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de Sistema
Administrao
Pblicadacomo
Estratgias
Complementares
para a Coproduo
do BemnoPblico
Uso do
de Avaliao
CAPES
por Programas
de Ps-Graduao
em Administrao
Brasil
Resumo
A administrao pblica reconceituada com base na teoria da delimitao dos
sistemas sociais, que tem como foco de estudo a sociedade politicamente
articulada, a partir da concepo do que o ser humano, como artfice, da
construo dessa sociedade. Considerada essa reconceituao, so discutidos os
modelos de administrao pblica, com o propsito de demonstrar a sua
complementaridade e a rede de coproduo do bem pblico de que fazem parte.
A existncia humana se realiza em mltiplos espaos, cada qual com exigncias e
necessidades prprias. A essa realidade social que se aplicam os modelos de
administrao pblica. Quando analisados sob essa perspectiva, tais modelos
so complementares entre si, cada um com o seu espao de aplicabilidade na
sociedade politicamente articulada; por via de consequencia, o bem pblico coproduzido em rede, e dessa rede, assim como as outras instncias comunitrias
que compem a sociedade, fazem parte esses diversos modelos. A partir dessa
complementaridade dos modelos e da coproduo do bem pblico, algumas
consideraes so feitas sobre o estudo e a pesquisa em administrao.
Palavras-chave: Administrao pblica. Modelos. Coproduo.
Complementaridade. Multidimensionalidade.
1 Introduo
A administrao pblica, desde o seu incio, fez uso da organizao
burocrtica como principal estratgia para alocar recursos e produzir o bem
pblico. Vista dessa forma, a administrao pblica a mais evidente parte
1
Doutorado (Ph.D.) em Administrao Pblica pela Universidade do Sul da California (USC - EUA). Professor da Universidade do Estado
de Santa Catarina - UDESC. Endereo: Av. Madre Benvenuta, 2007 - Florianpolis - SC. E-mail:jfsalm@uol.com.br.
2
Doutorado em Engenharia de Produo pela Universidade Federal de Santa Catarina, UFSC. Professora da Universidade do Estado de
Santa Catarina - UDESC. Endereo: Av. Madre Benvenuta, 2007 - Florianpolis - SC. E-mail: menester@uol.com.br. Artigo recebido em: 03/
03/2009. Aceito em: 15/07/2009. Membro do Corpo Editorial Cientfico responsvel pelo processo editorial: Rolando Juan Soliz Estrada.
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a tica e as suas tenses, o poder e a alienao, o envolvimento e o consentimento das pessoas, a superconformidade e a reificao. As questes levantadas pelo autor sobre as estruturas de consentimento nas organizaes do
tipo participativo merecem mais estudo, principalmente quando ocorrem no
espao de burocracias que produzem o bem pblico.
Permeando a sociedade, existem algumas formas de organizao que
no esto sob o predomnio da instrumentalidade do mercado. Nessa forma
de organizao, muitas pessoas trabalham, enquanto outras se ocupam. O
trabalho entendido como
[...] a prtica de um esforo subordinado s necessidades
objetivas inerentes ao processo de produo em si. A ocupao a prtica de esforos livremente produzidos pelo
indivduo em busca de sua atualizao pessoal (RAMOS,
1981, p.130).
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ra. Os principais autores que sustentam esse modelo so Allen Schick, David
Osborn, Ted Gaebler e Al Gore. No Brasil, Bresser Pereira um autor que se
identifica com essa corrente.
A crtica que se faz a esse modelo est associada filosofia de mercado
que o sustenta; aos resultados que ele produziu, quando comparado a suas
promessas; frustrao causada por no ter transformado as funes essenciais do estado e por no conter um novo padro capaz de transformar a
prtica e a teoria de administrao pblica. A crtica avana mais quando se
compara a administrao pblica convencional com a nova gesto pblica e
se conclui que ambas tm a mesma base paradigmtica e utilizam a burocracia como estratgia para produzir o bem pblico. Em sntese, o modelo da
nova administrao pblica utiliza as organizaes privadas e pblicas para
produzir o bem pblico, enquanto a administrao pblica convencional utiliza a organizao pblica com o mesmo objetivo. Na realidade, o que muda
a estratgia que busca a eficincia do estado junto ao mercado. Para alcanar esse propsito, a esfera pblica fica merc da esfera privada, e o cidado como ente poltico transformado em consumidor ou cliente. O modelo
tambm tem recebido crticas porque pode tornar frgil a democracia
(deLEON, DENHARDT, 2000; BOX, MARSHALL, REED, REED, 2001;
COSTA, 2000; TERRY, 2005).
A proposta do novo servio pblico o terceiro modelo de administrao pblica. Esse modelo constitui-se em uma proposta emergente cujos
contornos remontam s dcadas de 70 e 80. Entre os autores que contriburam com a proposta esto H. George Frederickson, Carl J. Bellone, Lloyd G.
