El nuevo autoritarismo en Amrica Latina

1. VISION GENERAL DEL MODELO BUROCRTICO AUTORITARIO

por David Collier*

El predominio de gobiernos autoritarios y militares en los pases econmicamente ms
avanzados de la Amrica Latina contempornea, plantea un desafo analtico de
primordial importancia al estudioso de la poltica latinoamericana, as como a los que
se ocupan del tema, ms amplio, del entendimiento del cambio poltico. Las antiguas
hiptesis, de los textos interesados en el desarrollo, que sugeran una relacin positiva
entre democracia y modernizacin socioeconmica, difcilmente podran servirnos de
gua para entender este nuevo autoritarismo
1
. Cmo explicarlo entonces?
Una parte sustancial de los textos trata de plantearse esta cuestin. Una de las
principales lneas de anlisis se ha centrado en las tensiones sociales, econmicas y
polticas que en dcadas recientes ha generado el tipo concreto de modernizacin
dependiente y capitalista que ha experimentado Amrica Latina. Se considera que tales
tensiones contribuyen a una reorientacin fundamental de las polticas nacionales. Ms
concretamente, se considera que las tensiones mencionadas han conducido al colapso
del antiguo esquema de poltica populista, en la cual el sector popular era un actor
significativo participante en la coalicin poltica nacional dominante de varios pases
adems de ser un importante beneficiario de la poltica pblica. Pero al anterior
esquema populista le ha seguido un periodo de poltica postpopulista caracterizado
por la aparicin de gobiernos represivos autoritarios que tratan de resolver aquellas
tensiones eliminando la participacin del sector popular en la arena poltica nacional y
forzando un movimiento regresivo de las rentas de este sector
2
. As, los niveles ms

Me ayudaron a revisar este captulo y el captulo IX de este volumen las tiles sugerencias de Ruth Berins Collier,
Guillermo ODonnell, Albert O. Hirschman, Benjamn Most, Lotus Goodman, Abraham Lowenthal, Philippe
Schmitter, Alfred Stepan, Robert Kaufman, Alfred Diamant, Jean Robinson, Lila Milutin, Robert Packenhaxn, Peter
Evans, Peter Cleaves y Richard Stryker. Algunas partes de este capitulo, as como una primera versin de algunas
partes del captulo IX, aparecieron previamente en World Politics (1978). Estos captulos forman parte de un
estudio ms amplio sobre el cambio poltico en Latinoamrica que ha sido apoyado por la National Science
Foundation Gran Nm. SOC7S- 19990, el Social Science Research Coundil y por la Tinker Foundation.
1
Para las citas de estos textos y las crticas de estas hiptesis, vanse las notas 3 y 7 de la Introduccin.
2
Una pequea muestra de la literatura en la que han aparecido varias formas de esta argumentacin podra incluir a
Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y Desarrollo en Amrica Latina (Mxico, Siglo Veintiuno
Editores S.A., 1969); Fernando Henrique Cardoso, Ideologas de la burguesa industrial en las sociedades
dependientes (Argentina y Brasil) (Mxico, Siglo Veintiuno Editores, S.A., 1971); y Associated Dependent
Development: Theoretical and Practical Implications, en Alfred Stepan, ed., Authoritarjan Brazif Origins, Policies,
and Future (New Haven, Yale University Press, 1973); Octavio lanni, Crisis in Brazil (Nueva York, Columbia
University Press, 1970) y A formaao do estado populista na America Latina (Ro de Janeiro, Editora Civiizaao
Brasileira, 1975); Alfred Stepan, The Military in Politics: Changing Patterns in Brazil (Princeton, Princeton University
El nuevo autoritarismo en Amrica Latina
avanzados de industrializacin se consideran vinculados con un alejamiento de la
poltica democrtica y competitiva y con un incremento de la desigualdad, lo que es
completamente opuesto al esquema que sugeran las hiptesis de la literatura anterior
sobre el tema.
Una de las formulaciones ms importantes de esta argumentacin
populista/postpopulista se encuentra en la obra de Guillermo ODonnell
3
, cientfico
poltico argentino. Basndose explcitamente en las investigaciones de Fernando
Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Octavio lanni, Luciano Martins, Philippe Schmitter,
Albert Hirschman, Alfred Stepan, Thomas Skidmore, Helio Jaguaribe, Juan de Imaz,
Marcos Kaplan, Celso Furtado, Cndido Mendes, Torcuato di Tella y otros
4
,
ODonnell trat de poner ms de relieve la red de argumentos desarrollados por
dichos autores, con respecto a las consecuencias que para el cambio poltico nacional
ha tenido la industrializacin capitalista dependiente, con sus cambios en la estructura
social. Trat deliberadamente de enfatizar el impacto de los factores econmicos y
sociales sobre la poltica, como medio de clarificar algunas cuestiones conceptuales y
empricas bsicas que surgen en el 1 estudio de las sociedades latinoamericanas. Su
finalidad era la de proveer un mejor mapa conceptual de la realidad social, para que
pudiera servir como punto de partida de la investigacin futura, que considerar
tambin el impacto de los factores polticos sobre el cambio econmico y social, as
como las interacciones entre todas estas dimensiones
5
.

