LA LICENCIA SOCIAL ANTE LOS CONFLICTOS SOCIAMBIENTALES / Amrico Schvartzman

Apellido y Nombres completos: Schvartzman Amrico

Ttulo: La licencia social ante los conflictos decisorios colectivos: democracia
deliberativa, ambiente y derechos humanos
Formacin de Grado y/o Posgrado: Licenciado en Filosofa (UNTREF)
Ocupacin actual: Docente nivel superior y universitario
Institucin a la que pertenece: Universidad de Concepcin del Uruguay
(UCU), IFD Tobar Garcia, Profesorado Filosofa Escuela Normal de Concepcin
del Uruguay.
Correo electrnico: yuarman@gmail.com
Telfono: 03442 1555 1679

La Licencia social ante conflictos decisorios colectivos: democracia

deliberativa, ambiente y derechos humanos
El debate acadmico registra desde hace dcadas una inflexin en la
bsqueda de mayor calidad en las democracias realmente existentes, inflexin
que podra calificarse como deliberativa, tanto en la prctica social como en los
debates sobre la teora de la democracia (VELASCO ARROYO, 2009). Parece
haber un creciente consenso respecto de que los problemas de la democracia
contempornea exigen revisar la concepcin en uso, a partir de reconocer que
si el demos es quien gobierna, tiene que hacerlo a travs de la deliberacin, y
no de la agregacin de votos (por supuesto, menos an de la imposicin). En
un sentido estricto, podra decirse que el giro entronca con la democracia
ateniense, en la que los ciudadanos, ms que elegir representantes para que
los gobernaran, definan polticas pblicas y sorteaban quin las llevara
adelante.
La democracia deliberativa no se presenta como una alternativa frente a
la democracia representativa, sino ms bien como una propuesta de
complementacin a travs de la instrumentacin procedimental de criterios
dialgicos en la toma de decisiones. La teora diferencia entre dos formas de
llegar a una decisin democrtica: la agregacin de preferencias o de intereses
(en los que la posicin se toma en privado, se suma en pblico y se sigue lo
que decida la mayora); y la deliberacin, que admite la posibilidad de
transformar pblicamente las diferencias a travs de la accin comunicativa
para llegar a una voluntad comn, con la participacin activa de todos los
potencialmente afectados por tales decisiones. Por esto se contrapone a las
concepciones dominantes de la democracia y, en especial, con la idea del acto
de votar como institucin nica o central del sistema democrtico.
En trminos de efectivizacin de los procedimientos para una
democracia deliberativa, subyace la adscripcin a una teora de la justicia que
sostenga la distribucin igualitaria (1) de los bienes necesarios para asegurar
que la sociedad est compuesta por individuos autnomos que puedan
perseguir sus propios fines de una manera compatible con la convivencia con
sus pares y con el ecosistema. La referencia a una tica universal de los
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derechos humanos aparece como el presupuesto mnimo, implicando una serie

