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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA P/ TCU
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# &
A"'( D)$ont#(t*+(
Ol, Pessoal!
Esta a aula demonstrativa do curso de Administrao Pblica para Auditor
Federal de Controle Externo do ribunal de Contas da !nio, uma pro"isso
#ue eu amo$ Eu poderia "alar das diversas vanta%ens& salrio 'timo, sete (oras
"lex)veis, recesso de *+ dias, 'r%o respeitado pela sociedade, crec(e para as
mes, barbearia, sala de meditao, etc$, etc$, etc$ Porm, nada mel(or como
trabal(ar em al%o #ue se,a interessante e desa"iador$ Existem auditorias #ue
tratam de temas important)ssimos para a sociedade e #ue podem %erar mel(o-
rias si%ni"icativas$
.ou citar a#ui um exemplo, da primeira auditoria #ue participei$ O meu diretor
c(e%ou e "alou #ue eu iria coordenar uma auditoria na Ao Ateno aos Paci-
entes Portadores de Coa%ulopatias$ /0o #u12223, disse eu$ Eu trabal(ava na
4epro%, responsvel pelas auditorias operacionais e #ue no tem uma clientela
espec)"ica, "i5 auditorias nos portos, em distribuio de lei, em sade, etc$ 6e-
pois de al%um estudo, descobri #ue era um pro%rama #ue atendia pessoas com
di"iculdades de coa%ulao do san%ue, como os (emo")licos$ 7avia ocorrido
uma %rave crise na distribuio dos medicamentos em 8++9, #ue so essenci-
ais para a sobreviv1ncia dessas pessoas, e o :inistrio Pblico solicitou uma
auditoria operacional$ Com a auditoria, conse%uimos #ue o C! considerasse a
compra desses medicamentos como um servio de prestao continuada e no
(ove mais "alta de medicamentos, pelo contrrio, conse%uiram aumentar a
#uantidade comprada e iniciaram o pro%rama de pro"ilaxia primria nas crian-
as$ 0uma not)cia do :inistrio da 4ade, o 'r%o disse #ue conse%uiu econo-
mi5ar mais de ;< =+ mil(>es na compra dos medicamentos no ano se%uinte$
? "ui duas ve5es para o Canad participar do F'rum @lobal de 7emo"ilia$
Estou contando isso por#ue acredito #ue uma das coisas #ue mais motive o
nosso estudo no se,a apenas %an(ar bem, mas sim %an(ar bem "a5endo o
bem para a sociedade A(e(e(eB$ Esto previstas C++ va%as para o ano #ue
vem$ 0o sabemos se todas para auditor ou al%umas tambm para tcnico,
mas , mais do #ue (ora de estudar$ Estudei mais de um ano para o meu
concurso do C!, sendo #ue , estudava para outros concursos antes$
A disciplina de Administrao Pblica vem sendo cobrada , "a5 al%um tempo
nos concursos do C!, desde 8++D$ Acredito #ue di"icilmente ela v sair do
edital, pois de %rande importEncia para o exerc)cio do car%o$ Alm disso,
muitos concursos passaram a adot-la nos ltimos anos, como AF;FF, AF,
C@!, ribunais, etc$

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0osso curso ser composto de +9 aulas, alm desta aula demonstrativa, no
se%uinte crono%rama&
A"'( D)$ont#(t*+(: 8$ Administrao pblica& modelo racional-le%al$ O Estado
do bem estar$
A"'( -& -./&,: 8$ Administrao pblica& paradi%ma p's-burocrtico$ O Esta-
do re%ulador$ *$ Empreendedorismo %overnamental e novas
lideranas no setor pblico$
A"'( -, &//&,: =$ @overnabilidade e %overnana$ Gntermediao de interes-
ses Aclientelismo, corporativismo e neocorporativismoB$ H$
@esto de redes or%ani5acionais
A"'( -/ ,-/&,: C$ As re"ormas administrativas e a rede"inio do papel do
Estado$ ;e"orma do 4ervio Civil Amrito, "lexibilidade e res-
ponsabili5aoB$ 8$ O Estado oli%r#uico e patrimonial, o Esta-
do autoritrio e burocrtico$
A"'( -0 ,1/&,: C$ ;e"orma do Aparel(o do Estado$ C+$ :udanas institucio-
nais& consel(os, or%ani5a>es sociais, or%ani5ao da socie-
dade civil de interesse pblico AO4CGPB, a%1ncia re%uladora,
a%1ncia executiva$
A"'( -2 -//-&: I$ @overno eletrJnico$ ranspar1ncia da administrao pbli-
ca$ Controle social e cidadania$ AccountabilitK$ L$ Excel1ncia
nos servios pblicos$ @esto por resultados na produ-
o de servios pblicos$
A"'( -. &-/-&: H$ Comunicao na %esto pblica$ D$ Administrao de pes-
soal$ 0o>es de 4GAPE$ 9$ Administrao de compras e mate-
riais& processos de compras %overnamentais e %er1ncia de
materiais e esto#ues$ 0o>es de 4GA4@$
A"'( -1 &1/-&: CC$ Processo de "ormulao e desenvolvimento de pol)ticas&
construo de a%endas, "ormulao de pol)ticas, implementa-
o de pol)ticas$ C8$ As pol)ticas pblicas no Estado brasileiro
contemporEneo$ 6escentrali5ao e democracia$ Participao,
atores sociais e controle social$ @esto local, cidadania e
e#Midade social$
A"'( -3 ,0/-&: C*$ Plane,amento e avaliao nas pol)ticas pblicas& conceitos
bsicos de plane,amento$ Aspectos administrativos, tcnicos,
econJmicos e "inanceiros$ Formulao de pro%ramas e pro,e-
tos$ Avaliao de pro%ramas e pro,etos$ ipos de avaliao$
Anlise custo-bene")cio e anlise custo-e"etividade$
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4empre #ue voc1s tiverem dvidas, utili5em o "'rum no site do Ponto, pois ele
uma das "erramentas mais importantes no aprendi5ado$ :esmo #ue no
ten(am uma dvida espec)"ica, consultem ele periodicamente para darem uma
ol(ada nas dvidas dos cole%as, #ue muitas ve5es podem a,udar voc1s a en-
tenderem mel(or o assunto$
A%ora, vou me apresentar$ 4ou Auditor Federal de Controle Exter-
no do ribunal de Contas da !nio$ ? "ui Analista ributrio da
;eceita Federal do Frasil e escriturrio da Caixa EconJmica Fede-
ral, alm de ter trabal(ado em outras institui>es "inanceiras da
iniciativa privada$ 4ou "ormado em ,ornalismo e ten(o "ormao
tambm em economia$ Possuo especiali5ao em Oramento P-
blico e sou pro"essor de cursin(os para concursos desde 8++9,
tendo dado aulas em cursin(os de Fras)lia, ;io de ?aneiro, 4o
Paulo, Curitiba e Cuiab$ ambm dou aula em cursos de p's-
%raduao$
0esta aula demonstrativa, voc1s podero ter uma ideia de como
ser nosso curso$ Espero #ue %ostem e #ue possamos ter uma
,ornada proveitosa pela "rente$ Foa Aula!

S"$4#*o
&. MODELOS TE5RICOS DE ADMINISTRAO PBLICA ............................................ 0
C$C$ GPO4 P!;O4 6E 6O:G0ANOO PE@QG:A $$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$ H
C$8$ PA;G:O0GAPG4:O $$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$ =
C$*$ :O6EPO F!;OC;RGCO $$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$ C8
C$I$ CA;ACE;Q4GCA4 6A4 O;@A0GSANTE4 F!;OC;RGCA4 $$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$ C=
C$L$ 6G4F!0NTE4 E C;G4E 6A F!;OC;ACGA $$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$ 8I
,. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... //
/. 6UEST7ES COMENTADAS ................................................................................... /0
*$C$ PG4A 6A4 U!E4TE4 $$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$ I=
*$8$ @AFA;GO $$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$ LL
0. LEITURA SU8ERIDA ........................................................................................... 22