Press, 1971); y The State and Society: Peru in Comparative Perspective (Princeton, Princeton University Press,
1978), captulo 3; Helio Jaguaribe, Econom,c and Political
Development: A Theoretical Approach and a Brazilian Case Study (Cambridge, Mass., Harvard University Press,
1968); y Political Development: A General Theory and a Latin Amenca Case Study (Nueva York, Harper and Row,
1973); Thomas Skidmore, Politics in Brazil, 1930-1 964: An Expenimeni in Democracy (Nueva York: Oxford
University Press, 1967); y Jos Luis de Imaz, Los Que Mandan (Albany, State University of New York Press, 1964).
3
Vase Modernlzat ion and Bureaucratic-Authoritarianjsm: Studies in South American Politics (Institute of
International Studies, University of California, Berkeley, Politics of Modernization Series nm. 9, 1973); publicado
tambin en espaol como Modernizacin y Autoritarismo (Buenos Aires, Ediciones Paidos, 1972); Reflexiones
sobre las tendencias generales de cambio en el Estado burocrtico-autoritario (inicialmente presentado en la
Conferencia sobre Historia y Ciencia Social Universidad de Campinas, Brasil, 1975, y publicado como Documento
CEDES/G.E. CLACSO/nm. 1, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Buenos Aires, 1975, y como Procesos
Polticos Latinoamericanos, nm. 3, Universidad Catlica del Per, Lima, 1975. Se ha publicado en ingls una versin
revisada como Reflections on the Patterns of Change in the Bureaucratic-Authoritarian State, Latin American
Regearch Review, XIII, nm. 1 (1978), pp. 3-38); Estado alianzas en la Argentina, 1956-1976, Desarrollo
Econmico, XVI (enero-marzo de 1977), pp. 523-54; y Corporatism and the Question of the State en James M.
Malloy, ed., Authoritarianism and Conporatism in Latin Americe (Pittsburgl, University of Pittsburgh Press, 1977),
pp. 47-88. Vase tambin su Modernizacin y golpes militares: Teora, comparacin y el caso Argentino,
Desarrollo Econmico, XIII (octubre a diciembre de 1972), pp. 519-66 (publicado en ingls en Abraham F.
Lowenthal, cd., Arm les and Politics in LatinAmenica, Nueva York, Holmes & Meier Publishers, Inc., 1976).
4
Vanse las referencias en Modernization, captulo 2, especialmente la nota 2.

5
Modernization, p. 113. Las innovaciones de ODonnell con respecto a esta literatura ms amplia incluyen: su
presentacin de un anlisis poltico muy detallado y elaboradamente conceptualizado; su intento de organizar la
argumentacin en proposiciones sistemticas; su intento de pasar a una mayor frugalidad terica dedicando gran
El nuevo autoritarismo en Amrica Latina
La formulacin que hace ODonnell del argumento populista/postpopulista ha recibido
una atencin considerable en el trabajo de otros estudiosos, estimulando numerosos
esfuerzos por elaborar, afinar y criticar su argumentacin
6
. Se ha convertido en un
importante punto de referencia en los anlisis de la economa poltica del autoritarismo
latinoamericano, y ha servido explcitamente como punto de partida o lnea de base
de la mayor parte de los captulos de este libro.
Por la importancia que tiene el anlisis de ODonnell para el resto del libro, y
porque sus anlisis se encuentran esparcidos en varios artculos y libros que han
aparecido durante un periodo de varios aos, me ha parecido apropiado presentar
aqu una breve sntesis de su argumentacin
7
. Como resultar evidente en los captulos
siguientes, el anlisis de ODonnell no es una interpretacin universalmente aceptada
de la poltica latinoamericana. Se resume aqu con el mismo espritu con que l lo
present originalmente: como un marco de referencia conceptual y como una serie de
hiptesis que tratan de estimular el debate entre los estudiosos del tema.