de acciones tendientes a someter la realidad socio-econmica a los principios
de libertad e igualdad, en el sentido del concepto tcnico de Durkheim al definir
como socialista a toda doctrina que reclama la incorporacin de todas las
funciones econmicas, o de algunas de ellas que actualmente son difusas, en
los centros directores y conscientes de la sociedad (1987:30). Incorporacin que
se presenta como una va posible para ampliar el proceso de democratizacin
an no realizado plenamente en las sociedades contemporneas.
Una de las preguntas a las que da lugar la perspectiva propuesta es si
no est tan lejos de la democracia realmente existente como cualquiera de los
diseos de sociedades ideales presentados histricamente en forma de
utopa. Para empezar, la deliberacin requiere que quienes deliberan sean
pares, pues no parece posible la deliberacin entre desiguales. La forma ms
sutil y a la vez ms habitual de exclusin de personas de la deliberacin
democrtica es la de no disponer de los recursos materiales o intelectuales
requeridos para identificar y sostener argumentativamente los intereses o
necesidades propios (MONTERO, 2005). Las democracias de Amrica Latina,
identificadas por Guillermo O Donnell como delegativas, incluyen un tipo de
ciudadana de baja intensidad, caracterizada precisamente por su
imposibilidad de acceder a los recursos que permitan ejercer la ciudadana con
plenitud (1993:62-87). Cmo salir de ese dilema? Parece claro que la
propuesta deliberativa requiere, para ser consecuente, un criterio de igualdad
que impida que los acuerdos alcanzados en la deliberacin promuevan slo o
preferentemente las metas y planes de los sectores ms aventajados. En
otras palabras: la instrumentacin de la democracia deliberativa necesita pisos
de igualdad de los cuales nuestra sociedad aun parece lejana. Pero esto, lejos
de ir en desmedro, aparece como una virtud de la propuesta deliberativa:
adems de constituir una nocin ms robusta de democracia, viene a traer ms
razones para una distribucin equitativa de los bienes materiales e
inmateriales.
Pero cmo deliberar incluso entre pares si no hay una adecuada
informacin previa, oportuna, universal, completa? La deliberacin, entonces
requiere condiciones tcnicas, econmicas y culturales que lo permitan. La
desigualdad en el acceso a la informacin es inaceptable en el contexto de
deliberacin (DE ORTZAR, 2008).
Pero las desigualdades existen en las sociedades contemporneas as
como las problemticas ambientales, cuya irrupcin y persistencia
determinaron que movimientos primigeniamente culturales se convirtieran en
movimientos poltico-culturales que se hicieron cargo o lo hacen de modo
creciente de la autonoma existencial de individuos y comunidades y, como
tales, confrontan con acciones e iniciativas que desde la perspectiva de sus
intereses o necesidades simbolizan la violacin por parte del capital o del
Estado, del derecho de las personas a determinar por s mismas su manera de
vivir en conjunto, de producir y de consumir. Desde el informe Limits to Growth
(2) hasta la actualidad, la discusin ecolgica ha devenido socioambiental:
pone a prueba, casi cotidianamente, los lmites de las sociedades democrticas

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y cuestiona la particular relacin que esa forma de organizacin institucional

establece con el funcionamiento de la economa capitalista.
Esos movimientos han logrado, con sus acciones, la aceptacin en
distintas estructuras institucionales nacionales e internacionales del criterio
de licencia social, que aparece como un marco posible para viabilizar la
deliberacin, previo cumplimiento de ciertas garantas que la establezcan
procedimentalmente y que no admitan lo que denomino una formulacin dbil.
Para ello, el consenso tico sobre los derechos humanos se conecta con la
problemtica en dos planos diferentes: por un lado el derecho a vivir en un
ambiente sano, derecho ampliamente consagrado en la normativa; y por el
otro, el derecho de toda persona a tomar parte en las decisiones que puedan
afectarla tanto en sus consecuencias como en los posibles riesgos que entrae
la concrecin de dicha decisin. Este otro tpico es el que vincula las nociones
de licencia social y consentimiento informado.
La licencia social o aval de la ciudadana y el consentimiento informado
son dispositivos incorporados en mbitos diferentes de la estructura jurdica
vigente, tanto en leyes nacionales como en tratados internacionales. El primero
de estos conceptos se relaciona con el cuidado del ambiente, con el fin
explcito de que la poblacin de una ciudad o regin opine sobre la
conveniencia de realizar una obra pblica o privada de impacto en el medio
ambiente. En nuestro medio, este concepto pas a difundirse de manera
masiva a partir de la controversia desatada por la instalacin de plantas de
produccin de pasta de celulosa sobre el ro Uruguay, a mediados de 2004. La
resistencia a la implantacin de esas obras, protagonizada principalmente por
la comunidad de Gualeguaych, encontr fundamentos importantes en
procedimientos establecidos por normas de organismos multilaterales. As, por
ejemplo, la Directiva 97/11/CE del Consejo de la Unin Europea en su artculo
7, establece un proceso de consulta a la poblacin en donde obliga a los
estados miembros a disponer lo necesario para que la informacin () se
ponga a disposicin durante un plazo de tiempo razonable, de las autoridades
() y del pblico concernido en el territorio del Estado miembro que pueda
verse afectado de forma significativa; y a asegurar que a esas autoridades y
al pblico concernido, se les d oportunidad, antes de que se conceda la
autorizacin de desarrollo del proyecto, para enviar su opinin, dentro de un
plazo razonable de tiempo sobre la informacin suministrada a la autoridad
competente en el Estado miembro en cuyo territorio vaya a llevarse a cabo el
proyecto (3).
Otro antecedente aparece en el Convenio OIT Nro. 169 Sobre Pueblos
Indgenas y Tribales en Pases Independientes, de 1989. En su artculo 6, ese
Convenio realiza un reconocimiento expreso de lo que luego se conoci como
licencia social: Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los
gobiernos debern consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente (4).

