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Juan Manuel Barragn Muoz
LA GESTIN DE LAS REAS LITORALES

EN ESPAA Y LATINOAMRICA

Cdiz, 2005

Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cdiz
Juan Manuel Barragn Muoz

Edita: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cdiz
C/ Doctor Maran, n 3. 1002 Cdiz

I.S.B.N. - 13: 978-84-9828-005-0
I.S.B.N. - 10: 84-9828-005-2
Depsito Legal:

A los que han hecho posible que el proyecto de la
Agencia Brasilea de Gestin Costera sea realidad

ndice

Prlogo de David Fischer

9
Introduccin

11
Captulo 1. Fin de siglo para las costas de Latinoamrica

13
Captulo 2. El Plan Nacional de Gestin Costera Brasileo

47
Captulo 3. Bases preliminares para un programa de gestin costera en Argentina

75
Captulo 4. Hacia la gestin integrada de las zonas costeras en Chile

107
Captulo 5. Fin de siglo para la gestin costera en Espaa (1975-2000)

137
Captulo 6. Poltica y gestin integrada de reas litorales en Espaa

165

Prlogo de David Fischer
1

All coastal nations possess a littoral zone containing a potentially rich set of natural
resources capable of contributing to their national development. As well, all coastal
nations face a set of political and economic opportunities and constraints to the creation
of rational policies designed to generate acceptable resource outcomes in their national
coastal zones. While scientific knowledge is available from their local universities, the
political interest in using this knowledge is often limited to crisis situations. Rather the
component of greatest concern is the limited capacity of coastal nations to manage their
coastal resources effectively. Adding to this constraint is a limited ability to integrate
coastal zone priorities into ongoing public policy through serious differences in defining
what values are paramount as differ+ent legitimate groups vie with one another to
dominate decisions affecting coastal zones.

For nearly 40 years the practice known as Integrated Coastal Zone Management
(ICZM) has been growing in popularity in response to these national difficulties. Most
coastal nations now have some form of an ICZM in place, although with varying degrees
of success. Along with this growth in institutional ICZM have come academic inquiries
into the form, function and fate of such programs. These inquiries have led to university
programs supporting teaching and research mostly at the postgraduate level focused
exclusively on ICZM. Prominent among these endeavors is the one established by Dr.
Juan M. Barragn Muoz at the University of Cadiz in Spain. Both Dr. Barragn and the
University of Cadiz are uniquely situated to study international ICZM as Cadiz itself has a
lengthy history as a port city spawning maritime links to many nations, but especially to
the nations of Latin America. The University of Cadiz has a strong and multi-faceted
faculty in their Marine and Environmental Sciences Faculty. Within this faculty Dr.
Barragn has developed an academic program focused on ICZM. From this base Dr.
Barragn has been well positioned to study the effectiveness of ICZM in both Spain and
Latin America.

1
If desired: Dr. David Fischer has been studying coastal management issues since 1968 and has
been a resident scholar at two universities in Spain and in Mexico at the University of Baja
California where he served for 11 years before retiring in 2004. He is the author/co-author of nine
books and over 90 journal articles.
La gestin de la reas litorales en Latinoamrica y Espaa

10

This book is a reflection of Dr. Barragans research into the relative successes and
failures of ICZM as adopted by key Hispanic nations. Dr. Barragan looks at ICZM from
the perspective of a broad-based scientist taking the long-term view. He uses a diagnostic
model grounded in public administration and policy that sets the norms for excellence in
ICZM and compares and contrasts these norms with his researched findings in each
nation included here. Thus, Dr. Barragan looks at policy, laws, competence, regulations,
strategies, legal instruments, fiscal and human resources, information base, and
participation involved in the implementation of ICZM. Using this lens he has a basis for
determining the status of a nations ICZM stance or lack thereof.

This book includes the key Hispanic nations of Spain, Argentina, Brazil and Chile as
well as a panoramic sweep of all the Latin American nations. His basic finding is that in
each case ICZM is evolving and yet to be fully effective. Along with the public
administrative problems of loss of continuity as each regime changes and a dependence
on patronage, he finds that national coastal planning efforts are not integrated and do not
address the coastal zone in its entirety.

Instead, privatization of coastal resources, lack of public planning for urbanization,
pollution, erosion, over-exploitation of resources and fragmentation of habitats is
continuing. The good news is that slowly over time university trained scientist
administrators are being found in key positions and will be able to increasingly influence
coastal decision-making. No doubt Dr. Barragans students will be at the forefront of this
movement to impose greater rationality on coastal decisions in these nations in the future.
For now however, Dr. Barragans book stands as a sentinel noting the dangers of playing
down ICZM as well as pointing the way to greater effectiveness in ICZM. I am pleased to
endorse his book and recommend it to all coastal professionals concerned with the
coastal zones of Spain and Latin America.

San Diego, California, Julio 2005.

La gestin de reas litorales en Latinoamrica y Espaa

11

Introduccin

Las pginas que tiene el lector ante si corresponden a una coleccin de seis artculos
que tratan sobre la gestin de las reas litorales en Latinoamrica y Espaa. Este es,
precisamente, el punto de coincidencia temtico que se establece entre ellos. Los cuatro
primeros artculos abordan el estado de la cuestin en Brasil, Argentina, Chile y
Latinoamrica como conjunto. Los dos restantes se centran en lo que sucede en Espaa:
uno de ellos analiza la estructura de la gestin y otro profundiza en la poltica costera de
nuestro pas. Los cinco primeros han sido publicados, entre 2001 y 2005, en dos de las
revistas especializadas ms prestigiosas del mundo: Journal of Coastal Research y Coastal
Management Journal. El sexto artculo est siendo traducido en el momento de redactar
estas lneas.

La finalidad pretendida de estos artculos es la de realizar una modesta aportacin al
conocimiento de la gestin nacional de las reas litorales. Y es que esta escala
administrativa tiene, en casi todos los pases estudiados, gran trascendencia debido a sus
competencias en la gestin de los bienes y espacios pblicos. La sntesis del estado de la
cuestin y la realizacin de algunas propuestas, es una buena forma de ayudar a preparar
la accin futura de los que tienen esa responsabilidad institucional, tambin pblica por
cierto. No podemos dejar de reconocer, una vez ms, que la Gestin Integrada de reas
Litorales (GIAL), es un instrumento especfico al servicio de una poltica pblica. Porque
en el fondo se trata de eso: de una poltica que se tiene que preocupar de administrar
bienes e intereses pblicos.

La estructura es parecida en varios de los artculos. Ello obedece a la elaboracin de
un esquema de trabajo que ha demostrado ser de gran utilidad. Este enfoque
metodolgico permite no solo analizar la estructura de la gestin sino tambin situarla en
su contexto. Conviene recordar que el contexto o, mejor an, los contextos (ambiental,
social, econmico, jurdico), son esenciales para dar respuestas a ciertas preguntas: qu
hay que hacer? quin lo tiene que hacer? cundo? cmo? dnde?... Pero incluso en el
caso de no hacer nada, el contexto nos puede ayudar al menos a comprender porqu, ms
all de nuestro acuerdo o discrepancia. El lector encontrar repetido el siguiente itinerario
metodolgico: a) contextos, b) estudio de los diferentes subsistemas (fsico-natural, socio-
econmico y jurdico-administrativo), c) anlisis de los problemas, d) estructura de la
gestin (poltica, normativa, responsabilidades, instituciones, estrategias, instrumentos,
recursos econmicos, gestores, informacin y participacin), e) propuestas de lneas
estratgicas para un modelo ms integrado de gestin en las reas litorales.

Con la finalidad y estructura descrita hay algunas razones para editarlos en un solo
libro. Una de ellas es que estn publicados en ingls y en revistas de Estados Unidos; y no
todos los hispanohablantes, por diversas razones, tienen acceso a estas publicaciones.
Adems, no debe olvidarse que constituye el resultado de una lnea de investigacin muy
bien definida y poco usual. Puede decirse que es uno ms de los frutos de nuestro trabajo
en Latinoamrica; desde que iniciramos, hace ya tres lustros, estancias temporales en
estas tierras, cada ao y sin interrupcin.
La gestin de la reas litorales en Latinoamrica y Espaa

12

Durante este tiempo hemos impartido cursos, participado en Maestras, Congresos y
reuniones cientficas, desarrollado proyectos de investigacin, dirigido Tesis Doctorales,
etc. en nueve pases latinoamericanos. Estas actividades acadmicas nos han permitido
tener un relativo conocimiento de la realidad latinoamericana, de sus instituciones, de sus
problemas, incluso de las posibilidades de solucin. Pero sobre todo conservamos como
un autntico tesoro la amistad y el cario que regalan nuestros amigos y hermanos del
otro lado del gran ocano. Este libro tambin es un modesto homenaje a todos ellos.

Pero todas estas actividades han sido posibles gracias a un patrocinio pblico. En
efecto, la mayor parte de las estancias en estos pases y la investigacin realizada fue
financiada por la Direccin General de Universidades de la Junta de Andaluca. Esta
institucin elabor, hace bastante tiempo, programas especficamente destinados a
reforzar los lazos de investigadores andaluces con universidades latinoamericanas. Ahora,
al cabo de los aos, cuando se presenta una muestra de los resultados obtenidos, y
adems existe perspectiva temporal, hay que reconocer que la Junta de Andaluca inici
una poltica de acercamiento a nuestros hermanos americanos, que ha mostrado ser til y
fructfera all y aqu.

Tambin las instituciones pblicas (y privadas en el caso de la Agencia Brasilea de
Gestin Costera) de diferentes pases contribuyeron a estas estancias e investigaciones:
universidades, ministerios de medio ambiente, organismos autnomos de investigacin,
etc. Con todos ellos he contrado una deuda de gratitud. La misma que con los directores
de ambas revistas y con los revisores con los que hemos discutido largamente los
resultados obtenidos.

Especialmente quiero dar las gracias a dos de los coautores de estas publicaciones que
hoy se editan al mismo tiempo y en espaol: el Dr. Jos Dadn de Argentina y la Dra.
Consuelo Castro de Chile. Ambos me han demostrado que la mezcla de amistad, cario y
profesionalidad funciona bien porque genera ms oportunidades que las estrictamente
acadmicas. En las notas de pi de pgina el lector puede tambin ver un nmero ms que
considerable de personas a las que se ha pedido opinin antes de redactar los artculos;
aprovecho de nuevo para decir gracias.

Tambin me gustara agradecerle al Dr. Juan Marchena que nos llevara hace quince
aos, a un grupo de investigadores andaluces, casi de la mano durante nuestro primer
viaje al otro continente; en aquella ocasin ya me advirti que trabajar en Latinoamrica
poda no dejarme indiferente. Por ltimo, y otra vez ms entre muchas, gracias muy
sinceras a mi amigo y compaero J. Adolfo Chica por la revisin y maquetacin del texto;
l sigue teniendo conocimientos y paciencia que a m me faltan. Al Servicio de
Publicaciones de la UCA le agradezco su incondicional apoyo en un proyecto tan especial
y querido por m.

Juan M. Barragn Muoz
Catedrtico de la Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales
Universidad de Cdiz

1. Barragn Muoz, Juan M., 2001,
The Coasts of Latin America at the End of
the Century,
Journal of Coastal Research, 17(4),
885-899

Captulo I
Fin de siglo para las
costas de Latinoamrica

Resumen

El espacio y los recursos costeros de Latinoamrica necesitan un cambio en el modelo
de gestin. Durante la dcada de los aos noventa se han puesto en marcha algunas
iniciativas de gestin integrada muy interesantes. No obstante, el panorama general de la
gestin costera es relativamente atrasado en comparacin con otras regiones del mundo.
Tambin se observan niveles de gestin costera muy diferentes entre los distintos pases
latinoamericanos. A pesar de esas diferencias existen oportunidades derivadas de la
homogeneidad cultural que facilitaran una iniciativa de cooperacin internacional para la
gestin integrada. Dicha iniciativa no slo ayudara a buscar un modelo latinoamericano
especfico de gestin; tambin contribuira a mejorar los niveles de formacin tcnica, de
conocimiento cientfico, de intercambio de experiencias, de cooperacin Sur-Sur,...
incluso cabe advertir que la eficacia de las iniciativas desarrolladas por los pases ms
avanzados en la gestin costera, puede reducirse si los estados limtrofes no emprenden
iniciativas similares.

Palabras clave: gestin integrada, Latinoamrica, zonas costeras, programas nacionales

Introduccin

El objetivo principal de este trabajo es ofrecer una visin panormica sobre la gestin
costera en Latinoamrica. Aunque no son numerosos en la bibliografa cientfica y
acadmica, existen algunos antecedentes al respecto. Los trabajos de SORENSEN Y
BRANDANI (1987) o los ms recientes de LEMAY (1998) y YEZ-ARANCIBIA
(1999), constituyen verdaderas excepciones a la escasa atencin que se le ha prestado a la
gestin costera en la escala latinoamericana de trabajo. Tan slo la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de Naciones Unidas ha llevado a cabo algunas
aproximaciones muy interesantes al tema (CEPAL, 1990 y 1999a). Tambin debe citarse
el trabajo de SULLIVAN Y BUSTAMANTE (1999) para las ecorregiones marinas de
Latinoamrica.

Hay autores que resaltan los aspectos diferenciadores de la gran regin
latinoamericana. Incluso definen a sta como "mosaico" de experiencias, de races
La gestin de reas litorales en Latinoamrica y Espaa 16

culturales, de ecosistemas... (YAEZ-ARANCIBIA, 1999). Dentro de esa realidad hemos
optado por buscar otra en la que destacan una serie de aspectos que unen a muchos de
esos pases. Entre estos aspectos sobresale la gran homogeneidad cultural, producto de la
colonizacin espaola y portuguesa principalmente. La importancia de este hecho es
notable; pinsese, por ejemplo, en la trascendencia del dominio pblico martimo-
terrestre, procedente del derecho romano, en los sistemas jurdicos de casi todos los
pases latinoamericanos.

Pero para el caso de la gestin costera la unin de estos pases se encuentra no solo en
la contigidad de sus costas, o en el hecho de que comparten recursos naturales y
ecosistemas. Desgraciadamente, tambin se evidencia en el reducido nivel de desarrollo
social y econmico, en la limitada capacidad institucional, en la insuficiente formacin de
sus tcnicos, en la fuerte influencia de otros modelos de gestin que refuerzan esa idea de
"mosaico", etc. En otras palabras: intentamos a travs de esta interpretacin de Amrica
Latina buscar caminos de cooperacin dentro de la propia regin. Evidentemente, esto no
puede ni debe excluir otro tipo de cooperacin.

Es probable que al utilizar esta escala de anlisis se pierdan experiencias locales o
subregionales muy tiles. Pero por otra parte, la escala subcontinental permite tener una
idea general de lo que ha ocurrido en un rea geogrfica dotada de un relativo grado de
homogeneidad. Esto ltimo se interpreta como una oportunidad y no como un obstculo
a la cooperacin.

Como objetivo especfico se pretende hacer nfasis en una serie de experiencias
nacionales interesantes que avalen nuestras hiptesis de partida. stas, se resumen del
siguiente modo:

a) La dcada de los aos noventa constituye un marco cronolgico de referencia
indispensable para comprender los cambios que estn sucediendo, y los que sucedern
prximamente, en la gestin costera de este mbito geogrfico.

b) Durante estos ltimos diez aos un nmero considerable de pases
latinoamericanos avanza, aunque de forma lenta y no sin grandes dificultades, hacia otro
modelo ms evolucionado de gestin costera. En consecuencia, la presente etapa histrica
podra definirse, para algunos pases, como de inicio o transicin hacia un modelo ms
avanzado.

c) A pesar de esta situacin general, es preciso reconocer ritmos evolutivos
diferenciados que se explican a partir de situaciones sociales, econmicas e institucionales
tambin muy diferentes.

d) Algunos de los problemas planteados en el proceso descrito podran abordarse a
partir de una iniciativa de carcter supranacional diseada especficamente para
Latinoamrica.


17

El esquema metodolgico empleado consiste, primero, en presentar la gestin costera
dentro de su contexto general. Es decir, teniendo muy en cuenta esa realidad social,
econmica, institucional, etc. a la que antes se aluda. Estamos seguros que este marco
operativo es imprescindible para comprender, en toda su complejidad, los procesos de
gestin costera. La razn para este primer paso se justifica en el hecho de que los sistemas
de planificacin y gestin no se pueden entender de forma aislada; por s mismos. Ante
todo se inscriben dentro de las prioridades, oportunidades y posibilidades que cada pas
tiene con respecto a la situacin de sus recursos naturales y culturales y su desarrollo.

En segundo lugar, se analiza la situacin y evolucin de aquellos aspectos
especficamente costeros de Latinoamrica. La visin de conjunto de los tres subsistemas
(fsico-natural, social-econmico y jurdico-administrativo), contribuye a formar una idea
aproximada de los recursos existentes, de las presiones humanas sobre stos, de los
problemas originados, etc. (BARRAGN, 1997). El tercer paso, consiste en ofrecer un
resumen de las iniciativas nacionales ms interesantes y significativas. Finalmente, se
proponen una serie de conclusiones que pretenden avalar las hiptesis de trabajo iniciales.

Las fuentes de informacin a las que se ha recurrido son de diferente naturaleza:
bibliogrficas, estadsticas de organismos internacionales (Banco Interamericano de
Desarrollo, CEPAL, Instituto de Recursos Mundiales, Programa Ambiental de Naciones
Unidas y Banco Mundial) normativas, informes institucionales, etc., pero en especial
destacan las reuniones y entrevistas con personas ligadas directamente a los procesos
institucionales de gestin costera de varios pases. Estas entrevistas siempre tuvieron dos
niveles distintos de interlocucin: por un lado se hicieron a tcnicos y gestores
dependientes de la administracin pblica. Por otro, a cientficos e investigadores de
diferentes universidades. En las primeras se intentaba conocer "in situ" el trabajo
realizado, en las segundas la ayuda prestada o los aspectos crticos del proceso.

La utilidad de las entrevistas la consideramos de extraordinario valor ya que es
realmente difcil evaluar, a travs de la bibliografa, la situacin de la gestin costera en la
escala nacional. En muchos casos las publicaciones encontradas evalan situaciones
subregionales de un pas o a veces de un solo sector de actividad costera.

El contexto general de los aos 90

Latinoamrica es un conjunto regional que comprende 32 pases y algunos territorios
autnomos que suman en total ms de 20 millones de km
2
y 500 millones de habitantes
(Cuadro 1). Algunas de los diferencias regionales ms singulares que se observan se
relacionan con el medio fsico y natural (CUNILL, 1981): existencia de casi todos los
climas y ecosistemas, contraste entre una de las cordilleras ms altas y de mayor longitud
del mundo (los Andes) y la cuenca hidrogrfica ms importante del Planeta (Orinoco-
Amazonas), contraste entre un subcontinente de forma macizas (Amrica del Sur) y un
sistema de islas estructurado en archiplagos (Antillas)...


Cuadro 1. Informacin sociodemogrfica de Latinoamrica
Superficie
(miles Km
2
) 98
Poblacin (miles) 98 Densidad
(Hab/Km
2
) 98
Analfabetismo
(%) 97
Mxico 1.967,2 95.831,0 48,7 10
Grandes Antillas 221,4 33.893,2 153,1 19,2 (m)
Pequeas Antillas 10,7 2.895,0 271,4 2,3 (m)
Centroamrica 511,2 34.625,0 67,7 26,5 (m)
Amrica Sur 17.736,7 335.711,0 18,9 11,0 (m)
Latinoamrica 20.447,2 502.955,2 24,6 10,8 (m)
* 1995-2000; ** 1990-1996; 1= 1990; 2 = 1995; 3 = 1992; m = media ponderada.
Fuente: elaboracin propia a partir de El Estado del Mundo (1999) y BID (2000).

En general, puede afirmarse que el conjunto regional presenta el perfil
socioeconmico propio de los pases subdesarrollados o, a lo sumo, de los que estn en
vas de desarrollo. As, el ndice de Desarrollo Humano (IDH), que adems del Producto
Interior Bruto (PIB) tiene en cuenta variables tan importantes como el nivel de formacin
y la esperanza de vida, coloca a casi todos los pases latinoamericanos por encima del
puesto 30. Los del Cono Sur se sitan entre los lugares 30 y 50. Algunos pases aparecen
dentro del grupo de los ms subdesarrollados del mundo: Hait (159), Nicaragua (123),
Honduras (119), Bolivia (116), El Salvador (114)... pues la lista de Naciones Unidas en
1998 contabiliza en total 176 pases.

A pesar de que la situacin social y econmica actual es preocupante cabe afirmar que
la ltima dcada ha sido, al contrario que la anterior, positiva para el conjunto
latinoamericano. Es necesario recordar que la de los 80 ha sido definida por los
historiadores y politlogos como la dcada perdida.

En efecto, durante los aos 90 han finalizado muchas de las crueles guerras civiles que
asolaron el territorio centroamericano; la mayora de los pases que perdieron sus sistemas
democrticos lo han recuperado al desaparecer las dictaduras militares; la crisis econmica
ha reducido su crudeza; la inflacin se ha controlado hasta niveles soportables; la deuda
externa, una de las mayores amenazas de la estabilidad econmica de pases muy
dependientes de la ayuda y capital extranjero, ha sido rebajada considerablemente en
relacin con el porcentaje del PIB; el capital exterior vuelve a invertir en algunos pases
latinoamericanos; los procesos de integracin supranacional, otra de las grandes
debilidades de la regin, se han reactivado aunque con lentitud (Mercosur, Mercado
Comn Centroamericano, etc.)... La Tasa Media Anual de Crecimiento del PIB per cpita
es positiva entre 1989 y 1998 en todos los pases excepto en cuatro (Venezuela, Surinam,
Nicaragua, Hait). Incluso el ritmo de crecimiento de los del Cono Sur es realmente
acelerado (5,9% en Chile).

Pero esta situacin relativamente favorable contrasta con el coste social del progreso
descrito. As, se observa que la diferencia existente entre los que concentran la riqueza y
los que carecen de lo elemental se ha hecho mayor. En otras palabras: el reajuste
econmico y sus repercusiones (privatizaciones, desaparicin de las polticas sociales,
incremento de las tasas de desempleo, crisis de las clases medias all donde existan, etc.)
ha provocado un aumento de la tensin social. Hasta tal punto es as que muchas de las

19

ciudades latinoamericanas y algunas reas rurales (Colombianas, por ejemplo) registran los
mayores ndices de criminalidad y violencia del mundo. Tampoco debe pensarse que la
economa latinoamericana no ha sufrido sobresaltos; basta recordar los efectos de las
crisis financieras mexicanas (Efecto Tequila de 1995) o brasileas (Efecto Samba) o
la minirecesin de finales de los noventa de Chile provocada por la crisis asitica.

Tambin Latinoamrica muestra en el sistema de sus relaciones exteriores una
debilidad estructural propia de las regiones subdesarrolladas. En tal sentido cabe destacar
la dependencia econmica en general. Pero especialmente importante es la dependencia
tecnolgica, comercial y financiera. En consecuencia, nada de extrao tiene el hecho de
que el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial influyan de forma muy clara
en decisiones internas de poltica econmica y social (paradigmtico es el caso de
Argentina).

No es conveniente extendernos ms en analizar el contexto general latinoamericano.
No obstante, existen otras cuestiones no resueltas y que son importantes para
comprender ese contexto general: la situacin indgena, la propiedad de la tierra en
Centroamrica, el devastador efecto de los desastres naturales, etc.

Concluye este apartado resaltando algunas ideas: la dcada anterior, en general, supone
un cambio positivo para muchos pases latinoamericanos; debera servir para que el inicio
del prximo siglo represente una nueva oportunidad de recuperar un tiempo perdido para
el desarrollo. Precisamente por esto ltimo es previsible que la recuperacin econmica
incremente la presin sobre los recursos naturales. De esta manera la comunidad
latinoamericana, y la internacional en su conjunto, tienen un reto: trabajar conjuntamente
en el diseo de un modelo de desarrollo ms equitativo y ms sostenible desde el punto
de vista ecolgico, especialmente en las zonas costeras.

El subsistema costero fsico y natural de Latinoamrica

El anlisis de la gestin costera exige un conocimiento elemental de las caractersticas
del espacio y de los recursos del litoral. Por esa razn el contenido del presente epgrafe se
ha esquematizado a partir del estudio, por un lado, de los principales subsistemas costeros
y, por otro, de los grandes problemas observados. Para comprender mejor esa compleja
realidad costera se ha procedido a subdividir el sistema costero en tres subsistemas
bsicos aunque interdependientes: el fsico-natural, el social-econmico y el jurdico-
administrativo.

El primero de ellos facilita, entre otras cosas, las dimensiones de nuestro objeto de
estudio: cerca de 60.000 kilmetros lineales de costa. Algunas de las caractersticas de este
subsistema se comentan a continuacin:

a) Aparecen repartidos de forma muy pareja entre la subregin Norte (Amrica
Central-Caribe-Mjico) y la Sur. A pesar de lo anterior, apenas cinco estados, Mxico,
Brasil, Chile, Argentina y Cuba, concentran la mitad de toda la extensin (Cuadro 2). Otra

caracterstica de inters es que, excepto dos (Paraguay y Bolivia), todos los pases de
Latinoamrica son costeros. No obstante, resulta evidente el contraste geogrfico entre
los pases que podran considerarse costeros o insulares de Amrica Central-Caribe y
los ms continentales de Amrica del Sur.

Esta primera clasificacin se observa en la relacin entre los kilmetros cuadrados del
territorio nacional y los lineales de costa: la ratio es ms baja en los centroamericanos y
caribeos que en los suramericanos (Cuadro 3). Ello tambin contribuye a explicar el
hecho, paradjico, de que pases como Brasil, Argentina, Per, o Colombia, con un
enorme potencial costero y martimo, se hayan destacado histricamente por no conceder
a sus recursos costeros y martimos la importancia que tienen.

Cuadro 2. Informacin general sobre las costas latinoamericanas
Km. Lineales
de costa
Relacin
cont./ costa
(Km
2
/Km)
Plataforma
hasta 200 m.
(miles Km
2
)
Z.E.E.
(miles Km
2
)
Km
2
Plat./
Km linea
costa
Km
2
Z.E.E./Km
linea costa
Mxico 9.330 210,8 442,1 2.851,2 47,4 305,6
Grandes Antillas 11.518 19,2 154,6 1848,9 20,3 162,8
Pequeas Antillas 1.477 7,2 31,9 291,1 42,6 339,9
Centro Amrica 6.603 77,4 229,4 1117,1 36,9 179,7
Amrica Sur 30.663 578,4 1.984,9 10.124,8 64,7 330,2
Amrica Latina 59.591 343,1 2.842,9 16.233,1 52,8 280,3
Fuente: Elaboracin propia a partir Instituto Mundial de Recursos (1996), El Estado del Mundo (1999) y BID
(2000).

b) Otras magnitudes interesantes para conocer las posibilidades de la gestin costera y
ocenica en Latinoamrica son: superficie de plataforma continental hasta la isbata 200
metros (muy vinculado a la explotacin de los recursos) y superficie de Zona Econmica
Exclusiva. Respecto a la primera, Argentina y Brasil concentran ms de la mitad. En la
segunda, adems de estos dos pases Mxico y Chile destacan por su potencial acceso a
los recursos de su ZEE. Otros indicadores que relacionan longitud de costa y superficie
marina pueden orientar sobre la naturaleza ms o menos litoral y ocenica de estos
pases.

Las caractersticas de las costas orientales, mucho ms recortadas, difieren de las
occidentales debido a la cercana presencia de la Cordillera de los Andes. Tambin por esa
razn la llanura terrestre cuaternaria y la plataforma marina hasta la isbata 200 metros es
ms considerable en los pases de la banda atlntica.

c) La orientacin de las costas latinoamericanas en el sentido de los meridianos, 30
latitud Norte y 55 latitud Sur, explica que se encuentren la mayor parte de los
ecosistemas costeros. Por eso estn muy bien representados desde los tpicamente
tropicales hasta los de ambiente fro, pasando por los ridos y templados: manglares,
marismas, arrecifes de coral, praderas de fanergamas, ecosistemas propios de desierto
costero... (MORELLO, 1984; MATTEUCCI, SOLBRIG, MORELLO y HALFFER,
2000). Otros fenmenos naturales como el sistema de corrientes ascendentes de

21

Humboldt proporciona a las costas pacficas una riqueza pesquera considerable (Cuadro
3).

Cuadro 3. Distribucin de algunos ecosistemas
y recursos naturales en el litoral latinoamericano

Manglar*,
miles has.
Ecosistemas ms significativos
Grandes
pesqueras
Recursos
energticos
Mxico 1.420
Lagunas costeras, arrecifes de
coral
No S
Amrica
Central
571 Arrecifes de coral, estuarios No No
Amrica
Caribe
783
Arrecifes de coral, praderas de
fanergamas
No No
Amrica
del Sur
4.064 Estuarios, bosques costeros
Si (Per, Chile,
Argentina)
S (Venezuela,
Brasil)
Fuente: Elaboracin propia. * Instituto Mundial de Recursos (1996).

d) La trascendencia de algunos ecosistemas, como el manglar, es indudable por varias
razones: una de ellas radica en los servicios que proporciona a la sociedad humana: banco
gentico, defensa de la costa, alimentos... (LUGO, 1999). Por otra parte, no debe
olvidarse que el manglar latinoamericano con alrededor de 6,8 millones de has., supone la
mayor concentracin de dicho ecosistema en el planeta: casi el 40% de los ms de 17
millones de has. de manglar existente en el mundo, estn en nuestro mbito de estudio.
Brasil, Mxico, Venezuela, Cuba y Colombia poseen buena parte de dicha riqueza natural.

e) El subsistema fsico y natural latinoamericano precisa tambin un breve comentario
acerca de los fenmenos naturales que se observan. Su importancia no proviene slo de la
necesidad del conocimiento cientfico de estos fenmenos: es, sobre todo, su repercusin
en la seguridad de las personas y de los bienes materiales lo que justifica su inclusin
como asunto de inters (CEPAL, 1999 b). Pero tales repercusiones en el subsistema social
y econmico es, precisamente lo que convierte a estos fenmenos naturales en desastres
naturales. As, las inundaciones provocadas por El Nio en las costas pacficas de Per,
Ecuador y Mxico (en los estados de Oaxaca y Guerrero) en 1997, el devastador huracn
Mitch en 1998, que arras Honduras y Nicaragua, o las lluvias torrenciales de Venezuela
de 1999-2000, que causaron decenas de miles de muertos y billones de dlares en prdidas
materiales, o las sequas que asolaron el nordeste brasileo y Uruguay, son buena prueba
del especial inters que exigen los fenmenos naturales en esta regin.


El subsistema costero social y econmico de
Latinoamrica

Por lo que se refiere al subsistema social y econmico es preciso sealar algunos
aspectos destacados:

a) El poblamiento latinoamericano, como proceso humano de ocupacin, explotacin
y ordenacin del espacio, presenta un modelo urbano y litoral. En efecto, la zona costera
jug un papel de enorme trascendencia en la organizacin territorial derivada del proceso
colonizador. No es casualidad que, al menos en Amrica del Sur y el Caribe, la poblacin
est concentrada en ciudades de municipios costeros. Ello evidencia un fuerte contraste
con las densidades de poblacin del interior. Cabe afirmar incluso, segn se desprende de
las estadsticas de poblacin del Instituto Mundial de Recursos para los ltimos 20 aos
(1980-2000), que la tendencia observada se orienta hacia la progresiva concentracin
demogrfica en las zonas costeras. Los casos de Brasil, Per y Ecuador son los ms
espectaculares.

Los pases sudamericanos, por ejemplo, han casi duplicado su poblacin en
aglomeraciones costeras en las ltimas dos dcadas pasando de 60 a 105 millones de
habitantes (Cuadro 5). Algo parecido ocurre en la Amrica del Caribe y Centroamericana:
De 26 han pasado a 43 millones de habitantes en aglomeraciones costeras. Tambin las
redes urbanas y de comunicaciones viarias, con la excepcin de los pases
centroamericanos que presentan un modelo ms interior de ocupacin, tienen una
menor densidad a medida que se alejan de la costa.

Cuadro 5. Poblacin en aglomeraciones urbanas costeras (1989-2000) Miles
1980 2000 Incremento %
Mxico 6.529 9.501 45,5
Amrica Central 6.248 12.748 104,0
Amrica Caribe 12.729 21.004 65,0
Amrica del Sur 59.553 104.628 75,7
Latinoamrica 85.059 147.887 73,9
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Instituto Mundial de Recursos, 1996

Los ncleos portuarios fueron, y continan sindolo al menos en Amrica del Sur y
del Caribe, verdaderos centros neurlgicos para la poblacin, la industria y la poltica
nacional. No es casualidad que coincidan algunas de las siguientes caractersticas en
bastantes de las ciudades costeras de Latinoamrica: Suele ser una ciudad-puerto o
disponer de una infraestructura portuaria a menos de 50-100 kilmetros, existe una gran
concentracin de poblacin (Buenos Aires, Sao Paulo-Santos, Ro de Janeiro, Santiago-
Valparaso, Lima-Callao, Montevideo, Caracas, Santo Domingo, La Habana, Kingston,
Puerto Prncipe, San Juan de Puerto Rico, etc.), tambin se concentra su capacidad
industrial, el comercio exterior, las decisiones polticas, etc. Mientras la red mundial de

23

ciudades se presenta con caracteres ms continentales, la red urbana de Amrica del Sur
es claramente costera (Cuadro 6).

Cuadro 6. Emplazamiento de las grandes ciudades en 1995
Entre 500.000 y 1.000.000 hab. Entre 1.000.000 y 10.000.000
Regin
Costera No costera Costera No costera
Centroamrica 6 9 3 8
Amrica Sur 17 10 12 10
Mundo 124 214 108 159
Fuente: Instituto Mundial de Recursos (1996)

Algunas de estas grandes ciudades son aglomeraciones que concentran una parte
elevada del total de la poblacin nacional (hasta el 30%). Es decir, el fenmeno
urbanizador se presenta en proporciones muy considerables. En muchos casos el proceso
de ocupacin del espacio suele caracterizarse por ser rpido, espontneo y desordenado.
Ello produce un crecimiento desorganizado que, en numerosas ocasiones, toma forma de
hbitat marginal (favelas, campamentos, ciudades de emergencia...). Incluso es
usual que esta poblacin, el estrato social ms pobre, ocupe en las zonas costeras los
espacios de mayor riesgo natural (reas de inundacin fluvial o marina) o ms insalubres
(reas intermareales o pantanosas). Incluso que constituyan un frente pionero de
transformacin en reas de elevado valor ecolgico (deltas y estuarios, manglares, lagunas
costeras...).

b) El modelo urbano de poblamiento que se ha definido viene acompaado de una
serie de actividades humanas a las que son especialmente sensibles las zonas costeras:
creacin de infraestructuras, industria, turismo, segundas residencias, etc. Y ya no slo se
trata del posible impacto de estas actividades sobre los recursos naturales. Tambin buena
parte del patrimonio cultural se encuentra en las reas litorales. No puede olvidarse, por
ejemplo, que la eficacia del modelo de colonizacin espaol y portugus descansaba, en
gran medida, en una red de fortificaciones que se repartan a lo largo de toda la costa.

Estos fuertes o baluartes defendan las ciudades e instalaciones portuarias que
constituan el vnculo de unin con la metrpoli. Por lo tanto, no es de extraar que, en la
actualidad, la mayora de las ciudades costeras latinoamericanas cuenten con autnticos
tesoros de la arquitectura militar de los siglos XVI a XVIII: La Habana (Cuba), Colonia
de Sacramento (Uruguay), Natal y Cabedelo (Nordeste de Brasil), Cartagena de Indias
(Colombia), San Juan (Puerto Rico), etc.

Tambin el patrimonio cultural de Latinoamrica se encuentra en las costumbres y
tradiciones de su poblacin indgena. En tal sentido las costas caribea, del Golfo de
Mxico, del Sur de Chile y del nordeste de Brasil son especialmente ricas y diversas. Sus
modos de vida, muy dependientes de los recursos marinos y costeros, constituyen una
referencia muy especial de patrimonio cultural.

c) Las infraestructuras, o la carencia de stas, suponen otro aspecto importante en la
caracterizacin de las reas costeras latinoamericanas. Por un lado, muchas de la

infraestructuras creadas con objeto de satisfacer las necesidades de transporte terrestre
han causado, debido a que su trazado transcurre muy cerca del borde costero, alteraciones
importantes en la dinmica litoral (ejemplos no faltan en el sistema viario de algunos
pases insulares caribeos, Chile, Uruguay o Brasil).

Por otra parte, destacan las infraestructuras portuarias. En este caso no puede
olvidarse la funcin exportadora de materias primas de muchos pases latinoamericanos.
As se explica que la considerable produccin agrcola, forestal, ganadera, pesquera y
mineral necesite la ampliacin de las facilidades portuarias. En estos momentos, para
algunos pases, la tarea de construccin de este tipo de instalaciones es un asunto
prioritario. Brasil, Chile o Venezuela, por ejemplo, necesitan mejorar urgentemente su
sistema portuario si quieren seguir con el ritmo de crecimiento de sus exportaciones.

Por lo que se refiere a las infraestructuras de saneamiento y depuracin de aguas
residuales, su ausencia ha determinado la aparicin de verdaderos focos de degradacin de
la calidad de las aguas costeras. La rapidez del crecimiento de los grandes centros urbanos,
la creacin de polos industriales sin control de vertidos, el desarrollo de polos tursticos
sin estaciones depuradoras de aguas residuales, la alteracin de los canales de circulacin
de agua en manglares o marismas, o una agricultura que cada vez utiliza en mayor medida
fertilizantes, pesticidas, etc. son los principales factores de contaminacin de ros,
estuarios, bahas, lagunas y aguas costeras. As, las Bahas de La Habana, de San Juan de
Puerto Rico, de Guanabara, de Cartagena de Indias, el Lago Maracaibo o el Ro de La
Plata figuran entre los principales objetivos de la poltica ambiental nacional e
internacional.

Las actividades econmicas que consideramos de mayor trascendencia en
Latinoamrica, y que ms afectan al espacio litoral o a sus recursos son, entre otras, las
siguientes: minera, pesca, acuicultura, industria y turismo. La mayora se vincula a
procesos de exportacin y, por tanto, constituyen actividades estratgicas en la obtencin
de divisas.

d) La minera, en la cual se incluye la extraccin de petrleo, tiene un gran significado
en el litoral latinoamericano por dos razones: La primera es que produce un impacto
directo en las zonas costeras en las que se desarrolla (minera de carbn en Brasil, bauxita
en Surinam y Guyana, de cobre en Chile, de petrleo en Venezuela y Mxico...). La
segunda, como ya comentamos, es que justifica la construccin de nuevas instalaciones
portuarias o la ampliacin de las ya existentes.

e) La pesca extractiva artesanal es una de las actividades de mayor trascendencia para
la poblacin costera local. Supone una fuente de alimento y trabajo casi insustituible. En
Centroamrica, por ejemplo, WINDEVOXHEL ET AL. (1997) sealan que genera
alrededor de 200.000 empleos y contribuye al mantenimiento de comunidades locales e
indgenas de la regin (250.000 miskitos, kunas y garfunas). En trminos parecidos puede
hablarse de lo que ocurre en el nordeste de Brasil o en las costas chilenas. El aspecto ms
relevante para la pesca artesanal latinoamericana est relacionado con la disminucin de
las capturas; sobre todo en especies de alto valor aadido (camarn, langosta, caracol,

25

etc.). Dicha reduccin se relaciona, sobre todo, con la sobreexplotacin de algunas
especies y la contaminacin de las aguas litorales.

La pesca de altura tambin es importante para algunos pases de la regin. De forma
muy especial para Per y Chile. Estos dos pases, que ocuparon en 1993 el tercer y cuarto
puesto en el ranking mundial, capturaron 8,5 y 6 millones de Tm. respectivamente (FAO,
1995). Tales capturas supusieron el 15% del total de las pesqueras del planeta con una
flota que apenas supera el 1% del nmero de buques y el 3% del Tonelaje de Registro
Bruto (TRB).

f) Tambin el desarrollo de la acuicultura muestra una de las facetas ms negativas en
la gestin de los recursos costeros. Y ello no se explica porque la regin sea una potencia
en acuicultura: Segn la FAO (1995) ningn pas latinoamericano aparece entre los 10
principales productores del mundo.

La razn obedece a que el cultivo de la tilapia o del camarn, por ejemplo, suele
llevarse a cabo en reas de manglar. stas son previamente deforestadas y transformadas
en estanques para la acuicultura. Por otra parte, es interesante conocer que ms del 90%
de la produccin se destina al mercado exterior. Ello implica que estamos ante otra
actividad econmica que genera divisas y de forma muy rpida: bastantes empresas
recuperaron toda la inversin en slo uno o dos aos. Y eso que en algunos pases casos
como Ecuador (COELLO ET AL., 1995) al menos la mitad de las camaroneras son de
tipo extensivo y no utilizan la tecnologa necesaria para el cultivo intensivo o semi-
intensivo.

Segn WINDEVOXHEL ET AL. (1997), a mediados de la dcada anterior en
Centroamrica haba casi 28.000 has dedicadas a camarn blanco (Penaeus sp.). Honduras
concentra ms de la mitad de la superficie de este cultivo y del tonelaje producido.
Ecuador es el caso ms destacado de Amrica del Sur. Al inicio de la dcada de los
noventa las camaroneras producan casi 120.000 Tm., utilizando cerca de 150.000 has. De
stas, casi el 10% eran ilegales (COELLO ET AL., 1995). El desastre ecolgico originado
en este pas, de proporciones mayores que los de Honduras o Panam, se observa en
buena parte de los estuarios y lagunas de la costa ecuatoriana. OLSEN ET AL. (1995),
indican que en apenas veinte aos (1969-1991) los estanques camaroneros fueron
responsables de la prdida del 20% del manglar ecuatoriano y del 88% de las salinas: En
total cerca de 90.000 has.

g) Los niveles de industrializacin de Latinoamrica no son todava muy elevados. No
obstante, la localizacin de la actividad transformadora es de gran trascendencia para
comprender el deterioro de algunos recursos costeros; especialmente la calidad de las
aguas. Ya se ha comentado un hecho significativo: la localizacin de las reas industriales
suele coincidir con las regiones urbanas costeras. El eje industrial ms importante de
Latinoamrica transcurre entre los polos de Ro de Janeiro, Sao Paulo, Santos, Curitiba,
Porto Alegre y Buenos Aires. Las industrias bsicas, en especial la qumica y la
petroqumica, arrojan a las aguas litorales buena parte de sus vertidos sin depurar.


h) El turismo costero es una de las actividades econmicas que mayor dinamismo
presenta en Latinoamrica. Todava no puede hablarse de un destino que capte un
porcentaje importante del mercado mundial. Los pases ms destacados (Cuba, R.
Dominicana, Costa Rica, Brasil, Mxico) se mueven en torno a cifras modestas; entre uno
y dos millones de turistas extranjeros al ao.

El rea del Caribe Insular y la Pennsula de Yucatn se han consolidado durante los
aos 90 como un destino turstico internacional. Los capitales extranjeros, entre los que
destacan el espaol y el estadounidense, han invertido grandes cantidades en promover
complejos vacacionales. Las reas elegidas tienen algo en comn: son de considerable
calidad ambiental y muy frgiles al mismo tiempo. Lagunas costeras, playas arenosas y
arrecifes de coral ofrecen la imagen paradisaca que se le transmite al turista europeo o
norteamericano.

De esta manera Varadero y Cayo Coco en Cuba, Cancn y la Riviera Maya en Mxico,
Puerto Plata, Playa Bvaro o La Romana en la Repblica Dominicana, Isla de Margarita
en Venezuela, cualquiera de las Bahamas o de las Pequeas Antillas, son topnimos casi
familiares en la oferta procedente del Caribe. En Amrica del Sur, sobresalen destinos
tursticos como los de Punta del Este en Uruguay, Mar del Plata en Argentina, Valparaso
y Via del Mar en Chile, Florianpolis y Ro de Janeiro en Brasil, Islas Galpagos en
Ecuador. Exceptuando a los dos ltimos, cabe considerar a estos destinos como reas
tursticas orientadas hacia el mercado regional.

Durante la dcada anterior casi todos los gobiernos han concedido prioridad a la
poltica turstica. Lo justifica el hecho de ser un conjunto de actividades que genera una
importante cantidad divisas. Ello tambin explica, aunque no justifica, que se haya puesto
a disposicin de las grandes empresas transnacionales valiossimos recursos naturales; no
siempre con las garantas mnimas de respeto al entorno.

Esta dcada tambin ha consolidado otras modalidades de turismo costero: deportivo,
buceo y fotografa submarina en arrecifes de coral, observacin de aves y mamferos
marinos, etc. Pases como Costa Rica y Belice promocionan de forma especial este
segmento del mercado. Baha de Saman en la R. Dominicana y Pennsula Valds en
Argentina destacan en la observacin de los juegos nupciales de ciertas especies de
ballenas, el gobierno chileno se esfuerza en promover las bellezas escnicas de Tierra del
Fuego, Chilo, la Patagonia o el desierto de Atacama...

Todo lo anteriormente expuesto nos puede llevar a una conclusin: es muy probable
que la presin a la que histricamente ha estado sometido el litoral latinoamericano tienda
a ser mayor. La razn obedece, por un lado, a la actual distribucin espacial de la
poblacin y de las actividades econmicas tradicionales (pesca, industria...). Por otro, a la
dinmica demogrfica propia de las zonas costeras y a la expansin de las nuevas
actividades (acuicultura, turismo...).


27

El subsistema costero jurdico y administrativo de
Latinoamrica

Finalmente, conviene abordar algunos aspectos del subsistema jurdico y
administrativo. Con ello se pretende conocer, de forma muy elemental, la organizacin
institucional que afecta a la gestin costera. En primer lugar, destaca la poltica llevada a
cabo en los diferentes pases latinoamericanos respecto a estos espacios y recursos. En
efecto, la poltica de muchos gobiernos se ha caracterizado histricamente por no prestar
demasiada atencin a los asuntos marinos y costeros. Si en alguna ocasin el mar ha
tenido importancia en el esquema poltico, ha sido por su trascendencia estratgica y
defensiva; no por su potencial de desarrollo. Y no debe olvidarse que una poltica de
gestin costera debe estar pensada para ser insertada en la estrategia general de desarrollo
sostenible de cada pas (ARTIGAS, 1997). En general, han sido pases de polticas de
tierra adentro; de mirada continental. Por otra parte, es necesario comprender la
actitud de los gobernantes si se tiene en cuenta que Amrica Latina, todava hoy, es un
subcontinente que no est completamente ocupado o explotado.

En cualquier caso, lo anteriormente descrito no deja de ser una paradoja; recurdese la
estructura territorial de la poblacin y de la economa latinoamericana, sobre todo la de
Amrica del Sur. Tambin conviene reconocer un cambio sustancial (igual que en otros
muchos pases del mundo) en la ltima dcada del siglo XX. Durante este perodo de
tiempo varios gobiernos han puesto en prctica, o han iniciado, polticas institucionales
encaminadas a mejorar las prcticas de gestin del espacio y de los recursos costeros.
Tales polticas se manifiestan en forma de leyes, programas de accin, creacin de nuevas
instituciones pblicas, comisiones interministeriales, etc.

Donde primero se observa un cambio de esta naturaleza es en la propuesta o
aprobacin de una normativa especfica. Los ejemplos citados en el Cuadro 7 son
ilustrativos.

Cuadro 7. Iniciativas normativas vinculadas a la gestin de la zona costera
Pas Ley o Normativa Entrada en vigor o propuesta
Venezuela Ley de Zonas Costeras 2001 (en vigor)
Brasil
Resolucin 005 Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro II
1997 (en vigor)
Ecuador
Decreto Ejecutivo 375 creacin del Programa de Manejo
de Recursos Costeros
1988
Cuba Decreto-Ley 212 de Gestin de la Zona Costera 2002 (en vigor)
Chile
Decreto Supremo 475, Poltica Nacional de Uso del
Borde Costero del Litoral de la Repblica
1994 (en vigor)
Colombia
Poltica Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible
de los espacios ocenicos y las zonas costeras
2000 (en vigor)
Uruguay Poltica nacional del espacio costero Proyecto de Decreto (2002)
Fuente: Elaboracin propia.

Un comentario interesante respecto de estas iniciativas legislativas tan especficas es el
siguiente: varias se inician despus de acuerdos de cooperacin internacional. Es decir,
debemos reconocer una evidente influencia exterior en este proceso de cambio. Conviene
tener en cuenta, por ejemplo, el papel desempeado por el Banco Mundial en el caso de
Brasil, el de la Agencia de Desarrollo Internacional de Estados Unidos en el de Ecuador o
el de la Direccin General de Costas espaola en el de Cuba.

Tambin la mejora de la legislacin general, tanto ambiental como sectorial, ha
fortalecido las posibilidades de gestin del espacio y de los recursos costeros. Bastantes de
las leyes que regulan la gestin de la pesca, los espacios naturales protegidos, el impacto
ambiental o el uso del suelo han sido aprobadas en varios pases a lo largo de los 90.

Adems de los instrumentos jurdicos mencionados no puede olvidarse uno de los
principales: los bienes de dominio pblico. En efecto, la mayora de los sistemas jurdicos
latinoamericanos son herederos de la tradicin del derecho romano. Su origen, una vez
ms, est en el proceso de colonizacin. Por lo tanto, los espacios marinos, los
intermareales y los terrestres hasta una determinada distancia de la mxima lnea de
pleamar tienen esa categora. Aunque reciben nombres diferentes, el concepto al que se
refieren es muy parecido: Bienes de Dominio Pblico (Argentina), Bienes de la Unin
(Brasil), Bienes de Uso Pblico (Colombia), Bien Nacional de Uso Pblico (Chile), Zona
Federal Martimo Terrestre (Mxico)...

Desgraciadamente, la eficacia de la Administracin Pblica en la gestin y
conservacin de ese patrimonio casi siempre ha dejado mucho que desear. Especialmente
en la dcada neoliberal de los 90, durante la cual el trmino privatizacin se ha utilizado
quizs con demasiada frecuencia. En la mayora de las ocasiones se trata de algo ms
importante que una simple venta o prdida de patrimonio pblico. En Nicaragua, por
ejemplo, la propiedad de las tierras comunales afecta de forma directa y dramtica a la
vida de las comunidades indgenas. En Colombia, STEER et al. (1997) resaltan los
procesos de degradacin natural y las consecuencias sociales originadas por la apropiacin
indebida de playas o la destruccin de cinagas y lagunas costeras.

Desde el punto de vista institucional es preciso destacar un aspecto de inters: la
Armada suele estar muy presente en las iniciativas de gestin costera. En algunos pases
(Brasil, Chile,...) se ha observado que la Marina de Guerra, o alguna institucin
dependiente, se vincula, sobre todo en las primeras etapas, a los Planes o Programas de
Manejo Costero. Posteriormente el Ministerio de Medio Ambiente o la Secretara de
Recursos Naturales se hace cargo de los trabajos. En otros casos la Armada preside la
Comisin Interministerial correspondiente (R. Dominicana).

La organizacin administrativa descansa en dos escalas bsicas: la nacional y la local.
La primera es la ms importante de cara a la gestin de la costa y sus recursos. La segunda
suele ser responsable, sin fortuna en bastantes ocasiones, de la planificacin y gestin de
los usos del suelo. Dicho esquema administrativo se hace ms complejo en pases como
Brasil, Mxico o Argentina, por ejemplo, que cuentan con una escala intermedia:
Estadual, Estatal y Provincial respectivamente. Cuando existe, bastantes de las

29

competencias ambientales residen en esta escala de gestin. Durante la dcada de los
noventa la reduccin de los gastos del Estado Federal argentino, por ejemplo, llev a
transferir ms competencias a esta tercera escala pero sin hacer lo mismo con los fondos
necesarios.

Entre los instrumentos especficos de gestin de espacios y recursos costeros y
marinos pueden citarse las reas Protegidas. Segn datos ofrecidos por KELLEHER,
BLEAKEY Y WELLS (1995), existen alrededor de 134 reas Marinas (AMP) y 190
Costeras Protegidas (ACP). De especial trascendencia resulta el mbito caribeo para las
reas marinas y el Atlntico Sur para las costeras (Cuadro 8).

Cuadro 8. reas Marinas y Costeras Protegidas (AMP)
Regin marina Nmero de AMP Nmero de ACP
Cuenca del Caribe 96 58
Atlntico Sur 19 98
Pacfico Sudeste 19 34
Total Latinoamrica 134 190
Fuente: KELLEHER, BLEAKEY y WELLS (1995)

Sin embargo, segn el Instituto de Recursos Mundiales (1996), desde el punto de vista
de la superficie marina y costera protegida, la importancia de Amrica del Sur es
sobresaliente (casi 25 millones de has.) respecto de Amrica Central y Caribe (cerca de 2
millones de has.). La explicacin reside en la poltica seguida por dos pases, Chile (10
millones de has.) y Ecuador (9 millones de has), en relacin con sus caladeros.

A pesar de que tienen un gran significado en las estructuras jurdicas latinoamericanas,
su eficacia es muy desigual y, en general, dejan mucho que desear. Sobre todo porque en
bastantes ocasiones todo consiste en la declaracin formal de un estatus administrativo
para un espacio determinado. En cualquier caso, es necesario destacar que los ecosistemas
tericamente protegidos suelen coincidir con hbitats crticos, de gran biodiversidad, muy
frgiles o ambientes muy amenazados por la actividad humana: manglares, arrecifes de
coral, lagunas costeras, marismas, ambientes sumergidos (praderas de fanergamas)...

Problemas de la gestin integrada en las zonas costeras
latinoamericanas

No deben confundirse los problemas que afectan al espacio y a los recursos litorales
con los propios de la gestin costera. La contaminacin de las aguas, la destruccin de
hbitats crticos, la utilizacin de tcnicas inapropiadas en la explotacin de ciertos
recursos naturales, la sobreexplotacin pesquera, la degradacin del paisaje, la apropiacin
indebida de bienes de uso pblico o la erosin, por citar slo algunos ejemplos, forman
parte del primer grupo. Pero no debe olvidarse que algunos de ellos son consecuencia del
modelo de gestin actualmente vigente.


En trabajos anteriores se ha insistido suficientemente en el concepto gestin
integrada de la zona costera (BARRAGN, 1994). A pesar de ello recordamos que se
trata de un proceso pblico de administracin, participativo y descentralizado, que trata
de conservar los recursos del espacio litoral al tiempo que mejora la calidad de vida de la
poblacin. A continuacin se van a describir, de forma muy sinttica, los principales
problemas observados en la gestin costera en Latinoamrica.

a) No existe un nivel adecuado de concienciacin pblica sobre la problemtica de las
costas. Apenas existe una minora que tiene conciencia real de los problemas y su
trascendencia. Este foco minoritario suele concentrarse, adems de los usuarios afectados,
alrededor de las universidades o centros de investigacin y de los grupos ecologistas.
Buena prueba de ello es que slo unos pocos pases (Cuba por ejemplo), disponen de
estrategias para paliar los desastres originados por fenmenos naturales (RODRGUEZ,
1998, PNUD, 1998).

b) Lo anterior explica, en parte, el hecho de que en muchos pases no haya habido
poltica costera hasta fechas muy recientes. Incluso todava no existe de forma
institucionalizada en Per, Venezuela, Mxico, R. Dominicana, etc.

c) Otro de los problemas ms comunes de la gestin integrada se relaciona con el
conocimiento de los recursos y procesos costeros. La informacin que proviene de los
organismos cientficos es muy reducida, pues su sistema de investigacin es dbil. Muchas
veces no se tiene un buen conocimiento de las costas nacionales; tanto desde el punto de
vista fsico y natural como social y econmico. En otras ocasiones se trata de que no
existe una transferencia de conocimiento hacia los rganos de decisin.

A pesar de lo expuesto, en algunos pases existen institutos o departamentos
universitarios con tradicin en lneas de trabajo relacionadas con los recursos costeros y
marinos: INVEMAR en Colombia, Facultades de Ciencias del Mar o Departamentos de
Oceanografa en Chile, Brasil, Costa Rica, etc. No obstante, muchos de estos centros de
investigacin estn poco dotados de recursos. Ello implica que su papel en la gestin
costera todava puede ser ms importante.

d) La formacin de los funcionarios y tcnicos es demasiado sectorial y convencional
(bilogos, economistas, ingenieros...). No suele existir una lnea de formacin
especficamente diseada para la gestin integrada de zonas costeras. La dependencia
formativa externa se evidencia a partir del siguiente hecho: casi todos los programas
nacionales de gestin costera iniciados en los 90 necesitaron asesoramiento de expertos
extranjeros (canadienses y espaoles en Cuba, estadounidenses en Ecuador, Chile y Brasil,
daneses y holandeses en Nicaragua, etc.)

