a) La poltica fiscal (2006-2007)

En el ao 2006 continu la tendencia positiva

en el mbito fiscal, sobre la base del
incremento de la recaudacin. Gracias al
mayor crecimiento econmico, el dficit del
sector pblico consolidado fue de un 0,8%
del PIB y el del sector pblico no financiero
de un 1,0%, ambos inferiores a las metas
previstas en el Marco fiscal de mediano plazo
2006.
El gobierno nacional central present un
dficit de un 4,1% del PIB, inferior tanto a la
meta planteada en el Plan financiero 2006
como al dficit de 2005. El mejor desempeo
fiscal obedece a un aumento del 21% de la
recaudacin tributaria, que obedeci al
repunte de la actividad econmica y en
especial de las importaciones. Los tributos
que ms contribuyeron a la percepcin
fueron el impuesto sobre la renta y el IVA
externo. Cabe resaltar que los ingresos
totales aumentaron un 22,7% o un 1,5% del
PIB. Los gastos, por su parte, se elevaron un
16,3%, del 20,9% del PIB en 2005 a un 21,6%
en 2006. Los gastos de inversin y de
intereses registraron la mayor alza en 2006
de un 38% y un 35,2%, respectivamente
debido al incremento del pago de intereses
internos, el gasto en programas de
mejoramiento y mantenimiento de la red
vial, la construccin de puentes y la
realizacin de otras obras civiles. De acuerdo
con la ltima revisin del Plan financiero,
para 2007 se proyecta un dficit del sector
pblico consolidado del orden de un 1,3% del
PIB. El saldo negativo del gobierno nacional
central sera de un 3,9% del PIB. Este se
compensara con un supervit del sector
descentralizado (seguridad social, empresas
nacionales y locales, gobiernos regionales y
locales), no obstante la desaceleracin del
desempeo de Ecopetrol y otras entidades
nacionales, al igual que del sector pblico
regional y local. El dficit de Ecopetrol se
incrementara debido a la ampliacin de la
campaa de exploracin y desarrollo de

campos petrolferos. La inversin de la

empresa se elevara a cerca de 2.000
millones de dlares, una cifra muy superior al
promedio de 2000-2006, de 692 millones de
dlares. El dficit de los gobiernos locales
respondera a la intensificacin del gasto que
se registra generalmente en el ltimo ao de
cada administracin. El gobierno nacional
estima que las colocaciones de deuda interna
sern menores que las proyectadas
inicialmente, en vista de la contraccin del
dficit y de los ingresos correspondientes a
las privatizaciones realizadas el ao anterior.
El hecho de que los pagos de intereses y
pensiones y las transferencias a los gobiernos
subnacionales para la prestacin de los
servicios sociales bsicos absorban casi toda
la recaudacin tributaria dificulta una mayor
reduccin del dficit fiscal. En lo que
respecta a las transferencias en el primer
semestre del presente ao se aprob una
reforma constitucional que modifica la
norma de 1991, que las vinculaba a los
ingresos corrientes de la nacional. Se acord
una regla que garantiza los recursos a los
gobiernos locales, sin profundizar el
desajuste estructural de las finanzas del
gobierno central. En materia de ingresos, a
finales de 2005 el Ministro de Hacienda y
Crdito Pblico present un proyecto de
reforma tributaria cuyo objetivo original era
una profunda modificacin de las finanzas
del pas, pero que no cont con el necesario
respaldo poltico. En 2006 se aprob una
reduccin gradual de la tasa del impuesto
sobre la renta y un aumento de las
exenciones a las utilidades reinvertidas,
mientras que se mantuvo el impuesto
temporal al patrimonio y el gravamen a los
movimientos financieros. No se logr una
simplificacin de las diferentes tarifas del IVA
sino que, por el contrario, se agreg una.
Estas medidas constituyeron la decimoquinta
reforma parcial desde 1990 de una compleja
estructura tributaria, cuya eficiencia y
equidad han sido puestas en duda.

a)

La poltica fiscal (2007-2008)

