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A INTEGRAO DA INFRAESTRUTURA FSICA NA AMRICA DO SUL E SUA

INFLUNCIA NAS DESIGUALDADES ENTRE REGIES
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Autor: Ricardo Bruno Boff

Universidade Federal de Santa Catarina

Correio eletrnico: ricardobrunoboff@gmail.com

Resumo


Atualmente fazendo parte da UNASUL e funcionando como um frum tcnico do
COSIPLAN, est a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana
(IIRSA), que inclui a integrao fsica de transporte, energia e telecomunicaes. Suas
centenas de obras e projetos esto distribudas em dez Eixos de Integrao e
Desenvolvimento, que so reas que compartilham caractersticas geogrficas e produtivas. O
objetivo do presente trabalho investigar o potencial que a IIRSA possui para promover o
desenvolvimento de regies mais atrasadas, sendo capaz de contribuir para a diminuio das
assimetrias espaciais que caracterizam a Amrica do Sul. Para isso, sero observados quais
dos seguintes objetivos prevalecem na IIRSA: 1) promover corredores de exportao, ligando
reas de produo do interior (principalmente de commodities) aos portos; 2) conectar reas
industriais de grandes centros urbanos entre si ou com as regies menos desenvolvidas,
beneficiando a expanso do capital concentrado naqueles centros; 3) promover o
desenvolvimento de regies menos desenvolvidas, ao invs de trat-las apenas como reas de
passagem de infraestrutura que beneficiam outras regies, mantendo-as subordinadas ao
desenvolvimento daquelas. A hiptese que, embora a infraestrutura fsica, analisadas
isoladamente, tm o potencial de contemplar as trs opes acima, a ausncia de polticas
pblicas regionais de promoo do desenvolvimento integrado e de reduo das assimetrias,
faz com que os dois primeiros prevalecente nas intervenes da IIRSA. Mantm-se, assim, a
lgica tpica da expanso geogrfica do capitalismo.

Palavras-chave: Integrao de Infraestrutura; IIRSA; Assimetrias.







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Trabajo presentado en el Quinto Congreso Uruguayo de Ciencia Poltica, Qu ciencia poltica para
qu democracia?, Asociacin Uruguaya de Ciencia Poltica, 7-10 de octubre de 2014
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Introduo

O objetivo do presente estudo observar como o plano IIRSA - Iniciativa para a
Integrao Regional de Infraestrutura Sul-americana, que envolve transportes, energia e
telecomunicaes, afeta as assimetrias regionais da Amrica do Sul, historicamente
caracterizada pela concentrao produtiva em algumas regies.
A IIRSA foi criada em 2000, na 1 Cpula de Presidentes da Amrica do Sul. A partir
dela, pela primeira vez, o espao regional da Amrica do Sul foi pensado em conjunto em
termos de integrao da infraestrutura fsica. A IIRSA insere-se em um dos conselhos da
Unasul, o COSIPLAN Conselho de Infraestrutura e Planejamento. Fazem parte da sua
gesto, atuando tambm como fontes de financiamento, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), a Corporao Andina de Fomento (CAF) e o Fundo de.
Desenvolvimento para a Bacia do Prata (Fonplata). Outras instituies tambm financiam
obras da IIRSA, como bancos de fomento nacionais especialmente o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), bancos privados e fundos regionais, como o
Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (FOCEM).
Tambm est em processo de criao, vinculado prpria Unasul, o Banco do Sul, que
poder servir como fonte alternativa de recursos para obras de infraestrutura.
O artigo ser iniciado com a apresentao do aparato terico de David Harvey, que
trata do papel da desigualdade geogrfica na expanso do capital; na sequncia, seguida de
uma breve descrio da formao do capitalismo na Amrica do Sul e das decorrentes
assimetrias regionais. Na sequncia, ser tratado da formao da IIRSA, incluindo o papel das
instituies que servem como fontes de financiamento, e das caractersticas principais da
iniciativa, privilegiando o olhar sobre o seu planejamento territorial. Finalmente, sero
observados dois dos Eixos de Integrao da IIRSA o Mercosul-Chile e do Amazonas, o
primeiro com mais nfase na agroexportao, o segundo na conexo de grandes polos
industriais; da observao desses Eixos de configurao distinta se buscar compreender a
lgica econmica envolvida na implantao da Iniciativa.

1. DAVID HARVEY E A GEOGRAFIA DA ACUMULAO CAPITALISTA

Essa expresso foi extrada do ttulo de um artigo publicado por David Harvey (2006),
no ano de 1975. No modo capitalista de produo, segundo este autor, o crescimento
progressivo da acumulao constitui no apenas um desejo, mas uma necessidade do capital,
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pois sem expanso constante sequer possvel manter o prprio capital existente. Para que
isso acontea, preciso uma contnua ampliao da oferta de fora de trabalho, dos meios de
produo e dos mercados consumidores.
Essa necessidade decorrente das crises estruturais do capitalismo, que se manifestam
tanto como crises de superproduo quanto de subconsumo. Esses momentos exigem a
correo dos rumos do mercado, a qual ser feita de diversas maneiras: atravs do avano
tecnolgico dos meios de produo, do desemprego em massa, da diminuio no custo da
mo-de-obra, da migrao do excedente para novas linhas de produo e do aumento da
demanda por bens de consumo. Na definio de Harvey (2006, p.44/45), a ampliao na
demanda de consumo ocorre de duas maneiras, que na prtica sempre aparecem conjugadas:
atravs da intensificao do espao existente ou da expanso geogrfica do comrcio. A
expanso geogrfica chamada por Andreas Novy (2002, p.65) de regime de acumulao
dominantemente extensivo, o qual caracteriza-se por uma dinmica da expanso social e
espacial do capitalismo. Em outras palavras, novos locais de consumo so criados para
beneficiar os antigos centros produtores onde o capital se concentra.
Para que ocorra a expanso geogrfica, imprescindvel a existncia de infraestrutura
de transportes, energia e comunicao. Para Harvey (2006, p.50-52), o transporte e a
comunicao, que consistem em atos contnuos da produo da mercadoria, devem ser cada
vez mais acelerados, fazendo com que a distncia espacial se contraia em relao ao tempo.
Com a maior rapidez dos transportes e com a queda dos seus custos, relativiza-se (mas no
desaparece) a importncia do local de produo. Disso resulta um aumento da competio
entre lugares, cada qual buscando oferecer maiores vantagens. Quem se beneficia com isso
so as grandes corporaes, dotadas de uma logstica mais complexa que aumenta sua
capacidade de movimentao, e os prprios conglomerados urbanos, que oferecem melhor
infraestrutura, mercado mais prximo e concentram os servios de crdito requeridos pelas
empresas. A tendncia, portanto, que o sistema capitalista gere concentrao urbana e
insero subordinada da zona agrcola.
Falando sobre o caso brasileiro, Milton Santos (2006, p. 112-116) afirma que a disputa
entre cidades e estados para receber montadoras de automveis, com a permissividade do
Governo Federal, emblemtica. Essas unidades territoriais no apenas buscam edificar
densidades tcnicas para a fabricao e o consumo de automveis, que consistem na
infraestrutura necessria para receber as fbricas, mas tambm densidades normativas, que
consistem em protees e atrativos legais.
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Posteriormente, a expanso que se iniciou de modo extensivo tende a pender para o
que Novy (2002, p.66) denomina regime de acumulao dominantemente intensivo, o qual se
caracteriza pelo aumento elevado da produtividade do trabalho, uma vez que novas
tecnologias so introduzidas no processo produtivo. Nesse processo, as primeiras reas a se
modernizar levaro vantagem sobre as demais.
O inverso tambm pode ocorrer, onde reas que concentram grande nmero de
indstrias passem a ter custos demasiadamente elevados. Segundo Magnoli e Arajo (2006),
aumentam custos tais como dos imveis, dos salrios (devido fora dos sindicatos), devido a
problemas urbanos como de trfego, que amplia custos de deslocamentos, aumento das
regulamentaes municipais, dentre outros. Isso gera as chamadas "deseconomias de
aglomerao", que ajudam a explicar o fenmeno da "fuga de indstrias" de uma grande
metrpole. Para Harvey (2001, p.333), essa mudana tende a gerar as novas reas de produo
que podero suplantar as antigas, com a consequente desvalorizao, ou at destruio,
daqueles anteriormente rentveis.
O capitalismo, portanto, necessita de espaos desiguais para expandir-se, pois essa
nica maneira atravs da qual ele escapa temporariamente das suas prprias contradies e
manter os lucros em nveis crescentes. E para que essa expanso contnua seja bem sucedida,
fundamental que continuem existindo espaos menos desenvolvidos disponveis para a
prxima rodada de investimentos. Conforme Harvey (2011, p.133) em O Enigma do Capital:

A diversidade geogrfica uma condio necessria, e no uma barreira, para a
reproduo do capital. Se a diversidade geogrfica no existe, ento tem de ser
criada. A necessidade de assegurar a continuidade dos fluxos geogrficos do
dinheiro, bens e pessoas exige que toda essa diversidade esteja entrelaada por meio
de transportes eficientes e sistemas de comunicao.

A ideia desenvolvida no presente artigo que a IIRSA, como projeto de integrao de
infraestrutura fsica, se enquadra nessa caracterstica expansiva do capitalismo. Embora no
discurso oficial fala-se em reduzir as assimetrias e em promover uma integrao poltica mais
ampla entre os pases, o que se observa que a expanso do capital concentrado em algumas
regies o motor da iniciativa. Conforme Milton Santos (2011, p.140):

A economia atual necessita de reas contguas, dotadas de infra-estruturas coletivas,
unitrias, realmente indissociveis quanto ao seu uso produtivo. Mas esse
equipamento chamado coletivo , na verdade, feito para o servio das empresas
hegemnicas. Construdas com dinheiro pblico, essas infraestruturas aprofundam o
uso seletivo do territrio, deixando excluda ou depreciada a maior parte da
economia e da populao.
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Isso implica que o padro de expanso geogrfica do capital se dar em benefcio das
reas historicamente melhor inseridas no sistema capitalista de produo. No caso da Amrica
do Sul, so elas as metrpoles dotadas de alto grau de industrializao e as regies de
produo agrcola para exportao.

2. A FORMAO HISTRICA DO ESPAO SUL-AMERICANO

O objetivo dessa seo lanar um breve olhar sobre como, ao longo da histria da
formao do capitalismo na Amrica do Sul, a produo econmica foi se concentrando,
basicamente, de duas formas: 1) em regies voltadas para a exportao de produtos primrios,
tanto agrcolas quanto minerais, caracterizadas pela existncia de latifndios; 2) em algumas
reas urbanas, geralmente de grandes metrpoles, onde se concentrou a produo industrial. A
construo da infraestrutura fsica, consequentemente, sempre se deu em benefcio das
localidades onde se encontram essas atividades.
Segundo Celso Furtado (2007), mesmo aps a independncia, os pases da Amrica
Latina continuaram com caractersticas econmicas semelhantes quelas do perodo colonial.
A ausncia de uma burguesia nacional e a predominncia das exportaes de minrios e
produtos agrcolas, complementares produo inglesa de manufaturados, determinou o papel
dessas naes como exportadores primrios na diviso internacional do trabalho. De modo
geral, at os anos 1920, o regime de acumulao foi exclusivamente extensivo, baseado no
emprego de maior quantidade de terra na produo agroexportadora, o que pouco modificou o
carter estrutural da produo e consolidou a estrutura latifundiria. Para Milton Santos
(2001, p.32), essa funo teve ligao direta com o desenvolvimento dos transportes na
regio, voltados para integrar as zonas agrcolas e mineradoras com os portos, e no as regies
entre si, fazendo com que as mesmas se ligassem diretamente com a Europa, quase sem
intermedirios, formando um vasto arquiplago.
Aps a Primeira Guerra Mundial, e mais ainda aps a Crise de 1929, a Amrica Latina
sofreu com a reduo dos investimentos estrangeiros e das exportaes, aumentando a dvida
externa e reduzindo a capacidade de importar. Para Batista de Castro (2011, p.25):

A crise de 1929 talvez o mais importante ponto de inflexo na histria das
economias latino-americanas. Representa o fim do equilbrio baseado na
monocultura de exportao e a percepo do fenmeno que posteriormente ganhar
a adequada expresso de deteriorao dos termos de intercmbio.

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Isso forou, segundo Furtado (2007), a industrializao desses pases, o que ocorreu
nos locais onde se acumulavam os capitais das oligarquias, que eram os centros urbanos da
poca. De uma maneira ou de outra, Brasil, Argentina, Chile, Uruguai, Colmbia, Venezuela
e Peru promoveram esforos de industrializao por substituio de importaes e se
empenharam na atrao de capital produtivo externo. O sucesso dependeria, principalmente,
do capital acumulado atravs das exportaes de produtos primrios e do tamanho do
mercado interno, o que ajuda a explicar a vantagem brasileira. J para os pases capitalistas
centrais, a maneira de se adaptar aos esforos de industrializao dos pases da Amrica
Latina, principalmente depois da Segunda Guerra Mundial, foi transferindo parte das unidades
produtoras para esta regio.
Sobre os processos internos de industrializao, Novy (2002) afirma que algumas
regies se beneficiavam com essa industrializao dependente, dando origem a cidades que
passaram a funcionar como ndulos industriais e financeiros das cadeias mundiais,
submetendo as regies perifricas do prprio pas. Isso mais evidente onde o mercado
interno mais amplo, como Brasil, Mxico e Argentina. O sistema de transportes, alm de
conectar regies exportadoras aos portos, foi desenvolvido para ligar os novos centros
industriais s regies interiores desses pases, estas exercendo as funes concomitantes de
mercados consumidores e fornecedoras de matria-prima e de mo-de-obra.
Para Novy (2002), no Brasil, o grande salto paulista ocorreu entre 1919 a 1970, a
partir do capital acumulado com as exportaes de caf. Embora outras regies tambm
recebessem investimentos, o controle do capital concentrava-se em So Paulo. Segundo
Milton Santos (2011, p.45), a partir de 1930 inicia-se a formao da regio concentrada no
Centro-Sul, sendo que aps 1945 os investimentos intencionalmente se concentram na capital
paulista. Segundo ele:

um momento de consolidao da hegemonia paulista, com aumento acelerado dos
investimentos. Henrique Rattner (1972, p.151) indica que, em 1954, So Paulo
concentrava 34,5% dos investimentos do Brasil, enquanto em 1958 a proporo era
de 62,2%. E o mesmo autor chama a ateno para a forte e constante drenagem que
o sistema bancrio e financeiro, situado sobretudo nas reas metropolitanas do Rio
de Janeiro e So Paulo, fazia de zonas pobres e subdesenvolvidas em benefcio
dessas mesmas reas metropolitanas. O novo discurso poltico e econmico do
Nordeste no fim dos anos 50 era baseado nessas perdas e resultou na criao da
Sudene (Celso Furtado, 1989).

A partir da capital paulista, Novy (2002, p.222) apresenta trs ondas de expanso
geogrfica do capital: a primeira, na prpria regio metropolitana e no ABC paulista; a
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segunda, nas cidades do interior do Estado; a terceira, num eixo esticado, que vai de Belo
Horizonte at o Sul do Brasil, encontrando-se com outro centro concentrador de capital, que
Buenos Aires. Nessa tica, o Mercosul explica-se a partir dos seus dois grandes centros de
comando So Paulo e Buenos Aires interligados por um eixo que estende-se at Braslia,
Belo Horizonte e Salvador; cruza o Sul do Brasil, incluindo as regies industriais de Curitiba,
do Norte de Santa Catarina e de Porto Alegre; interliga-se com Montevidu e Assuno e, na
Argentina, com um eixo que inclui Crdoba, Santa F e Rosrio, finalmente estendendo-se at
Santiago do Chile.
exatamente essa zona geogrfica que forma o Eixo Mercosul-Chile, que ser
observado no presente trabalho. Ele envolve as regies mais industrializadas da Amrica do
Sul, no por acaso tambm a mais populosa e com as maiores metrpoles, e tem por objetivo
interlig-las e contribuir para a melhoria da produo em escala dessas reas industrializadas;
tal Eixo tambm inclui a fronteira entre Brasil e Uruguai; alm desse, tambm ser analisado
o Eixo Amaznico, que liga regies da costa de Colmbia, Equador e Peru com o Norte,
Centro Oeste e Nordeste do Brasil, o qual aponta para um objetivo muito mais voltado
exportao de minrios e produtos agrcolas. Ficam, assim, contempladas as duas formas mais
marcantes da dinmica espacial do capitalismo na Amrica do Sul: concentrao industrial e
reas metropolitanas e grandes propriedades produtoras de commodities para exportao.

3. A FORMAO DA IIRSA E AS MUDANAS NO REGIONALISMO SUL-
AMERICANO

Na presente seo, inicialmente ser descrito o contexto poltico da formao da
IIRSA, at a sua incorporao pela Unasul e a criao do Cosiplan. Tambm ser feita uma
breve anlise das instituies que financiam a iniciativa, o que contribui para compreender os
interesses existentes na sua construo.
A crise da dvida dos anos 1980 representou o fim de um ciclo desenvolvimentista,
exigindo a correo dos rumos do mercado. Esse papel coube s polticas neoliberais dos anos
1990, que contriburam para a formao de conglomerados financeiros e trouxeram grandes
dificuldades para a manuteno de empresas de mdio porte. Apenas grandes grupos
transnacionais, como as multinacionais automobilsticas, conseguiram melhor adaptao ao
novo cenrio de abertura. Segundo Batista de Castro (2011, p.42):

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No final da dcada de 1990, a turbulncia financeira mundial impe aos pases da
regio, ainda que com diferente timing, processos de ajuste macroeconmico a fim
de trazer suas dvidas para nveis sustentveis. No Brasil, a progressiva e violenta
queda das reservas internas e condies desfavorveis de financiamento externo
levaram o pas a desvalorizar o seu cmbio, no incio de 1999, com efeitos negativos
nos fluxos de comrcio intra-Mercosul, em especial com a Argentina, que ainda
mantinha sobrevalorizada sua moeda.

A estagnao do Mercosul de modelo liberal, no final da dcada de 1990, deixava
mais claros os entraves ao crescimento econmico em toda a Amrica do Sul. Segundo
Sanahuja (2012, p.27), falta de complementariedade econmica, deficincia de infraestrutura
de transportes e integrao fsica, instabilidade macroeconmica, crises financeiras, barreira
comerciais e reprimarizao das economias eram algumas das causas. Para Batista de
Castro (2011, p.42), o que fica claro no final dos anos 1990 que a integrao sul-
americana, bem como a sobrevivncia do Mercosul, dependia de nova estratgia que no a
mera poltica de preferncias tarifrias.
Uma das sadas para a crise seria atravs do investimento em infraestrutura, uma via
essencial para complementar as outras dimenses da integrao regional e especialmente
catalisar o comrcio intrarregional (IIRSA, 2011, traduo nossa). nesse contexto que
lanada a IIRSA, em 2000, por iniciativa do Brasil, pas onde se concentram as maiores
empresas, as maiores metrpoles e a maior quantidade de capital. O BID foi escolhido para
ser o principal responsvel pelo financiamento das obras e para a instalao da Secretaria,
atuando ao lado do CAF do Fonplata na gesto tcnica do projeto.
No ano de 2000 tambm estavam vigentes as negociaes com a ALCA, atravs da
qual os Estados Unidos oferecem a criao de um bloco de integrao comercial, de corte
liberal, para todas as Amricas. Para Teixeira (2011, p.189), os Estados Unidos queriam uma
extenso do NAFTA (rea de Livre Comrcio do Amrica do Norte) para todo o continente,
vendo no Mercosul um transtorno. A Unio Europeia, segundo Dominguez (2011), para no
perder espao na regio para os Estados Unidos, tambm negociava um acordo. Contudo, de
acordo com Vigevani e Mariano (2006, p.346), uma vez que o entusiasmo neoliberal ia
diminuindo, a clivagem Sul/Norte embutida na lgica da Alca comeou a ficar mais clara e as
diferenas entre Brasil e Estados Unidos se tornaram intransponveis:

Os assuntos que eram de interesse do Brasil em negociar na Alca eram exatamente
aqueles que os Estados Unidos no se dispunham a ceder, e vice-versa. De um lado
[...] os norte-americanos buscavam incluir, principalmente, servios, compras
governamentais, investimentos e propriedade intelectual, enquanto os interesses
brasileiros centravam-se no acesso a mercados e no comrcio agrcola.