atencin a un pequeo grupo de variables crticas; y su elaborada crtica de la teora de la modernizacin existente y
el tratamiento detallado de cmo los tipos de anlisis comparativos que se emplean comnmente en las pruebas de
la teora de la modernizacin deben ser modificados para tratar, de un modo que sea significativo, las nuevas
perspectivas que surgen de la investigacin sobre Latinoamrica.
6
Para ejemplos de investigacin que tratan las cuestiones planteadas por ODonnell, vase Mario 5. Brodershon,
Sobre Modernizacin y Autoritarismo y el estancamiento inflacionario argentino. Desarrollo Econmico 13, nm.
51 (octubre-diciembre, 1973), pp. 591-605; Juan 3. Linz, Totalitarian and Authoritarian Regimes, en Fred
Greenstein y Nelson Polsby, eds., Handbook of Political Science Vol 3, Macro Political Theory (Reading, Mass.,
Addison-Wesley Press, 1975); Robert R. Kaufman, Notes on Definition, Genesis, and Consolidation of
Bureaucratic-Authoritarian Regimes (manuscrito sin publicar, Department of Political Science, Douglas College,
1975) y Mexico and Latin American Authoritarianism, en Jos Luis Reyna y Richard S. Weinert, eds.,
Authonitanianism in Mexico (Philadelphia, Institute for tire Study of Human Issues, 1977), pp. 193-232; Susan
Kaufman Purcell, The Mexican Profit. Shaning Decision: Politics in en Authoritanian Regime (Berkeley y Los Angeles,
University of California Press, 1975), captulo 1; William C. Smith, The Armed Forces and the Authoritaiian-
Bureaucratic State in Argentina (documento presentado en el Inter-University Seminar on the Armed Forces and
Society, Tempe, Arizona,
1976); Kennetii P. Erickson y Patrick y. Peppe, Dependent Capitalist Development, U.S. Foreign Policy, and
Repression of the Working Class te Chile and Brazd, Latin American Perspectiwes, III, nm. 1 (invierno de 1976),
pp. 1944; David Collier, Timing of Economic Growth and Regisne Characteristics te Latin America, Comparative
Politics, VII, num. 3 (abril, 1975), PP. 331-59; y Squatters ,wd Oligarchs: Authoritarian Rule and Policy Change in
Peru (Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1976); James M. Mafloy, ed., Autkoritananisw, iii Latin
American (Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1977), pp. 3-19; David Coifier y Ruth B. Collier, Who Does
What, to Whom, and How: Toward a Comparative Analysis of Latin American Corporatism, en Malloy, cd.,
Authoritananism, pp. 489-512; Silvio Duncan Baretta y Helen E. Douglass, Authoritarianism and Corporatism in
Latin America: A Revlew Esgay, en Malloy, cd., Authorirarianism, pp. 5 13-24; y Alfred Stepan, 71,e State and
Society: Per te Comparative Perspective (Princeton, Princeton University Prees, 1978), captulo III. Por lo menos
cuatro tesis doctorales se estn elaborando actualmente en las universidades de Stanford, Yale e Indiana centradas
en los elementos principales de la argumentacin de ODonnell Un ejemplo de la aplicacin de esta perspectiva a la
poltica del Este asitico se puede encontrar en Sungjoo Kan, Power, Dependency, and Representation te South
Korea (texto presentado en la reunin anual de 1977 de la American Poltical Science Association, Washington,
D.C.).
7
Debe ponerse de relieve que ODonnell mismo ha introducido muchas aclaraciones en la argumentacin. En el
grado en que ha sido posible, esas aclaraciones han sido incorporadas a la sintesis que hemos presentado aqu,
evitando as un debate intil sobre cuestiones que ya estaban resueltas. Sus numerosas sugerencias para la mejora
de esta anlisis quedan reconocidas y agradecidas.
El nuevo autoritarismo en Amrica Latina
TIPOS DE SISTEMAS POLITICOS
El modo en que ODonnell describe los diferentes tipos de sistemas polticos es
similar, en muchos aspectos, al empleado en la literatura populista / postpopulista ms
general. Se centra en tres dimensiones distintas, como son: la estructura del rgimen
poltico nacional (incluyendo la libertad de competencia electoral, la libertad de las
asociaciones de inters y el nivel de represin); la composicin de clase y sectorial de
la coalicin poltica dominante; y determinadas polticas pblicas cruciales
(particularmente en cuanto que se refieran a la distribucin de los recursos entre las
diferentes clases sociales y sectores de la economa). Combina as la preocupacin por
la estructura poltica con el inters por quin gobierna y quin se beneficia. Una
distincin central, derivada de estas tres dimensiones, es si al sistema es
incorporador busque la activacin del sector popular, permitindole alguna voz en
la poltica nacional o excluya deliberadamente a un sector popular anteriormente
activo de la arena poltica nacional
8
.