Nigro, Frederick C. Thayer, Ross Clayton, Michael M. Harmon, David K. Hart,
Robert B. Denhardt e outros, alm do brasileiro Alberto Guerreiro Ramos.
Recentemente, Denhardt e Denhardt (2003) elaboraram a base epistemolgica
do modelo do novo servio pblico. Essas bases tomam por princpio que o
ser humano , antes de mais nada, um ser poltico que age na comunidade;
que a comunidade politicamente articulada requer a participao do cidado para a construo do bem comum; e que o bem comum precede a busca
do interesse privado.
A administrao pblica, em consonncia com a proposta dos autores
desse modelo, caracteriza-se por: servir aos cidados, no aos consumidores;
estar a servio do interesse pblico; emprestar mais valor cidadania do que
ao empreendedorismo; pensar estrategicamente e agir democraticamente;
reconhecer que a accountability no simples; servir ao cidado, em vez de
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controlar e dirigir a sociedade; e valorizar as pessoas, no apenas a produtividade. A funo principal do administrador pblico, segundo esse modelo,
fomentar a democracia enquanto produz ou coproduz o servio pblico
(DENHARDT, DENHARDT, 2003).
O foco central desse modelo de administrao pblica servir ao interesse pblico. Os autores conceituam interesse pblico como o resultado do
dilogo sobre valores compartilhados (DENHARDT, DENHARDT, 2003, p.
67). Comunidade, sociedade civil e cidadania so conceitos centrais ao modelo. Tambm o so, a virtude cvica, a participao e o envolvimento, bem
como, o servio pblico como extenso da cidadania.
Embora o novo servio pblico contenha princpios merecedores de
considerao por seu cunho democrtico, a proposta ainda requer elaborao para que possa ser implementada. Analisada, isoladamente, a proposta
se recente de prticas administrativas que sejam mais consistentes do que
aquelas dos demais modelos. Ela no oferece uma estratgia para tornar eficiente o uso da organizao burocrtica e do mercado para a produo do
bem pblico. necessrio levar-se em conta que o novo servio pblico e os
modelos da administrao pblica convencional e da nova gesto pblica se
estruturam sobre bases epistemolgicas diferentes. Ademais, o novo servio
pblico se conforma ao espao pblico enquanto os outros dois modelos
utilizam diversas estratgias que pertencem esfera privada. Evidencia-se,
pois, que a proposta do novo servio pblico foi formulada a partir de princpios diversos daqueles dos demais modelos. Logo, quando o novo servio
pblico se prope a incorporar a administrao pblica convencional e a
nova gesto pblica como estratgias alocativas e de produo do bem pblico, ele o faz sem considerar as diferenas que existem nas bases
epistemolgicas desses modelos.
Em que pesem essas crticas, a proposta do novo servio pblico credora de estudos exaustivos, por seu alcance, profundidade acadmica e possibilidade objetiva de ser desenvolvida na prtica da administrao pblica.
Para dar continuidade discusso, o prximo tpico ser dedicado
complementaridade dos modelos e da proposta.
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O novo servio pblico uma proposta de administrao pblica emergente que tem seu foco principal voltado para o espao democrtico da sociedade. A base epistemolgica da proposta se coaduna com o conceito de
administrao pblica desenvolvido neste artigo. oportuno lembrar, no
entanto, que essa proposta limitada quando os demais modelos so aplicados a partir de outra base epistemolgica. Faltam-os mecanismos de eficincia dos demais modelos para torn-la eficaz, para permitir que as suas propostas sejam exequveis. Portanto, para viabilizar a proposta do novo servio
pblico, necessrio que a sociedade seja politicamente articulada, nos
moldes de uma sociedade multicntrica, e que ela espelhe a
multidimensionalidade humana. A proposta do novo servio pblico abrange os demais modelos e seus exemplos. So peculiares a ela, no entanto, os
exemplos de articulao poltica e de liderana para envolvimento das foras
do tecido social na produo dos servios pblicos que requerem a participao de mltiplas instncias sociais. O controle social e a accountability lhe
so inerentes (DENHARDT, DENHARDT, 2003). O foco da proposta est
delimitado ao espao poltico, em que pesem as suas estratgias de articulao e liderana para o envolvimento de outras instncias sociais.
Os modelos e a proposta de administrao pblica, como foi discutido
at aqui, so necessrios para a produo dos servios pblicos. Eles se
complementam como estratgias para a produo do bem pblico em uma
sociedade politicamente articulada. H, no entanto, espaos na esfera pblica que no so contemplados por esses modelos e proposta. As comunidades, as organizaes sociais de toda sorte e o cidado partcipes na produo dos servios pblicos , tambm fazem parte da sociedade politicamente
articulada. H necessidade de formular novos modelos de administrao
pblica que abranjam as instncias sociais como coprodutoras dos servios
pblicos. Essa uma lacuna que precisa ser preenchida na administrao
pblica. Da mesma forma, as atividades de responsabilidade social das empresas que produzem o bem pblico necessitam de uma proposta que as
incorpore administrao pblica. O conjunto composto pelos modelos e
pela proposta de administrao pblica, pela rea de responsabilidade social das empresas e pelas diversas instncias sociais, quando agindo de forma
complementar, pode coproduzir o bem pblico com a eficincia, a eficcia e
a efetividade demandadas pela sociedade. Sob a perspectiva da administrao pblica, a questo estratgica mais importante definir a articulao e o
modelo ou os modelos necessrios a cada espao da sociedade politicamente articulada.