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C C$ $ : :o od de el lo os s e e' 'r ri ic co os s d de e A Ad dm mi in ni is st tr ra a o o P P b bl li ic ca a
.amos comear nosso estudo pelos modelos te'ricos de administrao pblica$
Podemos di5er #ue so basicamente tr1s di"erentes "ormas de se administrar o
Estado& patrimonialismo, burocracia e %erencialismo$
O termo patrimonialismo vem de /patrimJnio3, isso por#ue o %overnante ad-
ministrava o patrimJnio pblico como se "osse seu patrimJnio privado$ Era o
modelo caracter)stico das monar#uias europeias at o 4culo VGV, #uando se
desenvolve as ideias de le%alidade e impessoalidade com o modelo burocrtico$
Este sur%e como uma "orma de prote%er o patrimJnio coletivo contra os inte-
resses privados, estabelecendo procedimentos a serem se%uidos$ Contudo,
exa%eraram nas re%ras, a administrao pblica "icou muito r)%ida e /burocra-
cia3 virou sinJnimo de ine"ici1ncia$
Gsso se torna um problema srio com a crise "iscal a partir da dcada de C=D+,
#uando %an(am "ora as ideias de uma administrao %erencial$ Esta busca
adotar tcnicas de %esto da administrao privada e tem como principal di"e-
rena em relao ao modelo burocrtico o "oco no controle, #ue deixa de ser a
priori nos processos para ser a posteriori nos resultados$
Podemos enxer%ar mel(or essa evoluo no resumo da tabela a se%uir$
P(t#*$on*('*$o B"#o!#4t*!o 8)#)n!*('
W em ori%em nas socie-
dades patriarcais, em #ue
a comunidade vivia ao
redor do sen(or e servia a
este em troca de proteo$
W Esteve presente nas
monar#uias europeias
absolutistas$
W O patrimJnio pblico
con"undido com o particu-
lar$
W 6esenvolve-se com o sur-
%imento do capitalismo e da
democracia$
W 6e"ende a separao do
pblico e do privado, impon-
do limites le%ais a atuao da
administrao pblica$
W Entra em crise a partir da
dcada de C=D+, devido X
crise "iscal #ue teve ori%em
nas duas crises do petr'leo$
W Y aplicada inicialmente
pelos %overnos (atc(er no
;eino !nido e ;ea%an nos
E!A, no in)cio dos anos
C=9+$
W Pre%a a reduo das ativi-
dades estatais e a autono-
mia do %estor pblico
W 6e"ende a mudana no
"oco do controle, do proces-
so para o resultado$
At9 &32- &32--&:3- D)po* d) &:3-
4o tr1s modelos #ue se sucederam ao lon%o do tempo, tendo cada um preva-
lecido em pocas di"erentes, mas isso no si%ni"ica #ue "oram deixando de
existir X medida #ue outro sur%ia$ 6essa "orma, tanto o patrimonialismo #uan-
to a burocracia ainda esto presentes, apesar de prevalecer o %erencialismo$
A#ui , temos um ponto, com o #ual devemos tomar cuidado$ .amos ver uma
#uesto do ltimo concurso de AF;FF&
1. (ESAF/AFRFB/2009) Considerando os modelos tericos de Administrao !"lica
em nosso #a$s% o maior tr&n'o do (erencialismo 'oi 'a)er com *&e o modelo "&rocr+ti,
co incor#orasse -alores de e'ici.ncia% e'ic+cia e com#etiti-idade.
A #uesto errada$ O erro 0OO est em di5er #ue o %erencialismo valori5a
princ)pios como e"ici1ncia, e"iccia e competitividade, isto est certo$ ? vi alu-
nos ac(arem #ue o erro est em "alar em competitividade ao invs de e"etivi-
dade, , #ue esta ltima seria a terceira dimenso do desempen(o, ,unto com
a e"ici1ncia e a e"iccia$ Porm, o %erencialismo "ala muito em competitividade$
O erro est em di5er #ue esses valores so incorporados ao modelo burocrti-
co, #uando,na realidade, este substitu)do pelo %erencial$ 0o podemos di5er
#ue o modelo burocrtico "oi mel(orado ou aper"eioado pelo %erencial, pois (
uma #uebra de paradi%ma, em #ue um modelo substitu)do pelo outro$ O-
6A.GA, apesar desta #uebra de paradi%ma, no so abandonados todos os
princ)pios do modelo burocrtico, muitos aspectos so mantidos$ .amos ver
al%umas #uest>es&
2. (CESE//C0/2001) 2a administrao #!"lica (erencial% ao contr+rio do *&e ocorre
na administrao #!"lica "&rocr+tica% a 'le3i"ili)ao de #rocedimentos e a alterao
da 'orma de controle im#licam red&o da im#ort4ncia e% em al(&ns casos% o #r#rio
a"andono de #rinc$#ios tradicionais% tais como a admisso se(&ndo crit5rios de m5rito%
a e3ist.ncia de or(ani)ao em carreira e sistemas estr&t&rados de rem&nerao.
A #uesto errada, "oi copiada do P'(no D*#)to#,
se%undo o #ual&
A administrao pblica gerencial constitui um
avano e at um certo ponto um rompimen-
to com a administrao pblica burocrtica.
Isto no significa, entretanto, ue negue to!
dos os seus princ"pios. Pelo contrrio, a admi!
nistrao pblica gerencial est apoiada na
anterior, da ual conserva, embora fle#ibili!
$ando, alguns dos seus princ"pios fundamen!
tais, como a admisso segundo r"gidos
critrios de mrito, a e#ist%ncia de um siste!
ma estruturado e universal de remunerao,
as carreiras, a avaliao constante de desem!
pen&o, o treinamento sistemtico. A diferen-
a fundamental est na forma de controle,
P'(no d*#)to# d( R);o#$(
do Ap(#)'<o do Et(do:
Y um documento do @over-
no F7C, lanado em C==L,
e #ue tra5ia a base da
re"orma %erencial #ue seria
promovida$ .eremo-lo na
Aula +*, mas ele tambm
importante por#ue tra5 um
(ist'rico da administrao
pblica no mundo e no
Frasil, e as bancas copiam
muitas #uest>es de seu
texto$ Y praticamente de
leitura obri%at'ria$ Est
dispon)vel no site&
(ttp&ZZ[[[$bresserpereira$
or%$brZ6ocumentsZ:A;EZPl
ano6iretorZplanodiretor$pd"
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ue dei#a de basear!se nos processos para concentrar!se nos resultados, e
no na rigorosa profissionali$ao da administrao pblica, ue continua
um princ"pio fundamental.
.amos ver mais al%umas #uest>es sobre a relao entre os modelos&
6. (ESAF/E77,897/2009) A administrao (erencial ne(a todos os #rinc$#ios da
administrao #!"lica #atrimonialista e da administrao #!"lica "&rocr+tica.
:. (ESAF/S0SE/2010) ;e certa 'orma% #atrimonialismo% "&rocracia e (erencialismo
con-i-em em nossa administrao contem#or4nea.
<. (ESAF/A9,897/2010) Com o (erencialismo% a ordem administrati-a se reestr&,
t&ra% #or5m sem a"olir o #atrimonialismo e a "&rocracia *&e% a se& modo e com no-a
ro&#a(em% contin&am e3istindo.
=. (ESAF/>SS,R?/2010) 2o Brasil% o modelo de administrao "&rocr+tica 'oi com#le,
tamente s&"stit&$do #elo modelo (erencial im#lantado ao 'inal do s5c&lo @@.
7a"aritoA E% C% C% E.
C C$ $C C$ $ i ip po os s P Pu ur ro os s d de e 6 6o om mi in na a o o P Pe e% %) )t ti im ma a
Antes de entrarmos em cada um desses modelos, preciso
#ue se,a visto o #ue :ax \eber c(amou de tipos puros de
dominao le%)tima, #ue constituem a base de cada um deles$
:ax \eber "oi um pensador alemo$ Y di")cil colocar ele em
al%uma ci1ncia espec)"ica, pois seus estudos abran%eram
reas como a sociolo%ia, a economia, o direito e a pol)tica$
Esse autor muito importante por#ue toda a base do estudo
do modelo burocrtico est em seus escritos$ 0o "oi ele #ue
criou esse modelo, mas "oi um dos primeiros a analis-lo, no
in)cio do 4culo VV, e seu trabal(o teve %rande repercusso$
4e%undo o autor&
Poder significa toda probabilidade de impor a pr'pria vontade numa rela!
o social, mesmo contra resistncias, se(a ual for o fundamento desta
probabilidade.
Dominao a probabilidade de encontrar obedincia a uma ordem de
determinado contedo, entre determinadas pessoas indicveis.
Disciplina a probabilidade de encontrar obedincia pronta, automtica
e esuemtica a uma ordem, entre uma pluralidade indicvel de pessoas,
em virtude de atividades treinadas.
Poder observar nesses tr1s conceitos uma %radao no #ue se re"ere ao n)vel
de obedi1ncia$ En#uanto o /poder3 envolve impor a pr'pria vontade mesmo
contra resist1ncias, a /disciplina3 , constitui uma obedi1ncia automtica$ A
dominao est no meio, como a /probabilidade de encontrar obedi1ncia3$
\eber "ala em /encontrar obedi1ncia3, ou se,a, preciso #ue a pessoa aceite a
ordem do outro, #ue ela adote determinada conduta sem resist1ncia$ A domi-
nao precisa da obedi1ncia, #ue a pessoa #ue recebe a ordem aceite a outra
como al%um com o direito de l(e dar ordens, ou se,a, #ue ten(a le%itimidade$
O conceito de le%itimidade muito importante dentro do conceito de domina-
o$ 4' ( dominao se ( le%itimidade$
\eber "ala #ue /( tr1s tipos p"#o de domi-
nao le%)tima3$ Uuando ele "ala em /puros3,
ele se re"ere a /tipos-ideais3, #ue um recurso
metodol'%ico #ue o cientista utili5a toda ve5
#ue necessita compreender um "enJmeno "or-
mado por um con,unto (ist'rico ou uma se-
#u1ncia de acontecimentos$ Estes tipos ideais
no podem ser encontrados na realidade, eles
no existem em seu /estado puro3, eles se
situam apenas no plano da abstrao te'rica$
O tipo ideal uma abstrao, atravs da #ual
as caracter)sticas extremas de um determinado
"enJmeno so de"inidas, de "orma a "a5er com
#ue ele aparea em sua "orma /pura3$ Gdeal
no #uer di5er #ue bom, mas sim #ue est
no mundo das ideias$ Como o tipo puro uma
abstrao, um extremo, nen(uma or%ani5ao
corresponde ao modelo puro de burocracia$
\eber descreve os tipos puros de dominao com base na ori%em de sua le%i-
timidade, ou se,a, com base no por#u1 das pessoas aceitarem as ordens$ 4o
tr1s tipos& dominao tradicional, carismtica e racional-le%al$
0a Do$*n(=>o T#(d*!*on(' o critrio para a aceitao da dominao a tra-
dio, ou se,a, os valores e crenas #ue se perpetuam ao lon%o de %era>es$
Existe le%itimidade por#ue as coisas sempre "oram assim$ O ;ei %overna o
Estado por#ue seu pai era rei, assim como seu avJ, seu bisavJ, etc$
T*po p"#o d) Do$*n(=>o
R(!*on('-')?('& baseada na
crena na le%itimidade das or-
dens estatu)das e do direito de
mando da#ueles #ue, em virtude
dessas ordens, esto nomeados
para exercer a dominao]
T#(d*!*on('& baseada na
crena cotidiana da santidade
das tradi>es vi%entes desde
sempre e na le%itimidade da#ue-
les #ue, em virtude dessas tradi-
>es, representam a autoridade]
C(#*$4t*!o& baseada na
venerao extraordinria da
santidade, do poder (eroico ou
do carter exemplar de uma
pessoa e das ordens por esta
reveladas ou criadas$
Y um tipo de dominao extremamente conservador$ A#uele #ue exerce a do-
minao tradicional no simplesmente um superior (ierr#uico, mas um /se-
n(or3, e seus subordinados, #ue constituem seu #uadro administrativo, no
so /"uncionrios3, mas servidores$ 0o se obedece a estatutos, mas X pessoa
indicada pela tradio ou pelo sen(or tradicionalmente determinado$ As ordens
so le%)timas de dois modos&
Em parte em virtude da tradio #ue determina ine#uivocamente o con-
tedo das ordens, e da crena no sentido e alcance destas, cu,o abalo
por trans%resso dos limites tradicionais poderia pJr em peri%o a posi-
o tradicional do pr'prio sen(or$
Em parte em virtude do arb)trio do sen(or, ao #ual a tradio deixa es-
pao correspondente$
Assim, o sen(or tem uma ampla liberdade para tomar decis>es, de "orma arbi-
trria$ Porm, essa liberdade limitada pela pr'pria tradio, , #ue ele no
pode in"rin%ir a#uilo #ue l(e d le%itimidade$
0a Do$*n(=>o C(#*$4t*!(, a le%itimidade tem ori%em no /carisma3 do l)der$
As pessoas aceitam suas ordens e so leais ao sen(or por#ue ele possui uma
#ualidade extraordinria$ \eber de"ine carisma como&
)ma ualidade pessoal considerada e#tracotidiana e em virtude da ual se
atribuem a uma pessoa poderes ou ualidades sobrenaturais, sobre!
&umanos ou, pelo menos, e#tracotidianos espec"ficos ou ento se a toma
como enviada por *eus, como e#emplar e, portanto, como l"der.
!ma palavra importante nessa de"inio /)@t#(!ot*d*(no3$ O carisma al%o
#ue no existe no dia-a-dia, na rotina, ele sur%e com uma situao extraordi-
nria$ A dominao carismtica um poder sem base racional$ Y instvel, arbi-
trrio e "acilmente ad#uire caracter)sticas revolucionrias$ 4ua instabilidade
deriva da "luide5 de suas bases$ O l)der carismtico mantm seu poder en-
#uanto seus se%uidores recon(ecem nele "oras extraordinrias e, naturalmen-
te, este recon(ecimento pode desaparecer a #ual#uer momento$
Assim, com o passar do tempo, essa dominao perde sua caracter)stica e"1-
mera, assumindo o carter de uma relao permanente, a dominao carism-
tica tem de modi"icar substancialmente, se trans"ormando numa dominao
tradicional ou racional$
Fidel Castro um exemplo disso$ Ele "oi um l)der revolucionrio, #ue com o
carisma conse%uiu uma srie de se%uidores na busca pela tomada do poder$
Porm, pela sua lon%a perman1ncia do poder, teve sua dominao carismtica
trans"ormada em tradicional$
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A do$*n(=>o #(!*on('-')?(' tem sua le%itimidade na lei, o estatuto criado
com base na ra5o$ Obedece-se Xs re%ras e no X pessoa$ 4e%undo \eber,
/obedece-se X ordem impessoal, ob,etiva e le%almente estatu)da e aos supe-
riores por ela determinados, em virtude da le%alidade "ormal de suas disposi-
>es e dentro do Embito de vi%1ncia destas3$ A burocracia moderna, para
\eber, a "orma de or%ani5ao do Estado pr'pria dos re%imes em #ue pre-
domina a dominao racional-le%al$
C C$ $8 8$ $ P Pa at tr ri im mo on ni ia al li is sm mo o
O patrimonialismo uma "orma de dominao tradicional$ 0a realidade, ain-
da mais espec)"ico, um tipo de dominao patriarcal, #ue um tipo de domi-
nao tradicional$ 0a dominao patriarcal, todo um %rupo de pessoas est
su,eito Xs ordens do sen(or, dentro de uma comunidade domstica$ 0o se
incluem a#ui apenas os "il(os de san%ue do sen(or, mas toda a comunidade,
#ue de al%uma "orma vive a seu redor e depende dele$
0o momento em #ue ( uma evoluo dessas comunidades, aumentando a
complexidade das tare"as #ue so desempen(adas, e tem in)cio a descentrali-
5ao do poder patriarcal, em #ue al%uns %rupos passam a ter maior respon-
sabilidade e liberdade, sur%e a dominao patrimonial$ Para \eber&
A este caso especial da estrutura de dominao patriarcal+ o poder domsti!
co descentrali$ado mediante a cesso de terras e eventualmente de utens"!
lios a fil&os ou outros dependentes da comunidade domstica, ueremos
c&amar de dominao patrimonial.
Portanto, o patrimonialismo tem ori%em na comunidade domstica$ Uuando o
territ'rio %overnado pelo patriarca comea a aumentar, ele precisa desi%nar
pessoas para represent-lo em determinadas localidades$ A#ui #ue sur%e o
patrimonialismo, nessa descentrali5ao$
A administrao patrimonial tem como ob,etivo principal satis"a5er as necessi-
dades pessoais do sen(or$ 0o existe uma di"erenciao entre o patrimJnio
pblico e o privado, sendo esta a maior caracter)stica do patrimonialismo& a
con"uso entre as es"eras pblica e privada$
6esta "orma, o pr)ncipe administra os bens pblicos como se "ossem seus$ 0a
realidade, na#uela poca pr-moderna, e inclusive ainda nos Estados Absolu-
tistas, no (avia patrimJnio pblico$ 7avia o patrimJnio real$ Gsso pode ser
observado na atuao do #uadro administrativo& o "uncionrio patrimonial
mantin(a uma relao puramente pessoal de submisso ao sen(or, sua "ideli-
dade no com o interesse pblico, mas sim com o sen(or$ Uuando em conta-
to com a populao, o #uadro administrativo pode a%ir arbitrariamente, da
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mesma "orma #ue o sen(or$ O patrimonialismo consiste em administrar e pro-
"erir sentenas caso por caso$
\eber cita al%umas caracter)sticas #ue 0OO estavam presentes no #uadro
administrativo da dominao tradicional, em seu tipo puro&
C(#(!t)#At*!( AUSENTES no p(t#*$on*('*$o
A compet1ncia "ixa se%undo re%ras ob,etivas]
A (ierar#uia racional "ixa]
A nomeao re%ulada por contrato livre e ascenso re%ulado]
A "ormao pro"issional Acomo normaB]
Amuitas ve5esB o salrio "ixo e Aainda mais "re#uentementeB o
salrio pa%o em din(eiro$
0o (avia um salrio "ixo$ Os "uncionrios patrimoniais, no in)cio, se alimenta-
vam na mesa do sen(or e eram e#uipados a partir de seu %uarda-roupa$ Com
o a"astamento da comunidade domstica, ocorria a criao das c(amadas
/p#)%)nd(3, cu,a de"inio do dicionrio /ocupao rendosa de pouco tra-
bal(o3$ Pode-se di5er #ue constituem um privil%io dos servidores #ue, ao re-
presentar o soberano em determinada comunidade, recebem o direito de se
apropriar de parte dos bens pblicos como uma renda pr'pria, como, por
exemplo, "icar com parte dos tributos e ped%ios cobrados$
Entre as "ormas de sustento do "uncionrio patrimonial, \eber insere& a ali-
mentao na mesa do sen(or] os emolumentos, #ue eram rendimentos prove-
nientes das reservas de bem e din(eiro do sen(or] terras "uncionais]
oportunidades apropriadas de rendas taxas ou impostos] e "eudos$
Outro termo usado para descrever a atuao do #uadro administrativo patri-
monial /*n)!"#(3, #ue vem do latim e si%ni"ica /sem cuidado/$ Esse termo
se re"ere X#uelas "un>es, empre%os ou car%os #ue asse%uram uma remunera-
o ao seu ocupante sem #ue se,a exi%ido trabal(o ou responsabilidade real$ Y
uma "orma de rendimento sem a necessidade de empreender es"oros$ Em
muitos casos os car%os eram distribu)dos como presentes, moeda de troca, em
#ue seu ocupante teria uma "onte de renda sem ter #ue desempen(ar as "un-
>es$
Com o sur%imento do Estado, das constitui>es, e a "ormao de uma #uadro
administrativo pro"issional, o termo patrimonialismo passou a ser usado para
descrever a corrupo, o uso da m#uina pblica para bene")cio pr'prio$ 4e-
%undo Puis Carlos Fresser Pereira&
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# &&
A caracter"stica ue definia o governo nas sociedades pr!capitalistas e pr!
democrticas era a privati$ao do Estado, ou a interpermeabilidade dos
patrim,nios pblico e privado. -Patrimonialismo. significa a incapacidade ou
a relut/ncia de o pr"ncipe distinguir entre o patrim,nio pblico e seus bens
privados. A administrao do Estado pr!capitalista era uma administrao
patrimonialista.
!ma coisa #ue voc1s vo ver muito ao lon%o do curso #ue as
bancas de concursos copiam suas #uest>es de textos, e #ue
al%uns desses textos so usados recorrentemente$ L"* C(#'o
B#))# P)#)*#( um dos autores mais usados$ Ele "oi :inis-
tro da Administrao e ;e"orma do Estado, o anti%o :A;E, e
possui vrios e vrios textos de Administrao Pblica$ .amos
ver uma #uesto #ue "oi copiada desse trec(o acima&
B. (ESAF/897/200=) 2o modelo #atrimonialista de administrao #!"lica e3iste
&ma inter#ermea"ilidade dos #atrimCnios #!"lico e #ri-ado
A #uesto certa$ A interpermeabilidade si%ni"ica ,ustamente #ue as duas
es"eras se comunicam, #ue no ( uma separao r)%ida entre o patrimJnio
pblico e o privado$
Como caracter)sticas do modelo, podemos citar& a "alta de uma es"era pblica
contraposta X privada, a racionalidade sub,etiva e casu)stica do sistema ,ur)di-
co, a irracionalidade do sistema "iscal, a no-pro"issionali5ao e a tend1ncia
intr)nseca X corrupo do #uadro administrativo$ 0o patrimonialismo, o apare-
l(o do Estado "unciona como uma extenso do poder do soberano, o #ual utili-
5a os bens pblicos da "orma #ue ac(ar conveniente, particularmente em seu
pr'prio bene")cio$
O patrimonialismo vai ser predominante at os Estados Absolutistas, %an(ando
"ora o modelo burocrtico com o in)cio das democracias liberais$ Contudo, por
mais #ue prevalea a racionalidade do modelo burocrtico, o patrimonialismo
ainda se mantm "orte dentro da administrao pblica$ At (o,e existem pr-
ticas de apropriao dos bens pblicos por interesses privados$ Gsso bastante
cobrado nos concursos$ 4e%undo o Plano 6iretor&
0o patrimonialismo, o aparel&o do Estado funciona como uma e#tenso do
poder do soberano, e os seus au#iliares, servidores, possuem status de no!
bre$a real. 1s cargos so considerados prebendas. A res publica no dife!
renciada das res principis. Em conse u%ncia, a corrupo e o nepotismo
so inerentes a esse tipo de administrao. 0o momento em ue o capita!
lismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# &,
passam a se distinguir do Estado. 0este novo momento &ist'rico, a admi!
nistrao patrimonialista torna!se uma e#cresc%ncia inaceitvel.
Portanto, #uando o capitalismo se desenvolve necessria uma administrao
mais racional, #ue no tome decis>es /caso a caso3$ As re%ras precisam ser
estveis, para redu5ir os riscos dos investimentos de lon%o pra5o$ E a demo-
cracia tambm contrria ao patrimonialismo, pois pressup>e #ue o Estado
a or%ani5ao coletiva da sociedade, e no a extenso do patrimJnio de um
monarca$ 6essa "orma, as decis>es precisam se%uir o interesse pblico, e no
o interesse pessoal$ Por isso #ue o desenvolvimento do capitalismo e da buro-
cracia exi%e uma administrao burocrtica$
C C$ $* *$ $ : :o od de el lo o F Fu ur ro oc cr r t ti ic co o
.amos ver uma #uesto&
1. (CESE//CE,E/200:) A "&rocracia #atrimonialista era o modelo cl+ssico de admi,
nistrao #resente nas monar*&ias e&ro#eias do s5c&lo @>@.
A #uesto certa$ :uitos se con"undem nessa #uesto por#ue ela "ala em
/burocracia patrimonialista3, da) marcam errada, pois o modelo caracter)stico
das monar#uias europeias do 4culo VGV era o patrimonialismo, e no a buro-
cracia$ Essa con"uso sur%e por#ue o termo burocracia possui di"erentes si%ni-
"icados$ Podemos citar pelo menos #uatro&
Forma de %overno]
Con,unto de "uncionrios pblicos]
;acionalidade]
Gne"ici1ncia$
O primeiro re%istro do uso do termo /burocracia3 atribu)do a 4ei%neur de
@ournaK ACDC8-CDL=B, na Frana, pela ,uno da palavra "rancesa /bureau3,
#ue se re"ere a escrit'rio, com a palavra %re%a /2rtos3, #ue si%ni"ica poder$ O
su"ixo /cracia3 usado para desi%nar as "ormas de %overno$ Arist'teles apre-
sentou uma classi"icao com democracia A%overno pelo povoB, aristocracia
A%overno dos mel(oresB e monar#uia A%overno de um s'B$ Podemos nos lem-
brar de outras palavras terminadas em /cracia3& %erontocracia A%overno dos
mais vel(osB, teocracia A%overno por 6eusB, etc$
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# &/
E a burocracia2 4e ela possui o su"ixo /cracia3, ento tambm uma "orma de
%overno2 Gsso mesmo$ O termo /burocracia3 se re"ere ao %overno do escrit'-
rio, %overno dos "uncionrios pblicos$ @ournaK o usou como uma #uarta "or-
ma de %overno, na classi"icao de Arist'teles, de "orma pe,orativa, criticando
o "ato de estar ocorrendo na Frana um crescimento do #uadro administrativo
e da normati5ao, "a5endo com #ue os "uncionrios pblicos tomassem as
decis>es #ue deveriam ser da sociedade$ Ao invs de um %overno do povo,
sur%ia um %overno de escrit'rio$ A burocracia representava uma ameaa X
pr'pria democracia$
Outra acepo do termo burocracia como o con,unto de a%entes pblicos, o
aparel(o do Estado, #ue a%e de "orma racional$ Assim, #uando "alamos em
burocracia, estamos nos re"erindo aos "uncionrios pblicos, aos 'r%os %over-
namentais, a estrutura do Estado$
A terceira viso da burocracia como racionalidade$ \eber associou a buro-
cracia com a dominao racional-le%al, ou se,a, a burocracia seria a busca dos
meios mais e"icientes para se alcanar determinado ob,etivo$ .amos ver a
de"inio de Fresser Pereira e Fernando Prestes :otta&
3e adotarmos uma definio curta e perfeitamente enuadrada dentro dos
moldes da filosofia aristotlica, diremos ue uma organi$ao ou burocracia
um sistema social racional, ou um sistema social em ue a diviso do tra!
bal&o racionalmente reali$ada tendo em vista os fins visados.
Essa de"inio , "oi bastante cobrada em concursos$ :uitos alunos se con"un-
dem com ela por causa do "inal /"ins visados3, , #ue associam com o "ato de a
burocracia se preocupar apenas em controlar os procedimentos, os /meios3, e
no ol(ar para resultados$ Porm, preciso separar a teoria da prtica$ 0a
teoria, a burocracia racional por#ue adota os procedimentos mais e"icientes
para se c(e%ar a determinado resultado$ 0a prtica, ela extremamente r)%ida
com os procedimentos, es#uecendo-se do resultado$
6etal(ando mel(or esta de"inio, os autores di5em #ue o critrio #ue di"eren-
cia o ato racional do irracional sua coer1ncia em relao aos "ins visados$ !m
ato ser racional na medida em #ue representar o meio mais adaptado para se
atin%ir determinado ob,etivo, na medida em #ue sua coer1ncia em relao a
seus ob,etivos se tradu5ir na exi%1ncia de um m)nimo de es"oros para se c(e-
%ar a esses ob,etivos$ Gsso si%ni"ica #ue a burocracia evoluiu como uma "orma
de se buscar maior e"ici1ncia nas or%ani5a>es$ Gsso mesmo! Apesar de consi-
derarmos o termo /burocrtico3 #uase como um antJnimo de e"ici1ncia, no seu
cerne ele nasceu como a racionali5ao das atividades com o ob,etivo de au-
mentar a e"ici1ncia$ 4e%undo \eber&
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# &0
A administrao puramente burocrtica a forma mais racional de e#erc"cio
de dominao, porue nela se alcana tecnicamente o m#imo de rendi!
mento em virtude de preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiabilida!
de 4 isto , calculabilidade tanto para o sen&or uanto para os demais
interessados 4, intensidade e e#tensibilidade dos servios e aplicabilidade
formalmente universal a todas as espcies de tarefa$.
Uuando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, neces-
sidade de muitas tramita>es, ape%o exa%erado a re%ulamentos, ine"ici1ncia,
estamos pensando nos de"eitos do sistema, ou ao #ue damos o nome de /d*-
;"n=B)3 da burocracia$ Por isso muito importante voc1s di"erenciarem a
teoria da prtica$ 0a teoria, a burocracia e"iciente, se preocupa com os "ins
da ao %overnamental$ 0a prtica, ine"iciente e se preocupa apenas com o
controle dos processos, es#uecendo dos resultados$ A ri%ide5 da prtica resul-
tou no #uarto uso do termo, #ue o da burocracia como sinJnimo de ine"ici1n-
cia$ O excesso de re%ras, de normas, a necessidade de executar
procedimentos #ue na maioria das ve5es parecem desnecessrios "e5 com #ue
as pessoas vissem essa ri%ide5 como lentido e desperd)cio$
0a de"inio dos autores temos tambm a /diviso do trabal(o3$ Uual#uer
sistema social elementarmente or%ani5ado tem por base a diviso do trabal(o,
a especiali5ao das "un>es$ A estrutura or%ani5acional pode apresentar uma
especiali5ao vertical W a (ierar#uia W e uma especiali5ao (ori5ontal, a divi-
so do trabal(o, ou departamentali5ao$ Em uma burocracia, esta diviso
dever ser "eita racionalmente, ou se,a, sistemtica e coerentemente$
Fresser e :otta apresentam ainda outra de"inio de burocracia&
5 o sistema social em ue a diviso do trabal&o sistemtica e coerente!
mente reali$ada, tendo em vista os fins visados6 o sistema social em ue
& procura deliberada de economi$ar os meios para se atingir os ob(etivos.
Ato racional a#uele coerente em relao aos "ins visados] ato e"iciente ou
produtivo a#uele #ue no s' coerente em relao aos "ins visados, como
tambm exi%e o m)nimo de es"oros, de custos, para o mximo de resultados$
A expresso /burocracia patrimonial3 se re"ere ao per)odo de transio do mo-
delo patrimonial para o burocrtico, em #ue estavam presentes caracter)sticas
dos dois modelos$ 7avia certa racionalidade, pois era adotada uma (ierar#uia,
re%ras #ue de"iniam os procedimentos, mas "altava ainda a impessoalidade,
ainda estava presente a utili5ao do patrimJnio pblico para interesses priva-
dos$
Para \eber, o desenvolvimento de "ormas de associao /modernas3 em todas
as reas AEstado, G%re,a, exrcito, partido, empresa econJmica, associao de
interessados, unio, "undao, e o #ue mais se,aB pura e simplesmente o
mesmo #ue o desenvolvimento e crescimento cont)nuos da administrao bu-
rocrtica& o desenvolvimento desta constitui, por exemplo, a clula %erminati-
va do moderno Estado ocidental$ Para \eber&
A administrao racional por toda parte a mais racional do ponto de vista
tcnico!formal, ela pura e simplesmente inevitvel para as necessidades
da administrao de massas 7de pessoas ou ob(etos8.
Peter Evans ^ ;auc(, num estudo com mais de 9+ pa)ses, c(e%aram X conclu-
so #ue a substituio do modelo patrimonialista pelo burocrtico "oi uma con-
dio no su"iciente, porm necessria, para o desenvolvimento dos pa)ses no
sculo VV$ Y poss)vel di5er #ue sem uma administrao pblica baseada no
mrito, nen(um Estado pode reali5ar com sucesso suas atividades$
O %rande instrumento de superioridade da administrao burocrtica o co-
n(ecimento pro"issional$ A administrao burocrtica si%ni"ica& dominao em
"uno do con(ecimento] este seu carter "undamental especi"icamente raci-
onal$ Alm da posio de "ormidvel poder devida ao con(ecimento pro"issio-
nal, a burocracia tem a tend1ncia de "ortalec1-la ainda mais pelo saber prtico
de servio& o con(ecimento de "atos ad#uirido via execuo das tare"as ou
obtido via documentao$
Uuando pensamos na burocracia como or%ani5ao racional, veremos #ue isso
no caracter)stica apenas do modelo burocrtico de %esto, todas as or%ani-
5a>es #ue se en#uadrem na racionalidade poderiam ser consideradas buro-
crticas$ 4e%undo Fresser Pereira e Prestes :otta&
Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de sistema
social r"gido, centrali$ado, ue se amolda uase perfeitamente ao tipo ideal
de burocracia descrito por 9a# :eber. Para esses autores bastaria ue o
sistema social se afastasse um pouco desse modelo, ue se descentrali$as!
se, ue se fle#ibili$asse para dei#ar de ser uma organi$ao burocrtica.
;odo sistema social administrado segundo critrios racionais e &ierruicos
uma organi$ao burocrtica. <aver organi$a=es burocrticas mais fle!
#"veis ou mais r"gidas, mais formali$adas ou menos, mais ou menos autori!
trias.
Portanto, a burocracia, en#uanto racionalidade, estaria presente no s' no
modelo de administrao burocrtica, mas tambm no patrimonialismo, como
vimos na expresso /burocracia patrimonialista3, ou tambm na administrao
%erencial$ :esmo com uma maior "lexibili5ao, ainda assim seriam or%ani5a-
>es burocrticas$
Essas con"us>es com o conceito de burocracia ocorrem por#ue :ax \eber
estudou elas sob um en"o#ue de %esto, mas tambm W e principalmente W
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# &.
sob o en"o#ue pol)tico, de dominao$ 0a#uele, ele apontou al%umas caracte-
r)sticas da or%ani5ao burocrtica, como a (ierar#uia, a impessoalidade, a
carreira, a centrali5ao, etc$] neste, ele buscou analisar como burocracia re-
presentava uma "orma de dominao, de poder$
4e%undo \eber, com a maior complexidade e a burocrati5ao da sociedade
moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos pol)ticos$ O sur%imento do