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Por isso, a reunio de Presidentes representa um momento de definio mais clara da
Amrica do Sul como rea prioritria da Poltica Externa brasileira, o que, segundo Teixeira
(2011), reforou a base de negociao para contrapor a proposta estadunidense. Tanto que, em
2005, na Cpula de Mar del Plata, a proposta da Alca seria engavetada. A partir de ento, a
plataforma poltica sul-americana foi sendo reforada: em 2004, em reunio dos Presidentes
da Amrica do Sul realizada em Cusco, no Peru, foi criada a CASA Comunidade Sul-
americana de Naes; em 2008, em encontra da CASA na Ilha de Margarita, na Venezuela,
criou-se a Unasul. Finalmente, em 2009, em reunio da Unasul em Quito, no Equador, criou-
se o Cosiplan Conselho de Infraestrutura e Planejamento. A IIRSA foi includa na sua
estrutura institucional, exercendo a funo de foro tcnico de infraestrutura.
Essas transformaes na integrao sul-americana respondiam a demandas sociais que
iam alm da integrao comercial, em um contexto onde vrios governos de esquerda subiram
ao poder. O termo regionalismo ps-liberal empregado por alguns autores, como Lima
(2013) e Briceo Ruiz (2014), para definir as caractersticas de organizaes como Unasul e
Alba. Conforme Ruiz, em entrevista Assessoria de Imprensa do Governo do Rio Grande do
Sul, colocam-se objetivos polticos, econmicos e sociais que no faziam parte do modelo de
integrao regional da dcada de 1990. Malamud (2013, p.5) explica o maior leque de
objetivos presentes na Unasul:

Unasul um acordo de cooperao regional patrocinado pelo Brasil, idealizado com
o objetivo tcito criar uma esfera de influncia brasileira, cortando a influncia dos
EUA e compensando a concorrncia mexicana pela liderana. Ele contempla a
promoo da integrao fsica atravs de redes de transporte, energia e comunicao,
mas no prev qualquer transferncia de soberania. Assim, ele deve ser considerado
como uma ferramenta para o dilogo de alto nvel e coordenao poltica, mas no
uma tentativa de integrao (traduo nossa).

Embora tenha nascido com uma agenda positiva de integrao, e esteja inserido em
uma organizao considerada ps-liberal, a IIRSA traz no seu DNA algumas caractersticas
do liberalismo vigentes nesse momento. No documento onde a prpria iniciativa faz um
balano de seus 10 primeiros anos (2011, p.24), afirma-se que o regionalismo aberto
poltica ento defendida pela Cepal (1994) - um dos seus princpios orientadores. Para
Gentil Corazza (2006), esse modelo prima por liberalizao e desregulao para aumentar
competitividade, onde a integrao deixa de ser um objetivo em si e passa a ser um meio de
insero para fora, rumo a um livre mercado internacional.
A iniciativa, portanto, tenta equilibrar uma agenda liberal - insero internacional e
comrcio intrarregional, com uma ps-liberal - preocupao com as disparidades
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territoriais e com o desenvolvimento sustentvel (IIRSA, 2011, p.21-41). Contudo, a
observao das suas realizaes indica que a primeira parte da agenda a que prevalece.
Segundo Saludjian (2013, p.21), a Unasul no possui fora poltica suficiente para
construir algum rumo alternativo, ou homogeneizador, na Amrica do Sul. A sua capacidade
de atuao reduzida possibilidade de influenciar os atores (nacionais, internacionais,
financeiros ou industriais, grupos de interesse dos empresrios ou dos trabalhadores). Isso
faz, segundo esse autor, com que a tpica lgica da expanso comercial capitalista continue a
prevalecer:

A viso de Amrica do Sul como uma economia s (IIRSA, 2009, p.7) teria
como interesse aproveitar as economias de escalas como deduz a economia
neoclssica (nova economia geogrfica de P. Krugman) e continua analisando o
interesse da integrao econmica em termos de criao de comrcio (versus
desvio de comrcio). [...] Essa estratgia de grandes corredores visa dar apoio a
um tipo de insero internacional e de capacidade exportadora sem levar em
conta de maneira significativa o espao, o meio ambiente e as comunidades
presentes.

Para melhor compreender os interesses presentes na iniciativa, importante analisar os
atores que a compem e seus principais financiadores.

4. ORGANIZAO INSTITUCIONAL E FONTES DE FINANCIAMENTO

Para explicar o funcionamento da IIRSA, traremos uma breve explicao sobre sua
diviso administrativa e suas fontes de financiamento.
No topo da pirmide organizacional da iniciativa est um Comit de Direo
Executiva, composto por Ministros de cada pas membro. Esse Comit exerce comando sobre
as Coordenaes Nacionais, as quais gerenciam Grupos de Trabalho, e o Comit de
Coordenao Tcnica. Junto a este atuam o BID, a CAF e o Fonplata, sendo que a Secretaria
da IIRSA localiza-se na sede do BID-INTAL, em Buenos Aires. Essa distribuio pode ser
observada no organograma abaixo:







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Figura 1- Organograma da IIRSA.

