CAPTULO IX

PER: PROGRAMA JUNTOS

PER: PROGRAMA JUNTOS

PcDIW FR.\"ilK~.

AR'I\NOO

Muwoz\

INTRODUCCIN

Diversos estudios realizados en los ltimos aos coinciden en un hecho preocupante y revelador: aproximadamente la mitad de los habitantes de Per vive en
condiciones de pobreza. Ms grave aun es que de estos peruanos en pobreza.
cerca de la mitad padece de pobreza extrema. siendo incapaz de cubrir sus ms
bsicas necesidades de nutricin. vivienda. salud. educacin. etc. Esta crtica
realidad. en donde uno de cada cinco peruanos es un pobre extremo. ha resultado ser notablemente persistente frente a los esfuerzos librados desde el Estado
para reducir la incidencia de la pobreza en el pas.
Por lo general. los programas sociales que han dado resultados positivos se
han caracterizado usualmente. o por ser localizados -sin capacidad para extenderse a todo el territorio nacional- o bien por ser de naturaleza temporal. De
esta (orma. Per an tiene como asignatura pendiente el establecimiento de un
programa de lucha contra la pobreza que pueda cumplir simultneamente con
las condiciones de ser efectivo y sostenible.
Asimismo. el crecimiento econmico registrado por Per durante los ltimos
aos se ha reflejado insuficientemente en una mejora en el bienestar social. ya
que la evolucin positiva de los principales indicadores econmicos (crecimiento de I producto. ex portacioues , inflacin. reservas. etc.) no ha tenido correlacin con la disminucin de la pobreza.
Ante esta realidad. crece la necesidad de establecer mecanismos innovadores
de compensacin y desarrollo social. que puedan efectivamente cumplir no solo
con un rol redistribuidor de la riqueza a los sectores ms necesitados de la
poblacin, sino adems con el papel de promotor y catalizador del desarrollo
para estos sectores, a fin de permitirles salir de su situacin de pobreza de
manera permanente.
En este contexto. de insuficientes e inciertos resultados de las polticas de
promocin social y lucha contra la pobreza. surge el Programa Nacional de
Superacin de la Pobreza (Juntos) -establecido segn los precedentes latinoamericanos de programas de transferencias condicionadas- como una nueva posibilidad para canalizar y distribuir recursos a las familias en situacin de extrema necesidad y precariedad.

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PEDRO FRANCKE ARMANDO MENDOZA

LOS Al\'TECEDENTES

Si bien los programas sociales en Per tienen una larga historia, que se remonta
a muchas dcadas atrs. el "origen" de los programas sociales basados en la
distribucin de alimentos. actualmente existentes. puede datarse a los aos
1976-1979. poca durante la cual Per experiment una profunda crisis econmica que arroj a miles de familias a la pobreza. Fue durante dichos aos,
frente a la inoperancia y ausencia del Estado, que se organizaron cientos de
comedores populares en Lima y en las principales ciudades del pas como respuesta de la poblacin a las necesidades insatisfechas de alimentacin, pero
tambin como reflejo de una rica y fuerte articulacin social que se nutra de las
organizaciones sindicales y gremiales, que en ese entonces tenan una presencia
protagnica y dinamizadora en la vida poltica nacional.
La dcada de los ochenta no trajo alivio a los problemas de la pobreza y
exclusin; por el contrario, los vio agravarse, a partir de la ocurrencia de sucesivos episodios de crisis econmicas que culminaron en un estallido hiperinflacionario a fines de la dcada. as como por la aparicin y desarrollo del fenmeno de la guerra subversiva y contrasubversiva. Bajo estas difciles
circunstancias, los comedores populares se convirtieron ms que nunca en elementos vitales para la subsistencia de un nmero considerable de peruanos,
ganando presencia y legitimidad ante las autoridades y la poblacin.
Es justamente durante la primera mitad de los aos ochenta que las organizaciones de comedores populares -surgidas como un movimiento autogestionario
y espontneo- empiezan un proceso de transformacin paulatino hacia estructuras ms relacionadas con el Estado. Surgen as una serie de organizaciones
mixtas. que rpidamente evolucionan oficial izndose e institucionalizndose, a
partir del apoyo de la cooperacin internacional y del mismo Estado. Un ejemplo de ello es la organizacin del Vaso de Leche. establecida por el entonces
alcalde de Lima. Alfonso Barrantes. que progresivamente creci hasta llegar a
abarcar la totalidad del pas.
La segunda mitad de la dcada de los ochenta -durante el primer gobierno de
Alan Garca- vio expandirse e intensificarse el rol de los programas alimentarios. si bien dicho proceso estuvo acompaado de cuestionamientos sobre el
riesgo de manipulacin poltica de dichos programas. Esta creciente preocupacin por prcticas clientelistas en el uso de los recursos y canales de la inversin social. reflejaba la creciente complejidad y problemtica que rodeaba a
estos programas. que se haban convertido en piezas importantes de la articulacin social y poltica en los barrios populares del pas.
Los aos noventa. con la llegada de Alberto Fujimori al poder, vieron intensificarse las denuncias de apropiacin de los programas sociales con fines polticos; especialmente. ante los esfuerzos del rgimen de Fujimori por utilizar los
programas sociales para apuntalar la legitimidad y popularidad gubernamentales
en el marco de las campaas electorales. Clave en este proceso fue la aparicin
del Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES). estable-