estado burocrtico implicaria a renncia de responsabilidade pela liderana
pol)tica e na usurpao das "un>es pol)ticas por parte dos administradores$ O
termo /usurpao3 pode parecer "orte, mas correto e , "oi cobrado&
9. (CESE/8C//200:) Con'orme a de'inio seminal De"eriana% a "&rocracia 5% so,
"ret&do% &ma 'orma de dominao na *&al os "&rocratas tendem a &s&r#ar o #oder
#ol$tico.
A #uesto certa$ 4eminal, se%undo o 7ouaiss, si%ni"ica /#ue estimula novas
cria>es, #ue tra5 novas ideias, %erador de novas obras] inspirador3$ ;ealmen-
te, a obra de \eber "oi pioneira e um marco no pensamento das or%ani5a>es$
\eber tin(a um duplo sentimento em relao X burocracia& considerava im-
prescind)vel para a racionali5ao das atividades estatais, al%o #ue a classe
pol)tica no conse%uiria "a5er so5in(a, mas temia #ue a burocracia tivesse po-
der demasiado e, por isso, sempre propJs um controle pol)tico sobre ela$
A Furocracia compat)vel com o sistema da autoridade le%al somente #uando
a "ormulao das leis e a superviso de sua aplicao "icam sendo mais prerro-
%ativas dos pol)ticos& se o aparel(o burocrtico conse%ue usurpar o processo
pol)tico e le%islativo, ser preciso "alar de um processo de burocrati5ao #ue
ultrapassou os limites do sistema de dom)nio le%al e l(e trans"ormou a estrutu-
ra$ O maior dilema da democracia seria& como impedir #ue a burocracia ven(a
a usurpar o poder e como asse%urar #ue permanea sendo apenas um elo
entre dominadores e dominados2
\eber "oi um dos primeiros a apontar a problemtica da desinte%rao entre
pol)tica e administrao$ Ele temia #ue o poder pol)tico "osse usurpado pela
capacidade de reali5ao, impondo um /absolutismo burocrtico3 no #ual os
/problemas pol)ticos tendem a ser trans"ormados em problemas administrati-
vos3$
:as, como eu "alei, essas #uest>es so minoria$ 0ormalmente burocracia se
re"ere apenas ao aspecto administrativo$ As #uest>es normalmente associam
burocracia com ri%ide5, ine"ici1ncia, impessoalidade, etc$
At a) tudo bem, a burocracia tambm entendida sob esse aspecto, como
modelo administrativo$ O %rande problema, em min(a opinio, #ue al%umas
ve5es as bancas vo alm do termo burocracia e associam esse aspecto admi-
nistrativo de ri%ide5 e ine"ici1ncia com o modelo racional-le%al$
A dominao racional-le%al a#uela em #ue a le%itimidade tem ori%em numa
lei #ue "oi racionalmente criada$ O modelo burocrtico de administrao no
a nica "orma de dominao racional-le%al$ 4e ol(armos para o modelo %eren-
cial, veremos #ue ele tambm se inclui como uma "orma de dominao racio-
nal-le%al, pois a ra5o e a lei ainda so a base da le%itimidade atualmente$
.amos ver al%umas #uest>es&
10. (CESE/C9RRE>9S/2011) 9 modelo racional,le(al de administrao #!"lica con'e,
re e'ici.ncia% *&alidade e "ai3o c&sto aos ser-ios #restados #elo Estado aos cidados.
11. (ESAF/E77,897/2009) Acerca do modelo de administrao #!"lica (erencial%
5 correto a'irmar *&e 5 orientada% #redominantemente% #elo #oder racional,le(al.
12. (FCC//R/,9/2010) So"re as caracter$sticas da administrao #!"lica (erencial% tem
como #rinc$#ios orientadores do se& desen-ol-imento o #oder racional,le(al.
7a"aritosA E% E% E.
As #uest>es so erradas$ 4e o modelo %erencial no orientado pela domina-
o racional-le%al, por #ual seria ento& pela tradicional ou pela carismtica2
Percebam como eles t1m uma viso deturpada em al%umas #uest>es, por isso
tomem muito cuidado e prestem ateno para tentar perceber #ual o sentido
de burocracia #ue eles esto usando$
Al%uns autores associam a or%ani5ao p's-burocrtica X dominao carism-
tica, mas isso no si%ni"ica #ue todo o modelo %erencial vai se basear no ca-
risma$ 4e%undo .asconcelos&
0o in"cio deste artigo mostramos como a autoridade racional!legal fornece o
fundamento de legitimidade da burocracia. 0o caso de um modelo p's!
burocrtico, ual o fundamento de legitimidade> A resposta mais plaus"vel a
esta uesto ue o modelo p's!burocrtico se baseia na recuperao da
autoridade carismtica e na sua insero limitada dentro de conte#tos
burocrticos, visando dinami$!los. Esta &ip'tese e#plicaria por ue organi!
$a=es puramente p's!burocrticas no e#istem 7por no ser poss"vel cons!
truir duravelmente organi$a=es de grande porte baseadas e#clusivamente
em padr=es de autoridade carismtica8.
O autor a"irma #ue a base dentro das or%ani5a>es p's-burocrticas a lide-
rana carismtica por#ue so or%ani5a>es em #ue a liderana no resultan-
te de normas e estatutos, mas sim com base na capacidade de motivar os
"uncionrios, de passar um sentido de viso de "uturo, "a5endo com #ue todos
bus#uem o desenvolvimento pr'prio e da or%ani5ao$ :as ele deixa claro #ue
isso uma /insero limitada3, ou se,a, aplicada de "orma espec)"ica dentro
das or%ani5a>es, em %rupos "lex)veis$ 0o se pode aplicar a dominao caris-
mtica na sociedade como um todo, pois a le%itimidade ainda provm das leis$
.amos ver mais uma #uesto com uma viso interessante sobre a burocracia&
16. (FCC//RF,:/200:) 9 termo "&rocracia% *&e tem sido &tili)ado #ara desi(nar &ma
administrao e'iciente% #ode tam"5m ser entendido comoA
(A) &m conE&nto de ordens% doc&mentos e Fierar*&ia.
(B) #oder% contra #oder e controle.
(C) di-iso de sa"eres e #r+ticas e or(ani)ao doc&mental.
(;) alienao% l&ta e or(ani)ao racional.
(E) #oder% controle e alienao.
:uitos marcam como resposta a letra /A3, o "ormalismo da burocracia se ex-
pressa por meio de ordens, documentos e (ierar#uia$ Ela no est errada, mas
no a resposta da #uesto$ Gsso por#ue as bancas copiam as #uest>es de
determinados autores e #uerem #ue voc1s mar#uem a#uilo #ue eles "alaram,
mesmo #ue outras alternativas no este,am erradas$ Essa #uesto "oi copiada
de Fernando Prestes de :otta, do livro /o #ue burocracia3$ 4e%undo o autor&
?ual o verdadeiro significado da palavra burocracia> A uem ela serve> 1
termo burocracia tem sido usado em vrios sentidos+ para designar uma
administrao racional e eficiente, para designar o seu contrrio, para de!
signar o governo de altos funcionrios ou ainda para designar organi$ao.
0este livro, as vrias facetas da burocracia+ poder, controle e alienao.
A resposta correta a letra /E3$
4e%undo o Autor, burocracia poder na medida em #ue trans"ere, ainda #ue
de maneira impessoal e racional, a autoridade concedida pela sociedade ao
Estado para #ue este %erencie e deten(a o poder de dirimir con"litos$ 0o caso
de uma or%ani5ao privada, trans"ere a autoridade para exarar decis>es a
uma estrutura de normas e re%ulamentos e burocratas$
A burocracia controle, dominao$ Y a tcnica or%ani5acional #ue visa X
dominao$ Furocracia pode ser entendida como a arte de dominar indiv)duos
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# &:
de maneira impessoal e i%ualitria, retirando a autoridade de um nico indiv)-
duo e dotando autoridade X estrutura, X um sistema normativo$
Furocracia alienao, numa interpretao marxista "ocada no en%essamento
de ideias e estruturas, pois #ue o sistema burocrtico administrativo ou social
impede o desenvolvimento criativo e inovador de uma sociedade$
C C$ $I I$ $ C Ca ar ra ac ct te er r) )s st ti ic ca as s d da as s O Or r% %a an ni i5 5a a > >e es s F Fu ur ro oc cr r t ti ic ca as s
Fresser e :otta a"irmam #ue&
3o tr%s as caracter"sticas bsicas ue tradu$em o seu carter racional+ so
sistemas sociais 7@8 formais, 7A8 impessoais, 7B8 dirigidos por administrado!
res profissionais, ue tendem a control!los cada ve$ mais completamente.
.amos ver mais detal(adamente cada uma dessas caracter)sticas&
a aB B F Fo or rm ma al li id da ad de e
O "ormalismo da burocracia se expressa no "ato de #ue a autoridade deriva de
um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, #ue de"inem com pre-
ciso as rela>es de mando e subordinao, distribuindo as atividades a serem
executadas de "orma sistemtica, tendo em vista os "ins visados$ 4ua adminis-
trao "ormalmente plane,ada, or%ani5ada, e sua execuo se reali5a por
meio de documentos escritos$
Em primeiro lu%ar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racio-
nais-le%ais, em ve5 de tradicionais$ Assim, as normas so vlidas no por#ue a
tradio as le%itime, mas por#ue, sendo racionais, so vlidas aos "ins visados$
Alm disso, essas normas so le%ais$ Elas con"erem X pessoa investida de au-
toridade o poder de coao sobre os subordinados e coloca X sua disposio
meios coercitivos capa5es de impor disciplina$
Apesar de a norma %arantir tais meios coercitivos, esta autoridade estrita-
mente limitada pela norma le%al$ Ela muito diversa da autoridade ampla e
mal de"inida do pai sobre o "il(o, do sen(or sobre o escravo ou o servo$ O ad-
ministrador burocrtico no tem nen(uma autoridade sobre a vida privada de
seu subordinado e, mesmo dentro da or%ani5ao, seu poder est de"inido
pelas suas "un>es e as "un>es do subordinado$
Em se%undo lu%ar, as normas so )!#*t( e exaustivas$ 0o seria poss)vel
de"inir todas as rela>es de autoridade dentro de um sistema, de "orma racio-
nal e precisa, sem escrev1-las$ A norma tradicional no precisa ser escrita
por#ue ela pouco muda, aceita e obedecida atravs de %era>es$ A norma
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# ,-
racional, porm, precisa a todo instante ser modi"icada, adaptando-se aos
"atores novos #ue sur%em no ambiente, , #ue visa X consecuo dos ob,etivos
colimados da "orma mais e"iciente e econJmica poss)vel$
A necessidade de escrever as normas burocrticas, de "ormali5-las, acentua-
se ainda mais devido ao carter )@("t*+o #ue elas tende a ter$ Elas procu-
ram cobrir todas as reas da or%ani5ao, prever todas as ocorr1ncias e en-
#uadr-las dentro de um comportamento de"inido$ 6esta "orma, tanto a alta
administrao mantm mais "irmemente o controle, redu5indo o Embito de
deciso dos administradores subordinados, como tambm "acilita o trabal(o
destes, #ue no precisam estar a cada momento medindo as conse#u1ncias
vanta,osas e desvanta,osas de um ato antes de a%ir$
Em terceiro lu%ar, a burocracia se caracteri5a pelo seu carter <*)#4#C"*!o, ou
se,a, por um sistema "irmemente or%ani5ado de mando e subordinao mtua
das autoridades, mediante superviso das in"eriores pelas superiores, sistema
esse #ue o"erece ao subordinado a possibilidade de apelar da deciso de uma
autoridade in"erior a uma autoridade superior$
\eber a"irma #ue, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a (ierar#uia
/monocrtica3, ou se,a, existe apenas um c(e"e para cada subordinado, de-
"ende-se o princ)pio da unidade de comando$
%D I$p)o('*d(d)
O carter impessoal das or%ani5a>es a se%unda "orma bsica pela #ual elas
expressam sua racionalidade$ A administrao burocrtica reali5ada sem
considerao a pessoas$ Furocracia si%ni"ica, etimolo%icamente, /%overno de
escrit'rio3$ Y, portanto, o sistema social em #ue, por uma abstrao, os escri-
t'rios ou os car%os %overnam$ O %overno das pessoas existe apenas na medi-
da em #ue elas ocupam os car%os$ Gsso salienta o carter estritamente
impessoal do poder de cada indiv)duo, #ue no deriva da personalidade do
indiv)duo, como acontece na dominao carismtica, nem de uma (erana
recebida, como no poder tradicional, mas da norma #ue cria o car%o e de"ine
suas atribui>es$
O carter impessoal da burocracia claramente de"inido por \eber #uando ele
di5 #ue obedece ao princ)pio da administrao sine ira ac studio, /sem 'dio
ou paixo3$ 4e%undo \eber&
A burocracia mais plenamente desenvolvida uando mais se desumani$a,
uanto mais completamente alcana as caracter"sticas espec"ficas ue so
consideradas como virtudes+ a eliminao do amor, do 'dio e de todos os
elementos pessoais, emocionais e irracionais, ue escapam ao clculo.
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!m aspecto essencial atravs do #ual se expressa o carter impessoal das
burocracias re"ere-se X "orma de escol(a dos "uncionrios$ 0os sistemas sociais
no burocrticos, os administradores so escol(idos de acordo com critrios
eminentemente irracionais$ Fatores como lin(a%em, prest)%io social e rela>es
pessoais determinaro a escol(a$ ? nas or%ani5a>es burocrticas, os admi-
nistradores so pro"issionais, #ue "a5em uso do con(ecimento tcnico especia-
li5ado, obtido %eralmente atravs de treinamento especial$ A#ui estamos
entrando na terceira caracter)stica das or%ani5a>es burocrticas$
!D Ad$*n*t#(do#) P#o;**on(*
As or%ani5a>es so diri%idas por administradores pro"issionais$ Administrar,
para o "uncionrio burocrata, sua pro"isso$ Existem al%uns traos #ue dis-
tin%uem o administrador pro"issional$
Em primeiro lu%ar, ele , antes de tudo, um especialista$ Esta uma caracte-
r)stica "undamental$ As burocracias so sistemas sociais %eralmente de %ran-
des dimens>es, nos #uais o uso do con(ecimento especiali5ado essencial
para o "uncionamento e"iciente$ 4o necessrios (omens treinados para exer-
cer as diversas "un>es criadas a partir do processo de diviso do trabal(o$
4eus con(ecimentos, porm, no devem se limitar X sua especialidade$ Partici-
pando de um sistema pr'di%o em normas, diretri5es e rotinas, eles devem
con(ec1-las per"eitamente$ _s ve5es, no con(ecimento destas normas #ue
consiste sua especiali5ao, #uando se trata de administradores de baixo n)vel$
Em relao aos administradores de topo, sua especialidade simplesmente a
de administrar$ Eles no so especialistas em "inanas, produo, pessoal$ 4o
%eneralistas, #ue podem con(ecer um pouco mais um setor do #ue outro$
Em se%undo lu%ar, o administrador pro"issional tem em seu car%o sua nica ou
principal atividade$ Ele no administrador por acidente, subsidiariamente,
como o eram os nobres dentro da administrao palaciana$
Em terceiro lu%ar, o administrador burocrtico no possui os meios de adminis-
trao e produo$ Ele administra em nome de terceiros& em nome de cida-
dos, #uando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas,
#uando se trata de administrar uma sociedade anJnima$
Podemos ainda "alar de outros traos, como o "ato de o administrador pro"issi-
onal desenvolver o esp)rito de "idelidade ao car%o, e no Xs pessoas$ Ele passa
a se identi"icar com a or%ani5ao$ Outro trao a remunerao em "orma de
din(eiro, e no em "orma de (onrarias, t)tulos, %ratido, direito de participar
da mesa do sen(or$ Alm disso, ele nomeado por um superior (ierr#uico, e
no por elei>es, as #uais privile%iam caracter)sticas pessoais, emocionais, e
no racionais$ Por "im, seu mandato dado por tempo inde"inido, ele poder
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ser promovido, despedido, trans"erido$ Ele no tem a posse ou a propriedade
do car%o, como ocorria no patrimonialismo, #uando o car%o era considerado
uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, trocado, passado como
(erana$
.amos ver a%ora um trec(o do livro /Economia e 4ociedade3, de :ax \eber,
bastante cobrado&
1 tipo mais puro de dominao legal auele ue se e#erce por meio de
um uadro administrativo burocrtico. 3omente o dirigente da associao
possui sua posio de sen&or, em virtude ou de apropriao ou de eleio
ou de designao da sucesso. 9as suas compet%ncias sen&oriais so tam!
bm compet%ncias legais. 1 con(unto do uadro administrativo se comp=e,
no tipo mais puro, de funcionrios individuais 7monocracia, em oposio C
DcolegialidadeE8, os uais+
so pessoalmente livres] obedecem somente Xs obri%a>es ob,etivas de
seu car%o]
so nomeados Ae no eleitosB numa (ierar#uia ri%orosa dos car%os]
t1m compet1ncias "uncionais "ixas]
em virtude de um contrato, portanto, Aem princ)pioB sobre a base de
livre seleo se%undo
a #uali"icao pro"issional W no caso mais racional& #uali"icao veri"icada
mediante prova e certi"icada por diploma]
so remunerados com salrios "ixos em din(eiro, na maioria dos casos
com direito a aposentadoria] em certas circunstEncias Aespecialmente
em empresas privadasB, podem ser demitidos pelo patro, porm
sempre podem demitir-se por sua ve5] seu salrio est escalonado, em
primeiro lu%ar, se%undo a posio na (ierar#uia e, alm disso, se%undo a
responsabilidade do car%o e o princ)pio da correspond1ncia X posio
social]
exercem seu car%o como pro"isso nica ou principal]
t1m a perspectiva de uma carreira& /pro%resso3 por tempo de servio
ou e"ici1ncia, ou ambas as coisas, dependendo dos critrios dos
superiores]
trabal(am em separao absoluta dos meios administrativos e sem
apropriao do car%o]
esto submetidos a um sistema ri%oroso e (omo%1neo de disciplina e
controle do servio$
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4e%undo \eber, a nomeao por contrato, portanto, a livre seleo, um
elemento essencial da burocracia moderna$ Uuando trabal(am "uncionrios
no-livres Aescravos, ministeriaisB dentro de estruturas (ierr#uicas, com
compet1ncias ob,etivas, portanto, de modo burocrtico "ormal, "alamos em
/burocracia patrimonial3$
O salrio "ixo o /normal3 na dominao racional-le%al, ao contrrio do servi-
dor patrimonial$ Para a posio interna e externa dos "uncionrios, tudo isso
tem as se%uintes conse#u1ncias&
CB O car%o pro"isso$ Gsso se mani"esta na exi%1ncia de uma "ormao
"ixamente prescrita, #ue na maioria dos casos re#uer o empre%o da plena
"ora de trabal(o por um per)odo prolon%ado, e em exames espec)"icos
prescritos, de "orma %eral, como pressupostos da nomeao$ Alm disso,
mani"esta-se no carter de dever do car%o do "uncionrio, carter #ue
determina a estrutura interna das suas rela>es$ A ocupao de um car%o
no considerada e#uivalente X posse de uma "onte de rendas ou
emolumentos explorvel em troca do cumprimento de determinados
deveres, como era na Gdade :dia, nem uma troca normal, remunerada,
de determinados servios, como ocorre no livro contrato de trabal(o$ :as
sim, ao contrrio, a ocupao de um car%o, tambm na economia privada,
considerada e#uivalente X aceitao de um espec)"ico dever de fidelidade
ao car%o, em troca de uma exist1ncia asse%urada$
8B A posio pessoal do "uncionrio assume a se%uinte "orma&
a$ ambm o "uncionrio moderno, se,a o pblico, se,a o privado, aspira
sempre X estima social /estamental3, especi"icamente alta, por parte dos
dominados, e #uase sempre des"ruta dela$ Os "uncionrios encontram
uma posio social mais alta nos pa)ses de cultura anti%a, em #ue (
%rande necessidade de uma administrao especi"icamente instru)da,
(avendo, ao mesmo tempo, uma di"erenciao social "orte e estvel,
recrutando-se a maioria dos "uncionrios das camadas social e
economicamente privile%iadas$
b$ O tipo puro de "uncionrio burocrtico nomeado por uma instEncia
superior$ O "uncionrio eleito pelos dominados deixa de ser uma "i%ura
puramente burocrtica$
c$ Existe, em %eral, a vitaliciedade do cargo, #ue considerada a re%ra
e"etiva mesmo onde ( demiss>es ou recon"irma>es peri'dicas$ :as
esta vitaliciedade no constitui um /direito de posse3 do "uncionrio em
relao ao car%o$ As %arantias ,ur)dicas contra o a"astamento do car%o
ou trans"er1ncias para outro, arbitrariamente reali5ados, t1m unicamente
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o "im de o"erecer uma %arantia do cumprimento ri%orosamente ob,etivo,
isenta de considera>es pessoais, dos deveres espec)"icos do car%o$
d$ O "uncionrio costuma receber uma remunerao, em "orma de um
salrio #uase sempre "ixo, e assist1ncia para a vel(ice, em "orma de uma
penso$ O salrio no se calcula, em princ)pio, se%undo o rendimento,
mas se%undo considera>es /estamentais3, isto , de nature5a de
"un>es e, alm disso, eventualmente, se%undo o tempo de servio$ A
se%urana relativamente alta da subsist1ncia do "uncionrio e tambm a
recompensa #ue representa a estima social "a5em com #ue, em pa)ses
#ue deixaram de o"erecer oportunidades a#uisitivas coloniais, os car%os
pblicos se,am muito concorridos, o #ue permite salrios relativamente
baixos na maioria dos car%os$
e$ O "uncionrio, de acordo com a ordem (ierr#uica das autoridades,
percorre uma carreira, dos car%os in"eriores, menos importantes e
menos bem pa%os, at os superiores$ A mdia dos "uncionrios aspira a
uma "ixao relativamente mecEnica das condi>es de ascenso, se no
nos pr'prios car%os, pelo menos nos n)veis salariais, se%undo o tempo de
servio$ Eventualmente, num sistema muito desenvolvido de exames
espec)"icos, toma-se em considerao a nota deste exame
C C$ $L L$ $ 6 6i is s" "u un n > >e es s e e C Cr ri is se e d da a F Fu ur ro oc cr ra ac ci ia a
A administrao burocrtica trouxe uma srie de avanos em relao X admi-
nistrao patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o m-
rito, a pro"issionali5ao, o controle$ 0o entanto, sur%iram uma srie de
problemas, #ue a doutrina convencionou c(amar de dis"un>es da burocracia,
entre elas a ri%ide5 e a lentido$
O excesso de burocrati5ao, de "ormalismo e despersonali5ao, a principal
ori%em das dis"un>es da burocracia$ Esse excesso resulta na concepo popu-
lar de burocracia como um sistema ine"iciente, dominado pela /papelada3 e por
"uncionrios de mentalidade estreita, incapa5es de tomar decis>es e pensar
por conta pr'pria$
Os problemas da burocracia esto normalmente relacionados com o "ato dela
se valer principalmente da #(!*on('*d(d) *nt#"$)nt('$
!ma das discuss>es mais importantes ao lon%o da evoluo da administrao
pblica "oi a separao entre pol)tica e burocracia, ou entre pol)tica e adminis-
trao$ Os pol)ticos seriam responsveis pelas decis>es relativas aos "ins, aos
ob,etivos "inais #ue uma sociedade dese,a perse%uir$ ? os burocratas seriam
responsveis pelas decis>es sobre os meios, sobre como alcanar tais "ins$
6eve existir essa separao por#ue a de"inio dos "ins "eita principalmente
por meio da racionalidade substantiva Atica da convicoB, en#uanto a escol(a
dos meios se%ue a racionalidade instrumental Atica da responsabilidadeB$
A tica da responsabilidade tem como princ)pio a escol(a dos meios mais ade-
#uados para se alcanar determinado "im$ Assim, as escol(as #ue so "eitas
a#ui so sempre orientadas para a obteno de um resultado$ ? a tica da
convico tem como princ)pio o valor absoluto, no se preocupa com o resulta-
do da ao$ Para \eber&
Age de maneira puramente racional referente a valores uem, sem conside!
rar as conseu%ncias previs"veis, age a servio de sua convico sobre o ue
parecem ordenar!l&e o dever, a dignidade, a bele$a, as diretivas religiosas.
Assim, as escol(as so "eitas com base num valor supremo$ C(amada tambm
de /tica das ltimas "inalidades3, est alicerada em valores ine%ociveis,
coerentes com princ)pios #ue devem ser se%uidos ce%amente pelos atores$
0ormalmente, so valores reli%iosos ou pol)ticos$ A tica da convico a#uela
#ue adota determinados valores como absolutos, por isso #ue ela recebe o
nome de /tica do valor absoluto3$ Por exemplo, se no comer carne (umana
um valor absoluto, no poderemos "a51-lo em nen(um momento$ Assim, caso
um %rupo "i#ue perdido na selva e se,a necessrio comer a carne de um dos
inte%rantes #ue ten(a "alecido para #ue os outros sobrevivam, isto iria contra
a tica da convico$
\eber a"irma #ue os a%entes, alm de acreditarem "irmemente em seus valo-
res, esto convencidos de #ue suas "un>es, atividades e trabal(o devem sus-
tentar a validade e continuidade deles$ O "im da ao Ao valorB coincide com o
meio utili5ado para alcan-lo& /isto , em termos reli%iosos, o cristo "a5 o
bem e deixa os resultados ao sen(or3$ 6essa "orma, na ao orientada racional
re"erente a valores, o a%ente no se responsabili5a pelas conse#u1ncias de
suas a>es, , #ue ele estava apenas obedecendo a um valor absoluto$ 6e
acordo com \eber&
A tica absoluta simplesmente no pergunta uais as conseu%ncias. Esse
ponto decisivo.
Podemos di5er #ue na tica da convico os "ins no ,usti"icam os meios, ou
se,a, #uando "ormos adotar determinada ao, devemos considerar os atos de
acordo com os valores #ue aceitamos como corretos$
? na tica da responsabilidade, os "ins passam a ,usti"icar os meios$ Por isso
#ue ela c(amada por muitos de tica da conveni1ncia, os valores no seriam
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considerados em todos os momentos$ Consiste em uma tica pela #ual os
a%entes atuam de acordo com os dese,os e "ins alme,ados, independentemen-
te dos meios #ue devem utili5ar para alcan-los$ A mxima da tica da res-
ponsabilidade /dos males o menor3 ou /"a5er o mel(or poss)vel para o maior
nmero de pessoas3$
0o livro /A Escol(a de 4o"ia3, a persona%em est presa em um campo de con-
centrao com os dois "il(os e "orada a "a5er uma escol(a um pouco maca-
bra& escol(er um dos "il(os para ser mandado para a cEmara de %s$ 4e no
escol(esse nen(um, iriam todos$ Ela escol(e salvar o "il(o mais "orte, #ue teria
mais c(ances de sobreviver$ 4ua deciso "oi baseada numa tica da responsa-
bilidade, pois permitiu #ue um "il(o morresse para #ue o outro sobrevivesse$
Ele "oi contra um valor #ue na maioria das ve5es seria absoluto para n's pais&
no enviar o "il(o para a morte$
4o "amosos os casos em #ue estemun(as de ?eov no aceitam reali5ar
trans"uso de san%ue em seus "il(os, mesmo #ue isso resulte em sua morte$
Eles esto se%uindo os valores da reli%io, #ue so valores absolutos$ !ma ve5
#ue absoluto, no seria uma escol(a sua, ou se,a, eles no teriam responsa-
bilidade pelas conse#u1ncias$
Carlos .asconcelos di"erencia as duas ticas da se%uinte "orma&
Racionalidade Instrumental+ processo ue acima de tudo visa resultados, fins
espec"ficos. Em ltima anlise, esta racionalidade se resume em um clculo
de adeuao meios!fins, onde os fins so dados a priori e a din/mica do ra!
cioc"nio se dirige C instrumentali$ao dos recursos para atingir esses fins6
Racionalidade 3ubstantiva+ um processo diverso da adeuao meio!fim e
voltado, primordialmente, C elaborao de refer%ncias ue servem de base
para e#pectativas de valores, ao menos em tese, independentes das e#pec!
tativas de sucesso imediato, gerando a=es ue se orientam para as proprie!
dades intr"nsecas dos atos.
4e%undo o autor, a ra5o instrumental o pr'prio substrato das burocracias
or%ani5adas e, no dom)nio da teoria or%ani5acional$ O compromisso com a
racionalidade instrumental leva a um "also pra%matismo - a busca desen"reada
pelas solu>es dos problemas or%ani5acionais acaba por ocultar a ess1ncia dos
mesmos, isto , a sua ra5o de ser$
A racionalidade substantiva consiste em processos de associao #ue permi-
tem elaborar #uadros de re"er1ncias #ue acabam por resultar nos "ins, ob,eti-
vos e metas #ue sero operacionali5ados pela racionalidade instrumental$
Como a"irma .asconcelos, a racionalidade substantiva voltada para a /elabo-
rao de re"er1ncias #ue servem de base para expectativas de valores3, ou
se,a, a partir dela #ue so de"inidos os ob,etivos, as re"er1ncias #ue iro
%uiar a a>es da administrao pblica$ Essa racionalidade t)pica dos pol)ti-
cos, a #uem cabe de"inir os "ins, pois "oram escol(idos como representantes da
sociedade e possuem le%itimidade para isso$
? a burocracia parte da racionalidade instrumental, pois cabe a ela escol(er os
meios mais e"icientes para alcanar os ob,etivos$ En#uanto a escol(a dos "ins
deve ser pol)tica, ori%inada da disputa por parte dos %rupos de interesse da
sociedade, a escol(a dos meios deve ser tcnica, voltada para a e"ici1ncia$
A partir do momento #ue a burocracia usurpa o poder pol)tico e passa a tomar
decis>es relativas a "ins, ( uma distoro$ Ela estar utili5ando uma racionali-
dade instrumental para de"inir os #uadros de re"er1ncia, por isso #ue muito
colocam como uma dis"uno da burocracia o "ato dela ser /auto-re"erida3, ou
se,a, ela mesma estaria de"inindo os ob,etivos a serem perse%uidos$ 4e%undo
7umberto Falco :artins&
A implementao burocrtica do estado moderno, segundo um enfoue Fe!
beriano, deu!se no dom"nio preponderante da racionalidade funcional, ins!
trumentali$ando premissas de valor definidas fora de seu alcance, na arena
pol"tica. A burocracia Feberiana se caracteri$a essencialmente por ser uma
inst/ncia microsocial fundada e#clusivamente na racionalidade funcional,
ue lida com fatos, no valores, e meios, no fins. 1s pol"ticos estabelecem
valores na arena pol"tica enuanto ue os burocratas, em contrapartida, so
Dagentes neutrosE cu(a tarefa e#ecutar, com preciso tcnica e imparciali!
dade, as delibera=es ue emergem dauela bargan&a. Pol"tica e adminis!
trao, fins e meios, valor e fato, so radicalmente separados nesta
perspectiva porue os sistemas burocrticos seriam incapa$es de processar
finalidades e, mesmo se o fossem, tenderiam a sobrepor suas regras opera!
cionais Cs finalidades, numa frontal descaracteri$ao da pol"tica.
O modelo burocrtico de administrao criticado por muitas teorias do sculo
VV devido a esse carter de inter"er1ncia burocrtica nas decis>es pol)ticas$ E
por isso #ue se "ala #ue o modelo %erencial tentaria retomar a racionalidade
substantiva, retirando dos burocratas a escol(a dos "ins$ Eles teriam ampla
autonomia, mas na escol(a dos meios$ Os ob,etivos devem estar muito clara-
mente de"inidos$ Ainda se%undo :artins&
A disfuno estrutural mais comumente atribu"da ao conte#to da crise da
administrao pblica consiste na inverso dialtica da racionalidade buro!
crtica. Primeiro, no sentido de ue embora formatada para processar mei!
os, aduiriu uma responsabilidade deliberativa maior ue sua capacidade.
3egundo, como conseu%ncia, passou a deliberar segundo sua 'tica e#clu!
sivamente instrumental, sobrepondo!se C pol"tica e C sociedade.
.amos ver um #uadro resumo dos dois tipos de racionalidade&
R(!*on('*d(d) S"%t(nt*+(
Et*!( d( Con+*!=>o
R(!*on('*d(d) Int#"$)nt('
Et*!( d( R)pon(%*'*d(d)
Ytica do valor absoluto] das ltimas
"inalidades]
Os "ins no ,usti"icam os meios]
Analisa as propriedades intr)nsecas
dos atos]
0o se preocupa com as
conse#u1ncias]
)pica dos pol)ticos W de"inio dos
"ins
;acionalidade "uncional, do meio mais
e"iciente para certo ob,etivo]
Os "ins ,usti"icam os meios]
Foca no como, sem #uestionar o
por#u1]
Ol(a para as conse#u1ncias& "a5er o
mel(or para mais pessoas]
)pica dos burocratas W de"inio dos
meios$