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La otra nocin mencionada, el consentimiento informado, integra la

legislacin argentina en relacin con los derechos de los pacientes de
tratamientos mdicos y tiene como fin declarado reconocer la autonoma del
sujeto (5). En la ley 26.529 se define el consentimiento informado como la
declaracin de voluntad suficiente efectuada por el paciente, o por sus
representantes legales en su caso, emitida luego de recibir, por parte del
profesional interviniente, informacin clara, precisa y adecuada con respecto a
diferentes tems, que incluyen su estado de salud, el procedimiento propuesto,
los beneficios esperados, los riesgos, molestias y efectos adversos previsibles;
la especificacin sobre procedimientos alternativos y sus riesgos, beneficios y
perjuicios en relacin con el procedimiento propuesto; etc.
La licencia social puede entenderse como una traslacin del
consentimiento informado al mbito comunitario. Ahora bien, la incipiente
plasmacin jurdica de la licencia social muestra diferentes grados en su
formulacin, lo que denomino formulacin dbil y otra que he caracterizado
como fuerte. Esa distincin requiere considerar al menos tres aspectos
procedimentales especficos:
a) la incidencia que se asigna a la participacin comunitaria informada
en la toma de decisiones, o en otras palabras, si la consulta a la
poblacin es vinculante o no para los decisores polticos
b) la instrumentacin de instancias previas a la decisin que obliguen a
proporcionar informacin completa, adecuada, oportuna y veraz a la
poblacin afectada
c) la promocin de prcticas deliberativas para la formacin de la
opinin pblica, de modo que el nfasis no est puesto en el
momento del voto (o de la expresin del rechazo o aprobacin, por la
va que sea) sino en el proceso de construccin de las preferencias,
lo cual necesariamente supone plazos razonables para la informacin
y la deliberacin.
Sostengo que slo la formulacin fuerte de la licencia social presenta
una adecuada expresin procedimental de democracia deliberativa en la
emergencia de conflictos decisorios colectivos. Y si, en efecto, la propuesta
deliberativa aparece como un horizonte posible para expandir el proyecto
humanista de emancipacin de las personas, en el camino a una sociedad
basada en el respeto a los derechos humanos, la incorporacin y
reconocimiento del principio de licencia social en la estructura jurdica de la
Repblica Argentina puede constituir un paso valioso en la gradual transicin
desde el reino de la necesidad hacia el reino de la libertad, recuperando los
trminos del humanismo marxista resignificados a la luz de los debates
contemporneos. Los conflictos socioambientales permiten as la emergencia
de una nueva gramtica de la accin pblica, aun cuando siga siendo notorio el
contraste entre la retrica institucional y la efectiva ejecucin de esos
procedimientos (BLONDIAUX, 2004), que requiere de una ciudadana activa y
comprometida, ante la hostilidad que el poder poltico expresa hacia la
participacin ciudadana.
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Apndice o recuadro: tres casos

