MI QUEL CAMI NAL BADIA

(Editor)
MANUAL
DE CIENCIA POLTICA
FLACSO - BIBLIOTECA
Prlogo de
J ORDI CAPO GIOL
A u to re s
CESREO R. AGUILERA DE PRAT, J OAN ANTN,
J OSEP BAQUS, LUIS BOUZA-BREY, MIQUEL CAMINAL,
LAURA CHAQUS, J AUME COLOMER, ANTONI FERNNDEZ,
ANDRS DE FRANCISCO, EDUARD GONZALO,
J ORDI GUIU, PEDRO IBARRA, J ACINT J ORDANA,
FRANCISCO LETAMENDIA, J OAQUIM LLEIX,
J AUME MAGRE, ENRIC MARTNEZ, J ORDI MATAS,
ANNA PALAU, J AIME PASTOR, AMADEU RECASENS,
FERRAN REQUEJ O, RAFAEL RIB, J ORDI SNCHEZ,
ANA SANZ, XAVIER TORRENS, PERE VILANOVA
TERCERA EDICIN
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J . M. Domnguez y J . Snchez Cuenca
1.aedicin, 1996
2.aedicin, 1999
1* reimpresin, 2001
2.areimpresin, 2002
3.areimpresin, 2003
3.aedicin, 2006
1.* reimpresin, 2007
2.areimpresin, 2008
3.areimpresin, 2010
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O C e s r e o R. A g u i l e r a d e Pr a t , J o a n A n t n , J o s e p B a q u s ,
L u i s B o u z a - B r ey , M i q u e l C a mi n a l , L a u r a C h a q u s
J a u me C o l o me r , A n t o n i Fe r n n d ez ,
A n d r s d e F r a n c i s c o , E d u a r d Go n z a l o ,
J o r d i Guiu, Ped r o I b a r r a , J a c i n t J o r d a n a ,
F r a n c i s c o L et a men d i a , J o a q u i m L l e i x ,
J a u me M a c r e , E n r i c M a r t n ez , J o r d i M a t a s, A n n a Pa l a u
J a i me Pa s t o r , A ma d e u R e c a s en s , F er r a n R e q u e j o ,
R a f a el R i b o , J o r d i S n c h e z , A n a Sa n z ,
X a v i er T o r r en s y P er e V i l a n o v a , 2008.
EDITORIAL TECNOS (GRUPO ANAYA, S. A ), 2010
J uan Ignacio Luca de Tena, 15 - 28027 Madrid
ISBN: 978-84-309-4439-2
Depsito legal: M. 1.800-2010
Printed in Spain. Impreso en Espaa por Efca.
NDICE
NOTA A LA TERCERA EDI CI N.......................................................................................Pag. 13
PRLOGO A LA PRI MERA EDICIN, por Jordi Capo Ciol .............................................. 15
I. LA POL TICA, EL ESTADO Y EL SISTEMA POL TICO ............................................. 19
1. L a po l t i c a y l a C i en c i a Po l t i c a , por MiqueI Caminal ................................................. 21
I. El proceso poltico y el anlisis de la poltica.II. El objeto de la ciencia pol
tica y su autonoma como ciencia social.III. La poltica como cienciaIV. La
doble cara de la poltica: la poltica como relacin de poderes y la poltica como
gobierno.V. La libertad y el poder. Bibliografa............................................................ 21
2. El Es t a d o , por Josep Baques........................................................... ........................................ 42
I. Introduccin: una aproximacin al anlisis del Estado.II. Hacia un concepto
de Estado.III. Los orgenes del Estado. 1. El Estado en sentido amplio: la gnesis
del poder poltico en el mundo antiguo. 2. El Estado como realidad europea en la
etapa post-renacentista.IV. La formacin del Estado moderno: causas y mecni
ca. 1. Fase de mediacin (siglos xv, xvi y xvu). 2. La evolucin del Estado moderno
en su etapa de madurez (siglos xvm y xix).V. Presente y futuro del Estado. I.
Estado y poder a finales del siglo xx. 2. Algunas reflexiones acerca de la crisis del
Estado. Bibliografa...................................................................................................................... 42
3. E l Si s t ema Po l t i c o , por Luis Bouza-Brey........................................................................... 67
I. El poder poltico actual.II. El poder poltico como sistema.III. La teora
de los sistemas en la ciencia poltica.IV. Los lmites y componentes del sistema
poltico.V. La estructura, el proceso y los tipos de sistemas polticos.VI. Los
sistemas y el cambio poltico. 1. L a modernizacin y el cambio poltico. 2. Las cate
goras dei cambio poltico. Bibliografa.................................................................................. 67
II. LAS IDEOLOGAS POL TI CA S........................................................................................... 101
1. E l l i ber a l s m o , por Joan Antn ............................................................................................. 103
I. Concepciones filosficas de base.II. Del absolutismo de Hobbes a la plurali
dad de poderes de Locke. El liberalismo ingls.III. Kant y el Estado de dere
cho.iV. Liberalismo y economa de mercado.V. Los liberalismos del siglo
xix.VI. Los liberalismos del siglo xx. Bibliografa ..................................................... 103
2. E l c o n s er v a d u r is mo , por Joaquim Ll e i x ............................................................................ 124
I. Un estilo de pensamiento.II. Burke.III. Difusin del ideario poltico anti-
rrevolucionario.IV. Los contrarrevolucionarios.V. Otra matriz del conserva
durismo: los doctrinarios.VI. Nacionalismo conservador.VII. Muchedum-
2. EL GOBIERNO
J OAQUIM L l EIX
Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universitt de Barcelona
Sumar io: I. La nocin de gobierno. 1. I ntroduccin. 2. El gobierno como direccin del poder eje
cutivo. 3. El gobierno y la direccin poltica general del Estado.II. Morfologa de las formas de
gobierno. 1. Una consideracin de mtodo previa. 2. El parlamentarismo. 3. El presidencialismo.
4. Otras formas de gobierno.III. Organizacin del gobierno. 1. Modalidades de organizacin inter
na. 2. La concentracin del poder de gobierno.IV. El gobierno mediante partidos polticos. 1.
Impacto de los partidos polticos y de los sistemas de partidos en la forma de gobierno. 2. Un nuevo
concepto: el gobierno mediante partidos. 3. Modalidades del gobierno por partidos. Bibliografa.
I . LA NOCIN DE GOBIERNO
1. I n t r o d u c c i n
En la historia del pensamiento poltico, y en la de la ciencia poltica, la palabra
gobierno ha venido revistiendo significados diversos. I ndagar en esta diversidad
es un modo til de acotar la nocin de gobierno que en este captulo es oportuno
adoptar como punto de partida. Un primer significado, que hunde su raz en el pen
samiento clsico, identifica gobierno y rgimen poltico, esto es, gobierno y orde
namiento de los cargos pblicos, quines los ejercen y con qu finalidad (Bobbio,
1987). Esta es la perspectiva que adopt Aristteles cuando, en el tercer libro de
su Poltica, presentaba su tipologa de formas de gobierno: la monarqua o gobier
no de uno; la aristocracia o gobierno de pocos; y la polita, o gobierno de los
ms. A las que aada otras tres formas, consecuencia de la degeneracin de esas
tres primeras; la tirana, la oligarqua y la democracia. En la arraigada tradicin
anglosajona vigente hoy en da, el trmino gobierno, government, se refie
re al conjunto de los poderes pblicos. Y Blackstone, por ejemplo, cuando en su
Commentaries on the Laws o f England (1765) estudiaba las relaciones constitu
cionales, el trmino government aluda a la corona, el parlamento y los jueces.
