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ESTELA GRASSI
ESPACIO EDITORIAL, Buenos Aires, 2003


INDICE

PRESENTACIN

C CA AP PI IT TU UL LO O I I . . E ES ST TA AD DO O, , C CU UE ES ST TI IO ON N S SO OC CI IA AL L Y Y P PO OL LI IT TI IC CA AS S S SO OC CI IA AL LE ES S
Acerca del Estado
Acerca de la mutua constitucin Estado-sociedad
Acerca de la cuestin social
Acerca de la poltica social
Acerca de la poltica social del Estado neoliberal en la Argentina


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ESTADO Y CRISIS. Alcances y problemas
El discurso de la crisis y los problemas en Argentina
La globalizacin, otro discurso sin sujeto

EL AJUSTE ESTRUCTURAL. Problemas y soluciones

EL AJUSTE ESTRUCTURAL EN LA ARGENTINA
Los actores/autores del ajuste
La cuestin fiscal: la construccin del problema del gasto
La economa del problema


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CONDICIONES DE TRABAJO Y POBREZA
La magnitud del problema. Condiciones de partida
La magnitud del problema en los 90
La cuestin social. Paradojas locales


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El proceso de institucionalizacin normativa
Trabajo a cualquier precio y en cualquier condicin
Resistencias, derrotas, compromisos
Disponibilidad de la fuerza de trabajo: vivir para trabajar


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LA REORIENTACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
La institucin del sistema de seguridad social en Argentina
La evolucin de la cobertura del sistema de seguridad social
La crisis financiera de la seguridad social
Los aportes patronales al financiamiento de la seguridad social

EL PROCESO POLTICO-INSTITUCIONAL PBLICO DE LAS REFORMAS
Los proyectos para la reforma de la seguridad social
Estado y mercado. Transparencia y libre eleccin

OTROS TEMS DE LA SEGURIDAD SOCIAL. Asignaciones Familiares
LOS MRGENES DE POSIBILIDAD DE LAS REFORMAS
LA INTERPRETACIN DE LOS HECHOS


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EL CARCTER POLTICO DE LA ASISTENCIA. Precisiones acerca del asistencialismo

LAS MODALIDADES DE LA ASISTENCIA SOCIAL EN LOS 90
La asistencia social clsica
La ayuda social peronista
La asistencia social gerenciada
Sobre el Estado asistencialista

POLTICAS DE ASISTENCIA SOCIAL A LA DESOCUPACIN.
Los planes de empleo y el trabajo como recurso de la asistencia
Cuestiones de sentido y la naturaleza de las polticas

BENEFICENCIA, NUEVA FILANTROPA, TERCER SECTOR: una revolucin solidaria?

POLITICAS SOCIALES. ALGUNAS PRIORIDADES

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C CA AP PI IT TU UL LO O I I

E ES ST TA AD DO O, , C CU UE ES ST TI IO ON N S SO OC CI IA AL L Y Y P PO OL LI IT TI IC CA AS S S SO OC CI IA AL LE ES S


Tanto el problema de estudio como el enfoque propuesto para su construccin y anlisis, conducen a precisar, de
entrada, los trminos en los que son concebidos cada uno de los enunciados del ttulo de este captulo y la relacin
que hace que tengan sentido en la unidad terica que conforman.

Durante el perodo del que trata este libro, las polticas sociales han sido materia de una vasta produccin en la
cual los supuestos meta-tericos implicados han dado lugar a ciertos tpicos (la crisis fiscal, por ejemplo), problemas
(la dilapidacin de recursos va servicios universales) y soluciones (focalizacin en los pobres), que se impusieron en
el sentido comn de la disciplina. Contra una perspectiva institucionalista (la poltica encerrada en la gestin o en la
gerencia) e instrumentalista (la intervencin estatal como mera respuesta a problemas predefinidos) de las polticas
sociales, el objetivo de este captulo es reposicionar histricamente la cuestin social y recuperar (valga la paradoja)
la naturaleza poltica de la poltica social. Sin embargo, el nimo no es polmico, sino de una vuelta al sentido a
partir del cual se desat el interrogante por cmo ocurran (y transcurran) los hechos y sucesos que conducan
pareca que de un modo inexorable- a la desarticulacin de instituciones profundamente entramadas en la
experiencia de formacin de las clases populares en la Argentina.


Acerca del Estado

Usualmente, la bibliografa acompaa las referencias al Estado con dos calificativos que suelen usarse
alternativamente: Estado Moderno / Estado Capitalista. Se hace alusin, as, a una formacin histrica cuyos
orgenes se remontan a un largo proceso que atraviesa los siglos XVII y XVIII y que comprende tambin la
institucin del Mercado y la formacin de una esfera pblica que Habermas (1986-a) designa como la publicidad
burguesa y Marx como la sociedad civil
1
, y de un consecuente mbito de privacidad que se corresponde con el
proceso de individuacin.

En trminos esquemticos, la cuestin puede presentarse as:

La nocin de Estado Moderno constituye a ste en el referente del status de ciudadana que corresponde al individuo
y lo erige en el sujeto de los derechos y los deberes que el mismo entraa; y cuya libertad frente a determinaciones
de cualquier carcter deber garantizar este Estado. Dicho de otro modo, el Estado Moderno supone un principio de
igualdad de ciudadanos libres, partcipes de una comunidad poltica (la Nacin) que delimita quienes gozan de tal
condicin o cuales son los requisitos para acogerse a ella. Su constitucin es entendida como la expresin y garanta
de los acuerdos de los ciudadanos en torno a derechos y deberes cvicos, que se imponen por medio de la autoridad
pblica legtima, la que no podr avanzar sobre su privacidad, pero s regimentar sus intercambios privados para
asegurar condiciones iguales de participacin en dicho trfico.

A la vez, la definicin de Estado Capitalista erige a ste en superestructura de dominacin de una sociedad dividida
en clases irreconciliables en la medida en que el capitalismo como modo de produccin (ya no slo el intercambio
mercantil) supone la desposesin de los productores, libres, entonces, en los dos sentidos a los que se refiere Marx: de
la dependencia servil, y de toda posesin. Ambas libertades constituyen la condicin para la formacin del mercado
de trabajo, en el cual la fuerza de trabajo deviene una mercanca y se reconstruye la dependencia, sancionada por la

1
Solamente al llegar el siglo XVIII, con la sociedad civil, las diferentes formas de conexin social aparecen ante el individuo
como un simple medio para lograr sus fines privados, como una necesidad exterior. Pero la poca que genera este punto de vista
[...] es precisamente aquella en la cual las relaciones sociales [...] han llegado al ms alto grado de desarrollo [...] El hombre es [...]
no solamente un animal social, sino un animal que slo puede individualizarse en la sociedad (Marx, Grundisse: 4). Sociedad que
no es sino la capitalista; no hay, en esta concepcin, la distincin de un mbito propiamente distinguible del de la economa y sus
valores. Entre los tericos marxistas, Antonio Gramsci refiere a la sociedad civil, en cambio, como mbito de la produccin de
hegemona.
7
superestructura legal y mantenida por la fuerza represiva del Estado.