PER(l: PROGRAl\lA .Jt1NTOS

393

cido en 1992, que se convirti rpidamente en el centro de la estrategia gubernamental de manejo de la inversin y la ayuda social. FONCODES creci en
importancia y capacidades a partir de su mayor dinamismo y eficiencia -en
comparacin al burocratismo y parsimonia de otros organismos estatales, como
los ministerios- pero tambin gracias al apoyo prestado por determinados organismos multilaterales que vieron en rNCODES la institucin ideal para encarnar
el concepto de "fondo de inversin social" que pudiera canalizar y distribuir
beneficios y compensaciones a los sectores pobres de la poblacin.
El manejo crecientemente partidista y electoral impuesto a FONCODES y al
resto de los programas sociales estatales y paraestatales , fue convirtindose
progresivamente en un obstculo para un manejo eficiente y coherente de la
inversin social, controlada por la discrecionalidad y la necesidad poltica de las
autoridades.' As, el gasto social se no concentr necesariamente en las reas
ms necesitadas. sino en las ms redituables electoralmente.
De la misma forma, la distribucin de beneficios y subsidios adquiri un
carcter indiscriminado, relajando barreras y criterios a fin de alcanzar al mayor
nmero posible de potenciales electores. En esa misma lnea se desarroll el
fenmeno de sobrecargar el gasto social durante los periodos electorales. poniendo en riesgo la sostenibilidad financiera de rONCO DES y dems programas
sociales. tales como el Nacional de Asistencia Alimentaria y el de Cooperacin
Popular. El colofn del manejo clientelista de los programas sociales durante
este periodo fue que estos, inevitablemente, terminaron convirtindose adems
en mecanismos para debilitar y competir contra las autoridades y organizaciones locales y barriales opositoras al rgimen de Fujirnori.?
La cada de ese gobierne y el proceso de restauracin democrtica que tuvo
lugar a partir del afio 200 J , trajo consigo u n replanteamiento de los programas
sociales. La necesidad de encarar el riesgo -siempre existente-o de un manejo
clientelista. y de erradicar la ineficiencia, el despilfarro y la corrupcin. conllev a un conjunto de revisiones de los enfoques y mecanismos vigentes. As,
elementos innovadores tales como la descentralizacin. la participacin y consulta ciudadanas, o la vigilancia social. empezaron a tomar un rol protagnico
en el diseo y ejecucin de dichos programas. en un esfuerzo por incrementar la
eficiencia y la transparencia del gasto social.
Debe sealarse que estos esfuerzos han sido solo relativamente exitosos durante estos ltimos aos. Desafortunadamente an subsisten y prosperan Jos
clsicos problemas y deficiencias atribuibles a los programas sociales (burocratizacin. clientelisrno , duplicidad y contraposicin de esfuerzos, etc .): en efecto,
cierto nmero de los programas sociales vigentes ha estado peridicamente bajo
el cuestionarniento y la crtica pblica por el develamiento de episodios de
corrupcin e ineficiencia.

Schudy. 1999. pp. 2-.'.

ln lorrne final de la Comisin de la Ver dud y la Reconci liacirin . tomo l l l . cap. 2. p. 11.\.

394

PEDRO FR.-\;\lCKE I ARMANDO MENDOZA

Las polticas sociales durante los ltimos aos han estado sensiblemente
marcadas por la aspiracin de construir un sistema de cobertura y desarrollo
social basado en el mrito profesional, la transparencia y la participacin ciudadana. As. se dieron diversas iniciativas dirigidas a darle un manejo imparcial y
consensuado a los programas sociales. mediante el nombramiento de profesionales independientes a cargo de los mismos y la construccin de iniciativas y
propuestas Estado-sociedad civil. tales como el Acuerdo Nacional y los mecanismos de vigilancia ciudadana. Es en este entorno que durante la parte final
del gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) se inici la constitucin de un
nuevo programa social: Juntos.

CONCEPC:-'; y DISEO DEL PROGRAMA

GSESIS DE JUNTOS

Oficialmente. Juntos tiene su origen en abril del 2005, cuando mediante la

promulgacin del Decreto Supremo 032-2005. de la Presidencia del Consejo de
Ministros (PC1\!). se instituye el Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas. Sin embargo. su verdadera gnesis puede remontarse varios aos
atrs. cuando dentro y fuera del pas se dieron acuerdos y manifiestos en el
campo del desarrollo social y la lucha contra la pobreza que influyeron directa o
indirectamente en la posterior creacin de Juntos.
Un primer factor que influy en la creacin del Programa fue sin duda la
Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, que tuvo lugar en septiembre
de 2000. la cual estableci una serie de objetivos y metas de desarrollo y bienestar humano -algunos muy especficos- para ser alcanzados internacionalmenteen2015.'
en segundo factor que claramente se relaciona con la creacin de Juntos es
sin duda el conjunto de manifiestos y propuestas del Acuerdo Nacional, entidad
establecida por la Presidencia de la Repblica, en marzo de 2002, como un
punto de encuentro para las principales fuerzas polticas y sociales (partidos,
asociaciones y organismos de base. sindicatos, gremios. etc.). para discutir y
consensuar objetivos y propuestas sobre el accionar del Estado. As. el Acuerdo
Nacional ha emitido una serie de principios rectores para las polticas pblicas,
que pueden ser relacionados a Juntos ..J

Entre lo, objet ivo-, 'lu~ pueden ser relacionados a Juntos figuran la erradicacin de la pobreza y el hambre.
la univ crxaliz acin de la educacin primaria. la promocin de la igualdad entre lo, sexos. la reduccin de
la mortalidad infantil ~ el fortalecimiento de la salud materna.
Estu, son: reduccin de la pobreza. promocin de la igualdad de oportunidades. acceso universal a la
educacin. acce-.o universal a los servicios de salud. garantizar la seguridad alimentara y combatir la
desnutricin. ~ dar proteccin, trato preferente al nio, el adolescente.

PERO: PROGRAl\lA JUNTOS

395

Finalmente. debe considerarse el rol que en la concepcion de Juntos ha

ocupado el llamado "Plan Nacional de Superacin de la Pobreza". que propone
entre sus lineamientos centrales:
l. El desarrollo pleno de las capacidades humanas y el respeto por los derechos
fundamentales.
2. La promocin de oportunidades y capacidades econmicas para los sectores
ms necesitados de la poblacin.
3. El establecimiento y fortalecimiento de redes de proteccin social.
Son estos elementos (Acuerdo Nacional. Metas del Milenio y Plan Nacional
de Superacin de la Pobreza) los que componen el marco dentro del cual se ha
establecido y desarrollado Juntos.

U RtALlD;\D SOCIAL. ECONMICA Y pOLTICA TRAS LA CREACf(JN DE JUNTOS

Una presuncin lgica respecto de los programas de transferencias condicionadas sera que dichos programas se crean durante periodos de crisis econmica
(recesin, hiperinflacin. etc.) donde sectores importantes de la poblacin pasan
-a menudo repentinamente- a padecer de una serie de penurias (desempleo.
prdida de ahorros. devaluacin de activos, etc.) que les impiden satisfacer
adecuadamente sus necesidades, incluidas las ms bsicas.
Pero Juntos no fue establecido en un contexto de crisis: por el contrario.
surgi en un periodo de crecimiento econmico sostenido, prcticamente sin
precedentes en nuestra historia reciente."
Sin embargo. es necesario sealar que la aparente paradoja entre el relativo
auge econmico que ha experimentado Per en los ltimos aos y la aplicacin
del plan Juntos no sera tal a partir de un examen ms detallado y detenido de la
realidad nacional. de donde surgen dos observaciones que son fundamentales
para explicar el surgimiento ele Juntos:
En primer lugar. debe sealarse que si bien Per ha experimentado un crecimiento econmico considerable en los ltimos aos, esto no ha significado la
disminucin sustancial de la pobreza y de la exclusin entre amplios sectores de
la sociedad peruana. lo que no resulta sorprendente considerando la profundidad
y extensin de los problemas sociales que azotan al pas como resultado de aos
-por no decir dcadas- de casi continuo deterioro econmico. En Per. la pobreza extrema suele ir acompaada de la exclusin: tiene una dimensin crni-

,.,'

Al respecto debe sealar-, que el producto bruto interno (PIS) de Pc r , para mediados (le- 20()(). Ile
registrado ca.~l :'0 me se- de crecimiento ininterrumpido. a Jo que dehe agre gur-.e que en 10'1 himo-, cinco
~lilo,... el \ alor de las evportac ionex pr.icticamcntc se triplic.