Por tanto este uso lingstico abarca una campo institucional prcticamente simi
lar a aquel a que se refera el pensamiento clsico.
Hay otra raz semntica, alejada de la perspectiva institucional, en el examen
de lo que sea el gobierno. ste se nos presenta ahora asociado a la nocin polito-
lgica de clase poltica. En su Sulla teora dei governi e sul governo parlamen
tare (1884), Gaetano Mosca escriba acerca de aquella clase especial de personas
que, con independencia de las formas de gobierno y del modo de reclutamiento,
ejercen las funciones pblicas. Estas personas son las que integran el gobierno; y
lo esencial de este gobierno consiste precisamente en la organizacin de tal clase
poltica.
Pero, retomando la perspectiva institucional, hay otra acepcin, bastante ms
especfica, de la palabra gobierno. Se refiere al equipo formado por el presidente
de la repblica o la corona en el supuesto de que tales jefes de Estado tengan po
deres de gobierno, y el presidente del gobierno, los posibles vicepresidentes y
los ministros, que se renen formando el consejo de ministros o gabinete. Pero esta
composicin del gobierno ha variado en gran medida a lo largo de la historia con
tempornea y segn los pases. Al comienzo, el gobierno se refera al rey de la mo
narqua constitucional, que gobernaba efectivamente y que dispona de un equipo
de colaboradores, los ministros, que andando el tiempo se reuniran en un rgano
diferenciado, el consejo de ministros o gabinete. En el caso del presidencialismo
de EEUU, el gobierno es cosa del presidente de la repblica, acompaado de sus
secretarios de departamento y otros colaboradores. En los semipresidencialismos
del siglo xx, como en Francia actualmente, el gobierno rene al presidente de la
repblica, que dispone de poderes gubernamentales efectivos, al primer ministro,
los ministros y el consejo de ministros. Sin embargo, en las monarquas o en las
repblicas parlamentarias, la corona o el presidente de sta en suma, los jefes de
Estado no tienen poderes de gobierno y, en consecuencia, no forman parte de
ste. Es el caso espaol actual y por esto, cuando la Constitucin espaola de 1978
menciona el gobierno, se refiere normalmente al equipo integrado por el presiden
te del gobierno, los vicepresidentes, en su caso, y los ministros, que se renen en
consejo de ministros. (Hay una acepcin un poco ms amplia de lo que es el go
bierno. Es aquella que aade a ese equipo una serie de cargos nombrados por l
mismo cargos de su confianza como son, en el caso espaol, los secretarios
de Estado, los subsecretarios...)
Ahora bien, esta segunda acepcin de la nocin de gobierno, que es precisa
mente la que predomina en la Europa continental, est asociada estrechamente a la
idea jurdico-poltica de poder ejecutivo (Gaudemet, 1966).
2. E l g o b i e r n o c o mo d i r e c c i n d el po d er ej ec u t i v o
El gobierno es, desde esta perspectiva predominante en la Europa continental,
el complejo de rganos que dirige el poder ejecutivo del Estado. Haciendo a un
lado el precedente clsico aristotlico, el uso moderno de esta ltima nocin fue
iniciado sealadamente por Locke. Sin embargo, su primera gran vulgarizacin
fue obra de Montesquieu quien, en el captulo dedicado a I nglaterra en su L esprit
des Lois, la present como la puissance excutrice en los asuntos relacionados con
el derecho y la poltica internacionales y con el derecho civil y la seguridad inte
riores. La contraposicin entre los poderes legislativo y ejecutivo formulada por
Montesquieu era la expresin de los antagonismos entre el pueblo y la corona. Ex
presin y tambin arma en manos de quienes desde el siglo xvi i i , y aun antes, se
oponan al absolutismo y tenan por meta la Miacin del poder legibus solutus de
los monarcas. En este punto, la historia francesa es particularmente expresiva. Y, en
efecto, en la primera de las constituciones de los aos de la Revolucin, la de 1791,
el rey con sus ministros apareca ya como el ejecutante de la voluntad de la nacin,
representada en lo sucesivo por una asamblea dotada con el poder legislativo.
La configuracin del gobierno como poder ejecutivo es una de las lneas que
sigue el largo proceso histrico en Europa, especialmente que ha desemboca
do en el asentamiento de los Estados nacionales de las pocas moderna y contem
pornea. Para que un gobierno de esta ndole haya podido surgir, ha debido darse
previamente un requisito de orden estructural, a saber: la centralizacin del poder
que las monarquas absolutas haban llevado a cabo. En realidad se trata de un pro
ceso de concentracin que tales monarquas iniciaron y que los subsiguientes
Estados liberales multiplicaron. Hacia mediados del xix, Tocqueville poda refe
rirse a un inmenso poder central que haba absorbido la autoridad e influencia que
en el Antiguo Rgimen estaba en manos de estamentos, profesiones y familias
(Tocqueville, 1969). Y bien, instrumento literalmente esencial de ese poder central
y centralizador fueron los modernos aparatos burocrticos estatales, militares y
civiles, insustituibles para la penetracin estatal en el complejo de relaciones
sociales del territorio nacional. Poco a poco la corona se rode de los responsables
de tales estructuras burocrticas. Busc su consejo y su colaboracin. Tales con
sejeros, con denominaciones distintas segn los casos, ejecutaban a su vez las orien
taciones polticas de la corona. Constituan su instrumento de gobierno, y desde
luego, slo eran responsables ante sta. Cuando, en un perodo histrico anterior,
el cometido era administrar el patrimonio de la propia corona recibieron, hasta bien
avanzada la monarqua absoluta, el ttulo o denominacin de cancilleres, cham
belanes, validos, privados, secretarios de despacho... Ahora se denomina
rn ministros, secretarios de Estado, consejeros... El cambio de lxico su
giere el surgimiento de una nueva institucin. Ahora bien, durante mucho tiempo
las relaciones decisivas no se establecieron entre la corona y el nuevo gobierno en
tanto que rgano colegiado, sino entre la corona y cada uno de tales ministros, in
dividualmente considerados. Nombramientos y ceses efectuados por la corona afec
taban a tal o cual ministro o consejero, pero no al gobierno en su conjunto. Ms
adelante, se fijaron con mayor precisin las competencias de cada ministro y pro
gres tambin tratndose de los asuntos ms importantes la colegialidad de
las reuniones del consejo que les reuna. Ambas cosas redundaron en una mayor
autonoma de los ministros respecto del soberano. Pero la consumacin de este pro
ceso de diferenciacin y autonomizacin del gobierno con respecto a la corona se
dara ms tarde, precisamente cuando se abri paso el proceso de democratizacin
del parlamento y cuando ste consigui determinar la orientacin poltica del
gobierno. En suma, se dio con el gobierno parlamentario, responsable colegial
mente ante el parlamento. En este punto del proceso histrico, el jefe del Estado
monrquico o republicano ya no participara en el gobierno, al menos en el
gobierno parlamentario ms evolucionado.
La historia constitucional no poda ser de otro modo es uno de los mbi
tos privilegiados para seguir el curso de las instituciones de gobierno del Estado.