Los argumentos son conocidos y no corresponde desarrollarlos in extenso. Baste resaltar que, como referente de la
ciudadana, el Estado Moderno se funda en la idea de igualdad y libertad; y como constitutivo del proceso de
acumulacin capitalista, se funda en la desigualdad estructural y la dependencia que resulta de la subordinacin del
trabajo al capital.

Si ambas nominaciones refieren a la misma formacin histrica, y si aceptamos que ninguna teora es enteramente
errnea y ninguna ideologa pura falsedad, el Estado que conocemos sostiene -simultneamente- la libertad y la
igualdad; y la dependencia y la desigualdad. En tanto que la contradiccin es constitutiva, empuja los problemas que
la ciencia poltica designa como problemas de legitimidad, al tener que hacer compatibles la igualdad formal a
partir de la desigualdad estructural que constituye a la sociedad capitalista. Tales problemas, planteados en el seno
de la sociedad, plasman en arreglos transitorios y en formas de Estado, segn sean las condiciones de la lucha social.

Ahora bien, por la naturaleza del problema, las soluciones se plantean argumentativamente, en tanto se sostienen
en consideraciones lgicas y discurren en el mbito poltico-cultural. Es decir, en procesos de significacin en los
cuales las relaciones fundantes son tratadas discursivamente, y son construidas las categoras de interpretacin del
mundo y los parmetros que, a la vez, harn posibles aquellos arreglos. Los compromisos y acuerdos se traducen en
instituciones y normas dotadas de fundamentos y razones de donde derivar su propia legitimidad (es decir, de donde
puedan ser reconocidas en su justeza o como adecuadas al problema que les subyace). Es en este sentido que la
solucin corresponde al orden de lo poltico y, como recuerda Offe (1988), se trata de arreglos que no se alcanzan de
una vez para siempre.

Por la misma razn, puede afirmarse que las instituciones (y los respectivos cuerpos normativos), no cumplen un
ciclo natural de surgimiento-maduracin-crisis, sino que son criticadas y puestas en crisis, cuando los parmetros
valorativos que las sostienen y ellas mismas son cuestionados en su positividad como solucin a un problema dado; y
cuando el conjunto de esos cuestionamientos alcanza una magnitud tal como para desacreditar a instituciones y
normas.

Lo dicho hasta aqu ubica los problemas de legitimidad del Estado capitalista moderno en el contexto de la lucha por
la hegemona; es decir, por la orientacin y direccin de los procesos de significacin en pos de un sentido general de
unidad de la sociedad, que obstruya la fractura original y constituya al bloque de clases con capacidad de encauzar el
proceso de acumulacin, en expresin de los intereses generales; en pos, por fin, de cierto grado de cohesin e
integracin social.

La cuestin de la legitimidad del Estado adquiri el status de problema relevante para el pensamiento poltico y
social cuando una solucin transitoria al problema -la forma conocida como el Estado benefactor, Estado Social o
Estado de bienestar keynessiano- se hall en el centro de la crtica social y del malestar cultural que, en una
primigenia manifestacin, hizo eclosin en el mayo francs. En las dcadas siguientes, dicha crtica termin
orientada por el pensamiento poltico conservador y los tericos neoclsicos de la economa que, a la vez, atribuyeron
los problemas que se presentaban en la esfera de la acumulacin del capital, a la ampliacin de la intervencin
estatal ms all de la regulacin de los intereses en la esfera del intercambio entre ciudadanos libres e iguales. En
el caso de Amrica Latina, el proceso atraves por las dictaduras ms sangrientas y culmin (con salvedad de las
variantes locales) en los proyectos orientados por un pensamiento sin matices que se reconoce como el neo-
liberalismo.


Acerca de la mutua constitucin Estado-sociedad

Ahora bien, la relacin de los problemas de legitimidad con la contradiccin originaria entre el principio de igualdad
de los ciudadanos y la desposesin de los productores; y el anlisis de la crisis de las instituciones de bienestar en
trminos de crtica deslegitimadora, en el marco de los procesos de lucha por la hegemona, conducen a revisar, como
punto de partida, la autorrepresentacin de la sociedad moderna.

El liberalismo clsico de la tradicin anglosajona (Somers, 1996/7) es la ideologa que conforma el sentido comn y
ofrece las categoras corrientes ms generales de aprehensin del mundo. De ella se deriva una representacin
sistmico-funcional de la vida social, segn la cual los individuos circulan por mundos estructurados por principios
diferentes y regidos por distintas racionalidades. Mercado, Sociedad Civil y Sistema Poltico, constituyen esos
8
subsistemas autnomos y complementarios que en conjunto son de naturaleza armnica. De ah que la funcin del
Estado sea la de concertar los intereses de grupos de inters o de ciudadanos en tanto personas privadas y
garantizar la legalidad propia de cada uno de los subsistemas, asegurando las condiciones bajo las cuales los grupos
o personas (actores) estn en condiciones de comportarse racionalmente; esto es, de acuerdo al propio inters.

Esta representacin se corta, a la vez, por otro eje segn el cual se discrimina lo pblico de lo privado. No se trata,
sin embargo, de un eje fijo y los trminos resultantes no son unvocos, en tanto designan una multiplicidad de
espacios sociales, segn sea el plano de referencia. As, privado se entiende, en general, como todo aquello que se
sustrae al Estado; de donde se deriva que pblico es equiparable a estatal. Y pblico es el mbito de la produccin y
el intercambio entre particulares libres, lugar -entonces- de los intereses privados (entendido, tambin, en
contraposicin a lo pblico/estatal, en su carcter de representante de los intereses generales). Por eso, pblico se
corresponde tambin con el Estado (con lo que cae en su aparato burocrtico o con lo instituido estatalmente, que
alcanza a todos como generalidad, por sobre las particularidades: la educacin, la ley) y con la Sociedad Civil, que es
lo pblico no estatal. Un mbito en el cual los particulares participan y debaten, fundamentalmente, por intermedio
de mltiples instancias mediadoras (partidos polticos, corporaciones, medios de comunicacin). Se trata, entonces,
de la opinin pblica. Sin embargo, las instituciones de la sociedad civil son, igualmente, privadas si la referencia
son aqullas de la rbita estatal. Asimismo, pblico es el espacio fsico o son los bienes colectivos, que pertenecen o
son de disfrute de todos (la plaza, las veredas, las playas)
2
. Y, por ltimo, por privado se entiende a la vida privada
de las personas y tiene, a su vez, un doble sentido: de intimidad de la vida familiar
3
y del sujeto; y de autoconciencia.
En cualquier caso, se trata de un espacio sustrado no slo del Estado, sino adems de las miradas y de los juicios del
exterior (del pblico)
4
. Por oposicin, entonces, el pblico es el colectivo que mira y/o participa; opina; juzga y/o
decide.