Fonte: www.iirsa.org

Segundo Batista de Castro (2011, p.114), dentre essas instituies o BID possui, de
longe, maior capacidade financeira, poder de atrao de investimentos e experincia em
financiamento de projetos. Contudo, h algumas condicionantes para a sua atuao. Uma
delas o peso dos EUA e de seus grupos internos de interesses nos financiamentos. Eduardo
Gudynas (2008, p.26) aponta a principal diferena entre o BID e as demais instituies de
financiamento presentes na IIRSA: A principal diferena est no fato que do total de 47
pases membros, apenas 26 so naes latino-americanas e, por tanto, o controle da gesto se
encontra, em grande parte, nas mos dos pases industrializados (como os Estados Unidos,
Canad, vrias naes europeias e o Japo). Outra questo relativa ao BID diz respeito a uma
mudana de orientao na agenda de investimentos do Banco nos anos 90, o qual passou a
priorizar, conforme Batista de Castro (2011, p.115), temas sociais, proteo do meio
ambiente, desenvolvimento institucional, tendo, por consequncia, reduzido a proporo de
financiamentos destinados ao setor produtivo e infraestrutura, o que pode comprometer sua
participao em grandes projetos como a IIRSA, por exemplo.
J a CAF e o Fonplata, para Batista de Castro (2011, p.120), possuem um histrico de
promoo do desenvolvimento de seus pases-membros em prol da integrao regional.
Contudo, por serem dotados de oramentos relativamente baixos e de estruturas limitadas, a
atuao dessas instituies acaba sendo complementar a do BID e do BNDES. No caso da
CAF, a IIRSA foi considerada, desde o incio, uma prioridade estratgica: Por sua
experincia no fomento ao desenvolvimento voltado integrao da CAN, por sua
credibilidade nos mercados financeiros internacionais, a CAF teria se habilitado a atuar no
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ambiente ampliado da Amrica do Sul. J o Fonplata tem funcionado como uma espcie de
fundo compensatrio, uma vez que a imensa maioria dos seus recursos tem sido empregada
nos pases de menor desenvolvimento relativo - Bolvia e Paraguai. O Fundo tambm coopera
tecnicamente com os Eixos Mercosul-Chile e Capricrnio. Gudynas (2008, p.34) tambm
destaca a uma relao estreita existente entre o Fonplata e o Comit Inter-governamental da
Hidrovia Paraguai Paran, que um dos eixos da IIRSA.
Nos anos 2000, segundo Couto (2010), o BNDES se tornou um grande financiador de
obras de infraestrutura na regio, tornando-se o principal vetor da expanso do capital
brasileiro. A mudana, portanto, decorre no somente da necessidade da IIRSA de aumentar
suas fontes de investimento, mas tambm da estratgia brasileira de inserir seu Banco de
Desenvolvimento no plano, aumentando a sua influncia e favorecendo as empresas
brasileiras na execuo dos projetos, o que corresponde exigncia do seu Estatuto, presente
no Decreto 4.418/2002:

Art. 9 O BNDES poder tambm:
II financiar investimentos realizados por empresas de capital nacional no exterior,
sempre que contribuam para promover exportaes;
III financiar e fomentar a exportao de produtos e de servios, inclusive servios
de instalao, compreendidas as despesas realizadas no exterior, associadas
exportao;

Est em curso uma iniciativa da prpria Unasul, idealizada pela Venezuela, que poder
ser uma fonte de financiamento: o Banco do Sul. Trata-se, segundo Couto (2010, p. 202-203),
da criao de um rgo de financiamento autnomo para os pases da Amrica do Sul.
Formalmente criado em 2007 e tornado uma instituio jurdica internacional em 2011, com a
ratificao feita pelo Uruguai (o 5 pas a faz-lo), funciona com capital constitudo por vrios
pases. O Banco poder servir para aglutinar fontes de financiamento e oferecer crditos de
longo prazo, com menos condicionantes do que instituies como Banco Mundial, BID e
FMI.
Ainda no tocante s fontes de financiamento, cabe uma meno ao FOCEM - Fundo
para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul. Embora se
restrinja aos pases membros daquela organizao e possua um oramento muito pequeno, h
duas razes para lev-lo em considerao: a primeira porque se trata do nico rgo
sulamericano direta e formalmente constitudo para enfrentar as assimetrias regionais; a
segunda, como informa o sitio eletrnico da IIRSA (2014), porque o FOCEM j participou
do financiamento de obras da Carteira IIRSA, como a Adequao do Corredor Rio Branco -
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Montevideo - Colnia - Nueva Palmira, e est cotado para participar da construo do Porto
de guas Profundas de Rocha, ambos no Uruguai. Alm disso, como informa a pgina do
Ministrio do Planejamento do Brasil (2014), o FOCEM possui carter no-reembolsvel, o
que significa uma doao aos pases com menor capacidade de investimentos. Isso aumenta a
sua atratividade.
Finalmente, como se pode observar na Base de Dados da Carteira de Projetos do
Cosiplan (2014), outras fontes tambm participam, com montantes menores, dos projetos
IIRSA: tesouros nacionais, estaduais e municipais; bancos privados, Banco Mundial, Unio
Europeia e o Banco Japons para a Cooperao Internacional. Na maioria dos projetos, h
envolvimento de mais de uma fonte.
Percebe-se, assim, que h quatro fontes principais de financiamento IIRSA: as trs
instituies que fazem parte do quadro gerencial e, mais recentemente, o BNDES, que vem
aumentando sua participao. Cada qual, no entanto, apresenta algumas condicionantes: o
BID, maior e mais importante, muito vinculado aos interesses dos Estados Unidos e outros
pases desenvolvidos; a CAF e o Fonplata, mais autenticamente voltados integrao da
infraestrutura, possuem oramentos e estruturas institucionais limitados; o BNDES, que
embora venha aumentando o seu aporte, prioriza o fomento s empresas de capital brasileiro.
As demais iniciativas, das quais destacamos o FOCEM e o futuro Banco do Sul, apresentam
participao menor.
Biancarelli (2008, p.164) aponta algumas vantagens do fortalecimento da instituies
de financiamento regionais, principalmente no sentido de atender s demandas das economias
menores e de prover liquidez s mesmas em caso de crise no balano de pagamentos. No
entanto, sugere que possvel que as economias maiores da regio, especialmente o Brasil,
reproduzam a relao existente entre o BID e as demais naes, ou seja, privilegiar o capital
do pas mais poderoso:

Assim, deve-se evitar que a relao julgada inadequada entre rgos como o BID e
as naes tomadoras se repita em um mbito regional, com Venezuela, Brasil e
eventualmente Argentina atuando nessa instituio como fazem atualmente os
Estados Unidos, a servio do seu projeto de integrao para a regio.

Esse padro pode estar se repetindo dentro da IIRSA. O fato de que BID e BNDES vm se
tornando os principais financiadores do projeto, indica que interesses de capitais de empresas
multinacionais, mais ligadas aos Estados Unidos, e das empresas brasileiras, tendem a ser os mais
atendidos.

14

5. O PLANEJAMENTO TERRITORIAL DA IIRSA

O Planejamento Territorial da IIRSA conta com Eixos de Integrao e
Desenvolvimento e Processos Setoriais de Integrao. Cada uma delas compem,
respectivamente, as dimenses geogrfica e normativa que ordenam a disposio das obras de
infraestrutura.
No tocante ao planejamento geogrfico, a IIRSA baseou-se em Eixos de Integrao e
Desenvolvimento (EID), no qual esto contidas e dispostas geograficamente as obras
propriamente ditas, levando em considerao caractersticas em comum da rea de
abrangncia. Segundo publicao do BID/INTAL (2011, p. 64), cada eixo consiste em:

Una franja multinacional de territorio que incluye una cierta dotacin de recursos
naturales, asentamientos humanos, reas productivas y de servicios logsticos. Esta
franja es articulada por la infraestructura de transporte, energa y comunicaciones
que facilita el flujo de bienes y servicios, de personas y de informacin tanto dentro
de su propio territorio como hacia y desde el resto del mundo.