ODonnell identifica ciertas constelacin
9
recurrentes en las que los diferentes
modelos de rgimen, coalicin y poltica han aparecido en Amrica Latina
10
. Tomando
como base estas constelaciones, describe tres tipos de sistemas polticos que l ve
como representantes de una secuencia histrica
11
.
1. Oligrquico
12
La competencia. Poltica tiene un alcance limitado. La lite del sector
exportador de productos primarios (basada en productos minerales y agrcolas)
domina el estado y orienta la poltica pblica alrededor de sus necesidades. Estos

8
Modernization, pp. 53 y 55
9
Ibid., p. 68.
10
Aunque en Modernization ODonnell limita explcitamente el anlisis a los pases suramericanos (pp. VIII a IX), en
Reflexiones aade Mxico al anlisis (pp. 44-5 3), ampliando su marco de referencia a Amrica Latina. Secundando
el nfasis de ese estudio ms reciente, el presente debate trata su marco de referencia a Amrica Latina en lugar de
a Sudamrica.
11
Modernization, captulo 2. Al sugerir que estas diferentes constelaciones de rgimen, coalicin y poltica
representan distintos tipos de sistemas polticos, estoy siguiendo el uso que de ello hace ODonnell en
Modernization. En escritos ms recientes ha dicho que esas constelaciones representan tipos diferentes de
estados (vase el captulo VII y el Glosario). Como dicho uso puede no resultar familiar a muchos lectores de los
Estados Unidos, me pareci ms simple mantener el uso primitivo en el presente captulo introductorio.
12
En Modernization, ODonnell se refiere a stos como sistemas tradicionales (pp. 112 y 114). Sin embargo, este
uso podra llevar a la conclusin incorrecta de que su anlisis est orientado segn la distincin entre tradicin y
modernidad, ampliamente criticada. He sustituido la expresin sistema oligrquico, que corresponde al uso
habitual de los estudiosos de Amrica Latina, que se refieren a este como al perodo del estado oligrquico, as
como al uso de ODonnell en Corporatism, en donde se refiere a l como al perodo de dominacin oligrquica
(p. 66).
El nuevo autoritarismo en Amrica Latina
sistemas no son incorporadores ni excluyentes, porque el sector popular aun no ha
estado polticamente activado
13
.

2. Populista. Aunque hay considerables variaciones en el grado de competitividad y
democracia de estos sistemas, son claramente incorporadores. Estn basados en una
coalicin multiclasista de intereses urbanos e industriales, que incluye a la lite
industrial y al sector popular urbano. El nacionalismo econmico es un rasgo comn de
esos sistemas. El estado promueve la fase inicial de la industrializacin, orientndola
hacia los bienes de consumo; y lo hace as( directamente, por medio del apoyo a la
industria nacional, e indirectamente, al estimular la expansin del mercado nacional de
bienes de consumo aumentando los ingresos del sector popular
14
. ODonnell presta
particular atencin a los dos ejemplos ms discutidos de populismo: los gobiernos de
Vargas en Brasil (1930 a 1945 y 1950 a 1954) y de Pern en Argentina (1946 a 1955).

3. Burocrtico autoritario. Estos sistemas son excluyentes y tienen un nfasis no
democrtico. Los actores principales de la coalicin dominante son los tecncratas de
alto nivel militares y civiles, de dentro y de fuera de estados que colaboran en
estrecha asociacin con el capital extranjero. Esta nueva lite elimina la competencia
electoral y controla severamente la participacin poltica del sector popular. La poltica
pblica se centra fundamentalmente en la promocin de la industrializacin avanzada.
Los casos de autoritarismo burocrtico considerados por ODonnell son el periodo
posterior a 1964 en Brasil, el periodo de 1966 a 1970 y posterior a 1976 en Argentina,
el posterior a 1973 en Chile y Uruguay y el Mxico contemporneo
15
. Ejemplos
importantes de otras zonas incluyen el periodo ltimo de Franco en Espaa y los
sistemas autoritarios que surgieron en varios pases de Europa oriental entre las dos
guerras mundiales
16
. ODonnell pone de relieve que el autoritarismo burocrtico no se
debe confundir con el fascismo alemn e italiano, a los que considera como una
configuracin poltica diferente que surge en un contexto social y econmico
distinto
17
.