Estas diferentes acepciones de lo pblico y lo privado, siendo parte de las representaciones de la sociedad
construidas por el pensamiento moderno y el liberalismo clsico, problematizan -ellas mismas- las visiones
dicotmicas de mbitos separados y al mismo tiempo, dejan espacio para el debate ideolgico por los alcances del
control pblico sobre la vida privada y sobre las obligaciones del Estado para garantizar dicha privacidad.

Somers (1996/7) analiza la Teora angloamericana de la Ciudadana, de la que se deriva de esta concepcin de la
vida social y destaca que la misma conforma una representacin naturalista y pre-poltica de la Sociedad Civil. Hay
que agregar que la teora econmica clsica hace lo propio con el Mercado.

En tanto que la Sociedad Civil es la fuente de donde emana la autoridad pblica, resulta que el Estado
representativo es dependiente de una esfera social concebida como a-poltica, cuasi natural, y pre-existente e
independiente de su forma poltica. A diferencia del Mercado, regido por las leyes de la ganancia, la sociedad civil es
el lugar donde radican los valores y la reserva moral de la vida colectiva. Por el contrario, la burocracia estatal es
fuente potencial de autoritarismo y corrupcin y de intromisin en las libertades de los individuos.

2
Gramsci (1975: 17) se refiere a dos grandes planos superestructurales, el que se puede llamar de la sociedad civil, que est
formado por el conjunto de los organismos vulgarmente llamados privados y el de la sociedad poltica o estado que corresponde
a la funcin de hegemonaque el grupo dominante ejerce en toda la sociedad y la de dominio directo o de comando que se
expresa en el estado y en el gobierno jurdico. La traduccin de la edicin citada resulta poco clara; de acuerdo con Portelli
(1989:14), el plano de ...la sociedad civil, est formado por el conjunto de los organismos vulgarmente llamados privados... y
corresponde a la funcin de hegemonaque el grupo dominante ejerce en toda la sociedad.
Por su parte, Habermas (1990: captulo VIII) conceptualiza la cuestin de estos mbitos distinguiendo "pblico" y "privado" a
nivel del sistema (el estado o sistema pblico y el mercado o sistema privado); y, una esfera privada (la familia) y una esfera
pblica (el espacio de la formacin de la opinin pblica y de la participacin poltica) en el mundo de la vida. A estas esferas les
corresponden funciones de reproduccin material (sistema) y simblica (mundo de la vida). Mientras ste es un mbito de accin
asegurada normativamente o lograda comunicativamente, en el primero la accin se corresponde con fines que no implican
consenso intersubjetivo. Una crtica al enfoque habermasiano puede verse en Somers, 1996/7. Respecto del mbito de la
socialidad o de la publicidad burguesa, encuentra que mud de tal a ser un espacio alienado, en el que ya no hay participacin y
comunicacin entre ciudadanos que debaten u opinan, sino que son las corporaciones, los medios, etc. los que disputan por
intereses particulares. (Habermas, 1986-a).

3
En su propio interior hay grados de mxima intimidad, de mxima privacidad, que van de la sala a la alcoba, para decirlo
metafricamente.

4
"Las acciones privadas de los hombres que de ningn modo ofendan al orden y a la moral pblica ni perjudiquen a un tercero,
estn slo reservados a Dios y exentas de la autoridad de los magistrados..." (Artculo 19 de la Constitucin Nacional de 1994, que
se mantiene idntico al de 1853).

9

El Estado de derecho incorpora el principio de privacidad -es decir, de limitacin de la autoridad pblica- al tiempo
que se erige en garante de las libertades y los derechos individuales; esto es, con capacidad de imponer el deber de
respetar los mismos. Esta concepcin de las libertades del ciudadano manifiesta y fundamenta -aunque en ese
contexto discursivo naturalista que seala Somers- el proceso de individuacin en la modernidad cultural.

El liberalismo econmico, por su parte, expresa la rplica de este principio en el Mercado, donde de lo que se trata es
de la libertad de los agentes econmicos
5
. Expresa, asimismo, la constitucin del Mercado como una instancia
autnoma de organizacin del proceso productivo; y del Estado como institucionalizacin y regulacin de las
condiciones de ese proceso, que incluye desde la afirmacin de la libertad de las personas para establecer
intercambios, hasta los mecanismos del dinero o el rgimen de propiedad. En conjunto, se trata de las premisas del
proceso econmico (Habermas, 1986-b); no obstante lo cual ste se presenta como despolitizado, naturalizado y
despojado de normas morales o de la orientacin hacia la satisfaccin de necesidades de reproduccin que no sean
estrictamente las de la fuerza de trabajo que demanda la produccin. De ah que las exigencias de integracin social
resulten ajenas al Mercado y sta deba realizarse por instituciones excluidas de la direccin de la produccin. La
nacionalidad habra contribuido a la construccin de una identidad y al sentido de pertenencia a una comunidad
poltica (la Nacin frente a otros Estados) aportando a la cohesin y a la integracin social, hasta que la rebelin de
los dbiles en el mercado (Habermas, 1986-a: 173), dio paso a la emergencia de lo social y a otra dimensin del
problema, cual es el de la participacin poltica (resuelta con el voto universal) y de la desigualdad derivada de la
desposesin, que culmin con las polticas de bienestar ya bien entrado el siglo XX.