A racionalidade instrumental, ou tica da responsabilidade, preocupa-se com o
/como3, sem #uestionar o por#u1, ou se,a, no analisa a validade do ob,etivo
#ue est sendo perse%uido, #ue saber apenas a "orma mais e"iciente de c(e%ar
at ele$ Como a burocracia utili5a exclusivamente a racionalidade instrumental,
ela passaria a priori5ar os meios para se alcanar os "ins, sem analisar a vali-
dade desses "ins$ Por conse%uinte, a burocracia acaba por se preocupar demais
com os processos, os meios, es#uecendo-se dos resultados$ Essa a maior
dis"uno da burocracia$
As dis"un>es mais comumente listadas so as se%uintes&
(D Int)#n('*F(=>o d( #)?#( ) )@(?)#o (p)?o (o #)?"'($)nto
As normas e re%ulamentos passam a se trans"ormar de meios em ob,etivos$ A
primeira conse#u1ncia desse processo de "ormali5ao, especialmente #uando
levado a extremos, tornar o simples emaran(ado de normas uma especiali-
dade$ O "uncionrio burocrtico torna-se um especialista, no por possuir co-
n(ecimentos pro"issionais em determinado setor #ue interesse diretamente X
consecuo dos ob,etivos da or%ani5ao, mas simplesmente por#ue con(ece
per"eitamente todas as normas #ue di5em respeito X sua "uno$ O con(eci-
mento dessas normas torna-se al%o muito importante, e, da), para se trans-
"ormar tais normas, de meios #ue so, em ob,etivos, ( apenas um passo$
%D D))n+o'+*$)nto d) "$ nA+)' $An*$o d) d))$p)n<o
O respeito Xs normas passa a ser to importante #ue o desempen(o torna-se
secundrio$ Uuando os "uncionrios subordinados percebem #ue seu superior
preocupa-se exclusivamente com a observEncia das normas estabelecidas, eles
veri"icam tambm #ue existe certa mar%em de tolerEncia e #ue, desde #ue se
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manten(am dentro dessa mar%em, podero redu5ir seu desempen(o ao m)ni-
mo, permanecendo, ainda assim, se%uros$
!D E@!)o d) ;o#$('*$o ) d) p(p)'G#*o
( a necessidade de documentar e de "ormali5ar todas as comunica>es dentro
da burocracia a "im de #ue tudo possa ser devidamente testemun(ado por
escrito$ 6eriva diretamente do excesso de "ormalismo, do princ)pio de #ue tudo
o #ue ocorre em uma or%ani5ao deve ser documentado$ O problema consiste
em determinar o ponto em #ue o empre%o desses documentos deixa de ser
necessrio e trans"orma-se em /papelada3$
dD R)*tHn!*( ( $"d(n=(
O "uncionrio da burocracia est acostumado em se%uir re%ras, com isso sen-
te-se se%uro e tran#uilo, resistindo a poss)veis mudanas$ .ictor A$ (ompson
de"ende a tese de #ue nas or%ani5a>es existe um "orte dese#uil)brio entre o
direito de decidir A#ue a autoridadeB e o poder de reali5ar A#ue a (abilidade
e a especiali5aoB$ 7abilidade, especiali5ao e compet1ncia so aspectos #ue
entram continuamente em c(o#ue com autoridade, %enerali5ao e (ierar#uia$
O tema central de (ompson o ,o%o do con(ecimento e da inovao dentro
do processo burocrtico, a%indo como "oras dinEmicas de autoatuali5ao da
or%ani5ao, em oposio Xs "oras conservadoras #ue procuram manter o
status uo$ Y o con"lito entre o con(ecimento AinovaoB e a (ierar#uia Acon-
servaoB$
6esse con"lito entre "oras inovadoras e "oras conservadoras, conclui-se #ue a
(ierar#uia monocrtica est em decad1ncia em "ace do crescente poder dos
especialistas, pois esses det1m maior compet1ncia tcnica$ O con"lito %era
tenso e inse%urana no sistema de autoridade das or%ani5a>es, en"ra#ue-
cendo a capacidade dos administradores de controlar a situao$
)D D)p)#on('*F(=>o do #)'(!*on($)nto
como vimos na caracter)stica da impessoalidade, a administrao burocrtica
reali5ada sem considerao a pessoas$ Furocracia si%ni"ica, etimolo%icamente,
/%overno de escrit'rio3$ O problema #ue as pessoas passam a se relacionar
de "orma impessoal, pois comeam a ol(ar os cole%as como membros da or%a-
ni5ao$ Os superiores passam a se comunicar com os car%os ou re%istros,
sem levar em considerao as especi"icidades de cada um, como cada "uncio-
nrio ir rea%ir$
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# /-
;D C(t)?o#*F(=>o !o$o %() do p#o!)o d)!*o#*('
A burocracia se assenta em uma r)%ida (ierar#ui5ao da autoridade, ou se,a,
na burocracia, #uem toma as decis>es so as pessoas #ue esto no mais alto
n)vel da (ierar#uia$ Gsso "a5 com #ue as decis>es se,am tomadas por pessoas
distantes da realidade, #ue muitas ve5es no t1m o con(ecimento su"iciente da
situao$ Alm disso, o processo decis'rio torna-se lento, , #ue as demandas
da sociedade t1m sempre #ue passar por um superior$
?D S"p)#!on;o#$*d(d) I #ot*n( ) p#o!)d*$)nto
0a burocracia as rotinas e procedimentos se tornam absolutas e sa%radas para
os "uncionrios$ Os "uncionrios passam a trabal(ar em "uno das re%ras e
procedimentos da or%ani5ao e no mais para os ob,etivos or%ani5acionais,
com isso, perde-se a "lexibilidade, iniciativa, criatividade e renovao$
<D D*;*!"'d(d) no (t)nd*$)nto ( !'*)nt) ) !on;'*to !o$ o pJ%'*!o
Os "uncionrios trabal(am voltados ao interior da or%ani5ao, de "orma auto-
re"erida, sem atentar para as reais necessidades dos /clientes3, os cidados$
Os clientes necessitam de atendimentos personali5ados, mas na burocracia os
"uncionrios atendem os clientes num padro, "a5endo com #ue as pessoas
"i#uem insatis"eitas com os servios$