13
Modernization, pp.112 y 114.
14
Ibid., p. 57.
15
Ibid., Captulos 2 y 3; Reflexiones p. 6; y Estado y alianzas, p. 1.
16
Modernization pp. 92-93, y Reflexiones, p. 51.
17
Reflexiones, p. 50.
El nuevo autoritarismo en Amrica Latina

CAMBIO ECONOMICO Y SOCIAL
ODonnell intenta explicar las transiciones de un sistema a otro, especialmente
al autoritarismo burocrtico, explorando la dinmica de este ltimo. Razona que estas
transformaciones polticas derivan de las tensiones polticas y sociales producidas por
la industrializacin y por los cambios en la estructura social a nivel tanto de lite como
de la masa. Estos cambios socioeconmicos los considera vinculados con el
crecimiento absoluto del sector moderno, en lugar de con el tamao de la economa
nacional en trminos de per capita, que era el factor enfatizado en numerosos estudios
comparativos anteriores
18
. Al centrar la atencin en el tamao absoluto, se sita a los
pases grandes con bajos niveles de renta, como Brasil y Mxico, entre los pases
altamente modernizados de Amrica Latina, proporcionando as una nueva perspectiva
desde la que explicar su evolucin poltica.
ODonnell dedica particular atencin a la interrelacin dialctica entre los tres
aspectos cruciales de la modernizacin que son (1) la industrializacin,
particularmente la transicin inicial a la produccin de bienes de consumo y la
subsiguiente profundizacin de la industrializacin, que incluye la produccin de
bienes intermedios y de capital
19
(2) un incremento de la activacin poltica del sector
popular
20
(3) el crecimiento de los roles ocupacionales tecnocrticos en las
burocracias privadas y pblicas
21
1. Industrializacin. Sugiere ODonnell que las diferentes fases de industrializacin
estn vinculadas en parte con el cambio poltico por el hecho del que alteran las
coyunturas crticas econmicas de los diferentes grupos de clase. La transicin a la fase
inicial de la industrializacin, que implica la produccin de bienes de consumo, est
asociada con la transicin de un sistema oligrquico a uno populista. Las empresas de
propiedad nacional, que gozando a menudo de un alto nivel de protecciones
arancelarias y otras formas de subsidios estatales, comienzan a producir para un
mercado local ya existente, que previamente se abasteca de bienes de importacin.
Como la produccin industrial puede expandirse rpidamente, mientras trata de

18
Modernization, pp. 16 y ss. Tres estudios bien conocidos que estn dentro de la primera tradicin de requisitos
de la democracia, que utilizan los indicadores per capita, se citan en la nota 1.
19
Modernization, pp. 37 y ss., y captulo 2.

20
Ibid., pp. 74 y ss.
21
Ibid., pp. 79 y ss.
El nuevo autoritarismo en Amrica Latina
satisfacer a este mercado recientemente protegido, es frecuente referirse a esta fase
de la industrializacin como la fase fcil de sustitucin de importaciones. La
proteccin arancelaria y los subsidios estatales reducen la presin para que la
produccin sea competitiva internacionalmente, y la flexibilidad de que gozan las lites
econmicas y polticas con respecto a la poltica de salarios y otros beneficios de los
trabajadores, puede ser as considerablemente grande. Esta flexibilidad combinada con
el inters, por parte de los industriales, de expandir los ingresos de la clase trabajadora
con el fin de ampliar el mercado nacional de bienes de consumo, puede crear la
oportunidad de una coalicin populista incorporadora. Los trabajadores reciben
importantes beneficios materiales, y apoyo a los sindicatos en cuanto que
organizaciones, a cambio de su apoyo poltico, reforzando as la posicin de los
industriales en relacin con la lite exportadora previamente dominante. Partiendo del
examen inicial del surgimiento del populismo en Argentina y Brasil, ODonnell
generaliza sus descubrimientos, haciendo notar que en el nivel intermedio de
modernizacin industrial en Amrica Latina existe una tendencia mayor hacia sistemas
polticos competitivos ms abiertos
22
.


