiro, a AIR uma
ferramenta pblica que permite que as decises do governo e o instrumento regulatrio
representativo sejam mais transparentes e racionais. Mas lembremos que a AIR uma
ferramenta importante para coerncia na agenda pblica. A AIR geralmente uma
anlise ex ante, mas, por exemplo, no Mxico, temos uma ferramenta especca de AIR
para anlises ex post, apenas para a regulamentao-padro. Mas, de qualquer maneira,
a AIR, como regra geral, usada como uma anlise ex ante. E, de acordo com a OCDE,
a AIR uma ferramenta para coerncia de polticas que garantem que a regulamentao
atinja os seus objetivos de forma eciente e ecaz, num mundo em mudanas.
Isso o que a OCDE considera como melhores prticas. O que uma AIR deve
conter? Quais so os elementos que devemos considerar na AIR? Gostaria de falar
como foi a AIR no Mxico. A AIR foi introduzida em 1997 apenas para projetos
dos padres ociais mexicanos. Como disse, a Unidade de Desregulamentao
Econmica aprovou uma nova lei relacionada s normas. Em 1997, estabelecemos
a AIR como uma prtica. Isso o que estou lhes dizendo, que a AIR possui dois
papis: uma anlise ex ante, e outra, ex post. Apenas nesses casos. Tambm em 2000,
quando a Cofemer foi criada, implementamos a AIR em quase todas as atividades
do governo e em quase todas as regulamentaes. Apenas a regulamentao rela-
cionada com os impostos no est includa em nosso procedimento. Geralmente,
o restante das regulamentaes deve ser feito por meio de procedimentos.
Tambm temos de considerar que h dois caminhos quando o nosso regula-
dor quer aprovar um novo regulamento. Normalmente, a maioria das regulaes
no estabelece custos de conformidade. Essa regulamentao tem de passar por
um procedimento especco, fast track procedure. Eles tm de enviar o projeto, e
a Cofemer apenas revisa este regulamento para vericar se verdade que o referido
237
regulamento no estabelece custos de conformidade. Um dos problemas que temos
o tempo que a Cofemer exige para fazer isso. A Cofemer leva trs meses para
analisar esse tipo de regulamentao. Agora, em 2009, reduzimos esse tempo e
estamos revisando em apenas duas semanas. Duas semanas o tempo preciso para
revisar esse tipo de regulamentao. Em segundo lugar, todos os instrumentos que
consideram custos de conformidade (compliance costs) diferentemente tm que
passar pela AIR a m de obter duas opinies. Vou explicar em seguida.
Tambm, a regulamentao que estamos revisando na Cofemer aquela
editada pelo Poder Executivo. No estamos considerando toda a regulamentao
do Congresso. Ser um problema poltico se quisermos revisar a regulamentao
do Congresso. Estamos, apenas, focados nos regulamentos que os ministros do
Poder Executivo pretendem promover, incluindo as leis; mas estamos falando
apenas do Poder Executivo. No Congresso, no temos esses procedimentos e isso
um elemento muito importante a ser considerado, porque, geralmente, o maior
impacto na economia o que vem do Congresso; nem sempre proveniente do
Poder Executivo. Esse outro tema que devemos considerar at agora.
Mas uma questo importante que devemos considerar que no h uma
maneira de se ter uma regulamentao, de se ter um impacto, ou ser ecaz se ela
no for emitida em um Dirio Ocial. Para ser publicada no Dirio Ocial, os
ministros tm de mostrar o parecer nal da Cofemer. Se eles no mostrarem o
parecer nal da Cofemer, o diretor do Dirio Ocial pode ser penalizado. Esse
um mecanismo para garantir que todos os reguladores que queiram aprovar novas
regulaes tenham de passar por esse processo da Cofemer. Esse outro elemento
que devemos levar em considerao.
Esse o procedimento e nele temos de considerar dois atores: a Agncia
Regulatria e a Cofemer. Como podem ver, geralmente, no processo regulatrio,
quando um regulador decidir criar uma lei, ele tem de enviar a proposta Cofemer
com a AIR. Antes de emitir o parecer, o primeiro passo ter a conrmao da Co-
femer para vericar se a avaliao do impacto regulatrio satisfatria. O que quer
dizer satisfatria? Signica que a AIR tem todos os elementos, todas as informaes
necessrias para dar o parecer. E, se no temos uma AIR com todas as informaes,
solicitamos ao regulador esclarecimentos e correes. Assim, o regulador no pode
iniciar o processo at que eles tenham uma boa AIR, com todas as informaes que
so exigidas. Temos melhorado isso nos ltimos anos, porque, quando comeamos,
as pessoas no sabiam quais eram os elementos que tinham de ser considerados
na AIR. Agora, acho que esse procedimento no estranho, mas tambm no
comum; no comum considerar que a Cofemer esteja solicitando esclarecimentos
e correes. Agora, podemos considerar que a AIR est melhor.
238
Se a AIR for satisfatria, a Cofemer tem duas etapas. H dois pareceres a serem
apresentados: o primeiro parecer o preliminar e o segundo o parecer nal. Tenho
de lhes dizer que o parecer da Cofemer no uma ordem para os reguladores; apenas
uma recomendao. Os reguladores podem considerar ou no o parecer da Cofemer.
A nica coisa que devemos ter um processo com transparncia. Devemos mostrar a
toda a sociedade quais so os elementos que estamos considerando em nosso parecer.
Por isso, os reguladores esto seguindo muitas recomendaes da Cofemer. Se esse
parecer no vinculativo para os reguladores, e se o processo no for transparente,
naturalmente no ser ecaz. A eccia desse processo a transparncia. Esse um
papel muito importante. E, nalmente, quando a Cofemer emite o parecer nal, o
regulador pode enviar ao Dirio Ocial. Esse o nosso procedimento.
A consulta pblica na AIR, sobre a qual falaremos a seguir, signica que, ge-
ralmente, todo o texto do projeto de regulamentao e o relatrio regulatrio tm
de estar disponveis ao pblico. H algumas excees especcas. Por exemplo, em
outubro de 2009, tivemos um regulamento para remover a companhia de eletrici-
dade na Cidade do Mxico, e que foi feito atravs deste procedimento, artigo 69
K, que o artigo considerado pela lei. O parecer emitido pela Cofemer, como eu
comentei, no vinculativo para os ministrios e as agncias. No obstante, esse
procedimento melhora signicativamente a qualidade no processo regulatrio, no
que tange aos pareceres preliminar e nal dentro do processo de transparncia.
Esta a estatstica, nos ltimos anos, da quantidade de regulamentos que
foram revistos pela Cofemer. Em 2007, eram mais de mil e, em 2008, mais de
1.200, mas a maioria dos regulamentos no considerou o custo de conformidade
para a sociedade. Assim, no procedimento acelerado, fast track procedure, 651 regu-
lamentos em 2007 e 911 em 2008 no consideraram custo. Mas, vendo de outra
maneira, quase 30% dos regulamentos esto considerando custos de conformidade.
Essa a razo de por que obrigatrio ter uma AIR. Ao mesmo tempo, durante
o mesmo perodo, a Cofemer recebeu mais de 2.127 comentrios de cidados,
empresrios e acionistas para propostas de projetos.
Quero falar sobre quais so os pontos que devemos considerar na AIR. Ge-
ralmente, o regulador: i) tem de explicar o problema ou a situao a ser resolvida;
ii) deve considerar as bases legais; iii) tem de estabelecer, dentro da AIR, as razes
das obrigaes propostas; e iv) realizar a anlise custo-benefcio. Esses so os itens
que devemos considerar na AIR.
Como a AIR est estabelecida ao redor do mundo? Apenas alguns pases esta-
beleceram a AIR por meio de um quadro jurdico. No Mxico, por exemplo, ela foi
estabelecida por meio de uma lei. Entretanto, no restante dos pases, estabeleceu-se a
239
AIR atravs de uma portaria presidencial ou por meio de um decreto emitido por um
ministro, de um ministrio especco ou por um gabinete. Foi somente na Repblica
Tcheca, no Mxico e na Coreia que se estabeleceu a AIR atravs de lei.
Gostaria de comentar sobre um exemplo de quando estvamos revisando
as resolues relativas alterao da metodologia para determinao do preo
mximo do gs natural de vendas de primeira mo
4
no Mxico. Este o website
da Cofemer: <http://www.cofemer.gob.mx>. No stio, h todas as formalidades
do governo federal. Voc pode encontrar todas as formalidades do Mxico, e pode
vericar, por ministrio, onde est localizado cada esboo do regulamento. Devem-
se considerar todos os projetos de regulamentos, e pode-se vericar, por exemplo,
toda a AIR que considerada. H, tambm, os procedimentos e os pareceres da
Cofemer. Ns recebemos, alguns comentrios, por exemplo, nos regulamentos
administrativos. Esta foi uma situao de emergncia, que o Ministrio de Energia
(Secretara de Energia) estava nos solicitando. Voc tambm pode encontrar l todo
tipo de regulamentos. Nessa situao, estvamos utilizando a AIR para estabelecer
qual o melhor preo. Normalmente, ao longo do processo, melhoramos consi-
deravelmente o regulamento em nosso quadro jurdico.
Para concluir, gostaria de dizer que no foi fcil o processo para construir um
quadro institucional para revisar a AIR no Mxico. Neste momento, estamos revendo
nosso quadro com a nalidade de melhorar os procedimentos, porque a Cofemer, em
vrios aspectos, no tem funcionado da maneira que todos os reguladores desejam, e
estamos avaliando se devemos considerar procedimentos diferentes de acordo com o
impacto da regulamentao. Por exemplo, estamos considerando dois tipos de AIR,
de baixo impacto e de alto impacto, porque ns no podemos ter um procedimento
idntico para todos os regulamentos. Essa a minha concluso.
Lucia Helena Salgado Obrigada, Alfonso. Passo de imediato a palavra ao Pedro.
Pedro Ivo Sebba Ramalho Gostaria de agradecer o convite formulado pelo
Ipea Anvisa para vir apresentar a nossa experincia recente em AIR, no mbito
do nosso Programa de Boas Prticas Regulatrias. Em nome da Anvisa, queria
agradecer especialmente a Lucia Helena pelo convite, e tambm a outros colegas
aqui do Ipea: Eduardo Fiuza e Ronaldo Seroa. um prazer e uma satisfao para
ns falarmos aqui em uma mesa como esta, com grandes especialistas no tema.
Vou tentar cumprir a tarefa de falar sobre AIR na Anvisa, focando bastante na
experincia, ressalte-se, recente, e ainda muito modesta, que a Anvisa tem na conduo
de estudos de AIR. Inicialmente, vou fazer um contexto sobre a prpria agncia.
A Anvisa completou dez anos em 2009. Possui as suas peculiaridades por
fazer parte do arranjo institucional do sistema de sade brasileiro, o SUS. uma
240
agncia com grande abrangncia de atuao e uma complexidade enorme inerente
aos seus objetos de atuao.
Uma singularidade que caracteriza a atuao da Anvisa o fato de a regulao
no campo da vigilncia sanitria ser exercida no em setor especco da economia,
mas em todos os setores relacionados a produtos e servios que podem afetar a
sade da populao brasileira. Outra singularidade da Anvisa sua atuao tanto
na regulao econmica do mercado quanto na regulao sanitria.
A Anvisa pode ser considerada a maior das agncias reguladoras do Brasil. De um
lado, pelo quantitativo de sua fora de trabalho: cerca de 3 mil servidores, metade deles
distribudos por todo o territrio nacional em portos, aeroportos e postos de fronteira
para realizar o controle de entrada e sada de produtos e pessoas, para proteger os inte-
resses da sade pblica nacional. De outro lado, a magnitude do trabalho da Anvisa
resultado da abrangncia dos objetos e processos regulados por sua atuao.
Alm da coordenao do SNVS, e do controle de portos, aeroportos e frontei-
ras, cabe Anvisa a regulao de servios de sade e de produtos de interesse sade,
coordenao da rede de laboratrios de sade pblica, e controle da propaganda
de produtos sujeitos vigilncia sanitria. So exemplos dos produtos regulados
e processos a eles relacionados pela Anvisa os medicamentos, os alimentos, os
produtos para sade equipamentos, produtos mdicos e kits diagnsticos; sangue,
outros tecidos, clulas e rgos; saneantes; cosmticos; produtos txicos com
destaque para os agrotxicos; e produtos derivados do tabaco. Controla tambm
os ambientes, os processos, os insumos e as tecnologias a eles relacionados e realiza
o monitoramento de preos de medicamentos. Tambm responsvel pela anlise
e anuncia prvia nos processos de concesso de patentes para produtos e processos
farmacuticos pelo Inpi. Estima-se que a atuao da agncia englobe produtos e
servios de sade que representam 25% do PIB brasileiro.
A nossa estrutura organizacional possui vrias unidades que atuam direta-
mente, e com grande volume, na regulao e na regulamentao desses objetos
de atuao da agncia. Mostro aqui alguns exemplos da abrangncia dos estabe-
lecimentos sujeitos regulamentao do SNVS em todo o territrio nacional:
80 mil farmcias; 2 mil distribuidoras de medicamentos; 450 indstrias de
medicamentos; 3.700 produtores de cosmticos; 3.250 indstrias de produtos
para a sade; 3 mil produtores de saneantes; 3.850 laboratrios de anlises
clnicas; 2 mil servios de hemoterapia; 6.600 hospitais; 15.500 servios de
radiodiagnstico, entre outros.
Para encerrar esse panorama sobre as competncias e o desenho institucio-
nal da Anvisa, apresento alguns problemas que foram identicados ao longo dos
241
primeiros anos de sua existncia, no que diz respeito ao processo decisrio para a
regulao. So exemplos: i) uma produo normativa desordenada e fragmentada
em todas as reas da agncia; ii) problemas de custos relativos publicao e
reticao de publicao de normas o que levava tambm, muitas vezes, a uma
intensa judicializao da ao regulatria e a uma consequente instabilidade das
regras; e iii) uma diculdade tcnica na elaborao dos atos, pela ausncia de padres
e sistematizao do processo, o que leva necessidade de aprimorar a instruo do
processo decisrio da Diretoria Colegiada, em matria de normas, e necessidade
do fortalecimento dos mecanismos de participao e transparncia, ainda que a
Anvisa disponha de um conjunto grande e bastante diverso desses mecanismos, o
que vou mostrar mais adiante.
Para que todos os senhores tenham uma noo do volume de normas edita-
das pela Anvisa, apresento a evoluo histrica, de 1999 at 2008, da produo
normativa da Anvisa, tanto das propostas que foram objeto de consulta pblica,
quanto das RDCs, que so atos de carter normativo. No mostro aqui os da-
dos relativos s resolues de autorizao ou, como chamamos, concesso de
registro, por exemplo, o que indicaria um volume muitas vezes maior. Como
possvel observar, h um pico de produo entre os anos de 2002 e 2005,
com uma intensa publicao de RDCs de cerca de 350 por ano, e uma queda
recente, com uma possibilidade de estabilizao no prximo perodo. No caso
das consultas pblicas, h estabilidade, desde o incio, em torno do nmero de
100 propostas editadas por ano.
Passo a falar agora do nosso Programa de Regulamentao, o Programa de
Boas Prticas Regulatrias no mbito da Anvisa, que tem o objetivo de modernizar e
qualicar a gesto dessa produo normativa que, como mostrei, bastante inten-
sa. Suas diretrizes so de fortalecimento da capacidade institucional para gesto em
regulao, de melhoria da coordenao, da qualidade e da efetividade dessa produo
de regulamentos, e de fortalecimento da transparncia e do controle social. Esse
programa tem como documentos fundamentais, ou polticas orientadoras, o PRO-
REG, no campo da poltica regulatria do governo federal, e, no mbito setorial, o
Programa Mais Sade, do Ministrio da Sade. Isso faz com que a Anvisa tenha a
difcil tarefa de conciliar os seus objetivos originais de proteo sade com objetivos
de promoo do desenvolvimento econmico e social do Brasil.
As principais estratgias do nosso programa, at ento, so: a edio do Guia
de Boas Prticas Regulatrias; a publicao de uma Agenda Regulatria anual; a AIR
sobre a qual vou me deter mais adiante; a reviso e a consolidao da Legislao
Sanitria includa toda a regulamentao editada pela prpria Anvisa; a formao
242
e qualicao para essa atuao regulatria com excelncia pela agncia; e o forta-
lecimento da participao social nesse processo regulatrio.
O Guia de Boas Prticas est disponvel na internet
4
para quem quiser consult-
lo. Ele trata de todo o processo de regulamentao no mbito da agncia e inclui
a AIR como uma etapa que, na verdade, perpassa todo o processo de formulao,
consulta e deciso nal sobre as propostas. O processo se inicia internamente com
a denio pblica, por cada um dos diretores, de uma portaria indicando o incio
da elaborao de uma proposta. Vou apresentar isso um pouco mais frente.
Apenas para registro, vou mostrar aqui que a Anvisa tem organizado, pro-
movido e acompanhado, desde pelo menos 2007, um conjunto de atividades
relacionadas a formao, produo de conhecimento, promoo da qualicao
de seus servidores. Tambm contribumos com publicaes na rea da regulao.
Primeiro, com uma publicao organizada pela Anvisa em parceria com a Casa
Civil, o livro Regulao e Agncias Reguladoras: Governana e Anlise de Impacto
Regulatrio
5
e, mais recentemente, com um captulo do livro Desaos da Regulao
no Brasil,
6
editado pelo PRO-REG.
No que diz respeito participao social, a Anvisa como eu disse tem
um conjunto grande e diverso de mecanismos e instrumentos. Temos trabalhado
mais intensamente, no ltimo perodo, em parceria com o IDEC, no mbito do
Projeto de Fortalecimento da Capacidade Tcnica para a Participao Social na
Regulao. Os focos so, principalmente, o aprimoramento dos procedimentos de
consulta e audincia pblica e o fortalecimento de alguns canais de participao,
como o Conselho Consultivo e as cmaras setoriais da Anvisa. As perspectivas mais
recentes so de parceria com o Dieese e com centrais sindicais brasileiras para a
promoo da participao dos trabalhadores no processo regulatrio da Anvisa,
e de integrao entre a SNVS, coordenado pela Anvisa, e o SNDC. Alm dessas
cooperaes, temos buscado, por exemplo, cooperao com esta casa, o Ipea, o
que muito nos interessa manter nesse mbito.
S para mencionar, a Anvisa dispe atualmente de alguns instrumentos para
a promoo da transparncia da participao social e da accountability. A Anvisa,
por fazer parte do SUS, est submetida ao controle social do sistema de sade
atravs das conferncias de conselho de sade. H, tambm, o contrato de gesto
e relatrios de gesto, que so elaborados anualmente. O Conselho Consultivo e a
4. Disponvel em: <http://www.anvisa.gov .br/Institucional/anvisa/pmr/GuiaBPReg.pdf>
5. Disponvel em: <http://www.regulacao.gov.br/publicacoes/livros/regulacao-e-agencias-reguladoras>
6. Disponvel em: <http://www.regulacao.gov.br/publicacoes/livros/desaos-da-regulacao-no-brasil>
243
Ouvidoria fazem parte da estrutura da Anvisa. As audincias pblicas no Congresso
Nacional tm se tornado uma rotina para a Anvisa, com um conjunto bastante
expressivo de participaes da agncia nessas atividades.
Tambm se inclui aqui a elaborao de um relatrio anual de atividades que
est previsto, inclusive, no Projeto de Lei Geral das Agncias, PL n
o
3.337, mas a
Anvisa o elabora h quatro anos , e a elaborao e a construo participativa da
Agenda Regulatria. A Anvisa dispe, ainda, de dez cmaras setoriais, com cerca
de 30 representaes da sociedade em cada uma delas, totalizando mais de 300
instituies. Realizamos consultas e audincias pblicas; organizamos fruns de
vigilncia com estados e municpios, e promovemos o acesso s informaes na
internet e por meio da Central de Atendimento ao Cidado.
Uma grande novidade nesse campo foi a publicao, em novembro de 2009,
pela Anvisa, com a presena do MPOG, da Carta de Servio ao Cidado. A Anvisa
a primeira instituio federal a publicar sua carta de servio, aps a edio do
decreto do presidente Lula.
7

A Agenda Regulatria, por sua vez, signica para a Anvisa um conjunto estra-
tgico de temas considerados prioritrios para regulamentar em um determinado
perodo. A Anvisa editou a Agenda Regulatria em 2009, pela primeira vez, e
pretende continuar fazendo isso nos prximos anos. Isso para promover a previsi-
bilidade sinalizao sob a direo da regulao da Anvisa pelos prximos anos ,
a transparncia e a governana, o que vai redundar na ampliao da credibilidade
do sistema regulatrio no mbito da sade.
uma iniciativa tambm inovadora da Anvisa e esperamos que ela possa se
disseminar, inclusive, para as outras agncias a partir da aprovao da Lei Geral
das Agncias Reguladoras (PL n
o
3.337/2004). No caso do ano de 2009, foram
considerados prioritrios 60 temas. Eles no so de regulamentao obrigatria,
mas a Anvisa busca prioriz-los na sua regulamentao. Uma importante caracte-
rstica da agenda no ser exaustiva, porque a Anvisa precisa ter uma margem de
discricionariedade para poder editar os seus atos, inclusive aqueles de urgncia,
que o prprio objeto da sade demanda.
O acompanhamento da Agenda Regulatria pode ser feito no prprio site da
Anvisa.
8
No item Boas Prticas Regulatrias, pode-se conhecer todo o programa
de regulamentao e acompanhar a evoluo da regulamentao da Anvisa, com
7. O palestrante se refere ao Decreto Presidencial n
o
6.932/2009, que institui, dentre outras providncias, a Carta de Servios ao Cidado,
publicao que visa informar os cidados sobre os servios prestados por determinado rgo ou entidade.
8. O endereo : http://www.anvisa.gov.br
244
respeito aos itens previstos na Agenda Regulatria. Est disponvel para toda a
sociedade. H macrotemas, como, por exemplo, alimentos, e, dentro deles, as
propostas elaboradas. O tema de rotulagem de ovos, exemplicado aqui, teve a
sua concluso ainda no exerccio de 2009.
Passamos agora a abordar mais detidamente a AIR. A Anvisa assume a deni-
o de AIR dada pela OCDE, segundo a qual a AIR uma ferramenta regulatria
que examina e avalia os provveis benefcios, custos e efeitos das regulaes novas
ou alteradas. Ela oferece aos tomadores de deciso dados empricos valiosos e uma
estrutura abrangente na qual eles podem avaliar suas opes e as consequncias
que suas decises podem ter.
Ainda que existam crticas que do conta de que apesar de a AIR produzir
um conhecimento relevante, no leva a uma concluso sobre qual seria a melhor
opo poltica , a Anvisa a adota por entender que por todo aquele cenrio que
eu j apresentei ela pode qualicar e otimizar as decises, tornando a regulao
mais inteligente.
As principais concluses que a AIR pode trazer, na viso da Anvisa, so: ajustar
os objetivos de uma proposta; vericar o impacto dessas propostas do ponto de
vista econmico e social, e at mesmo ambiental; identicar e avaliar alternativas
para se atingir determinado objetivo; estimar se os benefcios previstos justicam
os custos; e identicar os grupos que sero beneciados ou afetados de maneira
mais intensa pelo novo regulamento. Ainda como objetivos: informar e subsidiar
o processo de tomada de deciso da alta direo da Anvisa; potencializar a efeti-
vidade dos regulamentos e reduzir os encargos regulatrios; identicar expertise e
antecipar o impacto potencial das propostas; promover a integrao institucional
e melhorar a perspectiva de implantao dos regulamentos, e criar mecanismos de
acompanhamento e avaliao da qualidade da regulao produzida.
Existem problemas que a Anvisa identica como inerentes implantao da
AIR, que identicamos principalmente como o que j foi dito hoje, inclusive
justicativa para decises j tomadas anteriormente, com uma tendncia a se
tornar uma rotina meramente burocrtica. Outros problemas so: a possibilidade
de os decisores no acatarem os resultados; a necessidade de tempo para a mu-
dana da cultura institucional e absoro, pelos servidores e pela direo, desse
novo procedimento. H, tambm, diculdades relacionadas alta complexidade
e abrangncia de temas, qualidade das fontes de informao disponveis, e
efetividade da participao e da transparncia do processo. H alguns outros re-
ferenciais importantes, da prpria OCDE, j citada, para a construo do nosso
esquema, que esto apontados aqui na apresentao.
245
Passo a indicar quais so as especicidades da AIR na Anvisa. O Programa
Boas Prticas na Anvisa incorpora, como j mencionei, a AIR ao seu processo
regulatrio, congurando-se como uma etapa do processo de regulamentao.
Possui a nalidade de auxiliar a deciso da Diretoria Colegiada. Temos priorizado
abordagens que valorizem as dimenses do impacto sanitrio, econmico, interna-
cional, operacional internos prpria administrao da agncia , relacionados
ao usurio consumidor, e relacionados ao SNVS nas trs esferas de governo; isso
em razo de a Anvisa ter o seu papel de coordenadora desse sistema.
A Anvisa desenvolveu e est disponvel no Guia de Boas Prticas Regulat-
rias um chamado Relatrio de Instruo da Proposio. Todas as propostas ento
produzidas pelas reas tcnicas da Anvisa so, quando elaboradas, acompanhadas do
preenchimento e da elaborao desse relatrio de instruo, que traz um conjunto de
perguntas. Esse relatrio est dividido em cinco partes: i) a identicao dos dados
da proposta; ii) a qualicao do problema ou situao que originou a proposta; iii)
a anlise da proposta de ato normativo, incluindo seus custos/benefcios e diculda-
des de implantao; iv) dados relativos ao respondente; e v) o despacho, aprovando
aquele relatrio, do diretor responsvel por aquela rea tcnica. Repito, quem se
interessar, pode consult-lo no Guia. A obrigatoriedade do cumprimento desse Guia
de Boas Prticas Regulatrias, incluindo a elaborao desse relatrio, deu-se a partir
da publicao da Orientao de Servio n
o
2, em julho de 2009.
Tambm temos, na Anvisa, uma unidade organizacional responsvel por
coordenar e executar o trabalho relacionado implantao e implementao do
Programa de Boas Prticas Regulatrias, incluindo a AIR.
A Unidade Tcnica de Regulao do Gabinete do diretor-presidente possui
as atribuies de i) subsidiar a Diretoria Colegiada para o fortalecimento da gover-
nana regulatria e da participao social no processo de elaborao e reviso de
atos normativos da Anvisa; ii) coordenar a elaborao da Agenda Regulatria e os
procedimentos de AIR para instruir e subsidiar o processo de tomada de deciso
em assuntos normativos; iii) orientar tecnicamente as unidades da estrutura organi-
zacional da Anvisa na implantao e no cumprimento de boas prticas regulatrias
para elaborao e reviso de atos normativos; iv) promover a integrao institucional
com demais rgos pblicos e entidades da sociedade civil para o fortalecimento
da governana regulatria e da participao social na regulao; e v) assessorar a
Diretoria Colegiada perante o Conselho Consultivo e cmaras setoriais da Anvisa,
e acompanhar as atividades do CNS e demais instncias de participao e controle
social do SUS. O chefe da rea, Gustavo Trindade, aqui presente, tambm pode
colaborar no nosso debate.
246
Aqui apresento as etapas, parte do processo de AIR, em fase anterior consulta
pblica, que se inicia com a elaborao de um relatrio de AIR simplicado, que
levado ao conhecimento da Diretoria Colegiada para a deciso sobre a consulta
pblica. Sendo aprovada, a proposta vai a consulta pblica, recebem-se as con-
tribuies e aquele processo, aquela proposta volta anlise da Unidade Tcnica
de Regulao, para a reviso do relatrio com a incluso de informaes sobre
as propostas recebidas no mbito da consulta pblica. Podem-se ensejar, ainda,
sugestes relativas a novas consultas a outras partes interessadas, setores especcos
que so afetados naquele processo. Aps essa fase, feita a tabulao dos resultados.
Fizemos a construo, por m, de um ndice de governana e impacto regulatrio
interno do Programa de Boas Prticas Regulatrias da Anvisa. Aps a primeira
etapa da construo da proposta, da anlise inicial e da consulta pblica socie-
dade, chega-se aos indicadores, que so o resultado a ser colocado em uma escala,
que pode resultar em uma proposta ruim, insatisfatria, satisfatria ou excelente,
com as suas consequentes descries indicadas no ndice de governana e impacto
regulatrio construdo pela Anvisa.
Vou nalizar com uma anlise sumria das oportunidades relacionadas im-
plantao da AIR na Anvisa. O programa conta com o apoio e isso foi fundamen-
tal para sua construo e implementao da alta direo da Anvisa. As atividades
tm sido executadas com o apoio e parceria do PRO-REG. A AIR integrada ao
processo de regulamentao, sendo uma etapa desse processo. A preocupao da
Anvisa em promover a participao social constante e a participao social est
intimamente associada ao processo de AIR. A criao de um ncleo, de uma rea
responsvel por essa AIR na Anvisa, foi considerada uma importante estratgia
para sua institucionalizao.