Los buenos resultados de la economa en

2007 permitieron mantener la tendencia
positiva en el mbito fiscal, reforzada
principalmente por los efectos del ciclo
econmico favorable en la recaudacin
tributaria. En 2007 el dficit del sector
pblico consolidado represent un 0,8% del
PIB, al igual que en 2006. Esta cifra es inferior
a la meta del 1,3% establecida en el plan
financiero de comienzos de ao, pero
levemente superior al 0,7% proyectado en el
marco fiscal de mediano plazo cuyo objetivo
es determinar la senda a seguir en materia
fiscal y macroeconmica durante los
prximos 10 aos.
El buen desempeo del sector pblico
consolidado se debi principalmente a la
mejora del balance del gobierno nacional
central, que contrarrest el deterioro de los
balances de los gobiernos territoriales. Una
nueva fuente de preocupacin en materia
fiscal es el dficit de las entidades
descentralizadas a nivel nacional, sobre todo
las relacionadas con el sector de la salud, las
loteras, las empresas de licores y las
universidades departamentales, que vienen
registrando un incremento de los gastos que
supera sus ingresos, los que dependen
fundamentalmente de las transferencias. El
dficit del gobierno nacional central se
redujo de un 4,1% en 2006 a un 3,2% en
2007, lo que obedeci al incremento de
ingresos como resultado del buen ritmo de la
actividad econmica y de las importaciones.
El ingreso total creci un 14,8%, mientras
que el gasto total lo hizo un 9,8%. Adems,
cabe agregar que tuvo un supervit primario
equivalente al 1,2% del PIB, cifra que no se
registraba desde haca ms de 10 aos. En
cambio, los ingresos del agregado
compuesto por los gobiernos territoriales y
sus entidades descentralizadas pasaron de
un supervit del 0,4% del PIB a un dficit del
0,2%, lo que enciende seales de alerta
sobre la posibilidad de que se haya excedido

el lmite de gasto establecido en la ley de

responsabilidad fiscal. A comienzos de 2008
se prevea un dficit del sector pblico
consolidado del 1,4% del PIB. Este resultado
obedecera a un deterioro del balance del
gobierno nacional central debido a la
disminucin del ingreso por la entrada en
vigencia de la reforma tributaria aprobada en
2006 (reducciones y exenciones) y a los
mayores gastos proyectados. Sin embargo,
en el mes de junio la preocupacin de las
autoridades por la confluencia de factores
negativos, como la aceleracin de la
inflacin, la pronunciada revaluacin del
peso y los primeros indicios de
desaceleracin, llevaron a tomar medidas en
todos los mbitos. En el sector fiscal, el
gobierno nacional decidi hacer un recorte
de 1.500 millones de pesos en el gasto, que
permite reducir la meta respectiva al 1,0%
del PIB. El recorte se har tanto en los gastos
de inversin como en los de funcionamiento.
a) La poltica fiscal (2008-2009)
En 2008 se cerr con un dficit del sector
pblico consolidado equivalente al 0,1% del
PIB, cifra inferior a la meta que se haba
estimado inicialmente del 0,8%, gracias al
mejor balance del sector pblico no
financiero (SPNF). Este ltimo obedeci en
primer lugar a que el dficit del gobierno
nacional central se redujo al 2,3% del PIB en
comparacin con la meta establecida del
2,6%, lo que se explica sobre todo por la
disminucin
de
las
transferencias
proyectadas a las regiones. Asimismo, el
sector pblico regional y local tuvieron un
saldo superavitario como consecuencia del
retraso en la ejecucin de los programas que,
tradicionalmente, se produce en el primer
ao de gobierno de las administraciones
locales. Los ingresos, tanto del gobierno
central como del sector pblico regional y
local, se fortalecieron gracias al alto
promedio de precios del petrleo registrado
en el ao anterior. En principio, como lmite
mximo de dficit del gobierno nacional

central en 2009 se haba establecido un 3,2%

del PIB. Sin embargo, a fines del mes de
marzo, cuando se conocieron los datos sobre
el crecimiento del cuarto trimestre de 2008,
el gobierno anunci que la meta se
incrementaba al 3,7% del PIB debido a la
reduccin prevista de los ingresos
tributarios. El financiamiento adicional
provendr de la banca multilateral y los
recursos de caja disponibles. Adems, se
aplaz hasta 2010 la ejecucin de gastos por
3 billones de pesos aprobados en el
presupuesto de 2009, en actividades de
menor efecto redistributivo. Ante la
desaceleracin de la economa, el gobierno
nacional utilizar el gasto pblico como
principal poltica anticclica, que consiste en
realizar sin recortes el plan de inversiones
previsto antes de la crisis. Este se orientar
fundamentalmente
al
sector
de
infraestructura
concesiones,
vas
principales,
vas
departamentales, vas terciarias, vivienda,
agua potable y saneamiento bsico
y al mbito social, donde se buscar
ampliar la cobertura del programa Familias
en Accin que se aplica a la poblacin de
menores recursos.
Ante la posibilidad de reduccin de los
ingresos fiscales, el gobierno nacional se
anticip y contrat un crdito de
contingencia por un valor de 10.500 millones
de dlares con el Fondo Monetario
Internacional (FMI), en el marco de su Lnea
de Crdito Flexible (LCF) para apoyar los
esfuerzos de los diferentes pases por mitigar
los efectos de la crisis financiera. Estos
recursos se utilizarn solamente si la
situacin econmica as lo requiere.
La poltica fiscal (2009-2010)
Para contrarrestar los efectos de la crisis
financiera internacional sobre la economa
colombiana, el gobierno decidi aplicar una
poltica anticclica orientada a mantener