Ello trae consigo una consecuencia de especial trascendencia: Las instituciones que se
hacen cargo de dicho asesoramiento son extremadamente diversas. Gubernamentales y no
gubernamentales, europeas y norteamericanas, vinculadas a bancos internacionales (Banco
Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo), a ONGs (IUCN), a Naciones Unidas
(Programa para el Desarrollo y Medio Ambiente, Programa Train Sea Coast), a agencias

31

nacionales de cooperacin internacional (DANIDA; USAID, la alemana GTZ...), a
universidades (de Rhode Island...), etc. Por otra parte, la accesibilidad a la formacin
exterior est limitada debido a que el idioma que prevalece en las universidades
extranjeras especializadas en gestin costera no es el espaol ni el portugus.

e) Falta eficacia institucional en las iniciativas de gestin integrada. Las causas son
diversas: no suelen existir mecanismos de coordinacin entre las diferentes
administraciones pblicas; no est generalizada la cultura del seguimiento y evaluacin en
los proyectos; la implantacin de las innovaciones en la gestin pblica es
extremadamente lenta; la mayora de los programas de gestin costera no tienen
asegurada la continuidad en sus fuentes de financiacin (por eso se interrumpen los
procesos, no se consolidan los equipos tcnicos, etc.)...

f) La etapa neoliberal que se ha consolidado en los aos 90 en ciertos pases
latinoamericanos constituye un factor negativo para la gestin integrada. sta, que es una
funcin pblica, desaparece cuando el Estado reduce su capacidad de actuacin. En
cambio, para las empresas mejoran las condiciones de explotacin de los recursos
naturales. De esta manera el beneficio particular, el corto plazo y la visin sectorial se
enfrentan, con ventaja, al bien comn, al largo plazo y a una visin interrelacionada de las
cosas. Recordemos que estas ltimas constituyen tres de las caractersticas esenciales de la
gestin integrada de las reas litorales.

g) La gran dependencia exterior que desde el punto de vista econmico sufre
Latinoamrica da lugar a una gran presin sobre los recursos de exportacin. Slo en
este contexto de consecucin rpida de divisas y de Estado permisivo puede entenderse lo
que ha ocurrido: Con los grandes bancos de pesca, con la destruccin del manglar para la
instalacin de camaroneras, con la degradacin de tramos costeros que albergan proyectos
tursticos que no son capaces de prosperar en los pases de donde proceden los capitales...

h) No abundan los instrumentos normativos ni las instituciones especficamente
destinadas a la gestin costera.

i) No existe una cultura de coordinacin y cooperacin entre instituciones pblicas y
entre las pblicas y las privadas. En general, salvo unas pocas excepciones, los diferentes
agentes institucionales (polticos, sociales, econmicos y los pertenecientes al sistema
cientfico-tcnico), suelen trabajar por separado en los problemas y conflictos de la zona
costera.

j) La sociedad tampoco est bien articulada. La acumulacin de ms riqueza en un
menor nmero de personas es un proceso que se ha acentuado en los 90. Las clases
medias han sido las ms perjudicadas (y eran las mejor concienciadas sobre ciertos
problemas ambientales). Por lo tanto, la diferencia social es cada vez mayor. Con este
panorama general es difcil esperar avances notables en la participacin pblica.

k) No hay redes latinoamericanas que aborden la mejora de la gestin costera
(CEPAL-1997 A, y 1999 A), o estas son embrionarias. Esto es perfectamente

comprensible en un subcontinente que, a lo largo de su historia, no se ha caracterizado
por el xito de sus iniciativas de integracin regional. Tampoco es frecuente la
cooperacin Sur-Sur en la gestin costera. Y es significativo pues algunos pases la
practican fuera de las fronteras americanas (Brasil respecto al Programa de Gestin
Costera de Mozambique, por ejemplo).

Los proyectos que superan la escala nacional son de gran inters para la ordenacin
del litoral. Entre otros, cabe citar algunos patrocinados por Naciones Unidas: Estrategia
de intervencin para las aguas costeras del Atlntico Sudoeste y Costas Adyacentes
(1980), Proyecto Regional de manejo ambiental de Bahas y Zonas Costeras en el Gran
Caribe (1990), Fuentes de Contaminacin de Origen Terrestre en la Regin del Gran
Caribe (1994). Tambin se constatan algunas iniciativas de carcter cientfico como la
llevada a cabo por la Universidad de Miami, sobre El ecosistema del manglar en Amrica
Latina y la Cuenca del Caribe: su manejo y conservacin (SUMAN, 1994). O proyectos
de gestin costera que, aunque patrocinados por la Oficina de Desarrollo Internacional de
EEUU (USAID), son llevados a la prctica por la Universidad de Rhode Island (junto a
WWF y The Nature Conservancy). Este ltimo ejemplo, denominado PROARCA-
COSTAS, se apoya en casos muy locales de gestin costera en Belice, Honduras,
Nicaragua y Panam. Aqu el protagonismo de las ONGs, de la capacitacin local y de la
difusin de la informacin son muy importantes. (WINDEVOXHEL ET AL, 1997)

Geografa latinoamericana de la gestin integrada de
zonas costeras

Un informe de la CEPAL de 1990 ofreca un panorama muy pobre sobre la situacin
de la gestin costera en Latinoamrica. Pocos pases, aparte de Brasil y Costa Rica, podan
describir iniciativas integradas en la escala nacional que llevaran algn tiempo
desarrollndose.

GUBBAY (1996) y CICIN-SAIN & KNECHT (1998), con datos procedentes del
trabajo de SORENSEN (1993), resumen la situacin de Latinoamrica de la siguiente
manera: de los 26 pases del Caribe al menos 8 tienen iniciativas institucionales o realizan
esfuerzos de gestin integrada; de los 7 de Amrica Central 4 desarrollan algn tipo de
instrumento; de los 11 Estados litorales de Amrica del Sur slo a 5 se les reconoce su
esfuerzo de gestin integrada.

La informacin anterior es preciso interpretarla con cautela. El nivel que ha alcanzado
la gestin costera en Brasil y Colombia, por ejemplo, son muy diferentes. Mientras el
primero, despus de ms de diez aos de trabajo, ha empezado la segunda generacin de
su Programa Nacional de Gestin Costera, el segundo no tiene diseado en estos
momentos su Programa Nacional. Y ambos estn dentro del mismo grupo de pases que
realizan esfuerzos de gestin integrada.


33

A continuacin proponemos la agrupacin de los distintos pases latinoamericanos
segn su nivel nacional de desarrollo en la gestin costera. Es evidente que existen
obstculos muy considerables para ser precisos y objetivos en el ejercicio que se desarrolla
en las pginas siguientes. La escala de trabajo elegida y la dificultad para evaluar los
resultados de los esfuerzos de cada pas pueden relativizar o cuestionar los resultados. No
obstante, la aproximacin que se pretende, adems de ofrecer una nueva dimensin
territorial de la cuestin, facilita el debate y la discusin sobre el modelo de gestin
costera en una parte importante del mundo.

Alguno de los criterios especficos que se han tenido en cuenta para esta primera
aproximacin nacional son: existencia de poltica costera, normativa e instituciones
especficas, desarrollo de planes o programas, recursos financieros de procedencia interna,
formacin tcnica, asesoramiento externo, descentralizacin administrativa de la gestin
costera, poltica cientfica, creacin de rganos de coordinacin administrativa y sectorial,
organizacin de equipos multidisciplinares en las instituciones pblicas, tiempo de
desarrollo de las iniciativas, experiencias de escala inferior a la nacional.

Los criterios utilizados en el proceso de agrupacin son los siguientes:

A) Pases en una etapa de "transicin" a la gestin integrada. En este grupo hemos
incluido aquellos pases en los que se ha observado una parte importante de los criterios
especficos mencionados. Estos tienen trascendencia institucional en la escala nacional y
tambin un cierto grado de consolidadcin en el tiempo. Existen estructuras organizativas
y administrativas con cierto grado de complejidad. Tiene una base consistente para llegar
a la madurez en el proceso de gestin integrada (Brasil, Costa rica y Puerto Rico).

B) Pases en una etapa "inicial" a la gestin integrada. En este grupo hemos incluido
aquellos pases en los que se han observado slo algunos criterios especficos o se ha
comprobado que existen iniciativas de inters en la escala nacional o regional. stas no
tienen todava una gran trascendencia institucional o no estn suficientemente arraigadas
en el tiempo. No existen estructuras organizativas y administrativas complejas, pero se
dan algunas condiciones imprescindibles para avanzar hacia un grado ms complejo en el
proceso de gestin integrada (Mxico, Belice, Ecuador, Chile, Colombia, Uruguay,
Venezuela, Cuba...).

C) Pases en una etapa "preinicial" a la gestin integrada. En este grupo se han incluido
aquellos pases en los que apenas existen criterios especficos o iniciativas concretas para
la gestin costera. Si existen, estn dentro del mundo acadmico o no han tenido gran
trascendencia institucional. A veces se limitan a algn sector de actividad o problema
concreto. Son los pases que ms apoyo necesitan para mejorar su nivel de desarrollo de
gestin costera (Argentina, Venezuela, Per, Nicaragua, R. Dominicana, Guyana,
Surinam, Hait, la mayora de las Pequeas Antillas...).

Esta clasificacin inicial no es esttica. Todo lo contrario: el carcter dinmico se
presenta cuando en un pas aparecen nuevas circunstancias que alteran la situacin
analizada. Por ejemplo, la gran crisis ecuatoriana de finales de los noventa puede justificar

su inclusin en una etapa menos avanzada de la que estaba hace algunos aos. Y al
contrario: cuando en la dcada estudiada en un pas se observan avances importantes y
una tendencia positiva, puede estar justificada su inclusin en un determinado nivel.

Pases en una etapa de "transicin" a la gestin integrada

En este apartado destacamos de una forma especial el caso de Brasil, que tambin ha
atrado nuestra atencin en trabajos anteriores (BARRAGN, 2001). El vigente Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC o GERCO) tiene su origen en la creacin
de la Comisin Interministerial para los Recursos del Mar (CIRM), sobre la mitad de los aos
setenta. En 1990 el Banco Mundial inicia una prueba con seis estados costeros para
implantar el PNGC. Dos aos antes, el Parlamento Federal aprobaba una ley especfica de
gestin costera. A partir de entonces se inicia una etapa muy intensa de trabajo que ha
durado diez aos (MORAES, 1995 y 1999).

Afortunadamente, hemos podido tener un conocimiento muy cercano de la
experiencia brasilea. Las visitas a siete Estados costeros (de los 17 existentes) y las
entrevistas con tcnicos y polticos responsables de los rganos ambientales federales y
estatales de So Paulo, Ro de Janeiro, Alagoas, Paraba, Santa Catarina, Ro Grande do
Norte y Cear (1995, 1996 y 1999) nos han permitido un buen nivel de entendimiento del
programa brasileo. Tambin nuestra participacin en alguno de los Encuentros
Nacionales de Gestin Costera (ENCOGERCO), en el que todos los Estados implicados
exponen y evalan la situacin de sus respectivas tareas, nos concedi la oportunidad de
ser testigos de la evolucin del Plan Nacional de Gestin Costera. (PNGC).

La conclusin general a la que puede llegarse en principio es que Brasil dispone en la
actualidad de uno de los sistemas ms avanzados de gestin costera de Latinoamrica,
aunque esto no significa necesariamente eficacia. Las razones en que es fundamentada
esta opinin son las siguientes: 1) desde hace casi dos dcadas vienen desarrollando
polticas concretas sobre gestin costera; 2) disponen de legislacin especfica para la
gestin costera en la escala federal (incluso los parlamentos de algunos estados han
aprobado tambin una legislacin especfica para la gestin costera o estn con proyectos
de ley para hacerlo como en Sao Paulo, Santa Catarina...); 3) existe un reparto de
responsabilidades sobre la gestin costera en las tres escalas territoriales (federal, estatal y
municipal); 4) poseen una estructura administrativa especfica y permanente para la
gestin costera en casi todos los estados; 5) han creado equipos multidisciplinares
estatales vinculados al programa nacional; 6) realizan encuentros peridicos cada dos aos
para evaluar el avance de cada estado en el programa cuyos resultados son publicados; 7)
han confeccionado materiales escritos sobre aspectos metodolgicos, sectoriales,
instrumentales, etc.;

A continuacin se sealan, de forma breve, algunos de los principales problemas
detectados en el proceso de implantacin del GERCO. Entre ellos cabe destacar los
relacionados con: 1) la falta de homogeneidad en la metodologa empleada por algunos
Estados; 2) escasa informacin disponible; 3) los reducidos recursos tcnico-financieros;

35

4) los equipos tcnicos. ( a) Acusada desigualdad en el tamao, b) Necesidad de equilibrar su
composicin y especializacin, c) Conveniencia de asegurar, en lo posible, la continuidad del personal, d)
Deficiencias en el sistema de control y evaluacin del trabajo); 5) el desigual apoyo o respaldo
poltico en algunos estados; 6) la compleja estructura jurdica; 7) la eficacia de la
coordinacin federal; 8) la falta de integracin intersectorial; 9) la diferencia que se
establece entre dos grupos de estados: los que avanzan a buen ritmo en los trabajos de
implantacin del GERCO y los que se quedan retrasados.

Por ltimo, es conveniente subrayar que el principal problema que aqueja en estos
momentos al Programa Nacional de Gestin Costera es de carcter econmico y
financiero. En efecto, entre 1997 y 2000 poco se ha podido avanzar a pesar de haberse
aprobado una segunda versin: el PNGC II. Esta nueva generacin del GERCO se
interesa de forma especial por algunos aspectos muy concretos: 1) la redefinicin de los
lmites del rea costera, 2) el reparto de competencias en los tres niveles administrativos
principales. Respecto del primero se flexibilizan los criterios de delimitacin y, por tanto,
aumenta el nmero de municipios costeros. Para lo segundo se precisa algo ms de
manera que cada escala administrativa (federal, estatal y local) tiene ahora un marco de
referencia mejor definido.

Costa Rica inicia hace ms de dos dcadas una serie de acciones encaminadas a
proteger su espacio y recursos costeros. La Ley n 6043, sobre regulacin de la Zona
Martima y Terrestre, supone un hito en la historia reciente del espacio litoral
costarricense. Su programa de manejo costero intent promover la gestin integrada a
travs de varias lneas estratgicas que lleva desarrollando desde hace aos: ha mejorado el
conocimiento de los recursos costeros, ha desarrollado planes reguladores de usos del
suelo, ha diseado una poltica de concesiones y establecido una serie de medidas de
control y vigilancia. En estos momentos lidera la Red Alfa para gestin costera. Este
proyecto, financiado por la Unin Europea, se lleva a cabo junto a otras universidades
latinoamericanas y europeas. LEMAY (1998) tambin sita a Costa Rica entre los pases
donde la gestin costera se ha desarrollado ms.

El caso de Puerto Rico se explica porque, al ser Estado Libre Asociado a EEUU, se
integra en el sistema federal de planificacin costera de dicho pas. Por lo tanto, se acoge a
los beneficios del Programa Federal de Gestin Costera. A pesar de lo anterior la presin
que ejerce la actividad turstica desborda la capacidad real de gestin de esta isla
(SEGUINOT, 1998)

Pases en una etapa "inicial" de la gestin integrada

El ejemplo de Ecuador es de gran inters. Igual que otras iniciativas de la institucin
estadounidense para la cooperacin internacional (USAID), entre las que cabe citar Sri
Lanka o Thailandia, el pas ecuatoriano es seleccionado para la instauracin de un
Programa de Manejo Integrado de Recursos Costeros bajo la asistencia tcnica de la
Universidad de Rhode Island. Para ello, ambos Gobiernos firman un Acuerdo de
Cooperacin en 1986. La duracin inicial de dicho acuerdo era de cuatro aos pero pudo

prorrogarse otros cuatro (hasta 1994). Es decir, que en la fecha de hoy la experiencia de
Ecuador al respecto supera la dcada. A partir de ste momento el Gobierno ecuatoriano
se hace responsable del mismo con apoyo de Banco Interamericano de Desarrollo (CRC-
URI, 1995).

Los detalles del modelo organizativo que propuso la USAID se pueden encontrar en
MALDONADO Y ARRIAGA (1993) y OLSEN Y ARRIAGA (1995). Al principio se
trabaj desde la escala nacional del gobierno. ste inici el programa a travs del Decreto
Ejecutivo N. 3399. Tal accin se complement con actuaciones sobre la poblacin local:
la denominada estrategia de los "dos caminos". Pensamos que esta iniciativa fue muy
beneficiosa para Ecuador pues consigui incorporar de una forma rpida ciertos
instrumentos que favorecan la gestin integrada. Ignoramos cul ha sido el impacto de la
actual crisis ecuatoriana. Pero la cuestin clave es saber cuntas de aquellas mejoras
permanecen en un pas que tiene otras prioridades.

Belice present en 1996 un completo informe sobre su Proyecto de Gestin de Zonas
Costeras, apoyado en otro anterior de PRICE, HEINANEN, GIBSON AND YOUNG
(1992). Ha sido auspiciado por el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (UNDP,
1996). La importancia de la gestin costera en Belize resulta evidente si se tiene en cuenta
que buena parte de sus ingresos en divisas tienen su origen en el turismo, por un lado, y
en las industrias pesqueras, por otro. El citado Informe consta de una sntesis de la
situacin de la gestin costera a la que le siguen cuatro captulos principales. Cada una de
ellos se encarga de analizar un tema bsico: 1) Estado de la zona costera: descripcin de hbitats,
especies amenazadas y patrimonio cultural; 2) Actividades de la zona costera; 3) Legislacin y 4)
Estrategia para la gestin integrada de las zonas costeras. Como conclusin muy general cabe
destacar que en Belize al menos se cuenta con un estudio sistemtico de la problemtica y
las necesidades de la gestin integrada de las zonas costeras.

Chile, sienta las bases para el inicio de los trabajos de gestin costera nacional en el
Decreto Supremo 475. Su ttulo tambin es significativo: "Poltica Nacional de uso del borde
costero de la Repblica y crea la Comisin Nacional (MINISTERIO DE DEFENSA
NACIONAL, 1995). La sntesis del citado Decreto es fiel exponente de los propsitos
chilenos de disear una nueva poltica para su borde costero. Desde la aprobacin de esta
normativa especfica se han promovido varios Seminarios Nacionales sobre la Gestin
Integrada del Borde Costero. Adems, entre 1996 y 1999, se han creado las Comisiones
Regionales de Borde Costero (algo muy especial si se tiene en cuenta que los niveles
administrativos ms importantes de Chile son el Nacional y el Municipal), y toda una
batera de instrumentos legales que favorecen la conservacin de la zona costera: sobre
Concesiones Martimas, sobre ingreso y trnsito de vehculos en playas, sobre caletas de
pescadores artesanales, sobre Zona de Proteccin Costera a la Ordenanza General de
Urbanismo, distancia del trazado de la nueva Ruta Costera a la costa, etc. Tambin existen
propuestas muy interesantes sobre la gestin integrada de la zona costera en la escala
nacional (PATILLO, 1997; ALVIAL, 1997...).

Por otra parte, es preciso mencionar el hecho de que existen Programas regionales
como el de Biobio en Chile Central que constituyen experiencias enriquecedoras para la

37

escala nacional (GALLARDO, PARRA Y CID, 1993); e iniciativas innovadoras para la
realizacin de mapas fisiogrficos aplicados al manejo de la zona costera (ANDRADE Y
CASTRO, 1989).

Colombia ha desarrollado, sobre todo desde 1995, varias iniciativas muy interesantes
que tienen por objeto implantar un Plan o Programa Nacional de Gestin Costera. En
muchas de ellas ha tenido un papel destacado el Instituto de Investigaciones Marinas y
Costeras (INVEMAR). As, por ejemplo, se present en 1997 el Documento base para la
elaboracin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Integrado de las Zonas Costeras
Colombianas (STEER et al, 1997), al ao siguiente se organiz el Seminario Nacional
sobre Ciencia y Tecnologa del Mar, en 1999 se redacta una Gua Metodolgica para el
Manejo Integrado de la Zona Costera (INVEMAR, 1999), en el 2000 se intenta establecer
un proyecto poltico con la Unin Europea denominado Alianza Ambiental,...

En un trabajo de ARIAS-IZAZA ET AL. (1998) se proponen cuatro grandes lneas
estratgicas para del futuro programa de manejo integrado de las zonas costeras
colombianas: 1) fortalecimiento institucional; 2) coordinacin intragubernamental
(Creacin de un Comit Interministerial del Manejo Costero, de una Unidad Poltica de
Costas y Mares, de un Consejo Nacional de Poltica Costera); 3) descentralizacin de los
niveles de gestin; y 4) planificacin estratgica regional. Parece evidente que existe una
voluntad poltica de crear el marco adecuado para la gestin integrada de las costas
colombianas.

Al finalizar el ao 2000 el Consejo Nacional Ambiental, dependiente de la Presidencia
del Gobierno de la Repblica, aprob la Poltica Nacional para las Zonas Costeras.
Tambin dentro del Ministerio de Medio Ambiente se ha creado una oficina denominada
de Humedales y zona costera. Por otra parte el INVEMAR sigue organizando cursos
de gestin costera para los funcionarios de las Corporaciones Regionales costeras. Incluso
la Escuela Naval de la Marina de Guerra formar a sus miembros a travs de una
especializacin en gestin costera.

Mxico se sita en un nivel intermedio entre aquellos pases que presentan rasgos
propios de la etapa "inicial" y "preinicial". Su inclusin en el ltimo grupo puede estar
avalada porque no existe ley o programa de gestin costera, no existen administraciones
especficas, ni poltica oficial definida. En ese sentido la gestin es muy tradicional. Los
temas costeros se tratan de una forma genrica, como cualquier otro sector de la
administracin. Sin embargo, en la dcada de los noventa han tenido lugar ciertos
acontecimientos que permiten pensar en cambios positivos.

De acuerdo con ZRATE ET AL. (1999), a principios de los 90 se aprob la Ley de
Bienes Nacionales; que afecta directamente a la gestin de la Zona Federal Martimo y
Terrestre. (ZFMT). Segn estos mismos autores la Secretara de Medio ambiente,
Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) ha definido recientemente un Programa
Especial para la Explotacin Sostenible de las Playas y la ZFMT (muy parecido desde el
punto de vista metodolgico al GERCO brasileo aunque para un mbito espacial ms
limitado).

Tambin en 1996 se ha modificado la estructura legal ambiental para incorporar en
ella el carcter especfico de la gestin de las zonas costeras. A lo anterior es preciso
aadir iniciativas acadmicas con un cierto nivel de influencia en las instituciones pblicas,
como en el caso del estado de Campeche (YAEZ-ARANCIBIA ET AL. 1999); el
incremento notable de la oferta de formacin tcnica en algunas universidades mexicanas
(Universidad Autnoma de la Baja California, Universidad Autnoma de la Baja
California Sur...), la demanda explcita de una ley y un programa nacional de gestin
costera (ZRATE ET AL., 1999), etc.

Los prximos aos sern decisivos para la evolucin de la gestin costera en Mxico.
La definicin del nuevo Plan de Desarrollo Nacional (2001-2005) marcar la tendencia
hacia un modelo ms o menos integrado de gestin costera: va a depender del lmite
impuesto a los sectores econmicos que tradicionalmente han imposibilitado un
desarrollo ms sostenible en las zonas costeras (petrleo y turismo fundamentalmente).

Por lo que respecta a Cuba, unos de los aspectos ms destacables en la actualidad es la
aprobacin reciente del Decreto-Ley 212 para la Gestin de la Zona Costera". En el se
establece un reparto ms claro de las competencias administrativas; ampla casi al mximo
de lo posible el lmite geogrfico de la zona costera; regula los usos y actividades
econmicas y las zonas de proteccin; presta una muy especial atencin a los ecosistemas
ms frgiles de la zona costera y de proteccin (playas, manglares, arrecifes coralinos,
cayos y pennsulas), etc.

Desde 1999 se lleva a cabo un proyecto del Fondo Mundial para el Medio Ambiente
(GEF en sus siglas inglesas), en el gran archipilago de Sabana-Camaguey para la gestin
integrada de estos cayos (ALCAOLADO, GARCA Y ESPINOSA, 1999). El inters de
dicho proyecto radica no slo en que se trata de un mbito coralino de ms de 800 km de
longitud: toda el rea de arrecifes del norte sufre una enorme presin derivada de las
inversiones hoteleras, espaolas e italianas. No puede olvidarse que esta actividad
econmica es hoy da insustituible para la consecucin de divisas con la que pagar el
dficit energtico cubano.

Pases en una etapa "preinicial" de gestin integrada

Los pases incluidos son aquellos en los que no hemos encontrado iniciativas de escala
nacional para la gestin integrada de zonas costeras. A lo sumo son iniciativas legislativas
sin xito parlamentario, o proyectos regionales que cuentan con financiacin exterior pero
que estn aislados de la realidad institucional.

Es el grupo que cuenta con un mayor nmero de pases. En la regin del Caribe
Insular, la R. Dominicana es un ejemplo interesante a efectos representativos. As, el
sistema de gestin costera de la R. Dominicana, a pesar de no tener una legislacin
concreta o un Programa especfico de gestin costera, posee un interesante instrumento
que merece ser comentado: el Consejo Tcnico para la Proteccin Costero-marina. En
una de sus reuniones hemos sido testigos presenciales de cmo se tratan y discuten los

39

problemas que aquejan a las costas dominicanas. En ella concurren representantes de
diferentes instituciones afectadas por el desarrollo y la proteccin ambiental de la costa:
Secretara de Estado de Turismo, Oficina Nacional de Planificacin, Direccin General
Forestal, Marina de Guerra, Banco Central, Universidad Autnoma de Santo Domingo
(UASD), empresarios y promotores tursticos fundamentalmente, etc. A pesar de lo
anterior su eficacia es bastante limitada.

Parece evidente la necesidad de establecer algunas medidas adicionales al sistema
nacional de gestin costera que garanticen su carcter integrado. Y no slo por la
pretendida eficacia que los nuevos instrumentos podran aportar a la situacin actual.
Sobre todo porque la gravedad de los problemas que aquejan a las costas dominicanas
exige un nuevo modelo de ordenacin. En fechas recientes, el Banco Mundial ha
publicado el concurso pblico para la licitacin de ciertos proyectos ligados a la gestin de
zonas costeras y a la formacin de cuadros tcnicos en dicha disciplina tcnica.

En el rea centroamericana Nicaragua, con ayuda de tcnicos daneses y holandeses,
empez a desarrollar las primeras etapas de su Programa sobre Manejo Integral de Zonas
Costeras, MAIZCO (MARENA., 1996). A travs de los Boletines Informativos del
mencionado programa es posible tener noticia de la evolucin del mismo. Entre los
logros ms destacados del Programa cabe citar el hecho de que "MAIZCO ha logrado
formalizarse como Direccin dentro de la estructura del Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales
(MARENA), lo cual permitir una sustentabilidad insitucional de las polticas y estrategias propuestas
...". En la actualidad el Programa se encuentra en una fase decisiva ya que el objetivo
prximo a desarrollar consiste en aprobar, a travs de un acuerdo ministerial, la propuesta
de acciones consensuada entre las instituciones del Estado involucradas y la sociedad civil.

En Amrica del Sur el caso de Argentina es muy significativo. A pesar de que buena
parte de la poblacin y los impactos ambientales se concentran en la parte del Ro de la
Plata apenas existen iniciativas para una gestin integrada de este tramo costero
(BARRAGN, 1996). Sin embargo, entre 1993 y 1996 se llev a cabo la primera fase del
Plan de Manejo Integrado de la Zona Costera Patagnica. Este proyecto, de alcance regional,
surge a partir de un acuerdo entre el Gobierno Argentino, el Fondo para el Medio
Ambiente Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (GEF-
PNUMA). Ha servido para fortalecer instituciones, para la formacin de recursos
humanos, para obtener informacin, etc. (YORIO, 1999). No obstante, este proyecto
tiene serias dificultades para integrarse en las instituciones pblicas argentinas.

En la ltima legislatura del presidente Menem existi una iniciativa federal muy
interesante. Se trataba del proyecto de ley del Senador Cafiero, por el que se pretenda
instituir el Sistema Integrado de Manejo Costero. El proyecto de ley entr en el Senado
de la Nacin en junio de 1997 pero no se public en el Diario Oficial hasta marzo de
1999. La cuestin es que las elecciones de octubre de 1999 abrieron otro escenario
poltico distinto Y es muy probable que esa iniciativa se olvide.

Es posible que en Per, Jamaica o Surinam, por ejemplo, no se den todava las
condiciones elementales para el inicio de un Plan o Programa de gestin integrada de

zonas costeras. Tambin es probable que apenas exista concienciacin institucional sobre
la necesidad de gestin integrada. Por esa razn slo se constatan algunos proyectos
patrocinados por el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo o Naciones
Unidas; de alcance sectorial o regional como mximo.

Reflexiones generales

Igual que en otros lugares del mundo, la dcada de los aos noventa seala una nueva
tendencia en la gestin de las zonas costeras latinoamericanas. Es el perodo de tiempo
que algunos pases han utilizado para iniciar el cambio hacia un modelo de gestin ms
integrada. Otros, una minora quizs, han podido consolidar el trabajo que comenzaron
en la dcada de los ochenta. No obstante, todava existe un nmero considerable de
pases que no tiene ningn instrumento especfico para la gestin de sus costas nacionales.
Por tanto, una de las primeras conclusiones obtenidas es que esta etapa, aunque positiva,
ha reforzado las desigualdades que existen en otro orden de cosas.

El proceso de cambio observado es quizs demasiado lento respecto a la urgencia que
ciertos recursos costeros tienen de ser mejor administrados. Adems, las dificultades que
deben superar los Planes y Programas Nacionales puestos en marcha hacen peligrar su
continuidad y eficacia. Inconvenientes derivados de la escasa concienciacin pblica e
institucional, de la escasez de fondos, de la falta de informacin cientfica, de la
inadecuada formacin, etc. hacen pensar en la necesidad de aumentar los esfuerzos
nacionales y mantener la ayuda internacional.

En casi todas las iniciativas la ayuda exterior ha estado presente. Organismos de muy
diferente naturaleza han colaborado en la tarea de implantar un Plan o Programa de
Gestin Integrada. Precisamente esa diversidad en el origen de la ayuda, unida a la
tradicional ausencia de cooperacin regional, ha dado lugar a una falta casi absoluta de
perspectiva latinoamericana. Por esa razn, a veces se asimilan modelos de gestin costera
europeos o norteamericanos.

El futuro de la gestin integrada de las zonas costeras de Latinoamrica tiene varias
lneas de carcter estratgico. Entre otras se citan las siguientes: a) bsqueda de un
modelo propio, b) conseguir un avance ms homogneo entre los distintos pases de la
comunidad latinoamericana, c) afianzar lo conseguido por las experiencias que se
iniciaron durante los aos ochenta, d) aprovechar la lecciones aprendidas por estos
ltimos pases, e) evaluar la eficacia de las acciones llevadas a cabo, f) sacar partido de su
homogeneidad cultural.

La mayora de las lneas estratgicas sealadas se orientan hacia la consideracin de un
espacio supranacional de cooperacin. Y es que la gestin costera debe plantearse
aprovechar ciertas oportunidades que concurren en Latinoamrica: contigidad de las
costas, escala de trabajo casi continental, homogeneidad lingstica (el castellano y el
portugus se pueden utilizar indistintamente sin grandes dificultades en la formacin de
tcnicos, en la difusin de las lecciones aprendidas o en la organizacin de eventos

41

internacionales), cultura jurdica homognea (heredera del derecho romano y que se
traduce en figuras de proteccin especficas para la costa), existencia de pases con alguna
experiencia desarrollada en la gestin costera (que posibilitara la cooperacin Sur-Sur),
reactivacin de los procesos de integracin supranacional, etc.

La viabilidad de las oportunidades sealadas podra estudiarse en un Programa
Latinoamericano para el Manejo Integrado de las Zonas Costeras. En l se fijaran
posibles mtodos de trabajo, estrategias, instrumentos, mecanismos, etc. Todo ello
pensado para un rea del mundo tan singular como Latinoamrica. Debera estar liderado
por algn organismo interamericano o de Naciones Unidas (CEPAL, por ejemplo). Dicha
iniciativa debera estar basada en el principio de cooperacin internacional y en la libertad
de participacin nacional. Esta ltima propuesta es muy poco considerada en la
bibliografa cientfica y acadmica. Por el contrario, varios informes de la CEPAL insisten
en las posibilidades y en la necesidad de una iniciativa regional (CEPAL, 1997 a y b, 1999
a y c) o subregional (CEPAL, 1995).

Agradecimientos

Quisiera agradecer los comentarios y la ayuda prestada por los tcnicos de las
diferentes administraciones costeras (civiles y de la Marina de Guerra) y colegas
universitarios de Brasil, Puerto Rico, Argentina, Chile, Cuba, R. Dominicana y Colombia
con los que he tenido el honor de trabajar durante estos ltimos diez aos. Al mismo
tiempo resulta obligado dejar constancia que buena parte de la financiacin de nuestras
estancias peridicas en estos pases han sido sufragadas por la Direccin General de
Universidades e Investigacin del Gobierno Regional de Andaluca (Espaa), as como
por diferentes Universidades y Ministerios de Medio Ambiente de los pases antes
mencionados.

Bibliografa

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45

Principales entrevistas realizadas:

Comisin Econmoca para Amrica Latina de las Naciones Unidas (CEPAL):
Carmen Rivas (Oficial Jurdico)

Brasil: Oneida Divina da Silva Freire (Coordinadora Nacional del Programa Nacional de
Gestin Costera, PNGC, Ministerio de Medio Ambiente), Antonio Carlos Moraes
(Universidad de Sao Paulo, Consultor Principal del PNGC), Moacyr Madruga
(Universidad Federal de Paraiba), Osvaldo Vigas (Universidad Federal de Alagoas,
Consultor del PNGC), Antonio Eduardo Poleti (Coordinador Tcnico del Programa
Estatal de Sao Paulo), Luis Cruz Lima (Universidad Estatal de Cear), Victor Philippi
(Coordinador Tcnico del Programa Estatal de Gestin Costera de Santa Catarina),
Eduardo Sierra (Universidad Federal de Santa Catarina), Eduardo Trani (Coordinador
General del Programa Estatal de Gesti n Costera de Sao Paulo), Joao Batista Dias
(Tcnico del Programa Estatal de Gestin Costera de Ro de Janeiro).

Argentina: Jorge Morello (Universidad de Buenos Aires), Elsa Laurelli (Centro de
Estudios Urbanos y Regionales), Claudia Natenzon (Universidad de Buenos Aires), Oscar
Alfredo Forastieri (Prefectura Naval Argentina), Patricia Kandus (Universidad de Buenos
Aires), Vicente Finale (Presidente de la Asociacin Argentina de Peritos Navales), Jos
Dadn (Universidad de Buenos Aires), Marcelo Ferrero (Servicio Geolgico Minero
Argentino)

Chile: Enrique Fernndez Prez-Cotapos (Jefe de la Oficina del Borde Costero),
Consuelo Castro (Subdirectora del Instituto de Geografa de la Universidad Catlica de
Chile), Jaime Iturriaga (Comisin Nacional de Medio Ambiente), Patricio Inostroza
(Tcnico de la Oficina del Borde Costero), Edgardo Fuster (Jefe del Departamento de
Estudios Territoriales del Ministerio de Bienes Nacionales), Humberto Rivas (Jefe del
Departamento de Planificacin del Servicio Nacional de Turismo)

Colombia: Pedro Arenas (Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional
de Colombia), Francisco Arias (Consultor para la Politica Nacional de Zonas Costeras y
Director del Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras, INVEMAR), Paula Cristina
Sierra (Coordinadora del Grupo de reas Costeras del INVEMAR), Ernesto Guhl
(Director del Instituto para el Desarrollo Sostenible), Rafael Steers y Amparo Rivas
(Consultores para la Poltica Nacional de Zonas Costeras)

Puerto Rico: Jos Seguinot Barbosa (Universidad de Puerto Rico), Damaris Delgado
(Director de Costas del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales), Marelisa T.
Rivera (Servicio de Pesca y Vida Silvestre), Ernesto L. Daz (Departamento de Recursos
Naturales y Ambientales)

Cuba: Odalys Bouza y Jos L. Batista (Instituto de Geografa Tropical, Ministerio de
Ciencia, Tecnologa y Medio Ambiente), Augusto Martnez (Centro Nacional de reas
Protegidas), Carlos Rodrguez Otero (Instituto de Planificacin Fsica), Elas Ramrez

Cruz (Direccin de Poltica Ambiental), Rodolfo Claro Madruga (Instituto de
Oceanologa), Leandro Pealver Hernndez (Instituto de Geologa)

Repblica Dominicana: Venecia lvarez y Valentn Ribas (Directores del Centro de
Investigacin de Biologa Marina de la Universidad Autnoma de Santo Domingo),
Idelisa Bonnelly de Calventi (Directora de la Fundacin Dominicana de Estudios
Marinos), Radhams Lora Salcedo (Secretario del Consejo Tcnico para la proteccin
costero-marino), Zoila Gonzlez de Gutirrez (Directora del Departamento de
Planificacin Ambiental), Bolivar Troncoso Morales (Asesor Ambiental de la Secretara
de Estado de Turismo)

The Brazilian National Plan for Coastal
Management,
Coastal Management,
29; 137-156

El Plan Nacional de Gestin Costera
brasileo
1
(PNGC)

Resumen

Tres partes bien diferenciadas se observan en este artculo. La primera sintetiza el Plan
Nacional de Gestin Costera brasileo. La segunda ofrece una opinin crtica del proceso
de implantacin del mismo. Por ltimo, se realizan una serie de reflexiones generales a
modo de conclusin. De esta manera se pretende alcanzar los dos objetivos planteados:
contribuir a la difusin del citado Plan as como ofrecer una opinin crtica del mismo.

Palabras clave: ordenacin, gestin, litoral, costa, Brasil, Amrica Latina

Introduccin

Dos son los principales objetivos que pretende alcanzar este trabajo. Por un lado,
contribuir a la difusin de una de las experiencias de ordenacin del espacio litoral ms
interesantes que en estos momentos se desarrolla en el mundo: el Plano de Gerenciamento
Costeiro brasileo, conocido a travs del acrnimo PNGC
2
. Por otro, esbozar nuestra
opinin respecto a un proceso que, por su trascendencia ambiental, no est exento de
retos y dificultades. En consecuencia, el valor dado a este artculo radica en dos supuestos:
su capacidad sinttica y el potencial de anlisis crtico que pudiera llegar a tener.

El contexto en el que se desarrolla el PNGC es bastante desigual. YNEZ-
ARANCIBIA (1999) define Latinoamrica como un mosaico de experiencias,

1
A travs de esta nota quisiera agradecer, muy sinceramente, los comentarios y observaciones que al
borrador del presente trabajo han realizado mis amigos y colegas brasileos Oneida D. da Silva
(Coordinadora Nacional del Programa Nacional de Gestin Costera) y Antonio .C. Moraes (profesor de la
Universidad de Sao Paulo y Consultor del Programa Nacional de Gestin Costera) y a A. Poleti (Tcnico del
Programa Estadual de Gestin Costera en Sao Paulo) a los cuales animo a continuar su magnfica labor.
Tambin al prof. Moacyr Madruga (Universidad Federal de Paraiba) por sus opiniones crticas. A pesar de
lo anterior todas las afirmaciones contenidas en estas pginas son responsabilidad exclusiva de su autor.
2
A lo largo de texto se mencionarn los tres principales instrumentos de planificacin y gestin para las reas
litorales brasileas:
a) Plan Nacional de Gestin Costera (PNGC); conjunto de normas y directrices de carcter general.
b) Programa Nacional de Gestin Costera (GERCO); conjunto de proyectos y actuaciones
destinados a la implantacin y desarrollo del PNGC.
c) Programas Estatales de Gestin Costera; conjunto de acciones y tareas ejecutadas en la escala
Estatal relativas al PNGC.


50
ecosistemas, races culturales, etc. A pesar de esas obvias diferencias, la revisin de
Programas o iniciativas de gestin costera (BARRAGN, 2001) revela, tambin, una
cierta homogeneidad en trminos de a) un relativo atraso en relacin a otras reas
geogrficas del mundo, b) una gran influencia exterior (en la etapa del diseo de los
Programas, en los inicios de su ejecucin, en la financiacin, etc.)
3
, c) la existencia de al
menos tres niveles de desarrollo de gestin costera distintos dentro de la misma regin
latinoamericana, y, sobre todo, d) la ausencia de un modelo de gestin costera
especficamente latinoamericano.

De una forma general puede afirmarse que las zonas costeras tienen una funcin muy
importante en la mayora de los pases latinoamericanos. Varias razones justifican esta
afirmacin: a) Una parte considerable de la poblacin de algunos pases (ms del 50% en
algunos casos) vive en las reas costeras, b) muchas de las grandes metrpolis y capitales
estn situadas en la costa o a menos de 100 km (Buenos Aires, Montevideo, La Habana,
Sao Paulo, Ro de Janeiro, Lima, Caracas...), c) la mayora son puertos de inters nacional
o tienen puertos asociados (Sao Paulo-Santos, Lima-Callao, Caracas-La Guaira, Santiago-
Valparaso...), d) estas metrpolis y puertos suelen concentrar gran parte de la produccin
industrial y el comercio de productos de mayor valor, e) las reas costeras constituyen el
principal destino turstico de estos pases (R. Dominicana, Costa Rica, Cuba, Brasil...).

Todo lo anterior induce a pensar que la presin sobre los recursos costeros, siendo
elevada en la actualidad, tiende a ser mayor en el futuro. Por esa razn, cualquier iniciativa
que pueda contribuir al uso ms racional de los recursos costeros debe ser bien recibida y
apoyada.

Con datos ofrecidos por GUBBAY (1996) es posible resumir la situacin de
Latinoamrica de la siguiente manera: de los 26 pases del Caribe al menos 8 poseen
Planes o Programas de Gestin Costera (PGC); de los 7 de Amrica Central 4 desarrollan
este tipo de instrumento; de los 11 Estados litorales de Amrica del Sur slo 5 tienen
PGC.

Por nuestra parte, y con la informacin remitida por algunos de estos pases,
destacamos los siguientes aspectos desde un punto de vista cualitativo:

a) En la regin del Caribe Insular, buena parte de los trabajos centran su atencin en
dos temas de sumo inters: la vulnerabilidad de las costas ante los riesgos naturales y el
impacto del fenmeno turstico en las mismas. Cuba es fiel exponente de la situacin
descrita (PREZ, 1993)
4
.

3
Esta influencia exterior es comprensible teniendo en cuenta que estamos ante sociedades en las que predomina
el subdesarrollo y la dependencia estructural. Dicha influencia suele canalizarse a travs de algn Programa de
Naciones Unidas (de Desarrollo, de Medio Ambiente...), una institucin financiera internacional (Banco
Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo...) o simplemente bajo la cobertura de la cooperacin exterior de
algn pas desarrollado (Estados Unidos-USAID, Dinamarca-DANIDA, Holanda...).

4
Tambin pueden consultarse otros trabajos sobre la contaminacin marina de origen terrestre; para ello vase
PNUMA-1994 (Programa de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente)

51
b) En la regin de Amrica Central, Costa Rica es uno de los pases que ms tiempo
lleva trabajando, de forma especfica, en un Programa de Gestin Costera (SORENSEN,
1990). Recientemente Belize ha presentado un completo informe sobre su naciente
Proyecto de Gestin de Zonas Costeras (UNDP
5
-1996). Al mismo tiempo Nicaragua, con
ayuda de tcnicos daneses y holandeses, empieza a desarrollar las primeras etapas de su
Programa sobre Manejo Integral de Zonas Costeras (MARENA
6
-1996). Las reas temticas
bsicas difieren en cada caso: en Belize se identifican con los distintos hbitats, recursos
naturales y especies amenazadas mientras que en Nicaragua son los problemas derivados
de la prdida de la propiedad comunal de la tierra.

c) Tambin en la regin de Amrica del Sur la situacin es bastante desigual. En el
caso argentino hemos encontrado slo una interesante iniciativa de escala nacional. Es un
proyecto de ley para la implantacin de un programa nacional de manejo costero. La
idea est liderada por el senador D. Antonio Cafiero, Presidente de la Comisin de
Ecologa y Desarrollo Humano del Senado argentino. El borrador del proyecto de ley se
presenta en junio de 1997, pero no es hasta marzo de 1999 cuando se publica en el
Diario de Asuntos Entrados del Senado. Adems de sentar las bases del futuro
programa nacional de manejo costero, se crea una interesante figura legal: el rea costera
vulnerable o crtica (captulo iii). En estos momentos el proyecto de ley tiene un futuro
incierto debido al cambio de gobierno producido en noviembre de 1999. Entre las
iniciativas regionales destaca el Programa de gestin integrada de la zona costera de la
Patagonia; iniciativa llevada a cabo entre 1996 y 1999.

Ecuador (C.R.C.-U.R.I.
7
,1995; MALDONADO Y ARRIAGA, 1993) y Brasil son
pases en los que los Programas especficos sobre gestin de reas litorales cuentan con
una tradicin que supera la dcada. En Chile y Colombia las iniciativas de gestin costera
son ms recientes.

En el caso de Chile, las bases para el inicio de un Programa de Gestin Costera se
establecieron con el Decreto Supremo 475, que disea el esquema de la futura "Poltica
Nacional de uso del borde costero de la Repblica y crea la Comisin Nacional que se indica"
(Ministerio de Defensa Nacional, 1995). Adems existen Programas regionales como el de
Bobo en Chile Central que constituyen experiencias enriquecedoras para la escala
nacional (GALLARDO, PARRA Y CID, 1993). Algunos de los logros ms interesantes
de la iniciativa chilena hasta 1999 son: a) creacin de las Comisiones Regionales de Borde
Costero para que lleven a cabo el control del uso del suelo, b) establecimiento de un

5
United Nations Development Programme. A esta referencia bibliogrfica es preciso aadir un trabajo previo
realizado bajo los auspicios de la "International Union for Conservation of Nature and Natural Resources"
(PRICE, HEINANEN, GIBSON & YOUNG, 1992)
6
Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (Nicaragua).
7
Coastal Resources Center, University of Rhode Island (USA).

52
censo oficial de caletas
8
de pescadores artesanales, c) modificacin del Reglamento
sobre Concesiones Martimas, d) incorporacin de Ordenanzas que afectan a la
construccin de rutas costeras e instrucciones que condicionan los desarrollos urbanos
costeros y la ordenacin del territorio, etc.

Por otra parte, Venezuela intenta, al menos en las reas de mayor impacto turstico
(Isla Margarita, por ejemplo), una gestin integrada a travs de las Leyes de Ordenacin
del Territorio (M.A.R.N.R.
9
-1994, a y b). En ltimo lugar, Uruguay, a travs de la gestin
ambiental se interesa cada vez ms por la gestin especfica de las zonas costeras. Un
proyecto que puede citarse es el denominado Ecoplata.

Uno de los ms recientes avances sobre gestin costera en Latinoamrica se encuentra
en Colombia. En diciembre de 2000, el Consejo Nacional Ambiental, dependiente de la
Presidencia de la Repblica, aprob la Poltica Nacional para las Zonas Costeras. Tambin
dentro del Ministerio de Medio Ambiente se ha creado una oficina denominada
humedales y zonas costeras. El Instituto de Investigaciones Marinas (INVEMAR) ha
preparado un manual titulado Manejo integrado de zonas costeras. conceptos y gua
metodolgica (1999, 80 pg.). En dicho texto se aprecia la intencin de formar a cuadros
tcnicos intermedios para adaptarlos a las necesidades del futuro Plan nacional de
manejo integrado de la zona costera de Colombia que se pretende iniciar.

Fuentes de informacin y caractersticas bsicas del litoral
brasileo

La informacin bsica a la que se ha tenido acceso procede de fuentes de distinta
naturaleza:

a) Bibliogrfica, identificada con una serie de estudios que al respecto ha publicado el
Ministerio de Medio Ambiente sobre el GERCO y que se irn citando en pginas
sucesivas.

b) Trabajo de campo en diversos Estados costeros y entrevistas con tcnicos y
polticos responsables de los rganos ambientales de So Paulo, Ro de Janeiro, Alagoas,
Paraba y Cear, Ro Grande do Norte y Santa Catarina
10
.

8
Asentamientos en el borde costero que implica lugar de residencia y espacio donde poder desarrollar las
actividades actividades logsticas necesarias en la actividad pesquera.
9
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (Venezuela.)
10
A travs de esta nota agradezco de manera muy sincera la invitacin cursada por las Universidades y rganos
ambientales de los estados referidos y a la Coordinacin Nacional del GERCO del Ministerio de Medio
Ambiente. Las estancias realizadas en 1995, 1996, 1997, 1999 y 2000 han permitido, junto a los innumerables
comentarios y observaciones recibidos, hacernos una idea aproximada de la situacin real de la planificacin y
gestin del espacio litoral brasileo.

53
c) Participacin en el VII Encuentro Nacional de Gestin Costera (ENCOGERCO)
celebrado en Natal (1996) en el que todos los Estados implicados exponen y evalan la
situacin de sus repectivos trabajos.

Con tales fuentes de informacin se abordan los dos objetivos inicialmente expuestos.
Una de las principales cuestiones a valorar es la trascendencia de la iniciativa brasilea.
Esta se nos antoja crucial desde tres puntos de vista: territorial, demogrfico y ambiental.
El primero es avalado por las dimensiones del litoral brasileo
11
: ms de 8.700 kilmetros
de longitud
12
y 426 municipios considerados costeros que totalizan una superficie de casi
420.000 kilmetros cuadrados. En segundo lugar, la poblacin que habita en la franja
costera definida por los municipios referidos asciende a cerca de 38 millones de personas;
caracterizndose por un crecimiento vegetativo muy dinmico.

En tercer y ltimo lugar, resulta obligado sealar que los Espacios Naturales
Protegidos (ENP), considerados litorales, superan los 18 millones de has. Ello permite
hacerse una idea aproximada de la importancia que, desde el punto de vista ambiental,
tiene para el propio pas y para el resto del mundo la costa brasilea; especialmente si se
piensa que existe una completa representacin de todos los ecosistemas pertenecientes a
los climas ecuatoriales, tropicales y templados (gracias a que su litoral se desarrolla en
sentido de los meridianos entre los 4 de latitud Norte y 33 de latitud Sur). Los
contrastes tan acusados entre unos Estados y otros contribuyen a definir mejor an el
perfil de este litoral (Tabla 1).

11
Los datos aqu expuestos han sido ofrecidos por los propios Estados en el ltimo ENCOGERCO y difieren
respecto a los publicados por CARVALHO Y RIZZO (1994).
12
Contabilizados sin tener en cuenta de forma minuciosa la sinuosidad de ciertas formas costeras.

54
Tabla 1 - Caracterizacin de las costas de Brasil
Estado
Longitud
litoral
(km)
Muncipios
costeros (n)
Superf.
(km2)
Poblacin
costera
(x1000 hab.)
Densidad
(hb/km2)
ENP
(X1000
Ha.)
AMAP 698 9 69.843 284 4 2.483
PAR 1.200 36 82.596 2.539 31 5.059
MARANHO 640 32 59.066 1.540 38 428
PIAU 66 6 4.634 193 42 270
CEAR 573 29 28.173 3.046 108 21
R.G. NORTE 410 29 11.888 1.284 108 41
PARAIBA 137 12 2.640 3.201 300 54
PERNAMB. 187 19 4.410 3.117 707 49
ALAGOAS 228 23 2.279 1.061 105 37
SERGIPE 168 20 4.793 735 153 272
BAHIA 1.181 55 41.409 3.919 95 457
E. SANTO 411 18 10.547 1.531 145 152
R. JANEIRO 850 27 18.292 10.713 586 478
SO PAULO 700 34 20.891 1.647 79 3.624
PARAN 98 6 5.594 175 31 629
S.CATARINA 561 34 9.250 1.545 167 186
R.G. DO SUL 620 37 42.650 1.111 26 4.163
BRASIL 8.728 426 418.955 37.641 89,9 18.403
Fuente: Elaboracin propia a partir de "Perfil dos Estados Litorneos do Brasil", 1996

Necesidad y objetivos de un nuevo modelo de gestin en
el espacio litoral brasileo

Varios informes de carcter sectorial apuntan la urgente necesidad de una
intervencin ordenada y coordinada en el litoral brasileo. De manera conjunta, los
efectos de la ocupacin urbana, espontnea y extremadamente rpida en la mayora de los
casos, (MORAES, 1995, a), el impacto de las polticas federales de transporte (MESSIAS
DA COSTA, 1995) e industria de la etapa desarrollista (GONALVES, 1995), los
problemas derivados de la poltica turstica (BECKER, 1995), etc., obligan al diseo de un
nuevo modelo de planificacin y gestin del espacio litoral.

Dicho modelo debe impedir el avance de ciertos fenmenos que algn autor
(MADRUGA, 1992) han definido, de forma muy acertada, como "autofgicos". Esto es,
la enorme capacidad de atraccin de las costas brasileas para actividades de muy diversa
ndole (en especial las vinculadas a iniciativas urbanas propiamente dichas, tursticas, de

55
segunda residencia, industriales...) terminan por hacer inviable el uso sostenido y
equilibrado de los recursos costeros.

De ah que el objetivo general establecido sea, segn consta en el Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro (apart. 4.0) "sentar las bases para el establecimiento de polticas, planes y
programas estatales y municipales de gestin costera" y con carcter general (apart. 4.1) "planificar
y gestionar, de forma integrada, descentralizada y participativa, las actividades socio-econmicas en la
Zona Costera, de forma que se garantice la utilizacin, control, conservacin, proteccin, preservacin y
recuperacin de los recursos naturales y ecosistemas costeros".

Los objetivos especficos pueden ser interpretados como las directrices tcnicas de
implantacin del Plan, pero al mismo tiempo constituyen la estructura terica de una
accin poltica determinada sobre una parcela singular del espacio: "obtener un correcto
dimensionamiento de las potencialidades y vulnerabilidades de la Zona Costera; asegurar la utilizacin de
los recursos naturales litorales, teniendo en cuenta su sustentabilidad permanente; compatibilizar la accin
humana, en cualquiera de sus manifestaciones, con la dinmica de los sistemas costeros, de forma que se
asegure el desarrollo econmico y social ecolgicamente sostenible, y una mejora de la calidad de vida;
actuar sobre la preservacin, conservacin y rehabilitacin de los ecosistemas litorales; ejercer un efectivo
control sobre los agentes que causan la polucin, en todas sus formas, y/o la degradacin ambiental, que
afecte, o pueda llegar a afectar a la Zona Costera."

El origen y la evolucin del PNGC ha sido tratado en algunos estudios tcnicos. En
apretada sntesis puede afirmarse que, desde su inicio hasta la fecha, ha habido cambios
tan sustanciales que han modificado su propia concepcin filosfica. Tal evolucin se
manifiesta con singular arraigo en el campo metodolgico.

MORAES (1995, b) destaca, en los prolegmenos del Plan, la creacin de la Comisin
Interministerial para los Recursos del Mar (CIRM), mediada la dcada de los setenta. Desde una
perspectiva institucional se observa una especial preocupacin por los recursos marinos.
La causa desencadenante, y marco operativo a la vez, no poda ser otro que el de una
poltica de carcter estratgico al socaire de las negociaciones internacionales que
determinaran la nueva jurisdiccin de las 200 millas de la Zona Econmica Exclusiva. La
banda costera slo era una parte ms, aunque importante, de un espacio de notable valor
estratgico.

En consecuencia, no resulta extrao que geopoltica y "desarrollismo" constituyan el
estigma de la primera andadura del pretendido nuevo modelo de gestin costera. Con
posterioridad, los Planes Sectoriales para los Recursos del Mar han seguido vigentes
13

pero de forma separada a la evolucin del GERCO. ste, por su parte, observa bien
entrados los ochenta, como su contenido se reorienta hacia la gestin territorial y
ambiental mientras su diseo se perfila en los departamentos universitarios, cediendo el
Gobierno y la Marina tales funciones al aparato acadmico. Ello supone, sin duda, un
cambio estructural en lo que afecta a la poltica institucional sobre el espacio litoral.

13
Tres Planes cuatrienales entre 1982 y 1993.

56
La metodologa propuesta refleja la especial manera de manifestar la sensibilidad
ambiental de aquellos aos al tiempo que incurre en ciertas insuficiencias (MORAES,
1995, c): relativa definicin de los objetivos, sesgo exageradamente conservacionista,
profundizacin en los apartados tcnico-metodolgicos en vez de en los filosfico-
metodolgicos, rigidez en la escala de anlisis, confusin entre la utilizacin instrumental
y finalista del proceso cartogrfico de zonificacin, tratamiento excesivamente sectorial y
escasamente integrado de la informacin temtica, ausencia de un tratamiento dinmico
de los fenmenos, etc.

Es muy probable que las deficiencias apuntadas empezaran a surgir a partir de los
resultados de las experiencias obtenidas por los seis estados que iniciaron la implantacin
del Programa (1987-1990), y que contaron con financiacin internacional (Banco
Mundial): Ro Grande do Norte, Baha, Ro de Janeiro, So Paulo, Santa Catarina y Ro
Grande do Sul. De esta forma entendemos que se sentaban las bases en la bsqueda de
un modelo alternativo de planificacin y gestin del litoral brasileo. Es, quizs, la
actuacin ms decisiva e influyente en los prolegmenos del PNGC. La trascendencia de
una serie de resultados tcnicos, producto de aos de trabajo y discusin, debi ser
considerable. El carcter estimulante que dicho ensayo general tuvo que tener sobre todas
las Administraciones Pblicas y aparato tcnico implicado debi ser un importante
aliciente en el futuro inmediato del proyecto.

Esta parte del proceso puede resumirse de la siguiente manera: a una fase inicial,
decisiva pero con determinadas carencias metodolgicas, le sucede otra que pretende
corregir esos errores al tiempo que implantar, de una forma mucho ms prctica, el
PNGC en las instituciones y sociedad brasileas.

Soporte jurdico, organizacin institucional y
administrativa

Uno de los grandes hitos de la poltica ambiental brasilea acontece en 1988. Ello es
debido a que la nueva Constitucin (art. 225.4) refuerza y da consistencia jurdica e
institucional a la iniciativa, ya en ciernes, cuyo objetivo era el diseo de un nuevo modelo
de gestin costera. Tres razones justifican, a nuestro juicio, tal aseveracin. La primera,
est relacionada con la inclusin explcita de la Zona Costera
14
como parte del Patrimonio
Nacional. Ello tiene que interpretarse, forzosamente, como una autntica declaracin
institucional de intenciones.