En efecto, y con referencia al caso espaol, la Constitucin de Cdiz (1812) utili
z la nocin de gobierno para referirse (tt. II, cap. III) al complejo orgnico y fun
cional del Estado aunque en otra parte (arts. 97 y 335) esa palabra sea utilizada
para designar tambin al conjunto orgnico del ejecutivo. En el Estatuto Real
(1834) y en las constituciones monrquicas subsiguientes, se menciona ya el con
sejo de ministros y el gobierno. Ambos aluden a un rgano u rganos constitucio
nales distintos de la corona, aunque estos textos son todava muy parcos en la regu
lacin de la composicin, funcionamiento y situacin de stos. Finalmente, en la
Constitucin de la Segunda Repblica (1931), la Ley Orgnica del Estado fran
quista (1967) y la Constitucin de 1978, el tema del gobierno es regulado espec
ficamente y con amplitud; en el caso de ambas constituciones democrticas, el
gobierno se configura, adems, como una institucin separada netamente del jefe
del Estado.
3. E l g o b i e r n o y l a d i r e c c i n po l t i c a g e n e r a l d el E s t a d o
La actividad de gobierno la funcin de gobierno tiene que ver con la
direccin poltica general de la sociedad y el Estado. Esta actividad es asimismo
una fuente de impulso y de orientacin de leadership, de ndirizzo politico
que, condicionada por la legitimidad de quienes ejercen el gobierno, acta en un
circuito que asocia los rganos polticos del Estado, las administraciones pblicas,
el sistema de partidos, diversas fuerzas y grupos sociales... Pero, entre los rganos
estatales, la primaca en esa direccin e impulso corresponde al gobierno, sobre
todo en el actual Estado social e intervencionista (Blondel, 1985; Martines, 1971).
En este punto la nocin de poder ejecutivo, de ejecutivo, tan comnmente acepta
da y utilizada podra inducir a error. En efecto, el fenmeno de la progresiva juri-
dificacin del poder poltico estatal la supremaca de la Constitucin y las leyes
y la subsiguiente sumisin de todo poder a ellas ha supuesto que en el mbito
del derecho pblico toda la actividad del Estado se reduzca tendencialmente al
binomio legislacin-ejecucin. En este contexto podra caerse en el error de con
siderar que la actividad de gobierno encomendada al ejecutivo es literalmente eje
cucin de lo establecido en la Constitucin y las leyes, emanadas del parlamento.
En este caso, el gobierno se limitara a adoptar reglamentos (decretos, rdenes mi
nisteriales...) y realizar actos administrativos para aplicar lo previsto con carcter
ms o menos general en las leyes, lo que no es cierto. En el ordenamiento jurdico
existe, claro est, una jerarqua normativa que subordina los reglamentos, produ
cidos por el gobierno, a las leyes, producidas por el parlamento. Pero de esta jerar
qua de fuentes del derecho no se deduce la correspondiente jerarqua poltica entre
los rganos productores de tales normas. Dicha jerarqua normativa exista en la
vieja monarqua constitucional y existe en el presidencialismo, y sin embargo no
hubo ni hay en ambos casos una superioridad del parlamento en la direccin pol
tica, en la funcin de gobierno. Es verdad, no obstante, que en el parlamentarismo
clsico se dio cierta supremaca del parlamento en la funcin de gobierno del
Estado. Pero no es as en el parlamentarismo actual y el centro de gravedad a este
respecto se ha desplazado de nuevo hacia la esfera del gobierno (Porras, 1987).
En los ltimos aos vienen proliferando las reflexiones de politlogos acerca
de la funcin de gobierno en el Estado social e intervencionista. Se trata de refle
xiones que suelen hacer notar su crisis. A este respecto, Luhmann se ha referido a
una crisis de la capacidad de respuesta y estmulo por parte del gobierno que arrai
gara en las dificultades de ste para dirigir las muy diversas decisiones adoptadas
por los poderes pblicos. Daintith ha constatado la frecuencia de una do-nothing
posture gubernamental, y algunos analistas italianos, el non facere del gobierno.
Offe y Sartori, por su parte, han puesto el acento en la carencia de impulso polti
co que acarrea el catch all party y ciertos sistemas de partidos (Luhmann, 1980;
Daintith, 1985; Offe, 1982; Sartori, 1980).
II. MORFOLOGA DE LAS FORMAS DE GOBI ERNO
1. U n a CONSIDERACIN DE MTODO PREVIA
El estudio politolgico del gobierno, que en lo que sigue se referir nicamen
te a los regmenes liberal-democrticos consolidados, obliga en cierto modo a in
tegrar en el examen el fenmeno constitucional. Tal estudio debe realizarse en una
de sus partes esenciales desde la nocin de forma de gobierno, que es algo estu
diado tambin en el mbito y con la perspectiva propios del derecho constitucio
nal. Sin embargo, el contenido jurdico de esta nocin es parcial puesto que encie
rra tambin relaciones reales y elementos de hecho que la configuran como un ins
trumento politolgico. La forma de gobierno alude a una realidad poltica, pero
una realidad que discurre en un marco jurdico. Y es que, a lo largo de la poca
contempornea, ha sido manifiesto el esfuerzo tendente a juridificar sobre todo,
con la ayuda del derecho constitucional algo tan importante para el ejercicio del
poder como es el gobierno del Estado. Para limitarlo y para configurarlo de acuer
do con las orientaciones de las fuerzas hegemnicas de cada momento. El uso de
otra perspectiva analtica y de otro lenguaje el uso, por ejemplo de la expresin
susbsistema de gobierno en vez de formas de gobierno no cambia las cosas
para el anlisis politolgico y no autoriza a prescindir de los datos jurdico-cons-
titucionales.
Hecha esa observacin metdica, ya es oportuno adentrarse en las tres formas
de gobierno ms difundidas en los regmenes democrticos consolidados: la par
lamentaria, la presidencialista y la semipresidencialista (Mortati, 1973; Cotta,
1988; Blondel, 1972).
2. E l pa r l a men t a r i s mo
En primer lugar, el parlamentarismo. Con vistas a la inteleccin del proceso
histrico concreto que desemboc en esta forma de gobierno, todava hoy domi
nante en Europa, el anlisis debe concentrarse en el trnsito de las monaquas
constitucionales a las subsiguientes monarquas parlamentarias. En otras palabras,
la atencin debe concentrarse en el paso de los regmenes monrquicos, que aqu
predominaron abrumadoramente hasta mediados del siglo pasado, a los regmenes
liberal-democrticos que, monrquicos o republicanos, adoptaron en la mayora de
los casos un gobierno de tipo parlamentario. En este trnsito se produjo un hecho
esencial para la comprensin de nuestro tema, a saber: el conflicto entre dos legi
timidades; la legitimidad liberal-democrtica, esgrimida y simbolizada por el par
lamento, y la legitimidad de signo tradicional, propia de la corona. El principio
electivo contrapuesto al principio monrquico. El gobierno monrquico inten
taba preservar su autonoma respecto del parlamento. Contaba para ello con dos
poderosos elementos: la simbiosis entre la legitimidad tradicional de la corona y la
legitimidad nacional y funcional, y la direccin del ejrcito y los aparatos buro
crticos civiles que concretaban de modo visible la realidad del Estado moder
no y su pretensin de soberana . Al comienzo de ese proceso de cambio, la coro
na y su gobierno no eran polticamente responsables ante el parlamento por las
orientaciones y decisiones polticas adoptadas. Una responsabilidad de este gnero
no poda exigirse ni al rey ni al gobierno, que era su prolongacin poltica. En la
forma de gobierno parlamentaria, por el contrario, el gobierno es polticamente res
ponsable ante el parlamento, o lo que tanto vale: necesita la confianza de ste para
gobernar. Este es el ncleo de esta forma de gobierno (Rescigno, 1967; Mcllwain,
1958). El largo proceso histrico que habra de llevar a su plena configuracin tuvo
como punto de partida la liquidacin, aqu y all, de las monarquas absolutas
europeas. Con ello se introdujo un giro copemicano en lo que respecta a los prin
cipios de legitimidad vigentes: el poder poltico ya no se considerar como una de
rivacin de Dios o de otra entidad trascendente, ni como un patrimonio del gober
nante. El poder poltico procede de los hombres. Y ms concretamente, de los
gobernados. Por consiguiente, los gobernantes deben ser responsables de sus deci
siones polticas..., responsables ante un nuevo parlamento liberal y representativo.