Aqu repaso tres episodios que muestran la perspectiva que abre la
licencia social como expansin de nuestra democracia realmente existente. Se
trata de experiencias separadas en el tiempo y en la distancia geogrfica, que
exhiben algunas caracteristicas similares: comunidades relativamente
pequeas entre 3.000 y 40.000 habitantes, con alta conciencia de la
problemtica ambiental y con una amenaza objetiva o percibida como tal
hacia sus formas de vida cotidiana. En los tres casos hubo un fuerte
protagonismo de las organizaciones sociales vinculadas con la defensa del
ambiente. En dos de ellas la problemtica amenazadora se vinculaba de
manera directa con lo ambiental, mientras que en la ms pequea esa
conexin apareca como indirecta, dado que el factor de riesgo era la
instalacin de una megaempresa comercial. Como ejercicio singular, propongo
analizar los tres casos en base a los tres aspectos procedimentales que seal
para diferenciar las formulaciones dbil y fuerte (6).
Esquel: ubicada en el noroeste del Chubut, esta comunidad de 40.000
personas decidi en 2003 su rechazo a la explotacin de una mina de oro y
plata. El proceso comenz un ao antes, cuando la empresa Meridian Gold
anunci un proyecto a diez kilmetros de la ciudad, con apoyo del poder
poltico provincial y municipal, gestionados por partidos distintos. A fines de
2002 naci la Asamblea de Vecinos Autoconvocados por el No a la Mina, cuya
primera victoria fue la suspensin de una audiencia pblica (no vinculante). A
eso sum un amparo para impedir el inicio de las obras y un pedido de
Plebiscito No Vinculante. El 5 de febrero de 2003 el Concejo Deliberante
aprob la consulta popular y el intendente la promulg de inmediato. Los
poderes polticos esperaban que el s a la mina ganara con contundencia. La
discusin social atravesaba a toda la comunidad: No hubo nadie en Esquel
durante casi dos aos que no hablara del tema, cuenta Gustavo Macayo,
miembro de la Asamblea ( 2013). El 23 de marzo, Esquel vot: el 81 por ciento
eligi el no a la minera. De esta experiencia naci tambin la Unin de
Asambleas Ciudadanas (UAC), que desde entonces se reune peridicamente y
articula a ms de cien asambleas socioambientales de todo el pas ( ARANDA,
2013).
Loncopu: Este pueblo neuquino de siete mil habitantes, con el turismo como
principal actividad, tuvo en 2012 el primer referndum vinculante de la
Argentina respecto de la megaminera. La consulta era sobre una norma
municipal que prohibiera la minera a cielo abierto en el ejido. Para que el
resultado fuera vinculante deba votar el 50%. Lo hizo el 72% del padrn. Una
mayora abrumadora (ms del 82%) lo hizo a favor de prohibir la minera: 2.125
a 388. El proyecto se haba empezado a discutir cuatro aos antes. En su
rechazo nacieron dos asambleas vecinales que se organizaron junto a la
comunidad mapuche directamente afectada por el proyecto. Recurrieron a
diferentes estrategias a lo largo de los aos: acciones pblicas de difusin,
acciones judiciales y polticas (entre ellas, el proyecto de ordenanza y el
referndum). El poder poltico hizo todo lo que pudo para impedirlo. La justicia
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estableci que se haba omitido la consulta a la comunidad indgena y orden

frenar el proyecto y votar. Tras la votacin, Cristian Hendrickse, de la Asamblea
de Loncopu, pidi que estos mecanismos democrticos se usen en otros
conflictos similares, como Andalgal o Famatina. Muchos gobernantes tienen
miedo de consultar al pueblo, curiosa forma de entender la democracia,
agreg.
Pueblo Belgrano: Hasta 2007, esta comunidad de 3.000 personas formaba
parte del ejido de Gualeguaych, en Entre Ros. Su principal actividad es el
turismo. La lucha en contra de Botnia inaugur aqu una conciencia ambiental
indita, y se plasm en una ordenanza sobre Licencia Social que habilita a los
ciudadanos decidir sobre todos aquellos casos o situaciones en que se vean
afectados, real o potencialmente, sus derechos a un medio ambiente sano y a
su salud (7). El intento de instalar un Paseo de Compras motiv su primera
aplicacin. En febrero de 2012 la empresa Pleasure Ship present su proyecto
(una gran superficie de ventas: un hiper). Pese al respaldo del intendente, hubo
reclamos de vecinos: no se evaluaba el impacto socioeconmico y ambiental, y
el municipio no estaba preparado para controlar emprendimientos de este tipo.
El intendente decidi iniciar el proceso de licencia social segn la norma local.
En junio, durante diez das los vecinos se expresaran en urnas habilitadas en
comercios. Pero el grupo que inici el reclamo comenz a exigir que las urnas
fueran destruidas sin escrutarlas, porque los formularios son tendenciosos, no
hay suficiente informacin previa, existe la posibilidad evidente de violacin de
las urnas y de falsificacin del derecho a votar, segn Juan Veronesi, miembro
de la Asamblea Ambiental de Gualeguaych. Finalmente las urnas se abrieron,
pero el resultado no fue admitido. Se expres menos de un tercio de los 1.500
habilitados. Hubo 191 vecinos a favor y 101 en contra, pero con 90 votos
anulados, la mayora de los cuales eran en rechazo. La escasa participacin
fue el principal argumento para desestimar la consulta, aunque la ordenanza no
establece un mnimo de participantes para dar validez al resultado. Con rapidez
de reflejos, el Concejo rechaz por unanimidad el proyecto. Entre los
argumentos considerados por el cuerpo deliberante, se hizo referencia a la
consulta de opinin como no representativa en relacin con el nmero de
habitantes de Pueblo Belgrano (8).