La segunda, porque supone un mayor detalle de los Bienes de la Unin. Entre estos
figuran los recogidos en la anterior Constitucin de 1967 y los que resultan de los ltimos
cambios en el orden martimo internacional: islas, mar territorial, playas martimas,

14
Junto a los grandes ecosistemas relativamente conservados: Floresta o Selva Amaznica, Pantanal, Mata
Atlntica y Sierra del Mar.

57
recursos naturales de la plataforma continental y de la zona econmica exclusiva, terrenos
de marina
15
, (art.20).

En tercer lugar, porque supone una mejor adaptacin a las inquietudes ambientales
proteccionistas para la Zona Costera que las que emanaban de Constituciones
precedentes. A partir de este momento "... su utilizacin se har, de acuerdo con la ley, dentro de
las condiciones que aseguren la preservacin del medio ambiente, incluyendo lo que se refiere al uso de los
recursos naturales"
16
.

En la conjugacin sincrnica de las tres razones apuntadas es posible encontrar un
referente distinto para la gestin costera. Todo ello a pesar de ciertos inconvenientes
derivados, por un lado, de la deficiencia o imprecisin de los lmites de algunos de estos
bienes
17
. La diferencia con la Ley 22/88 de Costas espaola es evidente; en sta las dunas
constituyen bienes de dominio pblico martimo-terrestre "tengan o no vegetacin".
Con esta observacin no queremos sugerir la conveniencia de aplicar la definicin de la
Ley espaola en un pas como Brasil ya que habra estados, como Cear, en el que la
penetracin de los campos dunares hacia el continente a lo largo de decenas, incluso
centenares, de kilmetros, haran inviable tal propuesta. No obstante, entre las dos
posibilidades podra perfilarse una intermedia ms acorde con el carcter ecosistmico
que las leyes de proteccin y conservacin deben tener. Por otro lado hay que tener
presentes las dificultades inherentes a la gestin de un espacio sobre el que existe una gran
presin antrpica.

Casi al mismo tiempo que la Constitucin es aprobada se implanta, a travs de la ley
7.661/88, el Plan Nacional de Gestin Costera
18
(PNGC). Segn LEME (1995) esta era la

15
Se refiere a una medida en sentido horizontal y hacia el continente de 33 metros a partir de la lnea de pleamar.
Tambin se aplica a mrgenes de ros y lagos.
16
En tal sentido puede observarse un cierto paralelismo con respecto a la Constitucin Espaola. Esta recoge en
su artculo 132.2 los bienes que, en todo caso, son de dominio pblico estatal (zona martimo-terrestre, las
playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma continental). Incluso en el
apartado siguiente del mismo artculo indica que "por ley se regularn el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional,
su administracin, defensa y conservacin."
17
Cabe destacar, por ejemplo, los lmites que se derivan de la definicin de playa. Leme (1995, pg. 61) resea la
del art. 10.3 de la Ley 7.661 que instituye al Plan Nacional de Gestin Costera: "rea cubierta y descubuerta
periodicamente por las aguas, a las que se aade la zona contigua de material detrtico, tales como arenas, cascajos, guijarros,
pedruscos hasta el lmite donde se inicie la vegetacin natural, o, en su ausencia, donde comience otro ecosistema".
De sobra es conocida la relacin interactiva, desde el punto de vista ecosistmico, entre playa y dunas. Con la
anterior definicin de playa la amplitud del dominio pblico perteneciente a los sistemas dunares no va a
depender de la propia existencia de stos ltimos. En mltiples ocasiones por "vegetacin natural" se interpreta
un raqutico estrato herbceo que, adems, puede ser implantado o suprimido fcilmente. Ello explica, en gran
medida, la urbanizacin de buena parte de los campos dunares para segundas residencias y complejos hoteleros
en algunos estados del nordeste brasileo.

18
Es sancionado por el Gobierno de la Repblica el 16-5-1988 y publicado dos das ms tarde en el Boletn
Oficial de la Unin. El marco en el que se aprueba la Ley del Plan Nacional de Gestin Costera se inscribe en
las Polticas Nacionales para los Recursos del Mar y de Medio Ambiente.

58
segunda vez que el proyecto llegaba al Congreso Nacional. Cuatro aos antes el nuevo
Gobierno de la Repblica retir el proyecto de ley inicial. En su breve texto (13 artculos)
plasma, quizs de forma muy genrica, incluso vaga en ciertas ocasiones, los objetivos
bsicos as como el reconocimiento explcito de que las tres escalas administrativas
(Unin Federal, Estados y Municipios) deben participar en su ejecucin. Tambin es
preciso resaltar que la realizacin de los correspondientes Planes Estatales y Municipales
de Gestin Costera (art. 5.1) constituyen uno de los principales resultados tcnicos. Por
ltimo, y en lo que respecta a esta ley, es digno de mencin el especial inters que las
playas despiertan para el legislador como "bienes pblicos de uso comn del pueblo" (art. 10).

Al final de la dcada de los aos noventa un buen nmero de los Planes Estatales han
sido establecidos, al menos en teora. Lo que sucede en realidad es que la diferencia de
unos Estados y otros es considerable. Mientras unos (Sao Paulo, Santa Catarina, Ro de
Janeiro...) han llegado incluso a aprobar, o estn a punto de hacerlo, en sus propios
parlamentos leyes estatales para la gestin costera, otros (la mayora del Nordeste) no han
avanzado tanto. Menor progreso se observa en la escala local: casi la totalidad de los
municipios costeros no tiene todava Planes Locales de Gestin Costera.

Uno de los aspectos que ms nos llama la atencin, en franca coincidencia con las
opiniones de CARVALHO Y RIZZO (1994) y LEME (1995), que podra estar indicando
graves deficiencias en el diseo de la poltica nacional sobre el espacio litoral, es que dicha
Ley todava no ha sido reglamentada. Tal situacin tampoco es extraa al caso espaol: la
antigua Ley de Costas de 1969 tuvo que esperar ms de diez aos para contar con el
correspondiente Reglamento que permitiera su correcta aplicacin. Tal circunstancia
mereci justificadas crticas (BARRAGN, 1997, a) al ser interpretado como exponente
del inters real o capacidad que un sistema poltico-administrativo tiene respecto a una
responsabilidad de carcter pblico.

El mayor desarrollo regulador que el PNGC ha tenido ha sido realizado por el Grupo
de Coordinacin de la Gestin Costera
19
(COGERCO). En julio de 1990 redacta un
documento en el que se precisan ciertos aspectos prcticos: lmites de la zona costera,
directrices e instrumentos de gestin, distribucin de competencias, fuentes de
financiacin, etc. Aunque dicho documento tambin es bastante genrico no cabe duda
que supone un considerable avance en el establecimiento del soporte administrativo del
PNGC.

Pero sera un error creer que slo es el parlamento o la escala federal la responsable de
crear un soporte jurdico aplicado a la planificacin y gestin costera; ya sea de manera
integrada o a travs de figuras especficas de proteccin ambiental. Los Estados tambin
participan activamente, sobre todo a travs de la segunda posibilidad apuntada. As,
determinados ecosistemas son considerados reas de Preservacin Permanente en las
Constituciones Estatales de 1989 (LEME, 1995): manglares (Esprito Santo, Maranho,
Paraiba, Piau, Ro de Janeiro, So Paulo, Sergipe), dunas (Baha, Esprito Santo,

19
Creado a travs del artculo 4 de la Ley 7.661

59
Maranho, Paraiba, Ro de Janeiro, Sergipe), estuarios (Baha, Paraba, Ro de Janeiro, So
Paulo), restingas (Baha, Esprito Santo, Paraiba, Ro de Janeiro), arrecifes (Baha, Paraiba,
Maranho
20
), playas (Paraiba, Ro de Janeiro).

En dichas Constituciones Estatales el tratamiento dado a la zona costera vara desde la
simple autorizacin administrativa, como requerimiento previo a cualquier tipo de
utilizacin, hasta el fomento de su gestin como rea especfica. Esto ltimo,
desgraciadamente, apenas ocurre en el Estado de Ro Grande del Sur. Slo en la
constitucin del Estado de Paraiba hemos encontrado una disposicin normativa que
regula la actuacin urbanstica en zonas costeras. Las posibilidades del Plan Director
Municipal nos recuerda la relacin establecida en Espaa por la Ley 22/88 de Costas con
respecto al tratamiento que recibe el Suelo Urbanizable Programado y No Programado,
aunque en el caso paraibano con un grado de menor restriccin.

Consecuencia de la situacin anteriormente descrita encontramos, por un lado, una
estructura jurdica que asigna diversos grados de proteccin ambiental a los diferentes
ecosistemas costeros. La primaca entre ellos no se establece a partir de la jerarqua entre
las escalas administrativas territoriales sino en funcin del mayor grado de restriccin
21
.
Por otra parte, se perfila un ambicioso programa de ordenacin litoral que trasciende de la
simple intencin de proteccin ambiental e incorpora a dicho proceso de planificacin
conceptos tales como: descentralizacin administrativa, participacin social, desarrollo
sostenible, carcter integrado, etc.

Resulta evidente la importancia que la organizacin institucional y administrativa tiene
en una iniciativa de tales caractersticas. En la actualidad el Ministerio de Medio
Ambiente, Recursos Hdricos y Amazona Legal es responsable de la coordinacin del
PNGC. Es decir, es el aparato administrativo federal el actor que interviene en primer
lugar. A continuacin, los diferentes Estados asumen una funcin protagnica desde el
momento que son responsables de ejecutar los trabajos y trasladar a los municipios las
directrices generales de los resultados.

El reparto institucional de las tareas y responsabilidades en el PNGC es el siguiente:

a) La Administracin Federal debe, en la escala nacional, elaborar el esquema
metodolgico bsico; impulsar, organizar y coordinar los trabajos, supervisarlos y
evaluarlos. Tambin tiene que velar por el ritmo de avance de los diferentes Estados, por
la formacin de los cuadros tcnicos, por la asignacin regular de los recursos
financieros... En teora, todas las funciones descritas estn orientadas al desarrollo de una
poltica de gobierno concreta respecto al espacio litoral.

20
Pernambuco declara a los arrecifes reas de Inters Ambiental.
21
Art. 5.2 de la Ley 7.661/88

60
b) Cada Estado se encarga, dentro del amplio marco de sus competencias ambientales
y territoriales, de ejecutar las tareas que el Programa de Gestin Costera les asigna a
travs de los correspondientes instrumentos y que sern descritos en lneas sucesivas. De
esta forma, las Secretaras de Estado de Medio Ambiente incorporan en su estructura
orgnica y funcional un modelo singular para la gestin de su zona costera. En ltima
instancia se trata de adaptar, asumir y responsabilizarse, en esta escala administrativa
intermedia, de la iniciativa poltica de la Unin.

c) Los municipios, con bastantes menos medios tcnicos y materiales, deberan,
tericamente al menos, incorporar a su gestin local los principios y propuestas que el
Estado perfila a travs del Programa. En tal sentido, se pretende que los Planes
Directores Municipales se hagan eco de los resultados obtenidos en el PNGC.

En consecuencia, y debido al tipo de relacin que se establece entre las tres escalas
territoriales de la administracin, se perfila el modelo de gestin denominado "en
cascada".

Lmites, mtodos e instrumentos

Uno de los primeros aspectos operativos de cierto inters radicaba en los lmites de la
zona costera en la que pretendidamente era necesario actuar. Para orientar al cuerpo
tcnico de cada Estado el PNGC, debido a que no existan criterios tcnicos ms
consistentes, indicaba varias posibilidades: en la parte terrestre, se recomendaba la
utilizacin de criterios topogrficos (lnea de cumbres), y para el caso de las planicies
costeras muy extensas la influencia del mar (mareas o salinidad en los espacios estuarinos).
En la banda martima, el criterio dominante estaba sujeto a los fenmenos naturales
capaces de actuar sobre la morfologa costera (ondas, mareas o corrientes que puedan
afectar a la sedimentacin o erosin litoral).

Adems, tanto para la franja terrestre como para la martima, la intensidad de las
actividades de naturaleza antrpica era otro de los criterios que deban ser considerados
en el proceso de delimitacin. Ante la carencia de estudios que facilitaran la informacin
anterior, las referidas bandas se disponan de forma paralela a la lnea de costa en una
distancia de 20 kilmetros y 6 millas nuticas respectivamente.

Una vez hechas las propuestas sobre la delimitacin haba que pensar en los
mecanismos e instrumentos que facilitaran el diseo y el cumplimiento del PNGC.
Inicialmente se pens que ste podra ser desarrollado gracias a una batera de
instrumentos de naturaleza normativa (reglamentos, requisitos legales...) y econmica
(inversiones, gravmenes...). Con posterioridad, y sin descartar los anteriores, el Plan
Nacional de Gestin Costera establece un orden metodolgico que implica, desde un
punto de vista tcnico, la utilizacin de cuatro instrumentos bsicos:


61
a) "Macrozoneamento Costeiro" ; vendra a ser la plasmacin cartogrfica de la grandes
reas que integran un diagnstico socio-ambiental dinmico junto a las propuestas de uso-
ocupacin del suelo y utilizacin de las aguas.

b) Sistema de Informacin de la Gestin Costera (SIGERCO); se identifica con la base de
datos organizada a partir de la informacin recogida durante el proceso anterior y
posterior a ste
22
.

c) Sistema de Seguimiento; supone la actualizacin continua de la fase inicial y la
observacin de la aplicacin de normas y criterios ambientales. Ello implica labores de
fiscalizacin y control en relacin con las propuestas hechas para cada unidad ambiental.

d) Planes de Gestin; realizados a partir de resultados de los instrumentos anteriores, su
significado se orienta a la accin especfica de la gestin costera. En ellos participan todas
las escalas administrativas y la sociedad civil organizada.

En pginas precedentes se hizo alusin a una serie de deficiencias en el planteamiento
del mtodo inicial del denominado "macrozoneamento costeiro". Corregidas a principios de la
presente dcada (MORAES, 1995, c), se establecen nuevas directrices orientadas a la
flexibilidad y adaptacin a la realidad natural y social de cada Estado; tanto en lo referido
a la escala de trabajo como a los temas
23
De lo anterior se deduce que la consecuencia de la
pretendida uniformidad que se deseaba en el diagnstico de todos los Estados chocaba frontalmente con el
espritu de la letra del PNGC. En otras palabras: es bastante probable que la rigidez estuviera, no en el
texto redactado por el COGERCO sino, en la aplicacin sesgada de unas recomendaciones o sugerencias.
en los que se centra el diagnstico.

El itinerario metodolgico que finalmente se propone en el documento de revisin
(1992-93) es, segn GRAVINA (1995, pg. 10-11), el siguiente:

"1- Definicin de las variables del medio fsico y del medio socio-econmico sobre las que es preciso obtener
informacin.
2- Elaboracin de sntesis parciales a travs de los diagnsticos sobre el medio fsico y sobre el medio socio-
econmico.
3- Elaboracin del diagnstico final o "socio-ambiental".
4- Definicin de unidades ambientales homogneas.
5- Composicin de escenarios
6- Propuesta de ordenacin territorial/ambiental (uso proyectado)."

22
Vase COVRE & CALIXTO, 1995.
23
Las dimensiones y caractersticas socioambientales tan hetereogneas de los Estados costeros brasileos
hacan excesivamente rgida la escala (1:100.000) y el listado temtico (12 mapas temticos) sugeridos en el
apartado 6.1.1. del PNGC. No obstante, es necesario insistir en los trminos exactos que utiliza el PNGC. En tal
sentido el texto literal se expresa indicando para el primer aspecto "escala mnima de referencia", y para el
segundo "se sugieren, entre otros, los siguientes temas".


62
Respecto al segundo instrumento, SIGERCO, despus de superar una fase inicial de
cierto estancamiento, intensifica sus trabajos a partir de 1994. En efecto, la ausencia de un
modelo general que pudiera ser utilizado por la Coordinacin Nacional y los diferentes
Estados Costeros explica que hasta fecha tan tarda no se desarrolle en el rgano superior
el correspondiente Banco de Datos (Delphi sobre base de Access). Aqu se almacena toda
la informacin disponible sobre los tres instrumentos de gestin restantes
("macrozoneamiento", seguimiento y planes de gestin).

Por su parte, los Estados tienen ms retrasados an los trabajos; no ser hasta 1996
cuando el Programa Nacional de Medio Ambiente pueda financiar la implantacin del
Sistema con ayuda de una empresa privada. En principio, siete Estados (Bahia, Esprito
Santo, Maranho, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina y So Paulo)
desarrollan en Delphi, sobre Base de Datos en Oracle, el correspondiente Sistema de
Informacin. Incluso est prevista la utilizacin del Sistema de Informacin Geogrfico
Arc-View 3.0 de ARC-INFO. La fase prxima asegurar al resto de los Estados la
implantacin real del SIGERCO. Adems, se han establecido varios objetivos entre los
que cabe destacar: integracin a Internet, redaccin de un Manual de acceso al
SIGERCO, etc. (CALIXTO, 1997).

Para el tercer instrumento
24
se prepara el correspondiente Programa de Seguimiento.
De forma muy sinttica el esquema es, segn AGRA Y VIEGAS (1995, pg. 41-43), el
siguiente:

"1- Subprograma de patrimonio ambiental.
2- Subprograma de acciones impactantes.
3- Subprograma gerencial-institucional."

A cada uno se le asigna un Plan de Ejecucin para el seguimiento de aquellos recursos,
actividades o instrumentos de gestin ambiental, que pueden manifestar la evolucin de
los tres subprogramas reseados. La estructura operativa, o medios tcnicos y humanos,
define las necesidades bsicas para el desarrollo del Programa.

Finalmente, el cuarto instrumento, o Plan de Gestin, se aborda a travs de los
denominados Planes de Accin. Estos ltimos tienen objetivos especficos relacionados
con:

"1- Control de actividades/acciones impactantes.
2- Recuperacin/preservacin.
3- Fomento de las actividades sutentables.
4- Desarrollo tecnolgico.
5- Movilizacin/participacin social."

24
La metodologa del segundo instrumento se adapta a las necesidades y estructura del primero. Cuando la
disponibilidad de medios tcnicos y humanos lo permite se utiliza un Sistema de Informacin Geogrfica.

63
Adems, inicialmente al menos, el PNGC cuenta con otras posibilidades para la
aplicacin de este cuarto instrumento. As, se citan de forma explcita planes de desarrollo
de las unidades de conservacin, de educacin ambiental, de desarrollo cientfico, de eco-
turismo, de recuperacin de reas degradadas, de inversiones para el tratamiento de
vertidos slidos y lquidos, de gestin de pequeas cuencas hidrogrficas, etc.

Por ltimo, es preciso sealar otro interesante aspecto de carcter operativo. Se trata
de los Encuentros Nacionales de Gestin Costera (ENCOGERCO). Con una
periodicidad bianual, constituyen verdaderos foros en los que se exponen y debaten los
trabajos realizados por cada Estado y por la Coordinacin Nacional. Siendo esto
importante no lo es menos el hecho de que, por un lado, se aborda algn aspecto
estructural del Programa y, por otro, se plantean las futuras lneas de actuacin.

En dichos encuentros estn presentes adems de la Coordinacin Nacional del
GERCO (Ministerio de Medio Ambiente), representantes de otros Ministerios Federales
(pertenecientes a diferentes sectores y actividades tales como Marina de Guerra,
Transportes, Turismo...), as como una representacin de cada Estado costero brasileo.
Tambin estn invitados a estos Encuentros, y de hecho participan en los debates, las
Organizaciones No Gubernamentales, grupos ecologistas, empresarios, expertos
internacionales, etc.

El V ENCOGERCO (Florianpolis, 1992) centr sus esfuerzos en torno a los
problemas metodolgicos de la zonificacin; el tema del VI ENCOGERCO (Vitria,
1994) trat los impactos de las polticas federales sectoriales. Finalmente, el VII
ENCOGERCO (Natal, 1996) profundiz en la necesidad de coordinacin
interinstitucional e intersectorial
25
.

El proceso de implantacin del PNGC:
principales problemas

Las lneas que ahora se suceden no pretenden ser una evaluacin en sentido estricto.
Para ello es imprescindible un conocimiento mucho ms detallado de la realidad del Plan
y del propio pas. En consecuencia, sera incorrecto desde el punto de vista formal, y
especialmente injusto, pretender que la presentacin de estos breves comentarios se
interpreten como tal. No obstante, la consulta de la bibliografa reseada y las visitas
tcnicas realizadas a determinadas zonas costeras y organismos ambientales y
universitarios
26
nos permiten expresar ciertas opiniones al respecto. Adems, en la

25
Vase la referencia bibliogrfica M.M.A.-1996.
26
Sobre estos ltimos cabe realizar una apreciacin cualitativa de enorme trascendencia: prcticamente todos los
tcnicos de organismos ambientales con los que se han realizado actividades diversas (conferencias en las que se
contrastaban los modelos europeos de planificacin y gestin del litoral, entrevistas tcnicas sobre el GERCO,
etc.) son responsables y ejecutores directos del Programa en sus estados respectivos. Por otra parte, algunos de
los compaeros universitarios con los que se ha trabajado son autores, en calidad de consultores, de los textos

64
muestra seleccionada (cinco Estados costeros de un total de diecisiete) estn
representados tanto los Estados grandes y relativamente industrializados del Sur (So
Paulo, Rio de Janeiro), como los pequeos y menos desarrollados del Nordeste (Paraiba,
Cear, Alagoas).

El fin ltimo no es otro que contribuir de forma modesta a una de las tareas, o
necesidades, ms importantes que todo Programa de Gestin Costera debe prever: la
evaluacin que permita una posterior retroalimentacin del mismo Programa en fases
ulteriores (BARRAGN, 1997, b). Y es que las caractersticas intrnsecas de estos
modernos y relativamente novedosos instrumentos de gestin costera implican contnuas
remodelaciones y adaptaciones. Una aclaracin marginal, pero importante, es la que se
refiere al objeto de anlisis y evaluacin. En tal sentido, reiteramos que nuestras opiniones
se refieren a la implantacin del GERCO como proceso de planificacin y gestin, y no
tanto a los resultados prcticos de ste.

Aunque nos detengamos en los aspectos ms problemticos, la idea general que debe
presidir el texto redactado seguidamente respecto al GERCO brasileo es de marcado
carcter positivo. Esta iniciativa, como decisin y proyecto poltico orientado a la accin,
es de una enorme trascendencia. No puede olvidarse que constituye una ms que
considerable aportacin al diseo del aparato administrativo que gestionar en el futuro
las reas litorales.

El primer acercamiento a la cuestin se identifica con las conclusiones obtenidas
despus de nuestras visitas a las instituciones responsables del Programa y las entrevistas
realizadas a los tcnicos encargados de la coordinacin Estatal. En los cinco casos
pudimos ver con relativo detenimiento el trabajo realizado. En la Tabla 2 se resumen
nuestras apreciaciones personales.

Tabla 2. Problemas del GERCO detectados en algunos Estados
Problema Metodol. Informacin
Equipos
tcnicos
Recursos
Apoyo
poltico
Coordin.
administr.
Integrac.
Sectorial
Adecuac.
normativa
So Paulo X X X X
Paraiba X X X X X X
Cear X X X
Alagoas X X X X X X
R. Janeiro X X X X
Fuente: Elaboracin propia

bsicos utilizados por la coordinacin federal para la elaboracin de directrices metodolgicas (Moraes, Viegas,
etc..) o han contribuido de forma notable en la formacin del personal tcnico (Madruga...). Tal matiz nos
permite aseverar que la informacin y las impresiones obtenidas estn sobradamente contrastadas; todo ello
independientemente de que nuestras opiniones puedan, o no, coincidir con la de las personas vinculadas al
Programa de una manera u otra.

65
En la Tabla 3 aparecen los principales problemas del proceso de implantacin del
GERCO segn la opinin de los tcnicos responsables del Programa Estatal
27
. Aunque la
coincidencia no es plena ciertos aspectos se repiten. Cada uno de ellos merece un breve
comentario:

Tabla 3. Principales problemas del GERCO
Problema Informac.
Equipos
tcnicos
Recursos
Apoyo
poltico
Coordin.
administr.
Integrac.
sectorial
Adecuac.
normativa
Amap X X
Maranho X X X X
R.G.Norte X X X
Paraba X X
E. Santo X X X X X
R. Janeiro X X
So Paulo X X X X X
R.G. Sul X X X X X
Fuente: Elaboracin propia a partir del Informe "Perfil dos...",1994

Los relacionados con la metodologa empleada. Aunque en el Informe bianual
citado este aspecto no se recoge tuvimos ocasin de observar las diferencias tan acusadas
que existen, desde el punto de vista metodolgico, entre unos Estados y otros. Incluso
aceptando la flexibilidad que MORAES (1993) propone en su documento tcnico, en el
que el mtodo debe adaptarse a las caractersticas reales de cada Estado, no cabe duda que
la utilizacin de criterios excesivamente dispares (salinidad de las aguas estuarinas, cuencas
hidrogrficas, lmites administrativos municipales, topografa, etc.), puede conducir a
procesos de delimitacin territorial con resultados desiguales en extremo. Por otro lado, y
esto s resulta ms llamativo, casi nunca se tiene en cuenta la franja martima del litoral.

Los relacionados con la informacin disponible. Sobre todo en la banda martima,
pero a veces tambin en la terrestre e intermareal, hemos observado serias deficiencias
acerca de la informacin bsica sobre ciertos recursos naturales y fenmenos ligados a la
ocupacin o aprovechamientos por parte del ser humano. Tales deficiencias suelen
aparecer con ms frecuencia en los Estados menos desarrollados del Nordeste.

Los relacionados con los recursos tcnico-financieros. Constituye uno de los
problemas ms acuciantes en casi todos los Estados de los que se dispone informacin.
Desde el punto de vista de la financiacin se acusan las siguientes carencias: ritmo
irregular en la provisin de fondos, cantidades insuficientes para las necesidades
planteadas (equipos informticos, cartografa, fotografa area, imgenes de satlite, etc.),

27
Expresadas en el Informe bianual que cada Estado debe remitir a la Coordinacin Nacional: "Perfil dos
Estados Litorneos do Brasil: Subsdios`a Implantao do GERCO, 1994". En el correspondiente a 1996 no
aparece de forma explcita la problemtica surgida.

66
discontinuidad de los envos, etc. La desigualdad entre los Estados vuelve a caracterizar la
situacin; tanto en lo que se refiere a cantidades absolutas (Tabla 4) como a cifras
ponderadas con la poblacin de los municipios litorales o el nmero de hectreas de ENP
(Tabla 5).

Tabla 4. Recursos bsicos para la gestin costera en Brasil
Estado
Recursos humanos
en 1994 (N
personas)
Recursos financieros del
rgano ambiental en 1995
(103 Reales
28
)
AMAP 8 1.757
PAR s.d. 5.181
MARANHO 18 3.960
PIAU s.d. 4.295
CEAR 5 9.733
R.G. NORTE 12 s.d.
PARABA 6 1.281
PERNAMB. 4 10.010
ALAGOAS 2 1.005
SERGIPE s.d. s.d.
BAHIA 15 13.144
E. SANTO 15 s.d.
R. JANEIRO 17 15.875
SO PAULO 20 37.619 (1994)
PARAN s.d. 39.927
S.CATARINA 4 6.744
R.G. DO SUL 7 12.050
BRASIL 133 162.581
Fuente: Elaboracin propia a partir de "Perfil dos Estados litorneos do Brasil", 1994 y 1996

Prueba de la anterior afirmacin es que mientras algunos Estados (Rio Grande do
Norte, S. Catarina, So Paulo, Rio de Janeiro) poseen potentes instrumentos tcnicos
(Sistemas de Informacin Geogrfica, SIG) para la realizacin de los trabajos
cartogrficos, otros (Paraiba, Alagoas, Cear) desarrollan sus tareas de manera ms
rudimentaria o estn en una etapa inicial en la utilizacin de tales herramientas. Incluso
hemos comprobado que el SIG utilizado no siempre es el mismo en todos los Estados:
unos usan el patentado en Brasil por el organismo aeroespacial, otros gestionan la
informacin con programas de tipo vectorial (ARC-INFO), incluso algunos trabajan con
"software" de tipo "raster" (SPANS IDRISI). Aunque se estn realizando importantes

28
En 1996 un real equivala, aproximadamente, a un dlar USA

67
esfuerzos, desde la Coordinacin Nacional, para solventar el problema planteado no es
tarea fcil debido al elevado coste del instrumental y la formacin necesaria para su
manejo.

Cuadro 5. Indicadores de recursos para la gestin de las costas de Brasil
Estado
Longitud/
Rec. Hum.
Superficie/
Rec. Hum.
Rec. Fin./
N Munic.
Rec. Fin./
Poblacin
Rec. Fin./
E.N.P.
AMAP 87,3 8.730 195 6,2 0,7
PAR - - 144 2,0 1,0
MARANHO 35,6 3.281 124 2,6 9,3
PIAU - - 716 22,3 15,9
CEAR 115 5.635 336 3,2 463,5
R.G. NORTE 34,2 991 - - -
PARABA 22,8 440 107 0,4 23,7
PERNAMB. 46,8 1.103 527 3,2 204,3
ALAGOAS 114,0 1.140 44 0,9 27,2
SERGIPE - - - - -
BAHIA 78,7 2.761 239 0,3 28,8
E. SANTO 27,4 703 - - -
R. JANEIRO 50,0 1.076 588 1,5 33,2
SAO PAULO 35,0 1.045 1.106 22,8 10,4
PARAN - - 6.655 228,2 63,5
S.CATARINA 140,3 2.313 198 4,4 36,3
R.G. DO SUL 88,6 6.093 326 10,8 2,9
BRASIL 54,1 2.416 453 4,8 9,1

Los relacionados con los equipos tcnicos. La importancia es este aspecto es
crucial. Prueba de tal afirmacin es que el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas
viene desarrollando un Programa especfico destinado a tal fin denominado "Plan de
Accin para el desarrollo de los recursos humanos para la planificacin y gestin de las reas marinas y
costeras. 1993-1997" (UNDP-1993). Por stos ltimos entendemos todo personal que est
afecto de manera permanente o con una mnima continuidad al GERCO. En este caso
nuestra percepcin personal no coincide con la que proporcionan los Estados en sus
Informes bianuales. Nuestra opinin al respecto es que existe un problema estructural en
tal sentido. Para ello se esgrimen las siguientes razones:

a) Acusada desigualdad en el tamao de los equipos tcnicos. En algunos Estados la plantilla
disponible es mnima, tanto en nmeros absolutos (Tabla 4) como en cifras ponderadas a
partir de la longitud de costa, el nmero de municipios litorales o la superficie de stos
(Tabla 5); incluso a veces hemos comprobado que el nmero terico de personas

68
dedicadas al GERCO y el real no coincide debido a que comparten sta tarea con otras
funciones del rgano ambiental responsable. Por otra parte, los ajustes de personal en los
rganos pblicos de ciertos Estados (Sao Paulo, por ejemplo, ha pasado de 20 tcnicos a
5) han reducido el nmero de tcnicos destinados al Programa de forma ostensible.

b) Necesidad de mejorar su composicin y especializacin. Hemos podido observar que la
composicin de los equipos tcnicos es bastante dispar. En ocasiones no existe equilibrio
entre el nmero de tcnicos titulados en ciencias sociales y fsico-naturales. Desde la
perspectiva de la cualificacin, rara vez nos hemos encontrado con un equipo formado
por verdaderos especialistas en temas litorales o costeros. Cuando tales especialistas han
intervenido han sido contratados en las Universidades o entre consultores independientes.
En cualquier caso, tambin en este aspecto se realizan importantes esfuerzos desde la
Coordinacin Nacional. No debe olvidarse que la tradicional formacin universitaria
29
(de
la que provienen la mayora de los tcnicos y funcionarios) ha abordado ste tipo de
formacin tan especfica (la que requiere la gestin costera) hace muy pocos aos.

c) Conveniencia de asegurar, en lo posible, la continuidad del personal. Otro de los problemas ms
usuales tiene que ver con la discontinuidad de las personas que componen los equipos
tcnicos; bien sea porque no existan fondos para la renovacin de los contratos, o porque
el rgano ambiental del que dependen le asigne otro cometido. No es beneficioso para un
trabajo tan especfico como ste el hecho de que la composicin de los equipos tcnicos
flucte en exceso.

d) Deficiencias en el sistema de control y evaluacin del trabajo. Otro de los aspectos que ms nos
llam la atencin radica en la laxitud del sistema de control de los trabajos de cada uno de
los Estados. Este sistema de control consiste, en teora, en unas visitas que el equipo de
Coordinacin nacional hace a cada Estado, cada dos meses, con objeto de evaluar el
avance de los trabajos. Y es que evaluar el ritmo de avance y la calidad de los resultados
iniciales es imprescindible. Ahora nos referimos, no tanto al sentido estricto de la
fiscalizacin de ciertos recursos pblicos, como a la tarea de asegurar que tales trabajos se
llevan a cabo de una forma tcnicamente correcta. En otras palabras: sera necesario
mejorar el nivel de control "in situ" con objeto de que exista una coordinacin real y un
conocimiento ms exhaustivo de los trabajos llevados a cabo
30
. Todo lo anterior a pesar
de que entre 1992 y 1996 exista, segn nos indica la Coordinacin Nacional, un sistema
de seguimiento basado en visitas bimestrales a cada Estado.

29
Tal situacin se repite tambin en pases de mayor desarrollado. En Espaa , por ejemplo, no han existido
asignaturas especficas de Gestin Costera en los Programas de alguna licenciatura (Ciencias del Mar) hasta el
inicio de los aos noventa. Con anterioridad, y slo muy espordicamente y en determinadas universidades, los
Cursos de Tercer Ciclo, o Doctorado, ofrecan tal posibilidad.
30
En la actualidad dicha tarea se hace, por parte de la Coordinacin Nacional, a travs de un Informe muy
sinttico que los propios tcnicos de cada Estado redactan cada dos aos.

69
Los relacionados con el apoyo o respaldo poltico. Aunque este aspecto no
destac en nuestras entrevistas, s resulta evidente en los problemas que plantean los
propios Estados en el precitado Informe bianual. En cualquier caso, no debe resultar
extraa tal observacin. Ante todo cualquier PGC se entidende como un proceso
poltico-administrativo. En consecuencia, es casi incuestionable la necesidad de un
decidido respaldo de esta naturaleza. Para que tal situacin se produzca se precisa la
concienciacin y sintona de los representantes de las escalas poltico-administrativas
involucradas; en el presente caso Federal, Estatal y Municipal.

En ocasiones, desde el estamento poltico de los Estados, el GERCO se percibe
apenas como una posibilidad ms de conseguir recursos econmicos. Pero en algn
momento stos empiezan a ser escasos o se reciben de forma intermitente. Por
consiguiente, no resulta extrao que, a veces, el inters y el respaldo de la clase poltica
desciendan al mismo ritmo que la financiacin del Programa. Tambin hay que tener en
cuenta dos cuestiones no menos interesantes en relacin con la clase poltica. La primera
es que un PGC se concibe como un proyecto a largo plazo mientras los representantes
polticos suelen desenvolverse en el horizonte temporal del corto-medio plazo. Por dicha
razn, es frecuente que los cambios que en la lgica democrtica tienen que producirse
suelan afectar al desarrollo del PGC. La segunda se refiere a los resultados: buena parte de
los PGC empiezan a dar frutos visibles varios aos despus de iniciados. En
consecuencia, no resulta extrao pensar que un Programa de esta naturaleza sea menos
rentable, en trminos polticos, que otros proyectos que producen resultados a corto
plazo.

Los relacionados con la estructura jurdica. En ltimo extremo se trata de
introducir las propuestas tcnicas en la rutina operativa de las distintas administraciones
pblicas implicadas en el manejo costero. Ello puede derivar en varias alternativas. stas
van desde el reforzamiento o la introduccin de pequeos cambios en la legislacin
vigente al establecimiento de una nueva normativa o directrices de actuacin. Lo que
sucede en la realidad es que el soporte legal no siempre ha podido adaptarse a las
necesidades de la gestin de las reas litorales. No es de extraar, por tanto, que slo el
Estado de Ro Grande do Norte disfrute en la actualidad de las ventajas que se le supone
a una estructura jurdica diseada de manera especfica para tal menester.

El Estado de Sao Paulo por ejemplo, uno de los ms avanzados en tal sentido, ha
llegado incluso a redactar un Proyecto de Ley, que consta de 23 artculos y una
disposicin transitoria, denominado "Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro". No obstante
lo anterior, la Cmara Estatal todava no ha aprobado dicha Ley de Gestin Costera. Por
eso cabe admitir que ante la ausencia de una base jurdica apropiada los tcnicos
responsables perciban situaciones de cierto desamparo legal.

Los relacionados con la coordinacin interadministrativa. Siendo el GERCO de
iniciativa Federal, por un lado, y radicando buena parte de las competencias ambientales y
urbansticas en los Estados y Municipios respectivamente, por otro, resulta evidente la
necesidad de coordinar las actuaciones e iniciativas de las distintas Administraciones
Pblicas. Nuestra percepcin del problema es, de forma resumida, la siguiente: mientras

70
los importantes esfuerzos realizados para favorecer el entendimiento entre el nivel Federal
y Estatal han producido notables resultados, el Municipal o Local ha podido integrarse al
GERCO en bastante menor medida. Los intentos realizados para transferir las
recomendaciones tcnicas obtenidas desde la planificacin Estatal a los Planes Directores
Municipales han fracasado. Una posibilidad de mejorar la gestin costera en la escala local
consiste en una mayor transferencia de recursos (financieros y humanos) desde las escalas
superiores (Federal y Estatal).

Los relacionados con la integracin intersectorial
31
. La necesidad de incrementar
los niveles de coordinacin intersectorial es otro de los aspectos mencionados por
algunos tcnicos estatales responsables del GERCO. En esta ocasin la Coordinacin
Nacional ha estado atenta a dicha problemtica y prueba de ello es la destacada
participacin en el VII ENCOGERCO de los Ministerios de: Marina, Ciencia y
Tecnologa, Hacienda
32
, Industria, Comercio y Turismo, Medio Ambiente, etc.

La realidad nos muestra que existen proyectos federales, de gran envergadura e
impacto territorial, que afectan a las actividades e intereses del GERCO. El caso
PRODETUR/NE (Programa de Desenvolvimento do Turismo do Nordeste) constituye un buen
ejemplo. Con ms de 1.000 millones de dlares USA de financiacin, supone una de las
entradas de capital exterior (Banco Mundial) ms importantes destinadas a sentar las bases
de un desarrollo turstico sostenible (infraestructuras de transporte, control y depuracin
de residuos, etc.). En las entrevistas mantenidas para la realizacin de este trabajo pocos
tcnicos conocan de forma detallada las caractersticas e impacto del PRODETUR/NE
en su respectiva zona costera.

Reflexin final

La intencin de las pginas anteriores ha sido alcanzar los dos objetivos propuestos al
inicio de nuestro trabajo: por un lado, sintetizar el Plan Nacional de Gestin Costera
brasileo y, por otro, apuntar las principales dificultades en su etapa de implantacin.
Sobre la primera idea cabe recalcar la oportunidad que el PNGC representa para intentar
disear un modelo de desarrollo sostenible en su mbito de aplicacin. Incluso cabe
congratularse por dicha iniciativa en el sentido de que el Ministerio de Medio Ambiente
ha sido capaz de dotarse de una moderna herramienta de planificacin para las reas
litorales. Ello est permitiendo consolidar una buena base para la gestin integrada.

31
Un interesante ensayo de mejora de la coordinacin intersectorial se observa en la composicin de la
Comisin Interministerial para los Recursos del Mar (CIRM). En dicha Comisin estn presentes los Ministerios
de: Marina, Relaciones Exteriores, Transportes, Educacin y Deportes, Industria, Comercio y Turismo, Minas y
Energa, Ciencia y Tecnologa, Medio Ambiente, Planificacin y Financiacin, adems de dos representantes
cualificados de la Presidencia de la Repblica.
32
La presencia de la Secretara del Patrimonio de la Unin est ms que justificada si se recuerda que los
denominados "terrenos de marinha" constituyen parte del Patrimonio Federal.

71
Pero al mismo tiempo que se califica de positiva tal empresa es preciso reconocer la
existencia de problemas inherentes a un proceso poltico y administrativo novedoso. Es
bastante probable que buena parte de los problemas reseados sean comunes a proyectos
similares incluso si estos se localizan en pases con mayor nivel de desarrollo.

A pesar de esta afirmacin no cabe duda que el papel de la Coordinacin Nacional
necesita ser reforzado asignndole ms medios, especialmente humanos. A nuestro juicio
es necesario, en esta fase de implantacin, incrementar las funciones de tutora y control,
sobre todo en aquellos Estados en los que los trabajos estn menos avanzados. Ello sera
posible organizando un equipo tcnico independiente, e "itinerante", de asesores que se
encargara de realizar visitas "in situ" a los diferentes Estados. Su cometido no slo sera
la evaluacin de lo realizado hasta el momento; sobre todo centraran sus esfuerzos en las
labores de asesoramiento y orientacin.

As, por ejemplo, sera factible impregnar a todos los equipos estatales de una serie de
directrices o recomendaciones que partiran desde la Coordinacin Nacional. Sus
informes permitiran, de una manera ms realista y objetiva, la asignacin o reparto de
fondos suplementarios con los que asegurar que ningn Estado queda rezagado. Es decir,
las tareas de ste equipo de asesores, se dirigen, por un lado, al apoyo "in situ" de los
equipos tcnicos estatales, y por otro, a la mejora de las tareas propias de la Coordinacin
Nacional. Tambin sera de gran utilidad iniciar un programa especfico para la formacin
de los propios recursos humanos.

A modo de reflexin final, y desde un punto de vista muy genrico, puede afirmarse
que en el GERCO brasileo se empiezan a perfilar dos situaciones distintas en cuanto a
las fases de realizacin se refiere. Por una parte, hay Estados que se encuentran todava en
las primeras etapas de diseo o implantacin; son los ms atrasados en el cumplimiento
del Programa y, salvo contadas excepciones, se localizan en la regin nordestina. Por otra,
varios Estados, los ms avanzados, desarrollan labores propias de un perodo de
transicin a travs del cual comienzan a ejecutar las acciones del plan diseado.

En consecuencia, una hipottica recomendacin a la Coordinacin Nacional
33
estara
encaminada a dilucidar la mejor manera de reducir las diferencias que podran amenazar la
unidad del Programa. De hecho, en estos momentos da la impresin que ste "camina" a
dos ritmos distintos. Ello resulta incompatible con la unidad formal y funcional de las
reas litorales aunque stas reproduzcan los contrastes socioeconmicos norte-sur de
Brasil.

Finalmente, es conveniente subrayar que el principal problema que tiene en estos
momentos al programa nacional de gestin costera es de carcter econmico y financiero.
en efecto, entre 1997 y 2000 poco se ha podido avanzar a pesar de haberse aprobado una

33
Una vez reconocido que desde dicha Coordinacin Nacional se estn redoblando los esfuerzos por corregir
fallas estructurales como son algunas de las ya citadas: integracin interadministrativa, integracin intersectorial,
etc.

72
segunda versin: el PNGC II. Esta nueva generacin del GERCO se interesa de forma
especial por algunos aspectos muy concretos: 1) la redefinicin de los lmites del rea
costera, 2) el reparto de competencias en los tres niveles administrativos principales.
Respecto del primero se flexibilizan los criterios de delimitacin y, por tanto, aumenta el
nmero de municipios costeros. Para lo segundo se precisa algo ms de manera que cada
escala administrativa (federal, estatal y local) tiene ahora un marco de referencia mejor
definido.

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1.
Facultad de Ciencias del Mar, Universidad de Cdiz (Espaa)
2.
Centro de Estudios Avanzados (CEA), Universidad de Buenos Aires
3.
Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) (Argentina)

Bases preliminares para un Programa de
Gestin Integrada de Zonas Costeras en
Argentina

Resumen

La zona costera argentina continental comprende cuatro regiones bien diferenciadas
ambiental, biolgica, socioeconmica e histricamente. La Regin Fluvial (3.725 km) es
rica en recursos naturales y presenta desarrollo econmico incipiente basado en
actividades agrcolas y forestales. La Regin del Ro de la Plata (392 km) es la ms
industrializada, urbanizada y poblada del pas; asimismo, es la que mayor deterioro
ambiental presenta. Las Regiones Pampeana y Patagnica ocupan en conjunto 4.725 km.
Poseen recursos pesqueros variados. El ms importante, la merluza, est actualmente
explotado por encima de niveles sostenibles. La Regin Pampeana concentra la mayor
parte del turismo del pas; en ella se encuentran adems los principales puertos. En la
Regin Patagnica, la mayora de los recursos naturales se mantienen en buen estado de
conservacin.

A pesar de la diferencias fsiconaturales y socioeconmicas, las cuatro regiones
presentan varios problemas comunes que les afectan en mayor o menor grado: a)
privatizacin del dominio pblico; b) planificacin inadecuada de la urbanizacin costera;
c) contaminacin asociada a actividades industriales y centros urbanos; d) erosin costera
producto del manejo costero incorrecto; e) sobreexplotacin de recursos naturales; f)
fragmentacin de hbitats, prdida de biodiversidad y espacios naturales; g) incremento de
la vulnerabilidad costera. Si bien legislacin argentina es profusa en cuanto a temas
ambientales, no posee sin embargo ninguna normativa jurdica ni herramienta especfica
relativa a la gestin de las zonas costeras.

Algunos puntos preliminares a considerar para el desarrollo de un Programa de
Gestin Costera Integrada podran ser los siguientes: a) Definicin de una poltica
gubernamental respecto al espacio y recursos costeros; b) Creacin de una organizacin
institucional especfica bsica; c) Asegurar la financiacin del Programa; d)
Establecimiento de mecanismos de coordinacin y cooperacin interinstitucionales; e)
Generacin de modalidades de participacin pblica, aumento de la concienciacin y
educacin pblicas en relacin a los recursos costeros; f) Desarrollo de iniciativas
vinculadas a la investigacin e informacin; g) Capacitacin y formacin tcnica
especficas; h) Fomento de la cooperacin internacional para mejor aprovechamiento de
la experiencia adquirida.

Palabras clave: Argentina, gestin integrada de zonas costeras, Cuenca del Ro de la Plata, Pampa,
Patagonia.

78
Objetivos y planteamiento metodolgico

El concepto de gestin integrada de zona costera ya ha sido definido por diferentes
autores: CARVALHO Y RIZZO (1994), CLARK (1996), CICIN-SAIN Y KNECHT
(1998), KAY y ALDER (1999), y con frecuencia de un modo muy parecido. En palabras
de los argentinos LVAREZ Y LVAREZ (1984), por ejemplo, equivale a regular y
coordinar las distintas actividades y usos realizados en la zona costera a efectos de lograr
un uso armnico de los recursos de dichas reas.

El objetivo de este trabajo es caracterizar el estado de los recursos costeros en
Argentina, analizar su gestin actual e identificar los ejes claves que deberan ser incluidos
un futuro Programa Nacional de Manejo Integrado de la Zona Costera.

El esquema metodolgico empleado ya ha sido ensayado anteriormente aplicndolo al
subcontinente latinoamericano (BARRAGN, 2001 a). En el marco de la realidad
poltica, institucional y macroeconmica de Argentina, se analiza la situacin actual de sus
recursos naturales, econmicos y jurdicos. La visin de conjunto de los tres subsistemas
costeros (el sistema fsico-natural, el social-econmico y el jurdico-administrativo;
BARRAGN, 1997) permite estudiar sus interrelaciones mutuas. A continuacin se
sintetiza la problemtica general observada, identificando las potencialidades y debilidades
del espacio y los recursos de cada regin costera. Finalmente, se proponen posibles lneas
de actuacin prioritarias que deberan ser consideradas en una futura planificacin de la
gestin costera en Argentina.

Desde un punto de vista instrumental se han dividido los casi 5.000 kilmetros de
costa marina en tres grandes regiones, que coinciden con los esquemas reconocidos
tradicionalmente: a) Regin del Ro de la Plata, b) Regin Pampeana y c) Regin
Patagnica. Se ha incluido una cuarta regin ya propuesta por algunos autores
(LVAREZ Y LVAREZ, 1984; BRANDANI, 1990): la gran Regin Fluvial originada
por la confluencia de tres grandes ros sudamericanos, el Paran, el Uruguay y el Paraguay.
La importancia geopoltica y socioeconmica que en el contexto sudamericano tiene la
Cuenca del Plata y su continuidad con la zona costera marina hacen indispensable tenerla
en cuenta en este estudio.

Contexto de la gestin costera en argentina

El contexto latinoamericano es una especie de mosaico donde se superponen
diferentes experiencias, recursos, modelos de desarrollo, etc. (YEZ-ARANCIBIA,
1999). El inters y la experiencia acumulada en gestin costera presenta grandes
diferencias entre los distintos pases latinoamericanos. Mientras algunos, entre los que se
encuentra Argentina, no poseen an ningn instrumento especfico para la gestin
integrada del conjunto de sus costas nacionales, otros, como Brasil, han desarrollado
iniciativas muy valiosas (BARRAGN, 2001 b). La planificacin sectorial ha sido
intentada a nivel consultivo en diferentes momentos y para mbitos restringidos

79
(BRANDANI, 1990), pero no existe en el presente una planificacin nacional amplia.
Slo han estado sujetos a manejo los sectores costeros de alta prioridad nacional
(BRANDANI, op. cit.). Entre otros, dos hechos contribuyen a explicar tal situacin. El
primero es la escasa concienciacin de la poblacin y de la clase poltica sobre la
importancia de la zona costera. Argentina es un pas que tradicionalmente ha mirado hacia
el interior del continente. Su estructura econmica, bsicamente agrcola y ganadera desde
la poca colonial, es la razn principal que justifica este comportamiento social. Entre las
actividades econmicas especficamente asociadas a la zona costera, slo el turismo de
playa tiene una larga tradicin. La actividad pesquera, en cambio, es mucho ms reciente.
En relacin con las actividades econmicas predominantes, Argentina, despus de Brasil,
es el pas ms continental de Latinoamrica por la relacin que se establece entre la
superficie continental y la longitud de sus costas (Tabla 1). En consecuencia, es lgico
pensar que los problemas de los espacios y recursos marinos y litorales no hayan sido
hasta ahora considerados prioritarios.

Tabla 1. El contexto nacional: datos bsicos sobre el territorio,
sociedad, economa y la costa de Argentina
Superficie territorial 2.791.810 km2.
Poblacin (previsiones 2001) 36.027.041 habitantes
Poblacin urbana (ao 2000) 89,6%
Densidad de poblacin (2001) 13,1 habit./km2
Crecimiento de poblacin medio (1995-2000) 1,3%
Posicin en ndice de Desarrollo Humano (2000) de NNUU 34 de 162
Posicin en el Producto Interior Bruto (2000) 52 de 162
Producto Interior Bruto per cpita (2000) 12.277 EEUU $
Tasas de desempleo (1989 y 2001) 8% y 21%
Crecimiento del PIB (2000) -0,5%
Deuda externa (1989 y 1999) 60 y 147 mill. EEUU $
Longitud de costa
Costa atlntica
Ro de la Plata
Regin fluvial

4.725 km.
392 km.
3.725 km.
rea de plataforma continental 1.164.000 km2.
Fuentes: IGM (1998), AKAL (2001).

El segundo hecho est relacionado con el modelo de desarrollo implantado en la
actualidad. Las frmulas neoliberales que rigen su economa constituyen el camino
impuesto por los organismos crediticios internacionales para superar la dcada perdida.
As es como algunos autores (MONTANER, 2001) denominan el perodo de la dcada de
1980; una de las etapas ms crticas desde el punto de vista econmico y social de la
historia argentina. De esa manera, durante la dcada de 1990, el Estado reduce su
presencia en innumerables mbitos de la vida pblica. Las privatizaciones y la
desregulacin se suceden en casi todos los sectores de la gestin. Es la dcada del
ajuste.

Los resultados del proceso descrito se traducen en una de las economas ms abiertas
del mundo aunque tambin se evidencian los graves desajustes sociales provocados por el
modelo poltico-econmico vigente: incremento del desempleo hasta tasas desconocidas
en Argentina, sensible disminucin de la clase media, reduccin drstica de las polticas

80
sociales, aumento de las desigualdades debido a la concentracin de la riqueza, etc. Como
era de esperar, los recursos naturales, los espacios de dominio y uso pblico, entre los que
destacan de forma especial los situados en la zona costera, sufren las consecuencias del
fenmeno desregulador y liberalizador.

Por otra parte, no debe olvidarse que este pas es el tercero en kilmetros de costa de
Amrica del Sur y el primero en superficie de la plataforma continental de toda
Latinoamrica. Tambin cabe mencionar los notables recursos pesqueros de su
plataforma continental, as como los ricos yacimientos de petrleo y gas natural.

Caracterizacin de la zona costera argentina

Caracterizacin fsica y natural

Regin Fluvial

Se extiende desde el ingreso de los grandes ros a la Argentina hasta la desembocadura
del Ro Uruguay en el Ro de la Plata y hasta el paralelo 3245' S, en que el Ro Paran
converge con el delta. Comprende los grandes ros Paraguay, Paran y Uruguay (Tabla 2)
que forman la porcin terminal de la Gran Cuenca Internacional del Plata. La porcin
argentina de la cuenca del Paraguay-Paran, que incluye la subcuenca del Uruguay, es de
1.005.765 km2.

Tabla 2. Propiedades mtricas de los grandes ros de la
Cuenca del Plata en sus tramos argentinos
Paran Uruguay Paraguay
Longitud (km) 1950 1.100 375
Ancho del cauce (m) 400 a 8.000 (13.500) 1.200 a 13.500 120-2.700
Caudal (m
3
/seg) 17.400 5.500 3.500
Picos de caudal Enero a Abril Enero a Abril Mayo a Julio
Origen de las crecidas
Precipitaciones en la alta
cuenca
Precipitaciones, mareas
y sudestadas
Lluvias en cabecera
de tributarios
Aguas bajas Agosto a Noviembre Agosto a Noviembre Septiembre a Enero
Aporte al ro principal
(10
6
m
3
/ao)
550.000 al Ro de la Plata
145.000 al Ro de la
Plata
315.000* al Ro
Paran
Fuente: Elaboracin propia con datos de BONETTO Y HURTADO, 1998; ARDUINO, 1990; OEA, 1969. (*)
valores mximos.

Los mrgenes de los Ros Paran y Uruguay constituyen la zona costera de mayor
riqueza especfica del pas: unas 2000 especies de plantas vasculares (unas 200 son
arbreas), ms de 400 familias de aves (incluyendo especies migratorias regionales y
transcontinentales), unas 100 de mamferos. Los ambientes estn muy influidos por las
grandes represas construidas ro arriba. Estos ros, as como el Paraguay, presentan
interfluvios deprimidos, bordeados por los albardones. En el Paran las mrgenes son
asimtricas, con la planicie aluvial inundable, de 6 a 57 km de ancho, sobre la margen
occidental y una barranca sobre la occidental, en su tramo medio; situacin que se invierte
en el tramo Inferior. La vegetacin natural es de bosques ribereos, bosques

81
diversificados de albardn, bosques de borde de ambientes anegadizos, incluyendo los
palmares perilagunares; y pajonales y sabanas en bajos y lomas bajas. Se calcula que habra
entre 380 y 550 especies de peces, algunas de ellas con individuos de ms de 2 m de
longitud y hasta 200 kg de peso. En el Ro Uruguay, la planicie de inundacin no est tan
desarrollada, el ro est bordeado por terrazas escalonadas y la vegetacin dominante es
herbcea y menos rica en especies.

Las caractersticas funcionales a tener en cuenta para la gestin son: a) estos ros
drenan amplias zonas de bajos y esteros, con los cuales intercambian nutrientes y
organismos durante las crecidas; funcionan como sitio de reproduccin y crecimiento de
especies que habitan el ro; b) los ros y los bosques ribereos son una importante ruta de
migracin de propgulos vegetales, peces, aves y otros animales, lo cual ha permitido la
distribucin de especies de abolengo tropical a las regiones subtropicales y templadas
australes; c) el carcter de subsistema terminal que tiene esta zona dentro del sistema
internacional (MORELLO Y MATTEUCCI, 2000), de modo que toda accin a realizar
debe garantizar su sustentabilidad a nivel internacional, ya que medidas de manejo en las
represas actuales o futuras en los pases vecinos podra afectar los proyectos en los tramos
argentinos.

El recurso ms importante de esta regin son los humedales, que son fuente de
recursos animales, vegetales y de agua; recarga y descarga de acuferos; control de
inundaciones; regulacin del clima; reserva potencial de nutrientes; refugio de flora y
fauna, en especial de las poblaciones dependientes de los pulsos de inundacin; hbitat de
especies endmicas, raras y amenazadas. Entre los recursos biticos cuya persistencia
depende de la dinmica de los humedales estn los grandes peces de valor econmico,
algunos de ellos migratorios. El ro es una importante ruta de migracin de peces y el
corredor de bosque ribereo, aves y otros animales migratorios.

Regin del Ro de la Plata

El Ro de la Plata tiene 320 km de largo y un ancho que llega hasta 230 km en su
desembocadura; genera un sistema estuarino que cubre unos 35000 km
2
de superficie
(GUERRERO ET AL., 1997), navegable slo por los canales. Las mareas astronmicas
tienen una amplitud que oscila entre 0,3 y 1 m (GUARGA et al., 1991), pero las mareas
metereolgicas pueden superar los 4 m. Las tormentas provenientes del sudeste
("sudestadas") son frecuentes entre julio y setiembre, y suelen producir importantes
inundaciones que afectan las reas bajas de la extensa zona urbana. La Baha de
Samborombn tiene costas bajas y anegadizas, con sedimentos finos y est ocupada por
extensos cangrejales; el extremo sur de esta baha (Punta Rasa) es un importante sitio de
alimentacin y descanso de aves playeras migratorias.