Estes seriam "atores end'%enos X burocracia Ade dentro delaB #ue contribu)ram
para sua crise$ 0o entanto, tambm podemos "alar em "atores ex'%enos Avin-
dos de "oraB, #ue "oram ainda mais preponderantes, principalmente aos novos
desa"ios colocados pelo mundo contemporEneo, desde pelo menos a dcada de
C=D+$ ais desa"ios relacionam-se X crise do Estado, Xs mudanas sociais e
tecnol'%icas do mundo contemporEneo e X democrati5ao$
A administrao pblica burocrtica clssica "oi adotada por#ue era uma alter-
nativa muito superior X administrao patrimonialista do Estado$ Entretanto o
pressuposto de e"ici1ncia em #ue se baseava no se revelou real$ 0o momento
em #ue o pe#ueno Estado liberal do sculo VGV deu de"initivamente lu%ar ao
%rande Estado social e econJmico do sculo VV, veri"icou-se #ue no %arantia
nem rapide5, nem boa #ualidade nem custo baixo para os servios prestados
ao pblico$ 0a verdade, a administrao burocrtica lenta, cara, auto-
re"erida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cida-
dos$
Uuando o Estado era pe#ueno, estas de"ici1ncias da burocracia no eram to
relevantes$ 4e%undo Fresser, no Estado liberal s' eram necessrios #uatro
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ministrios& o da ?ustia, responsvel pela pol)cia] o da 6e"esa, incluindo o
exrcito e a marin(a] o da Fa5enda] e o das ;ela>es Exteriores$ O problema
da e"ici1ncia no era, na verdade, essencial$
Contudo, a partir do momento em #ue o Estado se trans"ormou no %rande
Estado social e econJmico do sculo VV, assumindo um nmero crescente de
servios sociais e de papeis econJmicos, o problema da e"ici1ncia tornou-se
essencial$ .amos ver uma #uesto da E4AF&
1:. (ESAF/897/2002) 9 Estado do Bem,Estar Social 'oi #reE&dicado e marcado #elo
modelo de administrao #!"lica "&rocr+tica.
A #uesto correta$ 0a pr'xima aula vamos estudar a crise do Estado de
Fem-Estar associada X crise da burocracia a partir da se%unda metade do 4-
culo VV, #uando comeam as re"ormas da 0ova @esto Pblica e a busca pela
administrao %erencial$
!ma ve5 #ue os pa)ses desenvolvidos entraram em crise "iscal, no (avia mais
recursos para "inanciar as pol)ticas sociais$ 6essa "orma, "altavam recursos e
(avia uma demanda muito %rande por bens e servios$ Essa relao entre re-
cursos e produtos o #ue c(amamos de e"ici1ncia, ou se,a, numa situao em
#ue preciso %erar muitos produtos com poucos recursos preciso ser e"icien-
te$ E a burocracia estava lon%e disso$ O resultado #ue a populao "oi "icando
cada ve5 mais insatis"eita por#ue no via no %overno o retorno dos recursos
pa%os na "orma de tributos$
Alm da "alta de e"ici1ncia, outro problema da burocracia era #ue ela no con-
se%uia prote%er o patrimJnio pblico, #ue era a ra5o pela #ual ela (avia insti-
tu)do uma srie de re%ras$ 4e%undo Fresser Pereira&
A administrao pblica gerencial emergiu, na segunda metade deste scu!
lo, como resposta C crise do Estado6 como modo de enfrentar a crise fiscal6
como estratgia para redu$ir custos e tornar mais eficiente a administrao
dos imensos servios ue cabem ao Estado6 e como um instrumento para
proteger o patrim,nio pblico contra os interesses do rent!see2ing ou da
corrupo aberta. 9ais especificamente, desde os anos GH ou, pelo menos,
desde o in"cio da dcada dos IH, crescia uma insatisfao, amplamente dis!
seminada, em relao C administrao pblica burocrtica.
Ele coloca #ue, alm da ine"ici1ncia, ( uma ra5o mais ampla para o interesse
#ue a re"orma do Estado, e particularmente da administrao pblica, tem
despertado& /a importEncia sempre crescente #ue se tem dado X proteo do
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patrimJnio pblico ou da coisa pblica Ares publicaB contra as ameaas de sua
`privati5aoa ou, em outras palavras, contra atividades de rent!see2ing3$
Fresser Pereira usa o termo /rent-seeking3, #ue sur%iu na dcada de C=D+
para descrever a atuao de determinados %rupos com o ob,etivo de tirar van-
ta%em do Estado, por isso c(amado tambm de parasitismo pol)tico$ radu-
5indo literalmente, o ato de /buscar rendas3, ou se,a, de tentar se apropriar
do patrimJnio pblico sem contribuir na mesma medida$ Fresser Pereira con-
ceitua rent!see2ing da se%uinte "orma&
Rent!see2ing, literalmente, busca de rendas, a atividade de indiv"duos e
grupos de buscar DrendasE e#tramercado para si pr'prios por meio do con!
trole do Estado. ;em origem na teoria econ,mica neoclssica, em ue um
dos sentidos da palavra rent e#atamente o gan&o ue no tem origem
nem no trabal&o, nem no capital. Jorresponde ao conceito de Dprivati$ao
do EstadoE ue os brasileiros v%m usando.
Podemos citar como exemplos os subornos direcionados X venda ou concesso
de subs)dios, impostos privile%iados, manuteno de preos e tari"as, estabele-
cimentos de cotas de importao, concesso de licenas, pa%amentos de ele-
vados salrios ou pa%amentos de adicionais$
7umberto Falco :artins tambm relaciona a crise da burocracia a dois aspec-
tos& no contedo e na "orma$
0o contedo, relacionada a limita=es no cumprimento de seu papel essen!
cial em assegurar regras impessoais. 0esse sentido, o principal aspecto cr"!
tico a captura da burocracia por interesses particular"sticos 7de dentro ou
de fora8 ou a usurpao pol"tica 7a subtrao do poder pol"tico pelo poder
burocrtico8, desbalanceando as rela=es entre pol"tica e administrao 7em
parte devido a caracter"sticas estruturais internas dos sistemas burocrti!
cos, em parte devido a caracter"sticas e#ternas dos sistemas sociais e pol"ti!
cos8.
0a forma, a crise da burocracia ortodo#a est relacionada a limita=es como
aparato de gerao de resultado, principalmente devido a sua morfologia
segregat'ria 7a separao acentuada entre mos e crebros a partir da ual
uns pensam, outros e#ecutam8, procedimental, e#cessivamente &ierarui!
$ada 7muitos n"veis e unidades ue reprodu$em uma cadeia de comando
muito verticali$ada8, tendencialmente auto!orientada 7os burocratas defi!
nem as finalidades em funo de suas perspectivas e interesses8 e insulada
7arredia ao controle e Dinterfer%nciasE e#ternas estran&as C sua l'gica8.
Portanto, no contedo, a burocracia entrava em crise por#ue no conse%uia se
manter impessoal] na "orma, por#ue era ine"iciente$
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# //
A crise do Estado a"etou diretamente o modelo burocrtico$ Por um lado, os
%overnos tin(am menos recursos e mais d"icits$ O corte de custos virou prio-
ridade$ 0o #ue tan%e X administrao pblica, isto teve dois e"eitos& a reduo
dos %astos com pessoal, #ue era vista como uma sa)da necessria] e a neces-
sidade de aumentar a e"ici1ncia %overnamental, o #ue implicava numa modi"i-
cao pro"unda do modelo [eberiano, classi"icado como lento e
excessivamente ape%ado a normas$
0o meio a esta insatis"ao crescente com a burocracia #ue comeam a serem
"eitas as primeiras re"ormas administrativas, com o ob,etivo de implantar uma
administrao %erencial$
8 8$ $ P Po on nt to os s G Gm mp po or rt ta an nt te es s d da a A Au ul la a
ipos puros de do$*n(=>o le%)tima& \eber descreve tr1s "ormas de se con-
se%uir X obedi1ncia, de ter le%itimidade& com base na tradio, com base no
carisma e com base na lei racionalmente criada$
O patrimonialismo uma "orma de dominao tradicional, em #ue o poder
patriarcal "oi descentrali5ado$ 4ua %rande caracter)stica a !on;">o )nt#)
o p(t#*$Kn*o pJ%'*!o ) p#*+(do$ 0o ( separao dos meios de adminis-
trao do #uadro administrativo, #ue atua de "orma arbitrria e caso a caso,
sem obedi1ncia ao princ)pio do universalismo de procedimentos$ 0o ( sa-
lrios "ixos, mas sim prebendas e sinecuras$
O modelo burocrtico se desenvolve em "uno do "ortalecimento do !(p*t(-
'*$o ) d( d)$o!#(!*(, #ue exi%em uma administrao racional$ Obedece
aos princ)pios da impessoalidade e "ormalidade, com administradores pro"is-
sionais, #ue tendem a ampliar cada ve5 mais o controle das or%ani5a>es$
0a teoria, a burocracia seria e"iciente, pois sua racionalidade reside na esco-
l(a dos meios mais econJmicos para se alcanar determinado resultado$ 0a
prtica, virou sinJnimo de *n);*!*Hn!*(, pois priori5ou exa%eradamente os
controles procedimentais em detrimento do alcance de resultados, sur%indo
as c(amadas dis"un>es, como& excesso de "ormalismo, centrali5ao e ver-
ticali5ao da estrutura (ierr#uica, lentido, auto-re"erida, trans"orma a
obedi1ncia X normal no pr'prio "im ltimo da administrao$
A crise do modelo burocrtico se d ,untamente com a !#*) do Et(do d)
B)$-Et(# So!*(', a partir da dcada de C=D+$ O problema da "alta de e"i-
ci1ncia no era si%ni"icativo #uando o Estado era pe#ueno$ Porm, na medi-
da em #ue a atuao estatal se ampliou para uma srie de servios sociais,
e o mundo entra numa %rave crise "iscal, a e"ici1ncia passa a ser essencial$
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* *$ $ U Uu ue es st t> >e es s C Co om me en nt ta ad da as s
C$ ACE4PEZ:64Z8++HB :ax \eber considera a exist1ncia de tr1s tipos pu-
ros de dominao le%)tima& a tradicional, a racional-le%al e a %erencial$
A #uesto errada por#ue os tr1s tipos puros de dominao so& racional-
le%al, tradicional e carismtico$ A administrao %erencial no uma "orma de
dominao e, inclusive, nem existia na poca de \eber$
8(%(#*to: E$