396

PEDRO FRA:-;CKE/ ARMANDO MENDOZA

ca. no aguda: una dimensin endmica. no episdica: por lo que las brechas que
separan a los pobres del bienestar parecen adquirir carcter autoperpetuante y
autorreplicante. que difcilmente podrn superarse espontneamente, con tan
solo algunos aos de bonanza econmica.
En segundo lugar. debe tenerse en cuenta que el crecimiento econmico que
viene registrando Per no ha tenido carcter inclusivo y extensivo. sino que ha
tendido a concentrarse en determinados sectores. entre los que destacan la minera. los rubros exportadores e importadores. el sector financiero y la construccin. beneficiando mayormente a los segmentos de la poblacin ms vinculados
al sector moderno y formal de la economa. As. en este proceso de crecimiento
con carcter selectivo, hay sectores que han logrado un indudable desarrollo y
beneficio. pero asimismo existen amplios sectores que han visto su situacin
mantenerse estancada.
Como resultado de estos y otros factores. el auge econmico no se ha reflejado en una mejora sustancial de los indicadores sociales. Las estadsticas
indican mayormente que la disminucin de la pobreza entre la poblacin ha sido
marginal en trminos porcentuales. en tanto que en trminos absolutos el nmero de pobres se habra incrementado." De la misma forma, el porcentaje de
peruanos que padecen dficit calrico no parece haber mejorado sustancialmente 7 y la desnutricin crnica en los menores de cinco aos ha permanecido en
alrededor de 25Ck durante los ltimos aos.f Asimismo. los ndices de desempleo y subempleo no han mostrado una evolucin positiva. siendo que alrededor
de la mitad de la poblacin que trabaja se encuentra subempleada. Igual de
preocupante es que no existe evidencia clara de que la distribucin de la riqueza
entre sectores de la poblacin haya mejorado sustancialmente respecto de los
niveles registrados al inicio de la dcada. cuando 20Ck de la poblacin ms
pobre perciba apenas 2,9Ck del ingreso nacional."
En este contexto -en que el pas muestra cifras de crecimiento econmico
importantes pero donde hay sectores que quedan excluidos de la prosperidad-o
se difunde una sensacin de malestar social. que puede afectar la estabilidad
poltica. De esta forma. la necesidad y conveniencia de un programa de transferencias monetarias a los sectores ms necesitados tiene sentido. no slo desde
un punto de vista solidario y equitativo. sino incluso desde una racionalidad
econmica y poltica. dado que el malestar social -en crecimiento y sin atencin- frecuentemente desemboca en crisis poltica. En el caso de Per, la evidencia expresada en encuestas e investigaciones indica que la frustracin y

:.
v

Casas y Yamada , ~005. p. 9~.

Segn la Encue-aa Nacional de Hogares del ao 200~. 33.9q de la poblacin -es decir uno de cada tres
perunnov- ingiere menos de las ~ 100 caloras diarias '1ue la Organiz acin Mundial de la Salud considera
el mnimo aceptable para cubrir >lIS necesidades de caloras.
D~ acuerdo con resultados de la Encuesta Nacional de Demografa ~ Salud.
Banco vlundial. 2005. p. 259.

PERt" PROGRArv1.-\ Jl'NTOS

397

devalicnto de la poblacin debido a la percepcin insuficiente de beneficios del

desarrollo econmico. estara alcanzando una dimensin de abierta indiferencia
-c incluso rechazo- a un sistema democrtico que es percibido como ineficicnte. injusto y discriminador.!''

APRLNlJIZAJE

,-\CUMUL,\CIll/ DE EXPERIENCIAS

El diseo del Programa Juntos no se realiz -literalmente- partiendo ele cero: se

sustent poderosamente en la revisin y el anlisis de experiencias de programas de transferencias condicionadas en el mbito latinoamericano. As. el proceso de creacin de Juntos ha buscado evitar y compensar los errores y deficiencias observadas en experiencias similares. as como destacar y fomentar las
fortalezas ya identificadas en casos previos.
Entre los principales modelos de transferencias condicionadas en efectivo
que han servido como inspiracin y ejemplo a Juntos. destaca el Programa
Oportunidades. emprendido por la Secretara de Desarrollo Social de Mxico.
que atiende a cinco millones de familias beneficiarias. contando con un presupuesto anual superior a los 3 000 millones de dlares estadounidenses. Al
respecto debe mencionarse que durante la fase piloto de Juntos se firm un
acta de intencin entre el Programa y Oportunidades. con la finalidad de
establecer un mecanismo permanente de cooperacin e intercambio de experiencias entre ambos programas sociales. En dicho contexto se han realizado
visitas de trabajo de altos directivos y especialistas de Juntos a la misma sede
de Oportunidades en Mxico, a fin de recabar informacin relevante para la
ejecucin de JUntos.
Otro programa de transferencias que ha sido tambin una fuerte influencia
para Juntos es Bolsa-Famlia. que se inscribe dentro de la estrategia del gobierno brasileo para la reduccin del hambre -conocido como Fome Zero-. Al
igual que en el caso de Oportunidades, la interaccin y colaboracin institucional entre Juntos y su equivalente brasileo ha sido oficializada mediante declaracin conjunta del Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre de
Brasil y la direccin ejecutiva del Programa.
Asimismo. otros programas que tambin han sido tomados en cuenta en el
diseo de Juntos y que deben mencionarse son Familias en Accin (Colombia).
Puente-Chile Solidario (Chile) y Supermonos (Costa Rica).
A partir de la revisin de estas y otras muchas experiencias latinoamericanas
de asistencia y apoyo directo a los pobres se extrajeron una serie de lecciones
positivas y negativas que sirvieron para el diseo de JUntos.