El proceso histrico arranc con la Gloriosa revolucin inglesa (1688), tras la
que, andando el tiempo, comenz a aflorar lentamente la segunda condicin inex
cusable para el arraigo de la forma de gobierno parlamentaria, a saber: el surgi
miento del gabinete ministerial presidido por un primer ministro. La corona desig
na a sus ministros teniendo en cuenta la mayora parlamentaria. Pero, a su vez, stos
adquieren, precisamente por tal concordancia con la mayora existente en el parla
mento, una significacin poltica adicional. Con el tiempo, el gabinete o consejo
ministerial cada vez ms homogneo y solidario cobrar una gran autonoma
respecto de la corona, y estar as en condiciones de rendir cuentas al parlamento.
En cuanto al jefe del Estado, ste reina pero no gobierna, segn el aforismo de ori
gen francs; o tambin, y aludiendo ms directamente a su posicin constitucional
caracterizada por la irresponsabilidad poltica, the king can not do wrong. La coro
na permanecer inviolable e irresponsable de sus actos polticos, razn por la cual,
y en virtud del principio de responsabilidad poltica en el Estado moderno, alguien
deber refrendar tales actos y este alguien el presidente de gobierno u otro asu
mir entonces la responsabilidad que pueda derivarse de ellos. Por su parte, el par
lamento participar o no junto al jefe del Estado en la creacin de los gobier
nos pero, en todo caso, los controlar da a da y, eventualmente, decidir sobre su
cada mediante el voto o mocin de censura. Este ltimo procedimiento es algo
realmente imprescindible para la existencia de un gobierno de tipo parlamentario;
el gobierno necesita para subsistir que no se forme en la cmara la mayora consti
tucionalmente exigida para que tenga xito un voto o mocin de censura.
La plena virtualidad de las dos condiciones arriba referidas para la configura
cin del gobierno parlamentario el cambio en los principios de legitimidad
vigentes y el desdoblamiento del ejecutivo en una corona polticamente irrespon
sable y un gabinete y su presidente responsables ante el parlamento es algo que,
incluso en Francia, no se alcanzar hasta avanzado el siglo xix. Y en Gran Bretaa
no mucho antes. La corona seguir participando en el gobierno de diversas
maneras. Unas veces, muchas, pervivir la designacin regia de los ministros. En
otras la Corona lograr reproducir la vieja prctica poltica en la que el gobierno
se basa en la doble confianza del parlamento y de la corona. Esto es precisamente
lo que ya haba sucedido en la monarqua francesa de Luis Felipe de Orleans
(1830-1848), de modo que ste poda hacer caer por su cuenta el Gobierno. Otras
veces la corrupcin electoral falsear de tal modo la representacin parlamentaria
que la corona determinar prcticamente las mayoras parlamentarias, como vino
sucediendo en la Espaa de la Restauracin. Adems, la influencia poltica de la
corona en materia de poltica militar y exterior ser notable e incluso decisiva en
casi todos los Estados monrquicos. As, la articulacin compleja de un subsiste
ma de gobierno parlamentario debe considerarse como un verdadero proceso his
trico lleno de contradicciones. Momento clave y definitivo en este proceso fue la
hegemona progresiva del principio democrtico. Precisamente, la democratiza
cin del Estado liberal y de su parlamento tuvo en la aceptacin del sufragio uni
versal y en la parlamentarizacin del gobierno dos elementos esenciales. En ese
momento, la vieja monarqua constitucional, con su contraposicin entre corona y
parlamento, dara paso definitivamente a la monarqua parlamentaria o a la rep
blica parlamentaria. Con una u otra variante, el parlamentarismo constituir la
forma de gobierno dominante en los Estados liberal-democrticos del siglo xx, una
forma en la que el gobierno es la expresin directa de la mayora parlamentaria, y
est directamente controlado por sta (Colliard, 1981).
3. E l PRESIDENCIALISMO
Si I nglaterra ha sido el pas originario del parlamentarismo, EEUU lo ha sido
del presidencialismo. La revolucin liberal norteamericana desembocara en un
Estado regulado por la constitucin de 1787, elaborada en Filadelfia bajo los aus
picios de Hamilton y Madison. En ella se contena una suerte de monarqua cons
titucional electiva, aunque sin corona. Una repblica, por tanto. Su presidente era
elegible por sufragio popular para un perodo preciso y fijo de cuatro aos y
no era polticamente responsable ante las cmaras del parlamento norteamericano,
el Congreso. Se configuraba de este modo un subsistema de gobierno asentado en
esta contraposicin, una rgida bipolaridad presidente-congreso que, con el tiem
po, dara lugar al actual gobierno presidencialista. La presidencia rene en sus
manos la jefatura del Estado y la jefatura del gobierno, y el presidente no puede
ser cesado por el congreso aunque, a su vez, ste tampoco puede ser disuelto por
el presidente. Adems, ambos estn directamente legitimados por el electorado. Se
configuran as dos centros de poder institucional. Y, al igual que en la vieja monar
qua constitucional, tambin aqu parlamento y soberano se sitan frente a fren
te, sin que un rgano como el gobierno medie entre ambos. El riesgo del bloqueo
del proceso de decisin poltica es real en esta forma de gobierno, puesto que el
sistema no tiene medios para dirimir un conflicto de envergadura entre uno y otro.
Pero el sistema poltico norteamericano ha utilizado hasta el presente las vas for
males e informales suficientes para conjurarlo. El de EEUU es el nico caso de
presidencialismo puro. Y es manifiesta su influencia en los presidencialismos exis
tentes en otros pases.