8$ ACE4PEZ4EA6Z8++CB O modelo burocrtico [eberiano denominado um
tipo ideal por#ue \eber, um entusiasta e otimista do pro%resso e da tecno-
lo%ia, o prescrevia como mel(or "orma de or%ani5ao do Estado e dos ne-
%'cios privados$
A #uesto errada$ Uuando \eber "ala em tipos puros, ou tipos ideais, no
si%ni"ica #ue o mel(or, mas sim #ue se situa no mundo das ideias, ou se,a,
uma abstrao$ Ele coloca num modelo as caracter)sticas principais, sem #ue
esse extremo exista na prtica$
8(%(#*to: E$

*$ ACE4PEZ4EEP4Z8++IB As "ormas de dominao tradicional e carismti-
ca di"erem da dominao le%al no sentido em #ue as primeiras envolvem um
%overno impessoal$
A #uesto errada$ As "ormas de dominao tradicional e carismtica so li%a-
das X pessoa, o patriarca no caso da primeira e o l)der carismtico na se%unda$
Y a dominao racional-le%al #ue se baseia na norma, na ra5o, de "orma im-
pessoal$
8(%(#*to: E$

I$ ACE4PEZ4:ZAnalista AdministrativoZ8+CCB A administrao pblica %e-
rencial, a administrao pblica burocrtica e a administrao pblica (ist'-
rica constituem os principais modelos para a %esto do Estado$
O certo %erencial, burocrtica e patrimonialista$
8(%(#*to: E$

L$ ACE4PEZ:PE-OZ8++HB A liderana carismtica "unda-se no carisma,
caracter)stica #ue (erdada ou aprendida pelo l)der$
O carisma conceituado por \eber da se%uinte "orma&
)ma ualidade pessoal considerada e#tracotidiana e em virtude da ual se
atribuem a uma pessoa poderes ou ualidades sobrenaturais, sobre!
&umanos ou, pelo menos, e#tracotidianos espec"ficos ou ento se a toma
como enviada por *eus, como e#emplar e, portanto, como l"der.
!m ponto importante nesta de"inio #ue o carisma uma #ualidade /pesso-
al3, ou se,a, de uma pessoa espec)"ica, por isso #ue o carisma no pode ser
ensinado nem trans"erido do l)der para um sucessor, ele s' pode ser /desper-
tado3 e /provado3, e no /aprendido3 ou /inculcado3$
A #uesto errada por#ue o carisma no pode ser (erdade ou aprendido, a
pessoa tem ou no tem$
8(%(#*to: E$

H$ ACE4PEZ:PE-OZ8++HB A liderana carismtica, #uando se rotini5a, po-
de trans"ormar-se em tradicional ou em racional-le%al$
Outro termo importante no conceito de carisma de \eber /extracotidiano3$ O
carisma no constitui uma base s'lida, pois a admirao das pessoas tende a
diminuir com o passar do tempo$ Assim, a dominao carismtica re,eita a
rotina$ 0a medida em #ue ela perde seu carter e"1mero e assume o carter
de uma relao permanente, ela precisa modi"icar-se substancialmente& ela se
trans"ormar ou numa dominao tradicional ou numa dominao racional$
8(%(#*to: C$
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D$ ACE4PEZ4:Z8++IB 7istoricamente, a dominao racional-le%al ou bu-
rocrtica sur%iu no sculo VGV como uma "orma superior de dominao, le%i-
timada pelo uso da lei, em contraposio ao poder tradicional AdivinoB e
arbitrrio$
A dominao racional-le%al, baseada na lei, ir sur%ir ao lon%o do 4culo VGV,
,untamente com o capitalismo e a democracia$ \eber, o principal analista des-
te processo, destacou com muita 1n"ase a superioridade da autoridade racio-
nal-le%al sobre a dominao tradicional$ A dominao tradicional no possui
base racional, ela no exercida com uma preocupao de e"ici1ncia$ 0a me-
dida em #ue as normas tradicionais no so per"eitamente de"inidas, o sen(or
tradicional usu"rui certa rea de arb)trio$
8(%(#*to: C$

9$ ACE4PEZ6P!Z8+C+B A %esto patrimonial "undamenta-se na pr'pria
"ormao s'cio-(ist'rica, na privati5ao das es"eras do Estado e de acordo
com interesses particulari5ados$
O patrimonialismo se caracteri5a pela con"uso entre o pblico e o privado,
devido inclusive X "orma como os Estados "oram sendo constru)dos em torno
da "i%ura do rei$
8(%(#*to: C$

=$ ACE4PEZ:EZ8++9B A administrao patrimonialista representa uma
continuidade do modelo inspirado nas monar#uias e prevalecente at o sur-
%imento da burocracia, sendo a corrupo e o nepotismo inerentes a esse
modelo$ Aos cidados se concedem benesses, em ve5 da prestao de servi-
os, e a relao entre o %overno e a sociedade no de cidadania, e sim de
paternalismo e subservi1ncia$
O patrimonialismo era t)pico das monar#uias europeias e continuou ainda du-
rante al%umas democracias$ A burocracia ir se desenvolver a partir da metade
do 4culo V.GGG, tornando-se modelo principal em meados do sculo VGV$
8(%(#*to: C$
C+$ ACE4PEZ:CZ8++IB A principal caracter)stica do estado patrimonial a
apropriao privada da coisa pblica$
A #uesto certa$ 4e%undo Puis Carlos Fresser Pereira&
A caracter"stica ue definia o governo nas sociedades pr!capitalistas e pr!
democrticas era a privati$ao do Estado, ou a interpermeabilidade dos
patrim,nios pblico e privado. -Patrimonialismo. significa a incapacidade ou
a relut/ncia de o pr"ncipe distinguir entre o patrim,nio pblico e seus bens
privados. A administrao do Estado pr!capitalista era uma administrao
patrimonialista.
8(%(#*to: C$
CC$ ACE4PEZA0CG0EZ8+C8B Consoante o modelo de administrao patrimo-
nialista, o aparel(o do Estado "unciona como uma extenso do poder do so-
berano, o #ue "a5 #ue seus auxiliares e servidores deten(am o status de
elite$
A #uesto certa, ( um estamento #ue tem privil%ios e se utili5a dos car%os
pblicos como bens privados$
8(%(#*to: C$
C8$ ACE4PEZC!Z8++DB O patrimonialismo normal inibe a economia racional
no apenas por sua pol)tica "inanceira, mas tambm por peculiaridades de
sua administrao, entre as #uais se pode citar a aus1ncia t)pica de um #ua-
dro de "uncionrios com #uali"icao pro"issional "ormal$
0o patrimonialismo, na economia, no ( /re%ras do ,o%o3 estveis$ o Estado
no assume o papel de "iador e mantenedor de uma ordem ,ur)dica impessoal
e universal #ue possibilite aos a%entes econJmicos a calculabilidade de suas
a>es e o livre desenvolvimento de suas potencialidades] ao contrrio, inter-
vm, plane,a e diri%e o mais #ue pode a economia, tendo em vista os interes-
ses particulares do %rupo #ue o controla$
8(%(#*to: C$

C*$ ACE4PEZ4EA6Z8++CB O patrimonialismo pode ser de"inido como uma
cultura ou um con,unto de prticas de apropriao de ativos e interesses
pblicos por particulares ou privados$
Uuesto certa$ Como vimos, a principal caracter)stica do patrimonialismo a
apropriao privada da coisa pblica, a "alta de divis>es n)tidas entre as es"e-
ras pblica e privada$
4e%undo o Plano 6iretor da ;e"orma do Aparel(o do Estado AP6;AEB&
0o patrimonialismo, o aparel&o do Estado funciona como uma e#tenso do
poder do soberano, e os seus au#iliares, servidores, possuem status de no!
bre$a real. 1s cargos so considerados prebendas. A res publica no dife!
renciada das res principis. Em conseu%ncia, a corrupo e o nepotismo so
inerentes a esse tipo de administrao. 0o momento em ue o capitalismo
e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil pas!
sam a se distinguir do Estado. 0este novo momento &ist'rico, a administra!
o patrimonialista torna!se uma e#cresc%ncia inaceitvel.
8(%(#*to: C$

CI$ ACE4PEZ;E-FAZAnalista AdministrativoZ8+C+B A dominao racional-
le%al sur%iu no sculo VGV como uma contraposio X "orma de atividade do
aparel(o do Estado #ue se baseava no poder arbitrrio e tradicional, isto ,
culturalmente patrimonialista$
A dominao-le%al, o modelo burocrtico, ir sur%ir no 4culo VGV, combaten-
do ,ustamente a con"uso entre o pblico e o privado do patrimonialismo, tra-
5endo as normas como instrumento de buscar uma administrao racional$
8(%(#*to: C$

CL$ ACE4PEZ:CZ8++IB O estamento burocrtico uma "orma de burocracia
patrimonial$
.imos #ue o termo burocracia no sempre uma re"er1ncia ao modelo racio-
nal-le%al de \eber$ Ele , era usado para desi%nar as reparti>es pblicas, os
administradores pblicos$ A expresso /estamento burocrtico3 usado para
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desi%nar o %rupo de pessoas #ue se apropriava do Estado em virtude de sua
posio dentro da administrao pblica no per)odo patrimonialista$ Ela tam-
bm usada para se re"erir a %rupos #ue mantiveram prticas patrimonialistas
mesmo no per)odo do modelo burocrtico$
8(%(#*to: C$