Aquel principio de la libertad individual tom forma en los derechos cvicos, que delimitaron en primer lugar el
status de ciudadana; es decir, la condicin social que detentan las personas, dependiente de la pertenencia a tal
comunidad poltica. Siendo que la misma es inclusiva de pertenencias particulares (comunidades religiosas, tnicas,
sociales, sexuales) y que estas particularidades no debieran ser bice para -adems de preservar un espacio de
intimidad y autoconciencia sustrada de la autoridad pblica- la participacin poltica y la satisfaccin de las
necesidades, la ciudadana moderna se presenta como una categora expansible tanto en trminos de los individuos
que la conforman (la base social) como, consecuentemente, de los derechos que la definen. Coherente con la auto-
representacin de la modernidad como un proceso de evolucin progresiva, la clsica formulacin de Marshall (1967)
-que est contenida como supuesto implcito en buena parte de la produccin progresista del campo de las polticas
sociales; es decir, la que parte de la concepcin del derecho a la proteccin y la seguridad social-
6
pone esta cuestin
en trminos de diferentes tipos de derechos (civiles, polticos y sociales) que se han sumado histricamente, hasta
alcanzar pleno desarrollo con la constitucin del Estado de Bienestar que, al final del proceso, institucionaliz los
derechos sociales.
7


Una formulacin de estas caractersticas funciona como comunidad de dilogo que empuja a la ampliacin de la
ciudadana en trminos de mayor igualdad y ms iguales. La realidad del principio de igualdad emana, as, de su
deseabilidad; esa realidad intangible constituye al concepto en herramienta de lucha.

De otro lado, siguiendo el razonamiento anterior, la ampliacin del status de ciudadana conlleva la ampliacin
progresiva de la estatalizacin de la sociedad. Es decir, de la capacidad de imposicin de los deberes que acompaan
la realizacin y/o el goce de los derechos. Conjuntamente, ms derechos a ms particulares supone tambin la
institucionalizacin de la restriccin del poder (y, por lo tanto, de los mrgenes de libertad) de los ms fuertes (sea

5
El liberalismo local ha sostenido la versin que absolutiza la libertad de los agentes en el mercado de manera excluyente.
Para esa lnea de pensamiento, es esa libertad la que el Estado debe preservar y respecto de la cual debe limitar su propia
intervencin; en aras de ella, puede avanzar sobre las libertades civiles y polticas. De hecho, liberalismo y conservadurismo han
constituido una nica lnea poltica en el pas, que se expres sistemticamente en los gobiernos autoritarios. La experiencia
poltica encabezada por Menem, por su parte, aun esta perspectiva liberal al populismo, en el marco de un Estado de derecho.

6
Ver, por ejemplo, Bustelo (1998). Nuestra propia produccin entiende a las polticas sociales como la realizacin de derechos; no
obstante no se enmarca en un paradigma evolucionista de la ciudadana. Entendemos que las caractersticas de una tal condicin
y el desarrollo de aquellos derechos guardan estrecha relacin con procesos socio-histricos especficos en los cuales se construye
el sentido y los alcances de los mismos, as como el sujeto colectivo al que se refieren.

7
Los derechos civiles estn vinculados a la preservacin de la libertad individual; los polticos establecen la igualdad en la
participacin poltica (de elegir y ser elegido); los sociales suponen la garanta de acceso a los bienes bsicos para la satisfaccin
de necesidades y a la seguridad frente a contingencias diversas.

10
en el mercado o en otros mbitos).
8
En ese sentido, se puede acordar con Milliban (citado por Born, 1991/2) en
que una teora del Estado es una teora de la sociedad y de la distribucin del poder en esa sociedad.

Dos cuestiones se plantean en relacin con esta formulacin: una tiene que ver con la inevitabilidad y el carcter
acumulativo y universalizador de esta construccin; y la otra, con los contenidos de la igualdad y la libertad,
dependientes de su significacin social; es decir, siguiendo el razonamiento de este desarrollo, de los procesos de
hegemonizacin poltico-cultural.

En trminos de la interpretacin histrica, la formulacin de Marshall comparte el paradigma naturalista que
desentraa Somers, tanto por la universalidad con que se concibe el proceso, como porque subsume la lucha social en
la cual no solamente se instituyen (o desandan) derechos (y los deberes), sino tambin se constituye el sujeto de los
mismos y se disputa por sus contenidos y alcances. Es decir, que la ciudadana misma es una categora disputada en
la lucha social por la atribucin de sentidos; o, como se dice antes, sobre el trasfondo de la lucha por la hegemona.
Sobre ese trasfondo, la comunidad poltica (representada por el Estado) como mbito de pertenencia y las
condiciones para una tal pertenencia plena (expresadas en las instituciones y cuerpos normativos), son el contexto
terico-poltico de la constitucin de la cuestin social.

En la interpretacin clsica, en la medida en que el Estado democrtico es dependiente de la voluntad, el apoyo y/o
el consenso de los ciudadanos, los problemas de legitimidad se plantean en relacin con tales condiciones (apoyo y
consenso) en un mbito no poltico. Dicho de otro modo, la legitimidad de las medidas y/o decisiones polticas del
gobierno (o en el Estado), est supeditada al apoyo de la ciudadana (indiscriminada, en abstracto)
9
.

Solamente desde la perspectiva que problematiza aquella representacin simultneamente tri-sistmica y
dicotmica, y que tensiona la concepcin de la ciudadana reintroduciendo el principio de igualdad y libertad en
tensin con la desposesin original, se pueden plantear los problemas de la legitimidad conectada a la cuestin social
y sobre el trasfondo de la hegemona. Esto es, de la capacidad de direccin del sentido comn social, para instaurar
unos parmetros determinados de legitimacin que estarn relacionados con el sentido de la igualdad y de la
libertad (integracin y participacin) que se impongan. Estas no son nociones unvocas, llenas de un contenido dado
de una vez para siempre; por el contrario, mantienen espacios vacos, que en un contexto cultural altamente
reflexivo (Giddens, 1990; Habermas, 1989) como el de la modernidad; y social y polticamente heterogneo y
fragmentado, como es el caso de las sociedades latinoamericanas, pueden ser invocadas con sentidos diversos, dan
lugar a mltiples interpretaciones y sostienen instituciones y estrategias polticas antagnicas.


Acerca de la cuestin social

Con cuestin social se hace referencia a la puesta en escena de esa falla estructural del capitalismo moderno cuya
emergencia, expresada en trminos del problema del pauperismo, los especialistas ubican en el siglo XIX, cuando los
conflictos toman una forma tal que ya no pueden ser resueltos por la vieja filantropa. Comienza entonces el largo
proceso de constitucin de tal cuestin en cuestin de Estado y de estatalizacin paulatina de las intervenciones
sociales a cargo, hasta entonces, de las instituciones de la caridad y las sociedades filantrpicas. Si estas ltimas
eran una manifestacin de la laicizacin de la vida social propia de la modernidad y constituan instituciones de
disciplinamiento en un contexto de lucha social fragmentada y heterognea, la estatalizacin exhibe los impulsos en
el seno de la sociedad, hacia la totalizacin de los conflictos y hacia el disciplinamiento, simultneamente.