1"

Programa de la.' Nacrone s Unidas parn el Desnrrollo. 2006, p. .i

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PEDRO FRAl'\CKE! ARl\tANDO MENDOZA

As. entre los aspectos positivos relacionados con los programas de transferencias condicionados. en primer lugar se encontr que stos eran una oportunidad para mejorar la focalizacin de la poblacin pobre, y la eficiencia y objetividad de la accin social del Estado. Se lleg a la conclusin de que dichos
'programas eran tiles para estimular la participacin y el empoderamiento de
las organizaciones sociales: adems. se determin que la ejecucin de estos
programas fomenta una relacin ms abierta. directa y cooperativa entre Estado
y poblacin.
Por otro lado, en 10 negativo, se encontr que uno de los problemas ms
serios que enfrentan los programas de transferencias son las deficiencias en
la seleccin de los usuarios. Otro problema frecuente resulta ser cierta tendencia de estos programas a tener una visin esttica del ingreso familiar,
sin considerar las frecuentes y profundas fluctuaciones que pueden darse en
dicho ingreso a lo largo del tiempo. Esto resulta especialmente importante
en el caso de familias cuyo ingreso se encuentra cerca del lmite establecido
como condicin para la permanencia en el Programa y que por lo tanto
pueden entrar y salir de la condicin de beneficiarios por motivos coyunturales (por ejemplo, la obtencin de un empleo temporal) antes que por razones estructurales.
Finalmente. otro aspecto negativo vinculado a esta clase de programas es el
riesgo de convertirse en factores de perturbacin social, creando rivalidad y
conflictos de carcter local entre los beneficiarios y los no beneficiarios. En
zonas marcadas por la extrema pobreza. la diferencia entre una familia pobre -y
por ello. beneficiaria- y otra excluida puede ser muy tenue, dando lugar al
surgimiento de sentimientos de envidia y resentimiento hacia aquellos que accedieron al Programa. por quienes se asumen como "discriminados".

ELEJfEXTOS I.\'SO\'ADORES

Como ya se ha sealado. en el diseo de Juntos tuvieron influencia considerable

las lecciones aprendidas del diseo y ejecucin de programas similares o colaterales. tanto en Per como en el exterior. De esta forma, en su concepcin,
Juntos ha incorporado una serie de innovaciones surgidas de la experiencia
acumulada en el campo de la inversin social.
l. en primer elemento que cabe destacar es que en el diseo de Juntos se
estableci deliberadamente una estructura directiva donde el Estado no tu.. viera absoluto poder. por lo que se incorpor una considerable representacin -con poderes efectivos- proveniente de la sociedad civil. De esta forma. Juntos no responde a la imagen tradicional de un programa social, donde
la responsabilidad y decisin corresponden en exclusiva al Estado, mientras
los sectores ciudadanos se limitan al rol de receptores pasivos.

PERL': PROGRA~IA JUNTOS

399

2. En segundo lugar. Juntos ha incorporaelo desde su misma gnesis una instancia interna -el comit ele vigilancia y transparencia- especficamente dedicada a supervisar el correcto funcionamiento elel Programa y en donde el Estado est en absoluta minora. pues el grueso ele sus integrantes corresponde a
sectores ele la sociedad civil.
3. Un tercer e importante elemento que se ha considerado en el diseo de
Juntos es el establecimiento de estrictos controles sobre el destino de los
recursos, a fin de prevenir que stos se concentren en los rubros administrativos y operativos del Programa y perjudiquen la asignacin de recursos
a los beneficiarios. As. en el caso de Juntos, se ha establecido que la
asignacin ele fondos para gas tos adrni ni strati vos, sue Idos y salarios. pago
de servicios. etctera. no poelr sobrepasar 10'i( elel presupuesto total del
Programa,
4. Un cuarto elemento innovador. frente a otras experiencias similares, es que
Juntos transfiere parte importante de sus recursos presupuestarios a los ministerios sociales (Salud, Educacin, Mujer y Desarrollo Social) con la finalidad de que estos ministerios mejoren y amplen la oferta ele sus servicios
en las zonas de intervencin de Juntos. y alcancen a las familias seleccionaelas. Un ejemplo en ese sentido es la afiliacin automtica de los beneficiarios al Seguro Integral ele Salud, que est a cargo de brindar atencin mdica
bsica a los sectores ele la poblacin con menores recursos.
S. Finalmente, es interesante anotar que en la seleccin de las zonas para las
acciones de Juntos se ha incluido como un criterio fundamental el grado de
afectacin de dichas zonas por el fenmeno de la violencia poltica que
azot a Per durante los aos ochenta y noventa. y existe por ello conexin
entre Juntos y el plan integral de reparaciones a las vctimas ele la violencia
poltica, propuesto por la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin.

FL MARCO INSTITUCIO/v'AL

El programa Juntos (Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres)

forma parte de la estrategia general de poltica social y lucha contra la pobreza. establecida por el Decreto Supremo 009-2004. de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); as. el Programa se inscribe dentro del plan nacional
para la superacin de la pobreza en las reas de desarrollo rural y seguridad
alimentaria.
La visin bajo la cual se dise y estableci el Programa Juntos puede ser
calificada como multisectorial , puesto que a diferencia de sus antecesores en la
lucha contra la pobreza (bsicamente programas concentrados en la accin independiente de un ente especfico del Estado, como un ministerio o un organismo
pblico descentralizado) se ha buscado darle a Juntos un carcter transversal en
su accionar. ele tal manera que articule y abarque diversos niveles y mbitos, no

400

PEDRO FRAl'<CKE! ARI\IAl'<DO I\fENDOZA

solo del Estado sino tambin de la sociedad civil, y con la finalidad de optimizar la atencin a los beneficiarios.
El organigrama establecido para el funcionamiento del Programa expresa
claramente esta apuesta por lo rnultisectorial; as, su manejo corre a cargo de
una direccin ejecutiva dependiente directamente de la Presidencia del Consejo
de Ministros. a travs de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales.
Juntos cuenta adems de la direccin ejecutiva dependiente del prernier, con
un consejo directivo. un comit de supervisin y transparencia y un comit de
soporte tcnico. El consejo directivo expresa claramente el ambicioso alcance
del Programa. pues en dicha instancia se ubican no solo los representantes
directos de la Presidencia. el Ministerio de Economa y Finanzas y los ministerios del campo social (Educacin, Salud. Mujer y Desarrollo Social). sino tambin representantes de entes destacados de la sociedad civil. provenientes del
empresariado (CO:\FIEP). el sindicalismo (Central General de Trabajadores del
Per). la Iglesia (Caritas del Per), los organismos no gubernamentales (a travs
de la Asamblea Nacional de Centros) y la labor social (mediante la Conferencia
Nacional sobre Desarrollo Social).
El soporte tcnico del Programa est dado no solo por el comit tcnico
multisectorial. conformado por representantes de los organismos estatales implicados. encabezados por la secretara tcnica de la Comisin Interministerial
de Asuntos Sociales (ClAS). sino tambin, y en especial, por el Fondo Nacional
de Compensacin y Desarrollo Social (FO!'<CODES). Este fondo es uno de los
ms exitosos programas de desarrollo social y lucha contra la pobreza en el
pas. Con ms de una dcada acumulada de labor en el diseo, desarrollo y
ejecucin de proyectos tan diversos como infraestructura bsica. apoyo a los
pequeos y microproductores rurales, fortalecimiento de capacidades locales,
etctera. FO:\CODES cuenta con considerable experiencia y conocimiento en los
temas de identificacin y atencin a los sectores de la poblacin en situacin de
pobreza y extrema pobreza.
A lo anterior se suma el comit encargado de vigilar la buena marcha del
Programa. en donde figuran representantes del gobierno central, gobiernos regionales y gobiernos locales (municipios), as como representantes de la Iglesia,
del sector privado y de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza. Debe tenerse en cuenta que la existencia de un comit de vigilancia no
resulta un componente gratuito. sino que tiene carcter esencial, considerando
los antecedentes de manejo inapropiado y distorsionado de algunos programas
sociales.
Esta extensa estructura de manejo y supervisin se justifica si se considera la
extensin y complejidad de las relaciones y coordinaciones que el Programa ha
estableciclo para su funcionamiento. La direccin ejecutiva de Juntos coordina
directamente sus actividades con diversas entidades (ministerios. gobiernos regionales y locales. cooperacin internacional, etc.). segn corresponda para la
buena marcha del Programa.