Ou seja, so identificadas reas geogrficas que contm semelhanas de recursos
naturais, produtivos e humanos, buscando articul-las entre si e potencializar sua insero no
comrcio mundial. Atualmente, existem 10 EIDs, cada qual contendo uma srie de Grupos de
Projetos organizados ao redor de um ou mais projetos ncora. A evoluo do nmero de
projetos, de 2004 a 2013, bem como do montante a ser investido (em bilhes), est presente
no seguinte quadro:

Tabela 1- Nmero de projetos e valor correspondente, ano a ano.

Fonte: http://www.iirsa.org

Ainda em 2004, foi definida uma srie de projetos prioritrios denominada Agenda de
Implementao Consensuada (AIC). Em 2012, o Cosiplan modificou a denominao e refez a
lista de projetos, que passou a ser chamada, como consta na pgina da IIRSA (2014), de
15

Agenda de Projetos Prioritrios de Integrao (API), que consiste en un conjunto de 31
proyectos estructurados por un monto de inversin estimado en US$16.713,8 millones, de
carcter estratgico y de alto impacto para la integracin fsica y el desarrollo socio-
econmico regional. Os 31 projetos estruturados da API - projetos principais - so
acompanhados por outros 101 projetos individuais que complementam os principais.
Paralela construo da infraestrutura fsica est a regulao e harmonizao
normativa, com vistas a promover a circulao. Na IIRSA esse papel foi reservado aos
Processos Setoriais de Integrao (PSI), que tm por objetivo (BID/INTAL, 2011, p.64):

Identificar los obstculos de tipo normativo e institucional que impiden el desarrollo
y la operacin de la infraestructura bsica en la regin y proponer acciones que
permitan superarlos. Cada uno de ellos abarca servicios clave en el proceso de
integracin, que a veces pueden ser comunes a varios Ejes de Integracin y
Desarrollo.

Os PSI, portanto, no esto circunscritos em uma rea geogrfica especfica. Eles
buscam identificar e superar obstculos normativos e institucionais que travam a circulao
como um todo, o que pode ocorrer tanto em pontos especficos (como passos de fronteira),
quanto gerais (como desarmonia regulatria entre os pases, principalmente no campo
energtico). Sua abrangncia alcana as seguintes reas: Instrumentos de Financiamento;
Integrao Energtica; Facilitao de Passos de Fronteira; Tecnologia da Informao e das
Telecomunicaes; Sistemas Operativos de Transporte Areo; Sistemas Operativos de
Transporte Martimo; e Sistemas Operativos de Transporte Multimodal.
Observa-se que o enfoque da IIRSA, organizada atravs dos EIDs e dos PSIs, consiste
tanto em construir e integrar a infraestrutura de transportes, energia e telecomunicaes,
quanto reduzir os entraves burocrticos que afetam a circulao possibilitada pela
infraestrutura. A nfase, portanto, est na promoo da livre-circulao de mercadorias,
conforme preconizada pelo regionalismo aberto. Eli Senhoras (2007, p.14) faz uma crtica
aos objetivos da IIRSA:

As estratgias de integrao foram elaboradas a partir da anlise da localizao das
principais riquezas naturais da Amrica do Sul, as formas como poderiam ser
utilizadas e a infra-estrutura necessria para seu aproveitamento, considerando: as
oportunidades de integrao fsica mais evidentes; a consolidao das cadeias
produtivas competitivas e a reduo de custos. A integrao propugnada nessa
iniciativa, e que tem o apoio das agncias multilaterais, almeja aumentar a fluidez do
territrio para facilitar o escoamento dos recursos naturais e dos principais produtos
da pauta de exportao dos principais pases da regio.

16

Em termos tericos, a construo de infraestrutura e a derrubada de entraves
normativos, em benefcio das reas mais competitivas, representam exatamente requisitos ao
movimento de expanso do capital, conforme descrito por David Harvey. Para melhor
observar essa dinmica, faremos uma breve anlise de dois dos dez EIDs: Mercosul-Chile e
do Amazonas.

6. OS EIXOS MERCOSUL-CHILE E DO AMAZONAS

A escolha desses dois Eixos para serem analisados no presente trabalho se deu porque
cada um deles representa um dos objetivos mais evidentes existentes na IIRSA. O Mercosul-
Chile, porque envolve a regio mais industrializada da Amrica do Sul, no Cone-Sul,
conectando algumas das principais metrpoles da regio e passando pela fronteira entre Brasil
e Uruguai; O Eixo do Amazonas porque cobre uma importante zona de exportao de
riquezas agrcolas, minerais e naturais, no Norte do continente, que se estende do Nordeste
brasileiro at as regies costeiras de Peru, Equador e Colmbia, abrangendo a maior parte da
selva amaznica; esta, alis, detentora de grande potencial de produo de energia eltrica.
O Eixo Mercosul-Chile consiste no mais desenvolvido economicamente da Amrica
do Sul. Ele tem por objetivo ligar as principais regies produtoras dos pases do Mercosul
com o Chile. Sua lgica consiste, conforme Nery Costa (2011, p.91), em melhorar a conexo
do eixo So Paulo-Buenos Aires-Santiago, com braos que se estendem para Rio de Janeiro e
Belo Horizonte, no Sudeste brasileiro, Curitiba-Florianpolis-Porto Alegre, no Sul, inclui
Montevidu e Assuno e, na Argentina, se estende para Bahia Blanca, Rosrio e Crdoba, as
quais se conectam com Santiago e La Serena, no Chile.

Figura 2 - Grupos de Projetos.

Fonte: www.iirsa.org.br
17

Ana Esther Cecea (2007, p.35) proporciona uma ideia da importncia econmica da
regio destacada para a Amrica do Sul:

Es la regin ms densamente urbanizada de Amrica del Sur, con ms de 10
concentraciones urbanas de ms de un milln de habitantes. Entre stas se
encuentran las ciudades econmicamente ms importantes no slo de los pases que
conforman el eje sino del subcontinente, con un PIB estimado en 469.7 miles de
millones de dlares. Asimismo, en esta franja se encuentran varios de los territorios
agrcolas ms productivos del mundo. De acuerdo con la informacin ofi cial, esta
regin agrupa el 62 % de la economa argentina, el 63% de la brasilea, el 52% de la
chilena y la totalidad de la uruguaya.

O Eixo subdividido em seis Grupos de Projetos que se interligam, cada qual
contendo ao menos um Projeto ncora, que serve como referncia disposio dos demais
projetos dentro do grupo.

Figura 3 - rea de influencia do Eixo.