Tal momento de la tensin libertad / desposesin es el que describe Marx en el punto sobre La lucha por la jornada
normal de trabajo (El Capital, tomo I) durante buena parte del siglo XIX, despus de que transcurrieran siglos por
disciplinar a la mano de obra libre
10
, hasta que en sus tiempos orgisticos el capital superara ... todas las

8
Por las caractersticas de este trabajo, corresponde restringirse especficamente al problema de la ciudadana en relacin con las
clases sociales. Pero esto no agota el problema, como se deriva de los planteos que surgen, entre otros, del feminismo. Lo que
acontece en este campo sirve de ejemplo: los acuerdos respecto a la necesidad de crear condiciones de igualdad de oportunidades
para las mujeres que se plasman, entre otras medidas, en la obligatoriedad de cuotas de candidatas en las listas para
legisladores, supone aceptar/imponer restricciones al poder de los varones.

9
Para comprender en qu medida esta concepcin constituye el sentido comn, basta revisar las interpretaciones de los
analistas polticos despus de cada acto eleccionario. En esos textos, el sujeto es siempre la ciudadana o la sociedad . As,
ella emiti un voto castigo; o prefiri la estabilidad; o vot contra la corrupcin, etc.

10
En La polica de las familias, Donzelot (1979) describe el desarrollo de los dispositivos institucionales de la filantropa
11
barreras opuestas por las costumbres y la naturaleza, la edad y el sexo, el da y la noche... (Ibid: 219). Cuando ...
cerrado el trato se descubre que el obrero no es ningn agente libre, que el momento en que se le deja en libertad
para vender su fuerza de trabajo es precisamente el momento en que se ve obligado a venderla... [entonces lucha por]
[...] una ley del Estado, un obstculo social insuperable que les impida a ellos mismos venderse [...] mediante un
contrato libre con el capital (Ibid: 241).

Se entiende, entonces, la definicin de Castel (1997:20) quien se refiere a la cuestin social como a una apora
fundamental en la cual una sociedad experimenta el enigma de su cohesin y trata de conjurar el riesgo de su
fractura... interroga, pone de nuevo en cuestin [su] capacidad [...] para existir como un conjunto vinculado por
relaciones de interdependencia (Ibid, 1997: 20).

Ahora bien, la cuestin social no se presenta como tal (como contradiccin y virtualidad de la fractura), sino que, en
cada poca, se particulariza en problemas sociales que son, a la vez, la expresin hegemnica del modo como se
interroga, interpreta, resuelve, ordena y canaliza la misma. El problema es, as, dependiente de su definicin como
tal en los procesos de hegemonizacin, donde se imponen los trminos con que se lo nomina, describe y se especifica
el contexto de referencia (econmico, cultural, etc), al cual es remitido. La afliccin de un grupo social no es por s un
problema social a menos que sea constituida como tal, por la accin eficaz de sujetos interesados de distintas
maneras en imponer un tal estado de cosas (perjudicial desde algn punto de vista), como una situacin
problemtica para la sociedad en su conjunto. O porque las condiciones de tal afliccin tienen ya una significacin
social tal, que cuestionan la legitimidad del sistema institucional por s mismas. En tal caso, la disputa es por los
trminos en que se imponen y el contexto en el cual se las define y enmarcan las soluciones. Por la misma razn, un
problema social no es tal por su dimensin absoluta, aunque el nmero de afectados devenga parte de la disputa por
su significacin y, muchas veces, el nico argumento de validacin del problema.
11


Un problema no se define aislado, sino inscripto en una red de problemas que mantiene continuidad en el tipo de
argumentacin, explicaciones, etc. Por lo tanto, la disputa por su definicin es tambin por la determinacin de las
causas, por la atribucin de responsabilidades por su formacin, por la determinacin de mbitos de competencia en
las soluciones y por los alcances de la voluntad poltica de intervencin. En torno a ellos se discute, se publica, se
crean especializaciones y cuerpos burocrticos, que el Estado oficializa. El campo poltico y el de los expertos (o los
tcnicos) -cada vez ms estos ltimos- son por excelencia campos de produccin de problemas sociales
12
, en la medida
en que son los que gestionan la cuestin social.

En sntesis, la definicin del problema social es objeto de disputas simblicas y tericas que enmascaran intereses
que orientan la accin en lo atinente a la solucin del mismo; esto es, los planes y programas de los diversos sectores
de la poltica social del Estado. Las explicaciones y argumentos que se esgrimen y confrontan entre s suponen una
concepcin de la tensin subyacente desposesin / igualdad-libertad. En el proceso contribuyen, a la vez, a la
manera en la que se constituye tal cuestin social en cada poca.


Acerca de la poltica social

Ahora se puede volver a precisar la cuestin del Estado y la poltica social.


llamados a conjurar la resistencia de las costumbres y la inmoralidad de las clases bajas en ese largo perodo de resistencia a la
disciplina del trabajo asalariado, que trata Marx en el captulo sobre la fuerza de trabajo. De la produccin de esa disciplina en
trminos de una nueva naturaleza humana (241), de la resistencia cultural y la lucha por la limitacin de la jornada y el control
del tiempo de trabajo en el siglo XIX, se ocupa Thompson (1984) en el artculo Tiempo, disciplina de trabajo y capitalismo
industrial , incluido en Tradicin, revuelta y conciencia de clase.

11
Por ejemplo, la desproteccin y la ocupacin estacional de los trabajadores rurales (o de empresas que inician el procesamiento
industrial de la produccin primaria de algunas regiones) y los largos perodos librados a su suerte, no alcanzaron nunca el status
de problema. Asimismo, las condiciones de salud de las poblaciones indgenas, no se problematizaron hasta el resurgimiento del
clera entre ellos; en ese caso, el problema se plante en trminos culturalistas y la preocupacin social fue efmera.

12
Seala Edelman (1991) que la construccin del problema tambin inviste de autoridad a quienes afirman (o se arrogan)
competencia en el mismo (los expertos, los tcnicos, algunos campos profesionales). Es decir, que el problema genera tambin
intereses en el problema, porque genera la circulacin de recursos, foros de debate, investigaciones, autoridades legtimas,
titulaciones.