PERLT: PROGRAI\IA JUNTOS

-+01

L\ ORGAN/Z-\C/c);V ACTUAL DE JUNTOS

El consejo directivo de Juntos est conformado por el presidente de dicho consejo (elegido por la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza). as
como por los Ministerios de la Mujer y Desarrollo Social, Salud. Educacin. y
Economa y Finanzas. junto con los representantes de la Confederacin General
de Trabajadores del Per. de Caritas del Per. de la Conferencia Nacional sobre
Desarrollo Social y un representante de la Confederacin Nacional de Instituciones Empre sariales Pri vadas (CONFIEP).
Debe tenerse en cuenta que al momento de escribirse estas lneas Per se
encuentra al inicio de un nuevo periodo de gobierno. con la llegada al poder. en
julio del 2006. de la nueva administracin de Alan Garc a y el APR.\.11 Ello
implica que en las prximas semanas y meses. probablemente. deber darse una
recomposicin en los niveles directivos y ejecutivos de Juntos.
El comit de supervisin y vigilancia, a cargo del monitoreo del Programa.
est presidido actualmente por monseor Lu is Bam baren , obi spo ernri to de
Chimbote y ex presidente de la Conferencia Episcopal Peruana. completndose
con representantes de organizaciones de la Iglesia Catlica. el sector privado.
los gobiernos regionales y locales. as como por los miembros de la Mesa de
Concertacin de la Lucha contra la Pobreza.
Por su parte. el soporte tcnico del Programa se subdivide en los siguientes
componentes:
l. Secretara Tcnica de la Comisin Interrninisterial de Asuntos Sociales
(STCIAS). Asesora y apoya el diseo y puesta en operacin. por cada sector.
del sistema de seguimiento y evaluacin de la poltica social: asimismo.
realiza la coordinacin y soporte tcnico en espacios multisectoriales e intersectoriales. como la Mesa de Coordinacin de Lucha contra la Pobreza.
') Comit Tcnico Social Multisectorial. Denominado tambin comit social.
es la instancia operativa de la CIAS.

COONfJlNACJ(JN lNTER1Nsnn'CIONAL

La consecucin de las metas fijadas para Juntos -en el corto plazo atenuar la
pobreza extrema. y en el largo plazo desarrollar las capacidades humanas para
prevenir la transmisin intergeneracional de la pobreza- exigen una afinada
coordinacin y cooperacin no solo entre dicho programa y la poblacin objetivo. sino tambin con una serie de instituciones pblicas y programas sociales
que son de particular relevancia para la buena marcha de las intervenciones.

Al iunz a Popular Rc vol uciormria Americuna. tambin conocida corno Partido Apristn Peruano.

402

PEDRO fRANCKE / ARMANDO MENDOZA

As, desde su misma concepcin, el desarrollo de Juntos ha ido acompaado

del fortalecimiento de los lazos interinstitucionales con diversos organismos.
Esto es de particular importancia si se considera que Juntos tiene un carcter
.complementario. por lo que para lograr las metas de cobertura y avances sociales resulta indispensable que los programas relacionados intervengan de manera
sustancial y sostenida en proveer apoyo tcnico. ofrecer servicios sociales a la
poblacin y facilitar recursos y mecanismos para las intervenciones de Juntos.
Entre las organizaciones y programas ms relevantes para el trabajo de Juntos destacan. lgicamente. la Presidencia del Consejo de Ministros. los Ministerios del Gobierno Central (Ministerios de Economa y Finanzas, Salud, Educacin. y Mujer y Desarrollo Social) as como los gobiernos regionales y locales
(municipios). cuya colaboracin resulta clave para asegurar la participacin social en los distritos en donde opera el Programa.
Adicionalmente. otras instituciones y programas que resultan relevantes para
el trabajo de Juntos y que merecen mencin, son las siguientes:
l. Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INE!). Participa en el diseo
y ejecucin de barridos censales. compilacin, depuracin y anlisis de la
informacin de la poblacin objetivo. seleccin de potenciales beneficiarios,
etctera.
2. Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC). Apoya en la
identificacin y empadronamiento de las beneficiarias. proporciona documentos de identidad a las que se hallen en calidad de indocumentadas.
3. Banco de la Nacin. Encargado de la apertura de cuentas bancarias y la distribucin de los subsidios monetarios a las titulares de las familias beneficiarias.
4. Programa Nacional de Asistencia Alimentaria. En coordinacin con Juntos
ha asumido la responsabilidad de orientar a las madres en la preparacin de
alimentos para menores de entre seis meses y tres meses de edad.
5. Programa de Complementacin Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo.
Tiene como objetivo prevenir la desnutricin en los nios entre 6 y 36 meses
de edad en los departamentos ubicados en la regin andina del pas.
6. Cruzada Nacional por el Derecho al Nombre y a la Identidad ("Mi Nombre"). Iniciativa del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social en coordinacin con el RENIEC para regularizar la situacin legal de los menores y
adultos sin registrar.
7. Sistema Integral de Salud. Programa del Ministerio de Salud dirigido a proporcionar cobertura a los sectores de menores ingresos de la poblacin, que
con el Programa Juntos est a cargo de las inmunizaciones, suplementos
vitamnicos. controles de salud y desarrollo, controles prenatales y pos natales. etctera.
8. Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (fONCODES). Adscrito al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. y orientado a desarrollar proyectos de
inversin social y productiva que mejoren las condiciones de vida de las
poblaciones ms pobres.

