Formas de Governo.

I. PROBLEMTICA. A anlise das

Formas de Governo tida como
conceptualmente distinta da anlise referente
s formas de Estado ou de regime. Estas,
sejam definidas recorrendo aos critrios
aristotlicos do poder de um, de poucos, de
todos, exercido para utilidade de um, de
poucos, ou de todos; sejam definidas em
termos modernos como regimes autoritrios,
totalitrios e democrticos; enfim, fiquem na
simples distino entre monarquia (cujo
titular ocupa um cargo hereditrio) e
repblica (cujo titular ocupa um cargo
eletivo), respeitam a problemas diversos dos
evocados pelas Formas de Governo
propriamente ditas. Deixando de lado tanto a
variedade
de
regimes
autoritrios,
caracterizados pelo poder arbitrrio de um
chefe ou, consoante dado observar mais
amide, pela instituio militar, como a
diversidade dos regimes totalitrios, de poder
centralizado num partido poltico, fixaremos
principalmente a nossa ateno na distino
das diferentes Formas de Governo no mbito
das formas de Estado democrtico. Fazendo
assim, se ver, entre outras coisas, que a
distino monarquia/repblica perde toda a
importncia prtica. Em sntese, a anlise das
Formas de Governo atende dinmica das
relaes entre o poder executivo e o poder
legislativo e respeita, em particular, s
modalidades de eleio dos dois organismos,
ao seu ttulo de legitimidade e comparao
das suas prerrogativas. Alm disso, dada a
natureza
dos
regimes
democrticos

modernos,
assume
uma
importncia
fundamental na compreenso e explicao do
funcionamento das diversas Formas de
Governo a organizao dos sistemas
partidrios neles presentes e operantes.
II. A BIPARTIO CLSSICA. A
bipartio clssica distingue a Forma de
Governo parlamentar e a Forma de Governo
presidencial. prefervel manter estas
expresses a usar, em vez delas, a distino
entre repblica parlamentar e repblica
presidencial, uma vez que, enquanto o
presidencialismo apenas tpico de um
sistema republicano, a Forma de Governo
parlamentar se encontra tanto no mbito dos
sistemas monrquicos quanto no dos
sistemas republicanos. Mais: sob muitos
pontos de vista, de salientar que o Governo
parlamentar nasceu, se desenvolveu e atingiu
sua mais elevada expresso no mbito das
monarquias constitucionais, especialmente
no da monarquia britnica. Mas h outros
exemplos luminosos, os das monarquias
escandinavas: Dinamarca, Noruega, Sucia.
Segundo
alguns
autores,
este
desenvolvimento positivo seria devido ao
fato de que a excluso da competio poltica
pela conquista do mais alto cargo do Estado
ao mesmo tempo que o Parlamento lhe
limitava e contrastava o poder exerceu um
efeito moderador na luta poltica dos pases
acima mencionados. A primeira e mais clara
distino que conhecemos das duas formas
de Governo a formulada por Walter
Bagehot. No seu famoso estudo sobre a

Constituio inglesa (1865-1867), este

estudioso britnico punha em contraste a
Forma de Governo parlamentar do ReinoUnido, por ele definida como cabinet
government,com a Forma de Governo dos
Estados Unidos, tambm por ele definida
como
presidential
government.
Esta
distino, no obstante a publicao um
pouco mais tardia do volume Congressional
government (1885) por parte do futuro
presidente dos Estados Unidos, Woodrow
Wilson, continua conceptual e concretamente
vlida. A grande maioria das Formas de
Governo contempornea remonta ou ao
prottipo britnico ou ao estadunidense; mas
essas
duas
formas
mantiveram-se
substancialmente intactas durante o sculo
passado. Os pases de emigrao branca de
lngua inglesa, por exemplo, como a
Austrlia, o Canad, a Nova Zelndia, a
frica do Sul e muitas ex-colnias da frica
e da sia, adotaram o cabinet government,
enquanto a quase totalidade dos pases do
continente latino-americano introduziram o
presidential government. Pelo que concerne
Europa continental, se excluirmos o
Governo presidencial da V Repblica
francesa, que depois analisaremos, a forma
dominante a parlamentar. Por sua vez, as
diferenas
que
existem
entre
o
parlamentarismo ingls clssico e os vrios
tipos continentais, so quase inteiramente
devidas s diferenas caractersticas dos
sistemas partidrios.