Como perspectivas, a Anvisa aguarda e espera, positivamente, que possamos
fazer a cooperao com o governo do Reino Unido para a implementao de estu-
dos de AIR no mbito de estruturas de governo no Brasil, e da Anvisa como uma
agncia-piloto. Outras expectativas so: treinamento e capacitao dos envolvidos
na agncia, especialmente em matria de tcnicas e metodologias de AIR; denio
de uma metodologia de AIR que seja adequada aos objetos de atuao da agncia;
aperfeioamento da coleta e do sistema de informao para a AIR; desenho e im-
plementao de rotinas para consultas externas, que devem se intensicar; troca
de experincias com outras agncias.
Outra expectativa, que trago aqui como ponto de vista pessoal, a criao da
unidade de superviso e acompanhamento da qualidade regulatria, para que ela
possa ser uma construo cooperativa entre a coordenao do PRO-REG e as agncias
247
reguladoras, a m de promover a cooperao e uma construo que possa gerar frutos
positivos para todos os envolvidos. Tambm a aprovao do PL n
o
3.337/2004 e o
que signica para a Anvisa, que contribuiu com sugestes para o aperfeioamento
do PL uma ampliao da governana regulatria no Brasil.
Uma reexo, por m: O novo sistema regulatrio brasileiro est em fase de
consolidao. Com pouco mais de uma dcada, as dez agncias reguladoras federais
se encontram em um momento-chave para o ajuste de seu desenho institucional e de
sua atuao regulatria. Na verdade, no se trata de regular mais, e sim de produzir
uma regulao mais inteligente. O amadurecimento das instituies regulatrias
ser fundamental para que o nosso pas aproveite da melhor forma possvel esse
prximo perodo histrico de forma a consolidar seu desenvolvimento e a criar as
condies para a construo de um Novo Brasil. Obrigado.
Lucia Helena Salgado Muito obrigada, Pedro, pela sua brilhante exposio.
Sem delongas, passo a palavra para o professor Arago.
Professor Alexandre Arago Bom-dia a todos. um prazer estar aqui debatendo
essa nova fronteira da regulao no Brasil. Gostaria de cumprimentar o Ipea na
pessoa desta presidente de mesa, professora Lucia Helena Salgado, e partir para o
assunto da AIR, naturalmente sob o ponto de vista jurdico.
Faremos nossa exposio em trades: analisaremos (trs) pressupostos para
a implantao de sistemas de AIR; em seguida trataremos dos (trs) desaos e de
(trs) possveis solues para esses desaos.
Hoje, o Direito no apenas a lei, no h mais aquela imagem do Direito
que era desligado da realidade administrativa, da realidade poltica, da realidade
econmica. Hoje, qualquer assunto, para ser tratado juridicamente de forma
adequada, tem de considerar tambm o ambiente os subsistemas que pretende
regular, usando a teoria de Niklas Luhmann onde ele pretende incidir.
A setorizao da regulao um fenmeno mundial e inconteste. A questo
da independncia das instncias setoriais outra coisa. Mas a setorizao existe,
de qualquer modo. Quando essa setorizao possui mais ou menos intensamen-
te caractersticas de independncia, a questo da coordenao entre essas vrias
instncias ca mais sria. Ou seja, em razo da setorizao regulatria, necess-
ria uma coordenao entre todas essas instncias. A necessidade de coordenao
aumenta ainda mais quando algumas ou muitas dessas instncias so dotadas de
independncia em relao a uma autoridade central.
Eu queria, antes, estabelecer trs pressupostos da nossa anlise sobre AIR.
O primeiro a necessidade de coordenao. No d para se ter vrias instncias
248
regulatrias, independentes ou no, cada uma atuando sem ter ateno em relao
s outras. Isso pode gerar vrias consequncias ruins, como, por exemplo: contradi-
o de normas administrativas, que geram insegurana jurdica e conitos judiciais
e administrativos; atrasos nas tomadas de decises porque um no sabe o que
o outro est fazendo ; conitos internos; e, para evitar a tomada de deciso em
prol de um ou de outro lado, acabam no decidindo nada. Haveria tambm, sem
a coordenao, a possibilidade de no atendimento ao princpio constitucional
da ecincia. Pode ser que o rgo j tenha feito estudos estatsticos da situao
e o outro vai realizar de novo o mesmo estudo estatstico para saber como agir.
Pode haver riscos de desperdcio de tempo, dinheiro e pessoal, em razo de uma
instncia institucional no saber o que a outra est fazendo.
O primeiro pressuposto de nossa anlise , portanto, a necessidade de co-
ordenao; e o segundo pressuposto, tambm j referido, o da manuteno da
independncia das instncias reguladoras que tenham recebido essa autonomia
reforada. O grande desao como coordenar sem tirar a independncia. Temos
o princpio da proporcionalidade atuando aqui. O que o princpio da propor-
cionalidade? Voc deve escolher um meio adequado para realizar o m visando, no
nosso tema, o meio adequado para realizar a necessidade de coordenao. Dentre
esses meios adequados e a vem o elemento necessidade da proporcionalidade ,
tem de se escolher o meio menos restritivo autonomia da agncia. Do ponto de
vista da adequao, o objetivo a ser visado a necessidade de coordenao, no a
substituio da instncia regulatria; e mesmo que sendo s para a coordenao, o
instrumento a ser adotado tem de ser a forma menos restritiva independncia.
O segundo pressuposto, que paradoxal em relao ao primeiro, de manter
ao mximo possvel a independncia das agncias reguladoras que j forem inde-
pendentes. Dar ou no independncia no vai ser uma deciso do rgo responsvel
pela AIR. Trata-se de deciso legislativa j tomada.
Terceiro pressuposto que gostaria de sugerir o da ampla abrangncia da
AIR. Ela no pode ser vista como uma imposio apenas s agncias reguladoras
independentes, at porque caria evidenciado um carter explcito de diminuio
da independncia delas. Ela deve ser uma instncia de coordenao de todas as
instncias regulatrias, seno ca sendo uma instncia de controle de agncias
independentes e a muda-se o seu carter.
Compreendo que no se pode passar, de repente, a fazer a anlise de todas
as entidades e rgos da administrao pblica que ditam algum tipo de norma.
Mas, se for o caso, devemos ver esse objetivo, pelo menos por setor, por rea. Por
exemplo, vamos fazer AIR no setor de energia, sim, mas no setor de energia como
249
um todo. No seria para fazer AIR s na Aneel e na ANP, mas tambm no Con-
selho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), no MME, e em outros rgos que
eventualmente tenham conexo com essa regulao, com esse objeto.
Gostaria de xar esses trs elementos, que so, na verdade, pressupostos para a
edio, para a formulao, para as reexes que estamos fazendo em relao AIR.
Eu sugeriria que, primeiro, ns passssemos do pressuposto de que h realmente
uma necessidade de coordenao. Segundo, que essa necessidade de coordenao
no pode servir de biombo para outras modalidades de interferncia e de controle
alcanando-se os objetivos de coordenao com a menor interferncia possvel
na independncia das agncias reguladoras que j a possurem; terceiro, que a
AIR deve ser pensada de forma global, seja universal para todas as reas em que
haja edio de atos de efeitos gerais ou abstratos, seja, se isso no for possvel, por
exemplo, pelo menos por setor ou por qualquer outro critrio objetivos genrico
de submisso AIR.
A partir desses trs pressupostos, vamos ver os trs desaos da AIR e depois
apresentar trs possveis sugestes.
O primeiro desao, conforme apresentado ao citar os pressupostos, o de
conciliar coordenao com independncia. Creio que o princpio da proporcio-
nalidade e a adequao e a necessidade, conforme j exposto, so os elementos
que podem nos ajudar aqui. Por qu? Porque o princpio da proporcionalidade
um princpio de conciliao. Inicialmente losco, o Direito quase o encampou
atravs da doutrina do Tribunal Constitucional Alemo. O princpio da propor-
cionalidade no foi cunhado recentemente os primeiros registros escritos sobre
princpio da proporcionalidade remontam s lies de Aristteles.
O princpio da proporcionalidade procura conciliar o mximo de necessi-
dades, valores e objetivos que estejam em contradio, realizando o mnimo de
restrio aos que se encontram em choque.
Isso demonstra bem o esprito do princpio da proporcionalidade, que
conciliar necessidades, lgicas, valores diferentes. E a necessidade de coordenao
realmente uma necessidade antittica, por natureza, independncia. melhor
enfrentar essa realidade do que simplesmente falar: Ah, no, a coordenao no
tem nada a ver com independncia; a independncia vai car sempre intacta.
Acho que isso no corresponde realidade dos fatos. Acho que mais til pensar
que, realmente, para coordenar, dever existir algum tipo de ingerncia, mas vamos
ver qual a menor ingerncia possvel, e restringir, ao mximo, o objetivo dessa
ingerncia. Esse o primeiro desao: conciliar coordenao com independncia.
250
Segundo desao: evitar retrabalho. A doutrina italiana passou por dois mo-
mentos pendulares muito interessantes relacionados a isso. Ela teve um momento
de grande controle procedimental dos atos regulatrios, participao popular,
participao de outros rgos. Mas depois, eles passaram desse momento de grande
admirao com a participao, a discusso e a coordenao e passaram a ver isso de
uma maneira um pouco ctica, dizendo que o tempo que se gastava, as impugnaes
exageradas eram desnecessrias, a abertura para brigas meramente polticas, o que
violava o princpio da ecincia. O mesmo princpio da ecincia serviu de fun-
damento tanto para a paixo como para a decepo com esses procedimentos.
O terceiro desao a necessidade de autolimitao do rgo central encar-
regado das AIRs, que seria realmente um rgo suprarregulador, no no sentido
de editar a regulao, mas no sentido de ter de alguma forma poderes sobre a
regulao de todos os setores.
Possveis solues: primeiro, uma ideia de soft law que vimos na palestra
da Cofemer, de o rgo das AIRs tentar se impor voluntariamente, por meio de
consensos, s entidades reguladoras. Ou seja, isso outra questo que, na prtica,
pode ser muito diferente do que est escrito na lei. Na Frana, uma das autori-
dades administrativas independentes que possui o maior ndice de efetividade
de cumprimento de suas decises a agncia reguladora autoridade de acesso
a documentos pblicos, que no tem poder de requisio, de determinao, de
aplicao de sanes; nada disso. Mas pela autoridade moral o que estava sendo
referido aqui a que mais tem efetividade decisria. que precisamos no apenas
de um ambiente jurdico-institucional, mas tambm de um ambiente cultural para
que os objetivos dessas entidades sejam atingidos. A lei e as instituies tm limites
em seu papel de mudana da realidade.
Outra possvel soluo o aumento e a qualicao da participao popular.
Esse um dos grandes desaos da regulao nos pases latinos, que no tm uma
tradio de participao muito grande, e o governo tem de apoiar e fomentar essa
participao popular, mas tambm, ao mesmo tempo, capturar a participao
popular.
A terceira possvel soluo o pluralismo e independncia, e a qualicao
tcnica do prprio rgo de AIR. Acho que, se ele for controlar, no sentido de
coordenar agncias e dentro do coordenar vai estar sempre a impossibilidade de
determinao quanto ao contedo ou a convenincia de edio do ato , ele pode
sugerir, pode divulgar artigo na imprensa, mas deve, segundo propomos, deixar o
processo voltar para a agncia, para a agncia decidir, at porque a AIR no deixa
de ser mecanismo de tutela administrativa. E h um brocardo francs: pas de tutelle
251
sans texte, pas de tutelle au-del du texte, segundo o qual qualquer superviso de
entidades da Administrao Indireta deve ser previamente estabelecida em lei.
Pode-se cogitar tambm a prpria independncia desse rgo. Pode-se cogitar
que ele, pelo menos parcialmente, tenha representantes de agncias independentes
dentro dele etc. O colegiado das agncias independentes pode reunir-se e eleger
um representante para estar l presente; ter um representante da sociedade, um
representante dos regulados etc.
So trs pressupostos, trs desaos e trs possveis solues que, de forma
inicial, colocamos para a reexo dos senhores e das senhoras. Obrigado.
Lucia Helena Salgado Muito obrigada, professor Arago, sempre com a sua verve.
Essa mistura nica de verve e erudio sempre uma contribuio muito especial
s nossas Jornadas. Passo agora a palavra ao doutor Luiz Alberto dos Santos.
Luiz Alberto dos Santos Muito bom-dia a todos. Agradeo mais uma vez a
oportunidade e o convite, a generosidade do Ipea, da professora Lucia Helena, e a
oportunidade de estar aqui com vocs. Cumprimento os demais membros da mesa,
em particular, o doutor Alfonso, que veio do Mxico nos prestigiar e transmitir
a experincia daquele pas. E registro, ainda, a satisfao de ver aqui conosco o
doutor John Morrall, do OIRA e Ofce of Management and Budget (OMB), com
quem j tivemos tambm a oportunidade de conversar em outros momentos. No
pude acompanhar sua exposio, mas soube que fez uma abordagem muito boa
da experincia dos Estados Unidos.
Eu queria, em primeiro lugar, evidenciar a importncia que tem esse debate
de hoje sobre a AIR no contexto global do que temos chamado hoje de governana
regulatria, que um tema que envolve uma srie de nuances, uma srie de aspectos
e reexo do resultado direto da evoluo temtica que vivemos nesses ltimos anos,
a partir da percepo de que a regulao no um mero exerccio do poder burocr-
tico, do poder administrativo, mas um tema que se insere na agenda de governana
pblica ou naquilo que poderamos chamar de bom governo, melhor governo.
Esse tema envolve uma multiplicidade muito grande de aspectos, dos quais,
obviamente, precisamos, alm das questes relacionadas a transparncia, ocializao,
consolidao normativa, acesso informao. Tambm envolve a discusso sobre
a prpria natureza como to bem colocou o professor Alexandre das institui-
es regulatrias, os marcos institucionais sobre os quais elas operam, os prprios
marcos regulatrios que elas implementam na legislao setorial, e por m, o tema
da qualidade da regulao, que hoje, sem dvida nenhuma, o maior desao para
um pas como o nosso, que, quando comparado com outros pases, ainda enfrenta
diculdades sensveis nessa matria.
252
Eu sempre uso a informao do Banco Mundial, que atualizada anualmente, e
que embora com algumas diculdades metodolgicas que sempre surgem quando
se utiliza anlise de fatores um indicador til para que possamos perceber, em
escala comparativa, como estamos avanando, sob a percepo dos agentes privados,
inclusive no que se refere qualidade da regulao. O Brasil, infelizmente, ainda
no atingiu um patamar segundo esse indicador compatvel com o seu estgio
geral de desenvolvimento em outros setores, mas temos convico de que esse
um processo para o qual estamos contribuindo, ou seja, a melhoria da qualidade
da regulao. Hoje, estamos ainda em posio inferior em relao aos pases da
prpria Amrica Latina e, especialmente, ainda distantes dos parmetros de com-
parao com pases da OCDE, da Europa, da Nova Zelndia e at do Chile, no
caso da Amrica Latina.
O tema da governana regulatria tambm tem sido abordado por alguns
estudiosos brasileiros, como o caso do professor Bernardo Muller, que aponta,
inclusive, disparidades em relao governana regulatria entre as nossas prprias
agncias. So agncias que tm padres diferentes de institucionalizao e de gover-
nana regulatria. No estudo que realiza, ele mostra a diferena que h em relao a
critrios como autonomia, tomada de deciso, instrumentos de deciso e controle. E
percebemos, especialmente no que se refere a instrumentos de deciso, disparidades
sensveis entre uma agncia como a Anatel e uma agncia como a ANTT, o que
reclama certas medidas para que encontremos melhores solues nesse plano.
Um problema crtico no nosso sistema jurdico a nossa tradio formal e
legalista apegada aos detalhes, que se reete inicialmente na prpria Constituio.
Uma Constituio de tipo analtico. Uma Constituio que tem 250 e tantos
artigos por conta das 61 Emendas Constitucionais (ECs), aprovadas desde 1988.
At 2008, tnhamos 56. Agora, j estamos em 61. Este levantamento feito pelo
Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT) d uma ideia muito clara
do volume de normas que so geradas a cada momento no nosso regime e, es-
pecialmente, o volume de normas complementares editadas nesse perodo: cerca
de 130 mil normas foram identicadas no plano federal, apenas pelo IBPT, sem
contar as normas estaduais, normas municipais. Um cipoal de normas, que torna,
muitas vezes, incompreensvel para qualquer um de ns, cidados, at mesmo para
os prprios advogados, saber o que est valendo e o que no est valendo, e como
essas normas interagem e como se d a sua aplicao aos casos concretos.
No Brasil, no tivemos, at hoje, a tradio, a experincia de adotar aquelas
chamadas Sunset Act, que so leis que determinam que as leis no conrmadas at
determinada data, ou as normas que no forem revalidadas ou conrmadas at
determinada data esto revogadas e no tm mais eccia. A Sucia chegou a fazer
253
algo nesse sentido nos anos 1980 e promoveu, a partir da, uma faxina ampla na sua
legislao. No Brasil, os esforos de consolidao legislativa, que poderiam levar a
algo semelhante, tm sido muito tmidos e ainda muito lentos. E no temos, de fato,
feito cumprir os dispositivos constitucionais relativos a esse problema.
Temos tambm uma experincia no muito boa com a ideia de desregulamen-
tao. Desregulamentao, no Brasil, uma palavra que cou nitidamente associada
ao iderio neoliberal. E a nossa experincia com o programa federal de desregula-
mentao, introduzido em 1990, no foi das mais positivas, no que se refere sua
herana. Infelizmente, perdemos de vista o fato de que desregulamentao um
tema intrinsecamente ligado prpria ideia de simplicao burocrtica: reduo
de encargos, reduo de nus e normas que incidem sobre os direitos individuais,
as relaes entre os cidados e o Estado, as relaes econmicas. Isso tem um peso
muito forte para tornar uma economia mais ou menos eciente.
O PRO-REG, que o programa de fortalecimento da capacidade institucional
para gesto em regulao, foi institudo em maro de 2007 pela Casa Civil com a
participao do Ministrio da Fazenda e do MPOG com o apoio do BID. Ele tem
buscado, de alguma forma, se debruar tambm sobre esses temas e especialmente
sobre a discusso da AIR. Os objetivos do PRO-REG tm, como nalidade ltima,
a prpria discusso sobre a melhoria da qualidade da regulao e dos mecanismos de
coordenao entre polticas setoriais e o processo regulatrio. De modo que a discus-
so sobre anlise regulatria foi, desde logo, introduzida como um dos componentes
essenciais do prprio PRO-REG, editado l em 2007 j estamos no seu segundo ano
de implementao efetiva e previa-se, desde logo, no mbito dos seus componentes,
o desempenho de metodologias voltadas especicamente a formulao e anlise de
polticas, indicadores para acompanhamento das polticas, capacitao.
No que refere a coordenao e alinhamento estratgico, ns previmos espe-
cicamente, alm da hiptese de implementao, no Brasil, de uma unidade de
coordenao, acompanhamento e avaliao de temas regulatrios, tambm a ideia de
um estudo sobre o desenho e a estratgia de implantao e de institucionalizao da
AIR. E, prevamos, tambm, como forma de fortalecimento da prpria autonomia,
transparncia e desempenho das agncias, o desenvolvimento e a implementao
do programa de capacitao para a AIR e a articulao que tudo isso tem com as
discusses relacionadas a controle social e participao da sociedade.
O Brasil vem discutindo essas questes sobre AIR com instituies como
a prpria OCDE, que tem dado uma contribuio muito importante ao debate
sobre essa matria no Brasil, e que realizou, no ano de 2007, uma reviso interpares
do nosso sistema regulatrio, abordando especialmente quatro setores relevantes
254
para os usurios dos servios pblicos, como o setor de energia eltrica, sade
suplementar, telecomunicaes e transportes terrestres. Ela elaborou esse estudo
a partir de um amplo processo de exame da nossa situao e de discusso com
especialistas, acadmicos, governo, membros do Poder Legislativo, empresas etc.,
e ofereceu, ao nal, um relatrio, bastante interessante disponvel, inclusive,
para quem quiser, no nosso website <www.regulacao.gov.br>. Esse relatrio, dentre
as vrias medidas destinadas melhoria da performance do sistema regulatrio,
como introduo de avanos e medidas de aperfeioamento, enfatiza a necessidade
de adoo, no nosso caso, da AIR e de uma unidade de superviso da qualidade
regulatria, junto ao governo central.
Sob a perspectiva dessa experincia internacional, que a OCDE destaca, temos
como razes fundamentais para adoo da AIR, precisamente, a melhoria e o con-
trole da qualidade de regulao e um mecanismo de garantia de accountability, ou
seja, regras para os que fazem as regras. Um pouco aquilo que o professor Arago
falou: Quem controla o controlador, quem regula o regulador?. De certa forma,
a AIR estabelece regras para aqueles que fazem regras. E uma ferramenta, sobre-
tudo, baseada em evidncias no um instrumento de achologia, de opinio
no fundamentada , que busca responder seguinte questo: se a regulao
mesmo o melhor meio disponvel para atingir os objetivos desejados pelas polticas
pblicas, evitando, portanto, com isso, o excesso regulatrio que frequentemente
acompanha o exerccio dessa prerrogativa.
Ns temos uma reexo muito aprofundada a respeito desse tema e das suas
denies conceituais, no mbito da prpria OCDE. Uma das suas publicaes
recentes,
9
de 2008, consolida, de certa forma, as orientaes, para os formuladores
de polticas pblicas, sobre a construo de um marco institucional adequado para
implantao e desenvolvimento da AIR. um livrinho muito didtico, muito simples.
Alguns desses conceitos e ideias eu coloco aqui, por exemplo, a importncia da AIR
como uma ferramenta sistemtica de deciso, que permite, a partir de mtodos,
medir, avaliar os resultados e benefcios esperados da regulao os custos, os efeitos,
os impactos negativos e positivos , tanto daquelas regulaes em fase de adoo,
de elaborao, como daquelas j existentes e, portanto, que compem o chamado
estoque regulatrio. um instrumento que permite, portanto, a avaliao desses
custos e benefcios, de modo a assegurar que tanto as regulaes existentes como as
propostas sejam submetidas a uma anlise transparente, rigorosa, sujeita ao controle
pblico, para que se possa terminar acessando os melhores meios para atingir seus
9. OECD. Building an institutional framework for regulatory impact analysis: guidance for policy makers. Regulatory Policy Division Directorate
for Public Governance and Territorial Development, 2008. Disponvel em: <http://www.oecd.org/dataoecd/44/15/40984990.pdf>
255
objetivos. E, de certa forma, exerce uma funo de controle ao promover a escolha
racional de polticas pelos governos no ambiente marcado pela transparncia.
Mas a anlise regulatria, obviamente, no suciente para tomar a deciso,
mas um guia, como orienta a OCDE, para melhorar a qualidade da tomada de
deciso, tanto no plano poltico quanto no plano administrativo. E a condio
sistemtica dessas anlises no apenas fortalece a capacidade dos governos de as-
segurar que a regulao seja eciente e efetiva incluindo, a, os seus impactos,
os seus efeitos, inclusive concorrenciais , mas tambm permite que a regulao
produza resultados melhores. Muitos pases, hoje, adotam a AIR, tanto no nvel
central, quanto no provincial ou estadual. Ns temos situaes, como o caso do
Canad e da Austrlia, em que a AIR tambm utilizada nesses nveis. E uma das
metodologias mais comuns , precisamente, a questo de se avaliarem os custos
e benefcios da regulao, embora seja tambm a metodologia mais complexa, e
que requer maior grau de qualicao e expertise.
Os processos de AIR tambm tm uma importncia muito grande quando se
trata de promover a simplicao administrativa, e por isso destaco a necessidade de
pensarmos em AIR como recomendou o senhor Arago no como uma questo
especca das agncias reguladoras, mas que diga respeito atividade regulatria do
governo como um todo. Ou seja, que perpasse todos os processos decisrios que
envolvem a adoo de normas, regulamentos, e que tenham, por causa disso, impacto
na sociedade. Essa uma questo que temos sempre de levar em considerao.
Os processos de AIR no so direcionados nica e exclusivamente s agncias.
E isto, de uma certa forma, nos ajuda a superar esse debate um pouco estril,
na minha opinio, a respeito da autonomia regulatria. Porque no existe essa
autonomia de forma abstrata; ela s existe no plano concreto quando exercitada.
Ao ser exercitada, ela pode levar a excessos, e instrumentos como AIR podem
efetivamente contribuir para que esses excessos sejam menores, ou, pelo menos,
tornados mais invisveis. Um dado muito relevante precisamente a importncia
das consultas pblicas nesse processo, viabilizando a participao da sociedade.
Pedro Ivo mostrou, inclusive, uma certa concomitncia do uso de consultas pblicas
com a prpria reduo mais recente que ocorreu no volume de normas. No passa-
do mais recente, ns pudemos estabelecer uma relao entre consultas pblicas e
regulao muito menor do que a que existe atualmente. Hoje, praticamente todos
os processos de regulao na Anvisa tm por trs deles uma consulta pblica. E na
consulta pblica que se permite, de fato, que os atores envolvidos e interessados
possam se manifestar e expor as suas questes.
256
A experincia internacional muito interessante quando olhamos alguns
casos, como, por exemplo, o dos Estados Unidos, que foi um dos primeiros pases a
implementar a AIR, particularmente, em funo da criao, em 1978, de um grupo
de reviso e anlise da regulao. O presidente Carter, portanto, deu incio a esse
processo. Depois disso, tivemos a criao do OIRA, em 1980, no mbito de uma lei,
cujo nome era Paperwork Reduction Act, ou seja, simplicao administrativa, mas
num contexto de desregulamentao e, portanto, associado a essa ideia de introduo
excessiva do Estado atravs da regulao no exerccio da atividade econmica.
Muitas normas, editadas pelo presidente da Repblica, nos Estados Unidos,
tm permitido ajustes na formatao desse sistema, nas competncias do papel do
OIRA. E, mais recentemente, inclusive, tivemos uma iniciativa do presidente Barack
Obama um memorando de 30 de janeiro que, embora reconhecendo a importn-
cia da AIR, da avaliao, por um agente externo, do processo regulatrio, solicitava
sugestes dos diferentes atores da sociedade americana para que fosse produzido um
conjunto de recomendaes para uma nova executive order, para um novo decreto
acerca da reviso regulatria, de modo a permitir que a relao entre o OIRA e as
agncias, e questes como transparncia, participao do pblico, anlise de custo/
benefcio, impactos intergeracionais, agilidade do processo regulatrio fossem revistas,
analisadas e aperfeioadas.
curioso notar que, mesmo num pas que j tem essa experincia j so mais
de 30 anos de experincia em AIR ainda hoje, alguns importantes interlocutores,
agentes, formadores de opinio, inclusive, possuem dvidas sobre o alcance da AIR
como instrumento de aplicao ao conjunto das agncias reguladoras. H, por exemplo,
a manifestao da professora Susan Rose-Ackerman, que, nesse processo de consulta
que o presidente Barack Obama iniciou, opina que, de fato, as agncias independentes
no deveriam estar submetidas a esse guarda-chuva da AIR conduzida pelo OIRA,
exceto se elas concordassem voluntariamente em participar. De certa forma, estabelece-
se uma certa distino de tratamento, que fortalece aquela ideia de que o governo
estaria, atravs do OIRA e da AIR, se imiscuindo demais no dia a dia do processo
regulatrio no mbito das agncias. importante ver como um tema como esse ainda
suscita debates num pas que j tem bastante experincia nessa matria.
A experincia do Reino Unido tambm muito interessante. A partir da
criao, em 1997, da Better Regulation Task Force, que tambm sofreu como
bem lembrou a doutora Lucia vrios ajustes institucionais, sendo os mais recentes
Better Regulation Executive e, nalmente, Risk and Regulation Advisory Council. A
experincia do Reino Unido uma das experincias mais bem-sucedidas, inclusive
257
devido aos ajustes recentes que eles usaram para reduzir o nvel de formalismo e ex-
cessos do prprio processo. E, ns estamos agora, no mbito do prprio PRO-REG,
inclusive concluindo, na verdade, a negociao de uma cooperao com o governo
britnico, em que vamos ter o apoio desse pas para conhecer, mais de perto, aquela
experincia e propiciar aos nossos funcionrios, das agncias reguladoras brasileiras
e dos ministrios, a possibilidade de conhecer, de perto, e receber treinamento,
qualicao nessa matria, a partir dessa perspectiva.
Tambm no mbito da Comisso Europeia, houve interessantes avanos
em relao a isso, como a criao, em 2006, no gabinete do secretrio-geral da
Comisso Europeia, de uma unidade de avaliao de impacto, como resultado
direto, inclusive, de uma iniciativa de melhora regulatria, lanada em 2001. Isso
tem, enm, levado a uma intensicao dessa atividade, na esfera da Comisso
Europeia, at porque, a Comisso Europeia vem, cada vez mais, assumindo funes
reguladoras, no mbito da Europa.
No domnio dos pases da OCDE, inclusive, ns observamos a OCDE sempre
destaca isso um crescimento impressionante do nmero de pases que adotam a
AIR. Hoje praticamente a totalidade dos pases da OCDE adota, de alguma forma,
algum tipo de anlise regulatria. H uma intensicao, ocorrida nos ltimos trs,
quatro anos, no que se refere ao uso de certos instrumentos que tornam os proces-
sos de AIR mais complexos, mais frequentes e mais intensos em diferentes pases.