Notas
Aunque utilizo la expresin teora de la justicia en referencia a la propuesta de John Rawls, es
pertinente sealar que la distribucin propuesta por dicho autor puede ser entendida como igualitaria slo
en determinados aspectos. Al respecto no es ocioso recordar que el segundo principio de justicia que
formula dice que las desigualdades estaran justificadas si incidieran a favor de los peor situados.
2

Los lmites al crecimiento (en ingls The Limits to Growth) es un informe encargado al MIT por el Club
de Roma que fue publicado en 1972, poco antes de la primera crisis del petrleo. La autora principal del
informe, en el que colaboraron 17 profesionales, fue Donella Meadows, biofsica y cientfica ambiental,
especializada en dinmica de sistemas.
3

Comunidad Europea. Directiva 97/11/CE del Consejo (1997) por la que se modifica la Directiva
85/337/CEE relativa a la evaluacin de las repercusiones de determinados proyectos pblicos y privados

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sobre el
medio ambiente. Fecha
de consulta:
3 de octubre
de
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX: 31997L0011:ES:NOT.

2011

en

2011

en

OIT.
Convenio
169.
Fecha
de
consulta:
3
de
octubre
http://www.ilo.org/public/spanish/region/ampro/lima/publ /conv-169/convenio.shtml

de

La Ley 26.529 lleva por ttulo Derechos del Paciente en su Relacin con los Profesionales e
Instituciones de la Salud. Fue sancionada por unanimidad el 21 de octubre de 2009, promulgada el 19 de
noviembre de ese mismo y publicada en el Boletn Oficial al da siguiente. El captulo III lleva por ttulo
Del consentimiento informado y se explaya respecto a las condiciones en que debe producirse.
6

Los casos de Esquel y Loncopu son descriptos sobre la base de las notas de Daro Aranda, periodista y
escritor argentino que se ha dedicado seria y extensamente al tema. El caso de Pueblo Belgrano se
describe sobre la base de la informacin periodstica en medios locales.
7

La ordenanza en cuestin exhibe muchos problemas de tcnica legislativa: no se adecua a las normas
que legislan la consulta popular en la provincia; no se estipula como vinculante; no establece un mnimo
de participantes para que su resultado sea de cumplimiento obligatorio; no legisla detalles
procedimentales importantes; establece una suerte de encuesta en lugar de una votacin formal; entre
otras limitaciones. No obstante se trata de un antecedente valioso que merece ser destacado, ms por sus
aspiraciones que por su calidad como norma.
8

Sntesis elaborada en base a la cobertura periodstica de los siguientes medios: El Da de Gualeguaych

(consulta: junio de 2013 en http://www.eldiaonline.com/el-concejo-deliberante-de-pueblo-belgranorechazo-el-proyecto-por-el-paseo-de-compras/); Gualeguaych On Line (consulta: junio de 2013 en
http://gualeguaychuonline.wordpress.com/2012/06/15/licencia-social-pueblo-belgrano-responde-hasta-ellunes-18-si-acepta-o-rechaza-el-mega-emprendimiento/); Diario El Argentino de Gualeguaych
(consulta: junio de 2013 en http://www.diarioelargentino.com.ar/noticias/109243/paseo-de-comprasoposicion-de-los-vecinos-de-pueblo-belgrano); Maxma On Line (consulta: junio de 2013 en
http://www.maximaonline.com.ar/2010/Nota-27840).

Bibliografa
ARROYO, Juan Carlos (2009). Democracia y deliberacin pblica. Confluencia XXI 6
DURKHEIM, Emile (1987) El socialismo. Madrid. Editorial Akal. Pg. 30
MONTERO, Julio (2005). Qu criterio de igualdad requiere una democracia deliberativa? Dinoia L.
ODONNELL, Guillermo (1993). Estado, Democratizacin y ciudadana. Revista Nueva Sociedad Nro.
128
DE ORTZAR, M.Graciela (2008). Igualdad y democracia deliberativa en el marco de sociedad de la
informacin: capacidad informacional para sociedades pobres? UNLP-UNPA
MEADOWS, D H & D. L, RANDERS, J., BEHRENS III, W. W. (1972) The Limits to Growth. UK, Pan
Books
BLONDIAUX Loic y SINTOMER Yves (2004). El imperativo deliberativo, en Estudios Polticos N
24. Medelln
MACAYO, Gustavo. El movimiento del No a la mina en Esquel. Fecha de consulta: junio 2013 en
http://www.noalamina.org/
ARANDA, Daro. Cuando Esquel dijo no. Fecha de consulta: junio 2013 en
http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-216410-2013-03-23.html