Segn ODonnell, el autoritarismo burocrtico deriva de una compleja serie de
reacciones a los problemas que surgen cuando se ha completado ya la fase se
sustitucin de importaciones de bienes de consumo. Cuando el mercado nacional de
productos manufacturados simples est satisfecho, las oportunidades para la expansin
industrial se limitan considerablemente. Adems, aunque la fase inicial de
industrializacin pudo reducir la dependencia de bienes de consumo importados, es
muy alto el costo de la importacin de bienes intermedios y equipo de capital
necesarios para la produccin de bienes de consumo, con lo que se producen o
incrementan los dficits de la baIanza de pagos, las deudas externas y la inflacin. Estos
problemas conducen a una situacin econmica de suma cero que mina el carcter
multiclasista de la anterior coalicin. Las lites que hacen la poltica suelen tratar de
pasar a una poltica de desarrollo ortodoxa
mas austera, que quite nfasis a la distribucin al sector popular. Ven una solucin a
largo plazo en la integracin vertical o profundizacin de la industrializacin por

22
IbId., pp. 113-14.

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina
medio de la fabricacin nacional de bienes intermedios y de capital. Sin embargo, los
niveles de tecnologa, experiencia empresarial y de capital necesarios en esta fase
requieren empresas grandes, ms eficaces y altamente capitalizadas, que con frecuencia
estn afiliadas a las empresas multinacionales. La preocupacin por atraer a este tipo
de inversin extranjera estimula la adopcin de polticas econmicas ortodoxas, con el
fin de enfrentarse a la crisis econmica y crear condiciones de estabilidad econmica a
largo plazo que permitan satisfacer los requerimientos, a menudo exigentes, impuestos
por las empresas multinacionales y las agencias internacionales de crditos
23
.

2. Activacin del sector popular. El incremento de la activacin poltica del sector
popular, resultado de su creciente importancia econmica y numrica, complement la
orientacin de la coalicin populista y se vio estimulada de hecho por la poltica pblica
apoyada por esa coalicin. Sin embargo, con el final de la primera fase de
industrializacin y el paso a polticas econmicas ortodoxas, es de esperar que el
creciente podero del sector popular desafe a la nueva poltica. Como resultado de
ello, se produce un vaco entre demandas y realizaciones, la extensin de las huelgas, el
estancamiento del sistema de partidos y graves crisis polticas y econmicas
24
. En
algunos casos el sector popular es lo bastante fuerte para producir un retorno
temporal a la poltica del primer perodo populista, con lo que las polticas de
desarrollo populista y ortodoxo se siguen unas a otras en rpida sucesin mientras
contina la crisis econmica.

3. Roles Tecnocrticos. Los altos niveles de diferenciacin social que acompaan a la
industrializacin condujeron tambin a una ampliacin del papel de los tecncratas en
la sociedad, tanto en el sector privado como en las burocracias civiles y militares del
sector pblico. L9s tecncratas tienen un bajo nivel de tolerancia hacia las continuas
crisis polticas y econmicas, y los altos niveles de politizacin del sector popular los
perciben como un - obstculo al crecimiento econmico. Entre los militares, esta
nueva orientacin tecnocrtica se refleja en lo que otro autor ha denominado nuevo
profesionalismo, dirigido a la intervencin militar activa en la vida poltica, econmica

23
Modernization, p. 62, y Reflexiones, passim.

24
Modernization, pp. 70 y ss.
El nuevo autoritarismo en Amrica Latina
y social
25
. El aumento de la comunicacin entre los tecncratas militares y civiles, y la
creciente frustracin de ambos ante las condiciones polticas y econmicas existentes,
estimula el surgimiento de una coalicin golpista que, en ltima instancia, establece
un sistema burocrtico-autoritario represivo con el objetivo de poner fin a la crisis
poltica y econmica. Esta compleja serie de interacciones entre industrializacin,
activacin del sector popular y la extensin de los roles tecnocrticos se resume
esquemticamente en la figura 1.




SURGIMIENTO Y EVOLUCION DEL AUTORITARISMO BUROCRTICO
Afirma ODonell que estas crisis han jugado un papel central en el surgimiento
del autoritarismo burocrtico en la mayor parte de los pases avanzados de Amrica
Latina: Brasil en 1964, Argentina en 1966 y 1976, y Chile y Uruguay en 1973. Identifica,
adems, una trayectoria alternativa de cambio, ejemplificada por Mxico, que lleva a un
modelo poltico contemporneo que tiene muchos rasgos en comn con estos casos
sudamericanos En Mxico, el final de la fase inicial de industrializacin se produjo en el
contexto de un control autoritario firmemente establecido, por lo que la transicin a
una industrializacin ms avanzada fue acompaada de una mayor continuidad de las
instituciones polticas
26
.

25
bid., 154 y ss., y Alfred Stepan, The New Professionalism of Internal Warfare and Military Role Expansion, pp.
46 a 63 en Stepan, ed., Authoritarian Brazil: Origin, Policies, and Future (New Haven: Yale University Press, 1973).