Em pases como Canad, Nova Zelndia, Blgica e nos prprios Estados Unidos,
que estavam j um pouco mais adiantados, no houve tantas mudanas assim. Mas
aqueles pases que comearam um pouco mais tarde a implementar esse mecanismo
tiveram, de fato, um crescimento muito grande na utilizao da AIR e na adoo de
metodologias para essa nalidade.
Os benefcios da AIR so muitos, especialmente para um pas como o nosso,
que tem uma tradio de produo legislativa to extensa. Sobretudo, temos: os
ganhos relacionados transparncia; o aumento da conana no governo e na
qualidade do processo da elaborao de normas; a melhoria da coerncia entre as
polticas e setores econmicos, impactos econmicos derivados dessas regulaes. A
necessidade de simplicao administrativa se reduz, na medida em que a prpria
produo de normas e regulamentos menos exagerada. H tambm ganhos de
credibilidade e legitimidade, mas , sobretudo como destaca a OCDE, uma ques-
to que precisa ser demonstrada. Ou seja, para que possamos chegar a concluses
desse tipo, no caso brasileiro, ns precisamos comear a fazer a AIR.
Quais so os elementos da anlise? i) identicao e denio do proble-
ma; ii) explicitao dos objetivos desejados; iii) considerao das opinies; iv)
258
consultao; v) anlise das opes avaliao dos seus impactos esperados; vi)
recomendaes relativas s opes de polticas; vii) comunicao dos resultados;
e, nalmente, viii) monitoramento e reporte dos avanos e dos progressos obtidos
pela prpria regulao.
A OCDE costuma utilizar nos seus debates um grco que mostra, um pouco,
essas etapas, a partir da denio, identicao, avaliao, consulta, seleo e design,
e as consequncias e correlaes implicadas. No caso da denio, os objetivos das
polticas pblicas e o prprio contexto dessas polticas determinam precisamente
o que que se vai fazer. A identicao das opes regulatrias tudo precisa ser
ponderado; quais so as possibilidades de no se adotar essa ou aquela regulao. As
avaliaes envolvem custos, benefcios e demais impactos, e de fato existem impactos
secundrios que precisam ser considerados como benefcios ou impactos perversos da
prpria regulao. H o envolvimento dos diferentes stakeholders no processo decisrio
e, h hoje, no Brasil, uma demanda forte, nesse sentido, para aumento de participao
das entidades de defesa do consumidor, ambientalistas etc. Hoje, no podemos mais
considerar que os stakeholders sejam apenas e to-somente os setores regulados, os
empresrios, as empresas que vo ser impactadas, pois h uma ampla disseminao no
interesse pelo processo regulatrio. A seleo da melhor opo e, nalmente, o design
e a adoo da soluo. A tomada de deciso o que conclui esse processo.
A OCDE aponta, tambm, alguns detalhes importantes, algumas questes que
precisam ser respondidas, quando se d incio a um processo de regulao. Estas dez
questes identicam os principais problemas que uma AIR precisa enfrentar, como:
1) Uma denio prpria do problema.
2) Se a ao do governo se justica.
3) Se ela realmente necessria.
4) Se a regulao a melhor forma de atingir aquele objetivo.
5) Se a regulao tem base legal. Esse um ponto muito importante, na medida
em que da que vem a legitimao do prprio processo regulatrio. Qual
o nvel de governo responsvel por aquela ao, porque, ainda hoje no caso
brasileiro, h conitos de competncias e de diculdades, muitas vezes em
que a Unio se sente tentada a fazer aquilo que competncia dos entes da
federao os estados, municpios , porque, em grande medida, nossos
entes subnacionais ainda no implementam as suas efetivas competncias.
6) Se os benefcios justicam os custos.
7) Se a distribuio de efeitos, no mbito da sociedade, transparente.
259
8) Se a regulao clara, consistente e compreensvel, acessvel aos usurios.
9) Se todas as partes interessadas tiveram oportunidade de apresentar seu
ponto de vista.
10) Se vamos, de fato, conseguir que essa regulao seja implementada.
A dimenso institucional da AIR , sem dvida nenhuma, como disse o
professor Alexandre Arago aqui, um dos aspectos mais complexos, especialmen-
te, quando ainda no temos essa experincia prvia e os temas de coordenao
governamental ainda so um pouco frouxos. Trata-se, de fato, de um processo
dinmico, que envolve:
o centro decisrio e os reguladores setoriais;
questes tais como sistema de freios e contrapeso tem de se encontrar
sempre o ponto de equilbrio nesse sistema;
uma carncia ainda muito grande e uma necessidade de expertise por par-
te dos ministrios e reguladores setoriais ou seja, todos os agentes que
exercem funes regulatrias e tambm daqueles que, de certa maneira,
vo exercer a funo de superviso regulatria;
diviso de tarefas, clareza de papis;
equilbrio entre a discricionariedade poltica e a necessidade de expertise, ou
seja, no podemos puxar muito nem para um lado e nem para o outro;
a questo do timing saber, em que medida teremos capacidade de esperar
pelas etapas que um processo de anlise regulatria exige; e
tambm, as questes relacionadas ao prprio regime poltico, no caso
como o nosso, em que temos um regime presidencialista no qual o chefe
do Poder Executivo detentor direto de uma srie de prerrogativas e
competncias especcas.
Os desaos na implementao da anlise possuem questes tais como as
relacionadas ao prprio instrumento, e as relacionadas prpria estrutura e ao
processo de AIR. Essas questes certamente ainda tero de ser discutidas no nosso
caso. No temos ainda clareza quanto a isso. At porque aqueles pases que h mais
tempo vm discutindo essas questes tambm no chegaram a um acordo total a
respeito, por exemplo, de limites para implantao da AIR; a partir de que custo
devo fazer essa anlise e de que tipo deve ser essa anlise, em funo disso? Vrios
pases estabelecem valores ao se examinar os custos que aquela regulao impe
sociedade para determinar se ela vai ser ou no submetida a uma anlise mais
260
rigorosa. E esses limites so, assim, de um para dois, ou seja, variaes de mais de
100% entre um pas e outro, em contextos at bastante semelhantes. Olhando
pela perspectiva de nosso continente, a diferena entre Estados Unidos e Canad
brutal. Essa uma discusso que, num determinado momento, precisaremos fazer
para que no caiamos naquele problema que o Pedro falava, de estabelecer um
regulamento nico em que caiba tudo e, no m, acaba se tornando um exerccio
de mera formalidade, sem atender s reais necessidades.
A OCDE recomenda um declogo de boas prticas que, acredito, podero ser
muito teis na nossa experincia. Comeando, no topo da lista, pela necessidade de
compromisso poltico e apoio nos nveis superiores. A experincia da Anvisa mostra
que, pelo menos l, de fato, estamos encontrando esse ambiente positivo, favorvel,
mas ele depende tambm da questo legal. O professor Alexandre mencionava
a necessidade de que haja um regulamento legal para isso, embora, em alguma
medida, pudssemos implementar a AIR por meio de atos internos ou decretos,
tendo em vista que , inicialmente, uma etapa que envolve instncias do prprio
Poder Executivo. Mas, de fato, uma base legal slida daria maiores condies de
implantao dessa ferramenta sem questionamentos e sem uma resistncia to
grande do ponto de vista da sua legitimidade.
Ns temos a questo da alocao das responsabilidades pela aplicao da
AIR como um dos problemas que precisam ser enfrentados. E a discusso saber
se vamos ter ou no, em algum momento, uma unidade responsvel por isso,
fora do mbito das agncias reguladoras, e onde ela se situaria. No h ainda, no
Brasil, segurana e clareza sobre qual seria a melhor soluo. Sob a perspectiva de
um rgo que exerce funes de coordenao de governo, que a Casa Civil da
Presidncia da Repblica, tenho a impresso de que o melhor, realmente, seria algo
como ocorre no modelo dos Estados Unidos, em que um rgo da Presidncia da
Repblica exerce essas funes. De alguma forma, hoje, a Casa Civil desempenha
parte dessas funes no que se refere a certos atos, como vou falar mais adiante.
Mas a AIR, no sentido de normas complementares e de todo tipo em todos
os setores, exigiria, certamente, uma superviso centralizada da qualidade, mas
fundamentalmente montada a partir de uma estrutura tcnica, que precisaria ser
muito reforada. Objetivao e priorizao de esforos de AIR, desenvolvimento
de diretrizes e orientaes amplas, conduo de anlises consistentes, consultao,
transparncia e comunicao, treinamento e a AIR sendo aplicada para todas as
regulaes so outras prticas recomendadas pela OCDE.
Um tema importante, no caso brasileiro especialmente, em funo da nossa
quantidade de normas, diz respeito transparncia no processo de nulao das leis e a
261
realizao de processos de consulta pblica. Em grande medida, as agncias reguladoras
j vm desenvolvendo essa metodologia de consultas pblicas. O PL n 3.337/2004
pretende tornar essas consultas mais homogneas e obrigatrias para o conjunto das
agncias, mas no temos regramentos gerais para consultas pblicas em relao regu-
lao do governo como um todo. Em grande medida, os rgos e entidades que tm
funes regulatrias desconhecem completamente a necessidade de consulta pblica.
E mesmo no que se refere a PLs e decretos, esse instrumento ainda muito pouco
utilizado, at porque, com grande frequncia, a produo legislativa, no mbito do
Poder Executivo, se d de forma a incrementar lista e com calendrios curtos.
Mas, aqui e ali, tivemos experincias interessantssimas de consultas pblicas
realizadas, que tm despertado amplo interesse e participao da sociedade. Um
caso recente foi a nova proposta do governo j em fase de nalizao da reviso
da nova lei que vai substituir a Lei Rouanet, instituindo o Pr-Cultura e os novos
mecanismos de incentivo cultura e produo cultural. Essa proposta cou durante
quase 60 dias em consulta pblica e recebeu quase mil sugestes dos mais diferentes
setores da sociedade. Temos de pensar um pouco tambm a respeito desse aspecto:
como institucionalizar e tornar as consultas pblicas uma parte real e integrante
dos processos de anlise, como , inclusive, a experincia dos pases europeus da
OCDE, que possuem diferentes mecanismos de consultao de participao que
tm sido intensicados, no apenas para os PLs, para as leis primrias, mas tambm
para as normas subordinadas. A prpria OCDE identicou isso na anlise que fez
do caso brasileiro, que est numa situao ainda um pouco distante tambm dos
pases que tm as melhores prticas em relao aos processos de consulta pblica.
Estamos melhores em termos comparativos, segundo os critrios utilizados
que alguns pases como Alemanha, Espanha e Portugal, mas bastante distantes de
alguns pases que tm grande tradio na utilizao desse instrumento.
Tambm no que se refere a transparncia e facilidade de acesso, que um
elemento fundamental, no estamos nas melhores posies, apesar dos nossos
enormes avanos nos ltimos dez anos, especialmente a partir da introduo
da internet, no que se refere utilizao das tecnologias para disponibilizao
das nossas normas. A reviso interpares da OCDE tambm abordou o tema da
unidade de superviso da qualidade da regulao, especialmente a partir da viso
da abordagem do governo como um todo, e sob a perspectiva da independncia
dos reguladores setoriais. Relacionou tambm a necessidade de uma abordagem
que contemple a horizontalidade dos processos regulatrios e a necessidade de
segurar essa coerncia da regulao. Os exemplos mais evidentes que temos so:
alm do OMB, a prpria Better Regulation Executive (BRE) no Reino Unido.
H, tambm, experincias interessantes na Austrlia e na Holanda, e especialmente
262
no caso mexicano, como j foi aqui demonstrado. Como diz o senhor Alfonso,
a OCDE considera que o desenho institucional mexicano est entre os cinco
melhores do mundo. E o que temos aprendido com a experincia mexicana
realmente conrma essa ideia.
No mbito do PRO-REG, tambm contemplamos essa possibilidade e temos
efetuado estudos com essa preocupao. Mas muito interessante registrar que, h
algum tempo, tive oportunidade de, a pedido do jornal Valor Econmico, receber
um jornalista e falar, um pouco, a respeito da agenda do governo nessa matria.
Mencionei muito rapidamente, quase en passant, essa ideia que estava sendo ana-
lisada e estudada tnhamos contratado consultorias, inclusive, para fazer exames
de alternativas , e o jornalista cou com os olhos brilhando: Quer dizer que o
governo vai criar uma superagncia?. E a no deu outra: a manchete saiu daquele
jeitinho assim sensual: Governo pode criar superagncia para scalizar agncias. A
leitura no podia ser pior, porque o doutor Pedro Dutra, um dos juristas brasileiros
que tm se debruado neste tema, poucos dias depois, uma semana depois, publica
um artigo criticando: Governo quer acabar com autonomia das agncias (...).
um tema realmente sensvel e precisamos trabalh-lo como eu falo inclusive aqui
nessa matria que saiu
10
com muita cautela para no cairmos na armadilha de
jogar fora essa ideia sem antes t-la estudado com cuidado para que, se for o caso
de se encaminhar ao Congresso uma sugesto, ela seja bem fundamentada.
Eu, particularmente, tenho a anlise, avaliao de que poderamos aproveitar
agora uma discusso que vai acontecer em breve com o Congresso, que a in-
troduo de uma Lei Orgnica da administrao pblica no Brasil para tratar de
questes como essa. Acho que seria prudente termos uma norma que nos d essa
autorizao para desenvolver esse tipo de ferramenta e de instituio, sem precisar
estar atrelados a esta noo restritiva de que a autonomia regulatria seria fatalmente
trucidada pela existncia de uma instituio com essa nalidade.
Vou concluir aqui reforando a importncia da relao que h entre esse
tema e a questo do acesso informao. Ns temos discutido, no caso brasileiro, a
necessidade de uma lei de acesso informao tambm como elemento importante
para garantir que a participao cidad nas polticas pblicas seja concretizada.
Hoje ns j temos, de fato, no Congresso Nacional, o PL n
o
5.228, que busca
precisamente suprir essa lacuna na nossa legislao e superar essas diculdades,
que so decorrentes ainda da cultura do segredo na nossa estrutura administrativa.
10. FARIELLO, D. Governo pode criar superagncia para scalizar agncias. Valor Econmico, So Paulo, 4 de novembro de 2009. Disponvel
em: <http://www.regulacao.gov.br/noticias/governo-pode-criar-superagencia-para-scalizar-agencias/>
263
Essa lei um elemento que eu considero, que eu reputo essencial para que tambm
possamos avanar na AIR.
E, nalmente, alm da experincia piloto que a Anvisa est implementando e
que deve ter efeitos positivos no conjunto das agncias, eu queria destacar que, apesar
de no termos cultura ainda em AIR, ns temos uma norma, um decreto, o Decreto
n
o
4.176, de 2002, que, me parece, estabelece um esqueleto muito interessante, muito
bom, para que ns possamos avanar nessa direo. Ele estabelece as normas e diretrizes
para a elaborao, redao e encaminhamento, ao presidente, dos projetos supranorma-
tivos, mas no rege os atos internos dos ministrios e das agncias reguladoras. Se ns
analisarmos o anexo desse decreto que estabelece as questes que devem ser analisa-
das na elaborao de atos normativos no mbito do Poder Executivo , veremos um
conjunto de questes que, basicamente, responde a todos aqueles pontos do check list
e das perguntas que a OCDE recomenda que devam ser respondidas antes da edio
de normas e regulamentos. Ento, esse decreto que j tem sete anos de vigncia ,
me parece, um excelente ponto de partida para que possamos aprofundar e avanar
a implantao de uma AIR no Brasil, estendendo, talvez, a sua aplicao ao conjunto
dos entes e dos rgos que possuem competncias reguladoras.
No um processo simples e vai demandar, como recomenda a OCDE, muito
treinamento, alm de um processo de conscientizao de que essa ferramenta , de
fato, contributiva para a melhoria da qualidade da regulao, para a transparncia
e para a prpria legitimidade da ao do Estado. Se no, vamos continuar ainda
produzindo normas aos borbotes e ampliando, cada vez mais, aquele conjunto
enorme de normas e instrumentos, sem saber, de fato, qual a sua real importncia,
repercusso e impacto para a nossa sociedade.
Muito obrigado.
Lucia Helena Salgado Eu agradeo ao doutor Luiz Alberto Santos que, em
curto espao de tempo, fez uma exposio bastante sinttica dos esforos que o
governo tem feito no sentido de aprimorar a qualidade regulatria no Brasil e as
perspectivas que temos adiante. O primeiro inscrito para o debate Ronaldo Seroa,
depois Eduardo Fiuza.
Ronaldo Seroa da Motta Do Ipea. Talvez eu esteja realmente equivocado. Esta-
mos gastando, h algum tempo, muito papel, emitindo muito carbono, e realizando
muitos seminrios, para discutir AIR e sempre entendo que algo no mbito da
ao da agncia reguladora. A agncia reguladora faz algo ou toma decises que
precisam de anlises muito profundas e que elas no tm realizado; parece que
tomam as suas decises sem anlise. s vezes, at se fala em aspecto legal. Concentra-
264
se muito naquelas normas que as agncias decidem e que geralmente reetem um
marco regulatrio uma poltica que o Congresso determinou.
Por outro lado, estranho que no haja uma preocupao um pouco mais
nobre. Vou dizer qual : faz-se um marco regulatrio e no se analisa o seu impacto.
Por exemplo, quando se fez o marco regulatrio do biodiesel, ningum discutiu o
impacto em desmatamento. Quando se faz o marco regulatrio do pr-sal, ningum
discute quais so os impactos nas taxas de captao e se vamos trabalhar com parceria
ou no. Sempre h uma discusso um pouco vaga; identicar custos e benefcios,
perdedores e ganhadores. Quando voc faz o marco regulatrio, esse, sim, denitivo.
Depois, passam-se oito a dez anos discutindo; quando o marco est pronto, ocorrem
imperfeies, porque no se estudaram os impactos. Quer-se discutir um detalhezinho
da norma. O que na verdade todo mundo sabe que, quando a agncia reguladora
vai implementar normas, os perdedores do marco regulatrio vo at l, na consulta
pblica e audincia pblica para tentar reverter o que o legislador props. Para mim,
isso too much ado about nothing (muito barulho por nada).
Um segundo aspecto que tambm me chama a ateno que quero ser
desmentido para parar de falar nisso o rgo americano ontem foi dito no
faz AIR de agncias independentes. Vamos parar com isso. O Luiz Alberto vem
aqui e coloca isso como exemplo. No ; de agncia administrativa. O rgo
ingls faz as-ses-so-ra-men-to, para quem quiser. Se esse o objetivo, estamos mais
preocupados com qual a metodologia de impacto. Vamos discutir as metodologias,
como que se fazem isso e aquilo em certos casos. Porque no h esse rgo de oversight
(superviso) em lugar nenhum. Esse documento da OCDE que foi levantado no possui
experincia nesse caso de agncia reguladora independente, muito menos em setores
de infraestrutura. Existe toda uma experincia quando voc tem problema de sade,
meio ambiente etc. Eu continuo achando que a discusso no bem focada.
Terceiro aspecto o nosso problema quem j passou por AIR sabe no esti-
mar custo/benefcio. O que se entende sobre custo e benefcio? No Brasil, concorrncia
para uns custo, e, para outros, benefcio. verdade. Se voc disser que uma empresa
dominante no setor vai reduzir o seu share para uma nova entrar, tem gente que acha
isso horrvel: Cad a campe? Tem de se manter a campe. Ora, no h denio.
Transferncia de excedente do produtor, para ns, transferncia de renda e isto no
custo nem benefcio; para uns, isso um custo enorme. Ento, usar o mercado, para
uns, muito ruim, porque traz desigualdade; para outros, no . No temos conceitos
sobre o que custo/benefcio para fazer a anlise de custo/benefcio. Ento, vamos
decidir; o mais importante deni-los, porque quando os Estados Unidos e o Reino
Unido o fazem, tenho certeza de que eles no tm dvida sobre isso.
265
Eles no tm dvida de qual o papel da concorrncia, nem qual o papel do
mercado e nem qual o indicador de bem-estar. Eles no tm dvida sobre isso.
muito fcil voc seguir uma trilha e impor boas normas, mas estamos comeando
de baixo. O que entendemos como aumento de bem-estar? A gente no tem isso.
Eu continuo achando que existe uma tentativa e uma vontade de rever o marco
regulatrio atravs de uma AIR dentro das agncias. Esse o meu temor; no
nem a interferncia. o processo de dizer: No, o legislador decidiu isso, mas
agora estamos analisando; neste momento, no importante porque as pequenas
e mdias empresas vo perder. Como se mede a pequena e mdia empresa? Se ela
tivesse como objetivo per se, teria de estar no marco regulatrio. A, voc introduz
algo exgeno, como est ali no decreto, de que as pequenas e mdias empresas se
tornam objetivo acima de qualquer marco regulatrio setorial. Vamos combinar
isso antes.
So esses os pontos.
Eduardo Fiuza Do Ipea. Posso continuar a pergunta dele? Porque a minha
tem muito a ver com isso. Vou perguntar ao Alfonso Carballo na linha do que
o Ronaldo comentou se no Mxico existem agncias independentes e, se elas
existem, se so do tipo das agncias americanas, como Federal Communications
Commission (FCC), Federal Energy Regulatory Commission (FERC). Se elas
existem, a Cofemer j tem essa mesma autoridade de revisar os drafts (projetos)
regulatrios? Nesse caso, independentemente de qual tipo da agncia, quem faz a
consulta pblica: a Cofemer ou a agncia?
Terceiro pergunta do Ronaldo: quais so os custos que so inseridos dentro
dessa anlise custo/benefcio? H custo de transao, h algum tipo de hold up? E
como so distribudos esses custos? H alguma ponderao sobre os grupos envol-
vidos? Ou seja, existe alguma funo de bem-estar implcita nessa anlise?
E, por m, pergunto a ele: admitindo que o papel da Cofemer e da agncia,
de se buscar fazer esse tipo de avaliao de impacto regulatrio, mesmo que fosse
s uma avaliao, seja ex ante, seja ex post e comparando aqui com o exemplo
brasileiro, em que se v a Anvisa, que uma agncia, fazendo uma avaliao do seu
impacto regulatrio independentemente , qual a vantagem de fazer isso dentro
de cada agncia ou faz-lo num organismo central, como a Cofemer? Quer dizer, h
ganhos de escala, h ganhos de escopo, qual seriam as vantagens e desvantagens?
Lucia Helena Salgado Alfonso, por favor.
Alfonso Carballo Prez Existe um debate no Mxico sobre conceder certa au-
tonomia a alguns rgos governamentais. Qual o papel que deve desempenhar
266
um rgo como a Cofemer? Nesse caso particular, considero que devem conter
dois aspectos em uma comisso como Cofemer. Por um lado, a Cofemer tem o
mandato para rever a nova regulao, e, nesse mandato, argumenta-se uma auto-
nomia maior, mas por outro lado, a Cofemer tambm tem de promover reforma
regulatria. No caso desse importante papel da Cofemer, a autonomia talvez no
seja o instrumento mais necessrio para se levar adiante uma reforma regulatria
profunda; o que se precisa um poder maior junto aos que tomam as decises,
particularmente a Presidncia da Repblica. Esse o primeiro ponto que temos de
considerar. O que queremos: autonomia ou mais poder? A primeira coisa isso,
o primeiro debate que tem de ser feito.
Eu entendo que, no caso da Austrlia, no caso do Canad, muito impor-
tante que se sustente essa autonomia. Estamos falando de dois pases cujos custos
regulatrios so totalmente diferentes, e, no caso do Mxico, ainda muito forte
o custo que implica a regulao e, nesse sentido, muito importante, talvez no
neste momento, considerar questes de ter mais autonomia. A Cofemer j tem
autonomia tcnica e operacional, mas no nanceira. Porm, a parte nanceira
talvez no seja a mais importante. A Cofemer custa ao pas entre US$ 6 milhes e
US$ 8 milhes. Esse o custo desta agncia por ano. Por exemplo, o ano passado
foi atpico recebemos US$ 8 milhes mas, de acordo com a proposta para o
ano seguinte, vamos receber US$ 6 milhes, e que geralmente vo para salrios.
H aproximadamente 110 pessoas trabalhando na Cofemer em todos os nveis,
incluindo motoristas. Essa a primeira parte que queria destacar.
Agora, o que a Cofemer analisa? Aqui, particularmente, a Cofemer se foca
em todo tipo de custo, porm o mandato se estabelece acerca dos custos sociais.
bem certo que poderamos impor custos a certos regulados, por exemplo, a um
monoplio. Ento, o que teramos de ver , alm do impacto sobre esse mono-
plio, o impacto na sociedade. Por exemplo, em algum leilo, que se faa sobre o
aspecto eltrico ou sobre algum outro tema que se tenha de fazer, provavelmente
esto impondo custos regulatrios sobre o regulado, mas para a sociedade se esteja
considerando uma srie de benefcios.
Agora, como se podem estabelecer esses tipos de custo? Depende do tipo de
regulao. Por exemplo, se quisermos englobar, podemos identicar que existem trs
tipos de regulao: i) a regulao econmica que est incidindo diretamente sobre os
monoplios, onde existe um poder muito importante de mercado, cujas caractersticas
do mercado tm altos investimentos em infraestrutura. Esses tipos de metodologias
so totalmente diferentes da ii) regulao do tipo social, quando estamos falando de
meio ambiente, sade, tabaco, ou outros tipos de regulaes; e iii) o caso das regula-
267
es administrativas outro tipo, no qual podem entrar questes, desde uma emisso
de um passaporte ou de um registro escolar a todo tipo de regulao. Ento, nesse
sentido, a manifestao de impacto regulatrio tem de considerar os custos, porm
de diferentes pontos de vista, porque no a mesma coisa ter um custo regulatrio
para um monoplio e ter um custo regulatrio para uma questo em que exista um
problema de externalidades ou de bens pblicos, para dar um exemplo.
Isso seria praticamente o que consideraramos no caso regulatrio do Mxico.
Estou de acordo que muito importante pr no centro do debate as metodologias
para poder medir como se estabelecem os custos, mas no tanto o procedimento, o
processo, a maneira como o marco institucional. Quando se analisa a regulao,
no se presta ateno apenas no que seria a teoria do interesse pblico, que se conhece
como uma teoria tanto positiva como normativa da literatura que est sendo publi-
cada a respeito dos aspectos sobre falhas de mercado ou aspectos sobre questes mais
normativas, tais como questes redistributivas. Tambm existe toda uma tendncia,
sobretudo na Escola de Chicago, de se focalizar no que se conhece como a teoria da
regulao econmica tambm no papel que representam as prprias instituies.
Ento, nesse sentido, importante a blindagem, porque se essas instituies
so frgeis pois podem ser capturadas , uma instituio, tal como uma agncia
encarregada de revisar os reguladores, ou seja, regular os reguladores, torna um
pouco mais difcil a captura regulatria. Por qu? Porque, obviamente, uma agncia
privada em algum setor, pela prpria relao que tem com seus stakeholders, estabe-
lece com eles uma relao muito permanente e, em algumas ocasies, se no estiver
bem blindada, essa instituio pode ver, em seus objetivos, mais que a promoo
de regulaes do tipo eciente; estaro fazendo regulaes sob medida para esses
monoplios. Ento, nesse sentido, submeter essa regulao a um processo com
uma agncia mais global e tambm independente, neste caso, obviamente pode
neutralizar um possvel problema de captura regulatria.
O problema da agncia tambm muito importante e no somente no que
diz respeito parte de atender efetivamente s metodologias; existem muitas me-
todologias, estamos criando metodologias. Por exemplo, o caso que eu trouxe, o
parecer que emiti. Estvamos vendo que a comisso reguladora de energia tem sido
uma comisso que tem impulsionado esses temas muito bem. Talvez tenhamos
uns detalhes sobre as metodologias para determinar preos de vendas de primeira
mo; por exemplo, estamos propondo alguns modelos da famlia Garch,
11
para
endogeneizar a volatilidade. Existem vrias metodologias, dependendo do caso
11. Da sigla Generalized Autoregressive Conditional Heteroskedasticity, que, em portugus, Heterocedasticidade condicional autor-
regressiva generalizada.
268
de que estamos tratando. Porm, acredito que, pelo tempo e pelo frum que est
sendo organizado aqui, obviamente enfoquei, acima de tudo, as experincias do
desenho institucional que temos no Mxico, o qual, dentro dos benefcios que ob-
servamos, um marco regulatrio bem desenhado, no somente com relao aos
efeitos no mercado, mas tambm com relao blindagem das instituies contra
uma possvel captura regulatria. No sei se respondi pergunta.
Pedro Ivo Sebba Ramalho Vou comentar aqui as questes colocadas pelo Seroa.
Primeiro, alm de exercer hoje a funo de assessor do presidente da Anvisa, sou
servidor de carreira da agncia. Sou especialista em regulao em vigilncia sanitria.
Tambm tive oportunidade de, na minha tese, estudar a criao, surgimento das
agncias, seu desenho institucional etc. Ento, tenho convico de que no se deve
exibilizar, atacar, prejudicar o carter independente, autnomo dessas maiores
novidades da administrao pblica brasileira nas ltimas dcadas, na minha vi-
so. Mas no se pode tambm, por outro lado, querer levar esse pressuposto, esse
fundamento da independncia, da autonomia, sem limites. Ento, nesse sentido,
imagino que se possam criar critrios que devam ser aplicados a todos os rgos e
entidades da Administrao Pblica.