III. O GOVERNO PARLAMENTAR.

A Forma de Governo parlamentar
caracterizada pelo fato de as articulaes
governativas surgirem do seio do Parlamento
(tanto que Bagehot punha na boa eleio do
Governo a funo mais importante do
Parlamento) e de ele ser responsvel perante
esse mesmo Parlamento que, em caso
extremo, pode decretar a sua queda. Por sua
vez, nos sistemas parlamentares, o Governo
tem o poder de dissolver o Parlamento ou de
pedir a sua dissoluo ao chefe do Estado,
quando no obtiver o seu voto de confiana
ou, em certos casos, como no tpico caso
ingls, para convocar novas eleies em
circunstncias melhores. O elemento
diferenciador de maior relevo entre os vrios
tipos de Governo parlamentar est na
natureza do sistema partidrio. De fato, onde
existem s dois partidos ou, ento, um
partido obtm sozinho a maioria absoluta das
cadeiras, a Forma de Governo parlamentar
apresenta caractersticas de solidez e de
estabilidade maiores que quando o Governo
formado por coalizes de vrios partidos.
Do mesmo modo, o funcionamento de um
sistema ser positivamente influenciado com
a presena de um partido de oposio que
possa apresentar-se, por si s, como
alternativa legtima e acreditvel de
Governo. O modelo ingls precisamente
caracterizado pelo revezamento peridico,
recentemente tornado um pouco mais difcil,
de um ou outro dos maiores partidos na
conduo
do
Governo.
Dadas
as
caractersticas da competio eleitoral em

circunscries uni nominais de um s turno e

a existncia de dois nicos partidos com
possibilidades de obter a maioria absoluta
das cadeiras, a incumbncia de formar
Governo automaticamente confiada, pelo
chefe do Estado (no caso ingls, o monarca),
ao lder do partido de maioria. Esta praxe,
entre outras, torna obsoleta a afirmao que
se cita de Bagehot sobre a funo mais
importante do Parlamento e acentua a
primazia do party government sobre a
assemblia, at quanto aos limites da
quantidade e qualidade da produo
legislativa que dela provm. Nos sistemas
parlamentares formados segundo o modelo
britnico, o primeiro-ministro o enquanto
lder do partido da maioria. Esta coincidncia
de cargos de decisiva importncia para
manter a coeso e a disciplina do grupo
parlamentar e, por conseguinte, para garantir
a traduo do programa governamental em
leis. No s o grupo parlamentar do partido
da maioria que tem interesse em manter a sua
unidade de ao. Por seu turno, o partido da
oposio constitui em seu interior um
Governo fantasma (shadow cabinet),
com o duplo objetivo de exercer um estreito
controle sobre as atividades e decises
governamentais e de apresentar ao eleitorado
uma articulao ministerial alternativa, de
algum modo j consistente. Ao lado do
sistema do cabinet government de tipo
britnico, baseado no Governo exclusivo do
partido de maioria e na sua coeso, existem
os Governos de coalizo, caractersticos das
democracias continentais europias. Nestas,

o problema fundamental o da formao de

uma maioria governativa entre vrios
partidos que d garantias de uma suficiente
homogeneidade e de uma adequada durao.
Nestes
sistemas
multipartidrios,
particularmente
nos
escandinavos,
a
consistncia poltica e eleitoral dos partidos
social-democrticos e a reduzida distncia
ideolgica entre os partidos "burgueses" da
oposio tm permitido a formao de unies
ministeriais estveis. Em outros sistemas,
especialmente nos da Europa meridional
(includa a Frana da IV Repblica), a
instabilidade das coalizes governamentais
parece endmica, embora raramente leve
mudana da classe poltica e dos
ministrables, justamente por no conseguir
fazer circular o pessoal poltico. Contra a
estabilidade do Governo parlamentar nos
sistemas multipartidrios tm sido tentados
diversos
corretivos.
Baseando-se
na
dramtica experincia da instabilidade
governativa da Repblica de Weimar e na
preocupao de evitar o vcuo do poder, a lei
fundamental da Repblica Federal Alem
(Grundgesetz) ratifica a necessidade de que a
desconfiana relativa a um chanceler no
possa ser declarada seno atravs de um voto
de desconfiana
construtivo, um voto com o qual se eleja um
novo chanceler. Embora se duvide que em
condies de crise real tal mecanismo possa
assegurar a estabilidade da Forma de
Governo, ele pode operar como elemento de
dissuaso, principalmente em relao aos
componentes
turbulentos
da maioria