Fonte: http://www.iirsa.org/

Para observar mais de perto as obras contidas nesse Eixo, destacamos dois grupos de
projetos: o Grupo 1 - Belo Horizonte - Fronteira Argentina / Brasil - Buenos Aires, e o
Grupo 2 - Porto Alegre - Limite Argentina / Uruguai - Buenos Aires:


18

Figura 4 Grupo 1.

Fonte: http://www.iirsa.org/

O projeto ncora desse grupo consiste na Adequao do Corredor Rio Branco -
Montevideo - Colnia - Nueva Palmira: Rotas N 1, 11, 8, 17, 18 Y 26, Rotas 23 Y 12, que
liga as fronteiras de Brasil, Uruguai e Argentina (Jaguaro-RS/Ro Branco/Nueva Palmira),
conectando-se com Montevidu, e j est concludo. Para otimizar essa ligao, tambm est
prevista a construo da Ponte Internacional Jaguaro-Ro Branco, em substituio ponte
atual, a qual encontra-se em pr-execuo. Percebe-se que essa obras rodovirias otimizam a
ligao entre as regies Sul e Sudeste do Brasil com Montevidu, e desta regio metropolitana
com Buenos Aires e o restante da Argentina. Trata-se do melhoramento, no Uruguai e nas
suas fronteiras, das conexes mais amplas entre as metrpoles presentes no Eixo Mercosul-
Chile.
Outro objetivo consiste em conectar as regies interiores, tanto do Uruguai quanto da
Argentina e do Brasil, aos portos da costa uruguaia. Nestea regio, esto previstas as seguintes
obras: Modernizacin del Puerto de Montevideo y obras complementarias, em execuo; e o
Puerto de Aguas Profundas Rocha, em pr-execuo. Algumas obras ferrovirias
complementam as ligaes rodovirias: O Reacondicionamiento de la Ferrova entre
Montevideo y Rivera, em pr-execuo e Reacondicionamiento de la Ferrova Rivera -
Santana Do Livramento Cacequi, j concludo, com ambas formando um corredor
19

ferrovirio do interior do Rio Grande do Sul at Montevidu; e a Rehabilitacin del Ramal
Ferroviario Montevideo - Ro Branco, esta em pr-execuo. Essas conexes ferrovirias no
sentido interior-portos objetivam melhorar o fluxo agroexportador do Cone-Sul.
O Eixo Mercosul-Chile, Segundo Costa (2011, p.91), promove a aproximao desses
mercados metropolitanos para que haja aumento de escala na produo, o que permitir
ganhos de produtividade e maior uso da capacidade instalada. Espera-se tambm, conforme
Simas (2012, p.68), um importante crescimento de suas cidades secundrias, as quais
serviro de pontos de apoio para a formao de cadeias de produo e comercializao
regionais.
O segundo Eixo a ser observado o Eixo do Amazonas. Inicialmente projetado para
criar um corredor biocenico atravs do Rio Amazonas, em 2013 foi ampliado para incorporar
os nove Estados do Nordeste brasileiro, at ento ausentes do projeto IIRSA. Os Grupos de
Projeto desse Eixo priorizam a ligao entre zonas interioranas, produtoras agrcolas, minerais
e de riquezas provenientes da floresta Amaznica, com os portos de ambos os oceanos.
Segundo Costa (2011, p.101-103), no Brasil, reas da expanso agrcola de Estados como
Acre, Rondnia, Mato Grosso, Maranho e Bahia ligam-se aos oceanos, assim como a
produo de minrios de Par a Amap. J nos pases Andinos, o eixo contribui para o
escoamento de petrleo e outros produtos de Colmbia, Equador e Peru. importante
destacar ainda a melhora da distribuio dos produtos industriais da Zona Franca de Manaus,
principalmente para outras regies do Brasil.

Figura 5 - rea de influncia do Eixo.

Fonte: http://www.iirsa.org/

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O Eixo dividido em 8 Grupos de Projetos, conforme mapa a seguir:

Figura 6: Grupos de Projetos.

Fonte: http://www.iirsa.org/

possvel observar que 6 dos 8 projetos, incluindo todos aqueles localizados na costa
do Pacfico, priorizam a ligao de modais rodovirios e ferrovirios com o complexo de
hidrovias proporcionado pela Bacia Amaznica. Em todos os 5 Grupos que se ligam ao
Oceano Pacfico (Acceso a la Hidrova del Putumayo, Acceso a la Hidrova del Napo, Acceso
a la Hidrova del Huallaga Maran, Acceso a la Hidrova del Ucayali, Acceso a la
Hidrova del Morona - Maran - Amazonas), prevalece o padro de ligao de portos
martimos com portos hidrovirios localizados no incio dos afluentes do Rio Amazonas.
Todos esses 5 Grupos se conectam com o Grupo denominado Red de Hidrovas Amaznicas
(no mapa, em azul), o qual desemboca no Rio Amazonas e este na costa atlntica, em
territrio brasileiro.
Para ilustrar esse grupo, observe-se o mapa do Grupo 4, Acceso a la Hidrova del
Ucayali. Esse Grupo tem como projeto ncora o Mejoramiento de la Carretera Tingo Mara -
Pucallpa, em execuo, o qual compe a rodovia que liga Rio Branco, no estado brasileiro do
Acre, at Lima, no Peru, conhecida como Rodovia Interocenica ou Estrada do Pacfico:

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Figura 7: Grupo 4.

Fonte: http://www.iirsa.org/

H dois Grupos localizados totalmente no Brasil, que conectam a costa do Nordeste
com os demais: a Grupo denominado Conexin entre la Cuenca Amaznica y el Nordeste
Septentrional de Brasil, que conecta-se com as hidrovias amaznicas; e o Grupo Conexin
Ferroviaria Porto Velho - Nordeste Meridional de Brasil, que se estende at o Grupo Acceso a
la Hidrova del Ucayali. Cada um deles tm como projetos ncoras duas ferrovias, que so,
respectivamente, Ferrovia Nova Transnordestina Fase I (Suape - Salgueiro/Pecm Eliseu
Martins) e Ferrovia Nova Transnordestina Fase II (Eliseu Martins-Porto Franco), e Ferrovia
de Integrao Oeste - Leste Fase II (Barreiras - Figueirpolis), em fase de pr-execuo, e
Ferrovia de Integrao Oeste - Leste Fase I (Ilhus Barreiras), em execuo. Esse conjunto
de linhas frreas liga as zonas interiores do Norte/Nordeste, produtoras agrcolas e de
minrios, com portos localizados nos Estados do Maranho, Cear, Pernambuco e Bahia.
O Grupo Conexin Ferroviaria Porto Velho - Nordeste Meridional de Brasil aquele
que ir se conectar com o Acceso a la Hidrova del Ucayali. Aquele Grupo, que tem como
projetos ncora as duas Ferrovias de Integrao Oeste, conecta, por via ferroviria, a regio de
Acre e Rondnia, grande produtor agropecuria, ao Porto de Ilhus, na Bahia:


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Figura 8 - Grupo 6.