Falando no mbito federal, deve-se incluir, sim, as agncias reguladoras inde-
pendentes nessa AIR, seja ela feita internamente, na agncia, ou fora da agncia.
Ou, melhor ainda, talvez, na minha viso, que seja feita uma anlise interna, pela
prpria agncia, para que ela tenha capacidade de acordo com as boas prticas,
que foram comentadas aqui de aumentar os subsdios para tomada de deciso
da melhor forma possvel, e que um rgo central que tenha inclusive a possi-
bilidade de trocar experincias em matria regulatria entre outros rgos, sejam
eles independentes ou no possa fazer tambm a sua avaliao, melhorar a qua-
lidade e aprimorar esse processo de AIR. O prprio PL da Lei Geral das Agncias
Reguladoras (PL n
o
3.337/2004) avana nesse sentido, porque uniformiza uma
srie de critrios para consulta pblica, por exemplo, tornando-o obrigatrio e
dando maior transparncia para as agncias reguladoras, como reunies pblicas
das suas diretorias, e assim por diante. Tambm promove uma previsibilidade para
o processo, uma estabilidade das normas e propicia um ambiente mais favorvel
implementao da AIR no Brasil.
Na nossa viso, no toa que a Anvisa se mobilizou fortemente a partir de
2007 para, pelo menos, desenvolver algumas estratgias de introduo desse tema,
e buscar seu amadurecimento no que diz respeito sua cultura institucional. E,
para nalizar, no se pode, de forma coerente com esse raciocnio que desenvolvi
aqui, imaginar que as agncias reguladoras brasileiras sejam entes que pairem
269
na estrutura, no arranjo institucional do Estado brasileiro. Elas so parte dessa
estrutura e devem estar de acordo com a prpria cultura poltica nacional que
tem o Estado muito forte e no centro da sociedade, mas de maneira que funcione
harmonicamente com critrios que sejam comuns a todas as estruturas. nesse
sentido que a agncia tem trabalhado e que eu pessoalmente imagino tambm que
se deva construir a AIR no Brasil.
Lucia Helena Salgado H duas pessoas inscritas. Por favor, peo que se iden-
tiquem ao microfone.
Teresa Liporace Do IBRAC. Eu gostaria de ouvir do doutor Alfonso, no que diz
respeito ao processo interno de anlise, conduzido dentro da Cofemer, se esse processo
envolve, de alguma forma, a interlocuo ou a consulta a atores que representam
determinados segmentos da sociedade como, por exemplo, as organizaes de con-
sumidores. E, na pergunta que me antecedeu, acho que faltou e gostaria de ouvir
um pouco sobre isso discutir se o processo de implementao da AIR promoveu
ou contribuiu para o aumento da participao nas consultas pblicas, que foram
destacadas aqui por dois palestrantes, como o professor Arago, como sendo um dos
desaos promover, ampliar ou qualicar a participao da sociedade nos processos
regulatrios e tambm pelo doutor Luiz Alberto, da Casa Civil. Obrigada.
Alfonso Carballo Prez Em primeiro lugar, vou comear pela ltima questo.
Efetivamente, o processo incrementa a participao e isso o que garante que essa
poltica seja permanente. De fato, no somente fazemos a participao atravs do
portal de internet. Regularmente organizamos fruns sobre reforma regulatria; pelo
menos duas vezes ao ano so feitos fruns nacionais de reforma regulatria, porque
temos de promover a poltica de reforma regulatria no somente nas Entidades
Federativas (EFs), mas tambm nos Estados. Mxico um governo federal.
No acho que os modelos de autonomia funcionem totalmente. No temos
que seguir padres federais nas ordens locais; acho que muito perigoso poder
misturar o que funciona na ordem federal em todo um pas e coloc-lo numa EF.
Porm, o que funciona em ambos a participao. Tanto em nvel federal quanto
em nvel local, muito importante que agncias, consumidores, instituies aca-
dmicas estejam participando na elaborao e confeco da regulao. No caso do
Mxico, adicionalmente, fechamos convnios. Temos uma srie de convnios com
diferentes atores, como cmaras empresariais, mas tambm temos convnios de
participao com a Comisso Federal de Concorrncia (CFC). Se recebemos uma
regulao que tem efeito sobre a concorrncia, temos que avis-los que chegou a
regulao, para que eles nos deem seus comentrios, que so levados em conta.
270
No caso dos consumidores, tambm temos um convnio com a Procuradoria
Federal do Consumidor. Aqui o que tentamos fazer , argumentando a ao coletiva,
tentar estabelecer convnios com associaes de consumidores. Isso muito im-
portante, porque geralmente a maior parte dos comentrios vem daquelas grandes
empresas que tm o poder de contratar escritrios de advogados especializados,
com uma ou outra exceo; por exemplo, no caso do milho transgnico o Mxico
o pas de origem do milho. Quando comeamos a promover uma poltica para
poder implementar milho transgnico no Mxico, recebemos por exemplo, num
anteprojeto que estava vendo, quase 8 mil comentrios de grupos ambientalistas.
Ento, existe sim, em certas partes, uma participao muito forte de grupos de
pessoas, mas, infelizmente, isso s ocorre em alguns temas que so controversos.
Porm, no conseguimos isso, por exemplo, em algum caso que esteja relacionado
ao impacto sobre as tarifas eltricas ou tarifas de telecomunicaes. A se veem um
pouco mais ausentes os comentrios dos participantes.
Ento, neste sentido, o que muito importante que, dentro da poltica,
isso um tema cultural. Temos que comear a promover isso atravs de convnios;
no apenas tendo uma pgina na internet, porque pouqussima gente conhece a
pgina. O fato que, agora, geralmente, a principal fonte de muitos jornalistas
especializados nesta matria a Cofemer. Muitas notas so geradas diariamente
nos jornais nacionais mas estou falando de notcias especializadas e sua prin-
cipal fonte aqui. Se estamos vendo, por um lado, a postura e a justicativa do
regulador, a postura da Cofemer e a postura de certos participantes nos mercados
tanto consumidores quanto grandes empresas , isso denitivamente um aspecto
cultural. Eu acho que, se medirmos os primeiros anos de vida da Cofemer nesse
processo, veremos que os comentrios eram muito poucos. Agora, estamos tendo
comentrios sobre quase todos os tipos de regulao, no somente a regulao que
incide sobre o monoplio, mas tambm a regulao que incide sobre a cidadania,
que pode ser desde trmites migratrios at questes de uma campanha de sade.
Acho que isto um processo de cultura, mas, denitivamente, precisam-se criar
instrumentos adicionais. Ou seja, a Cofemer tem de ir onde esto os stakeholders
para receber comentrios, porque muito difcil que eles cheguem at ns, pelo
menos nos primeiros anos de vida.
Kleber Ferreira Da Agncia Nacional de Sade Suplementar, Rio de Janeiro.
Eu queria que se discutisse a questo da independncia das agncias, porque, no
caso brasileiro, temos a experincia, pelo menos na nossa agncia reguladora, de,
a cada mudana de direo, indicao de diretores, ocorrer uma alterao do regi-
mento interno que esvazia determinada diretoria que est saindo, e transferindo
as atribuies para a outra, para dar continuidade. Isso um ponto.
271
Outro ponto diz respeito tambm consulta pblica. No seria o caso de
haver, realmente, uma padronizao dessa metodologia, j que a experincia, pelo
menos na nossa agncia, de se colocar na internet a consulta pblica? A sociedade,
o setor regulado, enm, os interessados contribuem com sugestes, mas a agncia
no responde a essas sugestes e nem publica as respostas. Quer dizer, satisfaz a
consulta, mas ser que esse o objetivo de se ter o controle social, previsto origi-
nalmente? Acho que a gente podia discutir isso aqui tambm.
Alfonso Carballo Prez A independncia das agncias uma parte do desenho
institucional, porm no tudo para se ter sucesso numa poltica de melhoria regu-
latria. Muitas vezes argumentamos que independncia a coisa mais importante.
Eu acho que, s vezes, o mais importante so as pessoas que esto l dentro do
programa. Se no temos bons economistas, bons advogados, com boa formao,
com boa trajetria e, sobretudo, com experincia no servio pblico, de nada
serve a independncia. A independncia um veculo, sim. Como disse algum
da OCDE: O Mxico tem um bom esquema institucional se consideramos a
independncia, a transparncia, o processo, a preveno em lei deste processo;
muito importante, uma Ferrari; porm no suciente; se colocar um bbado
para dirigir, ele vai bater e estragar tudo.
Ento, acho que uma parte importante a independncia, mas ainda mais
criar dentro deste tipo de agncias um pessoal altamente capacitado, porque, se no
tivermos este pessoal e criarmos independncia, nesse momento a independncia
contraproducente e perigosa. Por qu? Porque esto colocando gente que no sabe
de regulao para inspecionar regulados. H regulaes muito especializadas, que
envolvem, por exemplo, a literatura de regulao, envolvendo informaes e mono-
plios e no somente os tradicionais price caps, ou metodologias por incentivos que
se ensinavam nos anos 1980. Ou seja, se colocamos uma pessoa que no entende
disso, qual o valor agregado desse processo? O importante que, se a regulao
vai passar para uma agncia, como a Cofemer, de um regulador a um supervisor,
tem de existir um valor agregado. Se no tem esse valor agregado, de nada serve
dar-lhe todas as ferramentas previstas em lei se no h pessoal qualicado l dentro.
Ento, acho que a parte da independncia um fator importante, porm acredito
que a parte mais importante sejam as pessoas que esto a cargo desses programas,
e no somente do rgo revisor, como tambm do rgo regulador, porque, do
contrrio melhor no ter essa independncia; seria contraproducente.
Alexandre Arago Em relao questo de regimento interno, um pouco o
que eu estava falando dos limites das regras. Isso no um problema jurdico. Eu
acho que um problema de controle pblico sobre esse tipo sucessivo de atitude,
272
de escolha, na hora da nomeao, de pessoas srias para no ocorrer esse tipo de
coisa. A nica soluo jurdica para isso, que o regime jurdico de algumas agncias
tm mas que leva o risco para outro lado do regimento interno no ser feito
por atos da prpria agncia, mas por decreto. Voc tira da agncia esse poder, que
delegado. Por outro lado, em metade das agncias, o regimento interno feito por
decreto e no por resoluo da agncia, ou portaria, havendo outro risco: em vez de
se ter uma briga interna, ela pode virar uma briga com o presidente da Repblica,
que diz: Ah, mas eu no gosto daquele diretor. Mas, talvez, a coisa que mais
evidente, mais clara, mais controlada. A soluo jurdica que h transpor isso
para decreto e, a, deixaria de existir esse joguinho o tempo todo.
Lucia Helena Salgado Obrigada.
Gustavo Trindade Da Anvisa. Minha colocao aqui mais voltada para o Alfonso
Prez e para o professor Arago. Sobre essa questo de AIR, em que pesem os
benefcios potenciais dessa ferramenta seja que modelagem vai ser adotada, se
supervisionada por rgo central, se aplicada em cada agncia para a melhoria
do seu processo interno de qualidade, em termos de harmonizar e tirar aquela
chamada viso de tnel das agncias no sentido de foco, de olhar apenas o seu
segmento setorial, enm, proporcionar, dentro de um conjunto de governana
regulatria, uma viso mais articulada dos impactos da regulao no seu setor
especco regulado, mas tambm no conjunto da sociedade , eu queria tratar da
seguinte questo:
Nesse trabalho que temos realizado l na agncia, temos identicado alguns
desaos, alguns questionamentos; tenho, inclusive, conversado com uma colega da
ANTT, que tambm est trabalhando com essas questes. Queria colocar a questo
da judicializao nesse aspecto da AIR. As agncias esto vivendo um momento,
digamos, de crise de legitimidade e de atuao em alguns aspectos. Passada aquela
primeira fase de questionamento da legalidade, do poder normativo das agncias,
de criao ou no dessas guras do nosso ordenamento jurdico, estamos agora mais
numa fase de como se regular, trabalhando metas de regulao, como deve ser essa
regulao e de que forma. Passando por essa crise, essa questo da autoridade moral
que o professor Arago colocou muito bem , eu acho, muito se legitima.
As agncias tm procurado, para contrapor a questo do dcit democrtico,
utilizar mecanismos e ferramentas que as legitimem, seja por consultas pblicas,
audincias pblicas, transparncia, relatrios, prestao de contas, accountability e
fundamento tcnico das suas decises. A anlise de impacto entra nesse universo,
tanto do ponto de vista de reduo de custos regulatrios maior simplicao,
efetividade dos regulamentos , mas tambm de legitimar a questo. E est por
273
trs disso um mix das decises regulatrias, entre uma racionalidade tcnica e uma
racionalidade poltica das decises.
A minha pergunta: dentro desse paradoxo, cujo objetivo nal a governana
regulatria, queria saber da experincia da Cofemer com relao a essa transparncia.
A partir de que momento se d a transparncia das AIRs, se desde o comeo ou
no m do processo? E de que forma isso adotado no mbito da Cofemer? Isso
tem gerado uma repercusso, uma tendncia de eventual judicializao, como,
por exemplo, na linha do que o professor Seroa colocou em relao aos que so
prejudicados pelo marco regulatrio ou afetados por um determinado regulamen-
to, em termos de custo para aplicao de regulamentos? Eles tm utilizado, por
exemplo, a prpria AIR como contraponto para a questo das decises adotadas
pela agncia? Isso tem chegado judicializao?
Falo isso porque, nos ltimos tempos, temos vivenciado no Brasil uma
tendncia de judicializao das decises regulatrias, em vrios setores, de vrias
agncias. Isso traria uma questo de inecincia tambm no risco em relao
deciso, do ponto de vista de governana, enquanto um conjunto? Por exemplo,
embora, em determinado modelo, no se possa ter poder de veto para a deciso
regulatria, possvel existir, dentro do prprio governo, dentro das prprias
instituies, disputas entre uma posio setorial e outra, ou uma desaprovao de
um rgo de superviso. Como isso tem sido tratado na experincia mexicana do
ponto de vista da efetividade das decises? Qual o custo para uma agncia tomar
uma deciso, por exemplo, que ela entende como legtima e de sua competncia,
mas que tem manifestao contrria desse rgo de superviso? Chegamos a ter
uma judicializao nesse aspecto? isso.
Alfonso Carballo Prez Em relao a todos esses benefcios potenciais, no que
fazemos, nem sempre vemos os benefcios. Na manifestao de impacto regulatrio,
tm de ser declarados tanto os benefcios qualitativos quanto quantitativos. Ento,
na maioria das regulaes no se insere uma metodologia, porque talvez o impacto
no seja to signicativo, mas quando um impacto muito forte, a sim se entra
no debate. Mesmo quando, no primeiro processo, se a manifestao de impacto
regulatrio no chega bem elaborada, com toda a informao, ns a revisamos.
Se essa manifestao de impacto regulatrio voltar novamente com decincias
de informao e, ao mesmo tempo, possuir um alto impacto, h uma gura, que
ainda no mostrei aqui, que a de solicitar a designao de um especialista. Esse
especialista pode ser uma universidade, por exemplo. Faz dois ou trs anos, tive-
mos um especialista para resolver os problemas do MIR (Manifestacin de Impacto
Regulatorio) numa regulao sobre o peso e as dimenses dos caminhes. E foi a
274
Universidade do Texas a especialista que concluiu denitivamente quem tinha a
razo. Ento, existem vrios mecanismos.
Mas agora no se v, de incio, o benefcio de se ter uma agncia. Geralmente,
a primeira coisa que se diz de que se est freando o processo de regulao. Agora
tem de se frear sim, porque no fundo o parecer da comisso no vinculativo, ou
seja, nada forado, no obrigatrio. Mas o que que a torna forte? O processo
de transparncia. Porque nenhuma agncia gosta que digamos, em pblico, que a
regulao est mal desenhada. Ento, nesse sentido, a transparncia uma fortaleza
para que consigamos fazer com que as nossas posies sejam mais vinculantes. Mas h
alguns anos, quando tnhamos um autoritarismo no Mxico, obviamente, fazer passar
uma regulao era muito mais fcil. Nos anos 1990, passamos muitas regulaes sem
diculdades, pois o Congresso estava, praticamente, no bolso do Poder Executivo.
Ento, nesse sentido, no havia uma forte oposio, no havia debate. Agora, no caso
do Mxico, passamos para uma vida parlamentar muito intensa, muito rica. Eu acredito
que a parte da transparncia um caminho sem volta. uma parte muito importante
e, inclusive, na prpria lei prevemos que, em algumas questes especcas, quando a
prpria transparncia atenta contra os objetivos da regulao, a prpria secretaria ou
o regulador pode solicitar a no transparncia na Cofemer. Mas isso um caso muito,
mas muito raro, e, inclusive, a lei federal sobre transparncia existe uma Lei Geral
no Mxico sobre toda a transparncia que diz que tudo tem de ser transparente foi
desenhada pela Cofemer em 2002. Ento, a transparncia no um obstculo, mas
a fortaleza da prpria Comisso. Na medida em que tenhamos esse processo de
transparncia e participao, os pareceres, que no so vinculantes, obviamente tero
uma forte presena de tal maneira que se temos um projeto, desde que vem para a
Cofemer at quando sai, mudou muito; sim, h uma mudana signicativa.
Lucia Helena Salgado Vou fazer uma pergunta muito rpida para o Alfonso.
Vou abrir mo aqui das digresses e de outras questes que eu faria. Entendo que,
pelo que voc explicou, o procedimento mexicano bastante prximo do norte-
americano, no sentido de um peer review, uma reviso por pares, que tem, a meu
ver, uma importantssima funo de conferir transparncia para a sociedade, para
propostas regulatrias. O lado negativo, que me parece, desse procedimento, um
certo processo de idas e vindas, que acaba resultando em bottleneck como voc
mesmo expressou , um gargalo no processo, que vem a dicultar e a gerar custos
adicionais, basicamente, custos de transao dentro da administrao pblica e que
repercutem tambm sobre os regulados. Eu pergunto quais so os esforos concretos
que a Cofemer tem desenvolvido para reduzir esse impacto negativo do processo de
AIRs se um procedimento burocrtico a mais vai gerar custos transacionais.
275
E outra pergunta essa mais objetiva , se esse processo de AIR j est
internalizado nas agncias e nos organismos do governo federal, estadual como
o nosso objetivo aqui, no processo que temos em vista, de denir procedimentos
para que as prprias agncias o realizem, no sentido at de dar maior credibilidade,
maior legitimidade a sua ao, como a Anvisa vem fazendo ou se esse processo
exclusivamente realizado por esse rgo supervisor?
Alfonso Carballo Prez Bom, obrigado. Embora o procedimento seja parecido
com o dos Estados Unidos. Existem vrias diferenas que so signicativas, entre os
Estados Unidos e o Mxico. O que eu tenho revisado que, nos Estados Unidos,
no so todas as regulaes que esto sujeitas a esse procedimento. De entrada, as
regulaes que no tm custos no precisam passar pela OIRA, inclusive, existe uma
forte presena de reviso de regulao em cada uma das secretarias; no Mxico no.
Se bem que certo que no Mxico designamos um intermedirio para melhoria
regulatria. Geralmente, esse intermedirio, que um nvel de subsecretrio, apenas
recebe a documentao. Ele recebe a documentao e a repassa para Cofemer, mas
o ideal que, dentro das secretarias, existam tambm revisores de regulao.
No caso do Mxico, toda a regulao e toda a regulao mesmo tem de
passar pela Cofemer, inclusive a regulao que no tem custos. Isso no deveria
acontecer. A regulao que no tem custos no deveria passar pela Cofemer porque
no tem impacto. O problema que, na poca em que essa lei foi criada, existia
muita desconana por parte dos reguladores; era a maneira de dar a volta ao proce-
dimento, quer dizer, se eu no quero passar pela Cofemer, eu mostro que a minha
regulao no tem custos. Ento, se estamos colocando uma diferena entre uma
poltica de Estado nos Estados Unidos e no Mxico, e consideramos o fato de que
os servidores pblicos so honestos com as regras, no caso do Mxico, obviamente
se preferiu, naquele momento, que toda a regulao passaria pela Cofemer. No tem
custos? Perfeito. No tem de fazer manifestao de impacto regulatrio, no tem
de fazer AIR, mas, mesmo assim, tem de se mandar para a Cofemer para revisar a
regulao, para validar que, efetivamente, no tem custos de conformidade. Ento,
esse o primeiro ponto, uma diferena entre Estados Unidos e Mxico.
Segundo, existem regulaes que so de alto impacto, mas tambm existem
regulaes de muito baixo impacto. No caso do Mxico, no importa. Todas as
regulaes que tenham impacto, no importa se alto ou baixo impacto, precisam
passar pela Cofemer. Ento, essa quantidade de informao no uma virtude,
muito trabalho para a Comisso, uma vez que temos muito pouca gente. Ento,
corremos o risco de ter um gargalo muito signicativo. Agora, qual a sada para
isso? Poderamos adotar o sistema americano, no qual regulaes que no geram
276
impacto no cheguem Cofemer. Entretanto, pode haver o risco muito grande de
que um regulador se esquive da superviso. O que temos de fazer? O que temos de
fazer tornar o nosso trabalho eciente. O que tentamos fazer que, nesse processo
de reviso, a regulao de impacto regulatrio no pode ser a mesma para todo tipo
de regulao, tem de ser diferente para um alto e um baixo impacto.
Por exemplo, uma das coisas que solicitamos na AIR uma anlise de risco.
Existem atividades em que no h uma anlise de risco. Ento, por que estamos
solicitando? Esses so os detalhes que agora estamos melhorando, mas denitiva-
mente isso uma faca de dois gumes. Se no for bem aplicada, se no zermos
o esforo, pode se converter efetivamente num procedimento burocrtico, e,
particularmente, essa pode ser a principal queixa, que segue muito ligada com
o que um momento atrs mostrava: as pessoas que trabalham devem ter muitas
credenciais acadmicas, muita capacitao. Porque, ao se estabelecer um processo
democrtico longo, tortuoso, um afunilamento e, ao mesmo tempo, considerar-se
que no existe nenhum valor agregado por parte da Cofemer, ento claro que o
procedimento questionado.
Ento, se a Cofemer no tem nada que revisar porque a regulao no de
alto impacto, no gera altos custos, ento melhor tir-la rapidamente, para no
det-la, e somente nos concentrarmos naquelas regulaes que so de alto impacto.
Agora, isto importante para um pas como o Mxico? No sei. Assim como
talvez no Brasil o esporte mais importante seja o futebol, talvez no Mxico um dos
esportes mais importantes seja gerar regulao. Ento, acho que nesse sentido, sim,
h muito interesse, faz sentido o fato de que revisemos todo tipo de regulaes.
Mesmo que tenhamos de fazer a reviso, devemos faz-la de maneira eciente
para que no se converta num processo burocrtico e difcil.
Essa a minha resposta.
CAPTULO 9
MERCADO DE CARBONO: ASPECTOS REGULATRIOS*
Coordenadora:
Bernadete Gutierrez
Expositores:
Branca Americano
Comentadora:
Carolina Dubeux
Bernadete Gutierrez A Branca ser a nossa expositora.
Branca Americano Primeiro, eu queria agradecer o convite, em nome da dou-
tora Suzana, que no pde vir, justamente por um motivo bastante nobre: ela est
em So Paulo com o presidente da Repblica, para resolver alguns desses famosos
nmeros do Brasil.
1
Trabalho no MMA e, desde 2000, participo das negociaes. Participo da de-
legao brasileira que negocia. Vou falar um pouco do que est na Mesa: quais so as
alternativas, o que a gente tem e quais questes esto por trs dessa negociao?
Como o Seroa falou, em 1992, na Conveno do Clima, houve esse princpio
das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. Na verdade, o Brasil fala s
desse princpio, mas o termo exato responsabilidades comuns, porm diferen-
ciadas segundo a capacidade.
O artigo 3 da Conveno do Clima diz exatamente isto: responsabilidades
comuns, mas diferenciadas e respectivas capacidades. Ento, ns, os pases da
Diviso No Anexo I, do G77, paramos em diferenciadas. E hoje o pessoal dos
pases desenvolvidos insiste naquele termo nal que so as capacidades. Assim como
na prpria denio de responsabilidades comuns. Essa denio do que botar no
acordo como comum a todos, motivo, hoje, de grande debate na negociao.
* A exposio de Ronaldo Seroa da Motta est no captulo 10 deste livro.
1. A expositora est se referindo s metas de emisso de gases de efeito estufa (GEEs) a serem levadas Conferencia de Clima de
Compenhague.
Em 1992, os pases foram divididos no que a gente chama de Anexo I e No
Anexo I, que eram os desenvolvidos e os em desenvolvimento, respectivamente,
naquele momento.
O Protocolo de Quioto, o que coloca? Metas quantitativas sobre a emisso
de GEEs. Ento, xam-se as emisses dos pases desenvolvidos em 1990, e essas
metas tambm so uma reduo em relao a 1990. No s reduo: pases como
a Austrlia, por exemplo, tm at um aumento, mas tm um limite xado. E isso,
muito provavelmente, continua, agora, num segundo perodo de compromisso do
Protocolo de Quioto, ou no que se venha resolver dentro da Conveno.
Eu vou comear a entrar um pouco no que est sendo resolvido no Protocolo.
No Protocolo, a gente tem essas metas quantitativas chamadas QUELROs.
2
E o
perodo de compromisso de que fala o Protocolo de Quioto de 2008 a 2012. O
Protocolo tambm estabeleceu mecanismos de exibilizao, como o MDL, de que
ns, dos pases em desenvolvimento, tambm participamos, e outros mecanismos
como comrcio de emisses, entre os pases desenvolvidos, e uma espcie de MDL
interno deles, que chamam de JI.
O Anexo B do Protocolo so as metas quantitativas de emisso que os pases
do Anexo I
3
tm de reduzir; um redutor que eles aplicam s metas de 1990, em
percentual. Ento, digamos, a Alemanha teria de reduzir, no perodo de 2008 a 2012,
a mdia de emisses anuais teria que ser 92% do que ela emitiu em 1990. Isso uma
regra geral. Tm vrias nuances. Por exemplo, a Europa, internamente, redistribuiu
essas quantidades: Portugal tem direito a aumentar, outros tm direito a reduzir muito
menos. essa tabela que basicamente se est discutindo no trilho de Quioto.
Agora, eu vou dizer o que trilho. Essas convenes, como o Ronaldo falou,
ocorrem todos os anos. Como a Rssia raticou o Protocolo em novembro de
2004, em 2005 teve de se fazer a primeira reunio anual.
Ronaldo Seroa da Motta Explique por que a Rssia raticou o Protocolo.
Branca Americano A Rssia raticou o protocolo porque existia uma regra de
raticao do Protocolo, isto , era necessrio ter um certo nmero de pases que
completasse certa quantidade de emisses. No nal, a entrada em vigor do Protocolo
demorou, porque faltava a assinatura da Rssia. Ela soube negociar, claro, porque
2. Da sigla em ingls, Quatied emission limitation and reduction obligations, ou, em portugus, compromissos quanticados de limitao
e reduo das emisses (N.E.).
3. Os pases que fazem parte do Anexo I so: Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Belarus, Bulgria, Canad, Comunidade Europeia,
Crocia, Dinamarca, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estados Unidos, Estnia, Federao Russa, Finlndia, Frana, Grcia, Hungria, Irlanda,
Islndia, Itlia, Japo, Letnia, Liechtenstein, Litunia, Luxemburgo, Mnaco, Noruega, Nova Zelndia, Pases Baixos, Polnia, Reino Unido
da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte, Repblica Tcheca, Romnia, Sucia, Sua, Turquia e Ucrnia [N.E.].
281
os Estados Unidos no raticaram. Na verdade, dos principais pases emissores, os
Estados Unidos no raticaram Quioto, e a China pas No Anexo I, ento no
reduz emisses. Quer dizer, os principais pases estavam fora. Tinha a Europa ali
dentro relativamente sozinha com o compromisso. Enm, era essa questo. Em
2004, a Rssia raticou o Protocolo de Quioto, que entrou em vigor em fevereiro
de 2005. Em 2005 mesmo, na primeira reunio do prprio Protocolo de Quioto,
que a COP/MOP quando a gente fala em COP, a Conferncia das Partes da
Conveno e MOP Reunio das Partes do Protocolo.
Entendido isso, o que que aconteceu? Em 2005, como os Estados Unidos
no tinham raticado e no iam raticar mesmo, no iam entrar em Quioto
Quioto fez gua: apesar de ter sido raticado, sem os Estados Unidos, perdeu muito
da fora. Estabeleceu-se o chamado dilogo no mbito da Conveno. Ento, era
um dilogo mesmo, no tinha objetivo nenhum, no tinha data para acabar, no
tinha resultado algum a obter, mas comeou a seduzir os Estados Unidos para
uma possvel conversa de como os Estados Unidos poderiam se reengajar num
movimento de um determinado modo. Comeou-se um dilogo.
E, nesse dilogo, tambm entrou quem? Entraram os pases em desenvol-
vimento. Ento como se envolveriam China, ndia, Brasil, Estados Unidos e
questes que no foram incorporadas no Protocolo de Quioto, como REDD?