governativa, e tambm como instrumento de

esfriamento de tenses emergentes. H ainda
uma observao necessria. A anlise
comparada das variedades concretas das
Formas de Governo parlamentar revela que o
caso italiano hoje o nico a fazer exceo
norma generalizada de que o lder do partido
ou da coalizo de partidos vitoriosos nas
eleies
se
torne
automaticamente
primeiroministro, uma prtica que confere
assim maior peso e importncia imediata
escolha dos eleitores e atribui, ao mesmo
tempo, uma clara responsabilidade ao partido
da maioria, relativa ou absoluta, e ao seu
lder.
IV. O GOVERNO PRESIDENCIAL. A
Forma de Governo presidencial
caracterizada, em seu estado puro, pela
acumulao, num nico cargo, dos poderes
de chefe do Estado e de chefe do Governo. O
presidente eleito pelo sufrgio universal do
eleitorado, subdividido ou no em colgios.
Nesta forma de Governo, o presidente ocupa
uma posio plenamente central em relao a
todas as foras e instituies polticas. Pelo
que se refere ao caso estadunidense, o
presidente ali, pelo menos nominalmente, o
chefe do seu partido; o chefe do Governo
ou administration, escolhe pessoalmente os
vrios ministros ou secretrios de
departamentos, que tero de abandonar o
cargo a seu pedido e no so responsveis
perante o Congresso. O presidente representa
a nao nas relaes internacionais; estipula,
se bem que sujeito ao advice and consent do

Senado, os tratados internacionais; a ele

que cabe o poder de declarar a guerra. Alm
disso, ele quem tem a iniciativa e fonte
das decises e das leis mais importantes. A
centralidade do seu papel lhe advm do fato
de haver sido eleito pela totalidade do corpo
eleitoral. A ele contrapostos esto os
representantes da Cmara, eleitos em
circunscries uninominais de tamanhos
similares e porta-vozes de interesses
setoriais, e os senadores, eleitos em colgios
que cobrem todo o territrio dos diversos
Estados, dois por cada um dos cinqenta
Estados da Unio. Observe-se, alm disso,
que a durao ou tenure do executivo e dos
membros do legislativo significativamente
diferente. Enquanto os Congressmen se
submetem a novas eleies de dois em dois
anos e os senadores permanecem no cargo
seis anos, com renovao de um tero do
Senado tambm de dois em dois anos, o
mandato presidencial de quatro anos,
renovvel
uma
s
vez
(emenda
expressamente introduzida, depois que
Franklin D. Roosevelt obteve a eleio por
quatro mandatos sucessivos). A centralidade
do presidente dentro do sistema de tipo
norte-americano
ressalta
ainda
mais
claramente se considerarmos o papel
exercido pelas outras instituies. Pelo que
respeita aos partidos polticos americanos,
seu momento de maior relevo, visibilidade e
dinamismo, a nica fase em que cumprem
uma funo nacional, est no processo de
seleo do candidato presidencial, a chamada
nomination, e no folclore, muito mais que

debate poltico, que caracteriza as respectivas

conventions. A seguir s recentes reformas
que
ampliaram
e
reforaram
a
democraticidade do processo de eleio e
escolha dos delegados Convention, o
declnio dos mecanismos partidrios
nacionais mais se veio a acentuar. Reflexo
imediato deste processo, o presidente acaba
por ser o chefe visvel de um partido
evanescente (o dos delegados Convention),
enquanto os representantes do seu prprio
partido na Cmara e no Senado no esto
muitas vezes a ele ligados por qualquer
orientao especfica, no apresentam
caractersticas de homogeneidade ideolgica
ou poltica, nem possuem uma disciplina de
voto. A crescente impossibilidade de o
presidente fazer passar o seu programa
legislativo uma das mais relevantes
conseqncias deste estado de coisas. Uma
vez que o Congresso reage s iniciativas
presidenciais, mas raramente tem a
capacidade ou a vontade de assumir ele
prprio a iniciativa, o que da se origina a
paralisia institucional. E isso se deve, em
grande parte, decadncia dos partidos,
causa e efeito da fragmentao da
representao poltica, e sua falta de
coeso. Contudo, o presidente , no bem e no
mal, o fulcro do sistema. Alm de escolher
os membros da administration, em tempos
mais recentes ele criou para si, ampliando-o,
um verdadeiro e autntico staff na Casa
Branca, incumbido no s de manter contatos
com o Congresso, desempenhar a atividade
de relaes pblicas e de controlar o prprio