-l03

PER: PROGRAl\lA Jl:NTOS

9. Programa Nacional del Vaso de Leche. Dirigido a mejorar los niveles nutricionale s y alimentarios de grupos vulnerables. tales como nios. madres
gestantes y madres lactantes. etctera.
Resulta bastante claro que uno de los resultados de la consolidacin de
Juntos podra ser su posicionamiento como el ncleo a travs del cual se interrelacionen e integren los distintos programas e iniciativas sociales en vigencia.
permitiendo desarrollar sinergias y acceder a economas de escala y de mbito
que mejoren cualitativa y cuantitativamente el panorama de la lucha contra la
pobreza y la exclusin en Per.

ELE~ENTOSDELPROGRAMA

u fFI N1cio N
Oficialmente. Juntos est definido como un programa de transferencias monetarias condicionadas. mediante el cual se subsidia a las familias que califican bajo
los criterios establecidos (pobreza. exclusin. etc.).
En ese sentido. Juntos puede considerarse como un programa social de "tercera generacin" puesto que brinda ayuda a las familias pobres como un incentivo para cumplir una serie de compromisos bien definidos. dentro de un esquema de corresponsabilidad familia-Estado. En esto. Juntos se diferencia de los
llamados programas sociales de "primera generacin" (entrega de subsidios sin
condiciones) y de "segunda generacin" (limitados a la insercin de la familia
en circuitos econmicos y de seguridad alimentaria).
As. el subsidio monetario de Juntos no es gratuito ni incondicional. sino que
est supeditado al cumplimiento de una serie de compromisos verificables de
participacin en una serie de programas sociales en salud. nutricin. educacin
y desarrollo ciudadano, que apuntan a fortalecer el desarrollo humano. as como
la restitucin y consolidacin de los derechos bsicos.

PNINCIPlOS

CONCEPTOS NECTONES

Juntos ha sido establecido como un programa innovador. basado en una serie

de conceptos y principios --que definen la relacin entre el beneficiario y el
Estado- que buscan superar la visin tradicionalmente asociada con los programas sociales: asistencialismo y paternalisrno del Estado. que se complementa
con la pasividad y conformismo del beneficiario.
As. a diferencia de la visin tradicional, Juntos busca darle a sus actividades
un enfoque participativo , que apunta no solo a paliar o mitigar la pobreza. sino

404

PEDRO FRANCKE! ARMANDO MENDOZA

tambin a permitir a los beneficiarios acceder en el mediano o largo plazos a un

nivel superior de ingresos y bienestar que sea autosostenible.
Los ejes y criterios sobre los que Juntos se desarrolla son los siguientes:
l. Su objetivo de accin son las familias en situacin de extrema pobreza y en
condiciones de exclusin social.
2. La unidad beneficiaria no es un individuo aislado, sino el hogar.
3. Los hogares beneficiarios tienen que contar entre sus miembros, necesariamente. a nios menores de 14 aos o madres que estn en periodo de gestacin.
4. La madre de familia es quien representa al hogar frente al Estado y en esa
calidad es quien tiene el derecho a cobrar el incentivo monetario.
S. La entrega del incentivo est obligatoriamente condicionada al cumplimiento
por parte del hogar. de una serie de compromisos especficos en salud, educacin. nutricin e identidad en favor de sus hijos.
6. Juntos no tiene una naturaleza excluyente, sino carcter complementario y
funcional respecto de los dems programas que atienden temas sociales especficos (educacin. nutricin, salud, etc.), pues coordina la participacin
de los beneficiarios en los componentes de dichos programas.
7. El Programa tiene un sentido de temporalidad. ya que la permanencia como
hogar beneficiario con plenos derechos es por un mximo de cuatro aos. y
como beneficiario con derechos progresivamente recortados por un mximo
de cuatro aos ms.

AREA5 DE FL'I\'CIONAMIENTO DEL PROGRMvlA

El funcionamiento de "Juntos" se sustenta sobre cinco reas o sistemas:

l. Operativo: esencialmente encargado del manejo administrativo del Programa,
de las coordinaciones interinstitucionales requeridas para el desarrollo y ejecucin. yen general de las acciones necesarias para la entrega de recursos.
2. Focalizacin geogrfica: se seleccionan zonas geogrficas (distritos) para la
operacin del Programa. a partir del anlisis de diversos indicadores; por
ejemplo: el grado de acceso de la poblacin a servicios bsicos.
3. Focalizacin individual: a cargo de la clasificacin y seleccin de los hogares beneficiarios especficos. Se puede prever que esta rea incrementar su
importancia en el mediano plazo, a medida que Juntos expanda sus actividades: en particular para cuando el Programa alcance las reas urbanas densamente pobladas, en donde la poblacin -a diferencia de 10 que puede comnmente esperarse en las zonas rurales- registre marcada heterogeneidad
socioeconmica. por lo que resultar de vital importancia que Juntos cuente
con un sistema de focalizacin individual rpido y eficaz.

PERlo, PROGRA!\IA H'NTOS

405

-L Evaluacin y seguimiento: es el sistema especficamente encargado del control y monitoreo del cumplimiento de Jos compromisos establecidos con los
beneficiarios: asimismo. est a cargo de la evaluacin del impacto que el
Programa tiene en el bienestar de los hogares participantes.
Debe sealarse al respecto que hasta el presente est pendiente el establecimiento de una lnea de hase que permita medir de manera confiable Jos
efectos del Programa. especialmente en lo referente al impacto sobre la desnutricin infantil y la asistencia a la escuela. En efecto. en los planes operativos de Juntos para el ao 2006 figuran entre las principales acciones previstas y presupuestadas el establecimiento de un sistema de lnea de hase.
basado en el control de la evolucin de los hogares. combinado con indicadores de gestin y resultados.
5. Vigilancia social: encargada de los mecanismos de participacin y control
ciudadano que aseguren la transparencia y legitimidad de las actividades del
Programa.
Es importante indicar que la vigilancia social est concebida -xlentro del
marco organizacional de Juntos- como una cuestin multidimensional, pues se
busca que el control ciudadano se enfoque en las ms diversas reas de accin.
Desde el control de la pertinencia y transparencia en la seleccin de beneficiarios hasta el monitoreo del cumplimiento de los compromisos por dichos bcnefierarios: desde la vigilancia del correcto desempeo del personal de Juntos hasta
el control de la disponihilidad y calidad de los servicios proporcionados por los
ministerios sociales. En todos estos aspectos se espera que las organizaciones
de la sociedad civil tengan un rol preponderante. En esa misma lnea. la vigilancia social se da en todos los niveles de operacin del Programa. desde el nivel
central -con el comit de supervisin y vigilancia- hasta los niveles directamente involucrados con los beneficiarios. As se han constituido gahinetes regionales. que estn encargados de revisar y discutir los resultados y problemas
que se presentan en cada regin en donde se esta desarrollando Juntos. En estos
gabinetes. que pueden ver temas tan diversos como las dificultades de coordinacin multisectorial o las dificultades de implementacin tcnica. no solo figuran
representantes del Estado (Ministerio de Salud. Educacin. etc.) y del mismo
Programa Juntos. sino tambin representantes regionales ele la Mesa de Concertacin ele Lucha contra la Pobreza. a fin de proporcionar la necesaria presencia
y participacin de la sociedad civil.