4

Em Quioto, oresta entrou no MDL no a oresta, no a conservao, mas s
o reorestamento. Foi uma guerra de foice.
Em Montreal, o que aconteceu? Comeou esse dilogo, uma coisa sem claros
contornos do que seria obtido. E comeou um grupo, o AWG, no mbito do Pro-
tocolo de Quioto, para comear a resolver o que seria feito no segundo perodo.
Porque o primeiro, aquele de 2008 a 2012, j tinha sido denido. Agora, teria de
se pensar no segundo.
O que que seria pensado para o segundo? Para os pases em desenvolvi-
mento, signicava apenas pegar aquela tabelinha do Anexo B, e mudar aqueles
nmeros para fazer uma meta muito mais ousada para os pases desenvolvidos. J
os pases desenvolvidos acham que aquilo ali , de certa forma, mudar algumas
regras tambm. Isso foi em 2005.
Em 2007, em Bali, deniu-se o chamado Bali Road Map (Mapa do Caminho),
que, na verdade, uma agenda de negociao que culmina agora em Copenhague,
4. A Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas (UNFCC em ingls), em sua 15
a
Conferncia das Partes (COP),
iniciou a regulamentao de instrumento inovador para a reduo de emisso de GEEs, provenientes do desmatamento e da degradao,
e a conservao das orestas tropicais, denominado REDD + (Reduo de Emisso por Desmatamento e Degradao). Isso , pagamento
por desmatamento evitado (uxo) e prtica de conservao (estoque) (N.E.).
aps dois anos de negociao, para se formular o que teremos no mbito da Con-
veno e no mbito do Protocolo de Quioto. Nesse Bali Road Map existem esses
dois trilhos. uma negociao em dois trilhos. Quais so esses trilhos? O trilho de
Quioto que o AWG-KP e o AWG-LCA,
5
que aquele dilogo, supracitado,
que foi formalizado num working group tambm e que tem um produto a ser en-
tregue agora em Copenhague. Ento, um no mbito do Protocolo e o outro no
mbito da Conveno. Tem o trilho de Quioto e o trilho da Conveno.
No se deve confundir Bali Road Map com Bali Action Plain. Bali Road
Map a agenda que vai culminar em Copenhague. E o Bali Action Plain uma
deciso no mbito da Conveno e que coloca os novos contornos do que vai ter
que ser negociado. O que foi que saiu da COP-13, em Bali? Esse Bali Road Map
a agenda de negociao at Copenhague e dentro desse grupo de negociao,
que o LCA. Antigamente, ele estava sendo feito s de um modo, digamos, muito
informal, mas ganhou contornos formais. Existe uma deciso que diz tudo o que
tem que ser feito ali dentro. A partir daquele momento, at Copenhague, a gente
teve que discutir aqueles princpios e transformar aquilo num acordo. esse o
trabalho de dois anos que estabeleceu o Bali Road Map.
O trilho de Quioto, que era aquele KP, basicamente tem duas questes princi-
pais. o tamanho das metas dos pases desenvolvidos, ou seja, se elas vo ser maiores
e tal, e as regras do jogo. A, tem aquela questo de que o Brasil, no G77, o grupo dos
77 mais China que so, basicamente, os pases em desenvolvimento , quer metas
mais radicais, pelo menos os 40% de que o IPCC fala. O IPCC fala numa variao
de 25% a 40% de reduo para os pases desenvolvidos em 2020. O G77 prope
que os pases desenvolvidos reduzam, em termos absolutos, 40% das suas emisses
em relao a 1990, porque em 1990 a gente j tem compilado qual foi a emisso,
desde a Conveno do Clima. E a gente quer que eles reduzam 40%.
Isso uma meta top-down: a gente chega a essa meta se o mundo permanecer
nessa meta. Os pases desenvolvidos querem fazer uma proposta bottom-up. O que
? Cada um, segundo as suas condies, v l, o que que eu tenho, quais so
as oportunidades que eu tenho, e faz uma oferta. Tem pases oferecendo 10%,
15%, 17%, 20%, em relao a anos diferentes. Ento, tem pases que oferecem
uma reduo em relao a 2005, outros em relao a 2000, outros em relao a
1990. O Brasil e o G77 querem manter essas regras atuais. No querem mudar
o MDL, no querem incluir nada, querem manter tudo mais ou menos a mesma
coisa, s apertar as metas. Agora, os outros pases claro, os pases que esto em
5. As siglas referem-se, respectivamente, ao Ad Hoc Working Group Kioto Protocol (AWG-KP) e ao Ad Hoc Working Group Long-Term
Cooperative Action (AWG-LGA) ou, em portugus, o grupo de trabalho ad hoc para Aes Cooperativas de Longo Prazo (N.E.).
283
Quioto querem metas menos ousadas, essas bottom-up que eu falei; por meio
de modicar as regras do MDL, incluindo MDL setorial; captura e estocagem de
carbono (CCS), que reinjetar carbono, por exemplo, em aquferos salinos; enm,
tem vrias tecnologias, como energia nuclear, e vrias propostas diferentes. Alm
disso, prope-se redenir coisas, como, por exemplo, incluir no Acordo outras
economias avanadas (no caso, Brasil, ndia e China, por exemplo).
Aquele era o trilho do Protocolo de Quioto. Este o trilho da Conveno,
que envolve os Estados Unidos e os pases em desenvolvimento. Naquele l em Bali,
a Deciso n
o
1/CP.13, que o Plano de Ao de Bali, estabelece o qu? Ela inicia
com uma coisa chamada viso compartilhada, shared vision, ou seja, uma viso
de longo prazo que os pases tm: qual o tamanho do problema, como que ele
se congura e como enfrent-lo? Ento, a gente est mais ou menos caminhando
para um formato de shared vision que inclui o reconhecimento da cincia voc
aceita a cincia como guia desse processo. O Brasil j assumiu, publicamente, que o
limite mximo aceitvel para o aumento da temperatura em relao temperatura
histrica, antes da Revoluo Industrial seria de 2
o
C; as Pequenas Ilhas falam
em 1,5
o
C; outros pases petrolferos no querem estabelecer nenhum nmero.
E tambm se estabelece uma meta de longo prazo e uma meta de mdio prazo
(respectivamente, 2050 e 2020) como dois marcos. Os pases em desenvolvimento
incluem o princpio de se desenvolver o combate pobreza etc.
E tem os quatro blocos estruturantes: mitigao; adaptao; nanciamento;
tecnologia.
Mitigao, por sua vez, tem esses seis blocos:
1) Mitigao dos pases desenvolvidos.
Que pases so esses? Ora, os Estados Unidos, que no caso o que estaria aqui
dentro. A grande briga a dentro para falar sobre comparabilidade de esforos.
Os pases em desenvolvimento esto querendo colocar a dentro uma estrutura
muito parecida com Quioto para os Estados Unidos.
2) As Aes Nacionais de Mitigao Apropriadas (Nationally Appropriated
Mitigation Actions NAMAs), mencionadas pelo Seroa.
3) O REDD+, que na verdade, comeou l atrs em Montreal aquela
COP/MOP1 de 2005, com reduo de emisses do desmatamento. Era
RED, com um D s. Depois, eu acho que em Nairbi entrou degradao
tambm. A, cou REDD, com dois Ds. E, em Bali, ganhou aquele +que
o plus, que inclui conservao, servios ambientais, essa coisa toda.
4) Abordagem setorial, o que inclui, por exemplo, emisses que no esto
sendo tratadas como emisses de transporte internacional.
5) Mecanismos de mercado, que so os preferidos por todos na realidade,
isso uma abordagem para reduzir os custos da mitigao.
6) Consequncias das medidas de respostas, inicialmente, foi includo pelos
pases petrolferos, que consequncia de medidas de resposta, ou seja, se
aumentar o preo do petrleo, os pases que tm sua economia baseada
nisso vo sofrer um impacto. Eles queriam, basicamente, ser recompensados
por isso. E, na verdade, hoje em dia isso j modicou um pouquinho; j
est, digamos, decente.
Ento, vou falar rapidamente de trs. O que mitigao nos pases em de-
senvolvimento, isto , o que so os NAMAs? Primeiro so aes voluntrias isso
importante, a gente enfatiza isso dentro do governo. Voc no est escrevendo
nada, quer dizer, os pases oferecem ou podem oferecer uma ao. Ento, cada pas
vai fazer um levantamento, se quiser, das suas aes que podem reduzir as emisses.
E, a partir da, vai fazer a parte que for possvel unilateralmente. Pode existir um no
lose target; quer dizer, depende das diferentes arquiteturas propostas, inclusive, da
de mercado.
Portanto, a ideia mais ou menos esta: voc tem uma ao que poderia reduzir
emisses. Uma parte dela voc pode fazer unilateralmente, ou seja, o pas faz porque
vai fazer de qualquer forma. O prprio Brasil vem armando, em todos os fruns,
que vai fazer unilateralmente uma srie de coisas; e, alis, j tem feito.
Agora, voc poderia ter uma parte elegvel para obter o suporte. Olhe a de-
nio de NAMAs: a ao nacional apropriada, dos pases em desenvolvimento,
no contexto do desenvolvimento sustentvel, apoiado e viabilizado por tecnolo-
gia, nanciamento e capacity-building. Ento, essa associao estreita entre as
NAMAs e o nanciamento, ou apoio. Outra coisa que tambm est associada: ele
tem que ser mensurvel, reportvel e vericvel. Isso a o famoso MRV, que
um problema tambm na negociao, porque os pases vo dizer assim, a minha
ao domstica, eu no aceito que seja pelo menos V; M e R tudo bem, mas V
no. No aceito ingerncia interna.
Mas a discusso aquilo que eu fao unilateralmente, ou no NAMA? Por-
que, para mim, NAMAs so somente aquelas aes que esto apoiadas em tecnologia.
A est a maior discusso. E como as aes unilaterais sero reconhecidas? Eu quero que
sejam reconhecidas, mas no quero que entrem nesse contexto. E a comea a briga.
285
Alguns tipos de NAMAs, por exemplo, foram listados pelo CCAP e muitos
deles no se veem, explicitamente, sendo negociados. Mas pode ser quase qualquer
coisa que est a, na cabea das pessoas.
A natureza dessas NAMAs: podem ser unilaterais ou apoiadas. Entra no
mercado ou no entra esta outra parte? Sim, porque existem os mercados com-
pensatrios, os mercados no compensatrios e os fundos de diferentes naturezas.
E o que acontece? Na negociao, tenta-se empurrar um texto. A outra parte diz:
no d para botar outra palavra aqui no meio? No como uma aula bem dada,
em que o professor explica e voc entende o raciocnio. Pelo contrrio, cada um
tentando esconder do outro o que est na sua cabea para que aquela frase se encaixe
nos seus planos maquiavlicos. uma coisa meio maluca para os leigos.
Ronaldo Seroa da Motta S para fazer um parntese: no s na Conveno
do Clima. Isso vale em qualquer Conveno de Commodities.
Branca Americano Qualquer, mas eu acho que a do Clima tem algo especial. Eu
no sei, eu s conheo a do Clima. Mas pessoas que circulam em outras convenes
acham que essa , especialmente, digamos, amalucada, sei l, esquizofrnica.
Tem um registro que vai estabelecer essas aes, juntando a ao net ao
com o suporte. E existem vrias alternativas. Agora mesmo a Austrlia ofereceu
schedules e a Europa ofereceu life cycle de no sei o qu. Tem vrias propostas
aparecendo na Mesa.
Voltemos ao MRV. Suponha que o Brasil aceite vericar as aes, mas no
o resultado das aes. Mas o que MRV das aes e no do resultado das aes?
Isso signica poder vericar o suporte tambm. Voc tem que mensurar, reportar e
vericar (MRV) o apoio nanceiro. Voc s no vai MRV o resultado, as toneladas
que esto sendo reduzidas; isso no est sendo negociado.
Tambm est na Mesa a questo das estratgias de baixo carbono em pases
em desenvolvimento. Isso causa um pouco de desconforto aos pases em desen-
volvimento, porque acham que uma forma de controlar o seu desenvolvimento.
Essa estratgia de baixo carbono sofre forte resistncia dentro do G77.
O REDD+, que a parte de oresta isto , a Reduo de Emisses de
Desmatamento e de Degradao, incluindo conservao tem questes de natu-
reza complexa, como garantir que aquele estoque de carbono vai estar l e no vai
queimar nem dar uma peste. Mas notem que muitas das preocupaes metodo-
lgicas com REDD+ so importadas no sei se vocs se lembram do MDL de
incluso ou no de oresta, da abordagem de projeto a projeto. Se a gente zer uma
abordagem nacional, a maior parte desses problemas some.
A prxima pergunta : como quanticar conservao?
Eu queria mostrar como esperta a concepo do Fundo Amaznia. Toma-
mos a rea desmatada no Brasil, entre 1996 e 2005 e estabeleceu-se uma mdia
desses dez anos, que so 19.500m
2
. A cada cinco anos se estabelece uma meta
com base nessa mdia revista para baixo. O que o pas conseguisse de reduo,
o governo poderia ter acesso ao dinheiro do Fundo Amaznia. Eu estou falando
agora em Fundo Amaznia, uma concepo que consiste em pagar uma reduo j
vericada; algo interessante porque voc no precisa de uma srie de mecanismos
de controle por projetos como o de MDL, ou seja, de car medindo cada rvore,
controlando uma a uma. Porque se trata de uma reduo que j se vericou e ela
do pas inteiro. Este seria mais ou menos o processo do Fundo Amaznia. Ento,
se eu tenho ali uma taxa, e a reduo no pas j se vericou, o governo pode ter
acesso ao fundo e nanciar projetos, que podem ser at de capacitao. Como
que voc vai medir, em termos de carbono, uma capacitao? difcil. Mas o
conjunto dessas aes que permite reduzir as emisses. Enm, botar mais polcia,
botar mais gente para fazer projeto, cabe tudo a dentro.
A ideia que, por exemplo, voc tendo uma mdia de reduo do desmatamento,
parte seria do compromisso interno do Brasil, quer dizer, ns assumimos unilateralmen-
te, e uma parte poderia at ir para o mercado. Hoje h uma enorme presso e discusso
dos governadores da Amaznia, de entidades que trabalham l, tentando estabelecer
que regras poderiam ser utilizadas para entrar num mercado de carbono com redues
acima das mdias internas e acesso tambm aos fundos pblicos.
Ento, aqui que se incluem conservao e tambm a questo da escala
nacional, mas tem alguns propondo as escalas subnacionais, escalas de projetos. A
gente acha at que pode trabalhar tambm internamente no nvel de projeto, mas
internacionalmente voc tem que assumir a reduo de desmatamento no nvel
nacional, porque possvel controlar melhor.
REDD est sendo discutido em trs fases:
1) Tem a fase inicial, que se chama REDD+ness, que para ver o que capa-
citariam os pases a iniciar a parte de monitoramento.
2) A segunda fase j formada por alguns projetos pilotos, uma fase mais
de deslanchar.
3) A terceira fase, que quando o pas tiver total capacidade de monitorar,
controlar, tendo inventrios orestais etc., e a ele poderia entrar no
mercado.
287
O ponto quinto de mitigao so as abordagens para reduzir custos de
mitigao:
l qual a fonte de nanciamento se pblico, se privado;
l qual o papel do mercado na arquitetura desse plano de ao porque se
fala que tem que ter o limite, que o mercado sozinho no resolve;
l como fazer os acrscimos de carbono, sem afetar a integridade ambiental
porque at pelo fato de os pases em desenvolvimento no terem metas
claras, no se consegue fazer um cap-and-trade. Ento, voc tem que criar
conceitos que permitam manter a integridade ambiental do sistema todo;
l existem mecanismos que no so de mercado seria a criao, por exem-
plo, de leilo de permisses de emisses. Enm, em vez de os pases terem
direito de emitir a partir da sua emisso passada, poderiam estabelecer um
nmero e colocar para leiloar parte dos direitos de emisso.
Outra coisa importante: se voc for criar um mercado aqui na Conveno,
qual a relao dele com Quioto? Tem algumas propostas que querem que os
mercados se comuniquem, sem falar das propostas que querem unicar tudo e
fazer um s acordo, o que, por um lado, muito mais lgico, eu reconheo, mas
a eles pegariam s as coisas boas de Quioto e fariam um grande acordo. Mas
claro, o que voc acha bom de Quioto pode no ser a mesma coisa para mim, e a
se estabelece uma nova discusso para mais uns dez anos. Tambm falam que s
passariam para outro tipo de mercado quando um novo acordo estivesse arrumado,
para no car no vcuo. Enm, de qualquer forma, longa essa negociao.
E tem a parte de nanciamento, que o terceiro item de Plano de Ao de Bali.
Questes complexas que esto na Mesa: arranjos institucionais isso envolve o
GEF (Global Enviroment Facility) que o fundo de gesto da prpria Conveno
do Clima; no aceitam pegar umas NAMAs e nanciar essas NAMAs. Mas quem
que vai escolher? o nanciador que vai escolher? Os pases desenvolvidos que-
rem um pouco isso, porque eles acham que o contribuinte no vai aceitar que isso
caia num fundo que voc no sabe para onde vai, que as aes talvez no sejam
reduzidas, que no tm controle. J os pases em desenvolvimento no querem,
porque sabem que, se for assim, s vo escolher ndia, China, Brasil, repetindo o
mesmo que ocorreu com o MDL.
A Europa considera que esses recursos adicionais seriam de 10 bilhes de euros
em 2020, mas outros dizem que chegaria a 250 bilhes de euros por ano, para
mitigao e adaptao. Isso a o valor anual necessrio, em 2020, para enfrentar
a mudana do clima.
E tem outros mecanismos, como j mencionei, por exemplo, os leiles de
unidades de quantidade atribudas (Assigned Amount Units). E, tambm, o que
ainda no falei, mas falo agora: todas as emisses do transporte internacional no
so contabilizadas por diculdade de atribu-las a um pas ou a outro para que haja
um limite. Os chamados international bunkers, que crescem enormemente. Ento,
talvez, se devesse criar uma taxa para esse transporte internacional, para servir de
recurso para esses fundos, ou outras do tipo share of proceeds. Nesses casos, como
se fosse uma taxa, mas sobre os projetos de MDL, CDM, JI, ET. Ento, existem
vrias fontes de nanciamentos possveis que esto sendo discutidas.
Para terminar aqui, acho que o que mais vale nessa possibilidade conversar.
Para perspectivas para Copenhague, eu acho que houve uma enorme reduo da
expectativa nos ltimos meses. Isso se deve, por um lado, a questes reais, dado que
realmente a possibilidade de se chegar a um acordo cada vez mais difcil. Mas,
do nosso ponto de vista, existe uma coisa meio maquiavlica para reduzir mesmo
essas expectativas. Como foram crescendo muito as expectativas, e ningum est
querendo fazer acordo, essas expectativas se reduzem. Ento, h um certo compl
contra Copenhague.
Ns achamos que fundamental ter um acordo forte em Copenhague,
agora. Mas o problema o seguinte: dizem que os Estados Unidos no votaram
a lei,
6
no tem possibilidade, est difcil. Agora, eu pergunto: em que momento
do futuro se pode imaginar que teremos uma situao mais positiva pelos Estados
Unidos? Eu no vejo como melhorar muito, porque o presidente est no auge
da popularidade, ganhou o Prmio Nobel da Paz, que lhe ser entregue em 10
de dezembro em Oslo. Quer dizer, no vejo uma situao futura que tenha uma
conjuno mais positiva, mais favorvel. Porque, se no for assinado um acordo
agora, ser pior no futuro, vai ser um acordo mais fraco depois. claro que tem
de se pensar no seguinte: tambm no podemos cristalizar tudo num momento.
Temos que dar espao para melhorar o acordo. Eu j vejo duas interpretaes.
Uma: teremos acordo com regras, mas sem nmeros. E, agora, recentemente eu
li: teremos nmeros, mas no teremos as regras. So as duas formas.
E as alternativas para o Brasil acho que o Ronaldo Seroa falou muito bem ,
so essas perspectivas de imediatamente comear a apontar num desenvolvimento
de baixo carbono. Acho que a gente tem uma vantagem comparativa enorme, com
relao a outros pases, temos uma srie de alternativas. Eu acho que o Brasil vai
seguir por esse caminho, queiram ou no queiram os negociadores ou o sistema.
6. O palestrante est se referindo lei, na poca, Waxman-Markey Bill (N.E.).
289
Quem participa disso h dez anos, pelo menos, como eu, sente isso de forma clara.
Agora, os negociadores esto surfando numa onda, esto sendo empurrados por
um tsunami. Queiram ou no, a economia real, o mundo real esto passando por
cima. E, se quiserem ser carregados, tudo bem, seno sero atropelados. essa a
sensao que eu tenho.
Acho que os estudos econmicos isso que o Ronaldo Seroa falou , no
so muito levados em conta, pois os negociadores muitas vezes negociam regras
sem terem muito claro quais as consequncias dessas regras, o que que elas
signicam. Enm, eu acho que esse embasamento econmico de modelar, de
entender realmente o que est acontecendo, muitas vezes no o estofo que d
uma deciso. As decises so polticas e vo sendo construdas, mais ou menos,
compondo uma palavra aqui, outra ali. Mas acho importante, para a negociao,
quanto mais informao e mais estofo tiver, sobretudo aqui no Brasil, melhor para
a gente. Obrigada.
Bernadete Gutierrez Obrigada, Branca, pela sua exposio. Agora, vamos ter
os comentrios da Carolina Dubeux.
Carolina Dubeux Sou pesquisadora associada da Coppe, da UFRJ. E, no mo-
mento, sou pesquisadora e bolsista aqui do Ipea, na Coordenao de Estudos do
Meio Ambiente, uma vez que o Ipea resolveu colaborar com o MMA nos estudos
e nas opes que ns teramos, em termos de custos, para que o Brasil pudesse
apresentar uma proposta em Copenhague. Essa coordenao constituiu um grupo
de pessoas, atravs desse sistema de bolsas que o Ipea tem utilizado. Ns estamos
fazendo os estudos solicitados pelo MMA, nesse sentido de oferecer subsdios para
que o ministrio pudesse apresentar ao governo as opes, os custos, os impactos;
para que o governo pudesse decidir.
S que a realidade, tal qual o tsunami, atinge os negociadores brasileiros e outros
no exterior, tambm nos atinge em menor escala, aqui mesmo. A realidade se impe, o
tempo vai passando e ns temos que nos adequar. Ou seja, aquilo que a gente se props
a fazer inicialmente tem que se moldar e se adequar s necessidades do prprio governo,
para que se possa amanh ter as tais metas deferidas pelo presidente.
Ns comeamos a desenvolver um estudo, a pedido do MMA, como j disse,
no qual comeamos a estudar quais seriam as emisses que o Brasil iria realizar at
2020, na hiptese de no se ter nenhuma ao favorvel do clima. Ento, come-
amos a construir um cenrio de linha de base, que seria o Brasil livre de qualquer
compromisso, emitindo GEEs de forma que a economia pudesse crescer sem res-
tries. Comeamos a construir esse cenrio nos setores em que tradicionalmente
se atua na rea de mudana climtica. Os dados de oresta vieram direto do MMA,
com a perspectiva de as emisses histricas serem projetadas mais para frente. Ns
comeamos a estudar o setor de energia, indstrias, resduos e agropecuria para
termos um cenrio de linhas de base desenhado at o ano de 2020.
Uma primeira opo de mitigao seria estudarmos a quantidade de condies
que a implementao da PNMC poderia oferecer, e quanto isso iria custar para o
Brasil em termos de custo de mitigao.
A segunda opo seria um outro cenrio, em que ns teramos um plano mais
ousado, ou seja, um plano em segunda fase, com novas medidas includas, e que
pudssemos avaliar o custo e a eccia disso para o Brasil, em termos de redues
efetivas, ao trmino do perodo, que 2020.
Isso foi, mais ou menos, o que ns comeamos a fazer. Inclusive, j zemos o
cenrio de linha de base, ou seja, at 2020, dadas algumas hipteses de crescimento
da economia brasileira, quais sero as emisses correspondentes. Isso, a gente j fez
e j passou para o ministrio. E agora, ento, teremos que comear a segunda fase,
que seria calcular as possibilidades de mitigao contidas no PNMC.
Nesse meio tempo, o governo teve que tomar decises mais cleres. Ento, co-
meou a estudar, em vez de tomar as medidas contidas no plano e aquelas que ainda
poderiam ser includas, resolveu estudar setores, j que se tem um conhecimento
emprico de que h possibilidade de mitigao a baixo custo, para, de alguma maneira
constituir as NAMAs, que so essas que acabaram de ser mencionadas aqui.
Agora, ns estamos tentando ajudar o ministrio a vericar no mais o
PNMC integralmente, mas quais seriam essas NAMAs que provavelmente se-
ro siderurgia; oresta, na modalidade que seja possvel; energia em todos os seus
aspectos, por exemplo, biocombustveis; aumento da ecincia energtica; e todas
as opes que poderiam ser oferecidas no mais como um cenrio alternativo, mas
agrupadas nas suas respectivas NAMAs. Ns estamos agora passando para essa fase
de trabalho e tentando ajudar o ministrio nisso.
A fase seguinte vai ser calcular o custo de abatimento, por causa de uma dessas
NAMAs e, eventualmente, construir curvas de custo marginal de abatimento, para
que a gente possa ter uma noo melhor de o que oferecer no mercado, depois de
Copenhague acertada. Digamos que, em vez de acertarem os nmeros, eles acertem
os mecanismos. A gente, ento, na etapa seguinte, tem a tarefa de quanticar o que
possvel apresentar em termos quantitativos e de custos, para a fase de negociao
dessas NAMAs. Isso aqui, pelo lado do Ipea. uma informao que estou passando
e as colaboraes so bem-vindas. E a, vocs tm que ver nos canais competentes
como possvel faz-las.
291
A outra questo que me pediram para falar aqui que ns estamos, tambm,
com a equipe do Ipea, lanando em novembro um estudo bastante abrangente
sobre o impacto agora das mudanas climticas na economia do Brasil. Chama-se
Estudos de Economia do Clima no Brasil. o estudo em que ns envolvemos vrias
instituies de pesquisas brasileiras, e comeamos pelo Inpe, que nos forneceu
cenrios climticos at 2100, em nvel municipal, ou seja, considerando dois dos
cenrios globais de clima, os principais mais comentados, que so os cenrios do
IPCC A2 e B2. Eles mostram o que vai acontecer com o clima, regionalmente, no
Brasil. O Inpe produz esses cenrios em termos de parmetros climticos, como
temperatura, pluviosidade, ventos e outros, e os fornece para as equipes dos outros
institutos participantes, para que elas possam gerar suas informaes.
A primeira informao, imediatamente posterior a essas, do Inpe, a disponi-
bilidade de recursos hdricos no Brasil, em funo dessas mudanas de parmetros
climticos. O que obtivemos com isso? A disponibilidade hdrica para o Brasil,
regionalmente, para os prximos anos, que tem um impacto imediatamente, direto
na questo eltrica brasileira e na questo agrcola so os dois setores mais impac-
tados da economia brasileira. Na parte dos estudos do sistema de energia, ns temos
a Coppe da UFRJ trabalhando l. Esse trabalho mostra o que vai acontecer com o
sistema hidreltrico brasileiro, principalmente, mas tambm h a parte de energia
elica, em funo da mudana de vento e regime de ventos etc. Ele mostra o que vai
acontecer, e que investimentos sero necessrios para suprir a carncia de ofertas de
recursos hdricos para a gerao eltrica. Ento, ns temos esse estudo que vai sair
agora com esses dados.
Tambm na parte de agricultura, temos duas vertentes. Uma a aptido
agrcola nas diferentes regies brasileiras. O que vai acontecer com a agricultura
no Nordeste, em termos de aptido agrcola das plantas que l crescem, no Sul e
em todas as regies brasileiras. Isso tem sido estudado pela Embrapa em associao
com a UNICAMP.
E temos aqui o pessoal do Ipea na gura do nosso amigo Jos Fres estu-
dando o tema no do ponto de vista da aptido agrcola, ou seja, do impacto na
planta, na vegetao, da mudana do clima, mas sim o comportamento do produ-
tor rural. Ou seja, dada a mudana de clima, dada a mudana de preos relativos
na economia, como ser o comportamento do produtor? E de que maneira? O
proprietrio rural vai optar pela manuteno da oresta, pela produo de olea-
ginosas para produo de biocombustveis, cana para lcool, ou ele vai produzir
alimentos? Ento, um estudo que o Ipea est fazendo, qual vai ser, no futuro, o
comportamento do produtor. A agricultura passa por estas duas vertentes.
Temos outros estudos que complementam esses. Estas duas vertentes, que so
energia e agricultura, informam um modelo de clima geral, que est sendo feito
pela USP, que simula o PIB brasileiro crescendo com e sem o impacto da mudana
climtica, para ver exatamente qual o custo da mudana climtica para o Brasil.
Em paralelo, temos outros estudos, como, por exemplo, o impacto do aumen-
to do nvel do mar na costa brasileira. Por qu? Porque ns temos um patrimnio
na costa brasileira que, de alguma maneira, vai ser ameaado por esse aumento do
nvel do mar. Esse estudo tem sido feito pelo pessoal da Coppe tambm, mas no
da parte de energia, mas sim da parte de oceanograa da Coppe.