12
De acuerdo con lo dicho hasta aqu, se entiende al Estado capitalista moderno como a la formacin histrica que,
siendo organizacin poltica de relaciones sociales, se manifiesta como una totalidad institucional nica que "existe
en la forma de algo externo a ellas (Holloway, 1993) y puede actuar de modo de producir transformaciones en su
propio seno. Ahora bien, el perfil y las propiedades de un Estado en una poca dada, se expresan en las polticas de
Estado y no en el conjunto de aparatos rgidos que lo identifican materialmente y lo presentan en su exterioridad.
Pero las polticas de Estado no derivan tal condicin de una voluntad estatal autnoma, del mismo modo que no son
la expresin directa de las decisiones de sus funcionarios. En un Estado democrtico, una poltica de Estado es la
direccin que se impone activamente en la accin estatal como expresin o en nombre de intereses generales. En ese
sentido, puede entendrselas como condensacin de los procesos de hegemonizacin poltico-cultural que
caracterizan un ciclo histrico, en una sociedad determinada.

Se vio antes que este Estado se reconoce como expresin institucional de una comunidad poltica (la Nacin)
soberana frente a otros Estados
13
. Expresa, as, el inters universal de una comunidad nacional. Internamente, el
Estado democrtico se presenta, a la vez, como representante / expresin de los intereses de todos los miembros de
tal comunidad poltica. Lo que supone que el Estado compatibiliza esos intereses y, en ltima instancia, subordina el
inters particular al general y al de la Nacin como instancia superior que los contiene.

Pero tambin se vio antes que, simultneamente, el Estado es constitutivo del proceso de acumulacin (y de la
desposesin originaria). De manera que entonces puede decirse que el moderno Estado democrtico condensa un
conjunto de fuerzas sociales sobre una matriz estructural de dominacin determinada por aquella desposesin
original, la que constrie su perfil como Estado capitalista. Dicho de otro modo, ste se inscribe en una racionalidad
social dominante; es decir, comprehensiva de la sociedad de la que es constitutiva un tal Estado y que se corresponde
con el principio de la acumulacin.

As, entonces, en la sociedad democrtica moderna, la hegemona dice acerca de la manera en que este principio se
realiza y se impone como el inters general. Esto quiere decir que, cualquiera sea el nivel de desigualdad social dado,
la legitimidad del Estado para encarnar a la Nacin y expresar el inters general estar en funcin de la capacidad
de sostener esta lgica por sobre los intereses particulares, incluso aquellos de los diversos y heterogneos sectores
del capital. El Estado capitalista requiere constituirse como prescindente de intereses privados, an cuando (o, ms
an, para) funcionar como Estado propiamente capitalista; y tambin para consolidar una fuerte hegemona de
clase, como finalmente aconteci en los noventa
14
. Un Estado faccioso no es igual a un Estado clasista, pues la
legitimidad es tambin un proceso interno al bloque hegemnico
15
.

De lo anterior se desprende que el Estado democrtico no es simple aparato de dominacin, pero supone un orden
constituido sobre un principio de subordinacin. Asimismo, en tanto institucin, tampoco es un espacio inerme y no
slo es constitutivo, sino que deviene activo en el proceso de acumulacin desde el momento que se politiza el
conflicto econmico; y desde que se constituye la cuestin social en cuestin de Estado y se politiza, por lo tanto, la
esfera de la reproduccin.

El Estado expresa y produce un orden cuando se activan polticas dirigidas a consolidar un proyecto hegemnico;
esto es, un orden poltico-social que, por definicin, es transitorio pero no indeterminado. Las polticas activas del
Estado son, como dice Sousa Santos (1998), intervenciones del Estado en el Estado (en aquel orden), que

13
La cuestin de la soberana nacional plantea problemas de naturaleza similar a los de la igualdad. Se trata de una idea
constitutiva de los estados-nacin modernos (en ella se funda el principio de no intervencin, por ejemplo); no obstante, la relacin
capitalista y el desarrollo del mercado allende las fronteras nacionales, supone relaciones de dependencia y limita el ejercicio de
la soberana. La teora de la dependencia y los debates en torno a la cuestin nacional, contemporneamente al desarrollo de
aqulla, expresaron esta otra contradiccin constitutiva. Respecto de los procesos recientes designados con el trmino genrico de
globalizacin, ver en el captulo siguiente.
14
Es necesaria una observacin: de la experiencia argentina de la ltima dcada del siglo, se desprende que puede tratarse,
igualmente, de una hegemona facciosa (si no faccional), en cuyo caso el saqueo del pas al que alude Jos Nun (Suplemento
Zona, Clarn, 26/1/03), es posible sin dictadura, por un ciclo relativamente largo, con reeleccin de los lderes de dicho proceso,
como es el caso del propio Menem.

15
Ilustrativo de este problema son los conflictos que gener la presencia del empresario Jorge Born en el interior del bloque
hegemnico, en el primer perodo de la presidencia de Carlos Menem, cuando aportaba el programa econmico y los primeros
funcionarios del Ministerio respectivo, elegidos entre empledos jerrquicos de sus empresas. Ilustrativos son, tambin, los
recursos tcnico-discursivos del Ministro Cavallo en la construccin de esta distancia Estado - facciones o grupos empresarios.
Estos temas son tratados en el libro 2, en preparacin, citado precedentemente.

13
simultneamente transforman la capacidad de intervencin estatal en un momento siguiente.
16


Esto significa, entonces, que el Estado es inmediatamente el mbito de referencia privilegiado de la reproduccin
social, entendida sta en el sentido amplio de la recreacin del reconocimiento de las pautas bsicas que orientan la
vida social y de la consecuente continuidad elemental de las prcticas sociales (Giddens, 1995); pero tambin en lo
que atae, especficamente, a la reproduccin de la vida y de la fuerza de trabajo. En ese punto, las polticas sociales
son un espacio crtico: como polticas de Estado condensan la hegemona -en el sentido dicho antes- y tienen
capacidad de normatizar y normalizar, en tanto el Estado se constituye en un actor (y en un mbito) en la
produccin de los problemas sociales, en la delimitacin de su propia responsabilidad, en la definicin los sujetos
merecedores de sus intervenciones y de las condiciones para dicho merecimiento.
17
Son, en fin, la manera en que la
cuestin social es constituida en cuestin de Estado y, en consecuencia, el resultado de la politizacin del mbito de
la reproduccin.
18


De ah que estas polticas expresen los principios y postulados que organizan la vida social, respecto de la igualdad,
y tengan efectos en la libertad. Es decir, expresan la medida en que una sociedad se acerca o se aleja del
reconocimiento de las necesidades de todos sus miembros y su capacidad de proteccin de los mismos. Asimismo,
muestran la manera en que se resuelve su propia cohesin y la capacidad de integracin de aquellos, no en trminos
a-crticos, sino en lo que esta integracin dice, desde el punto de vista del pensamiento moderno, respecto del
derecho que a cada uno le asiste de constituirse (reconocerse y ser reconocido) como un sujeto valioso para su
sociedad y de proyectar su vida ms all de la mera supervivencia. Esto tiene que ver con la preservacin de grados
de libertad, cuando desmercantilizan parte de la reproduccin y liberan de la total dependencia del salario.
Volviendo a Marx, cuando impiden el contrato enteramente libre con el capital. En sentido estricto, corresponde
referirse a la poltica social (en singular) como la forma poltica de la cuestin social, que se expresa y materializa en
las polticas sectoriales, incluyendo la poltica laboral que, en primer lugar, delimita tales grados de libertad o de los
alcances de la mercantilizacin de la fuerza de trabajo.