Revista de Cincias da Administrao v. 11, n. 25, p. 97-120, set/dez 2009
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4 Consideraes Finais
Ao longo deste artigo elaborou-se a reconceituao da administrao
pblica baseada em categorias da teoria da delimitao dos sistemas sociais.
Tambm foram descritos e discutidos os modelos de administrao pblica,
a complementaridade entre os modelos e a proposta de administrao pblica, alm das diversas instncias que podem produzir e coproduzir o bem
pblico. Ainda foram levantadas algumas consideraes sobre a necessidade de prepararem lideranas para a coproduo do bem pblico, quando os
modelos e a proposta de administrao pblica so utilizados de forma complementar. As consideraes finais deste artigo, portanto se voltam para esse assunto.
importante ressaltar que, para a implementao da complementaridade
dos modelos e da proposta discutida ao longo deste artigo, impe-se a estratgia da coproduo do bem pblico. Da mesma forma, o processo de articulao poltica, essencial para a implantao da complementaridade, exige lderes de redes de coproduo capazes de servir ao cidado e comunidade
nos moldes propostos por Denhardt e Denhardt (2006), Nair (1994), Wheatley
(1994) e Block (1993).
Essas lideranas podem ser preparadas pela reflexo-na-ao e pelos
meios de educao utilizados em escolas que preparam lideranas para a
administrao pblica. A reflexo-na-ao ocorre pela aprendizagem individual experienciada (SCHN, 2000). Existem outros meios para estimular a
reflexo-na-ao, como, por exemplo, a pesquisa-ao e a pesquisa participante. A reflexo-na-ao ocorre quando se estabelece um dilogo daquele
que pratica ou praticou a ao consigo mesmo (CUNLIFFE; JUN, 2005). Essa
aprendizagem requer a ausncia de qualquer constrangimento externo e o
exerccio da liberdade da mente humana. Ela se insere na discusso feita por
Guimares (2003) sobre a organizao de aprendizagem no setor pblico.
Cursos que pretendem preparar administradores pblicos para atuar
em sistemas de coproduo do bem pblico, em que os modelos e a proposta de administrao pblica so utilizados de forma complementar, precisam
oferecer uma base slida de conhecimentos das humanidades. Compreen-
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der a questo da participao do cidado na comunidade e os meios de facilitar esse processo de capital importncia para o preparo das lideranas
desses sistemas. Tambm a experimentao deve ser privilegiada, pois os
estudantes precisam agir na vida e praticar a reflexo-na-ao para alicerar
o saber. Tal intento cobra desenvolver a pesquisa no meio em que se insere
a ao, para criar o saber sobre a comunidade em que se pretende agir.
A participao do cidado em sua comunidade agrega uma varivel
importante para a formao do administrador pblico, uma vez que a responsabilidade pela produo do bem pblico passa a ser, tambm, das pessoas da comunidade. Nesse caso, insuficiente a formao do administrador
como um generalista. Essa nova realidade requer conhecimentos sobre cincia poltica, sociologia, antropologia, filosofia e sobre liderana de redes para
a coproduo do bem pblico. Esses conhecimentos no descaracterizam a
formao do administrador, muito pelo contrrio, a sua abrangncia
multidisciplinar permite que ele compreenda melhor a sociedade ou a comunidade e suas complexas dimenses.
A pesquisa nas escolas de administrao pblica tambm pode contribuir para a implantao da proposta de coproduo do bem pblico nos
moldes em que ela foi desenvolvida neste artigo. Por exemplo, observar como
ocorre a articulao poltica para a formao de redes de organizaes sociais ou como se realiza a liderana e a coordenao da coproduo do bem
pblico, entendida a liderana como um ato de servir ao cidado e comunidade. As questes relacionadas com o trabalho e a ocupao, as relaes
simblicas na comunidade e a ao administrativa nos espaos das organizaes sociais impem ser mais bem pesquisadas e estudadas.
Vale relembrar, finalmente, que o conceito de administrao pblica
desenvolvido neste artigo tem como centro o ser humano, nico e
multidimensional, partcipe da sociedade multicntrica articulada politicamente. Mediante esse conceito, foi possvel demonstrar a complementaridade
dos modelos de administrao pblica. Estudar e pesquisar a administrao
pblica, sob esse prisma, o desafio que se coloca a todos aqueles que buscam desenvolver e implantar um novo servio pblico para servir ao interesse pblico.
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Referncias
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