En esta regin se incluye tambin la zona de Frente Martimo del Ro de la Plata.
Desde el punto de vista hidrolgico es una zona muy compleja y dinmica. Desde el norte
ingresan las aguas clidas de la corriente de Brasil, que se encuentran con las aguas fras de
la corriente de Malvinas aproximadamente frente al Ro de la Plata, conformando la
Confluencia Brasil Malvinas (LEGECKIS Y GORDON, 1982). Los recursos pesqueros

82
de esta regin se administran conjuntamente entre Uruguay y Argentina; los ms
importantes son la merluza (Merluccius hubbsi) y la corvina (Micropogonias furnieri).

Desde el punto de vista de la gestin, esta es la regin costera con mayor deterioro
ambiental. El patrimonio biolgico y paisajstico se encuentra fuertemente amenazado por
la expansin urbana, que avanza sobre tierras cultivables, causando prdida de la
biodiversidad natural, erosin, consolidacin artificial de la lnea de costa, disminucin de
la calidad del agua superficial y subterrnea, fragmentacin del hbitat y sobreexplotacin
de recursos.

Zona costera martima

El Mar Epicontinental Argentino en su totalidad tiene 1.000.000 km
2
(IGM, 1998); el
ancho vara, alcanzando 850 km a la latitud de las Islas Malvinas (PARKER et al., 1997).
La mayor parte se halla bajo la influencia de la corriente de Malvinas, de aguas fras
(subantrticas). Entre los recursos naturales del Mar Argentino se destacan los
hidrocarburos fsiles y la pesca; en total se han reportado ms de 400 especies de peces
(GMEZ Y TORESANI, 1998). El recurso pesquero ms importante es la merluza, pero
tambin se pescan comercialmente ms de una decena de especies (SUBSECRETARA
DE PESCA, 1997). Puede dividirse la zona costera martima argentina en dos regiones: la
Regin Pampeana y la Regin Patagnica.

Regin Pampeana

La Regin Pampeana se extiende entre 35S y 41S y ocupa unos 230.000 km
2
. Las
costas son de acumulacin, y en ellas se localizan playas de gran desarrollo constituidas
casi exclusivamente por sedimentos arenosos terrgenos y biognicos (CODIGNOTTO,
1997).

Destacan como ecosistemas diferentes la laguna Mar Chiquita, que es la nica laguna
costera micromareal del pas; las costas acantiladas de arenisca y cuarcita, pertenecientes al
sistema de sierras de Tandilia, de hasta 25 m de altura; y las planicies de marea que se
encuentran en el rea del estuario de Baha Blanca, donde aparecen baados y cangrejales.

La sobreexplotacin de los recursos pesqueros, el manejo inadecuado, la expansin
urbana y turstica son los puntos crticos a tener en cuenta en esta regin (GMEZ Y
TORESANI, 1998; DADON, 1999). El reemplazo programado de las comunidades
nativas de las costas medanosas por forestaciones y urbanizaciones est produciendo
cambios en la biodiversidad (DADON, 1999) y erosin de las costas (ver, por ejemplo,
MARCOMINI Y LPEZ, 1997), afectando fuertemente el atractivo paisajstico y bitico
de las playas naturales con mayor turismo del pas.

Regin Patagnica

La Regin Patagnica abarca hasta los 55S, e incluye la Isla de los Estados y las Islas
Malvinas. Su superficie es de unos 750.000 Km
2
. Las costas patagnicas son en general

83
erosivas, con desarrollo de acantilados activos de gran altura (10 150 m); entre las
formas de acumulacin marina predominan las playas de grava (rodados patagnicos),
ms raramente son de arenas gruesas (CODIGNOTTO, 1997). Bahas y golfos (San
Matas, San Jos, Nuevo, etc.) constituyen ecosistemas de inters particular. Las mareas
astronmicas varan con la zona; las mayores se registran a la altura de Ro Gallegos (hasta
12,2 m, entre las mayores del mundo).

En contraposicin con las tres precedentes, la regin patagnica est relativamente
bien conservada (YORIO, 1998). En general sus recursos naturales se han mantenido
intactos y podran ser explotados de manera sustentable mediante pesca comercial,
artesanal o deportiva, sobre todo en golfos y bahas patagnicos (CIOCCO et al., 1998).
Hay grandes poblaciones de aves costeras y de mamferos marinos que constituyen un
atractivo turstico internacional, as como reas de cra de peces y crustceos, praderas de
macroalgas y bancos submareales de moluscos (YORIO, 1998). En algunos sectores, la
contaminacin por actividades petroleras y la inadecuada planificacin del manejo costero
han deteriorado localmente el estado de los recursos naturales.

Caracterizacin social y econmica: usos y actividades

La mayor parte de la poblacin de la Argentina vive en la zona costera y all radican
tambin la mayora de las industrias y servicios. La tasa de crecimiento de la poblacin
costera es ms alta que la tasa de la poblacin del interior, y lo mismo ocurre con los
ndices econmicos. La zona costera goza de la mayor infraestructura del pas; de hecho,
el diseo de las redes vial y ferroviaria, as como el de las rutas areas, convergen hacia la
Regin del Ro de la Plata, tradicional puerta de entrada y de salida de mercaderas y
pasajeros. Tambin lidera ampliamente el turismo interno. La siguiente caracterizacin
econmica y social de las regiones se basa en datos censales del INDEC (Instituto
Nacional de Estadstica y Censo), ROCCATAGLIATA (1997) y datos propios.

Regin Fluvial

Tradicionalmente destacan en esta regin las actividades forestales y agrcolas. La
explotacin forestal extractiva de especies nativas es la actividad econmica ms antigua.
El quebracho dio origen a los primeros iniciativas industriales con la extraccin de tanino
y el canteado de traviesas ferroviarias. Hacia 1930 declin del uso del tanino como
curtiente, factor al que se le sum la competencia de la produccin sudafricana de la
mimosa. Esto produjo una grave crisis en el sector, que llev al cierre de ms del 70 % de
las fbricas y dio comienzo al ciclo algodonero. Si bien el algodn se contina cultivando,
la cada de la demanda en las ltimas dcadas llev, a su vez, a sustituirlo por soja, sorgo,
maz y hortalizas, proceso conocido como la pampeanizacin del Chaco, por utilizar
cultivos y tcnicas propias de la regin pampeana.

El aprovechamiento comercial en los tramos de los Ros Paraguay y Uruguay es
realizado mayormente por los pases homnimos; las pesqueras argentinas tienden a ser
de subsistencia, no aceptadas socialmente y con escaso control. El aprovechamiento
deportivo de los recursos pesqueros del lado argentino es tambin importante en el tramo

84
superior del Ro Paran. Dada la poca profundidad de varios tramos, la navegacin
presenta serias limitaciones. Si bien el transporte fluvial ha venido decayendo junto con
los seis puertos ms importantes de la regin, la consolidacin del Mercosur se perfila
como una opcin crucial con miras al comercio exterior.

Regin del Ro de la Plata

Histricamente, esta regin se ha caracterizado por poseer la mayor infraestructura del
pas, que se extiende como un continuo formando el frente fluvial industrial de la regin
pampeana. Aqu se ubica la capital y principal centro urbano de Argentina, la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, con 3.000.000 de habitantes. Est rodeada por 31 partidos,
con los cuales conforma un conglomerado de aproximadamente 11.000.000 de habitantes
conocido como Gran Buenos Aires. All est es el principal puerto comercial e industrial
del pas desde la poca colonial, lo que ha justificado la existencia de un diseo
marcadamente radial y convergente hacia esa ciudad en el trazado de las redes viales,
ferroviarias y areas del pas. Literalmente puede afirmarse que todos los caminos de
Argentina conducen a Buenos Aires.

La actividad industrial es la principal de la regin, con predominio de una u otra rama
en las diferentes reas. Las empresas textiles, qumico-farmacuticas, del tabaco,
automotrices, confecciones y calzado se ubican en el Gran Buenos Aires; los astilleros,
destileras y frigorficos, en la porcin sur; y las industrias qumica, material ferroviario,
metalrgicas, siderrgica, mecnica, maquinaria agrcola, petroqumicas, elaboracin de
papel y celulosa, frigorficos, destileras, textil y plsticos en la parte norte; molinos,
frigorficos, papel y celulosa, en el centro.

Regin Pampeana

Las actividades predominantes en toda esta regin costera son el turismo y la actividad
portuaria. Las playas atraen a la ms importante corriente turstica del pas a una variada
oferta de balnearios con caractersticas distintivas. Mar del Plata es la ciudad ms grande y
concentra la mayor capacidad hotelera y de viviendas en alquiler, pero adems de ser una
ciudad balnearia es un verdadero centro urbano multifuncional. Posee el principal puerto
pesquero del pas y tiene adems actividad industrial, cerealera, deportiva, militar y de
combustibles. Ms al sur, la ciudad de Baha Blanca acta de cabecera regional y punto de
enlace con la Patagonia. All se encuentra la principal base naval de la marina de guerra de
la Argentina.

Los recursos ictcolas estn representados principalmente por la merluza, cuya
distribucin se extiende desde la desembocadura del Ro de la Plata hasta los 50S; en
invierno se localiza en el norte del rea de dispersin y migra hacia el sur en primavera -
verano. Otro recurso muy abundante es la anchoita. Entre los crustceos y moluscos se
encuentran mejilln, langostino, camarn, calamar, almejas y cholga.


85
Regin Patagnica

En la Patagonia han existido histricamente tres ejes de poblamiento que generaron
las actuales tramas urbanas: la costa atlntica, los valles fluviales transversales y los valles
andinos; la zona costera ha estado afectada por los dos primeros. El eje costero no es
continuo y surgi fundamentalmente ante las necesidades creadas por la actividad
petrolera y el transporte de lana y carne ovinas, las dos actividades econmicas ms
importantes de la regin. La infraestructura es escasa, con dos rutas nacionales ms o
menos paralelas a la costa, conectadas a travs de escasas rutas transversales. No existen
vas frreas que comuniquen las ciudades costeras; pero s trece puertos y once
aeropuertos que unen la Patagonia con Buenos Aires. El rgimen fiscal de promocin
industrial favoreci la instalacin en el extremo sur de fbricas para armado de aparatos
electrnicos, pero actualmente este rubro se encuentra en franco retroceso.

Los recursos pesqueros son muy variados e incluyen peces, moluscos, crustceos y
erizos de mar; algunos de ellos permanecen subexplotados. La extraccin de macroalgas
para la obtencin de gelificantes y otros usos tuvo un auge relativo pero ha decado en las
ltimas dcadas. El turismo incluye un alto porcentaje de visitantes extranjeros y es
predominantemente de ecoturismo, aventuras, caza y pesca, destacndose los sitios de
avistaje de ballenas y de observacin de pinginos y lobos marinos; caza submarina, pesca
deportiva y deportes subacuticos.

Caracterizacin jurdica y administrativa de inters para la gestin
de los recursos costeros

Poltica de gestin costera

En algunos pases latinoamericanos como Brasil, Colombia o Chile, se han aprobado
documentos que proponen, de forma explcita y desde las ms altas instancias
gubernamentales, un nuevo modelo de gestin costera (BARRAGN, 2001 a). Sin
embargo, no se ha encontrado en Argentina una declaracin que exprese la voluntad
poltica de un partido poltico responsable en las tareas de Gobierno, o de una comisin
interministerial respecto a un cambio en la forma de administrar los recursos costeros.
Tampoco se han encontrado directrices de ningn gabinete de Gobierno Federal o
Provincial en relacin a la necesidad de hacer ms integrado el actual modelo de gestin
costera.

Normativa y reparto de responsabilidades en la gestin costera

La Repblica Argentina adopt para su gobierno la forma federal (art. 1 de la
Constitucin Nacional) y est formada por 23 provincias y una Capital Federal autnoma.
Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nacin (art. 126) pero, por ser anteriores
a ella, conservan los poderes que no le han delegado (art. 121); entre ellos, los que
referente a sus territorios y sus recursos naturales. El artculo 124 establece que
corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en
su territorio. Las provincias estn divididas en Departamentos (llamados Partidos en la

86
provincia de Buenos Aires) y deben asegurar un rgimen municipal, que puede distinto
para cada una.

Argentina carece de polticas explcitas, leyes u organismos especficos referidos a la
planificacin, la gestin o el manejo de las zonas costeras. Existe, en cambio, una profusa
normativa general en los tres niveles (nacional, provincial y municipal) con competencias
superpuestas en el rea costera. Es decir, la base legislativa actual para la gestin de
espacio y los recursos costeros es amplia, difusa y se encuentra dispersa en multitud de
cdigos, leyes y decretos. Tampoco existe un organismo pblico especfico responsable
de la gestin costera o que se encargue de la coordinacin entre las diferentes agencias e
instituciones.

La normativa vigente de mbito Federal con ms inters para la gestin costera la
hemos dividido en tres grupos: a) Grandes Cdigos, b) Acuerdos y Tratados
Internacionales, y c) Leyes y Decretos Nacionales y Provinciales.

a) Grandes Cdigos. Adems de la Constitucin Nacional, entre los ms importantes
Cdigos (Comercio, Minera, Penal) destaca el Cdigo Civil de la Repblica Argentina
(Ley 340) ya que en el artculo 2340 define como bienes pblicos Los mares territoriales,
los mares interiores, bahas, ensenadas, puertos, ancladeros... los ros, sus cauces... las
playas del mar y las riberas internas de los ros, entendindose por tales la extensin de
tierra que las aguas baan o desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas
medias ordinarias... las islas formadas o que se formen el mar territorial o en toda clase de
ro.... Tambin precisa (artculo 2343) la posibilidad de apropiacin privada de algunos
recursos como los peces, plantas y yerbas que vegetan en las costas del mar, etc. Sobre el
reparto de responsabilidades, las playas del mar y las riberas internas de los ros
pertenecen al dominio pblico Provincial (artculo 124 de la Constitucin Nacional) con
la reserva de la jurisdiccin Nacional en lo que hace a la competencia delegada.

La lectura del Cdigo Civil permite llegar a dos conclusiones generales: por un lado, es
un texto legal que se preocupa especialmente de regular los espacios y las actividades que
se desarrollan en las riberas fluviales y en las aguas continentales, muy por encima de la
atencin que presta a los de naturaleza costera y martima. Por otra parte, la razn
anterior explica la escasa precisin normativa con que se han resuelto las determinaciones
que afectan a los espacios y recursos costeros y marinos. Ello demuestra, una vez ms,
que Argentina se preocupa, sobre todo, por sus espacios y recursos continentales.

b) Acuerdos y Tratados Internacionales. Sin embargo, muchas de las cuestiones relativas a la
gestin de las zonas costeras se llevan a cabo en organismos cuyo diseo est relacionado
con los tratados sobre lmites internacionales. Las fronteras costeras martimas estn
determinadas por la Ley de Lneas de Base y Espacios Martimos, el Tratado del Ro de la
Plata y su Frente Martimo, y el Tratado de Paz y Amistad con Chile. La Ley de Lneas de
Base y Espacios Martimos (Ley 23.968/91) fue sancionada acuerdo con la Convencin
de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (CONVEMAR), fijando las lneas de base
tanto del territorio continental como del insular. Desde el punto de vista de la gestin
costera, la Ley 23.968 es de crucial importancia por dos razones: en primer lugar porque

87
agrupa en un solo cuerpo normativo toda la legislacin dispersa que haca referencia a los
espacios martimos argentinos y, en segundo lugar, porque soluciona las contradicciones
que se daban entre las normas vigentes con anterioridad.

La CONVEMAR fue aprobada en la Argentina por ley 24.543, sancionada el 13 de
septiembre de 1995; luego fue ratificada y se encuentra vigente desde el 31 de diciembre
de 1995. En el momento de su ratificacin se efectuaron algunas declaraciones (el artculo
309 de la Convencin impide formular reservas y excepciones) (WARNER, 1996). A
partir de las lneas de base se fija el lmite exterior del mar territorial a las 12 millas
marinas, donde la Nacin ejerce una soberana plena, extensiva a su espacio areo, lecho y
subsuelo. Las provincias slo tienen jurisdiccin concurrente con el Estado nacional hasta
las 3 millas (LACIAR, 1987). La zona contigua se extiende hasta las 24 millas marinas de
las lneas de base; en esta zona, las autoridades argentinas pueden prevenir y sancionar las
infracciones a sus leyes y reglamentos en materia fiscal, sanitaria, aduanera y de
inmigracin que se cometan en su territorio nacional (CASTELLI, 1995).

La Zona Econmica Exclusiva se extiende hasta las 200 millas marinas con derechos
de soberana para la exploracin, explotacin, conservacin y administracin de los
recursos naturales (vivos y no vivos), tanto de las aguas como del lecho y del subsuelo; su
extensin estimada es de 2.000.000 de km2. Sin perjuicio de su total adhesin a la
doctrina de las 200 millas, la Argentina mantiene su tesis sobre los lmites de la plataforma
continental o margen continental. La masa ocenica que se encuentra sobre la plataforma
estructural, generalmente limitada por la lnea de costa y la isobata de 200 metros, es
denominada Mar Epicontinental Argentino; su extensin estimada es de 1.000.000 km
2
.
En relacin con los recursos pesqueros cabe aclarar que por ley 20136 de 1973, el Estado
nacional reivindic la propiedad sobre los recursos vivos existentes en zonas del mar bajo
soberana argentina.

El Tratado del Ro de la Plata y su Frente Martimo, firmado en 1973, establece la
jurisdiccin de dicho ro entre Argentina y Uruguay. Sus aguas son de uso comn, salvo
en las franjas de jurisdiccin exclusiva adyacentes a las riberas (2 millas de ancho en la
parte superior del ro y 7 millas en la inferior). Fuera de esas franjas costeras se reconoce
el principio de libertad de pesca para los buques de ambos Estados, con la expresa
exclusin de terceras banderas. Los estados ribereos se obligan a proteger y conservar el
medio acutico mediante el dictado de normas apropiadas y la vigilancia de su
cumplimiento. Se establece una zona comn de pesca ms all de las 12 millas y se
establecen normas para la navegacin, la pesca, la investigacin cientfica y el control de la
contaminacin (REY, 1988 Y CARLEVARI, 1993). El Tratado determina el
establecimiento de dos comisiones binacionales: la Comisin Administradora del Ro de la
Plata y la Comisin Tcnica Mixta del Frente Martimo, para la administracin, manejo y
preservacin de intereses y recursos en ambas reas. Este Tratado ha resultado ser un
excelente instrumento de gestin, como por ejemplo, en los temas referidos a los recursos
pesqueros en el rea de su incumbencia (GONZLEZ, 1999).

La jurisdiccin sobre los ros limtrofes con Uruguay, Brasil y Paraguay ha quedado
establecida con sucesivos tratados y acuerdos y existen comisiones o comits especficos

88
relacionados con cada rea costera limtrofe en los que intervienen los pases directamente
implicados (Tabla 3).

c) Leyes y Decretos Nacionales y Provinciales. Entre las ms interesantes para la gestin de las
reas y recursos costeros pueden citarse las siguientes: Ley 22.351 de Parques y Reservas
Nacionales, Ley 13.273 de Defensa de la Riqueza Forestal, Ley 22.421 y Decreto Nacional
666/97 de Proteccin y Conservacin de la Fauna Silvestre, Ley 23.919 sobre adhesin al
Convenio Ramsar, Ley 24.375 sobre la adhesin al Convenio sobre Diversidad Biolgica,
Ley 24.922 de Rgimen Federal de Pesca, etc.

Esta ltima ley mencionada, aprobada en 1997, reafirma que el dominio de los
recursos vivos hasta 12 millas pertenece al estado (provincia) ribereo, mientras que
pertenecen a la nacin los que se encuentran en el resto de la Zona Econmica Exclusiva.
La autoridad de aplicacin es la Secretara de Pesca (actualmente Secretara de Agricultura,
Ganadera, Pesca y Alimentacin). Esta Secretara, entre otras funciones, conduce y
ejecuta la poltica pesquera nacional; fiscalizar las Capturas Mximas Permisibles por
especie, establecidas por el Consejo Federal Pesquero; emite las cuotas de captura anual
por buques, por especies, por zonas de pesca y por tipo de flota, conforme las otorgue el
Consejo Federal Pesquero; y emitir los permisos de pesca, previa autorizacin del Consejo
Federal Pesquero. Otras leyes importantes referidas a la gestin de los recursos pesqueros
son las leyes 25048/98 y 25105/99, que aprueban un Convenio entre Argentina y
Paraguay sobre la conservacin de los recursos cticos en los ros Paran y Paraguay.

Tambin la normativa provincial es de enorme inters para comprender la compleja
estructura de la gestin costera en Argentina. Entre otras razones debido a que
responsabilidades como la Ordenacin del Territorio recaen en esta escala administrativa.
El ejemplo de la Provincia de Buenos Aires puede servir como caso ilustrativo de esa
escala administrativa. En tal sentido puede citarse la Ley 8.912 de Ordenamiento
Territorial y Uso del Suelo que en su artculo 58 establece que al crear o ampliar ncleos
urbanos que limiten con el Ocano Atlntico deber limitarse una franja de cien (100)
metros de ancho, medida desde la lnea de pie de mdano o de acantilado, lindera o
paralela a las mismas, destinadas a usos complementarios al de playa, que se ceder
gratuitamente al Fisco de la Provincia, fijada, arbolada, parquizada y con espacio para
estacionamiento de vehculos. En realidad no suele ocurrir as en muchos lugares,
especialmente si esos lugares son reas densamente pobladas o especializadas en servicios
tursticos o de ocio (BERTONCELLO, 1993; BARRAGN, 1996)

Otras referencias normativas de inters para la principal provincia de Argentina son
las siguientes: Ley 11.820 de Prestacin de Servicios Pblicos de Provisin de Agua
Potable y Desages Cloacales, Ley 5965/58 de Proteccin a las Fuentes de Provisin,
Cursos y Cuerpos Receptores de Agua y de la Atmsfera (prohbe descarga de efluentes y
delega la responsabilidad a los municipios), Ley 11.723 Integral del Ambiente (proteccin,
conservacin, mejoramiento restauracin los recursos naturales y del ambiente), Ley
10.907 de Parques y Reservas Naturales, Ley 11.477 de Pesca, etc.


89
Pero especial nfasis cabe hacer sobre tres normas esenciales para la gestin costera.
La primera por pretender poner cierto orden en la complicada administracin ambiental:
Ley 11175/91 de Ministerios a travs de la cual se establecen las competencias en materia
ambiental y de uso y manejo de los recursos naturales de los distintos Ministerios y
Secretaras. La segunda por incidir directamente sobre el borde costero: Ley 12.257
Cdigo de Aguas pues al tiempo que delega en los municipios la competencia primaria
sobre el tema (artculos 161 y 162) prohbe el loteo y la edificacin en una franja de 150
metros aledaa al Ocano Atlntico, y la edificacin sobre los mdanos y cadenas de
mdanos que lleguen hasta el mar an a mayor distancia. Sin embargo, la realidad
contrasta con la intencin de la norma: en ciudades tursticas como Monte Hermoso,
Villa Gesell, San Clemente del Tuy, Pinamar, etc. los problemas erosivos de estas costas
se han originado, principalmente, porque la fijacin de dunas (debido al proceso
urbanizador) descompens el equilibrio dinmico que exista entre mdanos, playas y
bancos de arena submareales (ISLA Y VILLAR, 1992).

La tercera cita legislativa de inters es la Ley 11366 aprobada por el Senado y la
Cmara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires el 17 de diciembre de 1992. Dicha
ley ratifica un convenio entre la Provincia y la Empresa Corporacin Defensa Costera
Sociedad Annima (CODECO) para la ejecucin de las obras de relleno y urbanizacin
de 3.300 has. de un frente costero, inundable con las crecidas fluviomarinas, de casi 30
kilmetros situado al Sur del Conurbano Bonaerense.

Aunque dicha obra nunca se lleg a realizar, la aprobacin de Ley justific la
preocupacin de algunos autores (entre otros de BARRAGN, 1996) debido a que:

a) Se desafecta del dominio pblico la superficie ganada al ro cuyo destino es ser
convertida en terrenos urbanos.
b) Se exima a la empresa del pago de los impuestos inmobiliarios
correspondientes, que hubieran sido cuantiosos debido a que se era posible urbanizar y
vender a terceros hasta el 70% del nmero total de Has. (el resto se destinara a calles,
plazas y equipamientos pblicos).
c) Se desconoca el impacto sobre el medio fsico (dinmica fluvial, flora, fauna,
espacios protegidos del Parque Pereira Iraola, etc.).
d) Su repercusin en las estratgicas tomas de agua de Bernal y Punta de Lara era
importante.
e) Se ceda a una empresa privada la responsabilidad del control del nivel de las
aguas y de las bombas de achique y la canalizacin del territorio que tapona.
f) Se fomentaba la aparicin de nuevos asentamientos en una zona superpoblada.
(BARRAGN, 1996, p. 124).

La estructura normativa descrita se complementa con las competencias de cada
partido o municipio. stos, bsicamente, son responsables de desarrollar el ordenamiento
territorial a partir de los Planes Reguladores o Cdigos Urbansticos de Usos del Suelo.
Otra funcin que compete a la Administracin Pblica Local, de gran inters para la
gestin costera, es la que se encarga de la determinacin del lmite de la ribera interna (que
sirve de referencia para sealar la ribera externa o margen costero). El propio Cdigo

90
Civil establece que el deslinde de los fundos que dependen del dominio pblico
corresponde a esta administracin y, a travs de la regulacin de las servidumbres, se
rigen por el derecho administrativo local (FRANZA, 2002).

Como ya se ha comentado, en Argentina no existen instituciones pblicas pensadas
especialmente para la gestin integrada de los espacios y recursos costeros. No obstante,
las instituciones que en 2002 se relacionaban ms con la administracin de los recursos y
actividades relacionadas con la costa se han descrito en la Tabla 3.

Tabla 3. Organismos involucrados en el manejo
de zonas costeras en reas de jurisdiccin compartida
Comisin Nacional del lmite exterior de la Plataforma Continental (COPLA)
Comit Intergubernamental Coordinador de los Pases de la Cuenca del Plata
Comisin Mixta Argentino Paraguaya del Ro Paran
Comisin Administradora del Ro de la Plata
Comisin Administradora del Ro Uruguay
Comisin Tcnica Mixta de Salto Grande
Comisin Tcnica Mixta del Frente Martimo (del Ro de la Plata)
Comisin Binacional Administradora de la Cuenca Inferior del Ro Pilcomayo
Comisin Trinacional del Ro Pilcomayo
Comit intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran
Comisin Binacional del Puente Buenos Aires Colonia
Comisin Tcnica Mixta del Eje Vial Norte del Cono Sur
Ente Binacional Yacyret
Fuente: GARCA (2000). En todos los casos, la parte argentina depende del Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto (Subsecretara de Integracin Econmica Americana y MERCOSUR,
Subsecretara de Asuntos Latinoamericanos).

Las normas de contenido ambiental en la Argentina son de antigua data (ZEBALLOS
DE SISTO, 1987 a, b, 1994; BRAILOVSKY Y FOGUELMAN, 1991). La actual
Constitucin, reformada en 1994, agreg especficamente un nuevo artculo (art. 41) que
establece el derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y
para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer
las de las generaciones futuras, junto con el deber de preservarlo. Tambin la normativa
de Evaluacin de Impacto Ambiental podra ser de gran inters para algunas actividades
costeras. En la dcada de los noventa se aprobaron algunas leyes o reglamentos que
inciden directamente en la gestin costera: Declaracin de Impacto Ambiental de
Actividades Portuarias (Ley 24.093/93), Reglamento para la EIA en reas de la
Administracin de Parques Nacionales (1993), Consideraciones Ambientales de la
Actividad Petrolera y Gasfera (1993), etc.


91
Estrategias para la gestin de los recursos costeros

En las pginas iniciales de este trabajo se mencionaron las circunstancias econmicas y
sociales de Argentina durante las dcadas 80 y 90. Resulta lgico pensar que un pas que
atraviesa circunstancias tan difciles, no haya podido establecer estrategias de conservacin
para sus recursos. Al contrario: la mayor parte de las iniciativas de los ltimos veinte aos
en relacin a los recursos costeros, estn relacionadas con la explotacin y puesta en valor
de dichos recursos.

Por esta razn, estrategias vinculadas a los usos del suelo, a los espacios naturales
protegidos, a los recursos pesqueros, etc. han relegado a un segundo lugar su funcin de
proteccin de los recursos, favoreciendo, de forma excesiva, la actividad econmica. En
consecuencia, algunos recursos han sufrido un deterioro importante. La ordenacin del
territorio en bastantes municipios costeros, por ejemplo, qued supeditada a las
posibilidades tursticas que iban apareciendo: municipios atlnticos de la provincia de
Buenos Aires, municipios del entorno del delta del Paran...

Por descontado que la red de espacios naturales protegidos qued con muy pocos
recursos para su gestin, incluyendo los declarados como Patrimonio de la Humanidad
(Pennsula Valds, Reserva Isla de los Estados). La mayora de las 30 reas costeras
protegidas que existen en Argentina (gran parte de ellas en la Provincia de Chubut) estn
afectadas por algn tipo de impacto proveniente de las actividades tursticas, extractivas,
pesca deportiva, etc. (KELLEHER, BLEAKLEY AND WELLS, 1995).

La gestin de los recursos pesqueros tambin evidencia la necesidad de un cambio
urgente. Algunos como la merluza o el calamar han sido explotados en exceso durante los
ltimos aos. A pesar de que el deterioro de los recursos pesqueros es bien conocido, la
grave situacin social y econmica de Argentina de los ltimos aos, ha provocado un
aumento en la presin sobre tales recursos: los elevados cupos de pesca autorizados por el
Gobierno argentino en 2001 demuestran dicha afirmacin. Los criterios utilizados para
determinar los cupos legales de captura para 2001 de los peces ms pescados (merluza
comn Merluccius hubbsi, merluza de cola Macruronus magellanicus, merluza negra Dissostichus
eleginoides y polaca Micromesistius australis) se determinaron en base a las Capturas Realizadas
por buque entre 1989 y 1996. Los criterios son propuestos por la Direccin Nacional de
Pesca y Acuicultura y aprobados por el Consejo Federal Pesquero.

Formacin para la gestin integrada de las zonas costeras

Este aspecto es de crucial trascendencia en la prctica de la gestin costera. No puede
olvidarse que, por un lado, son necesarios conocimientos especficos (de la zona costera)
y diversos (vinculados a las ciencias naturales, econmicas, jurdicas...). Y por otro lado,
destrezas intelectuales (tcnicas de comunicacin, de negociacin, bsqueda de
consenso...) necesarias para alcanzar acuerdos y tomar decisiones. En Argentina no se
conoce en la actualidad ninguna institucin, universitaria o dependiente de la

92
Administracin Pblica, que de forma permanente se ocupe de este tipo de formacin
tcnica tan especializado.

Este dficit de formacin se ha podido constatar en algunas ocasiones. En efecto, el
Grupo de Ecologa del Paisaje del Centro de Estudios Avanzados de la Universidad de
Buenos Aires, organiz o particip, entre 1999 y 2000, varios cursos de corta duracin
sobre Gestin Integrada de Zonas Costeras, en esta misma ciudad y en Mar del Plata.
La mayora de los alumnos participantes en estos dos cursos (funcionarios pblicos y
tcnicos de alto nivel) buscaban, desde su campo formativo tradicional (derecho, biologa,
economa, arquitectura, Marina de Guerra, geologa, geografa...), el complemento
necesario para iniciar una nueva especialidad profesional.

Tabla 4. Instituciones de inters para la Gestin Integrada
de Zonas Costeras en Argentina
Organismos oficiales del gobierno
nacional. Poder ejecutivo.
Principales Organismos Dependientes relacionados con la
gestin y planificacin territorial
Presidencia de la Nacin Secretara Legal y Tcnica. Secretara de Turismo Organismo
dependiente la Administracin de Parques Nacionales.
Jefatura de Gabinete de Ministros Subsecretara de la Gestin Pblica. Organismo dependiente:
Comisin de Coordinacin Interjurisdiccional del Programa
Hidrova Paraguay-Paran.
Ministerio del Interior Secretara de Asuntos Municipales. Prefectura Naval Argentina
(adems de sus funciones habituales, se le ha agregado la de Polica
Ambiental).
Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto
Ver Tabla 3
Ministerio de Defensa Armada Argentina. Instituto Geogrfico Militar.
Ministerio de Educacin Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas.
Ministerio de Economa Secretara de Poltica Econmica. Direccin Nacional de
Coordinacin de Polticas Macroeconmicas. Secretara de Obras
Pblicas. Subsecretara de Recursos Hdricos. Subsecretara de
Obras Pblicas.
Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda.
Ministerio de la Produccin Secretara de Industria, Comercio y Minera. Secretara de
Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin. Subsecretara de
Transporte fluvial y martimo.
Ministerio de Accin Social Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Subsecretara de
Poltica y Ordenamiento Ambiental. Sistema Costero Patagnico
Direccin Nacional de Desarrollo Sustentable. Direccin de
Conservacin del Suelo. Direccin de Fauna y Flora Silvestres.
Direccin de Recursos Forestales Nativos. Direccin de Recursos
Ictcolas y Acucolas. Subsecretara de Infraestructura Social y
Emergencia Habitacional.
Fuente: Elaboracin propia.

Algunas universidades o institutos de investigacin pueden desarrollar un papel
importante para mejorar el nivel de la formacin de los tcnicos que podran involucrarse
en la gestin integrada de las zonas costeras argentinas (Tabla 4).


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Problemas de los recursos costeros

A pesar de las grandes diferencias entre las caractersticas fsiconaturales,
socioeconmicas, de evolucin histrica, e incluso de expectativas futuras que existen
entre las cuatro regiones de la zona costera argentina, hay una serie de problemas que son
comunes a todas ellas. Estos problemas se manifiestan en la actualidad en mayor o menor
grado, pero la tendencia general es que irn recrudeciendo en el tiempo si no existe una
clara poltica al respecto.

Privatizacin del dominio pblico

El ejemplo ms complejo y mejor documentado de privatizacin del dominio pblico
de reas costeras es el de la ciudad de Buenos Aires. En ella, este problema se remonta
por lo menos al ao 1713, cuando se denuncian casos de ocupacin de las costas bajas
(BRAILOVSKY, 1995). Ya en el siglo XX, se fueron ganando tierras al ro con rellenos
de las excavaciones de los tneles de los subterrneos y de la ampliacin de avenidas. Si
bien esas tierras iban a destinarse a la recreacin popular, posteriormente se construy all
el aeropuerto de cabotaje de la ciudad. En la dcada de 1980 se dieron en concesin
grandes extensiones para la construccin de instalaciones gastronmicas, balnearias,
deportivas y de servicios (FUNDACIN CIUDAD, 1995). Se redujo as
considerablemente el acceso libre y la vista del ro. A principios de la dcada de 1990, en
el sector norte de la Costanera quedaba slo 5% de superficie de uso libre y gratuito. A
partir de 1995 esta tendencia se ha invertido y se estn recuperando terrenos por acciones
legales, demolicin de edificios en desuso y remodelacin de reas.

Urbanizacin de la zona costera

La urbanizacin de la zona costera aumenta la presin sobre los recursos naturales,
incluyendo el espacio, el paisaje, el agua potable, la vegetacin nativa y los recursos
pesqueros. En muchos casos se ha realizado con planificacin inadecuada, sin tener en
cuenta los procesos geomorfolgicos pero tambin sin considerar criterios paisajsticos o
estticos. En consecuencia, se ha avanzado sobre tierras potencialmente agrcolas
(MORELLO ET AL., 1998; MATTEUCCI ET AL., 1999); se redujeron, destruyeron o
inmovilizaron los mdanos, que naturalmente actan como reservorios de arena; se
impermeabilizaron con asfalto las calles; se ubicaron caminos y/o edificios cerca de la
lnea de retroceso de la costa; se construyeron bajadas artificiales; se invirtieron las lneas
de drenaje, llevando el agua de lluvia hacia el mar; etc. Estas acciones aumentan la erosin
de las costas e impiden la recarga de los acuferos.

En muchas localidades tursticas martimas, el diseo urbanstico no se corresponde
adecuadamente con su principal actividad econmica. Es muy comn que la lnea de
edificios ms altos est ubicada directamente sobre la avenida costanera, lo que suele
privar de sol a las playas desde la media tarde. El uso de las playas en muchas localidades
no est sectorizado y pueden faltar servicios bsicos (sanitarios pblicos, salas de primeros
auxilios, etc.).


94
Contaminacin

La contaminacin es un problema cada vez ms grave en las zonas urbanas costeras.
La contaminacin crnica de aguas superficiales y subterrneas tiene como origen el
funcionamiento de puertos, el vertido de aguas cloacales y los desages industriales. El
rea ms crtica est en la regin del Ro de la Plata, donde confluyen residuos industriales
y domiciliarios del eje fluvio-industrial, pero este problema se est extendiendo
paulatinamente a la regin pampeana (ISLA Y VILLAR, 1992). El tratamiento de aguas
servidas es incompleto, insuficiente o inexistente en muchas localidades, observndose
pulsos de contaminacin local de las aguas costeras o en los campos vecinos. Las defensas
costeras, en particular, las escolleras, incrementan la persistencia de la basura y de la
turbidez (ISLA Y VILLAR, 1992), concentrando contaminantes precisamente en las
playas tursticas.

La gestin de la basura es ineficaz en muchas localidades. Parte de los residuos slidos
se acumulan en las playas menos urbanizadas que se encuentran fuera del circuito de
recoleccin; el agua dispersa esa basura peridicamente. En muchas localidades existen
vertederos a cielo abierto ubicados en reas inundables, por lo que suelen contaminar las
napas de agua.

Los derrames de petrleo accidentales afectan en particular a la costa patagnica, pero
catstrofes muy recientes como las ocurridas cerca de La Plata (Argentina), frente a las
playas tursticas de Punta del Este (Uruguay) y en los Ros Barigi Iguaz (Brasil) han
mostrado la alta vulnerabilidad de la totalidad de la zona costera argentina.

Erosin de la costa

La erosin natural es un problema recurrente en la Regin Pampeana (ISLA Y
VILLAR, 1992). La accin antrpica suele aumentar las tasas de erosin, la mayor parte
de las veces por planificaciones deficientes o directamente por falta de planificacin. En
sectores de acrecin natural, la urbanizacin y el mal manejo costero han generado
problemas de erosin. Como ejemplo extremo, en Mar Chiquita la lnea de costa ha
retrocedido 130 m en 23 aos, perdindose 10 manzanas de dunas forestadas y loteadas
(SCHNACK, 1985). Tambin actan negativamente la extraccin de arena de la playa y
de las dunas, el incremento de la escorrenta superficial por impermeabilizacin del
terreno debido a la urbanizacin y la introduccin de vas de drenaje artificiales
(MARCOMINI Y LPEZ, 1997).

En costas medanosas, la inmovilizacin de mdanos con forestaciones o la
decapitacin de los mdanos para nivelar el terreno interfiere con el balance dinmico
natural entre playa y mdano, lo que ocasiona en el mediano plazo la erosin de las playas
y aumenta su vulnerabilidad frente a las tormentas. En urbanizaciones ms avanzadas,
suele eliminarse la primera lnea de mdanos para construir en su lugar la avenida
costanera, que en muchos casos termina asfaltndose. La extraccin de arena de las playas
est prohibida en muchos partidos, pero suele tolerarse la extraccin local a fin de no
incrementar los costos de la construccin (ISLA Y VILLAR, 1992).

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En costas de acantilado se avanza sobre el borde del acantilado, ya sea con la red vial
o con la instalacin de segundas residencias. La colocacin de escolleras (que dificultan o
impiden el libre trnsito de arena) y la fijacin de mdanos (que inmoviliza el sedimento),
mecanismos utilizados para solucionar problemas locales, suelen generar erosin en las
playas vecinas ubicadas aguas abajo. En algunas localidades pampeanas con gran afluencia
turstica se ha debido alimentar artificialmente las playas.

Sobrexplotacin de los recursos naturales

El caso ms relevante de sobreexplotacin es el de la merluza, que es el principal
objetivo de la industria pesquera. La disminucin de las capturas, a pesar del aumento del
esfuerzo de pesca, ha llevado al establecimiento de cupos y amenaza la continuidad de la
flota pesquera. Tambin debe seguirse con atencin el caso del calamar, que se encuentra
en la actualidad bajo explotacin plena pero cuya pesca por fuera del lmite de las 200
millas se efecta sin controles de ninguna ndole.

Otro caso documentado de sobreexplotacin es el de la almeja amarilla (Mesodesma
mactroides), que redujo su rea de distribucin conforme avanzaba la urbanizacin de la
zona costera, desapareciendo completamente de reas en las que era extremadamente
comn (DADON ET AL., en prensa).

La explotacin incontrolada de acuferos en la ribera del Ro de la Plata y en
localidades pampeanas y patagnicas ha facilitado la intrusin salina desde la costa
(BRANDANI, 1990; ISLA Y VILLAR, 1992). En el tramo norte de la regin bonaerense
el agua subterrnea comienza a faltar hacia el fin de la temporada estival. La recarga de los
acuferos es dificultada por la urbanizacin creciente, ya que no slo se ha
impermeabilizado gran parte de la superficie urbana sino que adems la descarga pluvial
es en muchos casos canalizada hacia el mar en vez de hacia el continente.

Prdida de hbitats crticos y de biodiversidad natural

La prdida de biodiversidad natural no solamente es causada por sobreexplotacin de
especies sino tambin por prdida de hbitats naturales. La agricultura, la forestacin de
grandes reas para consolidar el terreno y la urbanizacin han reducido los hbitats
naturales y fragmentado fuertemente el paisaje (DADON, 1999). Consecuentemente se
ha producido un reemplazo de la biota nativa por especies asociadas a estos sistemas
antrpicos. Asimismo, el establecimiento de agroecosistemas y la urbanizacin ha llevado
a la prdida del valor paisajstico en muchas localidades (MATTEUCCI ET AL., 1999).
En otros casos, sin embargo, se han realizado forestaciones que se consideran
actualmente patrimonio de la comunidad.

Otra causa de prdida de biodiversidad es la invasin de ambientes por especies
forneas. Un caso bien documentado es la penetracin creciente y masiva de bivalvos
asiticos en el Ro de la Plata, a partir del incremento del comercio con los pases del
extremo Oriente (DARRIGRAN, 1997). La expansin de estas plagas ha sido hasta ahora
exponencial, y ha favorecido el establecimiento de otras especies asociadas a ellas,

96
desplazando las comunidades bentnicas nativas en grandes sectores del Ro de la Plata
(DARRIGRAN ET AL., 1998).

Vulnerabilidad y riesgos

La construccin de obras de infraestructura para el manejo del agua, especialmente las
grandes represas, la mayora de las cuales estn en los pases vecinos, alteran la calidad,
ubicacin y extensin de las comunidades animales y vegetales muy rpidamente y alteran
las migraciones de los peces. La falta de estudios previos detallados impide en muchos
casos evaluar el cambio experimentado por esos sistemas.

La proyectada construccin de una represa en el Paran Medio podra modificar la
dinmica poblacional de los peces, al alterar los pulsos anuales de inundacin y la
migracin de organismos entre la llanura y el ro as como a lo largo de los ros. La
expansin del espejo de agua podra alterar la biodiversidad natural y hasta producir la
extincin de las especies amenazadas y los hbitats en peligro. Tambin alterara la forma
de vida de los pobladores locales. La deforestacin en las altas cuencas del Paran, del
Paraguay y del Uruguay, han agravado el problema de las inundaciones; la erosin de los
suelos. En cada gran inundacin, la superficie inundada es mayor, y la cantidad de
sedimentos arrastrados por los ros tambin incrementa.

Las sudestadas generan inundaciones y erosin en la Regin del Ro de la Plata,
arrasando asentamientos precarios e inundando campos de cultivo y cra de ganado.
Tambin erosionan las costas martimas, produciendo el derrumbe de edificios,
balnearios, defensas costeras y desplazamiento hacia el mar grandes volmenes de arena
(ISLA, 1995; LPEZ, 1995).

Una sntesis regional de la problemtica asociada a los recursos costeros argentinos
dara el resultado que a continuacin se describe. En la Regin Fluvial, la continuidad de
los ros a travs de los pases socios de Argentina en el Mercosur, conjuntamente con la
riqueza de recursos naturales y la diversidad paisajstica, edfica e incluso climtica de esta
regin, constituyen potencialidades an no explotadas convenientemente. Como
debilidades, se destacan el alto ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) de la
poblacin, que se acenta hacia el norte; el alto riesgo de inundaciones en las zonas
agrcolas y urbanas; las alteraciones producidas por la construccin de represas.

Debido al alto grado de industrializacin y urbanizacin de la Regin del Ro de la
Plata, deben destacarse como problemas especficos el deterioro ambiental por
contaminacin crnica, la prdida de biodiversidad natural, la destruccin de hbitats
naturales, la impermeabilizacin de los suelos, y la vulnerabilidad a inundaciones y a
invasiones biolgicas. Esta regin presenta el mayor grado de modificacin de la lnea de
costa del pas; estas modificaciones, concentradas en el sector norte, son producto de
intervenciones sucesivas realizadas sin un enfoque regional. En contraposicin, el sector
sur mantiene todava ambientes, comunidades naturales y especies emblemticas (por
ejemplo, talares, cangrejales, venado de las pampas, aves migratorias), aunque varios se
encuentran amenazados por las actividades humanas.

97
En la Regin Pampeana, las marchas y contramarchas en la poltica nacional para los
municipios costeros ha hecho que estos dependan casi excluyentemente del turismo de
playa y de la construccin para su financiamiento. En consecuencia, esta es la regin que
en las ltimas tres dcadas ha experimentado el mayor dinamismo econmico y los
mayores cambios. Sin embargo, esta misma tendencia es insostenible en el largo plazo, ya
que resultar incompatible con el mantenimiento de las condiciones naturales que
constituyen su atractivo.

La integracin territorial de toda la Patagonia fue tarda y su integracin econmica es
an incompleta. La baja densidad poblacional, la rigurosidad climtica y edfica, la poca
diversificacin de la economa y la gran distancia a los centros industriales y de consumo
mantienen un alto grado de aislamiento de la regin. Los recursos ictcolas no
tradicionales y aptos para la explotacin artesanal, as como la existencia de ecosistemas
nicos (pingineras, loberas, etc.), ofrecen una riqueza paisajstica con caractersticas
distintivas que permitiran el desarrollo de opciones tursticas alternativas aptas para el
ecoturismo, el turismo aventura y de observacin. Estas opciones podran combinarse
favorablemente con los circuitos de turismo internacional que ya existen en la Patagonia
extracostera.

Problemas generales e iniciativas de la gestin integrada
de las zonas costeras

Conviene recordar que existe relacin entre la situacin social y econmica de este
pas, en el que se han sucedido graves crisis a lo largo de las ltimas dcadas, y los
problemas costeros. Entre las deficiencias ms importantes que presenta la gestin costera
en Argentina debe citarse la ausencia de una verdadera conciencia de la poblacin general
pero, especialmente, de sus representantes polticos. Ello explica que no exista una
verdadera poltica respecto a los espacios y recursos costeros. Tampoco existen
mecanismos o instituciones especializadas que trabajen para la coordinacin y
cooperacin entre las diferentes agencias pblicas.

Consecuencia de la situacin anteriormente descrita es la ausencia de instrumentos
especficos para la gestin costera. Con algunas excepciones que mencionaremos a
continuacin, no hay Programas reconocidos oficialmente para la Gestin Integrada en
ninguna escala administrativa (Federal, Provincial o Municipal). Incluso otros aspectos
importantes como la formacin de los tcnicos o la elaboracin de un sistema de
informacin que sea til en la toma de decisiones, tampoco estn resueltos. Las
condiciones descritas obligan a pronunciarse respecto de un balance bastante negativo de
la gestin costera en Argentina.

A pesar del panorama descrito existen, o han existido, iniciativas de inters para la
gestin integrada de las zonas costeras. En CANEVARI ET AL. (1999), por ejemplo, se
citan aquellas que han afectado especialmente a las zonas hmedas. Tambin es preciso
mencionar el Proyecto de Proteccin Ambiental del Ro de la Plata y su Frente:

98
Prevencin y control de la contaminacin y restauracin de hbitat en el que
participan la Comisin Administradora Ro de la Plata (CARP) y la Comisin Tcnica
Mixta del Frente Martimo (COFREMAR).

Entre las iniciativas o proyectos de gran inters que aparecieron durante los aos
noventa destacan las tres siguientes:

a) Plan de Manejo Integrado de la Zona Costera Patagnica (ARG/92/G31 -
GEF/PNUD). Este proyecto fue pensado para proteger la diversidad biolgica
de los ecosistemas costeros patagnicos: muy productivos y atractivos
econmicamente. Para ello haba que mejorar las capacidades locales,
incrementar el nivel de coordinacin y cooperacin de las instituciones pblicas
y conseguir un compromiso de la comunidad. La primera etapa del proyecto se
desarroll entre 1993 y 1996 y se centr en la formacin de los recursos
humanos, en el fortalecimiento de las instituciones y en la obtencin de
informacin integrada para la toma de decisiones de los sectores ms relevantes
de las costas patagnicas: pesca, fauna, turismo y actividades que provocan
contaminacin (FUNDACIN PATAGONIA NATURAL, 1996).

b) Proyecto de Ley para instituir el Sistema Integrado de Manejo Costero
(1999). Es una iniciativa que parte del Senador Cafiero, entonces presidente de la
Comisin de Ecologa y Desarrollo Humano del Senado argentino. Aunque no
fue aprobada por la Cmara debido a que se celebraron elecciones poco tiempo
despus de ser presentado el Proyecto de Ley, es muy significativo el hecho de
que alguien presentara una propuesta de esta naturaleza. En el borrador del
Proyecto, que constaba slo de 15 artculos, se propona la instauracin de los
Programas de Manejo Costero (artculos 2 y 3). Estos Programas deban
contemplar el diagnstico ambiental del tramo costero, la situacin del dominio,
los problemas y sus causas, las reas de mayor inters para la conservacin, los
impactos sobre las especies o sobre las aguas, las estrategias de intervencin ms
adecuadas, etc. (artculo 5). Adems de hacer nfasis en las necesidades
presupuestarias de los Programas (artculo 8), se definan las denominadas reas
costeras vulnerables o crticas y su declaracin (artculo 9 y 10). Por ltimo, se
planteaban aspectos relacionados con la participacin pblica (artculo 11). A
pesar de que esta iniciativa legal es muy positiva, presenta una evidente carencia
en relacin a los mecanismos de coordinacin y cooperacin institucional que
propone.

c) Proyectos de la Fundacin Ciudad (1995-2000). La organizacin no
gubernamental Fundacin Ciudad organiza varios foros a lo largo de la segunda
mitad de la dcada anterior. El centro de atencin de dichos foros son los
siguientes: El rea costera de la Capital Federal (1995), Ciudad y ro (1996),
La Ribera metropolitana (1998), etc. Analizados los contenidos de dichos
foros es preciso reconocer que se aplica una metodologa concordante con los
modelos ms avanzados de planificacin y gestin participativa. El espacio y los
recursos costeros son tratados de manera integrada con la intencin de disear

99
un un uso sostenible de la Ribera Metropolitana. La edicin de una Gua de
Trabajo para la Tarea Grupal contempla los siguientes apartados: anlisis del ro
y de la ribera, la visin de los problemas y sus causas, las opciones de uso, las
opciones de Planificacin y Gestin, y un Plan de Accin (FUNDACIN
CIUDAD, 2000). Los resultados prcticos de estas iniciativas son difciles de
cuantificar. No obstante, creemos que tambin hay que tener en cuenta a este
tipo de instituciones privadas ya que facilitan la introduccin de mtodos
innovadores en los tradicionales sistemas de planificacin y gestin argentinos.

Algunos puntos a considerar para un programa nacional
de manejo integrado de la zona costera argentina

La problemtica presentada en el punto anterior requiere herramientas especficas; en
particular, se requiere una normativa que no atomice y parcialice las soluciones. La zona
costera es actualmente, y cada vez ms, reconocida como un mbito donde se presentan
mltiples conflictos y donde la solucin de los mismos debe tener en cuenta el inters
general. Para ello se requiere un enfoque integrador, lo ms amplio posible. Ya se ha
destacado que en Argentina no existen normativas ni organismos especficos para la
gestin costera. Por ello, a continuacin se sealan algunas posibilidades de actuacin que
se consideran interesantes para abordar un Programa Nacional de gestin integrada de la
zona costera argentina. Conviene aclarar que no es intencin de este trabajo enumerar de
forma exhaustiva una serie de lneas de accin, sino algo mucho ms modesto: aportar
algunas ideas para debatir en la bsqueda del modelo argentino de gestin integrada de
zonas costeras.

a) Definicin de una poltica gubernamental respecto al espacio y recursos costeros

Es importante destacar que no solamente deben enfrentarse los problemas actuales y
futuros de las zonas costeras sino que existen todava muchos recursos naturales y
ecosistemas que se encuentran en un buen estado de conservacin y que representan
valiosas potencialidades para el desarrollo econmico. Por ello, resulta conveniente que
los poderes pblicos democrticamente elegidos fijen de manera explcita las prioridades
sobre el nivel de desarrollo econmico y de conservacin de recursos deseables en las
zonas costeras. Asimismo, que asignen recursos financieros, engarcen los diferentes
frentes de la poltica ambiental, reorganicen las instituciones pblicas y provean de ese
modo un marco adecuado a la participacin pblica, la cual depende en gran medida de la
iniciativa y apoyo polticos. Asimismo, sera conveniente la aprobacin de una legislacin
especfica, teniendo en cuenta que ya existen proyectos al respecto.

b) Creacin de una organizacin institucional especfica bsica

La naturaleza y complejidad de los asuntos costeros hacen aconsejable que existan
instituciones pblicas especialmente dedicadas a la gestin del Programa Nacional y a la
coordinacin de los esfuerzos de todos los agentes sociales e institucionales

100
(gubernamentales y no gubernamentales). Existe experiencia de base que puede ser
aprovechada convenientemente.

c) Asegurar la financiacin del Programa

La financiacin del Programa debe estar asegurada, como mnimo, a medio plazo. El
origen de los fondos inicialmente podra estar vinculado a instituciones financieras
internacionales, como ha ocurrido en otros pases latinoamericanos. Una vez puesto en
marcha el Programa Nacional y relativamente consolidado, deberan ser fondos del
Presupuesto Nacional los que aseguraran su continuidad.

d) Establecimiento de mecanismos de coordinacin y cooperacin interinstitucionales

Resulta absolutamente necesario establecer mecanismos de coordinacin y
cooperacin entre las diferentes administraciones e instituciones pblicas. Los temas
centrales detectados en la caracterizacin de la zona costera argentina evidencian de forma
clara el elevado nmero de instituciones pblicas implicadas. Muy a menudo la
integracin en la gestin se adquiere una vez se supera el carcter estanco de la tradicional
gestin sectorial. Argentina, al igual que muchos otros pases, no ha encontrado an
frmulas adecuadas para que los tres niveles de la administracin pblica (municipal,
provincial y nacional) puedan enfrentarse, de forma coordinada y cooperativa, a los
problemas que presentan el espacio y los recursos costeros.

e) Generacin de modalidades de participacin pblica, aumento de la concienciacin y
educacin pblicas en relacin a los recursos costeros

Dado el elevado nivel de concienciacin poltica general de la poblacin argentina, no
resultara difcil encontrar mecanismos que favorezcan la participacin pblica.
Especialmente interesante para los procesos de planificacin y gestin costera sera
promover la participacin de instancias no gubernamentales, algunas de las cuales ya han
producido interesantes iniciativas. Ello, en conjunto con un fomento de temas educativos
relacionados con la zona costera, permitira equilibrar el inters que existe en la sociedad
argentina por mbitos y ecosistemas continentales.

f) Desarrollo de iniciativas vinculadas a la investigacin e informacin en relacin a los
recursos costeros

La informacin cientfica es esencial para la toma de decisiones en los procesos de
gestin integrada. Algunos de los problemas que arrastra el sistema de investigacin
argentino desde hace tiempo se vinculan a la inestabilidad institucional y a las crisis
econmicas que ha mermado los fondos destinados a las Universidades e Institutos de
Investigacin. La creacin de nuevos programas multidisciplinares de investigacin que
provean la informacin necesaria para la gestin de recursos es un importante paso a dar
en este sentido.


101
g) Capacitacin y formacin tcnica especficas

Los recursos humanos especializados tambin constituyen un elemento esencial del
Programa Nacional. Dicha especializacin resulta necesaria debido a la novedosa
concepcin integrada y de mltiple enfoque (fsico, social, econmico, jurdico,
administrativo, etc.) que actualmente prevalece en la problemtica de los sistemas
costeros. No existe en la actualidad un diseo curricular que permita el perfil tcnico
correspondiente a esta concepcin.

h) Fomento de la cooperacin internacional para mejor aprovechamiento de la
experiencia adquirida

Como se mencionara anteriormente, otros pases latinoamericanos estn
desarrollando diversos Programas Nacionales de Gestin Integrada de Zonas Costeras. El
futuro de estos programas tiene varias lneas de carcter estratgico. Entre otras merecen
mencionarse: a) bsqueda de un modelo propio, b) afianzamiento de lo conseguido por
las experiencias que se iniciaron durante las dcadas 1980 y 1990, c) evaluacin de la
eficacia de las acciones llevadas a cabo, d) aprovechamiento de la homogeneidad cultural
latinoamericana, e) avance ms homogneo entre los distintos pases del continente
(BARRAGN, 2001 a).