26
Modernization, p. 95, nota 77, y Reflexiones, pp. 36 y SS.
El nuevo autoritarismo en Amrica Latina
El autoritarismo burocrtico vara con el tiempo y los pases. Una importante
fuente de estas variaciones son las tensiones internas producidas en el esfuerzo por
crear condiciones polticas y econmicas conducentes a una renovacin de la legin
extranjera. Los grupos que inicialmente apoyaron el golpe, que incluyen a los
empresarios nacionales y a elementos de las clases medias, sufren las consecuencias de
la poltica econmica ortodoxa y de la preocupacin por orientar la expansin
industrial alrededor de las inversiones extranjeras y estatales. Esa preocupacin
conduce a una desnacionalizacin de la coalicin que apoya el estado, pues la
principal clase econmica que sostiene al estado es capital extranjero. No parece
fcil el sostenimiento de esa desnacionalizacin durante un periodo de tiempo
prolongado. Por la potente presin interna, surge finalmente una transformacin del
do coalicional, el estado y el capital extranjero, en un tro, en el que los
empresarios nacionales vuelven a jugar un papel ms amplio
27
.
El modo en que se produce esa transicin, sugiere ODonnel, es crucial para el xito
de estos sistemas en sus propios trminos, como se ve en el contraste entre la
experiencia brasilea posterior a 1964 y la experiencia argentina posterior a 1966. En
donde las crisis previas al golpe son muy intensas y la nueva coalicin tecnocrtica las
percibe como una amenaza importante al orden establecido, como sucedi en Brasil, la
nueva coalicin est ms cohesionada y es ms capaz de mantener el control poltico
frente a esas presiones internas. El incremento del papel de los empresarios nacionales
acaba producindose, pero slo cuando la garanta de estabilidad econmica y poltica
a corto piazo ha asegurado grandes inyecciones de capital extranjero.
En cambio, en la Argentina de los aos 60 la crisis previa al golpe fue menos grave que
en Brasil, y por ello ms limitada la percepcin de la amenaza. En consecuencia, la
cohesin de la lite despus del golpe no fue suficiente para resistir a la presin del
sector popular y de otros grupos sociales. El resultado fue un colapso del
autoritarismo burocrtico, un resurgimiento de una coalicin tipo populista de grupos
desafectos, una renovada crisis econmica y poltica y el fracaso en atraer la inversin
extranjera a largo plazo y en mantener el crecimiento
28
. El caso de Chile sugiere que
niveles de crisis previos al golpe, incluso ms altos que los experimentados en Brasil,
pueden empeorar la probabilidad de xito. En Chile la crisis fue tan intensa, tan grave


27
Reflexiones, pp. 31 y ss.
28
Modernization, pp. 99-103, y Reflexiones, pp. 36 y ss.
El nuevo autoritarismo en Amrica Latina
la desorganizacin econmica, y tan violenta la represin posterior al golpe, que
durante un perodo sustancial el gobierno tuvo dificultades para atraer el capital
extranjero a pesar incluso de la extrema ortodoxia econmica.
Por lo que respecta a los otros pases latinoamericanos que puedan enfrentarse
a las crisis de la industrializacin avanzada, ODonnell exige precaucin antes de
suponer que se reproducirn los modelos anteriores
29
. En primer lugar, dentro de
America Latina, el contexto de la modernizacin para los modernizadores tardos
puede ser diferente. En segundo lugar, pueden existir recursos econmicos o polticos
especiales, como los ingresos petroleros en Venezuela o los modelos peculiares de
competencia de partidos en Colombia. Estos factores pueden evitar las
transformaciones polticas producidas en los primeros pases que lograron la
industrializacin avanzada. En tercer lugar, mediante una accin poltica resuelta, los
lderes pueden encontrar soluciones polticas alternativas a los problemas y crisis de la
industrializacin avanzada. ODonnell sugiere as que en Amrica Latina no existe una
simple afinidad entre industrializacin avanzada y autoritarismo burocrtico, sino,
tomando prestada una frase de Weber, una afinidad electiva
30
.