Temos, tambm, dois outros estudos: um que verica o impacto da mudana
do clima na oferta de servios ambientais que gerada pelos ecossistemas. Ou seja,
perdendo ecossistemas como por exemplo, deveremos perder em funo da mudana
do clima at 40% da Amaznia que pode se tornar savana h uma perda de servios
ambientais que pode ser mensurada em valores econmicos. E outro estudo que mensura
o custo de oportunidade da reduo do desmatamento na Amaznia. Ou seja, para
informar ao REDD+ esse programa a que a Branca se referia quanto custa deixar
de desmatar. Com o desmatamento, o PIB da Amaznia acrescido, todo ano, de um
determinado percentual ao seu valor. O que que vai se perder ao se manter esses nveis
desejados a do plano? Ento, esse um outro estudo que ns estamos fazendo.
Fizemos, tambm, algumas anlises sobre o impacto na sade, no Nordeste, e
sobre a migrao na regio. Porque o Nordeste, segundo os estudos de impacto na
disponibilidade de recursos hdricos que zemos, vai sofrer uma grande perda. E isso
vai gerar, com certeza, mais migraes internas e um impacto grande no sistema de
sade pblico, porque ele est estruturado para atender uma determinada populao
em um determinado local mudando isso, vai ter um impacto na sade.
Esses so os estudos que cosubstanciam esse estudo que ns estamos fazendo
e que deve ser lanado agora, no nal de novembro.
Lembro tambm que h uma parte no estudo que analisa quais as melhores
opes em termos de custos de adaptao. Ento, por exemplo, na agricultura, o
que mais custo efetivo: modicar a planta geneticamente ou promover irrigao no
caso de ausncia de recursos hdricos? Ento, esse tipo de coisa vem sendo estudado.
Tambm, no setor de energia, quais so as opes de investimento que tornam o
sistema mais eciente, dada uma restrio de oferta de gua? Tambm, na questo
da costa, o que que se pode fazer para minorar o impacto do aumento do nvel
do mar sobre a propriedade, sobre o valor da propriedade situada nessa regio?
Obrigada.
293
Bernadete Gutierrez Vamos etapa de perguntas, que uma nova sesso.
Ana Lucia Cnfora Doutora pelo CPDA/UFRRJ e consultora independente.
O que ns, leigos, percebemos em todas essas discusses, a impresso que
d, que todo esse processo de acordamento, de regras, de Copenhague, est
dentro de uma lgica da construo desses mecanismos, desses acordos. Por outro
lado, nos chega uma srie de relatrios e, em geral, com anlises globais sobre os
custos dos impactos da mudana climtica, como esse trabalho que vocs esto
desenvolvendo.
Eu queria perguntar, primeiro, se a gente j tem no Brasil acesso aos resultados
dessas pesquisas que esto em andamento. Porque, me parece, existem estudos
paralelos acontecendo no MCT e o CGEE j fez um estudo sobre impactos de
mudana climtica no Brasil, que eu no conheo, na verdade eu no examinei
ainda, no li, mas a minha pergunta :
Primeiro: a gente j tem acesso a essas informaes, pelo menos as informa-
es preliminares?
Segundo: existe algum tipo de dilogo, de conversa e eu no estou falando
s no Brasil, eu estou falando dos outros pases com relao a um rebatimento
dos custos, que cada pas vai arcar, com relao proposio das suas metas em
Copenhague? Ou, se as duas realidades no esto dialogando, so estanques?
Carolina Dubeux Ana Lucia, esses estudos vo ser lanados e disponibilizados
em um site.
7
Todos os relatrios parciais vo estar nesse site.
Agora, com relao ao estudo do CGEE, o que eu conheo deles sobre impacto
da mudana climtica nas obras do PAC. isso que eu conheo do CGEE.
No do PAC na mudana climtica, da mudana climtica no PAC. Isso
faz todo o sentido, porque se voc est fazendo obras na perspectiva do longo prazo
e vai ter uma mudana climtica, voc tem que dimensionar o seu investimento
para arcar com aquele novo parmetro ambiental. Se voc vai construir um porto,
por exemplo, para uma determinada profundidade, determinado calado, no nvel
do mar, com a mudana climtica, voc tem que construir o porto de maneira
diferente. No deixa de fazer sentido, de modo nenhum. a agenda de investi-
mentos brasileira que est sendo analisada sob essa tica.
Mas provvel que o PAC sozinho consiga impactar o clima. Se conseguir,
ai de ns. um mega PAC.
7. Disponvel em: <http://www.economiadoclima.org.br/>
Bernadete Gutierrez A Branca tambm vai responder, porque a sua pergunta
era para ela.
Branca Americano O IPCC da ONU. Quer dizer, foi estabelecido para trazer
essas informaes para a prpria Conveno do Clima. Ento, ele possui os Grupos 1,
2 e 3, e o Grupo 3 o que trata dessa parte de mitigao. Grupo 1 cincia, 2 vulne-
rabilidade e adaptao, e o terceiro de mitigao. Ento, existem esses estudos.
Agora, a forma como a negociao os incorpora, um outro passo mais com-
plexo. H sempre um dilogo. Nas reunies interessante, porque at a prpria
forma como ocorre a reunio mostra isso , existem os side events, que andam em
paralelo. Circulam, para l e para c, essas informaes, mas no necessariamente
direcionam a negociao.
claro que cada um tem suas equipes nacionais estudando, avaliando, mas como
essa informao circula da rea poltica para rea, digamos, mais cientca, no to
bvia como para ns, que somos, digamos, alimentados por essa informao.
Ronaldo Seroa da Motta Eu queria falar alguma coisa.
Bernadete Gutierrez S completando o que ela disse, economicamente no faria
sentido um pas saber quanto ele vai arcar de custos, com os efeitos da mudana
climtica. No faria sentido essa relao no estou falando moralmente , mas
economicamente no seria interessante essa conversa?
Ronaldo Seroa da Motta Eu tentei mostrar isso aqui. H uma percepo de que
existe o custo, mas h uma incerteza desses custos. H uma literatura da rea de
jogos de acordo global, dizendo que seria muito fcil se todo mundo conhecesse sua
funo de dano, e, assim, voc rapidamente criaria incentivos compatveis. Seriam
proporcionais, no haveria problema nenhum. Voc sabe que o seu dano vai ser
de mil, o seu esforo vai ser de mil. O dano dele vai ser 2 mil, o esforo 2 mil. S
que ningum sabe disso. Todos esses estudos fazem aproximaes sobre modelos.
Inclusive, esse estudo do PAC trabalha com cenrios. O mundo pode ver dessa
forma e daquela forma, coisa sobre a qual voc no tem nenhum controle. Ento,
esse o grande problema da discusso do clima, voc no conhecer.
O que existe de estudos de efeito climtico so os estudos de awareness, os
que criam pnico para serem iniciadas as negociaes, para a opinio pblica se
colocar. Eu estou brincando com o pnico, mas voc deve ser muito enftico e dizer
que ocorrer dentro de 100 anos um prejuzo de 1 bilho. Voc tem que falar isso
de uma maneira, Daqui a 100 Anos o Prejuzo Vai Ser de 1 Bilho, para o cara
se assustar, porque se ele parar para pensar, um prejuzo daqui a 100 anos nada.
Ento, tem toda uma discusso sobre taxa de desconto etc.
295
A agenda agora poltica inclusive, agora que eu tenho interesse no assunto
, porque agora no tem mais o que saber se vai ou no acontecer. Vai acontecer.
A, o papel do regulador fazer que acontea pelo custo mais baixo possvel. Agora
que a brincadeira est boa. Eu acho que irreversvel a introduo disso na agenda
poltica, independentemente dos custos que viro. Eu no quero falar isso aqui,
mas vocs sabem melhor do que eu. Eu posso pegar um estudo que diz que vai
sobrar gua, e outro que diz que vai faltar gua em certa regio. Acabou. Por qu?
Modelos de clima, de 100 anos? uma coisa muito complicada para fazer.
Branca Americano Desculpa, mas eu tenho que comentar. Os GEEs mudam
a propriedade da atmosfera de reter calor. Ento, nesses modelos de que vai au-
mentar a temperatura mdia, no existe incerteza. A certeza de 99,9%. Ento,
evidente que a temperatura aumenta que nem uma chaleira que voc fecha e
deixa esquentando. H mais energia no sistema, eventos extremos aumentam a
temperatura da terra, e, para tudo isso, na cincia, existe um consenso, a no ser,
meia dzia de trs ou quatro alucinados que tm em qualquer rea.
A diculdade regionalizar, e, na sequncia, distribuir. Rodam-se milhares
de modelos. Tm algumas reas em que tambm existe uma certeza muito grande
de que o clima vai car mais seco. Em outras reas, h uma certeza grande de que
o clima vai car mais mido. Agora, h modelos que mostram que tanto pode
car mais mido quanto car mais seco. Essas reas so ainda mais complicadas
porque voc no pode se antecipar. Talvez a estratgia seja no depender tanto
do tempo, imaginar uma outra sada. Essas coisas so mais difceis. Voc sair do
modelo puramente de temperatura e ir para as consequncias dos impactos. Ento,
a que mora o perigo.
Ronaldo Seroa da Motta Acho que a Europa tem uma noo muito clara de
que ela uma grande perdedora. Tanto que ela lidera o processo. Agora, um
jogo difcil, porque os europeus possuem uma capacidade menor de resposta aos
danos. Eles so os que menos podem contribuir. Os danos dos pases pobres talvez
no sejam to severos, em magnitude climtica, em termos climticos. Mas so
os que mais podem contribuir, so os que tm um incentivo enorme a contribuir,
embora dependam de doaes. Ento, de um lado cam alguns pases da Europa
que realmente percebem, por causa da agricultura, problemas de transporte. Por
exemplo, eu no quero falar, mas a Rssia est achando muito bom, no ? Est
achando bom: quanto mais quente melhor. Mas isso uma percepo dela, e alguns
tambm dizem, olha, voc est enganada, porque no assim que vai acontecer.
Mas l, os cientistas deles acham que essa a probabilidade.
Carolina Dubeux Os pases insulares, voc nem falou, vo desaparecer.
Ronaldo Seroa da Motta Vo virar coral. D para mergulhar.
Bernadete Gutierrez Tem outra pergunta aqui.
Ticiana Verdecanna Economista pela USP Queria perguntar para Carolina
se, nesses estudos de energia, esto sendo considerados os recursos do pr-sal para
gerao, se vai ter essa substituio na matriz brasileira. E, no caso, seria por uma
matriz que suja, no renovvel. J se pensa em NAMAs para mitigar essa poluio
do uso dos recursos do pr-sal?
Carolina Dubeux O pr-sal est includo como uma oferta de um combustvel.
E a, o modelo otimiza. Voc tem uma projeo de custo de petrleo futura e voc
otimiza o modelo, ou seja, o que entra o mais barato. Ento, tem projees para
outras opes que no pr-sal, e o pr-sal entra como uma oferta qualquer de
energia. Ento, tanto faz se ele brasileiro ou se estrangeiro. O modelo otimiza
o que entra, pronto, acabou. Porque o petrleo tem um custo internacional, um
preo internacional. O pr-sal est disponvel, mas no necessariamente vai ser
usado, porque produzido aqui no Brasil. O pr-sal entra com preo Roterd e
pronto. O CCS, na questo de NAMAs, est sendo estudado tambm. Ou seja,
primeiro, no se sabe se ser aceito; e segundo, em sendo aceito, interessante
faz-lo internamente ou no. Este tipo de questo est sendo colocada, sim, na
parte que a gente est estudando para o MMA.
Jos Fres Ipea. Eu queria perguntar porque no estou acompanhando o de-
bate por que os NAMAs no vai encontrar as mesmas diculdades que o MDL?
Quer dizer, est todo mundo falando em NAMAs, mas eu vejo que os mesmos
problemas que impossibilitaram a popularizao do mecanismo limpo podem
acontecer com os NAMAs. Quer dizer, difcil vericar, vai ter que ter uma terceira
parte custo de extrao alto, resumindo, isso. Eu acho que pode incorrer nos
mesmos problemas e pode naufragar da mesma forma. Eu queria saber por que
h esse alvoroo em torno dos NAMAs?
Ronaldo Seroa da Motta Como concordo com voc, eu no vou discutir.
Branca Americano Tem uma diferena bsica: o MDL projeto a projeto. Ento,
se voc vai fazer um projeto nesse prdio para mudar as lmpadas, voc tem que
montar um projeto, vericar, certicar, enviar. E, se voc no tiver metodologia,
primeiro ter que desenvolv-la. Bota a um ano, dois anos, trs anos. Depois, voc
tem que fazer o projeto. E quem faz o projeto tem que saber fazer um projeto de
MDL no qualquer pessoa. Tem que vericar, tem que certicar. Entre idas
e vindas at a anlise, vai e volta, o custo de transao enorme. s vezes voc
analisa um projeto desse por uma reduo de 30 mil toneladas. Depois, verica
cada vez. Ento, tem um custo de transao muito alto.
297
NAMAs seria um projeto nacional. Por exemplo, voc faz um programa do
tipo Proinfa. A escala completamente outra. Ento, a primeira questo de escala.
Ento, o impacto seria muito maior. E acho que s essa razo j uma razo que
mostra totalmente a diferena. E ela se insere num contexto do desenvolvimento,
daquele pas, de baixo carbono. uma deciso que tem consequncias para o pas
no mdio, longo prazo, para comear o processo de descarbonizao. Essa um
pouco a ideia.
Carolina Dubeux Queria lembrar que a gente tem o MDL programtico, que
no funciona tambm. Mas se for pelo mesmo modelo do MDL programtico,
pode no ter a mnima consequncia.
Branca Americano Um pouco de histria. Como que comeou o MDL progra-
mtico? Justamente, por essa questo de fazer projeto a projeto, todo mundo cava
maluco por causa do custo de transao. Ento, a ideia era fazer MDL setorial ou
uma coisa maior. E isso na negociao no saiu. Acabou saindo um programtico,
e todo mundo cou feliz. Mas, no nal das contas, o programtico tem dentro
dele todas as armadilhas de projeto a projeto, s que num pacote. Por exemplo,
programtico da questo das fazendas dos porcos, que estava fazendo l. Se uma
fazenda no tiver licena, voc para o programtico todo. Ento, os empreendedores
chegaram concluso de que muito arriscado fazer um programtico. Alm de
que a certicao tem que responder pelo dano total. Ento, ningum quer certi-
car ou ento est se cobrando um valor absurdo. Todas as ressalvas para garantir
o programtico acabaram tornando-o de difcil execuo. Quem tem programtico
hoje so alguns pases que politicamente resolveram fazer um programtico. Mas,
na verdade, houve um recuo. Esto voltando a apresentar projeto a projeto que,
apesar da burocracia, mais simples do que um programtico. No guarda muita
relao com os NAMAs.
Ronaldo Seroa da Motta Eu acho que tem toda razo. O ponto que o Jos
Fres e eu quisemos fazer preocupante. Mas uma motivao para uma boa
regulao.
Acho que esta a preocupao. ter conscincia que voc vai ter um alto
custo de transao. Que mecanismo voc pode ter quando trouxer para dentro
do Brasil os NAMAs, para no fazer quase o que ns zemos com o MDL, um
processo bastante moroso, complicado? Eu acho que esse o papel do regulador.
Imagino que esse seja o papel que ele deve cumprir daqui para a frente.
Agora, no podemos negar que o custo de transao vai ser alto. Todos esses
problemas do programtico, voc tem que resolver nos NAMAs. Como que vai
ser a liability.
8
Se voc no resolver esse problema de liability, se voc no resolver
onde vai alocar riscos, se no souber alocar o risco no lugar certo no program-
tico voc colocou o risco no lugar errado, porque no tinha controle do risco ,
se voc no pensar dessa forma voc pode estar muito bem intencionado mas
os NAMAs vo se tornar, de novo, algo que ser possvel para alguns casos, e em
outros casos, no ser.
Eu vejo o mesmo problema com o REDD. O REDD pode ter um custo de
transao, s vezes, duas, trs vezes mais caro do que o custo do carbono, se voc
pensar ele de uma maneira errada. Porque vericao em REDD uma coisa mais
complicada ainda. Liability em REDD: como que voc resolve isso?
Branca Americano Ento, justamente, a ideia de REDD que a gente tem
aquela que eu mostrei do Fundo Amaznia. de voc fazer a vericao nacional.
Por exemplo, a gente est botando 100 tCO
2
por hectare, o que muito baixo;
est colocando um preo muito baixo, US$ 5 a tCO
2
. Ento, isso tudo muito
conservador com relao reduo. A gente s coloca disponvel para projetos o
dinheiro, quer dizer, o Brasil s retira dinheiro da reduo j vericada. Essa reduo
vericada conferida com mapas. Enm, voc tem as imagens de satlite, que so
comparadas umas com as outras, e a gente sabe. Como ontem foi anunciado, o
Brasil est com 7 mil km
2
de desmatamento no ltimo ano.
Ronaldo Seroa da Motta Mas com isso voc perde a focalizao. Voc no
consegue ex ante pagar o agente econmico.
Branca Americano No, no. A ex post.
Ronaldo Seroa da Motta Quando voc faz o Fundo Amaznia muito inte-
ressante: na vericao, voc resolveu um problema e criou outro, que agora eu
sou ex post. O ex post no tem o mesmo efeito de causalidade que eu quero, que
pagar o agente econmico para no desmatar. Voc tem um reembolso que o
Estado vai tentar manter, o que no uma ideia ruim, no. O Estado conseguiu
reduzir, no conseguiu? O que que ele fez? Ele gastou em vrias atividades, fez
vrios empreendimentos. Agora, ele recebe um dinheiro a mais, d reforo a essas
medidas de comando e controle e pode at criar o fundo de pagamento, em algumas
reas de unidade de conservao. No estou dizendo que seja ruim, no. Mas foge
ao conceito do pagamento ex ante. A focalizao dele diferente.
Branca Americano O REDD um caso muito difcil de vericar. Mas, por
exemplo, na indstria siderrgica, voc teria umas NAMAs tranquilamente. A
8. Responsabilidade.
299
meta reduzir, poder substituir o carvo de mata nativa por carvo de madeira
de reorestamento; ou substituir parte do carvo mineral a gente usa tantos
por cento de carvo mineral por carvo vegetal, de reorestamento. A, a gente
discute aqui, bota uma comisso de experts, no para analisar um projeto, mas
para analisar a siderurgia brasileira. Esse seria o BAL (Business as Usual). E fcil
de vericar, como qualquer conta no setor. E no precisa ir fbrica de um, de
outro, e mais outro, pois isso o conjunto da economia. E a, internamente, o
pas pode alocar recursos da melhor forma.
Srgio Anbal Sou professor da UFRJ de gerenciamento costeiro e ocenico.
Existem muitas dvidas a respeito de se fazer chover ou no nos lugares. Trabalhei
na Amaznia, tambm, seis anos. Trabalhei em vrzea, onde o lago sobe e desce dez
metros de profundidade, e o diabo a quatro. A gua do planeta no vai sair do
planeta, ento o que vai aumentar a evaporao dos oceanos. Vai ter o degelo,
mas aumenta a evaporao. Aumenta a evaporao, aumentam as chuvas tambm.
como voc disse, pode ter lugares que vo car mais secos, e j esto secos, e
outros que vo chover e vo inundar muito mais. O nosso sistema hdrico, por
exemplo, da nossa matriz energtica, tambm no precisa de tanta termeltrica
que possa ter um volume muito grande nos reservatrios.
Agora, voc falou exatamente de um ponto que eu acho que realmente
importante. Quando voc mencionou, na outra discusso: ser que ns no estamos
indo para um outro debate: os pases controlam os setores que causam impacto?
Quer dizer, os pases controlam os setores da siderrgica, os setores do petrleo,
as fbricas de automvel quer dizer, na verdade o que se tem que fazer mesmo
parar, diminuir o consumo geral de combustveis fsseis. Isso um ponto que
ningum arma, quer dizer, o Al Gore, no seu lme: Uma Verdade Inconveniente,
tocou nisso, mas tambm tocou no que estava acontecendo com o consumo.
Na verdade, o gerenciamento do que vai acontecer no clima isso, vo ser
modelos do que vai acontecer, mas ns no vamos poder, na verdade, gerenciar
isso. Eu acho que esse aspecto, por exemplo, de gerenciar por setores que a se
torna palpvel, porque voc tem o sistema de contabilidade de custo-benefcio,
de custo-ecincia, e que vocs aqui do Ipea tm n formas de analisar deveria
entrar realmente. Eu acho que o Brasil podia dar um exemplo um pouco mais
concreto, eciente. Porque o que tem sido feito uma brincadeira. Eu poluo aqui
e dou um dinheirinho para plantar uma rvore l. Na verdade, esse Quioto uma
brincadeira.
A gente pode ter mil formulaes cientcas, mas como voc diz, o negcio
criar um pacto para que as pessoas mudem o comportamento. Mas vamos fazer
um impacto de verdade, vamos falar realmente a verdade. A verdade que no
podemos ter mais o mesmo comportamento de todo mundo querer ter no sei
quantos carros, ter trs casas, porque isso tudo causa consumos exagerados.
Mas a isso vai causar um impacto na crise econmica do capitalismo. A crise
econmica paralela crise ambiental. Isso o bvio ululante. Meu pensamento
de que, pelo menos, o modelo americano um modelo impossvel de sustentao.
Ele falou aqui, desde o Clube de Roma, l naquela poca j se falava isso. O Brasil
tem uma matriz fantstica de energia eltrica, de siderurgia, com possibilidades
de diminuio de impactos de poluio. O mar, por exemplo. Temos um mar
fantstico que no est sendo explorado adequadamente quanto energia de
onda, assim como a energia elica, o nosso biodiesel de alga, por exemplo. A Baa
de Guanabara produz biodiesel com poluio, e todos dizem: no pode, porque
quem sabe vai ser uma outra estratgia, porque a Embrapa ainda vai pesquisar
durante os prximos dez anos.
J tem resultado de alga, s entrar na internet e voc baixa, e so resulta-
dos reais. Porque uma alga produz leo numa velocidade 50 vezes maior que um
vegetal superior. A gordura do esgoto produz energia, produz biodiesel. E ns
vamos jogar, vamos processar aquilo tudo, as bactrias vo comer tudo, a vamos
jogar fertilizante na Baa de Guanabara. No vamos coletar a gordura das algas da
Baa de Guanabara, vamos continuar jogando esgoto direto na praia de Ipanema;
estamos jogando energia direto na praia de Ipanema.
Ento, eu acho que est na hora de se pensar em fazer uma avaliao setor
por setor, do modelo, inclusive da ISO 14.000. ISO 14.000 o qu? Analisar o
gerenciamento da cadeia produtiva de cada produto ao longo dela. E fazer um
balano e ver o que que a gente pode tirar e pode trocar. No sei. Gostaria da
anlise da Mesa.
Carolina Dubeux Eu vou comear pela parte mais simples. Como fazer as pes-
soas pararem de consumir, isto eu ainda no descobri nem l em casa. Mas, a parte
mais simples da sua primeira colocao, a parte de energia eltrica, por exemplo,
pode chover torrencialmente inclusive por conta do aumento da evaporao e da
precipitao, mas se no chover na cabeceira do rio, da bacia hidrogrca que tem
uma hidreltrica, no adianta nada. Ento, onde vai chover to importante como
o quanto vai chover. Ento, os nossos modelos mais ou menos tentam identicar
isso. E ns vamos ter um impacto muito grande na energia rme, na ordem de
30%. Isso muito dinheiro.
O que que a gente vai fazer para suprir isso? Tem que ser com anlise de
menor custo, opo de menor custo. E, por ora, energia de onda, energia da gua
301
da Baa de Guanabara etc., isso ainda muito custoso. Alm do que, toda parte de
esgoto e lixo, as emisses que vm da e as possibilidades de produo de energia
dessas fontes, para a substituio das fontes tradicionais, ainda um percentual
muito pequeno no planeta. Isso no muda a coisa. Isso ajuda, eu concordo, torna
tudo melhor, inclusive a vida mais saudvel, com menos lixo na rua, mas meio
marginal. A questo , realmente, de outra magnitude.
A, sobrou a parte do consumo. Essa eu no entendo a mnima. Porque, por
exemplo, se usar uma taxa de carbono uma opo. J foi pensado. Ento, os pro-
dutos carbonointensivos podero ser taxados na parte que se refere ao carbono que
contm, e voc ento poderia usar esse recurso para outra coisa. Isso uma opo.
O governo vai arrecadar essa taxa e vai ter que direcionar esse recurso para algum
outro investimento e eu no sei como seria para reduzir a emisso desse tipo. Alis,
nesse estudo que a gente est fazendo, a gente simula uma taxa de carbono para
o Brasil e observa o impacto na reduo de emisso e o impacto no PIB. Ento,
voc pode vericar no estudo.
Ronaldo Seroa da Motta O Ipea j fez o estudo, quatro anos atrs.
Carolina Dubeux Ele compete comigo.
Ronaldo Seroa da Motta que essa discusso nossa est no mesmo modelo.
Carolina Dubeux Eles j zeram essa conta. Ento, voc pode olhar a conta
deles, depois voc olha a minha. E, a, voc escolhe uma taxa. Mas a gente j fez
esse estudo. A taxa uma opo. Agora, fora isso, eu no tenho mais imaginao,
no, de como reduzir o consumo.
Branca Americano Deixe s falar uma coisa, que eu acho importante. Realmente,
h vrias opes importantes possveis, muitas no se conhece a questo do sinal.
Esse sinal, esse relativo apavoramento. Quer dizer, aquilo que eu falei na minha outra
resposta tem uma coisa do que que real sim, no um maquiavelismo universal,
como alguns livros, romances mostram. Mas, o problema real, existe, srio, tem de
ser enfrentado e vai ter de ter, no mdio, longo prazo, uma descarbonizao.
Agora, a importncia de sinalizar, hoje, fundamental. Porque se voc no
criar essa sinalizao, a gente vai car olhando para o teto e chegar um dia l na
frente e ver que no vai ter sada, ou a sada vai ser extremamente cara, com pro-
blemas de guerra, e o negcio pode car muito ruim. melhor comear com os
investimentos, apontar para o desenvolvimento, para a pesquisa, para conhecer
essas alternativas. Essa sinalizao fundamental.
Ronaldo Seroa da Motta Eu tambm no reduziria a importncia do Protocolo
de Quioto. Inclusive, em 1997, foi um frenesi. Todo mundo sabia que era uma
coisa pouco signicativa em termos climticos, mas era um avano enorme. E, por
mais que o MDL no tenha mostrado resultados mais uma vez a gente tem feito
estudos mostrando que no vai dar, no tem como , criou-se uma expectativa
muito grande.
Talvez isso, que no uma coisa maquiavlica, mas o pessoal que est na
Conveno do Clima h algum tempo aprendeu , deva-se lidar um pouco com a
realidade. Eles esto tentando trazer agora a coisa para um nvel um pouco mais
repito factvel, e esto muito preocupados com o desenho dos instrumentos dos
incentivos corretos. Acho que isso importante. Mesmo que dure um ano, dois,
trs, a discusso desses instrumentos, eu acho que vale a pena. Acho que bom ir
com menos expectativas e com mais realismo.
Ana Lucia Cnfora Doutora e consultora independente. S queria complementar
um pouco e questionar a sua resposta pergunta dele. Se, neste caso, a tal coisa
de pequena escala no muito signicativa, mas, na verdade, a gente est falando
de acordos que so essencialmente da ordem poltica. Eu no estou minimizando,
muito pelo contrrio, o peso da qualidade regulatria do processo. Porm, a gente
sabe, com ou sem regulao, que os caminhos e as decises so essencialmente
polticos. E que economicamente voc pode ver questes emblemticas, que no
so talvez macroeconmicas, mas que tm um peso, inclusive, na tomada de de-
ciso em outra escala.
Sinceramente, soa-me estranho fazer uma grande escolha de elementos que
tenham impacto econmico, que tenham um peso econmico, e ignorar o peso
da capacidade da mudana institucional vinda da sociedade. Ou seja, todas essas
opes que a gente j sabe que esto a, prontas para serem deagradas, na minha
concepo tm, sim, um peso econmico. E, talvez mais que peso econmico, peso
poltico. Talvez o fato de uma iniciativa, uma fora tarefa como essa, inclusive,
que o Ipea est desenvolvendo nesse momento, ignorar aspectos que so peri-
fricos, que so economicamente pouco representativos seria uma boa escolha?
Sinceramente, eu questiono essa colocao.
Carolina Dubeux Eu acho que no fui muito clara, muito feliz, na minha
colocao. No economicamente que marginal, no efeito do clima. Se voc
no combater, se voc no tiver uma mudana de patamar tecnolgico que no
vai ser dado pelo lixo, pelo esgoto, pela gua, porque isso tem um potencial muito
pequeno, em face da necessidade de mudana de resultado isso pouco relevante.