4. O tr as f ormas de gobi erno
La tercera gran revolucin liberal de la poca, la Revolucin francesa, genera
ra tambin una nueva forma de gobierno. La dinmica institucional de los dos pri
meros aos de revolucin, tal y como se concret en la primera constitucin, la de
1791, dio lugar a una forma de gobierno propia de la monarqua constitucional,
asentada en una rgida separacin de poderes. Sin embargo, la Convencin y la
constitucin de 1793 configuraron algo nuevo: un gobierno de asamblea. Aqu el
gobierno, segn la constitucin elaborada sobre todo por Condorcet e inspirada en
Rousseau, no goza de una autonoma esencial respecto del parlamento y, desde
luego, carece de toda posibilidad de disolverlo. Tampoco tiene cabida en esta for
ma de gobierno un jefe del Estado. De este modo, la asamblea no slo elige al go
bierno en calidad de rgano o instrumento ejecutivo sino que lo somete estricta
mente a su autoridad y control, y los ministros son ms bien comisionados, comi
sarios. Los proyectos constitucionales revolucionarios de 1848 y 1871 en Francia
y'la forma del gobierno prefigurada en los diversos textos constitucionales sovi
ticos seran los principales exponentes de esta tradicin de democracia radical. La
actual forma de gobierno suiza una forma hbrida acusa la influencia de aquel
gobierno de asamblea de origen francs.
Entre las formas hbridas de gobierno, hay una que requiere una especial aten
cin. Se trata del llamado semipresidencialismo, cuyo ejemplo ms notorio en el
perodo de entreguerras fue la Repblica de Weimar (1919-1933) y actualmente lo
es la Repblica francesa, moldeada por el general De Gaulle a partir de 1958.
Austria, Finlandia, Irlanda, I slandia y Portugal son otros tantos pases europeos
que cabe referir con esta misma categora. La situacin creada en estos casos evoca
el dualismo caracterstico de la monarqua constitucional europea cuando avanza
ba hacia su parlamentarizacin. En esta monarqua hubo una dialctica entre la
legitimidad de origen liberal-demcrata y la legitimidad tradicional, entre el par
lamento y la corona. En los semipresidencialismos republicanos del siglo xx, las
dos legitimidades eventualmente confrontadas tienen, ambas, origen democrtico:
tanto el presidente de la repblica excepto en el caso de Finlandia como el
parlamento han sido elegidos directa y democrticamente por la ciudadana en su
conjunto. En cuanto al gobierno, aqu perfectamente definido como rgano cole
giado y dirigido por su presidente de gobierno, se basa en una suerte de doble con
fianza. En efecto, el presidente de la repblica crea, y lo hace en un sentido pol
tico directo, su propio gobierno pero, al mismo tiempo, el parlamento puede dene
garle posteriormente su confianza, en cuyo caso caer. La posibilidad de una
mayora parlamentaria distinta e incluso opuesta a la orientacin poltica de la pre
sidencia de la repblica est inscrita en la propia estructura constitucional y es
obvia. Por lo dems, la situacin efectiva de esta forma de gobierno puede ofrecer
perfiles realmente variados, y su determinacin es un asunto de orden emprico y
depende de las fuerzas en presencia, como ya sucedi, por cierto, en la monarqua
constitucional que caminaba hacia el parlamentarismo. En efecto, saber si la for
ma de gobierno es preponderantemente presidencialista, como en el caso francs
hasta hoy en da, o una combinacin ms equilibrada de ingredientes presidencia
les y parlamentarios, como sucede en Finlandia, es algo que depende de la situa
cin de hecho y que, adems, puede variar con el tiempo sin alterar el texto cons
titucional (Sartori, 1994; Lijphart, 1987). Cosa distinta es la del semiparlamenta-
rismo, existente en Israel, en cuyo caso el Presidente del Gobierno y no slo el
Parlamento es elegido directamente por el cuerpo electoral (Aguilera de Prat,
Martnez, 2000).
Los semipresidencialismos forman parte integrante de un curso de experien
cias aludidas en la idea de racionalizacin del parlamentarismo. Es sta una
nocin elaborada en el mbito del derecho constitucional y utilizada por primera
vez por Mirkine-Guetzvitch en su examen de las tendencias plasmadas en los
textos constitucionales posteriores a la Gran Guerra, que engloba fenmenos dis
tintos pero con un denominador comn: fortalecer el ejecutivo frente al parla
mento liberal-democrtico, crear un gobierno fuerte (Mirkine-Guetzvitch,
1934). Los expedientes sern diversos. En unos caso los semipresidencialis
mos el parlamento ser contrarrestado con la creacin en el ejecutivo de otro
polo igualmente legtimo y con capacidad de gobierno, el presidente de la rep
blica, el monarca electivo. En otros casos, y permaneciendo an en el mbito del
parlamentarismo, se adoptarn una serie de pautas y normas institucionales que
debilitarn las posibilidades de control poltico en manos del parlamento. Un
ejemplo ilustrativo de ello es la mocin de censura constructiva, procedimien
to adoptado en la Ley Fundamental de Bonn la constitucin de la Repblica
Federal de alemania y en la Constitucin espaola de 1978. Segn este proce
dimiento, una eventual mayora parlamentaria podr derribar al gobierno, pero a
condicin de que al mismo tiempo en el mismo acto se elija a un nuevo pre
sidente de gobierno, con lo cual se dificultan, claro est, las posibilidades de xito
de la iniciativa.
III. ORGANI ZACI N DEL GOBI ERNO
1. M o d a l i d a d es d e o r g a n i z a c i n i n t er n a
Los esquemas o modelos organizativos utilizados en los textos constituciona
les de los regmenes liberal-democrticos con vistas a la configuracin del gobier
no son muy variados. Pero, usualmente, se distingue entre aquellos cuya organiza
cin interna gira en torno a un rgano (monismo) y aquellos en los que existen dos
rganos principales (dualismo). En uno y otro caso, tales rganos pueden tener
carcter unipersonal (monocrtico) o pluripersonal (colegiado). Las combinacio
nes efectivamente existentes muestran el predominio de dos variantes, a saber: la
presidencial y la colegiada de gabinete dirigida por un primer ministro (Vergottini,
1983).
En EEUU el gobierno es monista, puesto que gravita en torno a la presiden
cia de la repblica; ciertamente existe un gabinete gubernamental integrado por
los secretarios de departamento, pero la propia Constitucin lo desconoce, aunque
en la presidencia ha arraigado la convencin de reconocerlo como tal. En cual
quier caso, son responsables polticamente ante el presidente, quien los nombra
(con el consentimiento del senado) y los cesa libremente. Esta presidencia es ade
ms unipersonal, monocrtica. Monista y monocrtico es tambin el caso de
tantos gobiernos presidencialistas iberoamericanos cuyo esquema organizativo
est directamente influido por el norteamericano. En Suiza, por el contrario, hay
monismo pero no monocracia, dado que el Consejo Federal es un rgano cole
giado de siete miembros, el directorio, que tiene confiadas funciones de gobierno
(uno de sus miembros, adems, desempea por turno anual la presidencia de la
Confederacin).