CONCLUSIN
Esta lnea de argumentacin, a la que nos referimos, por conveniencia, como
modelo
31
burocrtico autoritario, proporciona el mareo de referencia analtico
alrededor del cual se organizan los otros captulos. En un nivel relativamente general,
este marco de referencia se centra en la interaccin entre determinados rasgos
decisivos de la poltica nacional en Amrica Latina particularmente la naturaleza de la
coalicin dominante, el rgimen poltico, y la orientacin de clase y sectorial de la
poltica pblica y las tensiones sociales y polticas que han surgido en el curso de la
industrializacin en esa zona. En un nivel ms especfico, el marco de referencia se
centra en una serie de temas decisivos para el estudio de esa interaccin: los
problemas econmicos y sociales que se plantean en diferentes momentos del proceso
de industrializacin; las crisis econmicas y polticas que resultan de esos problemas;
las reacciones de las diferentes lites ante esas crisis y el grado de percepcin de la

29
Modernization, pp. 110-11.

30
Ibid, pp VIII y 196
31
Este trmino se utiliza aqu en el sentido informal y no matemtico de un argumento organizado alrededor de una
serie interrelacionada de hiptesis o declaraciones explicatorias.

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina
amenaza parte-de esas lites la aparicin en el contexto de esas crisis, de nuevos
tipos de gobierno autoritario y nuevas formas de intervencin militar; las notables
variedades en los modos en que ha evolucionado este nuevo autoritarismo; y los
diferentes impactos de las polticas econmicas y sociales adoptadas por esos
gobiernos.
La primera serie de preguntas concierne a la caracterizacin del autoritarismo
en s. Cuales son los modos ms tiles de conceptualizar las semejanzas y diferencias
entre las experiencias autoritarias de esos pases? Cules son los modos alternativos
de emplear tilmente conceptos tales como el de autoritarismo burocrtico, tanto en
el anlisis del autoritarismo contemporneo y en la exploracin de los contrastes, as
como las posibles reas de semejanza, como en relacin con los modelos anteriores de
autoritarismo?
Este libro se propone examinar, modificar y elaborar los conceptos e hiptesis
que se han desarrollado dentro de este amplio marco de referencia. Con el fin de
anticipar las cuestiones planteadas en esos captulos, es apropiado proporcionar aqu
una visin general resumida de los principales planteamientos tratados.
En segundo lugar, sobre la base de un cuerpo de nuevos estudios de casos que
va en aumento y de ms anlisis de las evidencias previamente disponibles, qu
progresos se pueden hacer en el mejoramiento de la explicacin del nuevo
autoritarismo? Es coherente con estas evidencias el argumento original referente a los
vnculos entre el surgimiento del autoritarismo y las tensiones producidas por las
transiciones entre las diferentes fases de industrializacin, el aumento de los roles
tecnocrticos, as como el intento de lograr una profundizacin industrial? Podra
proporcionar una explicacin ms completa una forma reespecificada del modelo?
Qu impacto tuvieron las diferencias importantes entre los pases en la estructura del
Sistema de partidos y la fuerza poltica del sector popular? Y las polticas pblicas de
perodos anteriores, conformaron modelos de industrializacin que hayan
incrementado o aliviado las crisis experimentadas en perodos ms recientes? En la
formacin de estos acontecimientos, jugaron un papel independiente las ideologas e
ideas polticas?
En tercer lugar, la extensin de los anlisis a los pases de Amrica Latina en los
que no se ha producido el autoritarismo burocrtico, podr proporcionar nuevas
hiptesis sobre los casos en que s se produjo, adems de servir para avanzar en el
El nuevo autoritarismo en Amrica Latina
entendimiento de aquellos? Es posible incorporar ms sistemticamente en el modelo
los casos modelo de los regmenes formalmente democrticos, como Venezuela y
Colombia, y de los gobiernos militares reformistas, como el que apareci en Per en
1968? Puede Mxico incorporarse ms plenamente al modelo?
Una cuarta serie de preguntas es la siguiente: Cmo evoluciona el
autoritarismo burocrtico una vez que se ha establecido? Aunque resulta apropiado
caracterizar de autoritarios a estos sistemas, es esencial reconocer que a menudo se
enfrentan a graves problemas de autoridad y legitimidad Cules son las implicaciones
de estos problemas en la dinmica de cambio bajo un gobierno autoritario? Qu
consecuencias tienen para el grado de xito experimentado por estos gobiernos en la
promocin del crecimiento econmico? Cules son las perspectivas de una
reaparicin final de los regmenes competitivos en Amrica Latina? Si se produce ese
resurgimiento, cmo se relacionaran con las preocupaciones de los estudios de este
libro las prioridades de investigacin que plantearan?
Finalmente, pueden extenderse con utilidad a otras zonas del mundo los
elementos del modelo burocrtico autoritario, produciendo tales extensiones del
anlisis mejoras en el modelo tal como se aplica a Amrica Latina?
Estas son las preguntas a las que se enfrenta este libro.