La mayora de las lneas estratgicas sealadas permitiran eventualmente la creacin
de un espacio supranacional de actuacin, aprovechando ciertas oportunidades que
concurren en Latinoamrica: a) escala de trabajo continental, b) homogeneidad lingstica
(espaol - portugus), c) cultura jurdica homognea, heredera del derecho romano y que
se traduce en figuras de proteccin especficas para la costa, d) experiencias previas
desarrolladas que posibilitaran la cooperacin Sur-Sur, e) reactivacin de los procesos de
integracin supranacional. Es interesante sealar que podran eventualmente aprovecharse
esas oportunidades en un Programa Latinoamericano para el Manejo Integrado de las
Zonas Costeras, fijando mtodos de trabajo, estrategias, instrumentos, mecanismos, etc.,
comunes o al menos, compatibles entre s, con la coordinacin o supervisin de
organismos interamericanos o de Naciones Unidas. Las diferencias geogrficas, sociales y
econmicas que existen entre los distintos pases latinoamericanos no constituiran un
obstculo insalvable. El ejemplo del camino iniciado por la Comisin Europea, a travs
del Programa de Demostracin para la Gestin Integrada de Zonas Costeras, es un
referente interesante. Durante el tiempo que ha durado esta experiencia, se ha podido
observar que pases mucho ms diferentes desde el punto de vista institucional, cultural,
jurdico y econmico que los pases latinoamericanos han sido capaces de encontrar
frmulas que mejoren la administracin de sus recursos costeros (BARRAGN, 2001 a).

Chile, Brasil y Uruguay, pases vecinos que estn llevando a cabo sus propias
experiencias sobre gestin costera, podran ser socios muy valiosos para Argentina en
cualquier iniciativa, lo que permitira acentuar la integracin regional que se est llevando
a cabo desde hace algunas dcadas a travs del MERCOSUR (ALVIAL Y RECUL,
1999; MORAES, 1999; MARTNEZ Y FOURNIER, 1999). Existe una creciente
experiencia previa en cuanto a integracin socioeconmica con dichos pases. A ello debe

102
agregarse la existencia de organismos de administracin conjunta de reas costeras entre
Argentina y varios pases limtrofes. Esta experiencia puede capitalizarse adecuadamente
para acentuar los mecanismos de colaboracin e integracin regional y simultneamente,
mejorar las perspectivas a futuro de todo el frente costero meridional de Sudamrica.


103
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4. Barragn, J. M.
1
, Castro, C.
2
,
Alvarado, C.
2
, 2005
Towards Integrated Coastal Zone
Management in Chile
3

Coastal Management
33:1-24

1
Facultad de Ciencias del Mar de la Universidad de Cdiz, Espaa (www.uca.es/grup-invest/coast)
2
Instituto de Geografa de la Pontificia Universidad Catlica (PUC) de Chile, (www.geopuc.cl)
(consuelo@puc.cl)
3
Este trabajo se deriva del Proyecto Fondecyt 1990586 (organismo de Ciencia y Tecnologa chileno). Dicho
proyecto fue planteado con un doble objetivo: a) estudiar en detalle la gestin integrada de un tramo de costa de
la Regin Central de Chile (dunas litorales entre Longotoma 32 24S y Santo Domingo 33 30S), y b) el anlisis
del marco general de la gestin de las reas litorales chilenas. El presente artculo corresponde a esta segunda
lnea de trabajo. La recopilacin de informacin se ha desarrollado a lo largo de los aos 1999, 2000 y 2001. La
misma institucin ha financiado, adems, tres estancias temporales en Chile del investigador espaol durante los
aos que ha durado el proyecto. Por ltimo, en marzo de 2002, se organiz un Seminario sobre Manejo
integrado de zonas costeras en la PUC de Santiago.

Hacia la gestin integrada de las zonas
costeras en Chile

Resumen

Las caractersticas territoriales (pas-costa) y econmicas (capitalismo de recursos)
hacen que Chile sea extremadamente dependiente de las reas litorales y sus recursos. El
nivel y el ritmo de desarrollo econmico alcanzado en las ltimas dcadas aconsejan
prestar especial atencin a la gestin de los recursos litorales. Durante los ltimos aos se
han realizado considerables esfuerzos para mejorar el sistema nacional de gestin del
borde costero. No obstante, los avances conseguidos son, todava, claramente
insuficientes. La Poltica Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral, aprobada en
1994, explica gran parte de las mejoras conseguidas. Pero los recursos econmicos y
humanos que acompaan al proceso iniciado por la Poltica Nacional son muy escasos. La
coordinacin entre instituciones pblicas es todava un objetivo pendiente. Una
cooperacin ms intensa entre Ministerios (de Defensa Nacional, de Bienes Nacionales,
de Vivienda y Urbanismo, de Economa...) y el resto de escalas territoriales de la
Administracin (Regiones y Municipios) tendra resultados muy considerables. En la parte
central del pas, los instrumentos relacionados con los Usos del Suelo (Urbanismo y
Ordenacin del Territorio) pueden ayudar a frenar el deterioro del espacio litoral y los
recursos terrestres asociados.

En la actualidad, los problemas y conflictos observados justifican la necesidad de
importantes cambios. Para ello existen instituciones pblicas y privadas (Universidades
sobre todo), con un gran potencial de experiencia y conocimiento. Estas instituciones
deben ser mejor aprovechadas para la formacin de los tcnicos y para la gestin del
conocimiento de las reas y recursos litorales. En la nueva etapa democrtica de Chile, la
participacin pblica es un aspecto que debe ser mejorado con urgencia. Es posible que la
revisin de la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral, y la aprobacin de
otros instrumentos legales puedan fortalecer el proceso de gestin costera durante los
prximos aos.

Introduccin y objetivos

La preocupacin por una moderna gestin de las reas litorales en Chile data de hace
ms de 25 aos. La revisin bibliogrfica efectuada para conocer el estado de la cuestin
sobresalen autores como: GALLARDO (1976, 1979, 1993), GALLARDO, PARRA Y
CID (1993), RETAMAL (1988), ANDRADE Y CASTRO (1989), etc. El inters de estos
y otros autores por la gestin integrada de las costas chilenas crece en los ltimos aos,

110

despus de la aprobacin en 1994 de la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero:
ALVIAL (1997), PATTILLO (1997), ALVIAL Y RECUL (1999), PASKOFF Y
MANRIQUEZ (1999), ANDRADE (2001), CASTRO (2001), SCHLOTFELDT (2001),
MELTZOFF, LICHTENSZTAJN & STOTZ (2002).

En otros apartados de este artculo se da a conocer ms detalladamente el contenido
de los trabajos antes citados. No obstante, ahora pueden adelantarse algunas ideas
comunes para varios de estos autores:

1) Existe una especial inquietud por la rpida degradacin de algunos recursos
costeros. Esta degradacin se vincula tanto al modelo de la economa chilena
(capitalismo de recursos), como a su ritmo de desarrollo (crecimiento muy
rpido).
2) Se transmiten ciertas ideas que hacen pensar en una gestin obsoleta o anticuada
para el espacio y los recursos costeros.
3) Se plantea la necesidad de disear una administracin y unos instrumentos
especialmente pensados para las reas litorales chilenas.

Partiendo de las anteriores consideraciones generales hemos propuesto los siguientes
objetivos para este artculo:

1) Caracterizar el actual estado de las reas litorales para comprobar la presin
humana sobre los recursos costeros.
2) Perfilar el modelo chileno de gestin en las reas litorales para comprobar si ha
habido cambios de inters.
3) Evaluar los avances conseguidos a partir de la aprobacin de la Poltica Nacional
de Uso del Borde Costero, a finales de 1994.
4) Proponer algunas actuaciones que permitan mejorar el modelo presente de
gestin.

Mtodo y fuentes de informacin

El esquema metodolgico empleado en este artculo ha sido publicado en un manual
de tipo terico sobre gestin integrada de reas litorales (BARRAGN, 2003, a). Adems
ha sido ensayado en territorios nacionales: Brasil (BARRAGN, 2001, a), Argentina
(BARRAGN, DADON, MATTEUCCI, BAXENDALE, RODRGUEZ, Y
MORELLO, 2003), Espaa (BARRAGN, 2003, b). Tambin ha sido aplicado al
conjunto latinoamericano (BARRAGN, 2001, b). Dicho mtodo consiste, primero, en
caracterizar el territorio, tanto desde el punto de vista fsico-natural como socio-
econmico. El anlisis anterior permite observar los problemas que surgen de la relacin
entre las actividades humanas y los recursos litorales. Todo lo anterior permite conocer, al
menos de forma aproximada, el contexto y lo que ocurre en las reas litorales estudiadas.

En segundo lugar, se estudia con mayor profundidad la estructura de la gestin de las
reas litorales. Para ello se analizan los apartados ms relevantes: poltica costera,
Hacia la gestin integrada de las zonas costeras en Chile

111
normativa, responsabilidades, administraciones, instrumentos, administradores, aspectos
econmicos, informacin, participacin. Todo lo anterior conduce al conocimiento de los
principales problemas de la gestin de reas litorales. Con un diagnstico de este tipo es
posible llegar a ciertas conclusiones. stas, permitirn realizar algunas propuestas o lneas
de accin que tienen el propsito de mejorar el modelo de gestin encontrado,
adaptndolo a las circunstancias naturales y sociales. As se ha procedido en el caso de
Chile.

Las fuentes de informacin utilizadas han sido varias. Adems de las visitas de campo
a varias regiones del litoral chileno (Norte Chico, Valparaso y litoral central, Araucana),
se ha consultado la bibliografa cientfica especfica disponible en libros y revistas
especializadas. Algunos seminarios especficamente dedicados a la gestin del litoral
chileno han sido de extrema utilidad.

Tambin era necesario acceder a la normativa que afectaba a las reas litorales.
Nuestro trabajo ha sido facilitado por el compendio que han realizado ALIAGA,
ARANEDA Y PATTILLO (2001). Estos autores, con el apoyo de la Subsecretara de
Marina, el Gobierno Regional de Bo-Bo y la Agencia de Cooperacin Alemana (GTZ),
recopilaron en un disco compacto la legislacin completa que afecta al litoral chileno.

Las estadsticas oficiales han sido necesarias para conocer las caractersticas del litoral
chileno. Por esa razn se ha acudido al Instituto Nacional de Estadsticas, al Servicio
Nacional de Pesca, al Departamento de Vialidad del Ministerio de Obras Pblicas, al
Departamento de Concesiones Martimas de la Direccin del Territorio Martimo, a la
Comisin Nacional de Medio Ambiente, entre otras.

La informacin se suele expresar del mismo modo como en Chile se organiza el
territorio desde el punto de vista poltico administrativo. En el continente, adems de la
Regin Metropolitana de Santiago, existen otras 12 regiones que son numeradas de Norte
a Sur. Pero a veces la informacin obtenida se agrupa en reas de mayor tamao que
concentran varias regiones: Norte (Tarapac, Antofagasta y Atacama), Centro (Coquimbo,
Valparaso, Ohiggins), Sur-Austral (Maule, Bo-Bo, Araucana, Los Lagos, Asen,
Magallanes).

Las entrevistas personales con tcnicos y polticos
1
han sido de extrema utilidad para
conocer impresiones directas sobre algunos temas de inters para la administracin de los

1
Capitn de Fragata Enrique Fernndez (Jefe de la Oficina del Borde Costero de la Subsecretara de Marina),
Patricio Hinostroza (Tcnico de la Oficina del Borde Costero), Jaime Iturriaga (Tcnico del Departamento de
Recursos Naturales de la Comisin Nacional de Medio Ambiente, CONAMA), Edgardo Fuster (Jefe del
Departamento de Estudios Territoriales del Ministerio de Bienes Nacionales), Francisca Poblete y Andrs
Nez (Tcnicos del Departamento de Estudios Territoriales del Ministerio de Bienes Nacionales), Daniel
Seplveda (Secretario Regional Ministerial de la V Regin), Fabiola Zamora (Tcnico de la Secretara Regional
Ministerial de la V Regin), Humberto Rivas (Tcnico del Departamento de Planificacin del Servicio Nacional
de Turismo del Ministerio de Economa), Carmen Artigas (Oficial Jurdico de la Divisin de Medio Ambiente y
Desarrollo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe de Naciones Unidas, CEPAL).
Aprovechamos esta nota para agradecer la revisin completa del texto del artculo, y las sugerencias hechas al
mismo, a la Oficina del Borde Costero de la Subsecretara de Marina y a Fabiola Zamora.

112

recursos costeros. Estas impresiones, aadidas a la informacin procedente de las fuentes
anteriores, han facilitado la construccin de un marco general sobre la gestin del litoral
chileno en la actualidad.

Caracterizacin del litoral chileno

Aspectos fsicos y naturales

Chile, al Suroeste del continente americano y al Sureste de la gran Cuenca del Pacfico,
presenta un extraordinario desarrollo territorial en sentido de los meridianos. Su forma es
extremadamente alargada. La estrechez de su territorio, alrededor de 200 Km. de anchura
media, contrasta con ms de 4.000 Km. de longitud. Estas dimensiones deben ser bien
interpretadas ya que la longitud real de costa, incluyendo el permetro de las islas del tercio
Sur ligadas al continente, alcanza cifras tan elevadas como 83.850 Km2.

Adems de las cifras de la Tabla 1 hay que saber que Chile es el pas que menos
plataforma continental (hasta 200 metros) tiene de Amrica del Sur. Por el contrario, es el
que tiene una mejor relacin entre kilmetros de costa y superficie continental de Amrica
del Sur: 118 Km2 por cada Km. de costa; ms parecida a la que presentan los pases
caribeos (Latinoamrica tiene 343 Km2 por cada Km. de costa y Amrica del Sur 578).
Las dimensiones de otros espacios martimos son muy considerables. El inters por las
costas y el mar chileno ha tenido, hasta hace poco tiempo, una proyeccin ms estratgica
que econmica o ambiental.

VIVIANI (1979) Y RETAMAL (1988) afirman que Chile constituye por s mismo una
zona costera dada la longitud y ancho de su territorio continental, la extensin de su
litoral y lo angosto de su plataforma continental. En realidad, este pas se identifica con el
borde costero de la parte Sur de la gran cordillera andina.

Tabla 1. Dimensiones terrestres y martimas de Chile
Superficie terrestre continental (excluyendo territorio antrtico) 741.767 Km
2

Superficie terrestre insular 301 Km
2

Longitud de costa del territorio continental 4.200 Km
Longitud de la costa continental y las islas ligadas al continente 83.850 Km
Mar Territorial (12 millas nuticas) 120.827 Km
2

Zona Econmica Exclusiva 3.150.739 Km
2

Mar Presencial 17.751.361 Km
2

Territorio Martimo Antrtico 2.785.522 Km
2

Plataforma Continental hasta 200 metros 27.472 Km
2

Ancho promedio Plataforma Continental 6,54 Km
Fuente: Servicio Hidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada de Chile.

Otra unidad montaosa corresponde a la Cordillera de la Costa, que se localiza entre
Los Andes y el mar, alcanzando su mxima altitud en el Cerro El Roble (2222 m), en la
zona central. sta disminuye paulatinamente hacia el extremo sur en la costa de fiordos.
Este ltimo relieve permite la aparicin de un gran valle central que corresponde a la

113
depresin tectnica formada entre los bloques de la cordillera de Los Andes y la
Cordillera de la Costa. Dicha depresin central tambin transcurre de Norte a Sur. Esta
cordillera es de gran trascendencia pues frena la influencia ocenica hacia el interior. Por
eso se utiliza en planes de distinta naturaleza como uno de los lmites del litoral chileno.

En este valle, paralelo a la costa y situado a decenas de kilmetros al interior, se
localiza la mayora de las tierras agrcolas, del sistema de ciudades y de comunicaciones
por carretera. El carcter montaoso del pas explica que buena parte de las costas
chilenas sean abruptas. Por eso, las formas acantiladas y rocosas estn muy bien
representadas; suponen ms del 98% del total segn ARAYA (1982).

El sentido Norte-Sur de este amplio territorio (17 30 S y 56 30 S), y la existencia de
islas alejadas del continente americano (Islas de Pascua, Salas y Gmez, San Flix, San
Ambrosio, Archipilago de Juan Fernndez) explica en las costas chilenas una
considerable variedad climtica y paisajstica (CASTRO Y BRIGNADELLO, 2000). De
una forma excesivamente simple puede afirmarse que el tercio Norte aparece vinculado a
climas ridos y semiridos, la parte Central a un clima mediterrneo, mientras en el tercio
Sur aparecen climas templado-fros y lluviosos. Como es lgico la cobertura vegetal
responde a las condiciones de suelo y clima: muy escasa en el Norte, matorral en el
Centro (muy degradado por las actividades humanas), y bosque en el Sur (bien
implantado).

A las caractersticas de un territorio como el descrito hay que aadir una red fluvial de
corto recorrido y muy torrencial. La importancia de estos ros para la ordenacin de las
reas litorales es considerable: los impactos provocados por la actividad humana pueden
alcanzar el mar en cuestin de horas.

Desde el punto de vista oceanogrfico, el espacio ocenico chileno se ve muy afectado
por la Corriente fra de Humboldt. La presencia de fenmenos de surgencia
(upwelling) explica la enorme riqueza pesquera del pas. A lo largo del litoral los
principales focos de surgencias se encuentran en: Arica, Iquique, Antofagasta, baha de
Coquimbo, Valparaso, Talcahuano...

Finalmente, es necesario recordar la importancia que tienen en Chile algunos
fenmenos naturales: terremotos, maremotos, o los relacionados con el Nio tales como
sequas extremas, inundaciones, etc. Segn PASKOFF Y MANRQUEZ (1999), en
ciertos lugares de Chile como La Serena (Coquimbo) por ejemplo, se han llegado a
registrar hasta 37 tsunamis desde 1562.

Aspectos sociales y econmicos

El contexto social y econmico de Chile es muy singular en Latinoamrica. Primero
por el dinamismo y estabilidad de su economa. El Producto Interior Bruto (PIB) ha
crecido entre 1989 y 1999 a una media del 6,4%, y al 5,4% en 2000. En la actualidad
ocupa el lugar nmero 39 segn el Indicador de Desarrollo Humano (IDH) para 162
pases. Pertenece, por tanto, al Grupo de Desarrollo Humano Elevado. El PIB por

114

habitante (8.652 $USA) es tambin considerable en relacin a otros pases
latinoamericanos (AKAL, 2001). Sin embargo, la elevada deuda externa (36.000 millones
de $USA en 2000) constituye una serio problema para este pas en continuo crecimiento
(EFE, 2002).

En general posee una estructura que puede denominarse capitalismo de recursos. Es
decir, su base productiva est en la explotacin de recursos naturales (forestales,
pesqueros, mineros, etc.), o en la produccin primaria (agricultura, acuicultura). La
industria y los servicios, por ejemplo, no son significativos en las exportaciones. La
mayora de las actividades importantes sealadas presentan, de forma directa o indirecta,
una estrecha relacin con el espacio y los recursos litorales.

Chile tiene una poblacin aproximada de 15,2 millones de habitantes segn el censo
del 2002. Las partes de dicha poblacin se concentra en la zona central y centro-sur
(ALVIAL, 1997). En consecuencia, es de esperar que la mayor parte de los impactos de la
actividad humana se concentre tambin en esta zona. El 86% de la poblacin total es
urbana y la densidad de 20 hab./Km
2
, es relativamente baja. Las principales ciudades se
reparten entre el valle central descrito en el apartado anterior, y el borde costero. La
mayora de las capitales regionales son costeras o distan menos de 50 kilmetros de la
costa.

Casi un tercio de los municipios y de la poblacin estn situados en la costa. La regin
metropolitana de Santiago, que dista unos 100 kilmetros del mar, concentra casi el 35%
de la poblacin total del pas. Los ltimos Censos de Poblacin indican que la poblacin
costera ha crecido a un fuerte ritmo debido al dinamismo de las nuevas actividades
tursticas. Si exceptuamos la capital, las ciudades costeras suelen ser las ms importantes
del pas: Concepcin (380.000 hab.), Valparaso (285.000 hab.), Via del Mar (343.000
hab.), Talcahuano (281.000 hab.), Antofagasta (252.000 hab.)... (EFE, 2002).

Las infraestructuras en Chile son, en general, insuficientes. El eje viario ms
desarrollado y de mejor calidad es el que conecta el sistema urbano del valle central, entre
la capital y Puerto Montt, a lo largo de ms de 1.000 Km. Por el contrario, en la zona
costera no hay una carretera de primer orden que comunique la red urbana. En los
ltimos aos se ha emprendido la construccin de un sistema de carreteras que pretende
organizar la accesibilidad del territorio costero. El Proyecto Ruta de la Costa ser de
crucial trascendencia para el modelo de ocupacin y uso de suelo del litoral chileno, para
la ordenacin del conjunto de su territorio, para la actividad turstica, etc. Entre otras
razones porque las nuevas infraestructuras viarias se emplazan muy cerca y paralelas al
borde costero. Pero tambin est generando problemas ambientales muy importantes:
destruccin o fragmentacin de ecosistemas importantes, singulares o endmicos que no
estn actualmente protegidos, destruccin de lugares de inters arqueolgico, etc.

Tampoco el sistema portuario responde a las necesidades de una actividad
exportadora creciente. Slo hay que recordar que la produccin de cobre, que significa
casi 1/3 del PIB y la mitad de las exportaciones, super en 2000 los 4,6 millones de Tm.
La pesca extractiva, que alcanz los 5,3 millones de Tm. en esa misma fecha, est muy

115
relacionada con los sectores de exportacin. Incluso la gran produccin agrcola y forestal
tambin necesita puertos orientados a la exportacin. Por estas razones, no es de extraar
que la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero haya estado especialmente preocupada
por responder a las necesidades portuarias planteadas. Y en el futuro no parece que haya
cambios sustanciales en la estructura productiva. Segn el Banco Central, en 2001, los
sectores ms dinmicos de la economa chilena fueron: la pesca (12%), agrcola y forestal
(5%), minero (4%).

Durante los ltimos aos han aparecido otros sectores muy dinmicos en la economa.
La acuicultura del salmn y trucha se ha desarrollado de forma considerable en la zona
Sur o de los Canales (X Regin). Segn la Asociacin de Productores de Salmones y
Truchas (2000), Chile, con una produccin de 350.000 Tm. aproximadamente, ha llegado
a ser el segundo productor mundial. Pero el grupo de actividades que crece de forma ms
rpida est relacionado con el turismo y el ocio. En la zona Centro del pas el sector
inmobiliario est en plena expansin. En Valparaso y Via del Mar, por ejemplo, dicho
crecimiento est muy relacionado con la demanda de servicios que ejerce la capital
nacional. Tambin el incremento del turismo natural registra una evolucin muy
favorable en el Sur.

Problemas y estado de conservacin de los recursos
litorales

Los problemas del espacio y los recursos litorales son causados por las actividades
humanas sealadas en el apartado anterior (AWOSIKA ET AL., 1993; ALVIAL Y
RECUL, 1999, CASTRO Y BRIGNARDELLO, 2000, SCHLOTFELDT, 2001). De
una forma sinttica el origen de los problemas y conflictos se asocia, entre otras, a las
siguientes prcticas :

a) Sobreexplotacin de ciertos recursos: marinos, en especial peces y
recursos bentnicos (CASTILLA & FERNNDEZ, 1998) en el
(litoral Norte y Centro), recursos forestales en el (Sur), etc. El molusco
denominado loco (Concholepas concholepas) es un buen ejemplo de un
recurso que se explota hasta casi hacerlo desaparecer en algunas reas
costeras de Chile (MELTZOFF, LICHTENSZTAJN & STOTZ,
2002).
b) Excesiva urbanizacin del espacio litoral (Regin Central y Norte
Chico), ya sea con fines de expansin de las ciudades consolidadas o
para el desarrollo de las actividades vinculadas al turismo y ocio (La
Serena, Coquimbo, Valparaso, Via de Mar, San Antonio...).
(CASTRO, BRIGNARDELLO y MARTN, 2002; SNCHEZ y
CRDENAS, 2000; PASKOFF, y MANRQUEZ, 1997).
c) Actividades desarrolladas de forma muy intensiva como la agricultura,
acuicultura y turismo. Por ejemplo, la acumulacin de pesticidas en la
desembocadura del Bo-Bo y en la Baha de Concepcin, segn

116

ESCOBAR (2002), se deriva de la agricultura desarrollada en la cuenca
de dicho ro.
d) Vertidos urbanos lquidos sin depurar y residuos slidos (segn
fuentes de la Superintendencia de Servicios Sanitarios de Chile, ms del
82% de las aguas residuales municipales llegan al mar sin ningn tipo
de tratamiento). A stos es preciso aadir los industriales y mineros. En
Chile al menos 21 plantas mineras de cobre tienen incidencia en la
costa. Por otro lado, los canales de transporte de residuos industriales
ms importantes son los ros Maipo, Aconcagua, Andalien y Bo-Bo
(ESCOBAR, 2002).

En efecto, es posible que los vertidos sin depurar constituyan uno de los principales
problemas de las costas chilenas. De una manera generalizada, la prdida de calidad de las
aguas litorales viene motivada, en primer lugar, por los vertidos urbanos. Pero tambin los
industriales afectan a casi todas las regiones chilenas. Por regiones, la minera afecta de
forma especial a las del Norte; la agricultura a las del Centro y las actividades forestales a
las del Sur.

Las consecuencias de estas prcticas se manifiestan en la degradacin de la calidad y
cantidad de ciertos recursos naturales, que adems suelen ser pblicos. La prdida de la
biodiversidad, la disminucin de la superficie de hbitat crticos (especialmente zonas
hmedas) y la fragmentacin de ecosistemas tambin acompaan al modelo de desarrollo
chileno de las ltimas dcadas. A lo anterior CASTRO (2001) aade la alteracin de los
procesos naturales, originado por la construccin de pantallas arquitectnicas en playas y
cordones dunares; la reduccin de la diversidad de los paisajes naturales; la disminucin o
dificultad de acceso al disfrute de los bienes de uso pblico (las playas suelen citarse como
ejemplos ms significativos); el incremento de los niveles de riesgo y erosin por el
manejo incorrecto del borde costero, etc.

Pero los impactos generados no se reparten por igual en el territorio. La parte Central
de Chile ha sido la ms perjudicada (PASKOFF Y MANRIQUEZ, 1999). As lo entiende
tambin un informe del Banco Mundial sobre el estado de conservacin de los
ecosistemas terrestres en Amrica Latina (DINERSTEIN ET AL., 1995). Del resumen
ofrecido en la Tabla 2 puede deducirse la relacin directa que existe entre la elevada
concentracin de poblacin y actividades en la regin Central y el nivel de amenaza
mximo para los hbitats naturales.

Tabla 2. Estado de conservacin y caractersticas
de los hbitats terrestres de Chile
Regin Hbitat / Vegetacin Evaluacin Importancia / escala Prioridad conservacin
Norte Desierto y matorral Vulnerable Sobresaliente / Regional Moderada
Centro Matorral mediterrneo En peligro Sobresaliente / Global Mxima
Sur Bosque templado Vulnerable Sobresaliente / Global Mxima
Fuente: Sntesis a partir de DINERSTEIN ET AL. , 1995.

Tambin las actividades humanas se reflejan en el estado de conservacin de los
ecosistemas marinos. SULLLIVAN Y BUSTAMANTE (1999), utilizan para determinar

117
el valor biolgico y ecolgico de estos ecosistemas diferentes variables (nmero de ros y
estuarios, nmero de especies, productividad pelgica y bntica). El estado de
conservacin se determina gracias a otras variables (costas alteradas, ros daados, aves
marinas afectadas, etc.). El resultado se resume en la Tabla 3. Especialmente llama la
atencin el hecho de que, a excepcin de la parte Norte, el resto del pas presenta un
estado de conservacin medio-bajo.

Tabla 3. Estado de conservacin y caractersticas de las
ecorregiones marinas de Chile
2

Ecorregin
Miles
Km
2

Miles Km.
de costa
% batimetra
0 - 200 m.
% batimetra
> 1.000 m.
Valor bio-
ecolgico
Estado de
conservacin
Humboldtiana
12S-25S
668 2.308 5 90 Alto Alto
Chile Central
25S-3326S
345 1.277 2 95 Bajo Medio
Araucana
3326S-4130S
376 1.486 8 86 Bajo Bajo
Chiloense
4130S-47S
278 10.705 20 75 Medio Medio
Canales y fiordos
47S hasta Cabo de
Hornos
849 39.126 15 81 Medio Medio
Fuente: Sntesis a partir de SULLIVAN Y BUSTAMANTE, 1999.

No aparece informacin en las fuentes reseadas sobre el estado de conservacin de
los diferentes hbitats o ecosistemas de los territorios insulares. No obstante, CASTRO,
BRIGNARDELLO, PONCE Y POZO (1996, p.20), refirindose a la isla de Robinson
Crusoe, afirman que estos mbitos presentan un fuerte y acelerado deterioro de sus
recursos naturales producto de la inadecuada intervencin antrpica sobre sus
ecosistemas. El resultado de esta presin de las actividades del ser humano se traduce en:
deforestacin del bosque nativo, degradacin de suelos, introduccin de especies
vegetales invasoras y de ganado domstico... Todo lo anterior sucede en un espacio
declarado por la UNESCO, en 1977, Reserva Mundial de la Biosfera. Tambin en la Isla
de Pascua (Patrimonio Cultural de la Humanidad) el turismo aparece como una nueva
actividad que origina una considerable presin sobre los recursos naturales y culturales.

No se puede afirmar de forma genrica que la mayora de los recursos del litoral de
Chile estn muy deteriorados o amenazados. Es posible que tal diagnstico corresponda,
parcialmente, a la Zona Central, y a los recursos pesqueros en su conjunto. Esta razn,
entre otras, justifica la necesidad de diferenciar regionalmente los objetivos de cualquier
iniciativa de gestin integrada. As, la proteccin y conservacin de importantes recursos
tiene que prevalecer en las regiones Norte y Sur. Como sugieren CASTRO y
VILLAGRN (1997) en la parte Central habr que prestar atencin, muy especial, a la
proteccin de los recursos que todava quedan entre reas urbanizadas (playas arenosas,
campos de dunas o reas de matorral mediterrneo, por ejemplo); pero tambin a la
recuperacin de otros recursos que han sido daados o eliminados (zonas hmedas,

2
La Ecorregin Humboldtiana tiene su lmite Norte en Per.

118

cuerpos de agua, etc.). Lo anterior pretende asegurar la continuidad de los propios
recursos, pero tambin de actividades econmicas de gran trascendencia.

La gestin de las reas litorales en Chile

Antecedentes

Desde hace ms de una dcada la CEPAL ha redactado informes y organizado
reuniones sobre la gestin costera en Amrica Latina (CEPAL, 1990; 1995; 1997;1998;
1999a; 1999b). Del mismo modo, la Comisin Permanente del Pacfico Sur del Programa
de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (CPPS-PNUMA, 1991) ha mostrado inters
por la ordenacin y gestin de las zonas costeras latinoamericanas. En todos los informes
y reuniones Chile ha tenido un papel destacado. Incluso varias de estas reuniones se han
celebrado en Santiago de Chile. Nada extrao si tenemos en cuenta que la sede de la
CEPAL est en esta ciudad.

Es posible que estas circunstancias hayan influido en las iniciativas que Chile ha
desarrollado para la mejora de la gestin costera. Pero adems desde el mundo acadmico
y cientfico se constata una especial inquietud por este tema desde la dcada de los setenta
(GALLARDO, 1976). Desde fecha tan temprana se reclamaba una administracin ms
moderna para la zona costera de Chile. En 1979 se celebra en Concepcin un
Seminario/Taller sobre Desarrollo e Investigacin de los Recursos Marinos de la VIII
Regin (SORENSEN, 1993). En dicho Seminario/Taller el Dr. Gallardo modera un
Taller denominado Grupo de Trabajo sobre asuntos marinos, Administracin y Manejo
de la Zona Costera... Las quince recomendaciones realizadas por este Grupo de Trabajo
estaban orientadas hacia la gestin integrada de los recursos costeros y marinos. Incluso
se citaba de forma explcita la conveniencia de establecer un Programa Nacional para el
uso racional de los recursos costeros. Tales recomendaciones hacan referencia a temas de
tanta actualidad en la gestin costera como: marco jurdico e institucional, investigacin
multidisciplinar, formacin especfica en gestin costera, educacin ambiental, estrategias
en reas costeras y marinas protegidas, etc.

Otro hito en la gestin de las reas litorales chilenas estuvo constituido por el
Proyecto EULA (1990-1993). El Centro EULA (Europa-Latinoamrica) est orientado a
la Investigacin y Educacin sobre Ciencias Ambientales. Con una financiacin de origen
europeo, 180 profesores universitarios chilenos e italianos pudieron desarrollar 17
subproyectos. stos, estaban relacionados con aspectos de los ambientes costeros de la
regin del ro Bo-bo (GALLARDO, PARRA Y CID, 1993).

Por ltimo, es necesario sealar que los talleres y seminarios mencionados han tenido
cierta continuidad durante los ltimos aos, ya sea con carcter regional (Bo-bo en 1993)
o con carcter nacional (1996, 1997...). Estas reuniones no slo han sido apoyadas por
instituciones pblicas. El papel de las Universidades, y otras instituciones sin nimos de
lucro, como la Fundacin Chile, ha sido muy importante en la primera fase del proceso.
Esta Fundacin, por ejemplo, firm un acuerdo de colaboracin con la Direccin del

119
Territorio Martimo para preparar un Plan de Gestin Integrada de la Zona Costera de
Chile (ALVIAL Y RECUL, 1999).

Algunas ideas generales se obtienen de los antecedentes de la gestin costera en Chile:
a) las iniciativas ms significativas proceden del mundo acadmico y universitario, b)
varios ensayos y propuestas concretas han surgido de la regin del Bi-bo, c) hasta
mediada la dcada de los noventa la preocupacin por la gestin costera estaba
concentrada en pocas personas e instituciones.

Poltica para las reas litorales

La poltica costera de Chile es aprobada por el Presidente de la Repblica el 14 de
diciembre de 1994, a travs del Decreto Supremo 475. El ttulo oficial asignado es
Poltica Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la Repblica. Es, sin duda, el
paso ms importante que ha dado Chile para mejorar su sistema de gestin costera. En
consecuencia, el modelo chileno de gestin de recursos utiliza la va de los usos del
espacio costero.

La estructura del texto citado es sencilla. Los principales apartados del Decreto 475
son: Introduccin, Caractersticas de la Poltica Nacional, mbito de Aplicacin, Objetivos y Marco
Institucional. Finalmente, aparece una larga lista de reas geogrficas reservadas para
distintos fines (SUBSECRETARA DE MARINA, 1995).

En la Introduccin, se reflexiona sobre varios aspectos de la zona costera. Especialmente
se insiste en los aspectos ligados al desarrollo. Adems se seala la obligatoriedad (usa el
verbo deber) de disear Planes Comunales e Intercomunales (varios municipios) de
acuerdo a la Poltica de Uso del Borde Costero del Litoral. Es decir, pretende condicionar
la futura planificacin territorial y urbanstica de los municipios. Sobre las caractersticas
precisa que se trata de una Poltica de Estado (que permanece en el tiempo y va ms all
de los Gobiernos), Nacional (afecta a todos los sectores y actores, as como a los intereses
regionales y locales), Multidisciplinaria (que afecta a todos los usos del borde costero y a la
proteccin del medio ambiente), e Interinstitucional (implica a todas las instituciones
pblicas y privadas en la toma de decisiones y en la coordinacin de las actuaciones).

El mbito de Aplicacin de la Poltica se har sobre los bienes nacionales, sean de
propiedad del Estado (terrenos fiscales) o de uso pblico. Esto es muy importante para el
sistema de concesiones. Tambin en la Introduccin se limita el borde costero como la
franja de territorio que comprende las playas, los terrenos de playa (una franja de 80
metros cuando la playa limita con propiedad pblica), bahas, golfos, estrechos, canales
interiores y mar territorial. Interesante nos parece resaltar el hecho de que la Poltica no se
refiera al litoral en su conjunto, sino slo al borde costero y al espacio martimo. En tal
sentido hay que recordar que es el Ministerio de Defensa Nacional, la Subsecretara de
Marina en concreto, la institucin de la que parte la iniciativa de planificacin. sta ltima
es una de las instituciones chilenas ms implicadas en la gestin del borde costero.


120

Los objetivos generales muestran la intencin de integrar: los diferentes mbitos
geogrficos, el desarrollo econmico y la conservacin del medio ambiente, los diferentes
sectores de actividad, las distintas escalas de gestin administrativa (nacional, regional y
local), etc. Los objetivos especficos, sin embargo, revelan algo distinto: que la Poltica
Nacional est al servicio del desarrollo, y en menor medida para proteger los espacios y
recursos costeros. Sin duda que en ello influyeron dos hechos. El primero la adopcin de
polticas econmicas que privilegian la produccin y las exportaciones. El segundo, la
ausencia de una poltica ambiental que slo se inici con el Reglamento del Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental derivado de la Ley 19.300 de Bases Generales del
Medio Ambiente (1997).

As entendemos el sentido del texto cuando seala la prioridad en los usos del borde
costero: puertos, industria naval, reas para pescadores, reas de uso pblico (playas),
actividades tursticas, de acuicultura, de industria pesquera y minera. Adems
compatibilizar los planes y proyectos de los distintos rganos del Estado, la Poltica
Nacional posibilitar la realizacin de las inversiones pblicas y privadas.

Sobre el Marco Institucional, el documento asigna al Ministerio de Defensa Nacional, en
concreto a la Subsecretara de Marina, las tareas de coordinacin. Tambin se crea la
Comisin Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral. Todos los miembros de la
Comisin Nacional (12) son de la Administracin del Estado: Ministro de Defensa
(presidente), Subsecretario de Marina, y representantes de la Armada, de la Subsecretara
de Pesca, del Servicio Nacional de Turismo, de la Comisin Nacional de Medio
Ambiente, y de los Ministerios de Planificacin y Cooperacin, del Interior, de Obras
Pblicas, de Vivienda y Urbanismo, de Transportes y Comunicaciones, y de Bienes
Nacionales.

En principio, no hay ningn representante de la sociedad civil organizada, ni de otras
escalas de la Administracin Pblica. Pero el artculo 5 de la Poltica Nacional permite
que la Comisin invite a funcionarios de otros Ministerios y a representantes del sector
privado, si as lo estima oportuno. Por ltimo, el texto del Decreto Supremo 475 describe,
en cada una de las regiones, una larga lista de espacios reservados a los distintos fines (al
Estado, para puertos, industrias...).

Los cambios de la Poltica Nacional han sido escasos. Pero en Enero de 1997 el
Gobierno, a travs de una Instruccin de la Presidencia, decidi que la Comisin
Nacional de Uso de Borde Costero del Litoral, fuera apoyada por Comisiones Regionales.
La funcin bsica de stas consiste en impulsar la Poltica Nacional en su regin. Ello
implica una cierta descentralizacin en la toma de decisiones dentro de un modelo de
Estado Central, como es el caso chileno. Y es que las Comisiones Regionales estn ms
cerca de los problemas y de las necesidades de su propio territorio. Adems, es ms fcil
la difusin de la Poltica Nacional al resto de la sociedad a travs de los entes regionales.
Desgraciadamente slo los trabajos de zonificacin del borde costero constituyen las
tareas ms importantes que hasta la fecha estn realizando estas Comisiones Regionales.


121
Pero su creacin tambin ha servido para constatar algunas dificultades
(SUBSECRETARA DE MARINA, 2002). La disparidad ha aparecido tanto en la
composicin de las Comisiones Regionales (los participantes) como en su
funcionamiento. Por descontado que la obtencin de recursos financieros es otra de las
carencias observadas.

Normativa que afecta al espacio y a los recursos litorales

Existe un amplio marco normativo que afecta directamente a la gestin del espacio y
los recursos litorales. La recopilacin de dicho marco legislativo ha sido, precisamente,
una de las ltimas actuaciones de la Oficina Regional de Uso del Borde Costero de la
Regin del Bo-bo (ALIAGA, ARANEDA Y PATILLO, 2001). Una sntesis de la
normativa que aparece en dicha recopilacin, y de otra que nos ha parecido interesante, se
recoge en la Tabla 4.

Adems del Decreto 475, algunas leyes tienen una gran influencia en los asuntos
litorales: ley de Pesca y Acuicultura de 1991 y otras normas e instrumentos posteriores
(BERNAL, OLIVA, ALIAGA & MORALES, 1999), de Concesiones Martimas, ley
General de Urbanismo y Construcciones, de Navegacin, y la Ley de Administracin de
Bienes del Estado. Algunas leyes se han redactado con cierto detalle y complejidad; la de
Pesca y Acuicultura, por ejemplo, que constituye en la actualidad una de las ms
importantes para la gestin de los recursos costeros. Este tipo de leyes, en el que abundan
los instrumentos de planificacin y gestin, las instituciones de control y toma de
decisiones, los detalles formales, etc., contrasta con otras excesivamente simples y breves
(el propio Decreto 475). Incluso cabe afirmar que el menor rango legislativo del Decreto
475 respecto a las Leyes mencionadas constituye uno de los problemas ms importantes
de la gestin costera chilena.

Otras normas importantes para la gestin del borde costero aparecen en el Cdigo
Civil. Por un lado, estn las denominadas reas de Proteccin para menesteres de la
pesca. Estas reas terrestres consisten en una franja de 8 metros a partir de la lnea de
ms alta marea. Si la propiedad con la que limita esta lnea es fiscal (del Estado) la franja
aumenta en 80 metros. Por lo tanto, el borde costero chileno alcanza en tierra hasta 88
metros frente a terrenos pblicos, y hasta las 12 millas nuticas del Mar Territorial. Por
otro, las referencias a las playas (Ttulo III, De los Bienes Nacionales, artculo 589),
implican en realidad abordar el gran problema del lmite entre lo pblico y lo privado.

La SUBSECRETARA DE MARINA (2002) ha descrito otras iniciativas normativas
que tienen intencin de regular mejor las actividades que afectan a la gestin de las reas
litorales. Entre ellas estn las siguientes:

Orden Ministerial N 1 de 1997 en la que se dictan instrucciones para el
otorgamiento de concesiones (suspende aquellas para usos residenciales que restrinjan el
acceso o el uso de las playas por parte de la poblacin);

122

Decreto Supremo N 240 de 1998 por el que se publica la lista oficial de Caletas de
Pescadores Artesanales. Pretende evitar as la aparicin de asentamientos humanos
aislados, al tiempo que protege una actividad productiva muy tradicional en Chile;
Orden Ministerial N 2 de 1998 que seala la prohibicin y regulacin del trnsito
de vehculos en las playas y otros espacios litorales de inters,
Decreto Supremo (Vivienda y Urbanismo) N 89 de 1998 por el que se incorpora
la Zona de Proteccin Costera a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
(dicta normas que afectan al urbanismo y a la ordenacin del territorio para que tengan en
cuenta una franja variable en tierra firma de un mnimo de 80 metros desde la lnea de
playa, as como condiciones especiales de uso del suelo para asegurar los ecosistemas de la
zona costera y prevenir y controlar su deterioro). Tambin se incorpora a la planificacin
del Ministerio de Obras Pblicas (y en este Decreto Supremo), la directriz de que la futura
Ruta Costera transcurra a una distancia prudente de la costa;
Decreto Supremo N 547 de 1999 por el que se declaran reas Marina y Costeras
Protegidas en la Isla de Pascua (Parques Submarinos de Coral Nui Nui, Motu Tautara
y Hanga Oteo;
Orden Ministerial N 48 de 1999 por el que se crea el Informe de la Comisin
Regional de Uso del Borde Costero correspondiente.

Todos estos recursos legales constituyen pasos positivos para la gestin de las reas
litorales. No obstante, como seala ANDRADE (2001), existen normas especficas que
influyen de forma negativa en este marco legal. As ocurre, por ejemplo, con el Decreto
Ley 3.516 de 1980 sobre subdivisiones de predios rsticos. Dicho decreto ha favorecido la
conversin de grandes parcelas del medio rural (con usos agrcolas), en parcelas ms
pequeas destinadas a segundas residencias. Lo anterior ha sucedido con especial
intensidad en reas litorales de la regin central.

De todas formas, la situacin se puede resumir de la siguiente manera: por un lado,
Chile tiene desde hace diez o quince aos una slida base normativa centrada en la
gestin de los asuntos y recursos marinos (IRIARTE, 1999). Durante la segunda mitad de
la dcada de los noventa ha aprobado otro tipo de legislacin: de mayor precisin y
orientada hacia una gestin ms integrada de la zona costera. En cualquier caso, estos
instrumentos legislativos coexisten con otros ms antiguos que frenan su eficacia.

Responsabilidades e instituciones

En trminos generales Chile es un Estado centralizado. Las Regiones juegan un papel
relativo en la toma de decisiones (Ley Orgnica Constitucional sobre el Gobierno y
Administracin Regional, 19.175 de 1993). El Intendente, que representa al Presidente de
la Repblica en cada Regin, ejerce la coordinacin y fiscalizacin de los servicios
pblicos. A pesar de ello, la administracin regional posee interesantes atribuciones en
materia de desarrollo regional y de usos del suelo.


123
Tabla 4. Elementos del marco normativo e institucional de la gestin costera en Chile
Referencia legislativa y Objeto de
gestin
Instituciones implicadas en la
gestin
Instrumentos de planificacin o gestin
Decreto Supremo 475 de 1994 .
Poltica Nacional de Uso del Borde
Costero del Litoral
Subsecretara de Marina.
Comisin Nacional y
Regionales. Oficina del
Borde Costero.
Zonificacin del borde costero
Decreto con Fuerza de Ley 340 de
1960 sobre Concesiones Martimas.
Decreto Supremo 660 de 1988
(Reglamento). Concesiones,
control, fiscalizacin y vigilancia de
la costa y mar territorial
Subsecretara de Marina
Direccin del Territorio
Martimo y Marina Mercante
(DIRECTEMAR)
Concesiones de uso
Ley General de Pesca y
Acuicultura, 18.892. Decreto
Supremo 430 de 1991.
Preservacin de los recursos
hidrobiolgicos; actividades de
acuicultura, extractivas, deportivas
y de investigacin
Subsecretara de Pesca.
Servicio Nacional de Pesca.
Consejos de Pesca
(Nacionales, Zonales y
Regionales). Consejo de
Investigacin Pesquera y de
Fomento de Pesca Artesanal.
Planes de manejo de unidades de
pesquera. Parques Marinos. reas de
manejo y explotacin de recursos
bentnicos. Registros de pescadores.
Fondo de Fomento de la Pesca
Artesanal. Fondo de Investigacin
Pesquera. Vedas. Conc. de acuicultura
Ley de Navegacin, 2.222 de 1978
.Reglamento, Decreto Supremo 1
de 1992. Seguridad y actividades
relacionadas con la navegacin
DIRECTEMAR. Direccin
de Intereses Martimos y de
Medio Ambiente Acutico
(DIRINMAR). Servicio de
Preservacin del Medio
Acutico (SPMAA)
Plan de investigacin, vigilancia y control
de la contaminacin acutica (CA).
Programa de la CA. Programa de
Observacin del Ambiente Litoral.
Programa del Panorama Nacional de CA.
Programa de Difusin de la Conciencia
Ambiental y Martima
Decreto Supremo sobre
Reglamento General de Deportes
Nuticos, 87, de 1997. Regulacin
de actividades nuticas deportivas y
recreativas
DIRECTEMAR Licencia Deportiva Nutica. Registros de
Matrculas de Naves
Ley de la Superintendencia de
Servicios Sanitarios, 18.902.
Fiscalizacin de servicios sanitarios
Superintendencia
de Servicios Sanitarios

Ley General de Urbanismo y
Construcciones, 458, de 1975.
Planificacin urbana, urbanizacin
y construccin
Divisin de Desarrollo
Urbano del Ministerio de
Vivienda y Urbanismo.
Secretaras Regionales
Planes Regionales de Desarrollo Urbano.
Planes Reguladores Intercomunales.
Planes Reguladores Comunales. Planes
Seccionales
Ley sobre el Sistema Nacional de
reas Silvestres Protegidas del
Estado, 18.362, de 1984.
Corporacin Nacional
Forestal y Proteccin de
Recursos Naturales
Renovables
Reserva de Regin Virgen. Parque
Nacional. Monumento Natural.
Ley sobre Monumentos
Nacionales, 17.288, de 1970.
Gestin del Patrimonio Cultural y
Natural.
Consejo de Monumentos
Nacionales
Declaracin de Monumento Nacional.
Registro de Monumentos Nacionales.
Autorizacin de uso de Monumentos
Nacionales. Monumentos Histricos
Pblicos. Santuarios de la Naturaleza
Decreto Ley sobre Administracin
de Bienes del Estado, 1939, de
1977. Adquisicin, administracin
y disposicin de Bienes del Estado
Ministerio de Bienes
Nacionales
Concesiones de Bienes Nacionales
Ley de Bases del Medio Ambiente,
19.300, de 1994.
Com. Nac. Medio Ambiente
(CONAMA). Com. Reg.
Sistema de Evaluacin de Impacto
Ambiental
Decreto Supremo sobre
Reglamento del Sistema de EIA, 30
de 1997
Plan de Seguimiento Ambiental.
Permisos Ambientales Sectoriales. Plan
de Medidas: Mitigacin, Reparacin.

124

La centralizacin del Estado se hace evidente al analizar el reparto de
responsabilidades pblicas. En la Tabla 4 casi todos los organismos sealados pertenecen
al Estado. Y es que las Comisiones Regionales (pesca, urbanismo, medio ambiente, usos
del borde costero) constituyen, en realidad, rganos perifricos de la Administracin
Estatal, y no verdaderas entidades autnomas. Por eso, en pocas ocasiones las
responsabilidades y la toma de decisiones estn descentralizadas.

No cabe duda que una de las instituciones ms importantes, por sus funciones, es la
Subsecretara de Marina del Ministerio de Defensa Nacional. Entre otras desarrolla el
control, fiscalizacin y vigilancia de toda la costa y el Mar Territorial de Chile, las
concesiones martimas de playas, de terrenos de playa, del fondo de mar y superficies de
agua, las concesiones acuicultura, etc. Pero adems de las responsabilidades sealadas, la
ley obliga a que la Comisin Nacional del Uso del Borde Costero del Litoral est radicada
en la Subsecretara de Marina.

Y conviene recordar que dicha Comisin Nacional tiene unas responsabilidades que
incluyen tambin las de coordinacin entre diferentes instituciones: proponer una
zonificacin de los diversos espacios del Borde Costero del Litoral, elaborar un informe
cada dos aos sobre la aplicacin de la Poltica Nacional, realizar propuestas y sugerencias
a las autoridades responsables de la planificacin del uso del suelo, proponer soluciones a
las discrepancias que aparezcan en relacin con el mejor uso del borde costero, recoger
los estudios que realice el Estado sobre el borde costero del litoral, formular
recomendaciones a los rganos de la Administracin del Estado.

Instrumentos para la planificacin y gestin

En la Tabla 4 se han resumido los instrumentos de mayor inters para la planificacin
y gestin de las reas litorales. En trminos generales, Chile cuenta con un nmero
importante para administrar los espacios y recursos litorales. Tambin la diversidad de
dichos instrumentos es una caracterstica que debe resaltarse. Existen instrumentos
destinados a planificar y gestionar los a) usos del suelo, b) el patrimonio pblico, c) el
aprovechamiento de los recursos, d) los espacios naturales protegidos, e) la planificacin
del desarrollo, etc.

a)Entre los destinados a la planificacin y gestin de los usos del suelo destacan los Planes
Reguladores Comunales (un municipio) o Intercomunales (ms de un municipio). Son
instrumentos tradicionales vinculados al Urbanismo y a la Ordenacin del Territorio. Pero
ninguno ha sido diseado especialmente para intervenir en litoral. El mayor problema que
presentan es que casi toda la atencin se dirige a las reas urbanas, o a las de expansin
urbana. Las reas rurales, o las que carecen de inters para la urbanizacin, no son
atendidas de manera adecuada. SCHLOTFELDT (2001) seala que los instrumentos de
ordenacin territorial han demostrado ser insuficientes para dirigir los procesos de
ocupacin de la franja costera. Incluso afirma que la ocupacin del litoral se ha movido
tradicionalmente entre el abandono y la especulacin; que no existe un modelo claro de
ordenacin del litoral (la casi total urbanizacin del centro del pas es significativo al
respecto). En muchas reas litorales tampoco existe un Plan Regulador aprobado. La

125
misma autora seala que, cuando estos instrumentos existen, no hay suficiente capacidad
de control y fiscalizacin por parte de la Administracin Pblica. En bastantes ocasiones,
los grandes proyectos inmobiliarios se imponen a la ordenacin del territorio.

Otro instrumento que interviene directamente en los usos del suelo es la Poltica
Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral. En efecto, el Anexo del Decreto Supremo
475, que mencionamos en pginas anteriores, es el avance de una zonificacin. En dicho
Anexo se sealan las preferencias de uso del borde costero (para el Estado, portuarias,
industriales...). Esta zonificacin limitar las posibilidades de otros instrumentos. Y es
que este Anexo no ha zonificado toda la costa. Por eso, las Comisiones Regionales de
Uso del Borde Costero han asumido la tarea de proponer a la Comisin Nacional la
zonificacin completa de sus respectivas regiones. Estos trabajos se han realizado hasta la
fecha en dos regiones piloto: Bo-bo (SALZWEDEL, ZAPATA, EILBRECHT AND
ARZOLA, 2002) y Aisn. Como era de esperar han aparecido problemas y conflictos en
esta zonificacin. El origen de estos problemas est en la dinmica social, econmica y
poltica de las propias regiones; pero tambin es posible que ello sea debido a la necesidad
de directrices ms precisas por parte del Estado; en este caso de la Comisin Nacional de
Uso del Borde Costero (al igual que sucede en otros pases).

b) Otros instrumentos de extraordinario inters son los vinculados al uso del patrimonio
pblico. Estos se expresan, por ejemplo, en los diferentes sistemas de concesiones. Dos
destacan en relacin con la gestin de las reas litorales: los que otorga la Subsecretara de
Marina en el borde costero y en el espacio martimo y los que otorga el Ministerio de
Bienes Nacionales en la propiedad fiscal (del Estado).

Tabla 5. Concesiones martimas vigentes en Chile (febrero 2000)
Tipo de concesin Nmero de concesiones
Organismos del Estado 330
Gratuitas 51
Onerosas 759
Exentas de pago 7
Acuicultura 1.503
Total 2.650
Fuente: DIRECTEMAR, Departamento de Concesiones Martimas

Respecto a los primeros la SUBSECRETARA DE MARINA (2002) est
modernizando el Reglamento de Concesiones Martimas. Para ello ha incorporado nuevos
tipos de concesiones, nuevos sistemas de tarifas, nuevos criterios de concesin y
autorizacin, nuevas figuras jurdicas (reas protegidas y reservadas, zonas de resguardo y
de influencia, etc.). Ello supone un valioso esfuerzo que redundar en la mejora de la
administracin de los bienes pblicos. Actividades humanas como la acuicultura, los
arrecifes artificiales, el fondeo de barcos o artefactos flotantes, etc. se vern afectadas por
el nuevo Reglamento de Concesiones Martimas. Segn el Departamento de Concesiones
Martimas en febrero de 2000 estaban vigentes un total de 2.650 concesiones. El reparto
es el que aparece en la Tabla 5. La importancia de este instrumento para la acuicultura
resulta evidente, ya que casi el 57% de todas las concesiones se dirigen a este sector
productivo.

126

Respecto a la propiedad fiscal hay que destacar, tambin en la segunda mitad de los
aos 90, la creacin del Sistema de Concesiones de Bienes Nacionales. La importancia de
este instrumento se explica por el hecho de que el Ministerio de Bienes Nacionales
administra, de forma directa, un octavo del territorio nacional. En este porcentaje no se
incluyen las propiedades fiscales administradas por la Corporacin Nacional Forestal
(CONAF) o por las Fuerzas Armadas y Carabineros (MINISTERIO DE BIENES
NACIONALES, 2000 a).

Segn el propio MINISTERIO DE BIENES NACIONALES (1999), las cifras de la
propiedad territorial del pas son las siguientes: 236.000 Km2. es la propiedad fiscal y
521.000 Km2. pertenecen a particulares. Dentro del primer grupo, las propiedades
adscritas al Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas alcanzan 140.000 Km2
(manejada por la CONAF); la propiedad fiscal destinada a las Fuerzas Armadas y
Carabineros suma otros 13.000 Km2; la Reserva Territorial de Administracin Fiscal
81.000 Km2.; y 2.000 Km2. son administrados directamente por el Ministerio de Bienes
Nacionales. Estas cifras, aunque no diferencian la superficie perteneciente a los
municipios litorales, permiten tener una idea aproximada de la influencia de la propiedad
fiscal en la gestin de las reas litorales.

El peso de la propiedad fiscal, en comparacin con la privada, es muy considerable
en las regiones extremas de Chile. As, en la Regin de Magallanes ms del 75% del
territorio es propiedad fiscal, 73% en la de Aisn, y 52% en Atacama. Lgicamente, estas
proporciones desaparecen en la parte ms poblada o Central del pas, donde la mayor
parte del territorio pertenece a particulares (entre el 90 y el 99%).