En los ejecutivos organizados de manera dual, hay un jefe del Estado monr
quico o republicano y un gobierno. Acaso no sea una condicin rigurosa y lgi
camente necesaria, pero lo cierto es que todos los gobiernos parlamentarios pro
ducidos hasta ahora por la historia encierran esta dualidad. El jefe del Estado, que
aqu ya no forma parte del gobierno, del ejecutivo, ser vitalicio y nombrado nor
malmente por sucesin hereditaria en el caso de una monarqua; o nombrado por
tiempo limitado y mediante un procedimiento electivo protagonizado con fre
cuencia por un colegio electoral parlamentario ms o menos ampliado si se trata
de una repblica. En ambos casos los jefes de Estado tienen funciones simblicas
y representativas, y tambin de equilibrio y garanta, aunque esto ltimo vara en
gran manera. En lo que respecta a su irresponsabilidad poltica, sta es efectiva
mente la nota caracterstica cuando su actuacin est refrendada por uno u otro
miembro del gobierno, en cuyo caso es ste el responsable ante el parlamento, a
menos que dimita, claro est, precisamente para no asumir tal responsabilidad. La
situacin es distinta cuando el ejecutivo organizado de manera dual puede definir
se como de tendencia presidencialista o semipresidencialista. El jefe del Estado
tiene efectivas atribuciones polticas de gobierno y forma parte de ste. Se elige
casi siempre no es el caso de Finlandia por sufragio universal, cosa de impor
tancia poltica mayscula para su legitimacin y en conjunto para la configuracin
de esta forma de gobierno. Sus importantes decisiones en materia gubernamental
no necesitan, en buena parte de los casos, ser refrendadas por uno u otro miembro
del gobierno.
Y junto al jefe del Estado en el ejecutivo dual, el gobierno, que est integrado
en primer lugar por los ministros, y encabezado por el presidente del gobierno. En
todos los casos de parlamentarismo y semipresidencialismo hay un presidente de
gobierno, tambin denominado primer ministro o canciller. La trayectoria institu
cional de Europa, el papel de tal presidente sobre todo en lo tocante a las rela
ciones con el parlamento y a la responsabilidad poltica ante l ha sido verda
deramente relevante, de forma que con l avanz el proceso de parlamentalizacin.
Con l. adems, el gobierno, en tanto que institucin colegiada, pudo constituirse
ms rpidamente.
El gobierno es una organizacin compleja y su composicin desde comienzos
del siglo xx est bastante ms diversificada que antao. Obviamente, la amplitud
de las tareas gubernamentales y de los mbitos en los que se proyecta la adminis
tracin pblica as lo han exigido. La direccin de los departamentos ministeriales
o ministerios, o carteras est confiada a los ministros, quienes de este modo
acumulan, junto a su cargo de miembros del gobierno el de responsables jerrqui
cos de tales ramas de la burocracia pblica. Aunque es cierto que existen ministros
sin cartera que no encabezan ningn departamento ministerial; son polticos a quie
nes se confan algunos cometidos especficos (representar a un partido, o corrien
te poltica cuando el gobierno lo es de coalicin, dirigir las relaciones con el par
lamento...). Adems, entre los ministros, puede haberlos con jerarqua de vicepre
sidentes de gobierno encargados, bien de dirigir la poltica de varios ministerios
(los relativos a la seguridad y defensa o los de carcter econmico, por ejemplo)
bien de formar con el presidente del gobierno un equipo para la direccin genera!
del Estado. Por lo dems, hay cierta propensin a dar un peso poltico distinto a
los ministros. Quizs el caso ms conocido sea el britnico y el de otros pases
de tradicin anglosajona, como Australia en el que hay dos grupos de ministros
con significacin poltica desigual. En un primer nivel, ms restringido y que cons
tituye el verdadero ncleo de direccin poltica, el gabinete ministerial, que
cuenta con unos veinte miembros. En otro crculo ms amplio, los ministros que
no pertenecen a aqul, menos influyentes y con tareas de direccin ms sectoria
les. Adems, hay una evidente tendencia a crear, aqu y all, otros rganos colec
tivos, como los gabinetes de crisis o de guerra, a constituir consejos o comits con
los ministros ms relevantes, a crear comisiones integradas por ministros u otros
gobernantes relacionados con reas especficas (economa, defensa...) o que nece
sitan una coordinacin especial (Bar Cendn y otros, 1985).
La funcin de gobierno contiene un elemento sencillamente imprescindible, a
saber: la direccin, coordinacin y control de la administracin pblica. Todas las
ramas y entidades de esta administracin y los diversos organismos y empresas
ligados a ella dependen, directa o indirectamente, de un ministro, quien tiene a su
cargo la orientacin poltica y administrativa de semejante complejo. A tal fin el
ministro en cuestin crea su equipo. Y por esto, formando parte normalmente de
uno u otro departamento, e integrando al gobierno en un sentido lato, hay subse
cretarios, viceministros, secretarios de Estado, Junior ministers britnicos, direc
tores de gabinete de los ministros, secretarios generales, directores generales y
otros cargos de significacin poltico-tcnica. A veces, la seleccin de tales cola
boradores con el ministro viene determinada tambin por las exigencias de la coa
licin de partidos y fuerzas en el gobierno y por la eventual distribucin entre
ellos de los altos puestos polticos. En cualquier caso, se trata de cargos de con
fianza poltica del gobierno, normalmente designados y cesados mediante acuer
do del consejo de ministros. Precisamente esta facultad de libre designacin cons
tituye un expediente elemental en la direccin y control gubernamentales de la
administracin.
2. La CONCENTRACIN DEL PODER DE GOBIERNO
La figura del presidente del gobierno merece un comentario ms extenso ya
que suele considerrsele como el elemento medular del gobierno, y le estn atri
buidas las tareas de orientacin y coordinacin de los ministros y dems miem
bros de ste. Y es que el gobierno por ministerios ha dado paso, en una poca
de internacionalizacin y de Estado social e intervencionista, a un gobierno que
necesita estar estrechamente coordinado y ser unitariamente dirigido. El compor
tamiento electoral ha empujado en la misma direccin, puesto que las elecciones
tienden en muchos casos a destacar la significacin de los lderes de los partidos,
de manera que la obtencin por stos de la mayora les legitima personalmente y
les permite ocupar una posicin ms central en el complejo gubernamental. Los
distintos textos constitucionales suelen crear una situacin de primaca jurdica de
tales presidentes de gobierno, y suele afirmarse, asimismo, que ste es un primus
nter pares. Pero es sta una formulacin ambigua e insuficiente (Bar, 1983). Esa
primaca lo es tambin de carcter poltico all donde estos presidentes son los
lderes polticos ganadores de las elecciones. Se trata del parlamentarismo
inayoritario, cuyo ejemplo acabado es el britnico. Est tambin el caso de aque
llos gobiernos que, como el francs, tienen una marcada impronta presidencialis-
ta; el primer ministro es aqu designado por el presidente de la repblica quien,
como es sabido, tiene una legitimidad popular directa. Por el contrario, donde hay
que formar el gobierno sobre la base de coaliciones, fruto de acuerdos postelecto-
rales entre partidos y grupos parlamentarios, la preeminencia del presidente del
gobierno se atena y tiende a ceirse a la funcin de coordinacin y mediacin
entre los coaligados. A veces un presidente de este tipo no lo es en base a una coa
licin sino en base a un solo partido, pero surcado ste por una pluralidad de
corrientes internas.