desempenho dos vrios departamentos, mas

tambm de fazer funcionar a mquina da
reeleio. Enfim, ele possui amplos poderes
de nomeao, alguns particularmente
importantes como os relativos ao judicirio e,
mais especificamente, escolha dos juizes da
Corte Suprema. Embora o Senado exera s
vezes, com vigor e rigor, os seus poderes de
confirmation, a discricionariedade do
presidente mantm-se bastante ampla e os
casos
de
rejeio
so
limitados,
freqentemente clamorosos, raras vezes
devido ao facciosismo do Senado. Devido
precisamente a que o sistema gira em torno
da figura do presidente, a sua capacidade e
personalidade tm infludo, de forma
decisiva, tanto na evoluo da instituio
como no funcionamento global do sistema.
Historicamente, o sistema presidencial norteamericano se consolidou graas ao primeiro
presidente, Washington, e a outro dos que lhe
sucederam, Andrew Jackson; aumentou
consideravelmente seus poderes primeiro
com Lincoln, que afirmou a preeminncia do
Governo federal sobre os direitos dos
Estados, depois com Theodore Roosevelt,
Woodrow Wilson e, principalmente, em
virtude tambm dos desafios internos e
externos, na paz e na guerra, com Franklin D.
Roosevelt, at chegada da to criticada
presidncia imperial de Lyndon Johnson.
Que a instituio depende grandemente,
tanto em seu funcionamento como em seus
poderes efetivos, de quem ocupa o cargo
revela-o claramente a passagem, em menos
de dez anos, da preocupao predominante

da imperial imperiled presidency

(presidncia em perigo). Uma Forma de
Governo como a presidencial, que depende,
em to larga medida, da capacidade do
sistema em escolher uma leadership altura
dos tempos e dos problemas, no pode deixar
de experimentar as conseqncias fortemente
negativas dos contragolpes derivados do mau
funcionamento do processo de seleo.
Ento, o passo do credibility gap
johnsoniano ao escndalo nixoniano do
Watergate deveras curto. E a reforma total
da administrao, fenmeno sem precedentes
decidido por Carter no vero de 1979 para
reforar o seu vacilante mandato e para fazer
subir o seu ndice de popularidade, parece
um subterfgio que no consegue fazer
desaparecer os sintomas de uma crise que, de
poltica, pode tornar-se institucional. A mais
importante e conhecida das variantes do
Governo presidencial a do modelo
constitucional da V Repblica francesa. As
diferenas formais e substanciais em relao
forma presidencial norteamericana so
muitas; mas tambm existem algumas
semelhanas importantes. Destas, a mais
relevante a que respeita eleio direta do
presidente da Repblica por parte da
populao (processo introduzido sob emenda
constitucional em 1962, depois que a eleio
de De Gaulle, em 1958, tinha sido obra de
um
colgio
de
notveis)
e,
conseqentemente, a sua legitimao por
parte de um corpo eleitoral nacional. O
contraste com a Assemblia Nacional,
composta de representantes eleitos em

circunscries uninominais com votao

majoritria e desempate.
Alm desta semelhana, importante pelo
ttulo de legitimidade que o presidente
adquire, existe uma gama de diferenas que o
modelam globalmente como um sistema no
assimilvel ao de tipo norteamericano. Antes
de tudo, o presidente da Repblica no , ao
mesmo tempo, chefe do Governo. Contudo,
da sua competncia a nomeao do primeiroministro, que depender dele de fato, tal
como os ministros escolhidos mediante
minuciosa consulta e acordo. Teoricamente,
o Governo no tem necessidade de um voto
explcito de confiana da Assemblia; esta,
no obstante, pode votar uma moo de
desconfiana. Neste caso, o presidente da
Repblica poder decidir se aceita a
demisso do Governo ou dissolve a
Assemblia. Mas dissoluo s se poder
recorrer um ano aps as eleies legislativas.
O mandato do presidente francs dura sete
anos e renovvel. No de excluir uma
evoluo do sistema
em sentido presidencialista, nem tampouco
uma reafirmao do poder da Assemblia. O
perodo de pouco mais de vinte anos de
vigncia da Constituio da V Repblica,
com a sucesso de quatro presidentes (De
Gaulle, Pompidou, Giscard e Mitterrand) to
diferentes pela origem e personalidade, no
permite aventar hipteses fundadas. O
mandato da Assemblia de cinco anos. A
primazia do presidente no sistema foi muitas
vezes reafirmada no confronto com as
articulaes
governamentais,
com
o