Acerca de la poltica social del Estado neoliberal en la Argentina

La poltica social desarrollada a lo largo de los noventa, expresada en las polticas de reforma de sectores especficos
y en la ampliacin del asistencialismo, constituy parte del trabajo poltico-cultural de produccin de la hegemona
del proyecto neoliberal, tanto como de la reconfiguracin de lo social, que culmin en un estado de ms extrema
desigualdad, expresada en categoras vaciadas de su contenido relacional. La autonomizacin virtual de las
condiciones de vida (expresas en los trminos de indigencia y pobreza) con respecto a las condiciones de trabajo
(expresadas en el desempleo y la ilegalidad de la ocupacin) se correlaciona con la desvinculacin de los sectores de
la poltica social
19
y de los organismos que atienden cada problema en particular.

Sin embargo, la desvinculacin institucional y la fragmentacin de la poltica social en la formalidad burocrtica del
aparato estatal no es, como tal, estrictamente nueva. Los sistemas de previsin social, de seguro de salud y otros
"beneficios" integraron desde el inicio lo que la efmera Constitucin de 1949 reuni bajo el ttulo "derechos del
trabajo". Su misma formulacin expresaba la forma estatal de constitucin de la cuestin social (Danani, 1996: 24)
y el activo papel de aquel Estado en la configuracin del sujeto de los derechos sociales en la Argentina (el trabajador
formal). En el mismo contexto, las polticas propiamente asistenciales permanecieron en un lugar de cierto
relegamiento, dirigidas a quienes no podan integrarse al mercado de trabajo por "causas fortuitas o accidentales"
20
.

16
La reforma del Estado, expresada en la Ley respectiva de 1989 es la expresin ms cercana de una activa poltica de Estado,
que cambi sustancialmente su propia capacidad de intervencin hacia adelante.

17
Me refiero al sujeto como a una identidad colectivamente constituida, en torno a una condicin o pertenencia histricamente
relevante: es decir, inscripta en relaciones sociales de las que participan las personas, que referencian la constitucin de la
propia subjetividad. Asimismo, es la condicin social que puede otorgar sentido a las acciones de un colectivo, conformado como
actor social. Como tal, supone la participacin en la produccin de interpretaciones y categoras de percepcin y ordenamiento del
mundo que son la orientacin de la accin.

18
Ver tambin Danani, 1996.

19
Aparte de la tradicional dispersin y multiplicidad de planes y programas en diferentes reas de gobierno.

20
Decreto de fundacin de la Direccin Nacional de Asistencia Social, 1948, citado en Alayn (1980: 52). En cuanto a la
Fundacin Eva Pern, organismo paraestatal que, sin embargo, expresaba genuinamente la naturaleza del rgimen poltico
entonces en el gobierno as como el desarrollo de una nueva estructura productiva en el pas, no discriminaba causas de pobreza o
14
Sin embargo, el "sujeto vergonzante" de esas polticas, acotadas en trminos del tipo de la vulnerabilidad que
legitimaba la asistencia estatal, fueron los pobres por desocupacin, que portaban el estigma de "que en este pas no
trabaja el que no quiere". De hecho, la desocupacin era una de las causas de "cada en el infortunio" (Alayn 1980:
52) de los socorridos por la asistencia social". sta y la "previsin social" correspondieron desde el inicio a captulos
separados en la historia institucional del Estado de "bienestar" argentino. La Primera Conferencia Nacional de
Asistencia Social de 1933, dio lugar a un proyecto de ley sobre Asistencia y Previsin Social que nunca fue
aprobado
21
y, con la Secretara (y posterior Ministerio) de Trabajo y Previsin, la asistencia social, organizada en
sucesivas direcciones, dependi de dicho organismo con los especficos objetivos de atencin a las personas que se
encontraran incapacitadas en forma definitiva para [...] obtener sus medios de vida (ibid: 52). Fue recin durante el
gobierno de facto del General Juan C. Ongana (1966-69), cuando se organiz el Ministerio de Bienestar Social, bajo
cuya rbita funcion una Secretara de Seguridad Social y otra de Promocin y Asistencia a la Comunidad (Ibid: 66).

Lo verdaderamente nuevo de la poltica social de los aos noventa, result de que la cada en el infortunio ya no se
deba a aquellas causas fortuitas y accidentales que mencionaba el Decreto de 1948; y que la incapacidad para
obtener los medios de vida ya no se originaba o apenas secundariamente- en la invalidez de las personas, sino en
la incapacidad del mercado de trabajo para cumplir eficientemente los objetivos de distribucin, tanto de las
personas en los puestos de trabajo; como de los recursos para la reproduccin. Sin embargo, la asistencia social a las
vctimas de tales infortunios se organiz por fuera de las instituciones del trabajo, como un sector de la poltica social
subordinado a las reglas y regulaciones de este mercado y destinado a ser depositario de situaciones reproducidas
en magnitud y cualidad en el marco de las relaciones en el mercado. La hiptesis que sostiene este libro es que la
ineficiencia de las polticas, planes, programas y acciones de asistencia a la pobreza, que desvel a los tcnicos y
organismos de financiamiento
22
, cuando se desarrollan en un marco de regulaciones que desprotege el trabajo y se
desentiende de la distribucin, trasciende la capacidad de uso racional de los fondos destinados a dichas
intervenciones. Se descuenta que una aplicacin en tal sentido de los recursos pblicos es un requisito ineludible de
cualquier poltica social (y, adems, un deber cuando se postula una poltica progresista), pero este requisito no es
suficiente para lograr mejoras sustantivas en los estndares de vida, evitar la la cada en el infortunio de una
proporcin alta de la poblacin e impedir la reproduccin ampliada de la pobreza. Tal como indica Danani (1996: 23),
las polticas laborales estn directamente comprometidas en la distribucin primaria del ingreso, en primer lugar,
por su papel en la determinacin de los niveles de salario, regimentacin de formas de salario indirecto, adems de
la relacin entre los costos de despido y la estabilidad laboral y dems recursos de proteccin. En el caso de nuestro
pas, histricamente -y as continuaron- tambin han sido determinantes de los alcances y condiciones de las
polticas de seguridad social y, en buena medida, condicionantes de la dinmica de polticas universalistas, como las
de educacin y de salud.