CRITERIOS UF FOCALlZACIN y SELECCIN

El proceso ele priorizac in de las zonas y poblaciones que seran intervenidos

inicialmente por el Programa fue realizado por etapas. En una primera etapa se
realiz una focalizacin geogrfica a partir de la clasificacin de los clistritos

406

PEDRO FRANCKE ARMANDO MENDOZA

del pas segn variables vinculadas a la pobreza y la exclusin, seguida por la

seleccin de aquellos distritos que acorde con dichas variables calificasen como
los ms pobres y atrasados.
Las variables empleadas para seleccionar las zonas de intervencin del Programa fueron cinco: presencia de pobreza extrema, brecha de pobreza, desnutricin crnica infantil, existencia de dos o ms necesidades bsicas insatisfechas,
y un grado alto de afectacin por violencia. Dichas variables provinieron del
Mapa Nacional de la Pobreza. elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas, y del Informe sobre la Violencia en el Pas, elaborado por la Comisin
de la Verdad y la Reconciliacin.
Como resultado de esta primera etapa de focalizacin, se identificaron y
seleccionaron 320 distritos prioritarios para la intervencin del Programa.
A continuacin vino una segunda etapa de focalizacin basada en un barrido
censal a los hogares ubicados en los distritos seleccionados. Para ello se elabor
una encuesta dirigida a capturar informacin sobre la situacin y las caractersticas socioeconmicas de los hogares.
La tercera y ltima fase del proceso de focalizacin aplica un algoritmo de
probabilidad de pobreza, con el objetivo de diferenciar entre hogares pobres y
no pobres a efectos de la identificacin y seleccin de los hogares que podran
ser beneficiarios de Juntos. Para ello, a partir de encuestas de hogares a nivel
nacional se estiman regresiones LOGIT de la probabilidad de que un hogar sea
pobre. en funcin de variables fcilmente observables como condiciones de
vivienda. servicios pblicos con los que cuenta, composicin demogrfica y
otras. A partir de los coeficientes estimados en esas regresiones se estima el
algoritmo que. a partir de los valores o condiciones que tomen las variables
consideradas. maximiza la probabilidad de que un hogar sea pobre.
As. el resultado final del proceso de focalizacin y seleccin fue un listado de
potenciales beneficiarios para cada uno de los distritos priorizados. Los listados
de potenciales beneficiarios fueron evaluados por asambleas comunales en cada
distrito seleccionado. Esta evaluacin, con participacin de las autoridades locales
y la poblacin. ha sido un elemento clave no solo para corregir errores en la
focalizacin y depurar posibles filtraciones, sino tambin para legitimar socialmente al Programa. Aunque hasta el presente no se han hecho pblicas cifras
consolidadas de familias depuradas de dichos listados. o establecer un porcentaje
promedio de depuracin, debe sealarse que, segn testimonios proporcionados
por personal del Programa. el porcentaje de depuracin habra sido relativamente
moderado. no excediendo ellO - ISlk de los integrantes del listado original.

AMBITO GEOGRAFlCO

Durante su primera fase de desarrollo (ao 2005) las actividades de Juntos se

efectuaron en un total de 110 distritos ubicados en cuatro departamentos de la

-Hl7

PERI> PROGRAM,\ JUNTOS

region andina del pas: Apurirnac , Ayacucho. Huancave lica y Huanuco. Estos
distritos seleccionados fueron los ms pobres de los ubicados en dichos departamentos y conformaban el 31 c/c del total de distritos ubicados en dichos
departamentos.
Los departamentos se lecc ionados para la primera fase de Juntos Ii guran
entre los ms pobres y atrasados del pas. con todas las secuelas imaginables:
altas tasas de desnutricin, necesidades bsicas insatisfechas. desercin escolar. etc. De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Ilogares del ao
2004, en esos departamentos la inciclencia ele la pobreza entre la poblacin era
superior a 65 ck. registrando Huancave lica el penoso ttulo de ser el departamento con el porcentaje ms alto de poblacin viviendo en condiciones de
pobreza (84o/r). Al respecto, debe indicarse que es precisamente en estos departamentos donde se concentr el fenmeno de la violencia poltica durante
los aos 1980 a 2000. 12
Para el ao 2006 se ha previsto que Juntos extienda sus actividades a otros
cinco departamentos. que tambin figuran entre aquellos con mayor incidencia
de pobreza: Cajamarca , la Li bertad , Puno, Aucash y Junn. hac iendo un tora l.
con los departamentos originales. de nueve departamentos en donde Juntos estar operando en su fase inicial de ejecucin. De esta forma, para finales de dicho
ao, Juntos estar funcionando en el 38C,,~ de los departamentos del pas.!"
En lo referente a la cobertura distrital , se ha programado intervenir los siguientes 210 distritos ms pobres en estos nueve departamentos. Esto aumentar
a 320 el nmero total de distritos en donde operar Juntos para fines de 2006.
Considerando que el total de distritos en estos nueve departamentos asciende a
960. ello significa que la cobertura de Juntos abarcar a un tercio ele las circunscripciones de dichos departamentos.
Es de destacar que en esta primera fase de operaciones ele Juntos la enorme
mayora ele los distritos intervenidos son considerados rurales. puesto que de los
320 distritos que sern incorporados hasta diciembre del 2006, apenas 25 distritos (8% del total) estn clasificados como urbanos. La entrada masiva del Programa al mbito urbano est solo prevista para el mediano plazo.

,\\~4NCES

y ME7i\S

Las actividades elel Programa Juntos hacia la poblacin comenzaron a inicios ele
septiembre del 2005. en el distrito ele Chuschi , Ayacucho , y alcanzaron para

I_~

1;

la Verdad y la Reconciliacin de termi 11 6 que -loe. de las vcumu-, lapru\illlad,ll1lL'l1lt'

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...

xpe-

408

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

finales de ese primer mes de operaciones a las 805 familias beneficiarias.l" En

febrero de 2006 el Programa estaba atendiendo a aproximadamente 35 000
hogares en 110 distritos; para junio del 2006 el nmero de beneficiarios del
Programa Juntos super los 70 000 hogares, logrando cubrir al 68Ck de los
hogares pobres extremos existentes en dichos distritos (cuadro IX.l).
Otro logro significativo del Programa fue el impulsar y facilitar la regularizacin de la situacin legal de los beneficiarios. As, hasta febrero del 2006 se
haba logrado que alrededor de 11 000 personas. hasta entonces indocumentadas. pudieran registrarse y acceder a un documento de identidad personal.
Debe indicarse que la fase piloto de Juntos durante el ao 2005 se propuso
ambiciosas metas de cobertura, pues se apunt a tener para diciembre de dicho
ao no menos de 70 000 hogares de las zonas seleccionadas participando en el
Programa.