El objetivo del nuevo Sistema de Concesiones de Bienes Nacionales es que la
iniciativa privada pueda invertir, de forma ordenada, participativa y sostenible, en estas
tierras o edificios. Sin que ello suponga prdida alguna de patrimonio pblico. Para ello se
aprob la denominada Ley Austral, 19.606 de 1999. En realidad se trata de una oferta
pblica de bienes que son tambin pblicos. La intencin es que los proyectos de
desarrollo para estas nuevas concesiones tengan una proyeccin de largo plazo en el
tiempo. El primer proyecto que ha finalizado es el de la Patagonia Chilena, abarcando tres
regiones de Sur (X, XI y XII). En breve se pretende hacer lo mismo con todo el borde
costero, con el desierto, con el altiplano y la cordillera, y con las reas insulares.

El proceso consiste en realizar un inventario o catastro de los Bienes Nacionales.
Esto, que parece tan simple y elemental, no exista en Chile hasta 1990. En la actualidad
est prcticamente finalizado para todo el territorio nacional. Tambin se estudian las
caractersticas del territorio, y se abren canales de participacin pblica de las
comunidades para establecer criterios de seleccin de proyectos de desarrollo. Ello
contribuye a reducir los problemas y conflictos.

Los proyectos pueden ser de diferente naturaleza: mineros, forestales, tursticos, de
conservacin ambiental, de investigacin cientfica, etc. Por ltimo, se establecen unos
mecanismos de concesin giles, flexibles y transparentes. Este sistema tambin tiene
previsto que el Ministerio de Bienes Nacionales pueda transferir gratuitamente

127
propiedades a los Gobiernos Regionales, a las Municipalidades y organismos sin nimos
de lucro. Si este sistema se utiliza de manera adecuada puede suponer un freno a la
ocupacin desordenada del territorio y a la utilizacin indiscriminada de los recursos. Esto
es importante en un pas con escasa capacidad de fiscalizacin y control en ciertas reas
del territorio nacional.

Otra interesante iniciativa del MINISTERIO DE BIENES NACIONALES (2000b),
estuvo orientada a mejorar la accesibilidad a las playas. Para ello public un sencillo
Manual que describa el procedimiento administrativo que haba que seguir para
solucionar cualquier dificultad de acceso. En dicho Manual, se ofreca a los principales
actores sociales e institucionales (particulares, Intendente, Gobernador, Alcalde, jueces...),
un itinerario administrativo y una base legal. La base legal recordaba: a) el artculo 589 del
Cdigo Civil, que seala que las playas del mar son bienes nacionales de uso pblico; b)
el artculo 13 del Decreto Ley 1939 de 1977 seala que los propietarios de terrenos
colindantes con playas de mar, ros o lagos, debern facilitar gratuitamente el acceso a
estos, para fines tursticos o de pesca, cuando no existan otras vas o caminos pblicos.

Tabla 6. Nmero de especies pesqueras en veda (octubre de 1999)
Regin N de especies
en veda
Regin N de especies
en veda
Tarapac 7 Maule 4
Antofagasta 8 Bo-bo 4
Atacama 8 Araucana 3
Coquimbo 9 Los Lagos 6
Valparaso 8 Asen 7
Ohiggins 5 Magallanes 5
Fuente: Servicio Nacional de Pesca, 1999

c) Los instrumentos vinculados al aprovechamiento de los recursos tambin son de
inters. En este sentido el sector de la pesca presenta ejemplos muy ilustrativos: planes de
manejo de reas de pesqueras, registros de pescadores, vedas, reas de Manejo (STOTZ,
1997 MELTZOFF, LICHTENSZTAJN & STOTZ, 2002), etc. La veda es otro de los
instrumentos ms utilizados en la gestin de los recursos vivos. Segn el SERVICIO
NACIONAL DE PESCA (1999) en todas las regiones de Chile existe veda para alguna
especie. La Tabla 6 ofrece una idea aproximada de la situacin regional. Tambin en este
caso la falta de control y fiscalizacin se suele apuntar como uno de los problemas
mayores por las propias autoridades chilenas (CEPAL, 1997). Y es que los instrumentos
orientados a controlar las capturas deben ser considerados como importantes. Es preciso
recordar ahora que la sobreexplotacin de recursos vivos costeros y marinos es uno de los
principales problemas de la gestin costera chilena.

d)Otros instrumentos que conviene citar son los vinculados a los espacios naturales
protegidos. Chile ha centrado su poltica en los recursos forestales desde que, en 1984,
cre el Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado. En la actualidad es
administrado por la CONAF. Por esa razn los instrumentos de reas protegidas han sido
ms desarrollados en espacios forestales.


128

No hay, en consecuencia, una larga tradicin de reservas costeras y marinas
(PATTILLO, 1997). Adems de las reas Marinas Protegidas (AMP) de la Isla de Pascua
(citadas por el Decreto Supremo N 547 de 1999), la CONAF y la DIRECTEMAR estn
tramitando una serie de espacios naturales que pretenden ser declarados reas protegidas
marinas (Tabla 7). Tambin es necesario resaltar el interesante papel de la Comisin
Nacional de Medio Ambiente para desarrollar un modelo administrativo para las reas
Marinas Protegidas y la creacin de Parques Marinos, adems de tratar de seleccionar
lugares crticos para la creacin de una red de reas Marinas Protegidas relacionadas con
la Estrategia de la Biodiversidad.

Tabla 7. Espacios naturales en tramitacin para ser declarados AMP
Regin AMP propuesta
Tarapac Parque nacional Marino Playa Chipana
Antofagasta Monumento Nacional Marino La Portada
Antofagasta Reserva Nacional Marina Pan de Azcar
Atacama Reserva Nacional Marina Chaaral de Aceituno
Coquimbo Reserva Nacional Marina Pingino de Humboldt
Valparaso Monumento Nacional Marino Isla de Cachagua
Los Lagos Parque Nacional Marino Isla de Chiloe
Fuente: Subsecretara de Pesca, 1999

Tambin el artculo 3d de la Ley General de Pesca y Acuicultura preserva ciertas reas
y sectores de la costa, como Parques Marinos, con intencin de proteger determinadas
especies. Otras leyes han creado diferentes instrumentos de proteccin: Santuarios de la
Naturaleza (Roca Ocenica, Isla de los Pjaros Nios, Pennsula de Hualpen,
Laguna El Peral...), Reservas de la Biosfera (Archipilago de Juan Fernndez),
Reservas Forestales (Lago General Carrera, Lago Rosselot, Las Guaitecas...), reas
de Proteccin Turstica (orillas de caminos, lagos y lagunas de Aysn, Isla Grande de
Chilo, sector costero de Chaihuin-Hueicolla...).

El problema mayor observado es la dificultad para que entre todas las reas formen
una autntica red de espacios protegidos. Las diversas agencias implicadas todava no
tienen instrumentos comunes o que permitan integrar a estos espacios protegidos. Es
interesante saber, por ejemplo, que no existe un organismo pblico con responsabilidades
en espacios naturales protegidos que disponga, al mismo tiempo, de espacio terrestre y
marino (SIIRILA, 2000). En este sentido podra crearse una institucin que dependiera de
la Comisin Nacional de Medio Ambiente que fuera responsable de disear y llevar a la
prctica la poltica y coordinacin de todos los espacios naturales protegidos de Chile,
tanto terrestres como marinos.

e) Finalmente es posible citar otros instrumentos vinculados a la planificacin del
desarrollo. Aunque la Estrategia Nacional o Regional de Desarrollo sera de gran inters
para una mejor gestin de las reas litorales, no ha sido muy utilizada en tal sentido. Un
instrumento de tipo econmico como el mencionado debera tener correspondencia con
otros de naturaleza territorial (Plan Regional de Desarrollo Urbano). De esta forma habra
armona entre el desarrollo econmico y la organizacin del territorio. Slo en los ltimos
aos empieza a ser entendido de esta manera. Pero, incluso aceptando este principio tan
elemental, en las reas litorales es muy difcil que esto ocurra.

129
Informacin para la gestin

Chile es un pas con importantes centros de investigacin geogrfica y oceanogrfica.
ALVIAL (1997) seala que en al menos 10 regiones existen centros de nivel superior.
Incuso en algunas Universidades ha existido tradicin y un especial inters por la
informacin relacionada con las reas marinas y costeras.

Lo anterior contrasta con otro hecho: hasta que se aprob en 1994 la Poltica
Nacional sobre Uso del Borde Costero del Litoral, no exista en Chile una institucin
encargada de recoger la informacin necesaria para la gestin de las reas litorales. En este
sentido parece que ningn organismo pblico ha podido agrupar un importante caudal de
informacin procedente de diversas administraciones pblicas. A partir de la aprobacin
del Decreto Supremo 475, la Comisin Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral
tiene entre sus funciones recoger los estudios que los diversos rganos de la
Administracin del Estado realicen sobre el uso del borde costero. En consecuencia, la
informacin que existe est dispersa entre diferentes organismos pblicos y privados. De
stos ltimos, la Fundacin Chile es una referencia de inters (ALVIAL Y
RECUL,1999).

Se ha carecido incluso de la informacin ms elemental para los asuntos pblicos. El
Ministerio de Bienes Nacionales, por ejemplo, no empez hasta 1995 el Catastro de su
patrimonio. En la actualidad se conoce, en casi todas las regiones, el inventario detallado
de la propiedad fiscal. La mayor parte de dicha informacin est almacenada en modernos
Sistemas de Informacin Geogrfica.

Otra fuente interesante de informacin es la del Programa de Observacin del
Ambiente Litoral. Est dirigido a conocer y controlar de forma permanente la calidad del
medio acutico. Para ello interesa conocer los impactos ambientales generados por
actividades humanas y que tienen influencia en el medio marino y fluvial. El Programa se
inici hace casi quince aos y es dirigido por la DIRECTEMAR. Desde un punto de vista
metodolgico se miden ms de 30 elementos contaminantes en 20-25 cuerpos de agua
diferentes. Estos, estn repartidos a lo largo de toda la costa chilena, suelen coincidir con
lugares de actividad humana intensa: Valparaso, San Antonio, Punta Arenas, Iquique,
Arica, Antofagasta, Coquimbo, Quintero, Puerto Montt, etc. Las campaas, una o dos al
ao, suelen durar entre dos y tres semanas. (ALVIAL, 1997, ESCOBAR, 2002)

Segn la SUBSECRETARA DE MARINA (2002), en estos ltimos aos el Servicio
Hidrogrfico est renovando algunas cartas nuticas, utilizando los modernos sistemas
cartogrficos. Tambin la propia Subsecretara de Marina est llevando a cabo una
interesante labor de informacin cartogrfica en la Regin de Coquimbo, en la del Bo-
Bo y en la I Regin. La realizacin de los Planos Martimos Costeros supone una base de
informacin imprescindible para la gestin del borde costero del litoral. Tambin la
zonificacin del borde costero necesita una detallada informacin sobre los aspectos
naturales, sociales y econmicos.


130

Otros aspectos de inters para la gestin de las reas litorales

Los recursos econmicos y humanos especialmente dedicados a la gestin de las reas
litorales son, en general, muy escasos. La Comisin Nacional, y las Regionales, de Uso del
Borde Costero del Litoral, por ejemplo, no cuentan con un presupuesto suficiente para
atender a las necesidades ms elementales. Tampoco con personal suficiente. La Oficina
Nacional del Borde Costero apenas la forman tres o cuatro personas con formacin
superior. Otro ejemplo: el personal de la Oficina Regional de Uso del borde Costero de
Coquimbo, consiste en una sola persona dedicada a tiempo parcial (SIIRILA, 2000).

Es decir, la estructura bsica para la gestin costera en Chile se est organizando con
muy pocos recursos. La mayor parte de los tcnicos chilenos responsables de tareas
vinculadas a la gestin costera, no suelen tener formacin especfica en esta disciplina. En
ocasiones se acude a fondos internacionales de cooperacin para solucionar parcialmente
estos problemas. Proyectos como EULA en Bo-bo, o el de Ms Regin en Coquimbo
con la Unin Europea (SIIRILA, 2000), o la cooperacin con la agencia alemana GTZ
tambin en Bo-bo, manifiestan esa falta de recursos.

Existen otros aspectos de la gestin de reas litorales de los que no existe informacin
suficiente. La participacin pblica es uno de ellos. En las entrevistas realizadas casi todos
nuestros interlocutores estaban de acuerdo en la debilidad de este aspecto en Chile. Un
proceso democrtico todava reciente y la falta de adecuados mecanismos institucionales
ayudan a explicar una escasa cultura participativa.

En la actualidad este aspecto se est tratando con especial inters en el Proyecto Ms
Regin con ayuda de la Unin Europea. Precisamente, CERDA ET AL. (2002) ha
profundizado en una planificacin participativa para la gestin de los recursos costeros en
la Comuna de La Higuera (Regin de Coquimbo). El objetivo principal es que los
proyectos de gestin integrada de reas litorales alcancen los niveles locales de decisin y
actuacin.


131
Evaluacin y problemas de la gestin en las reas litorales
de Chile

Durante los ltimos aos, la gestin de las reas litorales chilenas, especialmente su
borde costero, ha mejorado en trminos generales. Esta opinin, positiva, se expresa a
pesar de que se han detectado importantes problemas, y de que queda un largo camino
hasta conseguir una gestin integrada. De una manera sinttica el diagnstico de la gestin
del litoral chileno puede sintetizarse as:

a) Es un proceso que adquiere importancia reciente; sobre todo a partir de la
aprobacin de la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral.
b) En la Poltica Nacional las actuaciones estn pensadas, fundamentalmente, para
el borde costero y el espacio martimo. No existe, por tanto, una perspectiva real
de ordenacin del territorio (ordenacin en profundidad).
c) Desde el principio, este proceso ha tenido ms en cuenta las necesidades de
desarrollo que las de proteccin y conservacin de los recursos y del ambiente.
Este aspecto es importante pues Chile presenta unos niveles de desarrollo
considerables.
d) Existe una amplia base legal que afecta al espacio y a los recursos litorales
caracterizada por su escasa interconexin.
e) No se han dado, desde el Estado, criterios generales y especficos a las Regiones
para que estas puedan avanzar con mayor velocidad en la zonificacin.
f) El proceso de gestin registra avances pero de forma muy lenta, debido a la falta
de recursos econmicos y humanos.
g) El proceso que se ha diseado tiene una clara estructura de arriba-abajo (top-
down)
h) Las responsabilidades estn muy repartidas entre un considerable nmero de
instituciones. Al mismo tiempo, no se observan mecanismos eficaces de
coordinacin y cooperacin.
i) No existe un Programa Nacional o Regional de Gestin Costera que organice
todos los esfuerzos.
j) Los instrumentos urbansticos y territoriales necesitan ser adaptados a las
condiciones ambientales, sociales y jurdicas de las reas litorales.
k) Prevalecen los instrumentos de gestin sectorial muy por encima de los de
integracin institucional.
l) La gestin de la informacin existente y la formacin tcnica de los
administradores es claramente insuficiente.
m) La participacin de la sociedad civil organizada es todava muy escasa. Las
instituciones no crean muchas oportunidades para esta participacin y tampoco
existe cultura participativa entre la poblacin. Por el momento, los municipios se
encuentran muy apartados del proceso general de planificacin de usos del
borde costero.


132

Algunas posibilidades de actuacin futura

Casi todos los aspectos comentados en las pginas anteriores pueden ser mejorados.
No obstante, hay algunos que son ms importantes, o urgentes, que otros. El actual
sistema de gestin podra mejorar de forma rpida si se acta en todos, o en algunos, de
los temas sealados a continuacin.

Evaluacin, y revisin si es necesario, de la Poltica Nacional de Uso del Borde
Costero del Litoral aprobada en 1994. En diciembre de 2004 cumplir diez aos y
conviene saber qu medidas han demostrado ser eficaces, y cules conviene modificar,
eliminar o aadir. Segn nuestra opinin el texto legal debe plantearse de nuevo algunos
apartados: lmites de la zona costera, objetivos relacionados con la proteccin de espacios
marinos y terrestres, posibilidades de integrar la gestin de los usos con la gestin de los
recursos, redefinicin del sistema participativo incorporando a otros agentes pblicos y
privados, aumentar las responsabilidades de las Comisiones Regionales, asignar un papel
mejor definido a los municipios costeros, establecer la relacin de la Poltica Nacional con
la Ordenacin del Territorio y el Urbanismo, considerar si las reservas que el Estado tiene
en el Anexo del Decreto son excesivas, o no, estimular las iniciativas de la Comisin
Nacional y de las Regionales (y que estas no se conviertan en una instancia burocrtica
ms), etc.

En el campo normativo podra aprobarse una ley de gestin costera; que tenga la
fuerza necesaria para integrar todos los esfuerzos de la Administracin Pblica que acta
en la zona costera. Dicha ley proporcionara nuevos mecanismos de coordinacin entre
instituciones. Estos mecanismos deben ser suficientemente atractivos como para
fomentar el deseo de participacin y cooperacin.

Respecto a los instrumentos, los propios de la gestin costera deberan cruzarse con
los que tienen otros ministerios (Bienes Nacionales, Vivienda y Urbanismo, Economa,
etc.). Por otro lado, habra que dotar de ms recursos humanos y presupuestarios a la
Oficina Nacional, y a las Regionales, de Uso del Borde Costero. Por descontado que
tambin es necesario dotar de mejores recursos a las agencias que poseen importantes
instrumentos de control y fiscalizacin (pesca...).

Otra de las lneas estratgicas estara dirigida a fortalecer la relacin con las
Universidades, Centros de Investigacin y otras Instituciones. En el apartado formativo y
en la gestin de la informacin pueden jugar un papel de gran trascendencia. La
organizacin peridica de cursos de postgrado sobre Gestin Integrada de reas Litorales
podra ser muy til a los funcionarios y tcnicos de la Administracin Pblica. Del mismo
modo, un Sistema de Informacin Litoral (que integrara toda la informacin sectorial y
territorial), parece imprescindible en una moderna administracin costera.

Por ltimo, parece recomendable la descentralizacin efectiva de ciertas tareas y
decisiones. No se trata slo de crear rganos perifricos de la Administracin Central en
las regiones. Nos referimos a darle cierto grado de autonoma real a las regiones en las
decisiones que afecten a su litoral. Para esto resulta imprescindible redactar, previamente,

133
unas Directrices Nacionales que den coherencia y orientacin al trabajo de los entes
regionales.

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Fin de siglo para la gestin costera en
Espaa (1975-2000)

Resumen

En este trabajo se han analizado diez de los principales aspectos de la planificacin y
gestin de las reas litorales espaolas: poltica, legislacin, distribucin de competencias,
administracin, estrategias, instrumentos, tcnicos, recursos econmicos, conocimiento e
informacin, y participacin. Dicho anlisis se ha realizado teniendo en cuenta el contexto
general de nuestro pas. Los ltimos veinticinco aos han sido decisivos en una serie de
cambios estructurales en el orden poltico, institucional, social y econmico. Tales
cambios han contribuido, de forma notable, a una mejora del sistema de planificacin y
gestin costera. No obstante, dicho sistema no puede ser calificado como integrado.
Probablemente, el perodo estudiado ha sido una etapa de transicin hacia otro modelo
ms avanzado. Adems de la elaboracin de un diagnstico general, se proponen algunas
directrices para mejorar la gestin costera espaola en el futuro.

Palabras clave: planificacin y gestin costera, Espaa, Andaluca, zona costera

Introduccin

El objetivo principal de este trabajo es ofrecer una visin panormica sobre la gestin
del litoral en Espaa. Por gestin del litoral debe entenderse aquel proceso encaminado a
administrar los recursos, naturales y culturales, que se encuentran en dicha rea geogrfica
(CLARK, 1996). No se trata de estudiar el litoral espaol en s mismo sino de analizar
cmo ha sido administrado en los ltimos 25 aos. El objetivo especfico final propone la
redaccin de una serie de lneas estratgicas que contribuiran a dar respuesta a los
problemas observados.

Las hiptesis de trabajo se pueden resumir del siguiente modo:

a) En la actualidad no existe en Espaa una gestin integrada para las reas litorales.
Es posible que el proceso de descentralizacin poltica y administrativa haya retrasado la
aparicin de un modelo de gestin del litoral ms sostenible. Ello no quiere decir, en
absoluto, que en las actuales circunstancias no sea posible alcanzar un modelo de gestin
integrado.

b) Los ltimos 25 aos (1975-2000) pueden considerarse como un perodo de
transicin entre el antiguo modelo obsoleto y uno futuro ms integrado (BARRAGN,

140
1997). Dentro de ese perodo se observan, a grandes rasgos y sin que los lmites
cronolgicos sean exactos, tres etapas distintas:

- Primera) 1975-1984; domina la concepcin del perodo predemocrtico, de gestin
desarrollista, pero ya existen algunos indicios de cambio (CEOTMA,1982 a, b, c;
GARCA LVAREZ,1981; GONZLEZ PAZ,1982).
- Segunda) 1985-1990; tanto en la escala nacional como en la regional se constatan
iniciativas de gran inters y trascendencia en favor de un cambio del modelo de gestin
litoral (CEP,1987; ITUR,1987; JIMENO,1988).
- Tercera) 1991-2000; se registra un relativo estancamiento del proceso de cambio que
coincide con grandes inversiones en infraestructuras y equipamientos.

El esquema metodolgico empleado en este trabajo consiste, primero, en presentar la
gestin de las reas litorales dentro de un contexto europeo y nacional. Estamos seguros
que este marco operativo es imprescindible para comprender mejor los procesos que se
observan. La razn para este primer paso se justifica en el hecho de que los sistemas de
planificacin y gestin no se pueden entender de forma aislada; por s mismos, y
pensando slo en el objeto o el mbito geogrfico administrado. Ante todo se inscriben
dentro de las prioridades y oportunidades que cada pas tiene con respecto a la situacin
de sus recursos y desarrollo.

En segundo lugar, se estudian los diez aspectos considerados de mayor trascendencia
para la gestin del litoral espaol (BARRAGN, 1998): poltica, normativa,
competencias, administracin, estrategias, instrumentos, administradores, recursos,
informacin y participacin. En Espaa, al igual que en otros muchos pases, la gestin
del litoral ha sido, y es, bsicamente una funcin pblica; debido, en lo esencial, a que
administra espacios y recursos de naturaleza, dominio o servidumbres pblicas. No es de
extraar, por tanto, que en esos diez aspectos en los que est basado nuestro anlisis,
dominen de forma absoluta los aspectos de la funcin pblica. Para la mejor comprensin
de cada uno de estos apartados se citarn ejemplos que refuercen la idea que se pretende
transmitir.

En cuarto y ltimo lugar se proponen unas lneas actuacin que debera contemplar
un hipottico modelo de gestin integrada de reas litorales. Como puede observarse, el
esquema metodolgico empleado reduce sensiblemente la atencin en el objeto (el litoral)
y se centra de manera clara en el objetivo (la gestin).

Las fuentes utilizadas son de diferentes naturaleza: bibliogrficas (publicaciones sobre
la gestin del litoral en Espaa y otros pases del mundo), documentales (informes y
estudios sobre el litoral de nuestro pas) y normativas (atenta lectura de nuestro repertorio
legislativo). Se han citado slo aquellas que se han considerado ms significativas.

Fin de siglo para la gestin costera en Espaa (1975-2000)

141

El contexto europeo y nacional para la gestin de las reas
litorales espaolas

En el contexto europeo la situacin es bastante desigual (BRIGDE, 2001). Hay pases
que disponen de instrumentos normativos especficos para la gestin de las reas litorales
(Francia, Portugal, Espaa...), mientras otros basan su administracin en la coordinacin
de lo dispuesto en las leyes sectoriales (Reino Unido, por ejemplo). En la escala
supranacional hace tiempo que la Comisin Europea busca un modelo propio que se
adapte a las diferentes realidades polticas, econmicas y jurdicas de los Estados
miembros. A pesar de que han sido numerosas las iniciativas, entre las que destaca la
Carta Europea del Litoral (CONFERENCIA DE REGIONES MARTIMAS
PERIFRICAS DE EUROPA, 1981), todava no se ha encontrado una frmula que
aglutine intereses tan distintos y contribuya a solucionar los graves problemas de los
recursos costeros europeos.

El ltimo proyecto que ha llevado a cabo la Comisin Europea en tal sentido se
denomina Programa de Demostracin sobre Gestin Integrada de Zonas Costeras
(1997-1999), que ha basado sus conclusiones en la observacin de la realidad de 35
regiones costeras europeas (EUROPEAN COMISIN,1999). Algunos documentos
internos sealan la necesidad y las posibilidades de actuacin por parte de las instituciones
europeas (COMISIN EUROPEA, 1995, 1997, 1999 a, b). Tambin el Consejo de
Europa ha centrado su inters en la mejora de la gestin de las rea litorales: el diseo de
modelos normativos que inspiren a los Estados miembros y la redaccin de un Cdigo de
Conducta son sus aportaciones ms recientes (COUNCIL OF EUROPE, 2000 a, b)

El contexto espaol se entiende a partir de unos datos muy elementales: nuestra costa
tiene unos 7.831 kilmetros lineales, de los cuales 2.936 kilmetros pertenecen a los
archipilagos canario y balear. Galicia (1.720 km.), Andaluca (817 km.) y Catalua (597
km.) son las regiones peninsulares con mayor longitud de costa. En Espaa existen 10
regiones poltico-administrativas o Comunidades Autnomas costeras que comprenden
25 provincias y 532 municipios (DGC, 1999).

Utilizando criterios jurdicos y administrativos se plantea la hiptesis de que el litoral
podra abarcar la superficie de los trminos municipales y la perteneciente a las aguas
territoriales. La suma de esa realidad administrativa asciende a 142.000 km2. Teniendo en
cuenta que Espaa tiene 504.000 km2 de superficie terrestre y en torno a 100.000 km2 de
Mar Territorial, puede concluirse que el litoral podra llegar a representar cerca del 24%
del territorio nacional (DGC,1999).

En la introduccin se afirmaba que, adems de a las caractersticas geogrficas, la
gestin de las reas litorales se vinculan a la realidad poltica, social y econmica de un
pas. En efecto, resulta muy difcil entender ciertos hechos o fenmenos litorales si no
existe una amplia perspectiva de interpretacin y anlisis. En Espaa, los ltimos
veinticinco aos tienen un significado de cambio estructural en los aspectos sealados.
Resulta evidente la interrelacin entre los cuatro elegidos. Un breve comentario de cada

142
uno de ellos ayudar a conocer el marco en el que opera la gestin de las reas litorales
espaolas.

A) Cambio del contexto poltico. Constituye una de los avances ms significativos.
Hasta mediados los setenta, y durante cuarenta aos, Espaa sufri una dictadura militar.
A partir de esa fecha se sucede un perodo de transicin que da lugar a un sistema
democrtico que hoy, un cuarto de siglo despus, est absolutamente consolidado. Este
aspecto es importante en s mismo pero tambin sus efectos desencadenantes sobre los
tres restantes. Adems, casi todos los autores identifican gestin integrada con el
carcter democrtico del proceso de toma de decisiones.

B) Cambio del contexto institucional y administrativo. La apertura democrtica trae
consigo cambios de gran trascendencia en la organizacin territorial del Estado. En la
etapa predemocrtica ste se estructuraba a partir de municipios y provincias. Unos y
otras eran a la vez referentes administrativos y polticos; ms bien lo primero que lo
segundo. Con la nueva Constitucin de 1978 (art. 137) la poderosa Administracin
Central debe compartir, adems, funciones pblicas con otra escala de enorme
trascendencia en la actualidad: La Comunidad Autnoma (o Administracin Regional).

C) Cambio del contexto social. La apertura democrtica y la descentralizacin del
Estado favorecen la participacin de la sociedad en la vida pblica. No obstante, este
cambio es lento y en la actualidad la cultura participativa es menor que en muchos pases
de la Unin Europea. A pesar de ello, se multiplican las iniciativas y las organizaciones No
Gubernamentales. Tambin conviene destacar que Espaa se sita en el lugar nmero 21
del Indicador de Desarrollo Humano que maneja Naciones Unidas (AKAL, 2001) en su
Programa para el Desarrollo (sobre un total de 162 pases y teniendo en cuenta cuatro
variables: esperanza de vida, alfabetizacin, nivel de instruccin y renta...).

D) Cambio del contexto econmico. Tampoco cabe duda alguna sobre el progreso
econmico que se ha experimentado. El Producto Interior Bruto (PIB), por ejemplo, ha
crecido en los ltimos aos a una media del 3-4% anual; incluso por encima de la media
europea. El PIB por habitante ha pasado de 3.818 dlares en 1975 a 18.079 en 1999. Ello
se ha traducido en las dos ltimas dcadas en: construccin y modernizacin de
infraestructuras, incremento del sector servicios (65% del PIB) a costa de la agricultura e
industria... El turismo, que en un 80% se dirige a las zonas costeras, ocupa un lugar
privilegiado en la estructura productiva de nuestro pas. Tambin este ltimo comentario
interesa de forma extraordinaria para comprender lo sucedido en la gestin de las reas
litorales.

El sistema productivo espaol es muy dependiente del espacio y los recursos litorales.
La pesca, la agricultura intensiva ms prspera y competitiva, los complejos industriales,
los grandes centros intermodales de transporte, etc. estn situados en el litoral o dependen
de una localizacin costera. Adems, los estrechos vnculos que se establecen entre ese
importante porcentaje de poblacin al que antes se aluda y su actividad econmica, se
traduce en la existencia de numerosos equipamientos e infraestructuras
(ALVARGONZLEZ, 2001).

143

Como rasgo general del litoral espaol se destaca una intensa presencia antrpica. Ello
explica que haya perdido gran parte de sus caractersticas naturales y sea un espacio muy
humanizado: ms del 40% del litoral est urbanizado o declarado como urbanizable. En la
actualidad los municipios costeros tienen una densidad media que ronda los 350 hb/km2.
Para hacerse una idea ms exacta del proceso de concentracin demogrfica en el litoral
de Espaa es necesario recordar que la densidad media del conjunto nacional es de 77
hb/km2. Segn la DGC (1999), a menos de 50 kilmetros de la costa viven ms de 23
millones de personas (ms de la mitad de la poblacin total). Pero si tenemos en cuenta la
estacionalidad de las actividades tursticas, las cifras anteriores se elevan a casi 1000
hab/km2 durante la poca estival.

En este contexto complejo y cambiante aparecen los problemas propios de las reas
litorales. Espaa, igual que otros pases europeos, ofrece una considerable muestra de los
impactos de los usos y actividades econmicas mencionadas: Prdida de la biodiversidad y
disminucin de la superficie de hbitats crticos, reduccin alarmante de los paisajes
naturales, crisis en la calidad y cantidad de ciertos recursos naturales, deterioro o expolio
del patrimonio histrico-cultural costero, principalmente el subacutico, prdida del
Dominio Pblico Martimo Terrestre (menos acusado en el ltimo decenio), alteracin de
los procesos y equilibrios fsico y naturales, incremento de los niveles de riesgo y erosin...

La mayora de los problemas sealados obedecen a varias causas. Segn nuestra
opinin, el origen de la situacin a la que se ha llegado puede estar en uno o varios de los
hechos que a continuacin se describen: excesiva urbanizacin del litoral (TORRES
ALFOSEA,1997), progresiva artificializacin del borde costero con obras de ingeniera,
sobreexplotacin de ciertos recursos entre los que destacan las aguas subterrneas y la
pesca (SANTOS, 2001), declive de ciertas actividades tradicionales (agricultura y
ganadera, pesca artesanal...) y aparicin de otras en rpida expansin (agricultura bajo
plstico, acuicultura, turismo), impacto de determinados usos y actividades econmicas,
contaminacin de las aguas estuarinas y litorales con vertidos urbanos o industriales,
inadecuado diseo de obras de infraestructura o emplazamiento de construcciones
inmobiliarias, incendios intencionados de los bosques litorales, privatizacin o
apropiacin indebida de patrimonio pblico (VERA, 2001)...

De todo lo anterior pueden deducirse algunos de los objetivos, o asuntos crticos, que
tiene encomendada la gestin integrada del litoral espaol. As cabe resaltar, entre otros, el
freno a los procesos de urbanizacin generalizada, la mejora de la calidad de las aguas
litorales, la racional utilizacin de las aguas continentales, la recuperacin de ciertos
hbitats crticos, el control de la explotacin de los recursos vivos, la conservacin (o
recuperacin cuando corresponda) del Dominio Pblico Martimo Terrestre, el
replanteamiento de las obras pblicas, la proteccin de los paisajes y espacios naturales de
inters...


144
Aspectos estructurales de la planificacin y gestin de las
reas litorales (declogo para un objetivo)

Poltica para el litoral espaol (La voluntad)

Una vez se ha tratado el marco general en el que se desenvuelve el proceso de
ordenacin de las reas litorales en Espaa, se abordan los aspectos especficos de su
planificacin y gestin. Para el anlisis de dicho proceso se han elegido los diez que se
consideran ms importantes. Aunque con ellos no se agotan las posibilidades de estudio s
se obtiene una idea bastante aproximada.

La poltica costera de los perodos predomocrtico y de transicin a la democracia
destac por su ausencia. Las palabras de un antiguo Director General de Costas de hace
una dcada (OSORIO,1990) eran an ms contundentes cuando vinculaban la
ausencia histrica de una poltica costera con el expolio y degradacin de aquellos
espacios pblicos constituidos por el DPMT.

Una segunda etapa, de gran efervescencia poltica en las tres escalas de la
administracin, transcurre a partir de mediados los aos ochenta. La democracia est ya
bien asentada y el Estado trabaja muy firmemente en las competencias que le atribuye la
Constitucin: sobre todo la gestin del Dominio Pblico Martimo Terrestre. De ese
esfuerzo surgir, en 1988, la actual Ley de Costas. Tambin la escala intermedia o regional
(Comunidades Autnomas) reclama con fuerza sus responsabilidades pblicas. En esta
dcada se hacen muy presentes los planteamientos de gestin integrada y se expresan
claramente en las intenciones del Estado y de las regiones; en gran medida debido a los
nuevos aires que recorren Europa.

Muchos proyectos polticos de cambio se inician o aceleran a lo largo de este perodo:
en relacin a determinados recursos naturales, a los espacios naturales protegidos, a las
infraestructuras... Pero la realidad se impone: a pesar de sus buenas intenciones, la clase
poltica no es capaz de coordinar todas las iniciativas que inciden en la gestin del litoral.
El resultado es fcil de imaginar: No existi integracin de las polticas sectoriales
(OLMOS, 1990).

El tercer perodo corresponde cronolgicamente con el final de los ochenta y la
dcada de los noventa. Al principio de este perodo pareca que se preparaba un cambio
estructural en la planificacin y gestin del litoral: los Gobiernos del Estado y de varias
Comunidades Autnomas emprendieron iniciativas muy interesantes y novedosas. De
hecho la poltica del Estado, por ejemplo, desarroll tres lneas estratgicas muy
interesantes: reforz los servicios administrativos centrales y perifricos, increment de
forma notable el captulo presupuestario y fortaleci la cobertura legal de la gestin (la
Ley de Costas de 1988 es, de nuevo, un referente imprescindible).

Tambin el poder regional inici polticas especficas para la gestin integrada del
litoral, que abandon poco tiempo despus. En Andaluca, por ejemplo, se aprobaron en

145

1990 las Directrices Regionales del Litoral de Andaluca; pero la poltica de los diferentes
gobiernos regionales de los aos noventa nunca tom demasiado en serio este magnfico
instrumento de gestin.

Desgraciadamente el inters poltico por una mejor administracin del espacio y de los
recursos litorales fue decayendo a medida que avanzaba la ltima dcada del siglo XX. Es
probable que las grandes inversiones en proyectos inmobiliarios (vinculados al turismo) y
en infraestructuras productivas (viarias, ferroviarias...) o de ingeniera costera tambin
ligados al turismo (playas, paseos martimos), desviaran la atencin de polticos, tcnicos y
poblacin en general. Nuestra idea es que, en la actualidad, la poltica sobre la gestin
costera en Espaa pasa por un perodo de estancamiento. En otras palabras: no es un
asunto de especial inters o prioritario.

De igual modo la paradoja se encuentra instalada en la poltica litoral de muchas
Comunidades Autnomas y entes locales. Parece que hubiera un doble discurso poltico.
En las primeras, por ejemplo, se reconoce el valor y las presiones que se registran en el
litoral; pero muy pocas ordenan este espacio en profundidad y mantienen esquemas de
planificacin urbanstica supramunicipal. Las estrategias de gestin desarrolladas de forma
especfica para el litoral no son muy numerosas, y menos an exitosas.

La poltica municipal tampoco escapa a esa contradiccin entre los hechos y las
palabras: mientras, por un lado, realza el valor incaculable e incomparable de sus tramos
costeros, por otro, se estn vendiendo los mejores parajes litorales a la insaciable demanda
urbanizadora. En ambos casos la contradiccin es an mayor pues, en una y otra escala,
se repiten los argumentos del desarrollo sostenible, del legado a las generaciones futuras,
del largo plazo... pero en realidad se sucumbe con demasiada frecuencia a los beneficios
del corto plazo.

Estructura normativa de la gestin de las reas litorales (Las reglas)

La trascendencia de la zona costera la recoge nuestra Constitucin. Aqu se le
identifica con una de las figuras de mayor potencia normativa de nuestro sistema de
ordenamiento jurdico: Bien de Dominio Pblico. En el artculo 132.2 se especifica que
por bienes de Dominio Pblico se entiende los que determine la ley y, en todo caso, la
zona martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona
econmica y la plataforma continental.

Sus caractersticas se definen, primero, por la inexistencia de una ley diseada
especficamente para la gestin costera (del tipo de la de EEUU, por ejemplo). En
segundo lugar, lo ms parecido a una ley de gestin costera es la denominada Ley
22/1988 de Costas. Pero tambin es necesario advertir que dicha ley est pensada,
especialmente, para la gestin del Dominio Pblico Martimo Terrestre (DPMT) y no
para el rea litoral en sentido amplio (SUREZ DE VIVERO, 1992 a y b, MONTOYA,
1995; BARRAGN, 1997). A pesar de todo debe considerarse un autntico hito en
cuanto que supone la correccin de una serie de errores histricos en la gestin de las

146
costas espaolas (JIMNEZ DE CISNEROS, 1995); por ejemplo, cuando define y
detalla de forma mucho ms precisa cules son los bienes de DPMT.

La mencionada ley es de una gran trascendencia para todo el sistema de gestin de las
reas litorales espaolas (MALVREZ Y DOMNGUEZ, 2000). Cuatro poderosas
razones avalan esta afirmacin: la primera porque constituye la legislacin bsica del
litoral espaol. En segundo lugar, porque identifica el DPMT con los espacios costeros de
mayor valor ambiental y socioeconmico: marismas, albuferas, esteros, playas, dunas,
islotes, mar territorial, aguas interiores, recursos naturales de la Zona Econmica
Exclusiva y la plataforma continental, etc.

La tercera razn es que a partir de la lnea que separa el DPMT del dominio privado
se miden las distintas zonas de servidumbre e influencia a la propiedad privada. Es decir,
el lmite del DPMT condiciona de forma estricta el desarrollo del primer medio kilmetro
del mbito terrestre litoral. Y, finalmente, como afirma MENNDEZ (1989 y 1991),
porque la Ley de Costas constituye un importante punto de encuentro de las tres escalas
bsicas de la administracin pblica.

A pesar de una opinin absolutamente favorable hacia la Ley 22/1988 de Costas, es
preciso recordar, como lo hacen JOVEN Y TEKKE (1994), que dicha ley no conlleva los
suficientes mecanismos para desarrollar una gestin integrada del litoral.

Otro aspecto destacado que es necesario mencionar se refiere al hecho de que la
normativa sectorial que afecta a las reas litorales es muy abundante. Dicha normativa
atribuye a las escalas de gestin nacional y regional la mayora de las responsabilidades.
Adems de la Ley de Puertos, la de Aguas, la de Espacios Naturales Protegidos y la del
Suelo, el Estado regula otras funciones pblicas de gran inters para la gestin de las reas
litorales. As, por ejemplo, la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas (modificada en 1999), contempla varias posibilidades de relacin (coordinacin,
cooperacin, planes y programas conjuntos, convenios...), entre las diferentes
administraciones pblicas.

Otras referencias normativas de la Administracin General del Estado son: Ley
38/1995, sobre el Derecho de acceso a la informacin en materia de medio ambiente;
Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluacin de impacto ambiental; Real Decreto
258/1989, sobre vertidos de sustancias peligrosas desde tierra al mar; Real Decreto
2510/1977, sobre trazado de Lneas de Base Recta; Ley 10/1977, sobre Mar Territorial;
etc. A las anteriores se le aade otra norma muy importante para los recursos vivos de
nuestro litoral: la Ley 3/2001 de Pesca Martima del Estado.

Tambin los parlamentos o Gobiernos de las Comunidades Autnomas han
aprobado, o estn a punto de hacerlo, una base normativa especfica de gran
trascendencia para las reas litorales regionales. Asturias (CONSEJERA DE MEDIO
AMBIENTE Y URBANISMO, 1995, CULLI, 1998), Andaluca (ACOSTA, 1998), el
Pas Vasco (VILLALOBOS, 1998) o Valencia son algunos de los casos que pueden
citarse.

147

En Andaluca, por ejemplo, cabe mencionar para la gestin del litoral el Decreto
118/1990 por el que se aprueban las ya mencionadas Directrices Regionales del Litoral de
Andaluca (CONSEJERA DE OBRAS PBLICAS Y TRANSPORTES, 1990). A pesar
de ser un instrumento legal con grandes posibilidades para la ordenacin integrada, pues
contempla los tres mbitos geogrficos del litoral, el ejecutivo y la Administracin
Regional las ha ignorado (DEFENSOR DEL PUEBLO ANDALUZ, 1995). Otras
normas regionales de inters para la gestin costera son: Ley 1/1994 de Ordenacin del
Territorio, Ley 12/1999 del Turismo, Ley 2/1989 de Espacios Naturales Protegidos, Ley
7/1994 de Aguas Litorales, Ley 8/1988 de Puertos Deportivos, Ley 1/2002 de Pesca
Martima, acuicultura y marisqueo...

Reparto de competencias; gestin fragmentada (Las
Responsabilidades)

La Constitucin espaola de 1978 (art. 148 y 149) tambin constituye la principal
referencia para el reparto de competencias entre las tres escalas bsicas de la
Administracin Pblica. Las reas litorales, como espacio geogrfico donde convergen
multitud de usos pblicos y actividades econmicas, se encuentran directamente afectadas
por esa distribucin de competencias. El Estado y las Comunidades Autnomas se
reservan gran parte de las funciones pblicas que pueden encontrarse en el litoral. El
poder local es el que menos competencias tiene asignadas de forma directa por mandato
constitucional. Los Estatutos de Autonoma de los diferentes entes regionales recogen las
posibilidades que la Constitucin les concede; es el resultado del proceso de
descentralizacin del Estado al que se aluda en las pginas introductorias.

El Cuadro 1 refleja las responsabilidades pblicas que afectan a una regin costera en
la gestin del litoral. El caso de Andaluca, que ha sido utilizado como ejemplo, es
parecido al de otras Comunidades Autnomas espaolas que han adquirido un amplio
nivel de competencias. De dicho cuadro se deduce una cuestin de gran trascendencia
para la gestin integrada de las reas litorales: Sobre un mismo espacio o recurso existe tal
convergencia administrativa que obliga a la coordinacin y cooperacin.

La coordinacin se hace necesaria pues, en bastantes ocasiones, las lneas divisorias de
la gestin son absolutamente artificiales. Pensemos en la pesca, por ejemplo, donde la
invisible Lnea de Base Recta separa la responsabilidad del Estado y de la Comunidad
Autnoma sobre unos recursos y unos usuarios en constante movimiento hacia un lado y
otro de dicha lnea (SUREZ DE VIVERO-1992, B). O el caso de puertos deportivos
(Comunidad Autnoma), ya que muchos de ellos estn situados dentro de instalaciones
portuarias estatales. A veces la cooperacin resulta imprescindible pues la gestin de un
espacio influye de manera decisiva en lo que sucede en el contiguo: La gestin de la Zona
de Servidumbre del DPMT, establecida en la Ley de Costas, es responsabilidad de la
Comunidad Autnoma (Delegacin Provincial de la Consejera de Medio Ambiente);
mientras, el DPMT es competencia del Estado (Demarcacin de Costas de la Direccin
General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente).


148
CUADRO 1. Reparto de las principales responsabilidades
de gestin pblica que afectan al espacio y recursos litorales
Administracin General del Estado
Administracin Regional
(ejemplo de Andaluca)
Adm. Local
Dominio Pblico (Martimo Terrestre,
Portuario, Hidrulico); Puertos comerciales;
Obras pblicas de inters general (ingeniera
costera); Legislacin bsica sobre
urbanismo, proteccin del medio ambiente,
montes, aprovechamientos forestales y vas
pecuarias; Parques Nacionales; Defensa
contra la contaminacin marina; Dragados;
Iluminacin de costas y seales martimas;
Salvamento Martimo; Control de Buques;
Defensa Nacional; Gestin de recursos
hidrulicos (cuando las aguas transcurran
por ms de una CA); Pesca , acuicultura y
vertidos (excepto en aguas interiores),
Defensa del Patrimonio Cultural, Fomento y
coordinacin general de la investigacin
cientfica y tcnica...
Zona de Servidumbre del DPMT; Puertos
deportivos y pesqueros; Obras pblicas de
inters de la CA; Ordenacin del territorio (y del
litoral), urbanismo y vivienda; Gestin en
materia de medio ambiente; Espacios Naturales
Protegidos; Sanidad e Higiene; Pesca fluvial,
pesca martima, marisqueo y acuicultura en
aguas interiores, ; Montes y aprovechamientos
forestales; Agricultura, ganadera y vas
pecuarias; Recursos e infraestructuras hidrulicas
(cuando transcurran por una sola CA);
Ordenacin del turismo; Cofradas de
Pescadores; Control de vertidos hasta aguas
interiores; Defensa del patrimonio histrico de
inters para la CA; Fomento de la cultura e
investigacin cientfica
Urbansticas,
sanidad,
seguridad y
limpieza de
playas,
depuracin
de aguas
residuales

En la actualidad puede afirmarse que en Espaa la coordinacin y cooperacin entre
administraciones pblicas con responsabilidades en el litoral empieza a consolidarse
despus de una dcada de fricciones y desencuentros. Todava hoy quedan
responsabilidades no asignadas, de manera explcita, a una administracin determinada.
Tampoco parece resuelto de forma definitiva el papel que deben jugar las entidades
locales en la gestin integrada del litoral; a nuestro modo de ver el municipio es una escala
poco aprovechada en tal sentido.

Convergencia de instituciones pblicas (La Administracin)

La administracin pblica responsable de la gestin de las reas litorales y sus recursos
es muy numerosa. Se reparte, como ha podido verse, entre las tres escalas administrativas
bsicas. Tal situacin constituye el simple reflejo del reparto de competencias. A pesar de
la importante presencia de los entes regionales, el Estado sigue siendo la Administracin
ms presente y decisiva desde el punto de vista de los rganos administrativos, nmero de
funcionarios y recursos financieros.

Como administracin especfica destaca la Direccin General de Costas (DGC) del
Ministerio de Medio Ambiente, que tiene a su cargo la tutela del DPMT. Dicha gestin es
llevada a cabo entre los servicios centrales (DGC) y los servicios perifricos denominados
Demarcaciones de Costas (11 en total). Cada uno de estos ltimos tiene asignado un
tramo de la costa espaola. Los ms de 800 km. de litoral andaluz, por ejemplo, le son
encomendados a dos Demarcaciones de Costas: Andaluca Atlntico y Andaluca
Mediterrneo.

En algunos entes regionales existe administracin especfica de costas (Comunidad
Valenciana) y en otros no (Comunidad de Andaluca). En estos ltimos la gestin de los

149

asuntos litorales pierde su carcter especfico. El caso andaluz de nuevo puede ser
ilustrativo: las administraciones ms importantes suelen estar asociadas a la calidad de
aguas litorales y espacios naturales protegidos (Consejera de Medio Ambiente); a la
ordenacin del territorio y urbanismo, a los puertos deportivos y pesqueros (Consejera de
Obras Pblicas y Transportes); a la agricultura, a la pesca, acuicultura y marisqueo en
aguas interiores (Consejera de Agricultura y Pesca), al patrimonio histrico (Consejera de
Cultura), etc. Cada Consejera intenta acercar la Administracin Regional al ciudadano a
travs de las correspondientes Delegaciones Provinciales.

En la escala local suelen darse situaciones de escasez de recursos, humanos y
econmicos. Esta administracin suele concentrar sus esfuerzos en el cuidado de las
playas, gestin de residuos slidos, planeamiento urbanstico y depuracin de aguas
residuales. En relacin a la gestin del espacio litoral parece interesante resaltar el papel
que pueden realizar otras administraciones jurdicamente adscritas al rgimen local; nos
referimos a las Diputaciones Provinciales y a las Mancomunidades de Municipios. Estas
administraciones, situadas entre el poder regional y el municipal, pueden contribuir a la
mejora de la formacin de los tcnicos municipales, llevar a cabo labores de
asesoramiento tcnico en los municipios costeros pequeos, fomentar la agrupacin de
stos con objeto de conseguir el tamao mnimo eficiente de un servicio, etc.

Otro aspecto de trascendental importancia es la coordinacin y cooperacin
institucional. Y es que la gestin integrada exige canales de comunicacin fluidos entre los
agentes sociales e institucionales implicados en el proceso de toma de decisiones. Ello
implica, a su vez, que una administracin tenga la posibilidad de influir en las decisiones
de otra y viceversa, independientemente de la escala territorial o del sector de actividad. Se
hace referencia a dos principios muy elementales de las relaciones entre las instituciones
pblicas: interactuacin y reciprocidad. Es decir, no se trata de anular a un determinado
rgano de gobierno en las decisiones que le corresponden; pero s de influir en ellas pues
de esta manera se incrementan los niveles de coordinacin y pueden iniciarse procesos de
cooperacin.

En tal sentido, despus de analizar las principales entidades de administracin, as
como los rganos de gestin previstos en la legislacin que afecta a las reas litorales (de
costas, de puertos comerciales, de puertos deportivos, de aguas continentales, de aguas
litorales, de espacios naturales protegidos, de usos del suelo, de patrimonio histrico, etc.),
llegamos a varias conclusiones importantes:

A) En casi todos los sectores estudiados existen foros de encuentro para los
representantes de las tres administraciones y los usuarios de un determinado recurso o
actividad: Consejos de Administracin Portuaria, Consejos del Agua, Consejos de Medio
Ambiente, Patronatos y Juntas Rectoras de Parques, Comisiones de Ordenacin del
Territorio, Consejos de Patrimonio Histrico, etc. Ello, no cabe duda, contribuye a la
mejora de la gestin, a su transparencia, incluso a la paz social.

B) La ley no exige a la Administracin del Estado responsable de la gestin de las
costas espaolas la creacin de rganos especficos en el que estn representadas otras

150
administraciones. Lo cual no deja de ser una absoluta paradoja ya que la gestin de un
recurso espacial, como el DPMT, distribuido a lo largo de los tres mbitos geogrficos
(terrestre, marino e intermareal), requiere el concurso de otras muchas instituciones
pblicas y agentes sociales.

C) En las Comunidades Autnomas que carecen de administraciones especficas para
la gestin costera es mucho ms difcil que existan este tipo de rganos colegiados. No
obstante, la Ordenacin del Territorio, aunque no sea evidentemente un sustituto de la
gestin integrada de reas litorales, puede paliar las deficiencias sealadas.

Pero la coordinacin y cooperacin entre administraciones no tiene porqu residir de
forma exclusiva en frmulas predeterminadas y preceptivas. La Ley 30/1992, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn,
abre nuevas posibilidades que cada vez son ms utilizadas. En dicha normativa se ofrecen
caminos que facilitan la cooperacin voluntaria entre administraciones; sobre todo entre
el Estado y las Comunidades Autnomas, independientemente del sector al que
pertenezcan, siguiendo el principio de lealtad institucional y el respeto de las
competencias (art. 4): Se pueden crear rganos para la cooperacin (art. 5), se pueden
firmar convenios de colaboracin (art. 6), incluso llegando a establecer planes o
programas de carcter vinculante (art. 7).

Lneas de actuacin en las reas litorales (Las Estrategias)

Cuando se analizaba la poltica del Estado de finales de los aos ochenta, se hizo
referencia a uno de los escasos planteamientos estratgicos de la gestin costera de
nuestro pas (DIRECCIN GENERAL DE PUERTOS Y COSTAS,1991). En efecto,
en aquella ocasin el Gobierno Central decidi fortalecer la administracin, incrementar el
presupuesto y mejorar la base legal de la gestin. Es posible que, en aquel perodo,
descuidara el acercamiento a otras esferas del poder poltico y administrativo. Pero a pesar
de cualquier crtica que se pueda hacer, la gestin costera contaba con unas lneas
estratgicas que marcaban su propio rumbo.

Durante la dcada siguiente alguna de las lneas estratgicas descritas se ha debilitado
de forma ostensible. Por ejemplo, aquella administracin costera fuerte que se pretenda
hace diez o quince aos tiene deficiencias respecto a: la dotacin de personal, la
formacin de ese mismo personal en tcnicas de gestin integrada y los medios tcnicos
para el desarrollo de sus funciones.

Tampoco la base legal ha variado mucho en ms de una dcada. Durante las tres
ltimas legislaturas no se ha adaptado al nuevo concepto de gestin integrada. Hubiera
sido interesante ensayar un nuevo modelo normativo de gestin costera que sirviera de
marco a los distintos agentes sociales e institucionales, pblicos y privados, para fomentar
la cooperacin. Incluso se podra haber intentado superar el tradicional mbito geogrfico
en el que se centran las actuaciones del Estado. De esa forma la gestin del DPMT se
hubiera visto complementado con una mejor gestin del mbito marino. Incluso dicha

151

estrategia habra animado a las diferentes Comunidades Autnomas y a muchos
municipios a mejorar su modelo de gestin en el mbito terrestre del litoral.

Por lo que se refiere al nivel intermedio de gestin, la mayora de los entes regionales
ha desarrollado una estrategia que les ha llevado a resolver problemas muy elementales
vinculados: al organigrama de su propia administracin, a la aprobacin de la legislacin
bsica, a la mnima dotacin de personal y medios tcnicos, etc. Tal situacin se explica
por lo reciente de la creacin de esta escala administrativa. Desgraciadamente, en muchas
Comunidades Autnomas costeras, an no se ha llegado a disear una estrategia de
gestin especialmente adaptada a la singularidad natural, socioeconmica y jurdica de sus
reas litorales.

El futuro modelo de gestin integrada de las reas litorales parece necesitar un nuevo
y mejor definido marco estratgico. Algunas de las lneas que deben marcar ese proceso se
han expuesto al final del presente trabajo. No obstante algunas de ellas se asocian: a la
innovacin y modernizacin de la base legal de la gestin, al fomento de instrumentos de
carcter voluntario, al ensayo de nuevos instrumentos econmicos y financieros, a una
nueva cultura de cooperacin interinstitucional, a una mejor formacin de los tcnicos, a
una mayor presencia de organismos no gubernamentales, a la bsqueda del apoyo social, a
una concepcin de la gestin ms cercana a la idea de proceso que a la de actuacin
concreta, a una mayor democratizacin y transparencia en la toma de ciertas decisiones,
etc.

La intervencin ordenada en las reas litorales (Los Instrumentos)

En este apartado se analizan algunos instrumentos utilizados en la planificacin y
gestin de las reas litorales espaolas. Existen numerosas formas de intervenir de manera
ordenada sobre el espacio y los recursos litorales. Por tanto, no es de extraar que el
nmero de instrumentos sea tambin elevado. Entre las alternativas de agrupacin
consideradas hemos optado por la divisin ms sencilla de los instrumentos conocidos:
A) Estratgicos y B) Operativos. La utilizacin de un tipo de instrumento u otro suele
estar muy relacionada con el objetivo (planificacin o gestin) y la escala de trabajo.

A) En la actualidad, la Administracin General del Estado posee varios instrumentos
que influyen en la planificacin y gestin de las reas litorales. De forma especfica slo es
posible mencionar el Plan Nacional de Actuaciones en la Costa (que se aprueba de forma
discontinua). Tambin conviene recordar el Plan Hidrolgico Nacional, el Plan Nacional
de Salvamento Martimo y Lucha contra la Contaminacin, el Plan Nacional de
Infraestructuras, etc. Otros no menos interesantes que afectan, directa o indirectamente,
al litoral y sus recursos son: El Plan Estratgico Espaol para la Conservacin y Uso
Racional de los Humedales (MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, 1999), la
Estrategia Espaola para la Conservacin y Uso Sostenible de la Diversidad Biolgica, la
Estrategia Forestal Nacional, el Plan Nacional de Ordenacin del Territorio (aunque la ley
lo contempla nunca se ha desarrollado ninguno), el Plan Estratgico de Puertos del
Estado y de las diferentes Autoridades Portuarias, etc.


152
Para la escala regional tambin existen instrumentos estratgicos que han sido
diseados de forma especfica para la ordenacin del litoral. Entre ellos destacan, en
Andaluca, el Programa de Planeamiento (urbanstico) Litoral (CONSEJERA DE
POLTICA TERRITORIAL, 1986) y los Planes Tursticos del Litoral. Su utilidad, igual
que ocurri con las Directrices Regionales del Litoral, es ms que dudosa. Entre los
instrumentos de planificacin que han tenido mejor fortuna desde el punto de vista
sectorial pueden citarse: Planes Especiales de Proteccin del Medio Fsico
(CONSEJERA DE OBRAS PBLICAS Y TRANSPORTES, 1988), Plan de Puertos de
Andaluca, Plan de Polica de Aguas, Plan Director de Infraestructuras de Andaluca
(Programa de Saneamiento y Depuracin de Aguas Residuales), las Bases y Estrategias de
Ordenacin del Territorio, el Plan de Ordenacin del Territorio, el Plan de Playas de
Andaluca (en fase de implantacin), el Plan General de Bienes Culturales, el Plan de
Medio Ambiente de Andaluca (CONSEJERA DE MEDIO AMBIENTE, 1995), el Plan
Forestal Andaluz, etc.