inalterado el nivel de gasto programado, con

el fin de evitar una mayor cada tanto de la
demanda como del PIB, lo que se traduce en
un mayor dficit del gobierno nacional
central y el sector pblico consolidado. El
gasto se orient principalmente a los
programas de infraestructura, sociales y de
estmulo productivo. Esto fue posible gracias
a que el pas nunca dej de contar con
financiamiento.
Al cierre de 2009, el gobierno nacional
central registr un dficit equivalente al 4,1%
del PIB, en comparacin con el 2,3% de 2008.
Este deterioro se explica fundamentalmente
por el mayor dinamismo del gasto que creci
un 13,6%, mientras que los ingresos se
incrementaron apenas un 2,8%. Por su parte,
los ingresos tributarios se elevaron un 1,3% y
representaron un 0,5% del PIB menos que el
ao anterior. Por otro lado, el sector pblico
consolidado alcanz un dficit del 2,8%
frente al 0,1% en 2008. Este resultado
responde no solo al incremento del dficit
del gobierno nacional central, sino tambin a
la reduccin del 0,8% del supervit del sector
descentralizado, en particular de los
gobiernos regionales y locales. La deuda del
gobierno central ascendi al 35,0% del PIB en
comparacin con el 33,5% de 2008, debido
principalmente a la mayor deuda interna.
Las autoridades colombianas se han
comprometido a garantizar la sostenibilidad
de las finanzas pblicas mediante la
programacin fiscal de mediano plazo. Por
esta razn, dado el incremento del dficit
fiscal en 2009, resultado de la poltica
anticclica aplicada, ha sido necesario tomar
medidas tanto en materia de ingresos como
de gastos a fin de reducir el mayor
desequilibrio fiscal. A fines de 2009 se
limitaron algunas exenciones tributarias, con
el fin de incrementar la recaudacin (Ley
1.370 de 2009). Adems, dada la reduccin
prevista de los ingresos para 2010, el
gobierno debi realizar un recorte de los
gastos contemplados en el presupuesto

general por un monto de 5,8 billones de

pesos (ms de un punto porcentual del PIB),
medida que no comprometer los principales
programas y proyectos de inversin pblica.
No obstante, se estima que el dficit del
sector pblico consolidado alcanzar el 3,7%
del PIB, mientras que el del gobierno
nacional central ascender a un 4,5% del PIB.
En cuanto a las finanzas pblicas, el gobierno
deber enfrentar varios desafos en el corto
plazo. En este contexto, se debern moderar
las presiones de gasto del sector de la salud,
mediante la asignacin de mayores recursos
para ese sector, de acuerdo con lo estipulado
en un proyecto de ley que actualmente se
encuentra en trmite en el Congreso. Por
otra parte, el gobierno saliente comprometi
hasta el ao 2027 recursos pblicos por un
monto equivalente a un poco ms de 5
puntos del PIB para proyectos considerados
prioritarios
(vas,
energa
y
telecomunicaciones), lo que se traducir en
la inflexibilidad del presupuesto para los
prximos gobiernos.

La poltica fiscal (2010-2011)

En 2010 el gobierno redujo el gasto un 2,8%
con respecto a 2009, con la intencin de
lograr una mayor sostenibilidad de las
finanzas pblicas sin comprometer sus
programas sociales. Esta baja fue el resultado
de la disminucin del 5,1% de los pagos de
intereses de la deuda externa y del nuevo
esquema de pagos de subsidios a los
combustibles, que ampliaron el espacio fiscal
para programas de superacin de la pobreza
como Familias en Accin, cuya apropiacin
presupuestal se increment un 33%. Pese a
que las lluvias obligaron al gobierno a 140
Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL)reorientar el gasto y
generaron obligaciones adicionales para la
etapa de emergencia, los balances fiscales
presentaron una mejora en comparacin
con 2009. La incertidumbre econmica de