CH$ ACE4PEZ4:Z8++IB Em relao Xs caracter)sticas bsicas #ue tradu5em
o carter racional da burocracia, correto a"irmar #ue esta constitu)da por
sistemas sociais "ormais, impessoais e diri%idos por administradores pro"issi-
onais, #ue tendem a control-los cada ve5 mais completamente$
.imos #ue Fresser e :otta a"irmam #ue&
3o tr%s as caracter"sticas bsicas ue tradu$em o seu carter racional+ so
sistemas sociais 7@8 formais, 7A8 impessoais, 7B8 dirigidos por administrado!
res profissionais, ue tendem a control!los cada ve$ mais completamente.
Podemos ver #ue a #uesto c'pia desse trec(o$
8(%(#*to: C$
CD$ ACE4PEZ:PE-PGZ8+CCB Em seu sentido ori%inal, burocracia representa
um sistema de execuo da administrao pblica caracteri5ada pelo exces-
sode papis e de re%ulamentos e pela demora dos atendimentos$
A #uesto errada por#ue no sentido ori%inal a burocracia si%ni"ica uma mo-
delo racional, e"iciente$
8(%(#*to: E$
C9$ ACE4PEZG0:E;OZ8++=B O "ormalismo da burocracia expressa-se no
"ato de #ue a autoridade deriva de um sistema de normas racionais, as #uais
de"inem com preciso as rela>es de mando e subordinao, distribuindo as
atividades a serem executadas de "orma sistemtica, tendo em considerao
os "ins visados$
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# 0-
:ais uma #uesto tirada de Fresser Pereira e :otta$ .imos #ue so tr1s as
caracter)sticas bsicas #ue tradu5em o carter racional do modelo burocrtico&
so sistemas sociais ACB "ormais, A8B impessoais, A*B diri%idos por administra-
dores pro"issionais, #ue tendem a control-los cada ve5 mais completamente$
4er racional ser coerente em relao aos "ins visados, a#uele #ue exi%e o
m)nimo de es"oros, m)nimo de custos, para um mximo de resultados em prol
do atin%imento dos ob,etivos$
O "ormalismo da burocracia se expressa no "ato de #ue a autoridade deriva de
um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, #ue de"inem com pre-
ciso as rela>es de mando e subordinao, distribuindo as atividades a serem
executadas de "orma sistemtica, tendo em vista os "ins visados$ 4ua adminis-
trao "ormalmente plane,ada, or%ani5ada, e sua execuo se reali5a por
meio de documentos escritos$
8(%(#*to: C$
C=$ ACE4PEZ:64Z8++9B A or%ani5ao burocrtica embasada no modelo
racional-le%al de administrao, exclusiva da rea pblica, sendo caracteri-
5ada pela racionalidade decorrente da ob,etividade das normas de ,ul%amen-
to] pela impessoalidade, #ue se revela nos mtodos ob,etivos de selecionar
e promover "uncionrios] e pelo %rau de previsibilidade #ue proporciona aos
diri%entes pblicos$
A or%ani5ao burocrtica embasa no modelo racional-le%al, mas ela no
exclusiva da rea pblica$ Ela "oi muito marcante nas empresas e em outras
or%ani5a>es ao lon%o da (ist'ria, como a G%re,a$ Por isso a #uesto errada$
? os princ)pios colocados depois esto certos$ Ela caracteri5ada pela raciona-
lidade, pela impessoalidade e pela previsibilidade$
8(%(#*to: E$
8+$ ACE4PEZA0CG0EZ8+C8B A administrao pblica burocrtica, #ue obede-
ce aos pressupostos descritos por :ax \eber, orienta-se pelos princ)pios da
pro"issionali5ao, do conceito de carreira, da (ierar#uia "uncional, da im-
pessoalidade e do "ormalismo$
A #uesto certa, so caracter)sticas da burocracia$
8(%(#*to: C$
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# 0&
8C$ ACE4PEZ;E-FAZ8+C+B A administrao pblica burocrtica se alicera
em princ)pios como pro"issionali5ao, treinamento sistemtico, impessoali-
dade e "ormalismo, #ue so abandonados X medida #ue a administrao p-
blica %erencial, calcada na e"ici1ncia e na e"iccia, se sobrep>e ao modelo
burocrtico$
A #uesto errada por#ue a administrao %erencial no abandona todos os
princ)pios da burocrtica, como a pro"issionali5ao, o treinamento sistemtico,
a impessoalidade e o "ormalismo$
8(%(#*to: E$
88$ ACE4PEZCA:A;AZ8+C8B Para :ax \eber, no modelo burocrtico ideal, a
escol(a ou a promoo do pro"issional devem ser "undamentadas exclusiva-
mente no mrito$
A #uesto certa, a impessoalidade reside no mrito, nas escol(a baseada em
critrios ob,etivos$
8(%(#*to: C$
8*$ ACE4PEZ:CZ8++IB O universalismo de procedimentos uma derivao
do carter racional-le%al dos sistemas burocrticos$
O universalismo de procedimentos o tratamento i%ualitrio perante a lei, sem
(aver discrimina>es positivas ou ne%ativas$ Y um dos princ)pios de"endidos
pelo modelo racional-le%al como "orma de combater as prticas patrimonialis-
tas$
8(%(#*to: C$
8I$ ACE4PEZ?-APZ8+C8B A aborda%em burocrtica considera as pessoas em
primeiro plano por serem as responsveis pela aplicao de suas normas e
re%ras$
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A #uesto errada, a administrao burocrtica impessoal, as re%ras esto
em primeiro plano$
8(%(#*to: E$
8L$ ACE4PEZ:ECZ8++*B 0as or%ani5a>es burocrticas, cada superior tem
sob suas ordens determinado nmero de subordinados, os #uais, por sua
ve5, t1m sob si outros subordinados, e assim por diante$
!m dos princ)pios da administrao burocrtica a (ierar#uia$ A or%ani5ao
passa a ser "ormada por diversos n)veis (ierr#uicos, cada um exercendo o
controle sobre os in"eriores$ O #ue resulta disso uma estrutura or%ani5acional
extremamente verticali5ada em #ue as decis>es so centrali5adas nos n)veis
mais altos, o #ue "a5 com #ue (a,a lentido dentro da or%ani5ao, inclusive
nas comunica>es, #ue precisam passar por diversas pessoas at c(e%ar ao
seu destino$
8(%(#*to: C$

8H$ ACE4PEZC0P#Z8++IB As or%ani5a>es burocrticas so personalistas,
valori5ando o indiv)duo e suas caracter)sticas particulares$
.imos #ue uma das dis"un>es da burocracia a 6espersonali5ao do relacio-
namento$ As pessoas passam a se relacionar de "orma impessoal, pois come-
am a ol(ar os cole%as como membros da or%ani5ao$ Os superiores passam
a se comunicar com os car%os ou re%istros$ Gsso se deve em parte tambm a
separao entre a vida privada e a or%ani5ao, pre%ada pelo modelo burocr-
tico$
8(%(#*to: E$

ACE4PEZ:ECZ8++*B !ma or%ani5ao ou burocracia um sistema social ra-
cional, ou um sistema social em #ue a diviso do trabal(o racionalmente
reali5ada tendo em vista os "ins a #ue se visa$ O %1nero pr'ximo o da or-
%ani5ao como um tipo de sistema social, de con,unto de indiv)duos #ue
mant1m entre si rela>es sociais$ ?ul%ue os itens #ue se se%uem, relativos
Xs caracter)sticas das or%ani5a>es burocrticas$
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8D$ A autoridade, em uma burocracia, deriva de normas tradicionais$
89$ As normas so escritas, porm pouco detal(adas, para dar mar%em de
deciso aos %erentes$
8=$ Cada superior tem sob suas ordens determinado nmero de subordina-
dos, os #uais, por sua ve5, t1m sob si outros subordinados, e assim por di-
ante$
*+$ A burocracia apresenta uma diviso (ori5ontal do trabal(o, em #ue as
di"erentes atividades so distribu)das de acordo com os ob,etivos a serem
atin%idos$
*C$ As or%ani5a>es devem ser diri%idas por administradores politicamente
indicados$
*8$ O administrador burocrtico normalmente possui os meios de adminis-
trao e produo$
**$ O mandato do administrador no tem tempo de"inido de durao$
*I$ O administrador burocrtico se%ue uma carreira, tendo direito, no "inal,
X aposentadoria$
A #uesto 8D errada por#ue so normas racionais-le%ais$
A #uesto 89 errada por#ue as normas so escritas e exaustivas$ A necessi-
dade de escrever as normas burocrticas, de "ormali5-las, acentua-se ainda
mais devido ao carter )@("t*+o #ue elas tendem a ter$ Elas procuram cobrir
todas as reas da or%ani5ao, prever todas as ocorr1ncias e en#uadr-las
dentro de um comportamento de"inido$ 6esta "orma, tanto a alta administra-
o mantm mais "irmemente o controle, redu5indo o Embito de deciso dos
administradores subordinados, como tambm "acilita o trabal(o destes, #ue
no precisam estar a cada momento medindo as conse#u1ncias vanta,osas e
desvanta,osas de um ato antes de a%ir$
A #uesto 8= certa$ !m dos princ)pios da administrao burocrtica a (ie-
rar#uia$ A or%ani5ao passa a ser "ormada por diversos n)veis (ierr#uicos,
cada um exercendo o controle sobre os in"eriores$ O #ue resulta disso uma
estrutura or%ani5acional extremamente verticali5ada em #ue as decis>es so
centrali5adas nos n)veis mais altos, o #ue "a5 com #ue (a,a lentido dentro da
or%ani5ao, inclusive nas comunica>es, #ue precisam passar por diversas
pessoas at c(e%ar ao seu destino$
A #uesto *+ certa$ .imos na #uesto anterior #ue a administrao burocr-
tica apresenta uma estrutura or%ani5acional verticali5ada, ou se,a, com muitos
n)veis (ierr#uicos$ ? esta outra #uesto di5 #ue apresenta tambm uma divi-
so (ori5ontal do trabal(o$ Ela na realidade no est di5endo o contrrio da
anterior$ As duas #uest>es "alam de coisas di"erentes$
A diviso do trabal(o um dos princ)pios da administrao burocrtica$ Ela
ocorre mediante a especiali5ao das unidades em determinadas tare"as$ Esta
diviso ocorre no mesmo n)vel da or%ani5ao, por isso (ori5ontal$ rata-se
da departamentali5ao, #ue, simpli"icando, podemos de"inir como a criao de
departamentos$ En#uanto a (ierar#ui5ao, #ue vimos na #uesto anterior, a
especiali5ao vertical, a departamentali5ao a diviso (ori5ontal$ A admi-
nistrao burocrtica tambm reali5a uma diviso (ori5ontal do trabal(o, mas
isso no si%ni"ica #ue sua estrutura ser (ori5ontal$ Ela continuar extrema-
mente verticali5ada$ A #uesto "ala apenas #ue ela apresenta uma diviso (o-
ri5ontal, no #ue (ori5ontali5ada$
A #uesto *C errada, os administradores so pro"issionais e se%uem uma
carreira$ Porm, tomem cuidado, pois eles tambm no so eleitos, so nome-
ados$ \eber a"irmava #ue a eleio envolve critrios sub,etivos e emocionais,
e no racionais$
A #uesto *8 errada$ !ma das di"erenas da burocracia para o patrimonia-
lismo #ue, neste, o #uadro administrativo detin(a a posse dos meios de ad-
ministrao$ Os %rupos #ue representavam os estamentos, principalmente no
"eudalismo, detin(am %rande autonomia do monarca e eram responsveis
pelos meios administrativos$ Com o absolutismo, o monarca ir centrali5ar o
poder, separando o #uadro administrativo dos meios de administrao$ Portan-
to, temos a#ui o in)cio de uma burocracia no sentido de corpo de "uncionrios
pblicos$
A #uesto ** "oi dada como errada, mas outro e#u)voco do CE4PE, pois
claramente certa$ 4e%undo Fresser e :otta, outra caracter)stica dos adminis-
tradores pblicos na burocracia #ue&
1 mandato do administrador dado por tempo indefinido. Isso no significa
ue o cargo se(a vital"cio. 1 funcionrio poder ser promovido, despedido,
transferido. 3ignifica ue no &, em regra, pra$o para o seu cargo. Ao con!
trrio dos administradores eleitos, ue geralmente possuem um mandato fi!
#o, o mandato do administrador burocrtico indefinido no tempo.
A #uesto *I certa$ 4e%undo \eber&
1 con(unto do uadro administrativo se comp=e, no tipo mais puro, de fun!
cionrios individuais 7monocracia, em oposio C DcolegialidadeE8, os uais
so pessoalmente livres6 obedecem somente Cs obriga=es ob(etivas de seu
cargo6 so nomeados 7e no eleitos8 numa &ieraruia rigorosa dos cargos6
t%m compet%ncias funcionais fi#as6 em virtude de um contrato, portanto,
7em princ"pio8 sobre a base de livre seleo segundo a ualificao profissi!
onal 4 no caso mais racional+ ualificao verificada mediante prova e certi!
ficada por diploma6 so remunerados com salrios fi#os em din&eiro, na
maioria dos casos com direito a aposentadoria6 em certas circunst/ncias
7especialmente em empresas privadas8, podem ser demitidos pelo patro,
porm sempre podem demitir!se por sua ve$6 seu salrio est escalonado,
em primeiro lugar, segundo a posio na &ieraruia e, alm disso, segundo
a responsabilidade do cargo e o princ"pio da correspond%ncia C posio so!
cial6 e#ercem seu cargo como profisso nica ou principal6 t%m a perspec-
tiva de uma carreira+ DprogressoE por tempo de servio ou efici%ncia, ou
ambas as coisas, dependendo dos critrios dos superiores6 trabal&am em
separao absoluta dos meios administrativos e sem apropriao do cargo6
esto submetidos a um sistema rigoroso e &omog%neo de disciplina e con!
trole do servio.
8(%(#*to: EL EL CL CL EL EL EL C$

*L$ ACE4PEZG0:E;OZ8++DB Embora se,a alvo de cr)ticas por sua ri%ide5 e
at mesmo se,a tratada como sinJnimo da lentido do Estado, a administra-
o pblica burocrtica trouxe importantes avanos, como a pro"issionali5a-
o do servio pblico, o controle e a impessoalidade$
A administrao burocrtica trouxe uma srie de avanos em relao X admi-
nistrao patrimonialista, entre eles a impessoalidade, a racionalidade, o mri-
to, a pro"issionali5ao, o controle$ 0o entanto, sur%iram uma srie de
problemas, #ue a doutrina convencionou c(amar de dis"un>es da burocracia,
entre elas a ri%ide5 e a lentido$
8(%(#*to: C$

*H$ ACE4PEZ:64Z8++HB O insulamento burocrtico um "enJmeno caracte-
r)stico de administra>es pblicas com alto %rau de controle social$
O insulamento burocrtico busca evitar a inter"er1ncia sobre os burocratas
tanto de pol)ticos #uanto da sociedade$ 0um pa)s com alto %rau de controle
social, no (aver insulamento burocrtico por#ue a sociedade participa ati-
vamente das decis>es do Estado$
8(%(#*to: E$

Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# 0.
*D$ ACE4PEZ4E6!C-A:Z8+CCB Entre as preocupa>es de :ax \eber, desta-
ca-se a relativa aos e"eitos desumani5antes da burocracia na sociedade mo-
derna$
O excesso de burocrati5ao, de "ormalismo e despersonali5ao, a principal
ori%em das dis"un>es da burocracia$ Esse excesso resulta na concepo popu-
lar de burocracia como um sistema ine"iciente, dominado pela /papelada3 e por
"uncionrios de mentalidade estreita, incapa5es de tomar decis>es e pensar
por conta pr'pria$
!ma das dis"un>es da burocracia a despersonali5ao do relacionamento$
Como vimos, a administrao burocrtica reali5ada sem considerao a pes-
soas$ Furocracia si%ni"ica, etimolo%icamente, /%overno de escrit'rio3$ O pro-
blema #ue as pessoas passam a se relacionar de "orma impessoal, pois
comeam a ol(ar os cole%as como membros da or%ani5ao$ Os superiores
passam a se comunicar com os car%os ou re%istros, sem levar em considera-
o as especi"icidades de cada um, como cada "uncionrio ir rea%ir$ A #uesto
certa$
8(%(#*to: C$

ACE4PEZE:FA4AZ8++=B 6e acordo com a teoria da burocracia, ,ul%ue os
itens subse#uentes$
*9$ 0a burocracia [eberiana, o "uncionrio tem determinada a sua "orma
de a%ir, de acordo com rotinas preestabelecidas$
*=$ A necessidade de documentar e "ormali5ar todas as comunica>es, por
escrito, pode condu5ir ao excesso de "ormalismo e documentao$
I+$ A burocracia [eberiana uma "orma de or%ani5ao cu,as conse#u1n-
cias dese,adas se resumem X previsibilidade do comportamento das pessoas
#ue nela atuam$
IC$ Fila constante, em "rente aos postos de atendimento das or%ani5a>es,
inclui-se entre as caracter)sticas da teoria da burocracia [eberiana$
A #uesto *9 certa, o burocrata apenas se%ue procedimentos predetermina-
dos, normas exaustivas$
A #uesto *= certa$ Outra dis"uno o excesso de "ormalismo e de papel'-
rio$ 7 a necessidade de documentar e de "ormali5ar todas as comunica>es
dentro da burocracia a "im de #ue tudo possa ser devidamente testemun(ado
por escrito$ 6eriva diretamente do excesso de "ormalismo, do princ)pio de #ue
tudo o #ue ocorre em uma or%ani5ao deve ser documentado$ O problema
consiste em determinar o ponto em #ue o empre%o desses documentos deixa
de ser necessrio e trans"orma-se em /papelada3$
A #uesto I+ "oi dada como certa, mas considero uma simpli"icao exa%era-
da, uma "rase totalmente "ora do contexto #ue pre,udica o seu entendimento$
Ela "oi tirada do Gdalberto C(iavenato, se%undo o #ual&
Para :eber, a burocracia uma organi$ao cu(as conseu%ncias dese(adas
se resumem na previsibilidade do seu funcionamento no sentido de obter a
maior efici%ncia da organi$ao. ;odavia, ao estudar as conseu%ncias pre!
vistas 7ou dese(adas8 da burocracia ue a condu$em C m#ima efici%ncia,
9erton notou tambm as conseu%ncias imprevistas 7ou indese(adas8 e ue
a levam C inefici%ncia e Cs imperfei=es. A estas conseu%ncias imprevistas
9erton deu o nome de disfun=es da burocracia, para designar as anomali!
as de funcionamento responsveis pelo sentido pe(orativo ue o termo bu!
rocracia aduiriu (unto aos leigos no assunto.
Portanto, no se dese,a apenas a previsibilidade da burocracia, ela possui uma
srie de outras vanta%ens$ O #ue ele #uer di5er #ue se previam determina-
das conse#u1ncias da burocracia em "uno de sua previsibilidade, conse#u1n-
cias estas #ue eram dese,veis$ Porm, ela apresentou conse#u1ncias
imprevistas #ue so as dis"un>es$
A #uesto IC errada$ Gsso uma dis"uno #ue no estava na teoria de \e-
ber, imprevista$
8(%(#*to: CL CL CL E$