Eu acho, inclusive, que investir em lixo, esgoto, e todas essas questes que foram
colocadas, possui um vis de cidadania muito forte. No d para continuar com o
esgoto desse jeito, isso uma vergonha. E no precisaria de nenhuma desculpa do
303
clima para a gente investir em saneamento bsico, por exemplo. S que, quando se
trata de clima, ainda isso tem uma importncia menor no clima, no que tenha
uma importncia menor em outro contexto. Inclusive, onde eu trabalho, a gente
faz projeto em MDL, com biodiesel de esgoto, com biodiesel de oleaginosas. A
gente usa tudo isso em projeto de MDL, mas o impacto disso pequeno na questo
climtica. Isso tinha que ser realmente expandido menos por conta do clima e mais
por todas as outras questes, que envolvem sade etc. Ento, eu acho que voc
tem toda a razo, mas o clima precisa de coisas que sejam, digamos assim, mais
impactantes do ponto de vista positivo de resultado. isso, nesse sentido.
Srgio Albino Da UFRJ. S para completar, j que voc quer uma ao impactan-
te. Um problema oresta. Alm da Floresta Amaznica, a gente tem muitas reas
que precisam ser reorestadas. A gente tem que parar um pouco na questo eu
sou bilogo, z mestrado na Amaznia , mas a gente tem que orestar e orestar
todos os lugares, por qu? Porque alm do aspecto do calor por causa dos gases,
ns temos a irradiao. H um trabalho, enorme, do Inpe, mostrando o problema
de irradiao de calor. Uma Floresta Amaznica, alm da biodiversidade, alm da
captura de carbono e tal, no transmite calor do mesmo jeito que um deserto, do
mesmo jeito que um cerrado.
Ento, por exemplo, tm algumas coisas que a gente tem de comear a redis-
cutir sobre realmente fazer reorestamento, orestamento no cerrado, aumentar
o nosso sistema de orestamento, sem nos importarmos muito com uma certa
lgica, um pouco fascista, de achar que as plantas A, B, C e D no so nacionais
e por isso no podem ser usadas. E tem projetos inclusive do prprio pessoal do
MST, da CONTAG por exemplo, um projeto chamado Florestar que podem
colocar todo mundo que est a, no os eventuais futuros migrantes, mas os atuais
migrantes, para fazer um processo de orestamento nas cabeceiras dos rios.
Voc mesmo falou que a gente no sabe se vai chover. Mas se a gente os
tiver, por exemplo, como tem Minas Gerais: Minas Gerais um estado total-
mente desorestado, porque houve uma lgica minerria acompanhada de uma
pecuria extensiva e uma brincadeira de agricultura. Ento, qual a soluo? Minas
Gerais e outros estados tm a capacidade de fazer orestamento. Por exemplo, a
poltica de orestamento, alm de car querendo ganhar com uma eventual no
queimada da Amaznia no estou discutindo, veja bem, eu estou achando todos
esses argumentos timos, eu acho fantstico , agora, quanto mais a gente puder
acrescentar outras coisas, melhor.
Eu no via nenhum projeto colocando o orestamento, porque ca todo
mundo preocupado em manter os biomas com a vegetao clssica, como se
aquilo fosse Deus que tivesse feito e que no se pudesse mexer naquilo. E esse
um ponto, por exemplo, que relativamente barato, fcil, e tem um impacto se
voc comear a olhar as contas.
Branca Americano Acho que uma coisa no elimina a outra. Inclusive, se voc
pegar o Plano Nacional, alm de reduzir o desmatamento para manter a biodi-
versidade, oresta, e tudo isso, que uma contribuio enorme para a mudana
do clima, sobretudo no Brasil que a maior parte das nossas emisses vem do
desmatamento , existe outra meta que aumentar o reorestamento. E a, o
reorestamento tem que ser balanceado para ter espcies exgenas, e a exigncia
de espcies endgenas no uma questo fascista ou no fascista, mas que, em
determinados biomas para manter o equilbrio, voc precisa daquelas espcies.
Voc, como bilogo, sabe isso melhor que eu. Quer dizer, uma coisa no elimina
a outra. E muito pelo contrrio, a gente tem as metas de reorestamento e de
reduo de desorestamento.
Gilberto Da ANS. Eu sou especialista na regulao da ANS.
Nesse debate sobre o carbono, em que se fala muito sobre energia, eu gostaria
de saber se a energia nuclear considerada, se tem alguma relao com essa questo
de emisso, enm, se considerada e de que maneira, e se ela se insere nesse debate.
Eu gostaria de saber isso da professora Branca, que est envolvida com o debate.
Branca Americano Energia nuclear no emite GEEs. Ento, do ponto de vista
das emisses, ela nula, se considerar emisses diretas somente. No Protocolo de
Quioto, dentro do mecanismo do MDL, ela no foi considerada. Ento, voc cons-
truir uma usina nuclear no d direitos a gerar crditos de carbono.
Eu mostrei, ali, nos dois trilhos. No trilho de Quioto, uma das coisas que
est em discusso se considera ou no energia nuclear para projetos de MDL. E
isso, nas NAMAs, ainda no est nem sendo considerado: tipos de projetos que
seriam elegveis para o mecanismo.
Sem dvida nenhuma, alguns entendem que o caminho no pela energia
nuclear. Inclusive em todas as reunies, voc v muita manifestao de ONGs
dizendo que no preciso usar a energia nuclear. Muitos outros, inclusive o IPCC,
dizem que o esforo monumental e que vai ter que usar de tudo um muito.
Desse modo, energia nuclear entraria tambm.
Bernadete Gutierrez Eu vou passar para Lucia Helena para encerrar a Jornada
de Regulao.
Lucia Helena Salgado Em nome da coordenao do evento Danilo Coelho,
305
Eduardo Fiuza e eu ns queramos agradecer, primeiro a todos os palestrantes
que abriram, pelo esforo, sabendo sempre o esforo que isso signica nos espaos
em suas agendas lotadas, para virem aqui contribuir com a discusso; aos nossos
convidados que vieram de longe para compartilhar conosco suas experincias;
audincia foram 125 inscritos que aceitou nosso convite, mais uma vez, para
participar, nessa forma entusiasmada como a gente viu agora, nesse debate das
discusses que se travaram aqui, nestes trs dias.
Como eu acho sempre importante fazer, e que isso absolutamente fun-
damental, tem um pessoal aqui da Casa que viabiliza esses eventos, ento agora,
eu menciono Leandro, Bruna, Ana Cristina, Marcos, Daise, Paulo, Francisco
Francisco que eu mencionei em particular, em especial, na abertura , todos que
garantiram a viabilidade desse evento.
Gostaria, tambm, em nome do Comit, de realizar um agradecimento es-
pecial Michelle Moretzson e ao Eduardo Bizzo, que so nossos bolsistas, e que
tm um engenho e uma capacidade incansveis. O auxlio deles foi absolutamente
inestimvel, para a gente conseguir chegar a esse resultado exitoso.
CAPTULO 10
A REGULAO DAS EMISSES DE GASES DE EFEITO
ESTUFA NO BRASIL
Este texto discute os aspectos regulatrios dos compromissos brasileiros na COP-15, realizada em Cope-
nhague em 2009. Inicialmente, descreve a evoluo da regulamentao dos instrumentos da conferncia,
incluindo as aes nacionais de mitigao apropriadas. Em seguida, faz uma anlise setorial das metas
brasileiras e das suas possibilidades de nanciamento, seja por meio de incentivos econmicos a atividades
de baixo carbono, seja pela criao de um mercado de carbono. Esses instrumentos so analisados luz
da recente PNMC, que determina o marco regulatrio inicial do pas para combate ao aquecimento global.
Nesse sentido, o texto aponta alguns aspectos regulatrios que ainda precisam ser desenvolvidos, tanto
no que diz respeito aos instrumentos econmicos quanto no que concerne governana. Em seguida,
apresenta uma sntese da economia poltica das negociaes da COP-15 e aponta algumas trajetrias
possveis para a coordenao futura dos esforos mundiais de controle de GEEs.
1 INTRODUO
Os atuais nveis de concentrao de GEEs j so preocupantes, e os cientistas pre-
veem que a temperatura mdia do planeta pode se elevar entre 1,8 C e 4,0 C at
2100, o que causaria uma alterao completa no meio ambiente (IPCC, 2007).
Com esse cenrio, a intensidade de eventos extremos, como furaces e
tsunamis, aumentaria, assim como se alteraria o regime das chuvas, com maior
ocorrncia de secas e enchentes. Alm de pr em risco a vida de grandes contin-
gentes populacionais localizados no litoral e em ilhas, tais desastres poderiam gerar
epidemias e ameaar a infraestrutura de abastecimento de gua e luz, bem como
comprometer os sistemas virio e de transporte.
A agricultura seria bastante afetada, principalmente em regies onde j se
verica escassez de gua, como o Nordeste brasileiro. Muitos desses impactos
poderiam ocorrer antes de 2050 (ver MARGULIS; DUBEUX, 2010).
Durante a CNUMAD, ou Rio-92, realizada em 1992 no Rio de Janeiro, foi
adotada a CQNUMC (ou UNFCCC, na sigla em ingls), ou apenas Conveno,
como doravante se denominar neste texto.
1
A Conveno um acordo internacional,
assinado por 192 pases, que estabelece objetivos e regras para combate ao aqueci-
mento global. Entre esses objetivos e regras esto as aes de mitigao para reduo
de emisses e as de adaptao s mudanas climticas que forem inevitveis.
Como a concentrao atual dos GEEs acima dos nveis naturais resultado
de atividades econmicas passadas, adotou-se na Conveno o princpio da res-
ponsabilidade comum, porm diferenciada.
Esse princpio reconhece que a responsabilidade de cada pas diferenciada,
em virtude da contribuio das suas emisses passadas na variao da temperatura
do planeta. Desta forma, cou estabelecido na Conveno que os pases desen-
volvidos liderariam os esforos globais e, portanto, assumiriam compromissos de
limitar suas emisses e de assistir as aes de adaptao de pases mais vulnerveis.
2
Desse modo, reconhece-se, tambm, a necessidade de garantia do crescimento
econmico dos pases em desenvolvimento.
Esses compromissos s foram efetivamente estabelecidos em 1997, com a assinatu-
ra do Protocolo de Quioto, por meio do qual 37 pases desenvolvidos
3
se comprometiam
a reduzir, em conjunto, em 5,2% suas emisses em relao ao ano de 1990. As metas
de cada pas foram tambm diferenciadas, cabendo aos integrantes da UE, ao Japo,
aos Estados Unidos e ao Canad metas superiores.
Visto que h enormes diferenas de custos de mitigao entre os pases, as
empresas dos pases citados no pargrafo anterior poderiam atingir suas metas
por aes que fossem realizadas em outros pases, por meio de um mercado de
direitos ou certicados de emisso de carbono. Para aumentar o custo-efetividade
das aes de mitigao e encorajar a participao dos pases em desenvolvimento,
que no tm metas de reduo, o Protocolo de Quioto deniu ento trs meca-
nismos de exibilizao para compra e venda de unidades de reduo entre pases
e empresas, a saber:
mercados de cotas de carbono para transaes entre pases desenvolvidos;
1. Alm da Conveno do Clima, foram adotadas tambm, na Conferncia, a Conveno da Diversidade Biolgica e a do Combate
Deserticao.
2. Vulnerabilidade devido ao nvel de renda muito baixo e/ou a magnitude e extenso dos impactos das mudanas climticas. Inclusive,
h uma aliana, AOSIS reconhecida pela Conveno.
3. Os pases desenvolvidos listados no Anexo I da Conveno, que aparecem em sua quase totalidade no Anexo B do Protocolo de
Quioto, e, desde ento, so denominados pases do Anexo I.
309
basea dos em projetos:
a) implementao conjunta (JI, na sigla em ingls) entre pases desen-
volvidos; e
b) MDL (CDM em ingls) entre pases desenvolvidos e pases em de-
senvolvimento.
Enquanto o mercado de carbono e o JI so instrumentos que aumentam o
custo-efetividade entre pases com metas, o MDL permite este ganho de ecincia
com transaes entre pases com metas e pases sem metas.
4

Embora o Protocolo de Quioto tenha sido um incio de colaborao global,
as metas de reduo com as quais os pases ricos se comprometeram, alm de
insucientes para reverter a tendncia de aumento de concentrao de gases na
atmosfera, at agora no esto sendo totalmente cumpridas.
5

Ademais, mantidos o padro e o nvel da taxa de crescimento, pases como
China, ndia e Brasil logo tero uma responsabilidade importante e, sem a contri-
buio deles, uma ao global rpida e ecaz ser muito mais difcil.
Foi com essa urgncia que os pases signatrios da Conveno do Clima se
reuniram entre 7 e 18 de dezembro de 2009, em Copenhague, Dinamarca, na sua
COP-15. Os principais objetivos eram aqueles traados no Plano de Ao de Bali
e podem ser assim resumidos:
compromissos e metas mais ambiciosos por parte dos pases desenvolvidos,
que poderiam almejar redues de at 40% em 2020 e 80% em 2050;
contribuies voluntrias dos pases em desenvolvimento, as quais sejam
monitorveis, reportveis e vericveis; e
aporte de recursos por parte dos pases em desenvolvimento para nanciamento
dessas contribuies voluntrias e para assistncia em aes de adaptao.
O resultado alcanado cou muito aqum dos objetivos j postulados. Um novo
acordo, que fosse vinculante a todos os signatrios, no foi concretizado, sendo somen-
te possvel a assinatura do chamado Acordo de Copenhague. Neste acordo, todavia,
ratica-se o compromisso de se limitar o aumento de temperatura em 2,0C e de se
apresentar comunicaes (relatrios/inventrios?) das emisses nacionais de dois em
dois anos. O acordo tambm convoca seus signatrios a conrmarem, at 31 de janeiro
de 2010, suas propostas de compromissos anunciadas durante a conferncia. Um total
de 55 pases, incluindo os maiores poluidores, tais como Estados Unidos, Japo, UE,
China, ndia e Brasil, j zeram esta noticao.
4. Para uma discusso desse mecanismo no contexto brasileiro, ver Seroa da Motta (2002).
5. Considerando que o primeiro perodo de compromissos do Protocolo de Quioto expira em 2012, apenas os pases da Comunidade
Europeia, em seu conjunto, que esto conseguindo atingir suas metas.
Se no foi um grande avano, pelo menos foi um avano necessrio, pois, com
o limite de temperatura, dene-se o volume total de emisses, e a periodicidade dos
inventrios nacionais possibilita o acompanhamento individual das contribuies
para atendimento desse limite. E as metas nacionais noticadas, embora com mtricas
distintas, permitem, pela primeira vez, uma quanticao mais apurada das intenes
voluntrias nas quais as negociaes podero se basear daqui em diante.
Alguns pases desenvolvidos assumiram compromissos e metas mais ambi-
ciosas que as do Protocolo de Quioto, e as contribuies voluntrias dos pases
em desenvolvimento se expressaram na forma de um desvio de tendncia, pela
reduo direta das emisses ou da intensidade de CO
2
ou de energia por unidade
de renda. Essas contribuies seriam monitorveis, reportveis e vericveis pela
Conveno no caso de serem nanciadas por fundos internacionais.
O Brasil conrmou na COP-15 as metas nacionais denidas na recentemente
aprovada PNMC, com redues entre 36,1% e 38,9% das emisses projetadas
at 2020. A PNMC , na verdade, um marco inicial para a regulao das aes
de mitigao no pas.
Alm das metas, a PNMC indica os instrumentos econmicos que promove-
ro a consecuo destas metas, por meio de mecanismos creditcios e mecanismos
de mercados de carbono, e esboa uma estrutura de governana que ainda requer
a anlise e a denio de alguns aspectos regulatrios adicionais.
Este texto discute os aspectos regulatrios dos recentes compromissos bra-
sileiros na Conveno e as suas metas de emisses de GEEs. Inicialmente, so
descritos alguns dos principais avanos da regulamentao dos instrumentos da
Conveno, incluindo-se as aes nacionais de mitigao apropriadas. As metas
brasileiras e as suas formas de nanciamento, por incentivos nanceiros ou pela
criao de mercado, so objeto das duas sees seguintes. Esses aspectos so ento
analisados luz da PNMC, apontando-se alguns aspectos regulatrios que ainda
precisam ser desenvolvidos. Em seguida, so apresentadas uma sntese da economia
poltica das negociaes da COP-15 e a descrio de algumas trajetrias possveis
para a coordenao futura dos esforos mundiais de controle de GEEs. Na seo
nal, so resumidas as principais concluses.
2 AES NACIONAIS DE MITIGAO APROPRIADAS
Uma forma de apresentar as contribuies voluntrias dos pases em desenvolvi-
mento seria mediante as aes nacionais de mitigao apropriadas, ou NAMAs.
Embora ainda sem regulamentao, houve consenso nos trabalhos da COP-15 sobre
alguns aspectos importantes. Primeiro, que esse conjunto de aes pode ter uma
311
abordagem programtica e/ou setorial, mas teria de se referir a um compromisso
no qual se explicitariam as metas nacionais de reduo de emisses.
As metas dos pases em desenvolvimento, que no esto com limites de emis-
so no Protocolo de Quioto, seriam propostas como desvio de tendncias. Isto
, so metas que se referem a um nvel de emisso futura. O Brasil, por exemplo,
oferece um compromisso nacional voluntrio, como especicado no Artigo 12
da PNMC, com metas de reduo entre 36,1% e 38,9% em relao s emisses
nacionais projetadas para 2020. Essa uma mtrica diferente da adotada no Pro-
tocolo de Quioto, para o qual a reduo se refere a um nvel de emisso passado
e observvel no caso, as emisses de 1990.
A desvantagem de uma meta baseada em desvio de tendncia que a ten-
dncia projetada pode no se realizar. Se tiver sido subestimada, ao nal do ano
de referncia, a contribuio do pas para as emisses totais ser maior do que se
projetou. E o inverso, se for superestimada. Embora o montante da reduo possa se
realizar, o nvel de emisso do pas incerto, pois estaria condicionado realizao
da tendncia projetada, a qual, por sua vez, depende principalmente das hipteses
de crescimento econmico e de desenvolvimento tecnolgico.
As unidades de reduo de emisses das NAMAs podem, em tese, tanto ser
creditadas ao pas, no seu esforo de mitigao, quanto transacionadas em mercado
com transferncia de crditos (mecanismos de offset).
tambm sugerido que as NAMAs tenham uma correspondncia muito
clara entre os esforos de mitigao e os recursos de nanciamento e assistncia
tcnica a serem oferecidos pelos pases desenvolvidos.
Note-se, contudo, que o MDL do Protocolo de Quioto, disposio dos
pases em desenvolvimento, no se adequa ao nanciamento de NAMAs, tanto
pela fora regulatria da Conveno quanto pela natureza distinta das aes de
mitigao. Na COP-15, entretanto, at porque os compromissos com metas e
recursos nanceiros no avanaram, no se conseguiu avanar tambm na criao
de um novo mecanismo de mercado que possibilitasse aumentar o custo-efetividade
das aes de mitigao.
3 AS METAS BRASILEIRAS
As metas nacionais foram denidas no Artigo 12 da PNMC (Lei n
o
12.187/2009),
a saber:
Artigo 12. Para alcanar os objetivos da PNMC, o pas adotar, como compromisso nacional voluntrio,
aes de mitigao das emisses de gases de efeito estufa, com vistas a reduzir entre 36,1% (trinta
e seis inteiros e um dcimo por cento) e 38,9% (trinta e oito inteiros e nove dcimos por cento) suas
emisses projetadas at 2020.
Na comunicao do Brasil para o Acordo de Copenhague, adotaram-se metas
setoriais, como mostra a tabela 1, de acordo com a desagregao do Inventrio Brasileiro
das Emisses e Remoes Antrpicas de Gases de Efeito Estufa, discriminando uso da
terra, agropecuria e energia, e agregando a indstria e a gerao de resduos slidos em
outros. Note-se que todo o consumo setorial de energia agregado na conta energia.
TABELA 1
Metas brasileiras de reduo de emisses de GEEs
Aes para mitigao de emisses at 2020
Aes para miti-
gao de emisses
at 2020
(tCO
2
e milhes)
Aes para mitigao
de emisses at 2020
(tCO
2
e milhes)
Aes para mitigao
de emisses at 2020
(%)
Uso da terra 1.084 669 669 24,7 24,7
Reduo do desmatamento na Amaznia (80%) 564 564 20,9 20,9
Reduo do desmatamento no Cerrado (40%) 104 104 3,9 3,9
Agropecuria 627 133 166 4,9 6,1
Recuperao de pastos 83 104 3,1 3,8
ILP 18 22 0,7 0,8
Plantio direto 16 20 0,6 0,7
Fixao biolgica de nitrognio 16 20 0,6 0,7
Energia 901 66 207 6,1 7,7
Ecincia energtica 12 15 0,4 0,6
Incremento do uso de biocombustveis 48 60 1,8 2,2
Expanso da oferta de energia por hidreltricas 79 99 2,9 3,7
Fontes alternativas PCH, bioeletricidade, elica 26 33 1,0 1,2
Outros 92 8 10 0,3 0,4
Siderurgia substituio de carvo de desmate
por plantado
8 10 0,3 0,4
Total 2.703 975 1.052 36,1 38,9
Fontes: BRASIL (2009b, 2010).
313
6. A proposio de duas metas se deve s hipteses da tendncia de crescimento setorial.
7. Em relao a 1990, representaria um aumento de 21% no agregado.
TABELA 2
Emisses brasileiras de gases de efeito estufa 2005 e 2020
Emisses (tCO
2
e milhes) Energia Agropecuria Outros Desmatamento Total
2005 observado 362 487 86 1.268 2.203
2020 projeo 901 627 92 1.084 2.704
2020 com reduo de 38,9% 694 461 82 415 1.652
2020 com reduo de 38,9%/2005
observado (%) 92 5 5 67 25
Fontes: Brasil (2009a, 2009b). Elaborao do autor.
Projetou-se um total de emisso de 2.704 milhes de tCO
2
e para o ano de
2020, conforme mostra a tabela 1. Entretanto, observa-se que o desmatamento
responsvel por mais da metade das emisses brasileiras. Dessa forma, a reduo de
emisses provenientes de desmatamento foi o principal componente da estratgia
brasileira para o esforo global de mitigao.
15,2% restantes sero divididos pelos setores energtico (7,7%), agropecuria
(6,1%) e outros (0,4%). A mesma partio vale para a meta de 36,1%.
6
Na tabela 2, comparando as emisses projetadas das metas nacionais da tabela
1 com os dados de emisso do Inventrio Brasileiro das Emisses e Remoes An-
trpicas de Gases de Efeito Estufa (BRASIL, 2009a), mesmo com o cumprimento
das metas, estima-se que o setor de energia ter, em 2020, um crescimento de 92%
nas suas emisses em relao a 2005, enquanto as emisses da agropecuria e de
outros se reduziriam em 5%. Todavia, o desmatamento, no mesmo perodo, teria
uma reduo de emisses de 67%. No agregado, as emisses do pas em 2020
seriam 25% inferiores quelas medidas para 2005.
7
Logo, notrio que o esforo
nacional estar concentrado no controle do desmatamento.
Na agricultura, as metas indicam aes de mitigao concentradas na recupera-
o de pastos, processo este j consolidado entre as grandes empresas agropecurias.
As outras aes plantio direto, ILP e xao de nitrognio j so prticas no
Brasil, resultantes do nosso grande desenvolvimento na pesquisa agrcola.
Conforme indicado, as metas em energia ainda permitem um crescimento
de 92% nas emisses at 2020. As aes de mitigao sero concentradas na con-
tinuada substituio de fontes o que tem garantido ao Brasil uma matriz limpa
, destacando-se, todavia, a nfase em fontes alternativas.
As metas para os outros setores se resumem apenas eliminao, na side-
rurgia, do uso de carvo vegetal de desmatamento pelo carvo proveniente de
orestas plantadas.
4 O FINANCIAMENTO DAS METAS
Metas nacionais concentradas no controle do desmatamento podem oferecer ao pas
uma signicativa vantagem comparativa, pois a reduo do desmatamento , sem
dvida, menos restritiva ao crescimento econmico que as restries ao consumo
de energia, inclusive no processo industrial.
8
Restries dessa natureza, que outros
pases emergentes, como China e ndia, temem adotar neste momento, fazem com
que eles optem por declarar metas na COP-15 em termos de intensidades de CO
2

ou de energia em relao ao PIB.
Ademais, o controle do desmatamento pode se valer de mecanismos nos quais
o proprietrio de rea orestal recebe um pagamento, em quantia pelo menos
igual atual renda lquida gerada pelo desmatamento, em troca da manuteno
da oresta, evitando, portanto, emisso por desmatamento. Este mecanismo
chamado de REDD, e foi um dos temas que avanaram, quanto regulamentao,
na COP-15.
Esses pagamentos devem reetir os custos de oportunidade do desmatamento
que, na Amaznia e cerrado, so majoritariamente associados pecuria extensiva ou
agricultura de baixa produtividade (ver SEROA DA MOTTA, 2005). Diversos estudos
estimam que tais pagamentos estariam entre US$ 5 a US$ 8 por tCO
2
e, isto , menos
da metade dos atuais preos praticados nos mercados de carbono.
9
Ou seja, opes
com um custo muito menor que o da maioria das aes de mitigao em converso
de energia e na indstria.
No h ainda deciso governamental denida, mas o nanciamento das NAMAs de
desmatamento poderia acontecer por intermdio de recursos internacionais, de um Fundo
de Mitigao da Conveno do Clima, ou por outras formas multilaterais e bilaterais.
O Brasil, por exemplo, j conta com o Fundo Amaznia, nanciado por
doaes de governos, instituies multilaterais, ONGs e empresas. Seu objetivo
8. Como os resultados de Tourinho, Seroa da Motta e Alves (2003) j indicaram, com um modelo de CGE, os impactos de taxas de carbono na
economia brasileira no seriam expressivos no agregado, porm, conforme se esperaria, acentuados nos setores intensivos em energia.
9. Ver, por exemplo, Ipam (2007) e Strassburg et al. (2009).
315
promover projetos para a preveno e controle do desmatamento, e para a con-
servao e o uso sustentvel das orestas no bioma amaznico. A gesto do Fundo
cabe ao BNDES e os recursos so aplicados sob a forma de nanciamentos no
reembolsveis. Estas doaes so ajustadas de acordo com a evoluo da taxa mdia
de desmatamento.
10

Os Artigos 5
o
, 6
o
e 7
o
da PNMC avanam mais e dispem sobre instrumentos
nanceiros, tais como: os incentivos scais e creditcios, as dotaes do Tesouro
Nacional, e as doaes nacionais ou internacionais, para fomento s aes de
mitigao, inclusive para desenvolvimento tecnolgico. O Artigo 8
o
, por sua vez,
coloca as instituies nanceiras ociais em disponibilidade para linhas de crdito
e nanciamento especcas para o desenvolvimento das aes de mitigao.
5 O MERCADO DE CARBONO
Outra forma de nanciamento poder ser atravs de um mercado de carbono. As
experincias mais importantes so daqueles mercados utilizados para facilitar o
cumprimento de metas globais de reduo e se baseiam num sistema de C&T.
11
Este
sistema C&T restringe a quantidade das emisses totais denindo um limite global
para toda a economia (cap) e permite que os agentes econmicos transacionem (tra-
de) a quantidade restante permitida de licenas de emisso (permits). As condies
de ecincia e custo-efetividade se revelam por meio da heterogeneidade de custos
de mitigao entre agentes econmicos, e dependem dos custos de transao, tais
como os da estabilidade dos direitos de transao e os de informao.
Em janeiro de 2005, a Comunidade Europeia iniciou as operaes do
EU ETS, que envolve vrios pases e setores econmicos. Esse mercado j movi-
mentou mais de 3 mil MtCO
2
, no valor de quase US$ 90 bilhes.
H tambm, nos Estados Unidos, mercados voluntrios, como o Chicago
Climate Exchange e o New South Wales, com um volume de negcios baixo, porm
crescente. No momento, h em tramitao um Projeto de Lei da Energia Limpa nos
Estados Unidos (Waxman-Markey Bill), j aprovado na Cmara em 2009, que prope
incentivos mitigao por intermdio de um mercado nacional de carbono.
Nesses mercados, o regulador estipula o limite total de emisses a serem feitas
em um determinado perodo, o que geralmente denido em relao a alguma linha
de base (baseline), como, por exemplo, um nvel de emisso num certo ano.
10. Informao disponvel em: <http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/index.htm>
11. Capoor e Ambrosi (2009) apresentam uma reviso completa dos resultados e tendncias desses mercados.
A seguir, o regulador dene uma regra de distribuio do que permitido
emitir (permits ou licenas) entre os regulados. Essa alocao de licenas por setor
pode ter uma parte distribuda gratuitamente (GF) e outra parte leiloada (AC).
Um sistema GF cria problemas distributivos e, portanto, tambm quanto a
incentivos, quando a alocao gratuita de licenas signica, em ltima instncia,
uma transferncia de renda.
Ademais, no GF, a regra de alocao pode ter objetivos distributivos, protecio-
nistas ou de promoo da concorrncia e, portanto, privilegiar certos setores.
12
Leiles poderiam mitigar esses efeitos, ao estabelecer preos que reitam
melhor os custos. Alm disso, geram receitas scais para os governos, as quais
poderiam ser recicladas a m de, por exemplo, ajudar a nanciar investimentos
de baixo teor de carbono.