La escala local tiene en sus Planes Estratgicos Municipales algunas posibilidades
instrumentales interesantes de ordenacin aunque no son exclusivos de las ciudades
costeras.

B) Los instrumentos operativos pueden estar orientados a la planificacin pero
tambin, y sobre todo, a la gestin cotidiana. Por esa razn suelen ser preceptivos. Entre
los ms trascendentes para las reas litorales se encuentran los vinculados a la gestin del
Dominio Pblico del Estado; sea Martimo Terrestre, Hidrulico, Portuario o Viario. Los
instrumentos son los tradicionalmente utilizados por la administracin pblica para
desarrollar sus funciones de control: deslindes, adscripciones, concesiones, autorizaciones,
sanciones, etc. Tambin tienen ese carcter operativo, aunque en forma de Plan, otros
instrumentos: Planes de Utilizacin de Espacios Portuarios, Planes Hidrolgicos de
Cuenca, Planes de Ordenacin de Recursos Naturales (PORN), Planes Rectores de Uso y
Gestin (PRUG), etc. Estos dos ltimos para los espacios naturales protegidos.

En la Comunidad Autnoma de Andaluca no existe ningn instrumento especfico
para la gestin de las reas litorales. Adems de los PORN y los PRUG, en los espacios
naturales protegidos, se estn elaborando los denominados Planes de Desarrollo Integral
y Programas de Fomento (Planes de Desarrollo Sostenible en la nueva nomenclatura
oficial). Entre los instrumentos regionales operativos que ms afectan al litoral estn los
Planes Correctores de Vertidos Industriales. Para la gestin cotidiana de la calidad de
aguas litorales se cuenta con instrumentos que van ligados a cada vertido de aguas
residuales: Autorizacin, Canon y Registro de Autorizaciones.

Tambin en los planes de tipo urbanstico la Administracin Regional tiene un control
considerable pues, a pesar de que la propuesta surge del Gobierno Municipal, de ella
depende la aprobacin definitiva del documento. Pero para el espacio y los recursos
litorales lo importante es, no lo olvidemos, la presin que ejercen los municipios a travs
de sus iniciativas de ordenacin formuladas en los Planes Generales de Ordenacin
Urbana (PGOU). Aqu se canalizan institucionalmente las tensiones que el desarrollo
inmobiliario provoca sobre el sistema litoral. Ahora resulta obligado, de nuevo, recordar

153

que nuestra estructura productiva es muy dependiente de los subsectores econmicos
ligados al turismo de costa y a la construccin: hoteles, primeras y segundas residencias,
etc.

Varias ideas generales pueden apuntarse sobre los instrumentos de planificacin y
gestin que convergen en las reas litorales espaolas. La primera de ellas se refiere a la
gran diversidad y al elevado nmero de instrumentos sectoriales existentes. Muchos de
ellos son preceptivos; es decir, su redaccin est determinada por la legislacin vigente.
Los de carcter voluntario todava tienen escasa tradicin en nuestro pas aunque parecen
ir en aumento; de todas formas, su grado de xito an es muy limitado (si exceptuamos a
los vinculados a la construccin de infraestructuras).

Tambin puede constatarse la existencia de interesantes instrumentos especficos para
las reas litorales. En este caso se observan dos grandes grupos: Por un lado, aquellos que
van dirigidos a la realizacin de infraestructuras y obras de defensa costera, dependientes
del Estado. Por otro, los que se orientan hacia una ordenacin ms integrada del espacio
litoral, dependientes de las Comunidades Autnomas y entes locales. La eficacia de los
primeros contrasta con el fracaso generalizado de los segundos. Incluso aceptando el
riesgo de equivocarnos, interpretamos este hecho en el sentido siguiente: la presin de la
actividad urbanstica ha sido tal sobre los instrumentos de planificacin y gestin del
espacio litoral, que ha hecho prcticamente inservible el sistema de ordenacin de los
recursos territoriales.

Al mismo tiempo parece que, sobre todo en el poder regional, se consolidan
instrumentos de corte ambientalista como los ms resistentes a dichas presiones. El
sistema de gestin de espacios naturales protegidos, a pesar de las importantes
deficiencias que pueda tener, son buena prueba de la anterior afirmacin. La interrelacin
que se detecta entre todo el sistema de planificacin y gestin es muy dbil.

La formacin tcnica para la gestin integrada (Los
Administradores)

Los funcionarios y tcnicos superiores que administran el espacio y los recursos
litorales tienen diversos perfiles de formacin profesional. En la Administracin de
Costas del Estado, por ejemplo, dicho perfil se identifica con las funciones que
tradicionalmente han venido marcando su existencia: construccin de obras de
infraestructura e ingeniera costera. Por los tanto, la considerable presencia de ingenieros
asociados a las Obras Pblicas en este organismo se explica fcilmente. Ocurre igual en la
escala regional con los arquitectos y los bilogos ya que algunas de las competencias ms
desarrolladas por las Comunidades Autnomas, se han vinculado a las funciones de
gestin urbanstica y ambiental. Por ltimo, la escala local, tambin debido a su
especializacin funcional en el sistema de planificacin, cuenta con numerosos tcnicos
ligados al urbanismo, en Espaa bsicamente arquitectos.

El modelo de gestin integrada que se propugna para las reas litorales exige el
conocimiento y la prctica de nuevas destrezas intelectuales. Ya no se trata slo de aplicar

154
la normativa vigente. Ese es un mnimo para cualquiera de las escalas administrativas. Hoy
da un buen gestor tiene que adelantarse a los problemas (gestin proactiva) y no slo dar
respuesta a stos cuando llegan a la oficina de la administracin en forma de escrito
oficial. Necesita, tambin, conocimientos ms diversos y complejos que los que
tradicionalmente se han impartido en las titulaciones mencionadas: tcnicas de bsqueda
de consenso, de negociacin, de resolucin de conflictos, de difusin de nuevas
experiencias, etc.

Ello nos lleva a una conclusin: Sin formacin especfica complementaria muchos
ttulos universitarios evidencian lagunas importantes para la gestin integrada de las reas
litorales. Tales vacos formativos pueden solventarse, al menos parcialmente, con cursos
de postgrado, de especializacin o maestras diseadas ad hoc. La administracin cuenta
con instrumentos muy interesantes para abordar estas carencias formativas: Las Escuelas
de Administracin Pblica y los Colegios Profesionales.

En los ltimos aos han aparecido en Espaa titulaciones que, an siendo todava
deficientes en algunos aspectos formativos necesarios para la gestin integrada de reas
litorales, ofrecen cambios muy interesantes. Entre ellas destacan Ciencias del Mar,
Geografa y Ciencias Ambientales.

Aspectos econmicos de la gestin de las reas litorales (Los
Recursos)

Buena parte de los recursos financieros disponibles para el desarrollo en Espaa se
dirigen hacia las reas litorales. La concentracin de la poblacin explica, por ejemplo, que
muchas de las inversiones en infraestructuras productivas y equipamientos hayan tenido
aqu su destino. Por otro lado, las actividades tursticas y de ocio han sido capaces de
atraer billones de pesetas en inversiones inmobiliarias en las dos o tres ltimas dcadas.
En el litoral mediterrneo y en los dos archipilagos tal afirmacin es especialmente
constatable.

El proceso de concentracin de recursos econmicos anterior ha descansado, hasta el
momento, en la utilizacin no siempre racional de los recursos litorales: suelo, agua,
paisaje... Al mismo tiempo que dicho fenmeno se produce se observa que las inversiones
dirigidas a la proteccin y recuperacin de esos mismos recursos, aunque importantes,
son todava insuficientes. El estado de deterioro en el que se encuentran algunos avala tal
afirmacin. La primera conclusin de este razonamiento general es bastante sencilla: No
hay correspondencia entre los beneficios que proporciona el litoral y el costo de su
mantenimiento, vigilancia y regeneracin.

Resulta muy difcil conocer con exactitud las inversiones destinadas a la proteccin y
conservacin de los recursos litorales; sobre todo por el elevado nmero de acciones
emprendidas e instituciones involucradas. Con objeto de ofrecer una idea aproximada de
la cuestin hemos optado por centrarnos en algunos aspectos econmicos de la gestin
de la DGC del Estado:


155

A) Origen pblico y diverso de las cantidades invertidas. En Espaa prcticamente
todos los fondos invertidos en la gestin de los recursos litorales provienen de la hacienda
pblica. A las inversiones consignadas en los Presupuestos Generales del Estado se
aaden aportes procedentes de otras administraciones, fundamentalmente regionales y en
menor medida locales. Tambin la Unin Europea, a travs de los Fondos Estructurales o
de Cohesin, ha sido un importante contribuyente en estos ltimos aos.

B) Cuanta reducida pero ascendente de los fondos. La cuanta de los fondos
destinados a la gestin del DPMT al principio del perodo estudiado (cuatrienio 1979-
1982) era sencillamente ridcula: apenas 1.457 millones de pesetas (MP). Sin embargo, la
poltica de costas emprendida a partir de 1984 increment de forma notable las partidas
presupuestarias: 68.200 millones de pesetas en los diez aos que van desde 1983-1992.

El punto lgido de esa tendencia creciente lleg con el Plan de Costas 1993-1997; que
prevea una inversin de 150.000 MP para ese quinquenio. Pero la realidad fue menos
generosa pues ni mucho menos se llegaron a invertir 30.000 millones de pesetas al ao.
En el ejercicio de 1997, por ejemplo, se consignaron slo 13.000 MP aproximadamente.
Los retrasos en su inicio hicieron que el Plan, diseado por el ltimo Gobierno socialista,
fuera continuado por el gobierno conservador que gan las elecciones de 1996; aunque
con cambios muy sustanciales. El primero de estos cambios se tradujo en un recorte
drstico de la inversin prevista; en consonancia con la poltica de ajuste macroeconmico
del primer gobierno conservador (1996-2000). Adems, recordemos, las inversiones
previstas dependan, en un 85%, de que la Comisin Europea financiara, a travs de los
Fondos de Cohesin, los proyectos presentados.

C) Destino de la inversin. Este es otro aspecto crucial de la cuestin econmica. De
su anlisis se obtienen conclusiones que orientan sobre la prctica de la planificacin y
gestin costera en Espaa. Las inversiones han sido destinadas de forma tradicional a
obras y proyectos de ingeniera. En el perodo 1983-1992, por ejemplo, la DGC las utiliz
mayoritariamente en la regeneracin o mejora de playas (casi todas urbanas): Las reas de
acumulacin de arena absorben el 58% del presupuesto total. La explicacin es sencilla:
Es el soporte bsico de la actividad turstica. La construccin o remodelacin de paseos
martimos es otro captulo importante ya que a el se dedic ms del 20% de la inversin
del mismo perodo.

El Plan de Costas 1993-1997 consolid el modelo ingenieril de gestin costera. Las
obras y proyectos en playas seguan concentrando la misma proporcin de los recursos
financieros (57%) que durante el perodo anterior. Al mismo tiempo los paseos martimos
la incrementaban (35%). El resto (8%) se empleaba en accesos, deslindes, etc.

La localizacin geogrfica de las inversiones tambin es un aspecto significativo de la
gestin costera espaola. La distribucin de los fondos invertidos tiene correspondencia
con la poltica de mejora de nuestras playas. Esto, a su vez, est muy relacionado con las
caractersticas geoeconmicas del litoral espaol. Por esa razn a las Comunidades
Autnomas mediterrneas y, en menor medida, a las insulares se destinaron la mayor
parte de las inversiones. En el perodo 1983-1992 el arco mediterrneo (Andaluca,

156
Valencia, Catalua y Murcia), absorbi casi el 75% de los fondos destinados a la
regeneracin de playas. Tambin Canarias destaca en el mismo sentido. El Plan de Costas
1993-1997 repeta el esquema distributivo anterior

En consecuencia, puede afirmarse que el destino prioritario de las inversiones del
Estado han sido obras muy vinculadas al tratamiento de espacios costeros urbanizados.
Por otra parte, la localizacin preferente de tales espacios en mbitos tursticos denota
una finalidad productiva. En otras palabras: apenas se le ha prestado atencin
presupuestaria a la recuperacin o proteccin de los ambientes naturales.

Un ltimo comentario sobre la financiacin de las actuaciones en el litoral se refiere a
la cooperacin presupuestaria. En efecto, cada vez ms, el Estado y las Comunidades
Autnomas condicionan sus aportes econmicos a la participacin de otras escalas
administrativas. Ello nos lleva a contemplar un panorama tan distinto como positivo para
la gestin integrada. Poco a poco empieza a ser usual que las tres escalas se den cita en
ciertos proyectos litorales; cada una asumiendo sus competencias. Aunque todava se
observan problemas de coordinacin lo cierto es que la tendencia apunta hacia el
progreso de la cultura de entendimiento interadministrativo.

La informacin para la gestin de las reas litorales (El
Conocimiento)

De forma muy especial cabe destacar el progreso de la investigacin del mbito
marino litoral en los ltimos diez o quince aos. Varios hechos contribuyen a explicar este
desarrollo. Entre otros pueden destacarse los siguientes: Apertura de lneas de
investigacin especficas en programas europeos (MAST), fortalecimiento de las
instituciones cientficas espaolas, aparicin de Institutos o Centros Regionales de
Investigacin dependientes de las Comunidades Autnomas, desarrollo de la
investigacin por parte de las empresas privadas vinculadas al medio marino (acuicultura,
industria naval y off-shore...), creacin de una red de centros universitarios orientados al
conocimiento del medio marino y litoral, etc.

La Administracin General del Estado tiene programas especficamente destinados a
la investigacin costera aplicada. Lo que ocurre, recordemos, es que hasta hace poco ms
de cuatro aos, la DGC ha formado parte del organigrama del ministerio responsable de
las infraestructuras. Por lo tanto, esto explica que sus objetivos cientficos hayan estado
estrechamente ligados a las obras pblicas, a la ingeniera costera y portuaria. No es de
extraar que uno de los principales y ms antiguos Programas de investigacin sea el
denominado Clima martimo y banco de datos oceanogrfico. Adems del
conocimiento del oleaje o las corrientes marinas, la administracin costera del Estado se
ha interesado por los fenmenos naturales vinculados a las playas y a las defensas
costeras.

Otras administraciones dependientes del Estado tambin cubren de manera
incompleta sus necesidades de informacin para los asuntos que le son de su
competencia. Por ejemplo, hay recursos costeros naturales y culturales muy poco

157

estudiados; mencin especial merecen las aguas subterrneas y los recursos subacuticos
(praderas de fanergamas, determinados especies pesqueras y marisqueras que soportan
una importante actividad econmica, yacimientos arqueolgicos sumergidos...). Hay
ocasiones que el colapso de una pesquera (como el voraz en el Estrecho de Gibraltar a
finales de los noventa) o el expolio del patrimonio histrico depositado en el fondo del
mar (como ha venido ocurriendo en las ltimas dcadas en el sur de la Pennsula Ibrica),
podran haberse evitado teniendo un conocimiento ms preciso de su existencia.

Algunos entes regionales tuvieron iniciativas muy interesantes. Andaluca, por
ejemplo, difundi a principios de la dcada anterior los valores de su litoral a travs de
pequeas monografas de cada una de sus principales unidades ambientales: Sierras
litorales, acantilados, lagunas litorales, playas y arenales costeros, marismas y estuarios, etc.
La televisin pblica regional incluso edit una serie de programas de divulgacin general
con el mismo esquema. Incluso lleg a editarse una cartografa especial para algunos
tramos costeros andaluces, de incalculable utilidad para la planificacin y gestin: Mapas
Fisiogrficos del Litoral (que abarcaban los tres mbitos geogrficos). Pero tanto el
Estado como las Comunidades Autnomas fueron inconstantes en el tiempo; desde
entonces no ha habido ninguna iniciativa parecida ni se han actualizado los resultados de
los esfuerzos anteriores.

Entre los aspectos ms positivos de la informacin que producen las administraciones
regionales destacan, como era de esperar, los vinculados a sus competencias ambientales.
As, por ejemplo, casi todas las regiones espaolas tienen un completo sistema de control
de la calidad de aguas litorales. Incluso cada ao se difunden los valores obtenidos en las
observaciones. Tambin la informacin relacionada con los recursos culturales ofrece un
nivel relativamente aceptable en cuanto a calidad y disponibilidad. Entre los vacos de
informacin ms importantes, o sectores donde se detectan dificultades de formato o
presentacin, destacan los relacionados con el paisaje y el seguimiento de los procesos de
urbanizacin. Por ltimo no existe un sistema de evaluacin de la calidad ambiental de la
zona costera que pueda servir para la gestin en la escala municipal (CENDRERO y
FISCHER, 1997).

La participacin de los agentes sociales e institucionales en el
proceso de toma de decisiones (Los Protagonistas)

En general, puede afirmarse que en Espaa la cultura participativa est menos
desarrollada que en otros pases europeos con mayor tradicin democrtica. Aunque la
normativa vigente define bien los procesos de participacin pblica, es frecuente que
stos tengan un carcter ms formal que efectivo. En la etapa de planificacin, por
ejemplo, es bastante comn que la participacin se inicie una vez redactado el documento
tcnico; ello implica grandes dificultades para realizar cambios importantes en las
propuestas realizadas inicialmente.

Con objeto de tener una idea aproximada sobre lo que ocurre en Espaa se ha
analizado, en las leyes ms importantes para la gestin costera, la composicin de los
rganos de gobierno de las instituciones estatales y regionales. En la Administracin

158
General del Estado, por ejemplo, han sido revisados los pertenecientes a la Ley de Costas,
de Puertos, de Aguas y de Espacios Naturales Protegidos. Algunas de las observaciones
iniciales indican la ausencia de agentes sociales e institucionales en las decisiones que
afectan al DPMT (al no existir rgano participativo). En otros rganos de gobierno
sectores de actividad la presencia de representantes de las tres escalas de la
Administracin Pblica es considerable; incluso se constata un cierto equilibrio en la
representacin social.

En la Comunidad Autnoma de Andaluca se han consultado los rganos de decisin
relacionados con la gestin de los usos del suelo, los recursos culturales, el medio
ambiente y la actividad portuaria (deportiva y pesquera). Como es lgico, la propia
Administracin Regional ostenta una amplia representacin institucional, igual que la
local. Con sorpresa nos encontramos que la Administracin General del Estado no est
representada de forma adecuada en ciertos mbitos de la gestin costera (culturales,
medio ambiente...). Es decir, no existe la correspondencia que era de esperar; recordemos
que las Comunidades Autnomas estn ampliamente representadas en los rganos de
Gobierno de los asuntos que son responsabilidad del Estado. Tambin llama la atencin
que los grupos ecologistas no estn representados en la toma de decisiones sobre los usos
del suelo.

Diagnstico general de la gestin del litoral espaol (Las
conclusiones)

La gran importancia que el espacio y los recursos litorales tienen para la sociedad
espaola resulta incuestionable. No sera descabellado pensar que durante las ltimas
dcadas se ha producido un fenmeno de litoralizacin: la poblacin, las
infraestructuras, la industria, la economa en general, etc. han tendido a localizarse en las
reas litorales. Tan slo algunas excepciones, entre las que destaca Madrid por su funcin
de capitalidad, se resisten a la tendencia descrita. En consecuencia, es preciso concederle a
este mbito geogrfico del territorio nacional un valor estratgico que no siempre se le
reconoce.

A lo largo de las pginas precedentes se han analizados diez de los aspectos de mayor
trascendencia en la gestin de las reas litorales espaolas. En la mayora de ellos han
podido verse los avances de estos ltimos veinticinco aos, sus deficiencias, algunas
posibilidades de mejora, etc. En el Cuadro 2 se han expuesto algunas de esas ideas clave,
as como otras que no han sido expuestas en el texto anterior por falta de espacio. Todas
ellas permiten hacer una evaluacin global de la situacin.

Una valoracin general de la cuestin lleva a reconocer importantes deficiencias. Las
mismas que justifican que afirmemos que no existe un sistema integrado de gestin para
las reas litorales. En tal sentido Espaa no se ha incorporado de forma plena a las nuevas
corrientes internacionales. Ello es cierto incluso reconociendo que durante este cuarto de
siglo se ha progresado, de forma muy considerable, en la administracin del espacio y de
los recursos costeros. Pero todava dicho avance es insuficiente. Las presiones que se
originan desde nuestra estructura econmica, basada en gran medida en las actividades

159

ligadas al ocio, son formidables. A lo anterior es preciso aadir una dificultad ms: La
organizacin de un Estado descentralizado. En este nuevo orden poltico las tres escalas
administrativas, que comparten importantes responsabilidades en las reas litorales, an
tienen que perfeccionar los mecanismos de interrelacin.

Cuadro 2. Ideas para un diagnstico de la planificacin y
gestin de las reas litorales (PGAL) en Espaa
Aspecto PGAL DIAGNSTICO GENERAL
1. Poltica
No es asunto prioritario en polticas pblicas; No hay poltica costera explcita y bien
definida; Prioridad al desarrollo sobre la conservacin de los recursos; Escasas
iniciativas polticas para la gestin integrada durante los aos 90
2. Normativa
Abundante y dispersa; Avances importantes durante los ltimos 25 aos; Existe
normativa sobre el DPMT pero no un texto especfico para la gestin integrada; La
ordenacin del litoral es poco efectiva en las regiones
3. Competencias
Importantes las del Estado (Dominio Pblico) y Comunidades Autnomas
(Ordenacin del litoral); El reparto que hace nuestra Constitucin obliga a la
coordinacin y cooperacin; Papel poco relevante en la escala local
4. Administracin
Especfica de costas del Estado; Situaciones variables en las regiones; No hay
rganos de coordinacin costera; Existen considerables posibilidades desde las
instituciones actuales para la gestin integrada
5. Estrategias
Durante los aos 80 se desarrollan lneas estrategias de gestin muy interesantes
sobre: base normativa, recursos financieros y personal que se debilitan durante los
90; En la actualidad no existe una estrategia bien definida
6. Instrumentos
Numerosos y de diversa naturaleza; No existen Programas Nacionales o Regionales
de Gestin Integrada; Los ms efectivos se asocian a obras de ingeniera; Relativo
fracaso de los vinculados a la ordenacin del espacio
7. Administradores
Notables deficiencias respecto a la formacin especfica para la gestin integrada;
No se da la importancia adecuada a las destrezas intelectuales necesarias para la
gestin integrada.
8. Recursos
De procedencia pblica; No existe correspondencia entre los beneficios obtenidos
del litoral y los recursos destinados para su conservacin; Su destino funcional y
geogrfico se asocia preferentemente a fines productivos
9. Informacin
No hay un sistema que aglutine la informacin litoral. El conocimiento sobre el
sistema litoral necesita mejorar en el mbito marino; La informacin sobre los
objetivos y resultados de la gestin es escasa y genrica.
10. Participacin
La participacin social e institucional en el proceso de gestin costera estatal tiene
graves carencias; No existe correspondencia por parte de los entes regionales para
que el Estado participe en sus tomas de decisiones.
Valoracin General
Las deficiencias del sistema de gestin costera son de gran trascendencia. No hay
gestin integrada en la actualidad; Avances muy significativos desde mediados los 70
pero insuficientes; El perodo 1975-2000 puede ser definido como de transicin
hacia una gestin ms integrada.

Da la impresin que todo este tiempo puede servir para preparar otra etapa del
proceso de gestin costera; que se camina, aunque de forma lenta quizs, hacia un modelo
ms avanzado, ms integrado. Existen interesantes posibilidades para conseguirlo debido,
entre otras razones, a la creciente conciencia pblica respecto a los problemas costeros.
Pueden aprovecharse oportunidades que se originan en nuestro propio sistema de
organizacin administrativa y en iniciativas que nacen desde el seno de la Comisin
Europea.

160
La principal conclusin de nuestro diagnstico es que no ha existido correspondencia
entre los cambios que se han producido en Espaa y los cambios que el modelo de
gestin litoral necesitaba. Por un lado, se ha incrementado de forma notable la
dependencia de la sociedad y economa sobre el espacio y los recursos litorales; por otro,
el sistema de gestin vigente no ha sido capaz de adaptarse y responder a las nuevas
circunstancias.

Hacia la mejora urgente del sistema de planificacin y
gestin del litoral espaol (El futuro)

A continuacin se sealan algunas posibilidades de actuacin que se consideran
interesantes para mejor el actual sistema de gestin litoral. La mayora de ellas pueden ser
de utilidad por s mismas, de forma aislada, pero su eficacia aumenta considerablemente
cuando se abordan de manera conjunta. No obstante, conviene aclarar que nuestra
intencin no es enumerar de forma exhaustiva una serie de lneas de accin. Nuestro
propsito es mucho ms modesto: aportar algunas ideas que sirvan para debatir el modelo
espaol de gestin integrada de reas litorales.

a) Conceder especial atencin al espacio y los recursos costeros definiendo un
proyecto poltico especfico; sobre todo en las escalas de gobierno Estatal y Regional.

b) Aprobacin de una legislacin bsica estatal para la gestin de las reas litorales
que, siendo respetuosa con el reparto Constitucional de competencias, fomente la
coordinacin y la cooperacin entre las tres escalas de la Administracin Pblica; y entre
estas y el resto de los agentes sociales e institucionales.

c) Mejor detalle de las competencias de cada escala territorial de administracin en
determinados mbitos geogrficos y actividades. Asignacin de mayores competencias y
recursos a la Administracin Local.

d) Redefinicin de la administracin costera estatal: actuaciones ms cercanas a la
proteccin y conservacin ambiental, creacin de un rgano de gobierno participativo
que haga ms democrtico y transparente el proceso de toma de decisiones, etc. Creacin
de una administracin especfica para el litoral en los entes regionales. Creacin de los
Consejos Costeros en diferentes escalas de administracin pblica.

e) Recuperar algunas de las lneas estratgicas de gestin que el Estado, y algunas
Comunidades Autnomas, desarrollaron a finales de los aos ochenta y principio de los
noventa. Asumir nuevas estrategias, empezando por la delimitacin del espacio litoral y
los recursos naturales y culturales objeto de especial atencin.

f) Aprobacin del Programa Nacional de Gestin Integrada de reas Litorales y los
correspondientes Regionales (as como los Planes Locales). Reforzar los diferentes

161

instrumentos sectoriales: especialmente los planes orientados a los usos del suelo y del
agua, de espacios naturales protegidos y de recursos vivos (pesca, marisqueo...).

g) Mejorar la formacin de los tcnicos responsables de la administracin del litoral
con conocimientos de naturaleza multidisciplinar y destrezas intelectuales vinculadas a la
bsqueda de consenso y gestin de conflictos.

h) Prever la financiacin del Programa Nacional (y los Regionales) de Gestin
Integrada de reas Litorales, al menos, a medio plazo. Al mismo tiempo es preciso buscar
el equilibrio entre inversiones netamente productivas y aquellas orientadas a la proteccin
y conservacin del espacio y los recursos litorales.

i) Promocin de iniciativas vinculadas al conocimiento cientfico del sistema litoral as
como a la difusin de los esfuerzos pblicos realizados para la mejora de su
administracin...

j) Establecimiento de nuevas frmulas de participacin pblica que refuercen la
presencia ciudadana en los mbitos donde se toman las decisiones que afectan al litoral.
Equilibrar la presencia de las diferentes Administraciones Pblicas en los rganos de
gobierno, especialmente la del Estado en las instituciones regionales.

k) Aumento de la concienciacin y educacin pblica en relacin a los recursos
costeros.

l) Elaboracin de Programas de Cooperacin Transfronteriza con nuestros socios
europeos (Portugal, Francia, Italia) y pases vecinos (Marruecos, Argelia, Mauritania).

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Poltica y gestin integrada de reas
litorales en Espaa

Poltica y gestin integrada de reas
litorales en Espaa

Resumen

La gestin de las reas litorales es analizada como cualquier otra poltica pblica. Este
trabajo resulta oportuno debido a que en Espaa dicho enfoque no es muy comn.
Tambin es muy necesario el anlisis de la poltica costera porque ah se puede encontrar
el origen de muchos de nuestros problemas. Aunque la gestin integrada exige la
participacin de todas las escalas de la administracin pblica, Estado, Comunidades
Autnomas (CCAA) y Municipios, este trabajo se centra en el papel de la primera. Esta
escala de gobierno tiene una agencia costera especializada y es la nica que puede
coordinar a los niveles regionales o CCAA, que tienen importantes responsabilidades en
el litoral. El esquema de trabajo se desarrolla comparando la evolucin de un ejemplo de
poltica pblica sectorial (puertos) con las polticas ambientales.

Hasta 1991 exista una administracin conjunta para los puertos y para las costas. En
los ltimos quince aos la primera ha conseguido modernizar su gestin. Sin embargo, la
administracin costera, Direccin General de Costas (DGC) se ha estancado en un
modelo de gestin muy antiguo. Adems, en 1996 la DGC se integr en el Ministerio de
Medio Ambiente, pero su inters sigue centrado en los trabajos para frenar la erosin de
las playas ms tursticas y la construccin de paseos martimos, es decir obras pblicas de
ingeniera para mbitos urbanos y apoyo del sector productivo. Las actuaciones en
mbitos naturales con fines no productivos son contempladas por el Ministerio de Medio
Ambiente en bastante menor medida. Por ltimo, se proponen las lneas estratgicas para
una nueva poltica de gestin integrada de reas litorales. Existe una oportunidad real de
cambio de poltica costera con el nuevo gobierno que gan las elecciones de 2004 se
aprovechar esta oportunidad?

Palabras clave: poltica pblica, gestin integrada de zonas costeras, Espaa, reas litorales

Introduccin

Resulta inevitable establecer una relacin entre el modelo de gestin costera vigente y
la poltica pblica que lo sustenta. Este sencillo razonamiento, en teora bastante obvio,
tiene sentido incluso cuando la poltica costera no est bien definida o es explcita. Es
decir, un modelo de gestin puede explicarse a partir de una determinada poltica costera
o por la ausencia de la misma. En este ltimo caso, otros sectores de la gestin pblica,
pero tambin ciertos agentes privados, saldran beneficiados o perjudicados por una
hipottica indefinicin de directrices polticas para la costa y sus recursos.

168
Ante todo, sorprende el hecho de que no exista correspondencia entre el caudal
bibliogrfico dedicado a algunos aspectos de la gestin de la costa (estado de los recursos,
obras y actuaciones, inversiones, etc.), y las escasas referencias sobre poltica costera en
Espaa
1
. Por qu no se escribe o se publica lo suficiente sobre poltica costera? Por qu
nuestro aparato acadmico y cientfico investiga sobre algunos de los aspectos sealados
en primer lugar, y casi nunca lo hace sobre poltica costera? Es un debate que no
interesa? Es un tema restringido a polticos o a funcionarios muy especializados desde un
punto de vista tcnico? Y en caso de que fuera as Por qu no se expresan en foros ms
pblicos sobre esta poltica en particular? Por ltimo, la poltica y la gestin costera Es
ms propio de la ingeniera que de otras ciencias o disciplinas? Y los ciudadanos y
usuarios qu papel tienen asignado?

Algunas de las anteriores preguntas son retricas. Otras ofrecen un punto de partida
dubitativo al tratar la poltica y la gestin costera de nuestro pas. Lo que s parece cierto
es que, a diferencia de otras polticas pblicas (agua, turismo, grandes infraestructuras),
no existe, ni ha existido en los ltimos tres lustros
2
un debate pblico y abierto, y con
cierta profundidad, en torno a la poltica costera espaola. Es posible que la trifulca
parlamentaria previa a la aprobacin de la Ley 22/88 de Costas, as como el posterior
contencioso de la mayora de las CCAA ante el Tribunal Constitucional por algunos
artculos de la citada Ley, dejara extenuada a la clase poltica, por un lado, y satisfecho el
inters de los ciudadanos por otro.

Quizs lo ms llamativo sea que, con posterioridad, no se haya registrado debate
alguno, ni en mbitos acadmicos, ni en la agenda de los principales partidos polticos
nacionales. Para acceder al punto de vista institucional sobre la poltica costera en Espaa,
hay que remontarse a una publicacin que versaba de forma explcita sobre el asunto en
1985
3
. Todo lo dems son libros, folletos, artculos, ponencias, etc. sobre obras y
actuaciones. Los que trataban el tema de la poltica costera lo hacan de forma muy breve,
genrica o esquiva (MARN, 1997). En ocasiones, llegan casi a identificar la poltica de
costas con las determinaciones de algunos artculos de la Ley homnima (TRIGUEROS,
2002).

En consecuencia, las pginas que a continuacin se suceden nos parecen oportunas,
en primer lugar, por traer a colacin un tema poco discutido, pblicamente al menos.

1
GONZLEZ PAZ (1982) es uno de los primeros autores que manifiesta su preocupacin por la ausencia de
poltica de gestin integrada en las reas litorales de Espaa. Tambin cabe mencionar la aportacin de
FERNNDEZ (1995). Su artculo sobre La gestin integral de la costa tiene dos partes bien diferenciadas: la
primera, aunque de forma breve, hace referencia a la estructura administrativa, organizativa y de gestin costera.
La segunda, trata sobre el modelo urbanstico y territorial espaol de las ltimas dcadas y sus problemas
derivados. Otro artculo interesante, por crtico con la actuacin de las diferentes Administraciones implicadas
en la gestin costera, es el de OLMOS (1990).
2
Posiblemente la aprobacin de la Ley 22/88 de Costas constituya un hito significativo al respecto. Pero este
hecho tambin es coincidente con la creacin de la Direccin General de Costas en 1991.
3
Existen algunas referencias (DGPC, 1978) a la poltica costera en publicaciones anteriores. Entre estas ltimas
destaca una de 1978 en la que se cita el deseo explcito del entonces Ministro de Obras Pblicas (D. Joaqun
Garrigues Walter) para que todos los objetivos en el mundo de los puertos y del litoral se publicaran en un folleto descriptivo, de
forma que las personas y entidades interesadas o afectadas por el tema, pudieran fcilmente tener conocimiento de ellos.
Poltica y gestin integrada de reas litorales en Espaa

169

El esquema de desarrollo de este trabajo responde a tres grandes objetivos: a) Definir
el modelo de poltica y de gestin costera que, hasta la fecha, concierne a la
Administracin General del Estado (AGE); b) plantear la conveniencia de una nueva
poltica costera que auspicie la implantacin de un modelo ms integrado de gestin, y c)
reflexionar sobre el papel que ha desempeado, y el que podra jugar, la institucin
pblica responsable de la gestin costera de nuestro pas. El mbito cronolgico se sita
entre 1988 y 2004 debido a dos razones. La primera est relacionada con la aprobacin de
la Ley y el Reglamento de la vigente normativa de Costas (1988-89), verdadero hito de
nuestra regulacin costera. La segunda obedece a que, durante este intervalo de tiempo, se
sucedieron cuatro legislaturas completas: dos cuyo gobierno fue responsabilidad del
Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE) y dos del Partido Popular (PP).

Adems de las situaciones tan diversas que pueden encontrarse, el mbito
administrativo se cie a la AGE
4
debido a que: a) el Dominio Pblico Martimo Terrestre
(DPMT) debe ser considerado la verdadera columna vertebral de la costa y del litoral, y su
gestin es competencia del Estado; b) Aqu radica la institucin ms importante y antigua
de las especficamente creadas para la gestin costera
5
; c) Esta escala de gestin es la ms
conveniente para desarrollar labores de coordinacin entre las distintas CCAA.

Respecto a las hiptesis de las que se parte, conviene resaltar las que se enuncian a
continuacin: a) Hasta el presente, la poltica costera ha estado mucho ms al servicio de
los intereses del desarrollo turstico en mbitos urbanos que a los de la conservacin y
recuperacin del medio ambiente costero y sus recursos en reas naturales; b) La
institucin responsable, la Direccin General de Costas (DGC), a pesar de la encomiable
labor realizada en relacin a la gestin del DPMT, sigue haciendo tareas propias de un
organismo ligado al fomento econmico. El cambio de adscripcin ministerial en 1996 no
ha sido suficiente para apartarlo de su trayectoria histrica en relacin con el diseo y
construccin de obras pblicas; c) Aunque con matices, puede afirmarse que no han
existido diferencias estructurales (s formales y de procedimiento) entre las polticas de
gestin costera de los dos partidos que han ocupado el gobierno de la AGE en el perodo
sealado; d) Es posible que la DGC no se haya adaptado por completo a las necesidades y
al funcionamiento de un sistema democrtico de gestin pblica. Ello puede ser debido,
entre otras razones, a que no se disearon polticas pblicas a tal efecto; e) En la
actualidad Espaa se encuentra en una situacin en la que otra poltica costera no solo es
posible sino hasta conveniente.

El esquema metodolgico se inicia con la descripcin de los cambios estructurales que
el contexto operativo de la poltica costera presenta: nuevos marcos conceptuales
internacionalmente reconocidos (gestin integrada de reas litorales, GIAL), situacin
poltica, caractersticas socioeconmicas y crisis ambiental. A continuacin se hace
referencia a la evolucin de dos polticas pblicas de inters para la costera: la portuaria y
la ambiental. Despus se detalla el modelo de gestin costera hasta 2004; sus problemas

4
A pesar de que en las Comunidades Autnomas (CCAA) residen algunas competencias bsicas para una
gestin integrada (ordenacin del litoral, ordenacin del territorio, etc.).
5
Con ese perfil tan especializado en gestin costera no abundan en la estructura orgnica de las CCAA.

170
de inercia, limitaciones, oportunidades, etc. Finalmente, se comentan algunas lneas
maestras de la poltica costera del nuevo gobierno socialista, y se exponen algunas
reflexiones.

Una idea general subyace a lo largo del texto: nuestro modelo de gestin costera, a
pesar de algunos indicios de cambio, dista mucho de parecerse a uno integrado. No
obstante, existen posibilidades reales de acelerar dicha transicin. El contenido de este
trabajo aspira a ser una contribucin al debate sobre la poltica y la administracin de los
recursos y el desarrollo costero.

Los contextos de la poltica costera: cambios estructurales

Resulta ingenuo pensar que la gestin costera pueda definirse, de forma exclusiva, a
partir de una serie de conocimientos cientficos y tcnicos. El propio objeto de la gestin
identifica esta disciplina con las correspondientes polticas pblicas. Lo anterior no se
deduce solo porque se trate de recursos naturales o culturales de carcter pblico que hay
que proteger y conservar (recurdense, por ejemplo, los incluidos dentro del DPMT).
Tambin nuestro singular modelo territorial de desarrollo conlleva ciertas
responsabilidades relativas a la utilizacin de estos recursos costeros; en este caso para la
mejora de nuestra calidad de vida. Es as como las instituciones pblicas adquieren una
doble funcin respecto a las reas litorales. El problema surge cuando se detecta un
evidente sesgo hacia alguna de estas funciones. Ello implica, entonces, el reconocimiento
explcito de que se acepta un desequilibrio; que no suele estar a favor de la conservacin
de los recursos costeros precisamente.

Por las razones apuntadas, de inters y funcin, la gestin costera suele responder a
una determinada poltica pblica, ya sea implcita o explcita. Ms an, pensamos que la
GIAL es un instrumento especfico al servicio de una poltica pblica. Pero el diseo y la
ejecucin de cualquier poltica pblica, independientemente de su naturaleza y metas,
estn condicionados por las circunstancias que le rodean. En bastantes ocasiones el
contexto en el que se disean o aplican pueden explicar, y a veces incluso justificar,
determinados hechos, fenmenos o reacciones institucionales. Por eso el contexto resulta
indispensable a la hora de analizar cualquier poltica pblica. En nuestro caso, lo que
hemos dado en llamar contexto se define de una forma laxa: aquellas circunstancias
externas o internas de la organizacin institucional que justifican, facilitan, limitan o
impiden el diseo y ejecucin de una determinada voluntad poltica.

Se proponen, en consecuencia, varios contextos para el anlisis de nuestra poltica
costera: a) internacional, b) poltico y administrativo, c) social y econmico y d) ambiental.
De cada uno de ellos haremos alguna referencia breve antes de entrar en el anlisis de las
polticas pblicas que pudieran ser de inters.

a) El primero de los mencionados lo hemos dado en llamar contexto internacional.
La razn es bastante simple: documentos emanados de diferentes reuniones
internacionales (AWOSIKA et al., 1993; CNUMAD, 1993; IPCC, 1993), y la publicacin

171

de varios informes de organismos muy influyentes (COMISIN EUROPEA 1994; 1997;
1999 A; 1999 B; 1999 C; COUNCIL OF EUROPE 2000 A Y 2000 B; IOC, 1997;
OCDE, 1995; UNEP, 1995; SCIALABBA, 1998; UNESCO, 1993; WORLD BANK,
1993; IUCN, 1993; PERNETTA Y ELDER, 1993; UNEP/MAP/PAP, 1999),
consolidan el cuerpo doctrinal de una nueva disciplina que, hasta los noventa, apenas
haba superado los umbrales de los edificios universitarios. A ello se aaden los resultados
de experiencias nacionales o regionales que, en diferentes partes del mundo y tambin
desde el inicio de los noventa, fueron llevadas a cabo por agencias de cooperacin de
pases desarrollados (USAID, 1996; BARRAGN, 2001), o por instituciones
internacionales (WORLD BANK, 1997; AEMA, 2001; UNEP/MAP/PAP, 2001 a y b).

Este semillero de innovacin terico-prctica en la planificacin y gestin de los
recursos y el desarrollo costero, se ve acompaado por una plyade de autores que
refrendan desde el mundo acadmico o institucional el proceso de cambio descrito
(BROWN et al., 2002; FRENCH, 1997; GOLDBERG, 1994; SALM Y CLARK, 1989;
CLARK, 1992 Y 1996; CICIN-SAIN Y KNECHT, 1998; KAY Y ALDER 1999;
VALLEGA,1999; VERNBERG AND VERNBERG, 2001). En sus manuales sealan la
conveniencia de incluir el medio marino a los tradicionales lmites geogrficos terrestres,
de asumir el modelo de gestin ecosistmico, etc. Pero, sobre todo, enfatizan aspectos
ligados a la participacin pblica, a la necesidad de profundizar en los mecanismos de
coordinacin y cooperacin, de negociacin, de que los gestores incorporen a sus
habilidades sociales tcnicas para la bsqueda de consenso, etc.

Es decir, se reinterpreta la gestin costera: se reconoce, implcita y explcitamente, la
necesidad de identificar a esta como una disciplina social que necesita conocimientos
tcnicos de los procesos fsico-naturales, y no al contrario (BARRAGN, 2003). Se pasa
de una interpretacin tecnocrtica y fisicrata a otra ms antropolgica o, como
mnimo, ms generosa desde el punto de vista disciplinar. De alguna manera se asuma la
ineficacia del primer modelo de gestin para explicar la desaparicin y el colapso global de
la mayora de los recursos costeros.

Este es el contexto internacional que encuentra nuestra administracin costera. No
obstante, los cambios inducidos a partir del nuevo escenario exterior tardaron en
manifestarse de forma prctica y, desde luego, han sido ms bien modestos durante estos
ltimos quince aos. Pero al menos sirvieron para que expresiones universalmente
reconocidas, empezaran a ser casi familiares en el lxico institucional. As lleg a
generalizarse gestin integrada de zonas costeras aunque en realidad el modelo de
gestin no cambiara en lo sustancial. Es decir, ocurre como en otros mbitos de nuestra
vida pblica: la utilizacin indiscriminada y excesiva de algunos conceptos vacan de
contenido a los mismos.

b) El contexto poltico y administrativo tambin resulta bastante peculiar, sobre
todo para un pas que haba transitado desde una dictadura centralista a una democracia
descentralizada. Los partidos polticos, despus de los intensos aos ochenta donde se
consolid el reparto de competencias con las CCAA, haban asimilado el riesgo, casi
explosivo, inherente a cualquier conflicto competencial. La clase poltica era muy sensible

172
a este tipo de roces; la protesta airada de la mayora de las CCAA, en forma de
contencioso ante el Tribunal Constitucional, por la aprobacin inicial de la Ley 22/88 de
Costas, es una buena muestra de esa susceptibilidad. Un panorama tan delicado como el
descrito justifica la lgica reaccin de prudencia. Lo que sucede es que en algunas
instituciones, como la DGC, dicha actitud de prudencia quizs fue excesiva.

Es posible que la anterior no sea la nica razn a esgrimir para explicar la ausencia de
ciertas iniciativas, que deban afrontar los problemas entre el Estado y las CCAA en los
mbitos costeros. Lo que s es significativo es que en las diferentes agendas polticas del
perodo considerado fueron tratados solo aquellos temas que no podan postergarse. Y la
convergencia competencial en las reas litorales poda esperar tiempos ms calmos. El
resultado de esta poltica es fcil de adivinar: a estas alturas de nuestra democracia, todava
est pendiente la bsqueda conjunta de mecanismos de coordinacin y cooperacin entre
los diversos entes territoriales litorales y el Estado. Y nos caben pocas dudas de que este
ltimo, por razones de escala territorial, parece el ms indicado para liderar un proceso
como el mencionado.

En resumen: el cambio de nuestro sistema poltico y administrativo, y la reaccin
institucional que ha provocado, explica, en parte, la inercia operativa de la poltica costera
de los ltimos quince aos. A lo anterior es preciso aadir otra faceta del contexto
poltico: el referido a la agenda poltica. En tal sentido, el formidable debate acerca del
modelo de gestin de los recursos hdricos (2000-2004) ha atrado, y es probable que lo
siga haciendo, buena parte de la atencin ambiental de nuestros representantes polticos.
Adems, el sesgo de la poltica ambiental hacia los temas hidrulicos se refuerza debido a
la entrada en vigor de la Directiva Marco de Aguas. Por las dos razones apuntadas, una de
naturaleza de poltica interior y otra exterior, la agenda poltica no es demasiado favorable
a los intereses de las costas y sus recursos.

c) Varios fenmenos, relacionados de forma estrecha, caracterizan el contexto social
y econmico. En primer lugar, la poblacin espaola presenta un modelo consolidado de
poblamiento litoral. Lo que se ha dado en llamar litoralizacin implica que ms de la
mitad de los efectivos demogrficos se concentren a menos de 50 kilmetros de la costa.
Adems, el conjunto de la poblacin espaola es urbana; ms del 80% viven en ciudades,
la mayora costeras. Por otra parte, nuestra estructura econmica hace tiempo que est
especializada en el sector servicios. Por lo tanto, nuestro pas se define a partir de una
sociedad que vive en el litoral, es urbana y trabaja en el terciario.

Con certeza que dicho modelo socioeconmico ha fraguado, como mnimo, durante
el ltimo medio siglo. Pero, al mismo tiempo, las ltimas dcadas constituyen el marco de
referencia de dos realidades que concretan, an ms, nuestra modernidad: el turismo-ocio
y las grandes infraestructuras. La primera, en la que se incluye la explosin residencial, es
un fenmeno costero (ms del 80% de nuestros turistas se dirigen a municipios litorales),
y de ella depende alrededor del 8% de nuestro empleo y el 11% del PIB (DGC, 1999). Las
playas desempean un papel estratgico en este escenario (YEPES, 2002). No obstante lo
anterior, algunos autores (MULERO, 1999, p. 189), con los que estamos de acuerdo,
tildan a nuestro modelo turstico de desarrollista, especulativo y agresivo. La segunda,

173

supone uno de los esfuerzos inversores ms importantes de la historia reciente; algo as
como nuestro particular salto adelante. Estamos convencidos que estas dos realidades
mencionadas se erigen en factores condicionantes de cualquier poltica pblica,
especialmente la costera.

Por ltimo, no debe pasar desapercibido un detalle de crucial trascendencia. Segn
Eurostat (2005), nuestro PIB/ habitante a precios de mercado en 2004 sera de 22.190 .
Ello nos sita cada vez ms cerca de la Europa de los 15 (25.690 ). Tambin la RPC
refuerza esa idea ya que Espaa alcanza el 90% de la media de la zona euro. Estos datos
sirven para enmarcar cualquier poltica pblica, especialmente las relacionadas con el
medio ambiente. Entre otras razones porque ya no cabra aducir ausencia de desarrollo
para justificar decisiones que afecten de forma negativa a los recursos y procesos naturales
costeros.

d) Por contexto ambiental entendemos la situacin en la que se encuentran los
procesos y recursos naturales de este mbito geogrfico. Hasta el inicio del perodo de
estudio algunas polticas pblicas estuvieron diseadas, de forma expresa, para hacer
feraces algunos ambientes considerados estriles desde un punto de vista productivo.
Recordemos, por ejemplo, que la Ley Camb de 1918 para el saneamiento y desecacin
de marismas, auspici la desaparicin de buena parte de nuestros humedales costeros. O
que las polticas forestales conjuraron las amenazas de los campos dunares mviles hasta
convertirlos en bosques estables ms provechosos. E incluso que, adems de las polticas
pblicas mencionadas, las de grandes infraestructuras y equipamientos (embalses,
industrias, carreteras, puertos, etc.), construyeran barreras a procesos naturales o hicieran
desaparecer buena parte de los estuarios de nuestros ros. Por eso no es extrao que
algunos autores (HERCE, 1986) advirtieran del deterioro de nuestro sistema natural
costero.

La exposicin de motivos de la Ley 22/88 de Costas no ofrece sorpresas respecto a
nuestra situacin ambiental. En las pginas que preceden al texto legal pueden
encontrarse argumentos preocupantes pues: el borde costero est ya urbanizado, o tiene
calificacin de urbanizable en casi un 40%. Adems, otro 10% cuenta con instalaciones portuarias o
industriales. Es decir, como mnimo, la mitad de la longitud de costa se ha visto afectada
por las necesidades del ser humano; eso sin aadir los usos agrcolas. Pero la realidad es
ms preocupante pues estas cifras pertenecen a la dcada de los ochenta. Y es que la
voracidad mostrada por la urbanizacin, legal e ilegal, de primera y segunda residencia,
durante el ltimo cuarto de siglo, no tiene parangn conocido. Adems, el modelo
urbanstico y territorial desarrollado en el borde costero lleva implcito un elevado coste
en obras de defensa (FERNNDEZ, 1995). Algunas CCAA como Andaluca han ms
que duplicado, en una o dos dcadas, la superficie litoral urbanizada. En otras, como la
valenciana, casi el 60% de su fachada costera es urbana y el 23% urbanizable (CERD,
2002). Incluso hay tramos que estn urbanizados al 90-95%, como la Costa Blanca
(TORRES, 1997).


174
Algunas ideas sobre anlisis de polticas pblicas en
Espaa

En lneas precedentes se afirmaba que la propia naturaleza de los recursos costeros
hace que su administracin sea una responsabilidad netamente pblica. Tambin parece
aceptado el hecho objetivo de que el entorno en el que trabajan y producen las
Administraciones Pblicas es de carcter poltico (SUBIRATS Y GOM, 1999). Esto,
que en principio elevamos a categora de axioma en la lgica democrtica, puede suponer
un enfoque novedoso de interpretacin de la gestin costera para aquellos que mantienen
una concepcin ms tecnocrtica o fisiocrtica de la disciplina.

Si este trabajo aspira a cobrar cierta utilidad prctica es tambin porque la gestin
pblica y el anlisis de polticas son aliados naturales Entendiendo una poltica pblica como una
forma especfica de gestin estratgica, el analista de polticas sirve, en este contexto, como colaborador
natural del gestor, al crear puentes entre el sistema de valores subyacente en todo poltica, con el proceso de
su implementacin, y la valoracin de los resultados conseguidos, desde las distintas lgicas presentes en la
actuacin de cualquier Administracin pblica. (SUBIRATS Y GOM, 1999, pg. 31 y 32).

Y es que la gestin costera es analizada, interpretada y propuesta como una poltica
pblica ms, tanto en sus itinerarios metodolgicos como en la evaluacin de sus
resultados. Solo basta asomarse a algunos textos de referencia como los de OLSEN et al
(1999) y OLSEN (2003) para comprobar esta afirmacin. La utilizacin de los mismos
ciclos en los programas de gestin costera que en cualquiera de los referidos a la mayora
de las polticas pblicas
6
, resulta lo bastante convincente para aceptar la premisa anterior.
La gran diferencia con otras polticas pblicas reside en el objeto perseguido: en nuestro
caso encontrar frmulas de desarrollo sostenible para el espacio y los recursos costeros.

El inters que despierta cualquier poltica pblica reside en que su elaboracin debe
responder a la bsqueda de la direccin general de las cuestiones que preocupan a los
ciudadanos. Para ello debe sealar metas claras. Y, tanto en su formulacin como en su
desenvolvimiento, deben ser explcitas, bien conocidas y admitir procesos participativos.
Por descontado que tiene que estar dotada de recursos econmicos, de una organizacin
institucional adaptada a los problemas y a los tiempos y, por descontado, tiene que poder
ser evaluada (OLMEDA, 1999). Algunos autores (FISCHER, 1999) inician el proceso de
anlisis de polticas costeras acudiendo al estudio de los problemas ms importantes.

Como veremos ms adelante la tradicin de la poltica y gestin costera en Espaa
est profundamente enraizada con las obras pblicas. Hasta 1991, la Direccin General a
la que estaban adscritas tales funciones se denominaba de Puertos y Costas,
perteneciendo ambas al Ministerio de Obras Pblicas y Transportes. En 1996, la
Direccin General de Costas se incorpora al Ministerio de Medio Ambiente mientras que
la institucin portuaria se vincula al de Fomento.

6
Siguiendo el modelo de ANDERSON (1994): agenda, formulacin, adopcin, implantacin y evaluacin.

175

Por el origen orgnico comn de los puertos y de las costas resulta interesante seguir
el devenir de cada uno. En principio, podra parecer que, a partir de 1996, la
reorganizacin del organigrama ministerial anunciaba la separacin y el diseo de nuevas
polticas pblicas. Una ms acorde con las necesidades del mercado de transportes (la
portuaria), y otra que pudiera responder mejor al colapso de determinados recursos y
ambientes naturales (la costera).

a) Poltica pblica portuaria

Los puertos espaoles han conseguido, en poco ms de una dcada, tales cambios en
sus estructuras organizativas y funcionales como para afirmar que su gestin se ha
modernizado. De esta manera se han adaptado a la nueva realidad poltica, institucional,
econmica y social. Sin embargo, la gestin de las costas espaolas, adems de seguir
condicionada por la inercia sectorial de etapas anteriores, reproduce algunas de las pautas
ms significativas que caracterizan las polticas ambientales de nuestro pas. Por esas
razones, pensamos, avanza mucho ms despacio hacia un modelo integrado de gestin.

El emparejamiento dialctico de las polticas pblicas portuarias (como ejemplo de las
sectoriales) con las ambientales puede ser de cierta utilidad para comparar modelos
evolutivos. En primer lugar porque, en la actualidad, las primeras recuerdan a un modelo
de gestin pblica autnomo, ms propio de la cultura anglosajona. En contraposicin, el
modelo jerrquico de gestin pblica est muy bien representado por la administracin
costera.

A muy grandes rasgos la poltica portuaria espaola se define, entre otros aspectos,
porque: declara sus polticas de forma explcita y bien publicitadas, incorpora en el sistema
de toma decisiones modernos rganos colegiados de gestin (Puertos del Estado,
Consejos de administracin y Consejos de Navegacin de las Autoridades Portuarias),
permite el nombramiento de representantes institucionales que reflejan el juego
democrtico de nuestra sociedad (los Presidentes de las AAPP son propuestos por las
CCAA, representantes de los municipios portuarios, de los usuarios, de expertos etc.), se
refuerza la autonoma de la gestin en las AAPP, incorporan una nueva filosofa de
gestin (los resultados de explotacin empresarial buscan el equilibrio con la tradicional
funcin de obra pblica), asumen con rapidez la cultura de los instrumentos de gestin
estratgica (PUERTOS DEL ESTADO, 1998 Y 2001), etc.

Pero a lo anterior es preciso aadir que se integran, de forma progresiva, en su
entorno ms conflictivo, el ambiental, a partir de polticas e instrumentos especficos:
Poltica Ambiental Portuaria (AUTORIDAD PORTUARIA DE VALENCIA, 2003),
Sistemas de Gestin Medioambiental Portuaria (ROMN, 1998), Foro Ambiental
Portuario (PUERTOS DEL ESTADO, 2002), Sistema de Informacin Legislativa
Medioambiental Portuaria (PUERTOS DEL ESTADO, 2003), Planes Ambientales
Portuarios e Indicadores de Sostenibilidad del tipo huella ecolgica portuaria
(DOMNECH, 2004), Plan Integral de Actuaciones Ambientales (PIAMP), aceptacin
del concepto hinterland social, etc. En el VII Congreso Nacional de Medio Ambiente,
por ejemplo, llegaron a expresar su intencin de potenciar la coordinacin con las

176
Agendas 21 Locales en las que se pudiera integrar la realidad portuaria y Aplicar los
principios de la gestin integrada de zonas costeras (PUERTOS DEL ESTADO, 2004).

Al mismo tiempo que todo esto sucede se incrementa la informacin que fluye tanto a
la comunidad portuaria como a las instituciones y ciudadanos interesados. As, a las
antiguas Memorias de Trfico que venan publicando los puertos casi desde su misma
creacin, hoy en el nuevo formato de Datos Tcnicos y Estadsticos, se aaden cada ao las
Memorias de Gestin. Tambin la edicin mensual de la Revista Puertos constituye un canal de
comunicacin entre las distintas Autoridades Portuarias, la empresa pblica Puertos del
Estado y la comunidad de usuarios. Dicha informacin, as como la rotacin y eleccin de
los miembros de los diferentes rganos colegiados para la toma de decisiones,
especialmente los Consejos de Administracin, hacen ms transparente, participativo y
abierto el sistema pblico de gestin portuaria.