I8$ ACE4PEZC!Z8++9B 6e acordo com o dia%n'stico traado por Pui5 Carlos
Fresser Pereira, ministro da Administrao Federal e ;e"orma do Estado no
%overno de Fernando 7enri#ue Cardoso, no Estado liberal, a iniciativa em-
preendedora implicou concentrao de renda nas mos da bur%uesia, medi-
ante mecanismos de mercado, e, no Estado desenvolvimentista, o excedente
da economia "oi dividido entre os capitalistas e os burocratas, #ue, alm dos
mecanismos de mercado, usaram o controle pol)tico do Estado para enri#ue-
cimento pr'prio$
4e%undo Fresser Pereira, no texto #ue est na leitura su%erida&
3e, no sculo KIK, a administrao pblica do Estado Liberal era um instru!
mento para garantir os direitos de propriedade M garantindo a apropriao
dos e#cedentes da economia pela classe capitalista emergente M, no Estado
*esenvolvimentista, a administrao burocrtica era uma forma de apropri!
ao dos e#cedentes por uma nova classe mdia de burocratas e tecnobu!
rocratas. 0o Estado Liberal, o preo da iniciativa empreendedora foi a
concentrao de renda nas mos da burguesia, mediante mecanismos de
mercado6 no Estado *esenvolvimentista, o e#cedente produ$ido pela eco!
nomia foi dividido entre os capitalistas e os burocratas ue, alm dos meca!
nismos de mercado, usaram o controle pol"tico do Estado para
enriuecimento pr'prio.
!m dos %randes problemas da burocracia "oi #ue, apesar de toda a ri%ide5 e
controles, ela no conse%uiu prote%er o patrimJnio pblico contra a corrupo,
sur%indo novas "ormas de patrimonialismo, como o rent seebin%, da pr'xima
#uesto$
8(%(#*to: C$

I*$ ACE4PEZCE-PEZ8++IB A preocupao com o "enJmeno do rent-seebin%
"oi uma das principais inspira>es dos movimentos de re"orma do Estado
implementados no "inal do sculo VV$
.imos #ue novas "ormas de patrimonialismo, como o rent seebin%, alm da
necessidade de uma administrao pblica mais "lex)vel e e"iciente, "oram um
dos "atores #ue desencadearam a crise da burocracia$
8(%(#*to: C$

II$ ACE4PEZ4EA6Z8++CB O rent seebin% uma mani"estao t)pica do es-
tamento burocrtico, denominao de uma "orma ()brida de burocracia pa-
trimonial #ue, (istoricamente incrustada na pol)tica e na administrao
pblica, tem liderado o processo de construo nacional$
Fresser Pereira usa o termo /rent!see2ing3, #ue sur%iu na dcada de C=D+
para descrever a atuao de determinados %rupos com o ob,etivo de tirar van-
ta%em do Estado, por isso c(amado tambm de parasitismo pol)tico$ radu-
5indo literalmente, o ato de /buscar rendas3, ou se,a, de tentar se apropriar
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# 0:
do patrimJnio pblico sem contribuir na mesma medida$ Fresser Pereira con-
ceitua rent!see2ing da se%uinte "orma&
Rent!see2ing, literalmente, busca de rendas, a atividade de indiv"duos e
grupos de buscar DrendasE e#tramercado para si pr'prios por meio do con!
trole do Estado. ;em origem na teoria econ,mica neoclssica, em ue um
dos sentidos da palavra rent e#atamente o gan&o ue no tem origem
nem no trabal&o, nem no capital. Jorresponde ao conceito de Dprivati$ao
do EstadoE ue os brasileiros v%m usando.
Podemos citar como exemplos os subornos direcionados X venda ou concesso
de subs)dios, impostos privile%iados, manuteno de preos e tari"as, estabele-
cimentos de cotas de importao, concesso de licenas, pa%amentos de ele-
vados salrios ou pa%amentos de adicionais$
A #uesto certa, nela o CE4PE estendeu o conceito de rent seebin% para toda
a (ist'ria brasileira, marcada pelo patrimonialismo$ A #uesto "ala em (ibri-
dismo de burocracia patrimonial, isto por#ue o rent see2ing se re"ere a uma
nova "orma de patrimonialismo, dessa ve5 dentro da burocracia$
8(%(#*to: C$

IL$ ACE4PEZCO;;EGO4Z8+CCB O modelo racional-le%al de administrao p-
blica con"ere e"ici1ncia, #ualidade e baixo custo aos servios prestados pelo
Estado aos cidados$
Esse um tipo de #uesto e#uivocada, comum nos concursos$ Eles associam o
modelo racional-le%al apenas com a administrao burocrtica de \eber, res-
trin%indo-se ao seu carter centrali5ador, r)%ido, com excesso de normas, #ue
"a5 com #ue a administrao se,a, ine"iciente, sem #ualidade e cara$ Porm, a
administrao %erencial no deixa de ser racional-le%al, como vimos na aula$ O
#ue interessa o como o CE4PE pensa, por isso temos #ue "icar de ol(o$
8(%(#*to: E$
* *$ $C C$ $ P Pi is st ta a d da as s U Uu ue es st t> >e es s
C$ ACE4PEZ:64Z8++HB :ax \eber considera a exist1ncia de tr1s tipos puros
de dominao le%)tima& a tradicional, a racional-le%al e a %erencial$
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# 2-
8$ ACE4PEZ4EA6Z8++CB O modelo burocrtico [eberiano denominado um
tipo ideal por#ue \eber, um entusiasta e otimista do pro%resso e da
tecnolo%ia, o prescrevia como mel(or "orma de or%ani5ao do Estado e dos
ne%'cios privados$
*$ ACE4PEZ4EEP4Z8++IB As "ormas de dominao tradicional e carismtica
di"erem da dominao le%al no sentido em #ue as primeiras envolvem um
%overno impessoal$
I$ ACE4PEZ4:ZAnalista AdministrativoZ8+CCB A administrao pblica
%erencial, a administrao pblica burocrtica e a administrao pblica
(ist'rica constituem os principais modelos para a %esto do Estado$
L$ ACE4PEZ:PE-OZ8++HB A liderana carismtica "unda-se no carisma,
caracter)stica #ue (erdada ou aprendida pelo l)der$
H$ ACE4PEZ:PE-OZ8++HB A liderana carismtica, #uando se rotini5a, pode
trans"ormar-se em tradicional ou em racional-le%al$
D$ ACE4PEZ4:Z8++IB 7istoricamente, a dominao racional-le%al ou
burocrtica sur%iu no sculo VGV como uma "orma superior de dominao,
le%itimada pelo uso da lei, em contraposio ao poder tradicional AdivinoB e
arbitrrio$
9$ ACE4PEZ6P!Z8+C+B A %esto patrimonial "undamenta-se na pr'pria
"ormao s'cio-(ist'rica, na privati5ao das es"eras do Estado e de acordo
com interesses particulari5ados$
=$ ACE4PEZ:EZ8++9B A administrao patrimonialista representa uma
continuidade do modelo inspirado nas monar#uias e prevalecente at o
sur%imento da burocracia, sendo a corrupo e o nepotismo inerentes a esse
modelo$ Aos cidados se concedem benesses, em ve5 da prestao de
servios, e a relao entre o %overno e a sociedade no de cidadania, e sim
de paternalismo e subservi1ncia$
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# 2&
C+$ ACE4PEZ:CZ8++IB A principal caracter)stica do estado patrimonial a
apropriao privada da coisa pblica$
CC$ ACE4PEZA0CG0EZ8+C8B Consoante o modelo de administrao patrimo-
nialista, o aparel(o do Estado "unciona como uma extenso do poder do
soberano, o #ue "a5 #ue seus auxiliares e servidores deten(am o status de
elite$
C8$ ACE4PEZC!Z8++DB O patrimonialismo normal inibe a economia racional
no apenas por sua pol)tica "inanceira, mas tambm por peculiaridades de sua
administrao, entre as #uais se pode citar a aus1ncia t)pica de um #uadro de
"uncionrios com #uali"icao pro"issional "ormal$
C*$ ACE4PEZ4EA6Z8++CB O patrimonialismo pode ser de"inido como uma
cultura ou um con,unto de prticas de apropriao de ativos e interesses
pblicos por particulares ou privados$
CI$ ACE4PEZ;E-FAZAnalista AdministrativoZ8+C+B A dominao racional-le%al
sur%iu no sculo VGV como uma contraposio X "orma de atividade do
aparel(o do Estado #ue se baseava no poder arbitrrio e tradicional, isto ,
culturalmente patrimonialista$
CL$ ACE4PEZ:CZ8++IB O estamento burocrtico uma "orma de burocracia
patrimonial$
CH$ ACE4PEZ4:Z8++IB Em relao Xs caracter)sticas bsicas #ue tradu5em o
carter racional da burocracia, correto a"irmar #ue esta constitu)da por
sistemas sociais "ormais, impessoais e diri%idos por administradores
pro"issionais, #ue tendem a control-los cada ve5 mais completamente$
CD$ ACE4PEZ:PE-PGZ8+CCB Em seu sentido ori%inal, burocracia representa um
sistema de execuo da administrao pblica caracteri5ada pelo excesso de
papis e de re%ulamentos e pela demora dos atendimentos$
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# 2,
C9$ ACE4PEZG0:E;OZ8++=B O "ormalismo da burocracia expressa-se no "ato
de #ue a autoridade deriva de um sistema de normas racionais, as #uais
de"inem com preciso as rela>es de mando e subordinao, distribuindo as
atividades a serem executadas de "orma sistemtica, tendo em considerao
os "ins visados$
C=$ ACE4PEZ:64Z8++9B A or%ani5ao burocrtica embasada no modelo
racional-le%al de administrao, exclusiva da rea pblica, sendo caracteri5ada
pela racionalidade decorrente da ob,etividade das normas de ,ul%amento] pela
impessoalidade, #ue se revela nos mtodos ob,etivos de selecionar e promover
"uncionrios] e pelo %rau de previsibilidade #ue proporciona aos diri%entes
pblicos$
8+$ ACE4PEZA0CG0EZ8+C8B A administrao pblica burocrtica, #ue obedece
aos pressupostos descritos por :ax \eber, orienta-se pelos princ)pios da
pro"issionali5ao, do conceito de carreira, da (ierar#uia "uncional, da
impessoalidade e do "ormalismo$
8C$ ACE4PEZ;E-FAZ8+C+B A administrao pblica burocrtica se alicera em
princ)pios como pro"issionali5ao, treinamento sistemtico, impessoalidade e
"ormalismo, #ue so abandonados X medida #ue a administrao pblica
%erencial, calcada na e"ici1ncia e na e"iccia, se sobrep>e ao modelo
burocrtico$
88$ ACE4PEZCA:A;AZ8+C8B Para :ax \eber, no modelo burocrtico ideal, a
escol(a ou a promoo do pro"issional devem ser "undamentadas
exclusivamente no mrito$
8*$ ACE4PEZ:CZ8++IB O universalismo de procedimentos uma derivao do
carter racional-le%al dos sistemas burocrticos$
8I$ ACE4PEZ?-APZ8+C8B A aborda%em burocrtica considera as pessoas em
primeiro plano por serem as responsveis pela aplicao de suas normas e
re%ras$
Prof. Rafael Encinas www.pontodo!on!"#o.!o$.%# 2/
8L$ ACE4PEZ:ECZ8++*B 0as or%ani5a>es burocrticas, cada superior tem sob
suas ordens determinado nmero de subordinados, os #uais, por sua ve5, t1m
sob si outros subordinados, e assim por diante$
8H$ ACE4PEZC0P#Z8++IB As or%ani5a>es burocrticas so personalistas,
valori5ando o indiv)duo e suas caracter)sticas particulares$
ACE4PEZ:ECZ8++*B !ma or%ani5ao ou burocracia um sistema social racio-
nal, ou um sistema social em #ue a diviso do trabal(o racionalmente reali-
5ada tendo em vista os "ins a #ue se visa$ O %1nero pr'ximo o da
or%ani5ao como um tipo de sistema social, de con,unto de indiv)duos #ue
mant1m entre si rela>es sociais$ ?ul%ue os itens #ue se se%uem, relativos Xs
caracter)sticas das or%ani5a>es burocrticas$
8D$ A autoridade, em uma burocracia, deriva de normas tradicionais$
89$ As normas so escritas, porm pouco detal(adas, para dar mar%em de
deciso aos %erentes$
8=$ Cada superior tem sob suas ordens determinado nmero de subordinados,
os #uais, por sua ve5, t1m sob si outros subordinados, e assim por diante$
*+$ A burocracia apresenta uma diviso (ori5ontal do trabal(o, em #ue as
di"erentes atividades so distribu)das de acordo com os ob,etivos a serem
atin%idos$
*C$ As or%ani5a>es devem ser diri%idas por administradores politicamente
indicados$
*8$ O administrador burocrtico normalmente possui os meios de
administrao e produo$
**$ O mandato do administrador no tem tempo de"inido de durao$
*I$ O administrador burocrtico se%ue uma carreira, tendo direito, no "inal, X
aposentadoria$
*L$ ACE4PEZG0:E;OZ8++DB Embora se,a alvo de cr)ticas por sua ri%ide5 e at
mesmo se,a tratada como sinJnimo da lentido do Estado, a administrao
pblica burocrtica trouxe importantes avanos, como a pro"issionali5ao do
servio pblico, o controle e a impessoalidade$
*H$ ACE4PEZ:64Z8++HB O insulamento burocrtico um "enJmeno
caracter)stico de administra>es pblicas com alto %rau de controle social$
*D$ ACE4PEZ4E6!C-A:Z8+CCB Entre as preocupa>es de :ax \eber, destaca-
se a relativa aos e"eitos desumani5antes da burocracia na sociedade moderna$
ACE4PEZE:FA4AZ8++=B 6e acordo com a teoria da burocracia, ,ul%ue os itens
subse#uentes$
*9$ 0a burocracia [eberiana, o "uncionrio tem determinada a sua "orma de
a%ir, de acordo com rotinas preestabelecidas$
*=$ A necessidade de documentar e "ormali5ar todas as comunica>es, por
escrito, pode condu5ir ao excesso de "ormalismo e documentao$
I+$ A burocracia [eberiana uma "orma de or%ani5ao cu,as conse#u1ncias
dese,adas se resumem X previsibilidade do comportamento das pessoas #ue
nela atuam$
IC$ Fila constante, em "rente aos postos de atendimento das or%ani5a>es,
inclui-se entre as caracter)sticas da teoria da burocracia [eberiana$
I8$ ACE4PEZC!Z8++9B 6e acordo com o dia%n'stico traado por Pui5 Carlos
Fresser Pereira, ministro da Administrao Federal e ;e"orma do Estado no
%overno de Fernando 7enri#ue Cardoso, no Estado liberal, a iniciativa
empreendedora implicou concentrao de renda nas mos da bur%uesia,
mediante mecanismos de mercado, e, no Estado desenvolvimentista, o
excedente da economia "oi dividido entre os capitalistas e os burocratas, #ue,
alm dos mecanismos de mercado, usaram o controle pol)tico do Estado para
enri#uecimento pr'prio$
I*$ ACE4PEZCE-PEZ8++IB A preocupao com o "enJmeno do rent-seebin% "oi
uma das principais inspira>es dos movimentos de re"orma do Estado
implementados no "inal do sculo VV$
II$ ACE4PEZ4EA6Z8++CB O rent seebin% uma mani"estao t)pica do
estamento burocrtico, denominao de uma "orma ()brida de burocracia
patrimonial #ue, (istoricamente incrustada na pol)tica e na administrao
pblica, tem liderado o processo de construo nacional$
IL$ ACE4PEZCO;;EGO4Z8+CCB O modelo racional-le%al de administrao pblica
con"ere e"ici1ncia, #ualidade e baixo custo aos servios prestados pelo Estado
aos cidados$
* *$ $8 8$ $ @ @a ab ba ar ri it to o
1. E
2. E
3. E
4. E
5. E
6. C
7. C
8. C
9. C
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38. C
39. C
40. C
41. E
42. C
43. C
44. C
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