primeiro-ministro e com a Assemblia, tanto

por De Gaulle como por Giscard d'Estaing.
Diversamente do que ocorre no sistema
norteamericano, o papel dos partidos na
eleio do presidente francs e na formao
de uma maioria parlamentar muito
importante, talvez decisivo. Especialmente
depois do desaparecimento de De Gaulle
que, pela sua personalidade e pelo seu
passado, pde, at um certo ponto e um certo
momento (o desempate com Mitterrand em
1965
constituiu
uma
reviravolta),
desempenhar o papel de representante, super
partes, as sucessivas eleies presidenciais
de Pompidou, em 1969, e, sobretudo, de
Giscard, em 1974, e de Mitterrand, em 1981,
puseram a descoberto a diviso do corpo
eleitoral em dois campos opostos, de acordo
com as linhas partidrias. De igual modo, as
eleies legislativas de 1973 e 1978 tiveram
de passar por uma segunda votao em cada
uma das circunscries para uma deciso
entre o candidato da maioria e o da oposio.
Coisa inteiramente diversa de meros
agrupamentos de tendncias particularistas,
mas, ao mesmo tempo, no to disciplinados
e coesos como os partidos britnicos e, de
qualquer modo, obrigados a recorrer
formao de coalizes governativas, os
partidos franceses constituem o suporte
indispensvel
de
qualquer
maioria
presidencial. Mantm-se, contudo, aberto o
problema,
constitucionalmente
muito
delicado, da convivncia entre um presidente
de uma faco poltica e uma maioria
parlamentar suficientemente forte e unitria

de outra faco. Enquanto no caso norteamericano, onde no existe o poder de

dissoluo
das
Cmaras,
a
ampla
discricionariedade do voto de cada um dos
representantes e os meios de negociao de
que dispe o presidente permitem levar
adiante pelo menos parte do programa
legislativo e, de qualquer modo, evitar um
confronto institucional; no caso francs no
s existe o risco de provocar choques
frontais, como tambm de que as coisas
declinem para uma verdadeira e autntica
crise constitucional. Em concluso, este
sistema de Governo presidencial que, na
aparncia, parece responder eficazmente
dupla exigncia dos modernos Governos
constitucionais estabilidade e eficincia
do executivo mas que tira grande
autoridade iniciativa e ao prprio poder de
controle da assemblia parlamentar (que o
presidente pode suspender com os poderes
extraordinrios que lhe concede o art. 16),
apresenta
alguns
inconvenientes,
potencialmente bastante srios. Enquanto no
for experimentado com xito em situao de
crise, continuar a no inspirar inteira
confiana.
V. NOTA SOBRE O GOVERNO
DIRETORIAL. Esta resenha das Formas
de Governo ficaria incompleta, se no se
examinasse, se quer sumariamente, a
chamada forma diretorial que caracteriza o
Governo da Confederao Helvtica. Por um
conjunto de motivos histricos (guerras entre
cantes protestantes e catlicos), tnicos

(diferenas profundas entre os grupos

lingsticos que formam a Confederao) e
constitucionais (natureza confederativa do
sistema), o Conselho Federal, rigorosamente
oriundo do poder legislativo, de natureza
colegial. No pode dissolver as Cmaras,
eleito tida em conta a representao
proporcional da consistncia dos diversos
partidos e funciona com o revezamento
peridico rotativo do presidente do
Conselho. Alguns autores quiseram ver na
forma de Governo suo apenas a
racionalizao especfica de um fenmeno
ou, pelo menos, de uma tendncia que se
manifesta tambm em outras pequenas
democracias ocidentais (particularmente na
ustria e na Holanda):
o enfraquecimento do poder da oposio e o
surgimento de acordos bsicos de tipo
consociativo,
chamem-se
eles
Proporzdemokratie ou agrment amical.
Continuar nesta linha de pesquisa relativa
aos tipos de regimes democrticos de
alternncia,
centristas
no
rotativos,
consociativos seria ir muito longe. til,
contudo, observar a este propsito como o
papel dos partidos, a sua base
subcultural e o tipo de competio em que se
empenham que diferenciam os tipos de
regimes democrticos, tal como tm servido
para diferenciar, para alm da prpria ordem
constitucional, as vrias formas de Governo
democrtico. Uma vez que a democracia
moderna se baseia no sistema de partidos,
ser a evoluo e transformao destes que
introduzir as mais importantes variaes nas

formas de Governo que conhecemos e que

aqui brevemente analisamos.
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[GIANFRANCO PASQUINO]