Es probable que los aspectos sealados no lleguen a dibujar un panorama perfecto
para el sector portuario. Pero hay sntomas, ms que evidentes, de que la poltica sectorial
iniciada ms o menos al inicio de nuestro perodo de estudio, y que tuvo un gran impulso
renovador a partir de la aprobacin de la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la
Marina Mercante, ha contribuido a modernizar en lo econmico, e integrar en lo
institucional, social y ambiental a los puertos de Inters General.

b) Poltica pblica de medio ambiente

Y las polticas de medio ambiente cmo han evolucionado? Primero de forma muy
tarda respecto de otras polticas pblicas. Algunas razones explican este fenmeno. La
principal es, quizs, que nuestra sociedad est ms interesada por otras cuestiones como el
desempleo, la mejora de las infraestructuras, el terrorismo, etc. Ello sucede a pesar del
evidente deterioro de la calidad ambiental de nuestro entorno, y de la prdida neta de
recursos naturales. En lo que atae al litoral, por ejemplo, este se identifica socialmente
con su potencial productivo para las actividades tursticas antes que con su conservacin.
A ello la clase poltica, salvo excepciones, ha respondido concediendo una relativa
importancia a estas cuestiones; buena prueba de ello es la trascendencia que ha tenido el
Ministerio de Medio Ambiente, en comparacin a otros ministerios, en lo presupuestario,
en las plantillas de personal, en el hecho de condicionar muchos proyectos a la concesin
de fondos europeos, etc.

El estudio realizado al respecto por AGUILAR (1999) resalta que, en general, estas se
han distinguido por su carcter regulativo; es decir, ejercen el control a travs de leyes.
Apenas han utilizado instrumentos de tipo voluntario y muy pocos econmicos. Tambin
subraya su carcter tcnico y cerrado (pocos actores y escasamente participativa), al
tiempo que su locus decisorio se desplaza progresivamente a Bruselas. La misma autora
habla de tres etapas bien diferenciadas en la poltica medioambiental espaola (p. 251). La
primera de ellas es anterior al inicio de nuestro perodo de estudio (hasta finales de los
setenta), y la AGE era protagonista exclusiva. Durante la segunda (aos ochenta) se
reparten las competencias con las CCAA. Y la tercer consolida la situacin anterior pero
con la particularidad de que la UE desarrolla una actividad legislativa muy considerable.

177

Pero uno de los aspectos ms caractersticos de nuestra poltica pblica de gestin
ambiental es la dispersin de competencias; que responde a un modelo descentralizado de
Estado. La UE atribuye a la elevada cantidad de organismos con responsabilidades
ambientales que existen en Espaa, el dficit de implementacin de su poltica de medio
ambiente (Aguilar, 1999, p. 254). Las usuales adjetivaciones de la descoordinacin
institucional, (horizontal entre Ministerios- y vertical entre el nivel central y el
autonmico) advierten de una de las tareas pendientes de nuestra joven democracia. Y es
que los instrumentos creados para paliar los efectos negativos del reparto de
responsabilidades (Conferencia Sectorial de Medio Ambiente) no han tenido los
resultados esperados.

Los prrafos anteriores perfilan la evolucin de dos polticas pblicas. Recordemos
que se estudia la portuaria, como ejemplo de una sectorial, porque comparte origen
ministerial con la costera. Por su parte, la ambiental ofrece un nuevo marco operativo
para la gestin de las costas espaolas. Esta breve semblanza, de una y otra, obedece a
que el contenido de la poltica costera de nuestro pas se sita, en la actualidad, en una
especie de encrucijada que refleja un perodo de transicin. La institucin costera estatal
recibe, por un lado, la interpretacin funcional propia de un organismo que,
histricamente, ha estado vinculado a la obra pblica con finalidad productiva en mbitos
urbanos y, por otro, las demandas crecientes de actuaciones ms ligadas a la conservacin
y recuperacin de espacios y hbitat naturales. Todo ello se registra en un contexto
poltico que no es el ms favorable, precisamente, para cambios estructurales.

Algunos precedentes que pueden ilustrar la evolucin de la DGC se ofrecen a partir
de las inversiones. La conclusin general obtenida es que, la poltica costera que ha hecho
cada partido en el gobierno de la nacin no refleja diferencias estructurales; en ese sentido
ha existido una clara poltica de Estado. No obstante lo anterior, se aprecian cambios
formales y el inicio de un nuevo ciclo en nuestra poltica pblica costera.

El anlisis de las inversiones de la DGC desde 1987 (BARRAGN, 2004 a
7
) indica
que: a) tanto los gobiernos del PSOE como los del PP han centrado su poltica costera en
obras pblicas para mbitos urbanos (80% y 67% respectivamente). b) Mientras las
actuaciones en respuestas a emergencias del primer partido (1987-1995) no llegaba al 1%,
durante el gobierno conservador pas del 12% en la primera legislatura a ms del doble de
esa cifra en algn ejercicio de la segunda. Revisando algunas inversiones adscritas a este
epgrafe se observa que no siempre responden a una emergencia real; lo cual hace pensar
que en realidad estos proyectos aprovechan la va administrativa creada para emergencias
con objeto de resolver otras situaciones. c) El enfoque ambiental ha estado mucho ms
presente desde que se crea el MIMAM en 1996 (del 2,2% de las inversiones en
conservacin del patrimonio natural y cultural con el PSOE, se pasa al 13,4% en la

7
Se analiz en detalle, por un lado, el perodo 1987-1995 en el que gobern el PSOE y, por otro, el del gobierno
del PP (1996-1999). En detalle quiere decir que durante los dos aos que dur el proyecto de investigacin, se
elabor una base de datos con 12.314 registros pertenecientes a otros tantos proyectos que estaban en los
archivos de la DGC. Se crearon nuevos campos de clasificacin (10) ya que se comprob que los utilizados por
la propia DGC no servan para un anlisis estadstico. Para la ltima legislatura del partido conservador (2000-
2004) se han utilizado los datos que aparecen en la pgina electrnica del MIMAM.

178
primera legislatura del PP, y de 2,7% en equipamientos en mbitos naturales se pasa al
4,1% en las mismas fechas).

Poltica y gestin costera en Espaa

No cabe duda que tanto la poltica sectorial portuaria como la ambiental de la AGE
difieren en muchos aspectos de la costera; por su naturaleza, por sus objetivos, etc. Pero
no se trata de realizar un ejercicio comparativo en sentido estricto. Lo verdaderamente
interesante es la referencia a otras polticas pblicas que den luz sobre las perspectivas de
futuro que puede tener la costera. La primera ha demostrado que los cambios
estructurales son posibles en un plazo de tiempo razonable, y que la transicin hacia un
modelo de gestin ms integrada se ha conseguido en apenas quince aos. Ello no se ha
producido, estamos seguros, sin grandes tensiones con respecto a las fuerzas de inercia
que acompaaban, desde haca dcadas, al anterior modelo de gestin portuaria. La
segunda, la ambiental, evidencia un proceso inconcluso que necesita de una iniciativa
poltica que est decidida a resolver una situacin indeseada.

La elaboracin de polticas de GIAL es una constante en los textos de referencia de
los organismos internacionales ms importantes. As se propone en el apartado a) del
Captulo 17.5 del Programa 21, elaborado en la Conferencia de las NNUU sobre el Medio
Ambiente y Desarrollo en 1992. Tambin aparece de forma implcita en la
Recomendacin del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2002, cuando
establece las medidas para la aplicacin de la gestin integrada de las zonas costeras en
Europa. No puede olvidarse que el mismo Programa de Demostracin de la UE tiene en
la coordinacin de las polticas costeras, europeas y nacionales, una de sus principales
razones de ser. Por eso consideramos esta iniciativa, la manifestacin formal del legtimo
deseo de la UE de intervenir en las polticas pblicas costeras; creando la suya propia e
influyendo en la de los Estados Miembros.

La experiencia internacional presenta casos ilustrativos acerca de polticas pblicas de
gestin costera (BERNET, 1981; MINISTRY OF TRANSPORT AND PUBLIC
WORKS, 1990; COUNTRYSIDE COMMISSIN, 1992, COUNTRYSIDE COUNCIL
FOR WALES, 1996; DEPARTMENT OF ENVIRONMENT, 1995; AGRA Y
VIEGAS, 1995; MARTINS, 1997; NEW SOUTH WALES GOVERNMENT, 1997;
PATILLO, 1997; STEER et al, 1997;; BRIGDE, 2001). En el caso colombiano, por
ejemplo, el camino elegido ha sido crear una Comisin Interministerial, presidida por el
ms alto dignatario de la Repblica, con objeto de establecer la poltica y las estrategias de
la GIAL. El texto de esta poltica, publicado de forma inmediata, se aprueba en diciembre
de 2002, estableciendo seis lneas polticas que abarcan los aspectos ms importantes de la
gestin. Entre estos destaca el de la propia gobernabilidad que, adems, seala otras
cinco reas estratgicas ligadas a instrucciones para las diferentes instituciones implicadas.

En otros casos como el de EEUU la poltica costera de los ltimos aos se ha
establecido de forma diferente, y no a travs de un programa debatido y discutido con los
diferentes agentes sociales. Por un lado, han recortado los presupuestos a disposicin del

179

Programa Federal de Gestin Costera. De todas formas, el impacto que han tenido estos
recortes han sido amortiguados en cierta medida, dado que cuentan con instrumentos y
mecanismos de larga tradicin (la Coastal Zone Management Act entr en vigor en 1972).

Otro ejemplo de la nueva poltica gubernamental: Durante el primer mandato de
Bush, su gobierno propuso la modificacin del reparto de los costos de los proyectos
acogidos a los Programas Estatales de Gestin Costera. Si hasta la fecha dicho reparto se
estableca en torno al 65% de los gastos para el Gobierno Federal y el 35% para el Estado
y el nivel Local, la iniciativa poltica republicana pretenda que los porcentajes se
invirtieran, 35% y 65% respectivamente (BEATLEY, BROKER Y SCHWAB, 2002).
Otra actuacin, que rompe con la tradicin de polticas costeras de administraciones
anteriores, ha sido la manera de combatir la crisis petrolfera de 2001. En efecto, la
respuesta a la dependencia energtica ha sido proponer un incremento sustancial de las
perforaciones costeras y off-shore en busca de gas y crudo.

Pero, y en Espaa cmo ha evolucionado la poltica costera? Algunos precedentes
anteriores al perodo estudiado han sido ya citados. Antes del advenimiento democrtico
la poltica costera espaola, si es que exista de manera formal, identificaba acciones de
gobierno con facilidades locacionales para las actividades productivas. De esta manera las
denominadas Zonas Industriales Portuarias (ZIP), los Centros y Zonas de Inters
Turstico Nacional (amparada en la Ley de 1963), etc. evidenciaban una determinada
poltica pblica. Esta no tena en cuenta el valor o la funcin del soporte fsico y natural
en las estrategias de desarrollo pero, a nuestro juicio, no dejaba de ser una poltica pblica
determinada; muy acorde con la filosofa social de la poca por cierto. Algunos
responsables institucionales de la DGC (OSORIO, 1990) prefirieron interpretarlo de otra
manera, aunque ello se traduzca en idntico resultado: la ausencia histrica de una poltica
costera se vincula con el expolio y la degradacin de aquellos espacios pblicos constitutitos por el
DPMT.

Segn el material institucional consultado (DGPC, 1978; 1985; 1987; 1988; 1991 a;
1991 b) aparecen dos hitos: uno de ellos en 1978 y otro en 1985. En ambos casos resulta
curiosa la cercana en el tiempo con respecto a otros dos hitos de la poltica general. En
efecto, poco ms de dos aos estn separadas las fechas sealadas con el inicio de la
transicin democrtica, por un lado, y la llegada del PSOE al gobierno, por otro. Una
aventurada conjetura de los hechos podra ser la siguiente: hasta la aprobacin de la actual
Ley de Costas, la poltica costera en Espaa necesitaba de la inercia poltica conseguida en
alguno de los grandes cambios de la poltica general para avanzar de forma significativa.

La declaracin institucional publicada en 1978 enmarcaba la poltica costera de la
AGE en la ordenacin del territorio, la racional utilizacin de los recursos naturales y la
defensa del medio ambiente; siendo la administracin y defensa del Dominio Pblico su
principal objetivo
8
. A pesar de tan ambiciosos e innovadores planteamientos las obras de

8
Las actuaciones propuestas pretendan deslindar la Zona Martimo Terrestre en un plazo de dos aos, terminar
los PIDU (Planes Indicativos de Usos del Litoral) en 1980, ordenar las costas y playas teniendo en cuenta la
ordenacin del territorio y en coordinacin con los organismos locales afectados, as como elaborar distintos
planes: de Puertos Deportivos, de Defensa de Costas, de Dinmica Litoral, etc.

180
ingeniera puestas al servicio de nuestra oferta turstica en mbitos urbanos marcaron el
desarrollo de la poltica costera real.

En 1985 el MOPU edita un libro titulado Poltica de costas, con el subttulo Plan de
Actuaciones 1983-1990. En el prlogo el entonces ministro, D. Julin Campo, justificaba
esta publicacin a travs de la exigencia de transparencia informativa que se ha propuesto el
Ministerio (DGPC, 1985). La novedad era que, por primera vez, y quizs explicado por
un reciente cambio de signo poltico despus de las elecciones de 1982, apareca una
crtica institucional a la situacin de la gestin costera. Ello daba lugar a un diagnstico
que, no por necesario, rayaba en la obviedad: a) insuficiencia de la legislacin vigente, b)
ausencia de planificacin, c) escasez de inversiones y d) servicios tcnico-administrativos
no adecuados. Con este sencillo esquema argumental se preparaban las lneas estratgicas
de una nueva poltica de gestin costera. Algunos estudios tcnicos, encargados por el
mismo Ministerio de Obras Pblicas, aconsejaban llevar a cabo la ordenacin de las reas
litorales con carcter de cierta urgencia (CEOTMA, 1982 a; b; c).

Los resultados son bien conocidos. Algunos de los problemas crnicos de las costas
espaolas mejoraron de forma ostensible: defensa del carcter pblico del dominio,
accesibilidad, mayor respeto a los recursos naturales existentes, obras de ingeniera
basadas en tecnologas ms blandas, etc. Incluso es preciso reconocer que, alguno de los
progresos obtenidos por nuestro sistema de gestin costera durante los 90, son tributarios
de ese impulso renovador.

Pero ello no fue suficiente. Coincidiendo con la ley de costas el Instituto del Territorio
y Urbanismo (ITUR, 1988) edit un estudio especficamente dedicado a las polticas
territoriales del litoral. Aqu ya se describa el fenmeno de litoralizacin, y se propona
una nueva poltica costera basada en conceptos territoriales como la ordenacin en
profundidad. Dicha estrategia, muy en boga en Francia desde los aos anteriores a la
aprobacin de su Ley del Litoral (1986), pretenda erigirse en freno de la avalancha
urbanstica que se observa.

Lo anterior entronca directamente con la poltica costera y la arquitectura
institucional. Cuando SERRANO (1995, p. 110) se refiere a la ordenacin del territorio en
mbitos litorales no duda en afirmar que hasta la actualidad ha existido tradicionalmente una
falta de ordenacin real, originada en una <<falta de voluntad poltica>> para utilizar los medios
disponibles para una ordenacin adecuada del litoral. El MOPTMA, tanto a travs de las extintas
Direcciones Generales del CEOTMA y del ITUR, como las de Poltica Territorial y Urbanismo,
Poltica Ambiental y de Costas, se ha preocupado explcitamente de la problemtica y de las soluciones a
aportar al litoral como espacio territorial fsico. Pero, en la prctica, ha existido una falta de intervencin
suficiente en parte debido a los fuertes vaivenes a que se han visto sometidas las Direcciones Generales
que deban aportar la visin integradora- para definir y establecer una sistemtica que asumiera una
solucin para estos mbitos territoriales, desde una perspectiva integrada y concertada con el resto de
administraciones y agentes intervinientes .

Desde la aprobacin de nuestra Ley 22/88 de Costas hasta la actualidad, y a pesar de
que se han producido cambios muy significativos en la organizacin administrativa, y

181

mejoras en la gestin del DPMT, no puede decirse que la poltica costera haya propiciado
la modernizacin institucional registrada en otros mbitos de la AGE. En trabajos
recientes
9
(Barragn, 2004 a, pp. 172-173) se elabor un diagnstico general que,
actualizado, podra ser el siguiente:

Aspecto DIAGNSTICO GENERAL
1. Poltica
No es asunto prioritario en las polticas pblicas; no hay poltica costera y marina
explcita y bien definida; prioridad al desarrollo antes que a la conservacin de los
recursos; no hay integracin de las polticas sectoriales; escasas iniciativas polticas
para la gestin integrada; no se detectan criterios de poltica regional por parte del
Estado hacia las CCAA costeras.
2. Normativa
Abundantes instrumentos legislativos y dispersin de los mismos; avances
importantes durante el perodo estudiado; existe normativa sobre el DPMT pero no
un texto especfico para la gestin integrada; no hay suficientes mecanismos para
desarrollar la PGIAL; la regulacin del medio marino todava es un objetivo
pendiente.
3. Competencias
Muy importantes las de la AGE ya que el DPMT constituye la columna vertebral
de las reas litorales; el reparto que hace nuestra Constitucin obliga a la
coordinacin y a la cooperacin con los entes regionales; el papel menos relevante de
la escala local en la ordenacin de las reas litorales contrasta con su capacidad real
de inducir a la modificacin del medio y la transformacin del paisaje; se han
constatado importantes conflictos competenciales en la gestin de las reas litorales.
4. Administracin
Existe una Administracin especfica de costas del Estado que, por primera vez en
1996, se adscribe a un Ministerio de Medio Ambiente y no a uno vinculado a la
construccin de equipamientos e infraestructuras; se estructura desde un organismo
central que se implanta en el territorio a partir de unidades provinciales perifricas; la
especfica de Costas es casi la nica Administracin que no cuenta con rganos
colegiados para su gestin; no hay rganos de coordinacin costera o que fomenten
la cooperacin entre distintas escalas territoriales de gestin; existen considerables
posibilidades desde las instituciones actuales para la gestin integrada.
5- Estrategias
Durante mucho tiempo las estrategias de gestin han estado al servicio de las
actividades tursticas; a lo largo de los aos 80 se desarrollan lneas estratgicas de
gestin muy interesantes sobre: la base normativa, los recursos financieros y el
personal, que se debilitan durante los 90; el Estado no tiene una estrategia bien
definida y que se haya dado a conocer para la PGIAL; los instrumentos de carcter
estratgico para la gestin costera no han sido refrendados por los responsables
polticos en el perodo 1996-2004; la estrategia espaola sobre biodiversidad no acaba
de reconocer en toda su amplitud la singularidad y amenazas que se ciernen sobre las
zonas costeras; no se le reconoce en la prctica el carcter estratgico que tiene la
coordinacin y la cooperacin entre administraciones; no se conoce una estrategia de
trabajo vinculada a objetivos concretos a cubrir en los diferentes horizontes
temporales.
6. Instrumentos
Los reglamentarios son muy numerosos y de diversa naturaleza; no existe en la
actualidad ninguno de carcter estratgico especficamente diseado para el litoral,
tampoco de tipo operativo; no hay Programa Nacional de Gestin Integrada para las
reas Litorales; los ms efectivos se asocian a diferentes sectores de actividad y a
obras de ingeniera; escasa relevancia de los instrumentos voluntarios; se desconocen

9
En lo bsico reproduce las opiniones vertidas en el Proyecto de Investigacin presentado en 2001 a la plaza de
Ctedra convocada para desarrollar actividades docentes e investigadoras vinculadas a la Planificacin y Gestin
Litoral y del Medio Marino en la Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales de la UCA.


182
los criterios generales para la aplicacin de los instrumentos derivados de la Ley
22/88 de Costas; se detectan deficiencias en la utilizacin de los instrumentos
cotidianos vinculados a la gestin del DPMT
7. Administradores
Notables deficiencias respecto a la formacin especfica para la gestin integrada; la
formacin de los administradores en el organismo de Costas del Ministerio de Medio
Ambiente sesga por completo hacia la ingeniera; no existe relacin entre el personal
disponible en las administraciones perifricas de Costas y su carga de trabajo;
tampoco entre las dimensiones y caractersticas del patrimonio natural, de las
actividades humanas desarrolladas, de las infracciones... y los medios humanos
disponibles; no hay poltica institucional de formacin complementaria para los
gestores de la zona costera; no se da la importancia adecuada a las destrezas
intelectuales necesarias para la gestin integrada; graves carencias al respecto del
sistema universitario de nuestro pas.
8. Recursos
De procedencia casi exclusivamente pblica; la DGC es el principal vehculo para las
inversiones en el DPMT; la cuanta es todava reducida pero ascendente; el destino
de dichas inversiones se asocia en mayor medida a mbitos urbanos y a una finalidad
productiva que a otra de tipo ambiental en mbitos naturales; no existe
correspondencia entre los beneficios obtenidos del litoral y los recursos destinados
para su conservacin; su destino geogrfico tambin se asocia preferentemente a
fines productivos; las regin mediterrnea ha salido histricamente beneficiada
debido a que su especializacin funcional (servicios tursticos), exiga cuantiosas
inversiones en regeneracin de playas; los criterios que utiliza la DGC para la
asignacin de recursos no son de pblico conocimiento.
9. Informacin
No hay un sistema que aglutine la informacin litoral; ha habido avances importantes
en la consecucin de informacin relacionada con las nuevas tecnologas de
percepcin remota. Las obras de ingeniera han marcado las necesidades de
informacin de la costa; por un lado hay un conocimiento aceptable desde el punto
de vista de la geomorfologa y oceanografa litoral, y en bastante menor medida de
los recursos vivos; los dficit de informacin se resuelven a travs de asistencias
tcnicas; el conocimiento sobre el sistema litoral tiene graves carencias en el mbito
marino; la gestin de la informacin a travs de SIG todava encuentra grandes
dificultades para su implantacin, sobre todo en las administraciones perifricas; la
informacin sobre los objetivos y los resultados de gestin de la DGC es tan escasa
como reducida su difusin.
10. Participacin
No existen rganos colegiados o foros donde se puedan debatir las posibles
soluciones de los problemas que aquejan a las costas de nuestro pas; la mayor parte
de las instituciones que gestionan recursos o competencias relacionadas con el
sistema litoral, se han adaptado a las exigencias de una sociedad democrtica y
participativa, en lo que a rganos colegiados se refiere; la DGC es una de las pocas
instituciones con reconocida capacidad de actuacin y de inversin en el que dichos
rganos estn completamente ausentes.

Las ideas que configuran este declogo permiten reconocer deficiencias de hondo
calado en el sistema de gestin costera. Nuestra opinin es que la administracin costera
no ha sabido adaptarse a un modelo ms integrado de gestin, y a los cambios
estructurales de la sociedad espaola. Al contrario que ha ocurrido con otros organismos
de la AGE, la de Costas an no ha modernizado sus estructuras organizativas,
funcionales, etc. Aunque se dieron avances muy significativos a partir de la dcada de los
aos 80, no hay un progreso significativo de la gestin integrada en la actualidad. En
trminos muy generales, puede afirmarse que la AGE todava est en las fases iniciales de
una transicin hacia un modelo de gestin ms integrada.


183

Una nueva poltica costera: cuestin de estado

Pero qu caractersticas deben acompaar a una nueva poltica costera para que
pueda tildarse de integrada y tuviera ciertas garantas de xito? Las respuestas ahora dadas
estn pensadas para la DGC, como institucin estatal ms importante para la gestin
costera. Lo anterior no quiere decir que solo a esta agencia competa la responsabilidad de
un modelo ms integrado de gestin. Lo que sucede es que resulta evidente el liderazgo,
respecto a las CCAA, que debe asumir el Estado en estas tareas.

1) La GIAL debe incluirse en la agenda poltica. Cualquier actuacin debe tener
un respaldo poltico del ms alto nivel gubernamental. Y no nos referimos slo al
MIMAM. Existen casos en los que incluso los presidentes de gobierno o repblica se han
manifestado de forma explcita por una nueva poltica costera. Los resultados, entonces,
han sido muy positivos y duraderos en cuanto a las acciones emprendidas. Cabe citar el
ejemplo de las Instrucciones polticas de Jacques Chirac (1976), entonces Primer
Ministro francs. En aquella ocasin la gestin costera fue un tema marcado en la agenda
poltica como asunto al que se le conceda prioridad. La creacin de Comisiones
Parlamentarias ad hoc para revisar el modelo de gestin costera constituyen un
interesante indicador del inters poltico asignado.

Los casos de Australia (RACAG, 1993), o el Reino Unido, (UTHWATT REPORT,
1992), etc. pueden ilustrar al respecto. En otras ocasiones, la reaccin ciudadana ante un
evento catastrfico, como el derrame de petrleo de un pozo off-shore en 1969 frente a
las playas de Santa Brbara (California), presiona sobre las agendas polticas ya
establecidas. De esta manera la llamada Stratton Commissin pudo ver reflejada en la
actual Ley de Gestin de Zonas Costeras de EEUU (Coastal Zone Management Act, 1972),
algunas de sus propuestas (SORENSEN, McCREARY Y BRANDANI, 1992).

Sabemos que en Espaa el asunto no es fcil. El consumo energtico y el agua
concentran buena parte de la agenda y atencin poltica. Es comprensible que eso sea as.
Para el segundo de los temas, el ms cercano al nuestro, el debate pblico sobre el Plan
Hidrolgico Nacional, marc el final de la anterior legislatura (2000-2004); y no sera una
accin de gobierno coherente aquella que lo situara en otro lugar distinto al principal que
ocupa en la actualidad. Adems, la Directiva Europea Marco del Agua, en vigor, obliga a
actuar dando respuestas a problemas crnicos que se agravan con el paso del tiempo. Por
todo lo anterior, se requiere de nuestro gobierno actual un esfuerzo aadido, que permita
prestar todava ms atencin a los asuntos costeros. Y es que, hasta la fecha, la expresin
gestin integrada de reas litorales o zonas costeras, se ha utilizado ms como recurso
lingstico en el discurso poltico, que como concepto que respalda actuaciones
observables.

Otro aspecto fundamental es quin formula las polticas pblicas sobre gestin
costera. En general es un tema que no se trata, por especfico, en la arena poltica. Es
posible que no sea tradicin en nuestro pas, o que no tenga el inters social comparado
con otros temas de mayor trascendencia. Esa cuestin no es la que pretendemos tratar
ahora. El tema central, en nuestra opinin, es que para la definicin precisa de esas

184
polticas en Espaa, en ocasiones, se ha acudido a tcnicos de la propia Administracin
Pblica. Ello presenta ventajas e inconvenientes respecto al conocimiento de los
problemas, del enfoque de estos, de las medidas correctoras, de las innovaciones
necesarias, de posibles sesgos endogmicos, etc. De todas maneras confirma el cuadro
evolutivo de Olmeda (1999, pp. 153) cuando observa que, debido a la progresiva
permeabilidad social, los funcionarios no solo implantan las polticas que los partidos
creen oportunas sino que, adems, comparten con estos la responsabilidad en la
formulacin de polticas pblicas, la mediacin de intereses y la articulacin de ideales.

2 Poltica pblica transparente. El enunciado parece una reiteracin pero no lo es.
Sea cual sea la respuesta de los responsables institucionales a los problemas costeros, las
directrices generales de dicha poltica deben ser explcitas y bien conocidas. Durante el
perodo estudiado la poltica costera ha estado implcita en las inversiones o, cuando ha
existido, en el Plan de Actuaciones. Es preciso adaptarse a lo que en otros pases es algo
absolutamente normal: difundir y hacer pblicas las opciones que legtimamente se han
elegido, hacindolas llegar a los interesados (agentes sociales e institucionales), definiendo
de forma clara las metas, los objetivos, los instrumentos, los medios puestos a
disposicin, etc.

La transparencia de una poltica y gestin pblica tambin debe basarse en criterios
precisos. Durante bastante tiempo la DGC daba respuesta, afirmativa o negativa, a las
numerosas solicitudes de los ayuntamientos para regenerar ciertas playas o construir
paseos martimos. Pero en demasiadas ocasiones no se conocan las razones que
justificaban la decisin tomada. Resulta imprescindible difundir, por anticipado, los
criterios que sern de aplicacin a las demandas de alcaldes o representantes de
ciudadanos que soliciten la intervencin de la DGC. De esa manera se evitan algunas
situaciones no por indeseadas menos conocidas.

Tambin hay que desterrar una prctica utilizada, en ocasiones, que atenta contra la
transparencia y lealtad institucional: el ttulo de los proyectos, de sesgo netamente
ambiental, consigue maquillar, a veces, la verdadera intencin de la obra (paseos
martimos por lo general); no sabemos si para conseguir fondos europeos. En otras
ocasiones, la recuperacin de un patrimonio cultural costero (una muralla, p.e.), sirve de
justificacin para construir un aparcamiento subterrneo financiado por el MIMAM.

Por ltimo, una poltica pblica transparente es aquella que asegura el pblico
conocimiento de los resultados de un perodo de gestin. En bastantes instituciones hace
tiempo que dichos resultados se difunden a travs de la correspondiente Memoria de
gestin. Que sepamos, durante los ltimos aos en la DGC slo se ha editado una sola
vez un Informe de Gestin (1996-1999), y tuvo una circulacin restringida (DGC, 2000).
Qu inconveniente habra en publicar, con cierto detalle, los resultados de la gestin
costera cada ao, cada dos aos o, como mnimo, cada legislatura?

3 Poltica que responda a problemas de la costa y de la gestin costera.
Aunque a veces se confunde objeto y objetivo en la gestin costera, resulta necesario
superar ese error conceptual tan difundido. Sobre los primeros: las polticas pblicas del

185

MIMAM deben equilibrar el sesgo histrico que ha tenido la DGC hacia el desarrollo y
fomento del turismo en reas urbanas. El contrapeso est, obvio es, en dirigir la poltica
pblica costera hacia labores de conservacin de reas naturales. Una frase que sintetiza
buena parte de nuestro pensamiento podra ser la siguiente: el fomento turstico en reas
urbanas debera compartir protagonismo con la recuperacin y proteccin del medio en
reas naturales.

Cules son las razones que avalan un cambio de esta naturaleza? Por un lado, el
simple hecho de que la costa, entendida como ambiente natural, simplemente desaparezca
de nuestro pas. Hay que advertir que este colapso de los recursos y procesos naturales
costeros, provocado por la presin humana, es un fenmeno global (AGENCIA
EUROPEA DE MEDIO AMBIENTE, 2001; PROGRAMA DE LAS NACIONES
UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE, 2002; INSTITUTO DE RECURSOS
MUNDIALES, 2004). La segunda razn es que, con los indicadores de renta y desarrollo
alcanzados por Espaa, difcilmente se pueden justificar iniciativas poco respetuosas con
el medio ambiente natural. En tercer lugar, hay que recordar que nuestro modelo turstico
necesita mejorar la cualificacin de su oferta antes que incrementarla. Y es que la
recuperacin de reas y recursos costeros depende, en demasiadas ocasiones, de que
Europa lo financie o lo subvencione.

En cualquier caso, la cuestin no es oponerse a los paseos martimos y regeneracin
de playas. Estas obras pblicas son, y seguirn siendo, imprescindibles. La pregunta clave
es qu Administracin o Institucin las construye: Medio Ambiente o Fomento? Nuestra
opinin es que ste ltimo Ministerio, junto a Ayuntamientos y CCAA, e incluso, por qu
no, con la ayuda de capital privado, debera asumir la financiacin de unos equipamientos
estrictamente urbanos que tienen una finalidad y un sector econmico de impacto muy
bien definidos. Adems, no podemos estar de acuerdo en que la mayor parte de las
inversiones se destinen a medio ambiente urbano.

Sobre los problemas de la gestin costera: son parecidos a los que se tratan en otras
reas del management; pero en este caso se vinculan a las metas de las polticas pblicas
establecidas respecto al espacio y recursos costeros (FISCHER, 1999). Cabe recordar
algunos de los que denominamos elementos estructurales del subsistema jurdico y
administrativo (BARRAGN, 2003 a): normativa, competencias, instituciones,
procedimientos, estrategias, instrumentos, administradores, recursos, informacin,
participacin, etc. Esos, y no otros, son los problemas a los que tienen que hacer frente
las polticas pblicas, si es que de gestin se trata. La cuestin es que, en demasiadas
ocasiones, reina la confusin y se identifica una obra pblica o una accin concreta con la
gestin, y aquella es tan solo una parte de sta ltima. La gestin, interpretada como un
proceso continuo de administracin (COMISIN EUROPEA, 1996), debe relacionar las
posibilidades institucionales respecto a esos bienes y recursos con las metas de la poltica
pblica.

Y es que en Espaa, ese proceso continuo de administracin al que se refiere la
Comisin Europea, a veces se encuentra con pequeos obstculos: erratas en la
publicacin de una normativa, incumplimiento de los plazos legales, desencuentro de los

186
tcnicos de diferentes administraciones, etc.. Estos inconvenientes pueden retrasar, alterar
de forma indeseable, e incluso impedir, la ejecucin de ciertos proyectos. La experiencia
relatada por algunos tcnicos en su gestin cotidiana (MUOZ, et. Al., 2005), es muy
ilustrativa de la eficacia de algunos procedimientos empleados en nuestra Administracin
Pblica.

4 Poltica de cohesin territorial y sentido estratgico. Parece necesario
recuperar algunas de las lneas estratgicas de gestin del litoral que la AGE y algunas
CCAA, desarrollaron a finales de los aos ochenta y principio de los noventa y que,
posteriormente, fueron abandonadas. Podra comenzarse por elaborar y aprobar la
Estrategia Nacional para la GIAL. Tal estrategia empieza por asumir que el litoral exige
un modelo cooperativo de gestin entre todos los niveles de gobierno, y entre stos y la
sociedad civil organizada. Habra que apoyar, en primer lugar, iniciativas que reflejaran las
prioridades definidas en un proceso participativo, en el que estuvieran representados los
diferentes actores sociales e institucionales. Esto ltimo es bastante ms complejo que el
hecho de que una empresa consultora haga un nmero mayor o menor de entrevistas o
encuestas.

Resulta absolutamente necesario establecer mecanismos de coordinacin y
cooperacin entre las distintas administraciones e instituciones pblicas, especialmente
con las CCAA. Caben pocas dudas de la funcin de liderazgo que debe asumir la DGC en
la coordinacin respecto a las CCAA
10
. Uno de los objetivos de la estrategia de GIAL
debe estar encaminado a conservar las escasas superficies y recursos que an quedan con
caractersticas naturales, o son de inters para la proteccin de nuestro patrimonio cultural
y de la biodiversidad.

Tambin la Estrategia Nacional debe contemplar la cooperacin con nuestros pases
vecinos (o los que nos facilitan recursos marinos y costeros). De esta manera los
Programas de Cooperacin Regional Transfronteriza para la GIAL, dentro del marco
institucional europeo, deben proponerse al menos a Francia, Portugal, Marruecos,
Argelia y Mauritania.

5 Poltica de mejora o implantacin de nuevos instrumentos. Resulta
conveniente una nueva norma para la gestin de las reas litorales que, siendo respetuosa
con el reparto constitucional de competencias y la actual Ley de Costas, fomente la
coordinacin y cooperacin entre las diferentes escalas de la Administracin Pblica; y
entre stas y el resto de los agentes sociales e institucionales. La mencionada norma
establecera incentivos y ayudas para animar a las diferentes CCAA, por ejemplo, a crear o
mejorar, en completa libertad y con total flexibilidad, sus estrategias, actuaciones,
instrumentos y mecanismos para la GIAL. Se prestara especial atencin a los recursos

10
Por ejemplo, un buen nmero de CCAA est trabajando en la definicin de los criterios de gestin de la ZSP
del DPMT (BARRAGN et al., 2004).Qu sabe la DGC al respecto? de qu manera podran coordinarse estas
importantsimas iniciativas entre s? cmo podra cooperar la DGC en este proceso, teniendo en cuenta que la
ley 22/88 se inventa la ZSP para proteger y facilitar el uso pblico del DPMT? Cmo podra beneficiarse la
DGC y otras CCAA del trabajo de alguna de estas ltimas?Sera de inters un protocolo de cooperacin entre
Estado y CCAA para la vigilancia de la ZSP y el DPMT?

187

econmicos que, a modo de estmulo, premie el inters de una Comunidad Autnoma o
de un Municipio por gestionar mejor su espacio y recursos costeros.
11

Estos incentivos seran el puente de unin entre las polticas nacionales, regionales y
locales para la GIAL. Y es que la Ley 22/88 de Costas adolece, por un lado, de ser un
texto casi exclusivamente pensado para el DPMT, y ms concretamente para un tipo de
Ribera del Mar. Adems, DPMT y litoral son dos conceptos muy diferentes en lo
geogrfico y en lo jurdico. Por otro, y a diferencia de lo que ocurre con leyes de otros
pases, no es una norma que establezca mecanismos e instrumentos de cooperacin,
voluntarios o especficos. Como afirma (CERD, 2002) la ley carece de instrumentos de
planificacin y por lo tanto de concertacin.

Tambin es necesario definir y delimitar, desde el punto de vista legal (MARN, 1997),
los conceptos indispensables para la planificacin y gestin: costa, litoral, zona costera
12
,
municipio costero, programa de gestin integrada... (COUNCIL OF EUROPE, 2000, a),
Del mismo modo resulta imprescindible revisar la normativa sectorial o especfica que
pueda afectar a las reas litorales y sus recursos de manera que se detecten los vacos
legislativos, las contradicciones, las normas poco especficas para el mbito litoral, etc.

Por otra parte, y siguiendo con la filosofa de cooperacin y respeto a las
competencias entre instituciones, el Estado tambin podra incentivar la utilizacin de
otros instrumentos adems de los reglamentarios. As, los econmicos y los voluntarios
tienen un amplio camino por recorrer en Espaa. Las Agendas 21 Litorales, por ejemplo,
tienen importantes posibilidades pero necesitan respaldo poltico y ayudas tcnicas y
financieras. Otros instrumentos ms convencionales, pero no por eso menos necesarios,
se muestran indispensables. El Plan Nacional de Gestin Costera respondera, desde el
punto de vista operativo, a la Estrategia Nacional para la GIAL, al tiempo que cubrira un
importante vaco instrumental. Las CCAA, conjuntamente con la AGE, de una manera
generalizada o selectiva, y en aquellas escalas territoriales que se estimen ms apropiadas
(regional, provincial o subregional), podran desarrollar instrumentos especficos:
Programas de Gestin Integrada de reas Litorales).

6 Poltica de adaptacin institucional. Desde que se toma la decisin de crear el
MIMAM y adscribir a dicho ministerio la DGC se inicia un proceso de cambio
estructural. Es posible que el ritmo de dicho cambio hasta la fecha haya sido muy lento.
Pero no nos cabe la menor duda que es irreversible. Por lo tanto, en algn momento debe
establecerse una poltica que lleve a la DGC a adaptarse a las nuevas circunstancias.
Convendra redefinir la administracin costera estatal, reorientando su perfil y funciones

11
La referida Coastal Zone Management Act de EEUU es un buen ejemplo pues respeta de forma escrupulosa
las competencias federales, estatales y locales. La decisin de un Estado de integrarse en el sistema federal a
travs de un Programa de Gestin de Zonas Costeras es absolutamente libre, y el diseo de su contenido
absolutamente flexible y adaptado a las necesidades de sus costas. (GMEZ PINA, 1994; BARRAGN, 2003
a; BROWN et al, 2002)
12
El Anexo III del Real Decreto-Ley 9/2000, referido a una modificacin del de Evaluacin de Impacto
Ambiental de 1986, recaba especial atencin a las Zonas costeras como reas geogrficas de sensibilidad
medioambiental singular. Pero hasta dnde llega la zona costera desde el punto de vista jurdico y
administrativo?

188
hacia actuaciones ms cercanas a la proteccin y conservacin ambiental. Lo anterior
implica tomar decisiones nada fciles sobre actuaciones, personal, inversiones, etc.
(BARRAGN, 2003 b). Tambin el proceso de toma de decisiones debe ser ms abierto,
transparente y participativo (a este tema le dedicamos un apartado especial).

7 Poltica con recursos. Pocas polticas pblicas pueden alcanzar sus metas sin
respaldo financiero y personal cualificado. Esta tarea es propiamente poltica ya que se
trata de asignar recursos a un determinado Plan o Programa. Las razones para argumentar
una decisin de esta naturaleza son de peso: Las cantidades invertidas en actividades
netamente productivas no admiten comparacin con aquellas dedicadas expresamente a la
proteccin y conservacin del espacio y los recursos litorales. Solo a modo de ejemplo
comprese la suma invertida en diez aos por Puertos del Estado y la realizada por la
DGC (Barragn, 2004 a).

Buena parte del xito de un Programa de GIAL est vinculado a la continuidad de las
actuaciones en el tiempo. Por esa razn no es de extraar que su financiacin tenga que
estar asegurada, como mnimo, para dos o tres legislaturas. Resulta evidente que la
situacin ideal es un horizonte cronolgico mayor puesto que la mayora de los programas
implantados en otros pases han requerido en torno a una dcada para cada generacin
del Programa. El origen de los fondos podra estar vinculado, adems de a los
presupuestos pblicos, a ciertos instrumentos econmicos que se derivan del
aprovechamiento de los recursos costeros
13
. La financiacin interinstitucional parece ser
un mecanismo imprescindible para el avance de los proyectos marcados en la poltica de
cooperacin a la que se alude constantemente.

8 Poltica de formacin. El nuevo modelo de GIAL necesita tcnicos con
conocimientos de naturaleza interdisciplinar, y destrezas sociales vinculadas a la bsqueda
de consenso y gestin de conflictos. Los recursos humanos especializados constituyen un
elemento esencial en el proceso de GIAL. Dicha especializacin resulta imprescindible
debido a la novedosa concepcin del sistema costero (que integra ciencias o disciplinas
fsicas, sociales, econmicas, jurdicas, administrativas...). Por otra parte, no es fcil
encontrar este perfil en los diseos curriculares de las universidades espaolas, ni en la
formacin no reglada de las mismas. La mejora de la formacin tcnica de los
administradores debe tener un carcter institucional.

10 Poltica para una gestin participativa. Las posibilidades de intervenir en la
poltica y en la gestin costera nacional son tan simples como reducidas. Por lo general,
los representantes locales o parlamentarios nacionales instan, en la DGC o en el Congreso
de los Diputados, a una intervencin de la administracin costera estatal para afrontar

13
Podran gravarse de una manera especial aquellos proyectos inmobiliarios que tuvieran como finalidad
urbanizar reas litorales en estado natural, para la construccin de segundas residencias, o complejos de ocio y
turismo. Como contrapartida sera conveniente favorecer desde un punto fiscal la actuacin urbanstica sobre
reas costeras urbanas que presenten sntomas de degradacin, de obsolescencia, de saturacin, o simplemente
que puedan mejorarse desde el punto de vista cualitativo. Claro est que este tipo de poltica exige un acuerdo
entre los tres niveles de gobierno; entre otras razones porque muchos municipios costeros tienen en el sector
inmobiliario (licencias de obra e IBI, dos rubros fundamentales de su presupuesto).

189

determinados problemas en sus respectivas circunscripciones. Estas solicitudes se
traducen, muy a menudo, en la peticin de obras pblicas vinculadas a las regeneraciones
de playas o a la construccin de paseos martimos. El debate poltico sobre criterios,
prioridades, estrategias de actuacin en la costa, etc., si es que existe, no es pblicamente
conocido. Parece evidente la necesidad diversificar y abrir, cuando no iniciar, el contenido
de los debates sobre poltica costera en nuestro Parlamento.

Tambin es oportuno el establecimiento de nuevas frmulas de participacin que
refuercen la presencia institucional y ciudadana en los mbitos donde se toman las
decisiones que afectan al litoral. Por eso resulta conveniente la creacin de un rgano
colegiado de gobierno, y otro de asesoramiento, abierto a la participacin de otras
administraciones pblicas y de la ciudadana, que haga ms democrtica y transparente la
gestin. Esto debera ser urgente en la DGC, una de las pocas instituciones que no tiene
rgano colegiado alguno, en la escala nacional. El Consejo Nacional del Agua puede ser
una referencia de gran inters. La experiencia adquirida por este rgano colegiado ayudar
tanto en aspectos de tipo operativo como funcional (miembros y representacin,
periodicidad de las reuniones, competencias, etc.).

Con procedimientos poco complicados es posible mejorar de forma sustancial el
proceso participativo en otras escalas territoriales. Bastara crear rganos regionales o
provinciales en los que tuvieran cabida las CCAA, los entes locales, los representantes de
los usuarios, los grupos conservacionistas, etc. Los Consejos Litorales o Costeros,
siguiendo alguno de los modelos existentes en otros pases, podran aglutinar a buena
parte de los agentes sociales e institucionales interesados. Ello redundara en el aumento
de la concienciacin y la educacin ambiental sobre mbitos litorales.

11 Poltica que pueda ser evaluada. A lo largo de pginas precedentes se ha hecho
referencia a los diferentes ciclos que conlleva el modelo de anlisis de polticas pblicas.
No cabe duda que uno de los principales es aquel dedicado a valorar su eficacia y utilidad.
En efecto, siendo la evaluacin de polticas pblicas algo fundamental, pocas veces hay
lugar y se anticipan mtodos para tal cometido. Desgraciadamente nuestra cultura general
de gestin pblica no tiene gran tradicin en ese sentido. En ocasiones esta tarea se
identifica con la mera ejecucin de plan, y no para lo que una determinada poltica sirvi o
cmo cambi la realidad. En las obras pblicas suele ocurrir que lo importante es la
ejecucin en relacin a lo planificado, y no la consecucin de los objetivos que
justificaron su construccin.

Por eso una nueva poltica costera debera establecer una gestin por objetivos a sus
instituciones y funcionarios. Y no slo la DGC debera tener unos objetivos plurianuales
y anuales; tambin las Demarcaciones necesitan unos objetivos precisos que puedan ser
evaluados. Lo anterior implica la planificacin de las tareas y trabajos. Adems, la GIAL
empieza a contar con indicadores que diferencian la evaluacin del propio proceso de
gestin de los resultados obtenidos (OLSEN, 2003).


190
No hace falta decir que la relacin entre las lneas maestras descritas resulta ms que
evidente. En algunos casos esta relacin llega a establecer verdaderos vnculos de
interdependencia.

Poltica de costas para una nueva legislatura

El cambio gubernamental de 2004 viene acompaado de nuevos aires que permiten
vislumbrar mejoras en la poltica costera de la AGE. Por un lado, la reorganizacin
institucional del MIMAM, creando la Secretara General para el Territorio y la
Biodiversidad, facilita la transversalidad en la coordinacin de las principales reas
temticas (agua, costas, espacios forestales y reas protegidas). En el mbito costero hay
novedades dignas de mencin. Una de ellas radica en el hecho de que, a las funciones
tradicionales de la DGC en relacin a la defensa, proteccin y conservacin de las playas,
verdadero protagonista en la historia de esta institucin junto a los paseos martimos
(DGPC, 1988; DGC, 1995), se aaden, de forma explcita, otras unidades ambientales:
sistemas dunares y humedades litorales (art. 7 del Real Decreto 1477/2004, por el que se
desarrollo la estructura orgnica bsica del MIMAM). Creemos que la interpretacin de la
gestin del medio ambiente natural avanza un poco ms frente a la concepcin de obra
pblica turstica en mbitos urbanos.

En el mismo artculo, apartado c) del decreto mencionado, se seala una funcin
importante para la DGC la concertacin y coordinacin con CCAA, entidades locales u organismos
pblicos o privados de las actuaciones o proyectos que contribuyan a la mejora de la sostenibilidad de la
costa. Dicha funcin no es novedosa (est intercalada de forma muy vaga en el apartado
e) del artculo 4 del Real Decreto 1415/2000), pero nunca se ha resaltado tanto como
tarea especfica de un organismo esencialmente tcnico como la DGC. Tampoco la
terminologa utilizada en un medio oficial tiene precedentes ni el compromiso explcito
con las polticas europeas: La gestin integrada, en el mbito de lo establecido en las directivas
europeas y en la normativa espaola

Pero el documento ms significativo al que hemos tenido acceso en 2004, sobre la
nueva poltica de costas del PSOE, es el que se titula Sntesis de la poltica de costas del
Ministerio de Medio Ambiente (DGC, 2004). Slo el hecho de que exista un documento de
esta naturaleza, independientemente de que se est, o no, de acuerdo con su contenido,
merece realce. Al menos se conocen, desde el principio de la legislatura, las lneas
maestras de la poltica costera del Estado. De todas formas convendra, una vez mejorada
su edicin, darle una difusin ms amplia: en la hoja electrnica del MIMAM, en una
publicacin sencilla, etc. Eso facilitara la gestin pues expresa, de forma clara y
transparente, la opinin del nuevo equipo de gobierno sobre ciertos temas (financiacin
de paseos martimos, por ejemplo).

El anuncio poltico de un Plan Director para la gestin sostenible de la costa es
novedoso. Solo cabe esperar que el trmino gestin no se tome como sinnimo de
Obras. El documento poltico referido instala a este instrumento bajo la admonicin de
la gestin integral de la costa. Desde un punto de vista operativo su elaboracin se realizar con

191

la colaboracin y participacin activa de las CCAA, entidades locales y ciudadana en general. Este
planteamiento tambin rezuma estrategia poltica. No obstante, conviene ser cautos.
Recordemos una vez ms que, durante la primera legislatura del partido conservador,
hubo la misma intencin y se fracas (salvo en Canarias, MIMAM, 1998). En la segunda
legislatura del partido conservador, ya con mayora absoluta en el Parlamento, se
abandon literalmente esta poltica de acercamiento y consenso con las CCAA.

El Plan Director constituir la base sobre la que se realizar la programacin anual de las
actuaciones, y en torno al mismo se estructurarn tambin los documentos previstos por las directivas de la
UE para la gestin integral de la costa. Tambin el compromiso con la Recomendacin (que
no directiva de la UE) del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la aplicacin de la
GIZC en Europa (2002/413/CE) es explcito. Confiemos que pueda hacerse algo al
respecto ya que en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas del 6 de junio de 2002,
las tareas
14
encomendadas a los Estados Miembros tenan un plazo de ejecucin de 45
meses, y estas, de forma genrica an no se han iniciado en Espaa despus de 30 meses.

La nueva poltica de costas propuesta busca con ahnco la integracin entre las
polticas sectoriales y territoriales. Para dicho fin plantea un programa de inversiones. En
dicho programa, el apartado de control de la regresin de la costa, tradicionalmente
entendido como de regeneracin de playas, dirige su enunciado, por un lado, a la
optimizacin en la gestin de los ridos y, por otro, a las cautelas propias de un cambio en
el tradicional sistema del mantenimiento de playas

Interesantes resultan los captulos dedicados a las actuaciones relacionadas con la
proteccin y recuperacin de sistemas litorales y el que se refiere a dotaciones para el
acceso y uso pblico de la costa. El primero porque consigue ocupar un lugar propio
dentro de la poltica inversora, lo cual constituye un avance. El segundo porque aporta
criterios claros para la construccin de paseos martimos, donde prima la cofinanciacin.

Sobre el resto de captulos, el documento concreta de forma razonable los de puertos
deportivos y deslindes. No opinamos lo mismo sobre el referido a los puertos de
Inters General, que da la impresin de inconcluso. Adems, desde Puertos del Estado
existe una creciente preocupacin por avanzar en una gestin portuaria ms integrada en
el medio ambiente, y en especial en lo que atae de forma especfica a la gestin costera
(PUERTOS DEL ESTADO, 2004). Ello constituye una magnfica oportunidad que la
DGC debera aprovechar al mximo ya que algunos conflictos generados a partir de la
necesidad de ridos podran atenuarse (LLORCA Y VELASCO, 2002).

Por ltimo, los instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica son
interpretados como una de las pocas posibilidades que existen para intervenir, sobre el
principal vector de degradacin de nuestro litoral. Lo que sucede es que las competencias
en esa materia no pertenecen a la AGE. Por dicha razn, la estrategia de concertacin y
cooperacin sealada no solo es la ms adecuada sino la nica posible en realidad.

14
Los Informes nacionales incluirn inventarios con los principales agentes, normas e instituciones que afectan a
la gestin costera. Tambin deben aportar las estrategias nacionales, medidas adoptadas, etc.

192
Actuando en consecuencia la DGC ha dado instrucciones a sus rganos perifricos,
para que propicien acuerdos con los ayuntamientos que se sumen a esta iniciativa. As, los
entes locales, a travs de su planeamiento urbanstico, facilitarn el desalojo de
instalaciones o construcciones en el DPMT o en zonas de servidumbre, es decir fuera de
ordenacin. A cambio, la DGC, mediante las inversiones de su programa de
actuaciones, se muestra dispuesta a abordar la mejora y transformacin del borde
martimo del municipio A partir de este momento es probable que se desarrollen
procesos de negociacin entre los representantes de la DGC y de los municipios. La
frmula elegida parece adecuada para nuestro contexto institucional (es idntica a la
utilizada en algunos programas de gestin costera de pases anglosajones a la hora de
negociar entre el gobierno federal y el estatal).

La opinin general que tenemos, por ahora, de la poltica costera del nuevo gobierno
es positiva. Primero porque existe un documento que la detalla de forma explcita y da
pblico conocimiento de ella. Segundo porque hace de la cooperacin, entre las
administraciones con competencias de inters para la GIAL, una estrategia poltica en
sentido estricto. Tercero porque tiende a construir puentes, en forma de instrumentos
operativos de carcter voluntario, para el dilogo institucional.

A pesar de ello algunos aspectos estructurales de la gestin estn por detallar (finalidad
de las inversiones), o no son contemplados (participacin a travs de rganos colegiados,
diversificacin profesional del personal tcnico, etc.). Tambin echamos en falta un
pronunciamiento, una opinin poltica, sobre algunos temas que han surgido de manera
conflictiva en los ltimos aos: concesiones en el medio marino para la produccin off-
shore de energa elica, para la creacin de nuevas instalaciones que incrementarn el
esfuerzo pesquero (almadrabas p.e.), etc. Otra destacada ausencia es la creacin de un
determinado sistema de control y de instrumentos para el seguimiento de la situacin de
nuestras costas (indicadores, Observatorio Costero, etc.).

Reflexiones finales

El modelo de gestin costera, en lo que a la DGC se refiere, ha tenido avances
significativos. A pesar de los numerosos problemas existentes, nos atreveramos a afirmar
con pocas dudas que, en la actualidad, el DPMT est mejor gestionado que hace tres
lustros. Detrs de estos logros ha existido una poltica pblica que, con mayor o menor
acierto, ha logrado un progreso que es innegable. A pesar de lo anterior el modelo estatal
de gestin costera todava est por adaptarse a los nuevos tiempos, y dista mucho de
parecerse a uno de carcter integrado. Los contextos analizados pueden facilitar algunas
claves de lo sucedido.

El anlisis de esta poltica pblica permite algunas conclusiones muy generales. El
modelo evolutivo es bastante peculiar, e hbrido en sus races: por un lado, sigue los
derroteros propios de la ingeniera al servicio del fomento econmico, herencia lgica de
una trayectoria histrica de gran raigambre. Por otro, pero mucho ms recientemente, esta
poltica pblica ha pretendido, sin conseguirlo del todo, incorporarse a la nueva

193

sensibilidad social por el medio ambiente. As, pretende adaptarse, desde un punto de
vista funcional e institucional, a las nuevas corrientes de pensamiento. Pero en este
proceso choca con un estado descentralizado que, durante las dos ltimas dcadas, ha
estado ms preocupado por el reparto competencial que por la bsqueda de mecanismos
eficaces de cooperacin.

Lo anterior ayuda a explicar la ausencia de liderazgo por parte del Estado en ciertos
temas e iniciativas costeras. A eso se le aade que tareas de naturaleza eminentemente
poltica, por lo general, han sido encomendadas a tcnicos, muy cualificados, pero con
relativa interlocucin y experiencia en la arena poltica (quizs las excepciones marquen
los hitos de mayor innovacin en la gestin costera). Es posible que la situacin en un
escenario de caractersticas tan inestables, haya sido agravada por la ausencia de criterios
explcitos de gestin, y de instrumentos estratgicos y operativos adecuados. Es ms que
probable que se hayan producido situaciones de alta tensin, que han podido auspiciar, en
ocasiones, la aparicin de casos de clientelismo poltico. O como mnimo un sistema de
gestin reactivo a la presin o demanda de los agentes sociales e institucionales.

Otro aspecto de crucial inters, para un modelo ms integrado de gestin costera, es la
necesidad de crear instrumentos especficos que regulen la cooperacin entre las distintas
escalas de la Administracin Pblica
15
. Ello contribuira a hacer ms estable el sistema de
gestin y, por lo tanto, a mejorar su gobernabilidad.

En ltimo lugar nos gustara destacar la imperiosa necesidad de dotar de mayor
transparencia y democracia el proceso de toma de decisiones. La creacin de rganos
colegiados, ejecutivos y/o asesores, es solo cuestin de tiempo. La frmula ensayada en
otros pases descentralizados, y con tradicin democrtica incuestionable, sugiere que
figuras como los Consejos Costeros, los Foros Litorales, etc. han ayudado a implantar las
polticas pblicas costeras.

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15
En resumen se propone que, utilizando la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn, se apruebe una base normativa que especifique las condiciones de
la cooperacin institucional para la gestin costera (un texto breve parecido al de la Coastal Zone Management
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Juan Manuel Barragn Muoz

LA GESTIN DE LAS REAS LITORALES

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