13
Por exemplo, aps o primeiro perodo de comrcio de licenas-piloto do EU
ETS, a alocao via GF gerou lucros anormais quando as empresas que ganharam
as licenas passaram o custo de oportunidade das licenas para o preo nal dos
seus produtos.
14
Esse procedimento, a princpio, ocasiona efeitos distributivos,
mas no afeta a eccia do sistema C&T.
Embora no AC as transaes possam ser tributadas e gerar receita scal, no GF
a receita da venda ou concesso dos direitos se d entre regulados diferentemente
do que ocorre no AC, no qual o regulador recolhe pagamentos.
Sejam gratuitas ou pagas, as licenas reetiro um custo de oportunidade.
No AC, h, de fato, um preo, que foi o pagamento, enquanto, no GF, h um
valor de troca no mercado.
A sinalizao de preos, contudo, mais forte no AC, o que contribui para
a estabilidade do mercado. Independentemente das condies de ecincia, o
problema de minimizao de custos da empresa o mesmo em qualquer sistema
de alocao (CRAMTON; KERR, 2002).
No Brasil, j existem mecanismos de mercado de carbono para o fomento aos
projetos de reduo de emisso de GEEs, no mbito do MDL, com a implantao
de um sistema para a negociao de crditos de carbono na BM&F, denominado
MBRE.
12. Ver, por exemplo, Vollebergh, Vries e Koutstaal (1997).
13. No contexto do EU ETS, ver Grubb e Neuhoff (2006) e Palmer, Burtraw e Kahn (2006).
14. Ver, por exemplo, Sijm, Neuhoff e Chen (2006) e Smale et al. (2006).
317
Em setembro de 2007, o MBRE realizou seu primeiro leilo de crditos de
carbono, no qual foram negociados os crditos do projeto Bandeirantes, de cap-
tao de metano em aterro sanitrio, ao preo de 16,20 euros por tonelada (gio
de 27,55% em relao ao preo mnimo xado pelo edital), sendo arrecadado um
total de R$ 34 milhes.
Embora o MBRE tenha sido at agora restrito a crditos de projetos de
MDL destinados ao cumprimento das metas dos pases signatrios do Protocolo
de Quioto, est previsto no Artigo 11 da PNMC que o MBRE ser operaciona-
lizado em bolsas de mercadorias e futuros, bolsas de valores e entidades de balco
organizado, autorizadas pela CVM, onde se dar a negociao de ttulos mobilirios
representativos de emisses de GEEs evitadas e certicadas.
Ou seja, o MBRE no apenas assume um escopo mais amplo que o de tran-
sacionar crditos de MDL, mas tambm reconhece que os volumes transacionados
so ttulos mobilirios. Esse reconhecimento contbil um fator importante para
o estabelecimento de valor para as transaes de mercado, que, at a PNMC, no
tinha encontrado amparo legal para que fosse assim determinado.
6 ALGUNS ASPECTOS REGULATRIOS PENDENTES
Todavia, a PNMC no muito clara sobre como esse mercado evoluiria para abrigar
os esforos das metas nacionais. As questes j discutidas sobre critrios, alocao
de licena, possibilidades de comunicao e comrcio com outros mercados no
exterior tero de ser propostas e avaliadas em regulamentao futura.
A implementao dos incentivos nanceiros, em particular para desenvolvi-
mento tecnolgico, pode se realizar de vrias formas, e, hoje, a literatura reconhece
que h formas nas quais o poder do incentivo mais forte.
15
Considerando que a gesto desses incentivos e de um mercado de carbono
exige um monitoramento de alto custo, haveria necessidade de uma entidade que
mitigasse esse custo e evitasse comportamentos oportunistas. Para tal, seria plausvel
a criao de uma agncia reguladora autnoma especca para minimizar o custo
de se regularem as transaes de acordo com as regras denidas.
Por outro lado, a PNMC no foi precisa no seu Artigo 7
o
quanto governan-
a desses instrumentos econmicos. As instncias institucionais listadas incluem
as existentes comisses interministeriais e as entidades da sociedade civil, a saber:
o Comit Interministerial sobre Mudana do Clima; a Comisso Interministerial
15. Ver, por exemplo, OECD (2009).
de Mudana Global do Clima; o Frum Brasileiro de Mudana do Clima; a Rede
Clima; e a Comisso de Coordenao das Atividades de Meteorologia, Climatologia
e Hidrologia.
Entende-se que essas, pela sua natureza, seriam instncias de denio de
poltica, e no de regulao,
16
e que, portanto, deniriam os escopos dos instru-
mentos nanceiros e as regras do mercado de carbono sem participar da gesto
destes instrumentos.
Assim, ainda restam algumas questes regulatrias relevantes a serem resol-
vidas para a implantao do marco regulatrio da PNMC, como as formuladas
a seguir.
1) Quais seriam os instrumentos nanceiros mais ecientes para os objetivos
de poltica prioritrios?
2) Quais os critrios e os instrumentos de alocao de licenas e a magnitude
dos custos, no caso de leiles e de transferncia de renda com a alocao
gratuita de licenas? Como essas magnitudes variariam se as trocas fossem
tambm realizadas com outros mercados fora do pas?
3) Qual ser a instncia governativa regulatria desses instrumentos, e com
que grau de autonomia essa instncia ir exercer a regulao?
Em suma, a execuo das metas nacionais, se articuladas com instrumentos
econmicos adequados, oferece oportunidades para o Brasil realizar uma transi-
o ambientalmente eciente na direo de uma economia de baixo carbono.
necessrio aproveitar as opes de baixo custo dentro do pas em articulao com
instrumentos que incentivem a ecincia econmica, como, por exemplo, um
mercado nacional de carbono. Assim como j ocorre em outros pases, preciso
percorrer uma trajetria de menor intensidade de carbono, com mecanismos de
mercado que valorizem suas vantagens competitivas.
PS COP-15
A falta de um acordo com metas de emisses e de nanciamento em Copenhague
frustrou fortemente aqueles que acreditaram que a COP-15 seria um incio de
uma nova era para o combate ao aquecimento global.
16. Desde a sua criao, em 1999, a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima tem sido a autoridade nacional dos projetos
de MDL no Brasil e, assim, de certa forma, tem exercido o papel duplo de fazedor de poltica e regulador, duplicidade no recomendvel
para o desempenho das atividades regulatrias.
319
Por que tanta diculdade em construir um acordo multilateral de combate
ao aquecimento global? Se todos perdem, por que nem todos querem cooperar?
Primeiro, sendo a atmosfera um recurso comum, os direitos de uso so abertos
a todos. Da uma ao conjunta exigir custos individuais em troca de benefcios
comuns. Dessa forma, criam-se oportunidades para que uns peguem carona nas
aes dos outros, aproveitando-se dos benefcios da manuteno do clima em nveis
estveis, sem arcar com os custos. Se esse efeito carona no pode ser detido, reduz-
se a chance de cooperao. Segundo, apesar de comum, a distribuio dos seus
benefcios desigual. Logo, os que ganham menos esperam que os mais beneciados
faam mais. Se a distribuio destes benefcios incerta e percebida diferentemente
por cada um, mais uma vez reduz-se a chance de cooperao. Terceiro, pode haver
um problema de equidade, pelo fato de que a saturao da atmosfera resulta de
aes passadas individuais causadas por contribuies diferenciadas entre os pases.
Se h desacordo sobre estas diferenas de responsabilidades, ca difcil a diviso
equnime dos esforos e, portanto, a cooperao.
Essa situao de no cooperao com efeitos desastrosos chamada de
tragdia dos comuns quando a resultante das aes individuais ruim para to-
dos. A negativa de cooperao pode parecer irracional, considerando o resultado
agregado, mas se os indivduos duvidam da possibilidade de cooperao, o custo
individual pode ser maior que a expectativa de benefcios, e, ento, a estratgia
de maior retorno para o indivduo poder ser a de no cooperar. Incentivos para
se escapar destas situaes so aqueles que permitem que os indivduos percebam
uma relao custobenefcio mais favorvel cooperao.
A Conveno do Clima lida com uma situao tpica de tragdia dos co-
muns. A forma mais eciente seria individualizar os direitos de acesso aos recursos
ambientais, o que tornaria custos e benefcios mais controlados tal como acontece
quando h denio de metas nacionais de emisso.
Todavia, o problema das mudanas climticas global e de difcil indivi-
dualizao. Mais ainda, os impactos climticos afetaro cada parte do planeta
de forma diferenciada e incerta. Controlar as emisses de cada fonte no planeta
muito custoso e, em alguns casos, impossvel. Penalizar os caroneiros ainda
mais difcil, por problemas de soberania nacional.
Ressalte-se que os GEEs permanecem por mais de 100 anos na atmosfera
e, assim, emisses do incio do sculo passado ainda afetam o clima. Ademais,
os pases que se industrializaram mais fortemente desde ento so os que mais
contriburam para o problema, fato reconhecido na Conveno. A aplicao de
penalidades, no entanto, depende do critrio de mensurao. Os pases agora in-
dustrializados, que ainda so os maiores contribuintes ao estoque de gases, tendem
a diminuir suas emisses anuais e, portanto, tambm sua responsabilidade. Esses
pases, com uma economia amadurecida, encaminham-se estabilidade no nvel de
emisses, enquanto os pases emergentes ainda tero de ampliar consideravelmente
a qualidade de vida da sua populao, o que signica maior consumo de energia
e mais emisses de carbono. Mantendo as taxas de crescimento e de intensidade
de carbono, a China, por exemplo, poder ter, j em 2030, uma contribuio
equivalente dos Estados Unidos para a elevao da temperatura.
Essa realidade conhecida pelas partes negociadoras da Conveno, porm os
incentivos at agora identicados no se revelaram capazes de induzir cooperao. H
consenso sobre a necessidade de se evitar uma elevao de temperatura superior a 2 C,
mas no se conseguiu ainda denir a contribuio de cada pas para o esforo global.
A Comunidade Europeia, tal como o Brasil, por questes histricas no asso-
ciadas ao aquecimento global, montaram modelos de crescimento com energia cara
ou renovvel portanto, j esto numa trajetria de baixo carbono , e precisam que
os grandes poluidores faam agora sua parte. As negociaes caram ento aguar-
dando o movimento dos Estados Unidos e da China, as duas naes-locomotivas
da economia mundial, que so as maiores emissoras de GEEs do planeta.
Os Estados Unidos tm uma economia intensiva em energia barata e um
limite ousado nas emisses poderia signicar um impacto de curto prazo no seu
crescimento econmico; assim, o tema tem dividido o pas e, consequentemente,
o Congresso americano. Mais ainda atualmente, pois persistem as diculdades de
retomada do crescimento.
Na China que ainda conta urbanizar centenas de milhes de indivduos
, as emisses acompanham o crescimento vertiginoso da economia; assim, o pas
encontra grandes diculdades para limitar suas emisses de curto prazo.
A coleta dos recursos entre os pases ricos, de aproximadamente US$ 100
bilhes por ano, que seriam necessrios para nanciar as NAMAs, outro elemento
que diculta as negociaes at porque alguns pases ricos que competem com
os emergentes no comrcio internacional podem no ter interesse em nanciar
seus concorrentes.
Dessa forma, a COP-15 no alcanou um acordo global de compromissos
quantitativos e denitivos vinculantes na sua forma tradicional de governana
centralizada. Todavia, at por presso da opinio pblica, alguma plataforma de
cooperao ter de ser construda. Essa plataforma, como proposto em Ostrom
321
(2009), poderia ser policntrica, com uma diversidade de aes nacionais, regionais
e locais em formatos distintos de parcerias entre as esferas pblica e privada,
em mbito local ou regional, ou mesmo entre subconjuntos de pases. Tais aes
passariam por reavaliaes peridicas, para ajustes contnuos de trajetrias.
Por um lado, logo a polarizao entre os Estados Unidos e a China ter de
ser resolvida, para que se viabilize a possibilidade de um novo acordo com metas
ambiciosas. Por outro, estes dois pases podero, a despeito da evoluo dos acordos
da Conveno, escolher estratgias balizadas por necessidades concorrenciais, tanto
com a criao de barreiras comerciais como pela competitividade tecnolgica.
Embora a criao de sanes comerciais no tenha sido discutida na
COP-15, alguns pases desenvolvidos j esto propondo leis climticas nacionais
que penalizam a importao de produtos dos pases que no tenham reduo de
emisses reconhecidas pela Conveno do Clima. A justicativa para estas medi-
das que a penalizao das emisses num pas incentiva seu deslocamento para
outro pas onde o custo de poluir menor. Esta possibilidade chamada de fuga
ou vazamento (leakage).
O CTE, da OMC, ainda no deniu como se dar a compatibilidade entre
acordos comerciais e ambientais. Entretanto, h uma interpretao segundo a
qual casos de poluio global podem admitir ajustes de fronteira por conta do
Artigo XX do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (no ingls GATT), que prev
estas barreiras no caso de preservao dos recursos naturais, desde que aplicados
igualmente na produo domstica.
Essas barreiras podem ser scais BTAs ou tcnicas BARs. No caso das emisses
de carbono, alm de tarifas e padres de emisso internacionais, h tambm a pos-
sibilidade de exigncia de aquisio de direitos de poluio. Todavia, seja qual for
o ajuste, ele no poder representar uma forma indireta de protecionismo. Desse
modo, h tambm questionamentos sobre a forma e os critrios discriminatrios
na aplicao de taxa sobre o contedo de carbono ou na distribuio de licenas
de emisso que possam representar um vis protecionista.
Mais ainda, estudos recentes
17
mostram que essas barreiras podem ser ine-
cazes. O carbon leakage geralmente muito baixo, tendo em vista que o comrcio
internacional poluidor uma pequena parte da produo e que este se concentraria
em algumas indstrias intensivas em energia (ao, papel e celulose, e cimento, por
exemplo). Por sua vez, os efeitos no comrcio exterior poderiam ser altos para eco-
nomias como a da China, onde a intensidade de carbono ainda muito alta nesses
17. Ver Mattoo et al. (2009) e Dissou e Eyland (2009).
setores, se comparada com outras economias emergentes, como o Brasil.
18
Alm
de evitar um baixo leakage e gerar distores no comrcio exterior, essas barreiras
resultariam em aumento de preos nesses setores e naqueles que deles dependem
e, consequentemente, gerariam uma reduo signicativa em termos de consumo
nos pases que as impem.
Todavia, tudo indica que, politicamente, essa suposta proteo ser inevitvel
para a aprovao de marcos regulatrios de mitigao nos pases onde esforos
unilaterais so tentados.
Isso em parte j se observa na Comunidade Europeia com as Diretivas para a
Aviao Civil. Essas diretivas determinam que, a partir de 2012, todas as empresas
areas que operam na Comunidade Europeia com mais de 243 voos em uma estao
entre 2006 e 2008, ou emisses acima de 10 mil tCO
2
, compensem suas emisses
junto ao EU ETS. Essa regra inclui as operadoras estrangeiras, caso seus pases no
tenham uma poltica similar que demonstre a mitigao de vazamentos.
19
O exemplo mais signicativo, contudo, a nova Lei da Energia Limpa nos
Estados Unidos (Waxman-Markey Bill), que foi aprovada na Cmara dos Depu-
tados em 2009. De acordo com essa nova lei, a agncia ambiental federal (EPA)
ter um mandato para, a partir de 2018, identicar vazamentos e obrigar que,
nesses casos, as importaes tambm participem do mercado de carbono (IARP)
, comprando direitos de emisso. O critrio para identicao de vazamentos
vago e est relacionado com a existncia ou no de uma poltica climtica com-
patvel no pas onde se originam as importaes. Excees so propostas apenas
para pases com contribuio muito pequena nas emisses globais ou que sejam
muito pobres.
Embora ainda precise ser aprovada no Senado, essa nova lei de ar limpo dos
Estados Unidos explicita a disposio desse pas em realizar esforos para uma
economia de baixo carbono e, considerando a importncia da economia americana
para o comrcio internacional, suas regras de sanes comerciais podem alterar a
trajetria das negociaes.
Outra possibilidade que esse confronto seja dirigido para a conquista de
mercados internacionais. Os Estados Unidos detm o maior estoque de capital
humano do planeta e so lderes incontestveis em cincia e tecnologia. A China
18. Os efeitos no Brasil seriam menos de um quarto daqueles estimados para a China. Mantida essa vantagem comparativa, as exporta-
es brasileiras poderiam at ganhar mercados ao se beneciarem deste diferencial de competitividade de carbono. No entanto, haveria
comprometimento nos ganhos por conta dos efeitos indiretos da perda de mercado desses setores nas economias mais afetadas.
19. Nesse caso, o conito ser tambm com a Conveno de Chicago, que regula o transporte areo internacional e no permite
restries unilaterais.
323
ainda est construindo seu estoque de capital fsico e, portanto, utilizando capital
novo tecnologicamente avanado.
Assim, esses dois pases, que criaram as barreiras para o to esperado acordo
global, prometem investir em ganhos de produtividade de carbono. Isto , cada
vez menos carbono por unidade de renda gerada. Por exemplo, estudo recente
(DECHEZLEPRTRE et al., 2009) indica que os Estados Unidos lideram as pa-
tentes de tecnologias de baixo carbono, e a China foi o pas que apresentou maior
taxa de crescimento desses registros na ltima dcada. Conhecimento que j se
traduz em projetos lderes em energias elica, solar e de destruio de metano.
Dessa forma, em que pesem possveis avanos nas prximas Conferncias das
Partes da Conveno, as lideranas econmicas mundiais podero se engajar, via
mercado, num novo paradigma concorrencial de crescimento limpo, com efeitos
indiretos signicativos para todos os pases.
7 CONCLUSES
O Brasil avanou muito na regulao das aes de combate ao aquecimento glo-
bal, inclusive com a aprovao das metas brasileiras para controle de emisses de
GEEs, denidas na PNMC, com aes de mitigao para reduzir entre 36,1% e
38,9% as emisses projetadas at 2020, o que representa uma reduo de 25%
em relao s emisses de 2005.
15,2% restantes sero divididos pelos setores energtico (7,7%), agropecurio
(6,1%) e outros (0,4%). Partio similar vale para a outra meta, de 36,1%.
Metas nacionais concentradas no controle do desmatamento podem oferecer
uma signicativa vantagem comparativa para o Brasil, pois a reduo do desma-
tamento , sem dvida, menos restritiva ao crescimento econmico que restries
ao consumo de energia e s interferncias nas atividades industriais, medidas que
outras economias emergentes teriam de adotar.
O nanciamento do controle de desmatamento poder ocorrer com uso
de recursos domsticos ou internacionais. Em ambos, o mecanismo de REDD,
poder ser utilizado.
A PNMC, alm de conrmar as metas nacionais anunciadas na COP-15,
indicou tambm os instrumentos econmicos que promovero a consecuo des-
sas metas por meio de mecanismos creditcios e scais e de mercado de carbono.
Entretanto, conforme se discutiu, esses mecanismos ainda requerem a anlise e
a denio de alguns aspectos regulatrios relativos aos critrios e impactos na
alocao dos incentivos e dos direitos de emisso. Igualmente importante ser a
denio da governana regulatria desses instrumentos.
Por m, observou-se que a falta de um acordo, em Copenhague, quanto s
metas de emisses e de nanciamento, frustrou fortemente aqueles que acreditaram
que a COP-15 seria o incio de uma nova era para o combate ao aquecimento
global. Todavia, reconhecem-se alguns avanos nas metas de limite de temperatura
e na maior periodicidade nas comunicaes das emisses nacionais, bem como em
termos de regulamentao dos REDDs, NAMAs e mecanismos de transferncia
de tecnologia.
As negociaes, lideradas pela Comunidade Europeia, caram aguardando o
movimento dos Estados Unidos e da China, as duas naes locomotivas da economia
mundial e maiores emissoras de gases do planeta. Esses dois pases no conseguiram
denir metas quantitativas ousadas a serem atingidas no curto prazo, tal como seria
desejvel para se articularem as aes de todos os pases no esforo global.
A ausncia de um acordo vinculante aos pases signatrios com metas claras
continuar sendo discutida ao longo de 2010. Por sua vez, o confronto concor-
rencial das lideranas econmicas mundiais poder no somente resultar em
sanes comerciais de cunho climtico, mas tambm forjar um novo paradigma
de concorrncia de baixo carbono.
REFERNCIAS
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GLOSSRIO DE SIGLAS E ABREVIAES
AC Auctioning (Leiles)
ACB Anlise Custo-benefcio
ACE Anlise de Custo-efetividade
ACL Ambiente de Contratao Livre
ACR Ambiente de Contratao Regulado
AEI American Enterprise Institute for Public Policy Research
AGU Advocacia Geral da Unio
AIG American International Group
AIR Anlise de Impacto Regulatrio
ALM Asset Liability Management (Gesto de Ativo/Passivo)
ANAC- Agncia Nacional de Aviao Civil
Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes
ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
ANS Agncia Nacional de Sade Suplementar
ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres
Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
AOSIS Alliance of Small Island States (Aliana de Pequenos Estados Insulares)
APA Administrative Procedure Act (Lei de Procedimento Administrativo)
APEC Asian Pacic Economic Cooperation (Cooperao Econmica da sia
e do Pacco)
APL Arranjo Produtivo Local
BAR Border Allowance Requirement (Exigncia de Licena de Fronteira)
BB Banco do Brasil
BCB Banco Central do Brasil
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
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328
BIS Bank for International Settlements
BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDESPAR BNDES Participaes S.A.
BRE Better Regulation Executive
BRIC Brasil, Rssia, ndia e China
BTA Border Tax Adjustments (Ajustamentos Fiscais de Fronteira)
BM&F Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros
Cade Conselho Administrativo de Defesa Econmica
CAE Comisso de Assuntos Econmicos
CAFE Corporate Average Fuel Economy (Economia Mdia de Combustvel
Corporativa)
CCAP Center for Clean Air Policy
CCC Conta de Consumo de Combustveis
CCI Chezzollini, Cerasi e Ivaldi Index
CDB Certicado de Depsito Bancrio
CDM Clean Development Mechanism (Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo)
CDS Credit Default Swap
CE Comunidade Europeia
CEA Cost-Effectiveness Analysis (Anlise de Custo-Efetividade)
CEA Council of Economic Advisors (Conselho de Assessores Econmicos)
Cenpes Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de
Mello Petrobras
CEO Chief Executive Ofcer
CEQ Council on Environmental Quality (Conselho de Qualidade Ambiental)
CFC Comisin Federal de Competencia (Comisso Federal de Concorrncia)
CGEE Centro de Gesto e Estudos Estratgicos
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329
GLOSSRIO DE SIGLAS
CGU Controladoria Geral da Unio
CHD Chronic Heart Disease (Doenas Cardacas Crnicas)
CMN Conselho Monetrio Nacional
CNPE Conselho Nacional de Poltica Energtica
CNS Conselho Nacional de Sade
COFEMER Comisin Federal de Mejora Regulatoria
CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
CNUMAD Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desen-
volvimento
Copom Comit de Poltica Monetria
CQNUMC Conveno Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Cli-
ma
Corfo Corporacin de Fomento de la Producin (Corporao de Fomento da
Produo)
CPDE Centro de Pesquisas em Direito e Economia
CSLS Cost per Statistical Life Saved (Custo por Vida Estatstica Salva)
CTE Committee on Trade and the Environment (Comit sobre Comrcio e o
Meio Ambiente)
CT&I Cincia, Tecnologia e Inovao
CVA Compensao de Valores da Parcela A
CVM Comisso de Valores Mobilirios
CWPS Council on Wage and Price Stability (Conselho sobre Estabilidade do
Salrio e dos Preos)
C&T Cap and Trade (Comrcio de Direitos de Emisso)
DAP Disposio a Pagar
DEST Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
DG Competition Directorate-General for Competition (Direo Geral de
Concorrncia)
Dieese Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
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330
DOJ Department of Justice (Departamento de Justia dos Estados Unidos)
DPGE Depsito a Prazo com Garantia Especial
EC Emenda Constitucional
EF Entidade Federativa
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
EPA Environmental Protection Agency (Agncia de Proteo Ambiental)
ET Emission Trading
EU ETS European Union Emisssion Trading Scheme (Esquema de Comrcio
de Emisso da Unio Europeia)
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FBCF Formao Bruta de Capital Fixo
FCC Federal Communications Commission (Comisso Federal de
Comunicaes)
FDA Food and Drug Administration (Administrao de Alimentos e
Medicamentos)
FDIC Federal Deposit Insurance Corporation (Corporao Federal de Seguro
de Depsito)
FGV Fundao Getulio Vargas
FERC Federal Energy Regulatory Commission (Comisso Federal Reguladora
de Energia)
FGC Fundo Garantidor de Crdito
FHC Fernando Henrique Cardoso
Finame Financiamento de mquinas e equipamentos
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FMI Fundo Monetrio Internacional
FSB Financial Stability Board
FTC Federal Trade Comission (Comisso Federal de Comrcio dos Estados
Unidos)
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331
GLOSSRIO DE SIGLAS
GATT General Agreement on Tariffs and Trade (Acordo Geral sobre Tarifas e
Comrcio)
GEEs Gases de Efeito Estufa
GF Grandfathering
HHI Herndahl-Hirschman Index
IARP International Allowance Requirement Programme (Programa Exigncia
de Licena Internacional)
IBPT Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio
IBRAC Instituto Brasileiro de Estudos de Concorrncia, Consumo e Comrcio
Internacional
Ibre Instituto Brasileiro de Economia
IDEC Instituto de Defesa do Consumidor
IFRS International Financial Report Standard (Padro Internacional de
Relatrios Financeiros)
Inpe Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IPO Initial Public Offering (Oferta pblica inicial)
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change (Painel Intergovernamental
sobre Mudanas Climticas)
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
JI Joint Implementation (Implementao Conjunta)
MBRE Mercado Brasileiro de Reduo de Emisses
MCT Ministrio de Cincia e Tecnologia
MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MIP Matriz Insumo-Produto
MIR Manifestacin de Impacto Regulatorio
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MME Ministrio de Minas e Energia
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MRV Mensurvel, reportvel e vericvel
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332
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
MWh Megawatt-hora
NAFTA North American Free Trade Agreement (Acordo de Livre Comrcio da
Amrica do Norte)
NAMA Nationally Appropriated Mitigation Actions (Aes de Mitigao
Nacionalmente Apropriadas)
NPRM Notice of Proposed Rulemaking (Aviso de Proposta de Regulao)
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OIRA Ofce of Information and Regulatory Affairs (Gabinete de Informaes
e Assuntos Regulatrios)
OMB Ofce of Management and Budget (Gabinete de Gesto de Oramento)
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONS Operador Nacional do Sistema Eltrico
OSHA Occupational Safety and Health Administration (Administrao de
Segurana e Sade Ocupacional)
OTC Over-the-counter (Mercado de Balco)
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PDE Plano Decenal de Expanso de Energia
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PDTA Programa de Desenvolvimento da Agropecuria
PDTI Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial
PDVSA Petrleos de Venezuela S.A.
PEMEX Petrleos Mexicanos
PIB Produto Interno Bruto
PINTEC Pesquisa Industrial de Informao Tecnolgica
PL Projeto de Lei
PLD Preo de Liquidao de Demanda
PNE Plano Nacional de Energia
PNMC Plano Nacional sobre Mudana do Clima
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333
GLOSSRIO DE SIGLAS
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PUC Pontifcia Universidade Catlica
PPC Paridade do poder de compra
PROEF Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras
Proes Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade
Bancria
PRO-REG Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para
Gesto em Regulao
Procel Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica
RAET Regime de Administrao Especial Temporria
RARG Regulatory Analysis Review Group (Grupo de Reviso de Anlise
Regulatria)
REDD Reduo de Emisso por Desmatamento e Degradao
RFF Resources for the Future
RTP Real Time Pricing
RDC Resoluo da Diretoria Colegiada
SBREFA Small Business Regulatory Fairness Act (Lei da Equidade Regulatria
de Pequenos Negcios)
SDE Secretaria de Direito Econmico
SELIC Sistema Especial de Liquidao e Custdia
SNDC Sistema Nacional de Defesa do Consumidor
SNVS Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria
SSNIP Small but Signicant and Non-transitory Increase in Price (Aumento de
preos pequeno mas signicativo e no transitrio)
STJ Supremo Tribunal de Justia
SUS Sistema nico de Sade
SUSEP Superintendncia de Seguros Privados
TAAP Troubled Asset Auction Program
UE Unio Europeia
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334
UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro
UFC Universidade Federal do Cear
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change (Con-
veno Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima)
USP Universidade de So Paulo
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada 2010
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Andrea Bossle de Abreu
Reviso
Eliezer Moreira
Elisabete de Carvalho Soares
Fabiana da Silva Matos
Gilson Baptista Soares
Lucia Duarte Moreira
Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos
Aeromilson Mesquita
Carlos Henrique Santos Vianna
Maria Hosana Carneiro da Cunha
Capa
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES,
Trreo 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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organizadores
Eduardo Fiuza
Jornada
Jornadas
Jornadas
Jornada
ISBN 978-85-7811-077-2
9 788578 110772
Econmica Aplicada
laissez-faire
rationale
Regulation
laissez-faire
individual.
Em
laissez-faire
Regulation
laissez-faire
rationale
Jornada de
Regulao
Jornada de
Regulao
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CAPA_LH_5J ornada_2-0
quinta-feira, 9 de dezembro de 2010 11:43:56

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