2009 hizo prever para 2010 bajas en los

ingresos tributarios y en los recursos de
capital, que no se confirmaron. Se estimaba
un dficit del 4,4% del PIB, pero al cierre del
ao el gobierno nacional central registr un
dficit del 3,8% del PIB, 0,3 puntos inferior al
de 2009, lo que incluye los gastos
imprevistos causados por la emergencia
invernal. Este mejor resultado
del balance fiscal obedece a una contraccin
del gasto del 2,8%, acompaada de una
mayor recaudacin tributaria generada por
el repunte de la actividad econmica. En
cuanto a los ingresos tributarios, resalta el
crecimiento de la recaudacin del impuesto
al valor agregado (IVA) y del gravamen
arancelario (un 12,5% y un 16,3%,
respectivamente), en este ltimo caso,
gracias al mayor dinamismo de las
importaciones. Por su parte, el dficit del
sector pblico no financiero se ubic en un
3,1% del PIB, comparado con el 2,4%
registrado en 2009. Este resultado se debe a
la marcada reduccin del supervit del sector
descentralizado, que pas del 1,7% al 0,7% a
causa, fundamentalmente, del mayor gasto
de las administraciones locales, el
incremento de los reembolsos de gastos de
medicamentos y servicios mdicos no
contemplados en el plan de beneficios en
materia de salud y el deterioro del balance
del Fondo de Estabilizacin de Precios de
Combustibles (FEPC).
La deuda neta del gobierno central alcanz
un 37,4% del producto (un 36,8% en 2009),
como resultado principalmente de un
incremento de la deuda interna del
11,6%.Con el objetivo de impedir el
deterioro de las finanzas pblicas y
garantizar su papel contracclico, as como
impulsar la economa y mejorar la
recaudacin, el gobierno ha propuesto
nuevas medidas orientadas a promover la
competitividad y definir reglas claras para
fortalecer la responsabilidad fiscal. Entre
estas, cabe resaltar el propsito de que el

balance estructural total del gobierno

nacional central no supere un dficit anual
del 1,5% del PIB, como tambin la reforma
constitucional que incorpora, como criterio
de administracin del Estado la consulta de
la capacidad fiscal para lograr el
cumplimiento de los derechos econmicos,
sociales y culturales a toda la poblacin.
Adems, se aprob la ley tributaria y de
competitividad (ley 1430 de 2010), mediante
la cual se simplifica la estructura arancelaria
y se eliminan distorsiones tributarias y
sobrecostos no salariales de las empresas,
siendo el ms importante de ellos la
sobretasa a la energa elctrica. De igual
modo, se aprob la ley de reforma del
sistema general de seguridad social en
materia de salud, que define las fuentes y los
usos del sistema, lo que genera un marco de
sostenibilidad fiscal. El efecto buscado es un
aumento en la recaudacin del 1,5% del PIB
en los prximos cuatro aos.
Para 2011 el gobierno estima que el dficit
del sector pblico consolidado, sin
considerar la emergencia invernal, ser del
3,0%, y el del gobierno central, del 3,6% del
PIB, similares al resultado obtenido en 2010.
Esta estabilidad obedece a un crecimiento
esperado de 0,4 puntos del PIB en la
recaudacin tributaria, gracias al buen
desempeo econmico y al conjunto de
reformas promovidas por el gobierno. Tanto
el mayor volumen de produccin petrolera
como sus altos precios de exportacin
contribuirn al incremento de los ingresos
del gobierno provenientes del impuesto
sobre la renta y los dividendos. Por otra
parte, se espera que el gasto del gobierno
central aumente en una proporcin
ligeramente inferior que los ingresos. De
ellos, el 0,3% del PIB se destinar a fortalecer
los cinco sectores lderes.
El reto de las autoridades fiscales para 2011
es lograr la sostenibilidad fiscal a pesar del
incremento del gasto con motivo de la
emergencia invernal y los planes de

reconstruccin y adaptacin. Las medidas

tomadas por el gobierno para atender esta
situacin incluyen el fortalecimiento del
fondo de adaptacin, responsable de la
estructuracin
de
proyectos
de
reconstruccin y de la transferencia de
recursos. El fondo tendr un presupuesto
inicial cercano a 260.000 millones de pesos
colombianos
provenientes
de
una
reasignacin de recursos, principalmente de
fondos especiales de vivienda y regalas.