Omitiendo esta relacin de determinacin de las condiciones de vida por parte de las condiciones de trabajo, el mayor
volumen de la asistencia a la pobreza se canaliz por un organismo (la Secretara de Desarrollo Social) creado ad
hoc en la rbita de la Presidencia de la Nacin. En tanto que la asistencia al desempleo (los planes de empleo
transitorio, de capacitacin y recalificacin de mano de obra e, incluso, el pauprrimo seguro de desempleo) se
organiz fundamentalmente en el Ministerio de Trabajo; ms an, puede afirmarse que un papel principal reservado
a este Ministerio fue, tambin, de asistencia a infortunios cuya ocurrencia tena causas en mbitos de su

merecimiento: los descamisados de Evita eran la nueva clase trabajadora que se constitua tambin como peronista; como tal,
reciba el tren con las ayudas de la Fundacin, al tiempo que se integraba en Estatutos y sindicatos .
21
Entre sus 29 captulos, comprenda tanto las Mutualidades contra el riesgo de enfermedad, la asistencia social a enfermos y
minusvlidos y la asistencia social a los desocupados.

22
Las escasas evaluaciones aluden sistemticamente a problemas de eficiencia. En marzo de 1998, polemizaron pblicamente
Eduardo Bustelo (responsable del rea de Poltica y Programacin Social de la Fundacin Carlos Auyero) con el entonces
Secretario de Desarrollo Social, Eduardo Amadeo, por cuestiones referidas a la eficiencia del gasto de la Secretara, la
superposicin de programas dispersos en los ministerios y la falta de transparencia. Evaluacin que ,por supuesto, negaba
Amadeo (Cash, 1 y 8/3/98). Poco tiempo despus se produjo un affaire diplomtico por un informe de un tcnico del FMI, Vctor
Tanzi, sobre corrupcin, en el que aluda elpticamente al gasto social en la Argentina. Y luego de ser reemplazado el Dr. Amadeo
por Ramn Ortega, se reactiv la puesta en marcha de un nuevo sistema de control de los programas de asistencia social por
parte de la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN). Su titular, Hctor Agustini, deca entonces: Hay unos 1.200 millones de
pesos en programas y alrededor de 800 millones en crditos otorgados, que carecen absolutamente de un control centralizado.
Nadie sabe cmo se gasta ese dinero ni cunto llega a destino. Era de conocimiento pblico, adems, la existencia de crditos
otorgados no ejecutados, por los que haba que abonar las comisiones comprometidas con las entidades de financiamiento. (Clarn,
8/6/98).

15
incumbencia, no obstante lo cual se abstena explcitamente de intervenir en la previsin de los mismos. Es que
las propias intervenciones del Estado (y las nuevas reglas que impulsaba el organismo respectivo) dotaban al
Ministerio pblico de una nueva naturaleza y de una funcin ex post: el socorro a las vctimas de la desestatalizacin
del mbito del trabajo. Por su parte, la Administracin Nacional del Seguro de Salud (ANSal) continu en la rbita
de la Secretara de Salud del Ministerio de Salud y Accin Social, donde -a la vez- mantuvieron continuidad las
tradicionales polticas de asistencia social, como el Programa Materno Infantil, uno de los que alcanz mayor
trascendencia. Se desarrollaron programas sociales en prcticamente todas las reas de gobierno y, segn los datos
de Eduardo Bustelo
23
, incluyendo las provincias, los entes gubernamentales que intervenan en las acciones sociales
pblicas, eran ms de cien.

Bien mirado, el sujeto de tantas intervenciones estatales era uno, aunque fragmentado segn la condicin de pobre
(nuevo, estructural, con empleo, sin empleo, protegido o informal; jubilado, menor); ocupado (pobre, no pobre,
protegido, precario); desocupado (sin experiencia, no calificado, calificado devenido obsoleto, reconvertido). La
dispersin de planes y programas sociales, a la vez superpuestos, reproducan y producan la fragmentacin del
sujeto, tanto en un sentido pasivo, porque expresaron categorizaciones que funcionaban prcticamente; como
activamente, al categorizar tericamente la poblacin objeto de intervencin (Danani: 1996). Las polticas sociales
asumieron la heterogeneidad social y la devolvieron como fragmentos individualizables, cuyos intereses, casi
siempre, se haca colisionar entre s. Entre ellos, los trabajadores que mantenan su condicin de estables resultaron
los privilegiados de la nueva configuracin social, ajena desde ese punto de vista- a los grupos (y sus instituciones y
organizaciones) que, a la vez, se fueron conformando como dueos naturales del poder poltico y econmico.

A lo largo del proceso que condujo a esta situacin en Argentina, la no universalidad de sus sistemas de proteccin
social y la ineficacia de la poltica estatal de asistencia, se hicieron evidentes y problemticas a medida que se
producan las transformaciones regresivas en las condiciones del mercado de trabajo. En el primer caso, porque se
vio afectado el financiamiento de los sistemas; y por la constriccin relativa de la cobertura de la poblacin. En el
segundo, por las razones ya aludidas respecto de la lgica de las instituciones de asistencia, reducidas a la atencin
de los desvalidos.

En direccin de retotalizar el anlisis de lo social, en lo que sigue se avanza en el examen de la reorientacin de la
poltica social y las reformas en los sistemas atendiendo, en primer lugar, a los avatares de la poltica laboral,
porque en el Estado capitalista, ese es el mbito que expresa las transformaciones radicales en el rgimen social,
especficamente en los acuerdos y garantas de distribucin de los recursos y la proteccin a cada sector. En esa
lgica se inscribe la orientacin de aquellas reformas y los contenidos dados a la crisis de los sistemas, que
subalternizaba el problema social y la circunscriba al problema financiero. Por ltimo, se revisan las polticas de
asistencia a la pobreza y al desempleo, y las propuestas (que fueron re-instituidas en este perodo) de la nueva
filantropa, el tercer sector y los mecenazgos, a la luz del sentido progresivo que histricamente tuvo la
estatalizacin de las intervenciones en lo social, que establecieron el derecho a la satisfaccin de necesidades bsicas
en direccin de una efectiva responsabilidad social, por sobre la buena voluntad de grupos no obligados
normativamente. Se mira en perspectiva del ltimo punto: el debate en torno a la integracin social, entendida como
participacin efectiva en la produccin de la propia sociedad.


23
En: Cash, Suplemento Econmico de Pgina 12, 1/3/98.