Ciertamente, desde hace decenios se viene advirtiendo la tendencia generali
zada a la concentracin de la tarea de direccin poltica en el polo gubernamental
del Estado. A su vez, dentro de ste, se viene constatando la tendencia a la con
centracin de la direccin poltica gubernamental en un rgano monocrtico, elec
to y en relacin directa con el electorado. Se configurara as una propensin a un
verdadero monarca republicano (Duverger, 1974). Ello formara parte integrante
de una tendencia a la concentracin y a la personalizacin del poder en las demo
cracias del capitalismo ms desarrollado. Tendencia que englobara los presiden
cialismos puros y simples, sealadamente el norteamericano, los semipresidencia-
lismos europeos y tambin, finalmente, el parlamentarismo mayoritario. Este l
timo comprende los diversos casos, desde el del Premier britnico al de la kanz-
lerdemokratie alemana, en los que las urnas producen directamente una mayora
de gobierno, haciendo polticamente innecesaria la posterior mediacin partidista
en el parlamento con vistas a la creacin de una coalicin gubernamental. Como
consecuencia de esa propensin a la preponderancia del presidente del gobierno
sobre los restantes miembros de ste, se afirma a veces que ha perdido actualidad
la distincin entre gobiernos colegiados y gobiernos de canciller. Pero parece
sta una opinin precipitada puesto que subsiste con frecuencia una u otra varian
te de consejo de ministros tpico rgano colegiado con funciones propias y
relevantes, de manera que monocracia y colegialidad se articulan entre s. A ello
se aade la influencia de los sistemas de partidos. En efecto, un bipartidismo rgi
do como el britnico induce a la configuracin de un Premier y no de un primus
inter pares, lder del partido mayoritario y mediador entre la corona y el gobierno.
Un sistema de pluralismo moderado el de las monarquas nrdicas europeas, por
ejemplo suele crear la necesidad de gobiernos de coalicin, que en ocasiones no
cuentan con la mayora parlamentaria, y de ah que difcilmente pueda erigirse una
supremaca notable del primer ministro. Sin embargo, donde se abre paso la ten
dencia a un sistema de partido hegemnico o dominante, el relevo de! partido en
el gobierno suele producirse tras un perodo ms o menos largo y la personalidad
de algunos lderes de partido tendr mayores oportunidades para permanecer y, lle
gado el caso, otorgar un mayor realce poltico al cargo de primer ministro.
IV. EL GOBIERNO MEDIANTE PARTIDOS POLTICOS
1. I mpa c t o d e l o s pa r t i d o s po l t i c o s y d e l o s s i s t e ma s d e pa r t i d o s
EN LA FORMA DE GOBIERNO
En el anlisis politolgico de los ltimos aos, puede advertirse un esfuerzo
para dotar de realismo al examen de los sujetos polticos operantes en el proceso
de gobierno. Ms concretamente, puede advertirse un esfuerzo tendente a superar
la influencia de la tradicin constitucionalista que considera el parlamento y el
gobierno en una relacin bipolar. Tal dualismo, basado en la contraposicin de su
jetos institucionales de rganos constitucionales del Estado , pudo tener su
hora realista en la poca de las monarquas constitucionales y en el primer parla
mentarismo. En aquel entonces exista efectivamente una contraposicin entre la
legitimidad basada en la soberana popular y la legitimidad basada en principios
precedentes. Y tal contraposicin se expres en aquel dualismo institucional. Pero
la progresiva hegemona de la soberana popular y la difusin de los partidos pol
ticos modernos habra cambiado la realidad esencialmente (Rose, 1974; King,
1976; Cotta, 1987).
Es incuestionable, en todo caso, que el desarrollo del Estado de partidos ha
modificado tan profundamente la realidad gubernamental que el modo de razonar
utilizado en las pginas precedentes es insuficiente y, en parte, obsoleto (Garca-
Pelayo, 1986). Desde el momento histrico en que los partidos polticos llenan la
escena poltica, se hace necesario reconsiderar el papel del gobierno, el parlamen
to y sus relaciones mutuas. En adelante la propia democracia ser entendida pre-
ponderantemente como un sistema de competicin electoral entre partidos en la
que se dirime sobre todo el acceso al poder de gobierno del Estado. Y de entre las
formas de gobierno ms relevantes y difundidas, es la parlamentaria la ms in-
fluenciable por la presencia de los partidos. En efecto, para empezar, stos prota
gonizan el proceso electoral y, para seguir, el parlamento se configurar esencial
mente como una asamblea de partidos (Sartori, 1980). A su vez, el gobierno ser
con gran probabilidad la expresin directa del partido o partidos coaligados que
renan una u otra mayora, o por lo menos una minora suficiente. Disminuye as
la posibilidad de que el parlamento acte como contrapoder del gobierno, puesto
que la mayora parlamentaria est vinculada a ste a travs del partido o partidos
que gobiernan. Disminuye tambin la posibilidad de que el ejecutivo conserve
aquella autonoma relativa que antao tena frente al parlamento derivada de su
poder de disolucin de ste y de convocatoria anticipada de elecciones; tambin
aqu se impone la presencia de los partidos. En suma, subsiste la configuracin ins
titucional del parlamento y el gobierno, pero los partidos polticos sobredetermi-
nan su significacin y funcionamiento. El lenguaje poltico usual se refiere con fre
cuencia a tales instituciones como si las cosas no hubiesen cambiado esencial
mente, pero parlamento y gobierno representan ahora algo nuevo, a saber: consti
tuyen la arena poltica en la que actan los partidos y, eventualmente, son ins
trumentos suyos. Antao se los consideraba como sujetos unitarios, que estable
can relaciones mutuas, identificables emprica y prescriptivamente. De tal mane
ra que el aumento de poder del parlamento provocaba deba provocar una dis
minucin del poder del gobierno, y viceversa. Se estableca as una suerte de juego
de suma cero. Pero, con el protagonismo de los partidos, dichas instituciones son
consideradas en su conjunto y vistas como un sistema de poderes y recursos, opor
tunidades y vnculos que enmarcan y dan cierta estructura a la confrontacin entre
aqullos. Por consiguiente, la vieja relacin entre parlamento y gobierno, sobre
todo si el tipo de gobierno es el parlamentario, tiene muy otra significacin.
2. Un NUEVO concepto: EL GOBIERNO MEDIANTE PARTIDOS
El parlamentarismo es un campo particularmente frtil para el party govern-
ment. En efecto, para la existencia del gobierno parlamentario es condicin sine
qua non, ya es sabido, que ste cuente con una mayora que le apoye en el parla
mento. Por tanto, para un gobierno de este tipo, la configuracin y mantenimiento
de tal mayora parlamentaria es una tarea poltica de primer orden. Y, en este punto,
la intervencin de los partidos polticos es decisiva (Pappalardo, 1978). En reali
dad, lo es en este punto y en otros muchos, de manera que el examen de las diver
sas modalidades de la forma de gobierno parlamentaria exigir ineludiblemente la
toma en consideracin del sistema de partidos, las posibles coaliciones guberna
mentales que stos puedan realizar, las caractersticas ideolgicas y organizativas
de cada uno de stos y de sus corrientes internas, la relacin del partido con su
grupo parlamentario... Por lo pronto se podra distinguir entre sistemas de partidos
bipartidistas y pluripartidistas.