Fonte: http://www.iirsa.org/

De acordo com Costa (2011, p.101), o objetivo de interligar dois Oceanos atravs do
Rio Amazonas, vinculando portos do Pacfico e do Atlntico, como declara a prpria IIRSA
no eu stio eletrnico, no o mais importante, pois o Canal do Panam atende esse objetivo
com vantagens de custo. O que se pretende ampliar os corredores de exportao das
riquezas daquela ampla regio. O Eixo do Amazonas funciona efetivamente como uma veia
aberta para o escoamento da produo regional para seus respectivos mercados extra-
continentais e pela integrao local dos fluxos regionais de padro costa-cordilheira-selva.
Cecea (2007, p.24/25) tambm destaca a importncia da regio para a gerao hidreltrica:

En la regin amaznica se concentra el mayor potencial de generacin de energa
hidroelctrica de Brasil (aproximadamente un 50%), con 46 represas hidroelctricas
construidas y 258 inventariadas, y una previsin en torno a 130.000 MW (MAB,
2007). De este total, 39 represas estn planeadas en el estado de Rondnia y las
prioritarias son las que se ubican en el ro Madera. [] El proyecto hidroelctrico
para el ro Madera est conformado por la construccin de una Hidrova de 4.200
kilmetros de largo, que hace posible la navegacin de grandes embarcaciones. A
esto se le suma la construccin de 4 represas para la produccin de energa.2
Adems se planea la construccin de una gran lnea de conexin y transporte de la
energa producida de unos 1500 km. de extensin (MAB, 2007).

23

O papel das regies interiores, que se estendem do Nordeste brasileiro Costa do
Pacfico, cruzando o territrio amaznico, e o de fornecer commodities para a indstria da
regio e do mundo, recebendo em troca servios e produtos originados das reas
industrializadas, predominantemente localizadas na costa. Os riscos ambientais dessas mega-
obras so evidentes, e o retorno social s comunidades mais afastadas dos grandes centros no
passa de duvidosa promessa.

CONSIDERAES FINAIS

A IIRSA a primeira e nica iniciativa a pensar a integrao da infraestrutura no
espao da Amrica do Sul. Ela foi criada e desenvolvida principalmente por interesse da
poltica externa brasileira, em um contexto de resposta crise do neoliberalismo e de
negociao da ALCA, onde vrios governos de esquerda retomaram alguns fundamentos da
agenda desenvolvimentista (COUTO, 2012), avanara na chamada agenda ps-liberal
(LIMA, 2013) e reforam a base sul-americana, sob liderana brasileira, para resistir Alca e
oferecer alternativas (VIGEVANI e MARIANO, 2006). A iniciativa contm uma ambiciosa
carteira de projetos que, pouco a pouco, comeam a dar frutos, contribuindo para a retomada
dos investimentos em infraestrutura e ajudando a consolidar a Unasul.
No entanto, a integrao da infraestrutura da Amrica do Sul, a partir do projeto
IIRSA, atende primordialmente os interesses comerciais da indstria e dos setores de
exportao agrcola e mineral. Dessa maneira, o plano privilegia, como observado nos Eixos
Mercosul-Chile e Amaznico, a interligao das reas mais industrializadas do continente,
primordialmente algumas reas metropolitanas do Cone Sul, e a criao de novos corredores
de exportao, reforando a concentrao fundiria de zonas interioranas, especialmente da
poro centro/norte do continente. Conforme Nery Costa (2011, p.120):

[...] a IIRSA se coloca com duas diretrizes principais: por um lado facilitar o acesso
a recursos naturais, principalmente do norte do continente e, por outro, secundrio,
criar escalas de mercado atravs de um aumento das conexes de transporte, energia
e harmonizao regulatria, principalmente no Cone-Sul.

O que ocorre que quase no existem polticas compensatrias para os pases e
regies que no obtm ganhos diretos com a integrao. Apenas o FOCEM, com a dupla
limitao de baixo oramento e alcance restrito, e o Banco do Sul, que sequer entrou em
funcionamento, se propem ao combate efetivo s assimetrias. Ao mesmo tempo, instituies
como BID e BNDES, comprometidas com interesses empresariais e de grupos econmicos,
24

respectivamente, multinacionais e brasileiros, possuem mais peso na iniciativa. Para Batista
de Castro (2011, p.73), Na ausncia de polticas compensatrias, tenderia a ser beneficiado,
neste processo de integrao, o pas que apresentasse o maior grau de industrializao. Neste
caso, a IIRSA pode gerar temores relativos expanso do capital brasileiro e multinacional:
Desse modo, explicvel o temor de economias menores diante da possibilidade de que o
espao regional no apenas no fornea proteo frente s assimetrias do cenrio
internacional, mas acabe as reproduzindo, em escala menor.
Ao se observar mais de perto as obras que compem os Eixos, se percebe que a
reduo das assimetrias e o desenvolvimento das regies mais afastadas das metrpoles
urbanas no correspondem a prioridades da IIRSA. Na regio da fronteira entre Brasil e
Uruguai, por exemplo, a Ponte Internacional Ro-Branco-Jaguaro pode at trazer vantagens a
essas cidades, mas seu objetivo mais importante otimizar o escoamento de mercadorias
entre o Centro-Sul brasileiro, especialmente So Paulo, e Montevidu, bem como a ligao
com os portos uruguaios; o mesmo se pode dizer da chamada Estrada do Pacfico: os
benefcio s comunidades menores dos Estados do Acre, Rondnia e do interior do peru so
totalmente secundrios diante da necessidade de se criar novos meios de exportao da soja
brasileira, nesse caso via portos do Pacfico. Senhoras (2008, p.15) fornece uma definio
precisa desse fenmeno:

Na maioria dos casos, os grandes sistemas de engenharia so concebidos em acordo
com as demandas do capital nacional e internacional, de forma a beneficiar minorias
nos lugares onde se instalam. So vetores caracterizados pelo sua quase total falta de
compromisso com o espao que os abriga, uma vez que promovem uma integrao
em favor do capital e a constituio de um Espao Econmico em detrimento dos
interesses da maioria.

Entendemos que a IIRSA tem um papel relevante na construo de infraestrutura sul-
americana e na consolidao da Unasul. Contudo, sua lgica corresponde fora propulsora
da expanso geogrfica do capital, que se d em benefcios dos locais onde ele se concentra.
A iniciativa no acompanhada de esforos polticos regionais no sentido de combater as
assimetrias e melhorar a distribuio geogrfica da produo. H, portanto, insuficiente
ateno s necessidades das regies menos desenvolvidas da Amrica do Sul que
correspondem maioria.




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