El caso de Gran Bretaa durante buena parte del siglo en curso es paradigm
tico del bipartidismo y sumamente ilustrativo de nuestro asunto. En efecto, la nor
ma constitucional exige, cosa habitual en el parlamentarismo, que el nuevo gobier
no cuente con la confianza expresa de la Cmara de los Comunes. Sin embargo, la
existencia de un sistema bipartidista en el que dos grandes partidos cohesionados
y cohesionados en tomo a un lder pueden alcanzar por s solos con la ines
timable contribucin al respecto del sistema electoral mayoritario a una vuelta
la mayora parlamentaria crea una nueva situacin. El resultado es que la contien
da electoral decide directamente el gobierno y su primer ministro. Subsiste la
expresin de la confianza parlamentaria como requisito para formar gobierno, pero
sta est predeterminada sin ms por el resultado de las elecciones, puesto que el
partido ganador y su lder han recibido una suerte de investidura y legitimacin
popular directa que se impone, a continuacin, a la mayora parlamentaria lograda
por tal partido. Esto provoca que, aun siendo ste un gobierno parlamentario, se
aproxime en este punto relativo a la legitimacin directa, al gobierno presidencia-
lista. Por lo dems, tambin la estructura interna del gobierno britnico est clara
mente influenciada por el partido dominante, que tiene precisamente en el gobier
no su centro de gravedad.
El pluripartidismo, por el contrario, acrecienta las posibilidades de protagonis
mo de los partidos en el parlamento con vistas a la formacin y sostn del gobier
no. Cabe el supuesto, claro est, de que un solo partido, o una coalicin de stos
fraguada antes de las elecciones y ganadora en ellas, alcance la mayora necesaria
para formar gobierno, en cuyo caso la legitimacin de ste ser directa y, aunque
subsista la investidura parlamentaria, sta perder significacin poltica. Pero en
otros muchos supuestos, el pluralismo acarrear que la conformacin de la mayo
ra parlamentaria postelectoral vuelva a pasar al primer plano de la vida poltica y
en este punto, la intervencin de los partidos y sus grupos parlamentarios cobre
mayor relieve. Con el pluripartidismo crece tambin, la probabilidad de que los
gobiernos tengan que basarse en coaliciones. Y stas y sus avatares estn determi
nadas, ante todo, por las relaciones que establecen entre s los partidos polticos-
ios partidos que integran la coalicin, y los partidos con posibilidades virtuales a
este respecto.
Por lo dems, el presidencialismo y el semipresidencialismo matizan o modi
fican ese cuadro analtico. Y el caso de EEUU ofrece, seguramente, el ejemplo ms
notable de rgimen democrtico en el que la dialctica entre gobierno y parla
mento conserva su antigua significacin. Claro que ello no es ajeno precisamente
a la debilidad manifiesta de los grandes partidos polticos en el plano federal, ni,
desde luego, a la vigencia de una constitucin rgidamente dualista, en la que el
gobierno presidencial no necesita, como es sabido, la confianza del congreso para
subsistir. El caso de los semipresidencialismos europeos es distinto porque, en el
supuesto frecuente de que la orientacin partidista del presidente de la repblica
coincida con la orientacin de la mayora parlamentaria, la situacin as creada es
anloga a la habitual en el parlamentarismo; si, por el contrario, la orientacin par
tidista del presidente de la Repblica no coincide, o incluso es antagnica con la
de la mayora parlamentaria, el conflicto es potencialmente grave y puede provo
car una autntica parlisis gubernamental.
As, en gran parte de los casos, y en uno u otro grado, se ha impuesto lo que
en la literatura politolgica reciente se viene denominando el party goverment.
Segn Katz, ste se caracteriza por diversos rasgos:
1) Las decisiones gubernamentales importantes son adoptadas por polticos
elegidos en una competicin electoral protagonizada por los partidos polticos
con la legitimacin que esto supone o por polticos nombrados por stos.
2) Esas decisiones deben ser adoptadas precisamente en el seno de tales par
tidos o en el marco de una coalicin de partidos en el gobierno.
3) Los polticos con mayor relevancia (el presidente del consejo, los minis
tros...) deben ser nombrados por los propios partidos y deben ser responsables ante
el electorado en cuanto exponentes de su partido.
Si se verifican estas tres condiciones, se da urw-alta partyness o f government.
Sera el caso de la Repblica italiana durante tantos aos. En el extremo opuesto,
estara EEUU, donde no habra party government (Katz, 1986).
3. M o d a l i d a d es d e l g o b i e r n o po r pa r t i d o s
El party government ms frecuente remodela por entero el subsistema de
gobierno. En este caso el partido o coalicin gobernante dirige el gobierno y la
mayora parlamentaria, mientras la minora parlamentaria constituye la oposicin.
El dualismo gobierno-oposicin se superpone al dualismo gobierno-parlamento.
Los partidos compiten primero en el plano electoral, luego en el seno del parla
mento. Las relaciones polticas ms relevantes no se dan entre gobierno y par
lamento, sino entre los partidos que integran la mayora y los que integran la mino
ra; relaciones stas que discurren en un contexto parcialmente institucionalizado
por las normas que regulan el gobierno y el parlamento y que confieren a los diver
sos agentes polticos una serie de poderes y oportunidades, y establecen una trama
de lmites. La mayora dispone del poder de decisin y de los instrumentos propios
del gobierno; la oposicin, por el contrario, de los recursos de la crtica, la publi
cidad y la contestacin. El parlamento es el lugar institucional donde el gobierno
y su poltica son cuestionados pblicamente por la minora, aunque tambin es
cierto que, en esta fase del proceso de policy-making, tal interaccin entre mayo
ra y minora puede suscitar modificaciones en las policies gubernamentales. Una
condicin inexcusable para la subsistencia del dualismo es la unidad y vertebra-
cin del partido o coalicin gobernante; de hecho, la seleccin de os ministros y
otros gobernantes y las no infrecuentes remodelaciones gubernamentales pueden
interpretarse como medios utilizados para el mantenimiento del consenso entre las
corrientes y grupos integrantes de ese partido o coalicin.
Sin embargo, el party goverment no siempre implica esa dialctica entre mayo
ra y minora, puesto que el gobierno se basa a veces en una gran coalicin, una
coalicin oversized, sobredimensionada, que slo excluye del gobierno a partidos
menores. Surge aqu la problemtica del consociacionismo, en cuyo estudio ha
destacado Lijphart en los ltimos aos. En este caso, obviamente, se diluye o ate
na el antagonismo entre los partidos de la mayora y los de la minora que carac
teriza el dualismo arriba examinado. Con ello, el parlamento pierde relevancia en
el sistema. Y es que la relacin fundamental entre los partidos se establece preci
samente en el seno del gobierno, que de este modo se configura como una arena
poltica. Pero tambin en este es inexcusable, para la subsistencia de la gran coa
licin, la unidad y la vertebracin cohesiva de los coaligados. Y, de hecho, una
reactivacin de la relevancia del parlamento puede muy bien indicar una crisis
gubernamental en ciernes (Lijphart, 1987; Pappalardo, 1978).
Ahora bien, el razonamiento precedente acerca del party government contiene
una importante dosis de simplificacin. Ni la dialctica gobierno-oposicin da
cuenta (ni siquiera en el caso britnico) de todas las contradicciones y poderes
actuantes en la forma de gobierno, ni la alianza que supone una gran coalicin neu
traliza todas las oposiciones. Ambas variantes de gobierno requieren una cohesin
firme en el partido o coalicin que detente el gobierno, pero esta cohesin es con
frecuencia problemtica y surgen otras variantes de gobierno en las que sta slo
se da parcialmente, o escasamente, y se configura una compleja trama de centros
de poder. En estos casos la realidad obliga al analista a ampliar su campo visual y
tomar en consideracin, sealadamente, otras caractersticas de los partidos polti
cos y de otros grupos presentes en el sistema, as como de sus corrientes internas.
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