CL-\DRO IX.l

Departamento

Xmero de distritos

Hogares pobres

Hogares pobres

Cobertura de hogares

seleccionados

extremos en los distritos

seleccionados

ex/remos a ser
cubiertos por

pobres ex/remos por

JI/IJ/OS ('7e)

JUII/OS

Apurimac

2'

10057

9 '35

9'

Ayacucho

3.

22311

21 6''

97

Huancave licu

29

3-l233

17 127

50

Huanuco

36 '73

22 298

61

TOTAL

110

L0307'

7050'

68

Fuente: Programa Juntos.

De haberse alcanzado dichas metas. se habra logrado un impresionante nivel

de cobertura de las familias pobres extremas en un lapso de pocos meses. As
por ejemplo. en el departamento de Ayacucho se debera haber logrado incorporar a 979c de los hogares pobres extremos. y en el departamento de Apurimac a
94 c/c . En la prctica, debido a una combinacin de factores (plazos insuficientes. dificultades en las coordinaciones intersectoriales. retrasos en el financiamiento. etc.) tan ambiciosa cifra result inalcanzable. pues en diciembre del
2005 el nmero total de hogares beneficiarios apenas bordeaba los 22 000; es
decir. menos de un tercio de lo esperado.l>

le

l'

Debe destacarse el particular simbolismo de la seleccin de Chuschi para el inicio de operaciones de Juntos:
Jurante el ao I<RO fue precisamente en esta localidad donde tuvo lugar la primera accin armada de Sendero
Lumino-.o. hecho que marc el inicio de la guerra subversi. a que azot a Per a lo largo de toda esa dcada.
El cumplimiento de la mela inicial de 70000 hogares cubierto> tuvo que reprogramarse para mayo-junio de 2006.

-l09

PERl': PROGRAt\IA Jl'NTOS

Para el afio 2006 se ha previsto mantener un ritmo sostenido de crecimiento

de las actividades, apuntando a elevar el nmero ele beneficiarios de Juntos
hasta los 200 000 hogares en unos 320 distritos para diciembre del 2006. De
alcanzarse esta meta. el Programa estara atendiendo aproximadamente a un
milln de personas en situacin de pobreza extrema (cuadro IX.:!).
Debe sealarse que si bien Juntos tiene establecidas metas precisas de atencin solo hasta el ao 2006. en un sentido ms genrico existe el objetivo de
que la cobertura del Programa alcance en el mediano o largo plazos a la totalidad de la poblacin en situacin de extrema pobreza: es decir. aproximadamente
unos 5.5 millones de personas.!"

CUADRO IX.2

Millones de

CI1/('g(Jri'a

I'CI"Stl/l(!S

Porccnt uol
(<:i I

5.5

Poblarion pobre extrema

Pobl acin pobre extrema)
Poblacin 110 pobre

110

extrema

is.o
12.6

27.6

lOO

Fuente: Encue sta Nacional de Hogares 2n04.

Considerando que la meta de atencin para el ao 2006 ha sido fijada en

alrededor ele 200 000 hogares (aproximadamente un milln de beneficiarios).
tenemos que la poblacin atendida por Juntos sera equivalente a l8S{ de los
pobres extremos, a 6,YIc de la poblacin pobre (extrema y no extrema). y a
3J,(;{ ele la poblacin total ele Per. Es decir que para fines elel ao 2006. uno de
cada 27 habitantes de Per -o equivalentemente uno de cada cinco habitantes
pobres extremos- deber estar bajo la cobertura de Juntos.
Las metas establecidas para Juntos no solo se circunscriben a lo cuantitativo sino tambin a lo cualitativo: por ello. en el desarrollo del Programa se han
incluido actividades de monitoreo sobre el uso que los beneficiarios dan a los
recursos transferidos. En ese sentido resulta interesante comprobar que segn
resultados iniciales de encuestas a los usuarios. la enorme mayora de las
familias dedican esos ingresos adicionales a la adquisicin de alimentos (97c;~
ele las familias encuestadas) y a la compra de tiles escolares (8Y-0 de dichas
lnmi lias l.l '

1"

l~

Acorde ":011 datos lk la Eucue sta Nacional de llog are s del afio 2(O4._
Dato;-. prov eniente s de 1.1 encuesta a be ne iriariox del di suito de Chuschi , departamento di? Ayncucho.

efectuada en no viemhre de 2(0).

410

PEDRO FRANCKE I ARMANDO MENDOZA

Aunque an est pendiente una evaluacin integral sobre los resultados efectivos del Programa -lo cual resulta hasta cierto punto lgico considerando el escaso tiempo de funcionamiento- es interesante comprobar que las evaluaciones
parciales realizadas en determinadas localidades han arrojado resultados interesantes, que indican que el Programa estara efectivamente contribuyendo a mejorar el nivel de vida de la poblacin, no solo a travs de la asignacin monetaria,
sino tambin mediante un mayor y mejor acceso a servicios sociales. As por
ejemplo puede mencionarse la informacin proveniente de Putacca, distrito donde
opera el Programa. que seala la evolucin hasta junio de 2006 de la situacin de
las familias a partir de la entrada en operaciones de Juntos (cuadro IX.3).

CUADRO IX.3

AI/1('5

Inmunizaciones hasta 5 aos de edad,

Control del crecimiento y desarrollo.
Control prenatal.
Parto institucional.
Cloracion del agua.
I,' 'o adecuado de letrinas.

de

JUIl105

COIl JunIOS

19'c)

IC

-to
50
50
70
60
50

80
80

70
85
100
60

Fuente: Programa Juntos.

Los datos provenientes de este distrito. si bien no pueden ser generalizados a

la totalidad del universo del Programa, resultan sumamente alentadores, pues
denotan un incremento sustancial en el porcentaje de familias que hacen uso de
servicios sociales. adoptan prcticas promotoras de la higiene y la salud, mantienen control constante del bienestar y crecimiento de sus hijos. etctera.

RECL'RSOS FI,vASCIEROS

Segn sus estatutos. Juntos se financia con recursos provenientes del Tesoro
Pblico, donaciones, cooperacin tcnica internacional y otras fuentes de financiamiento. Durante el ao 2005 el Programa Juntos recibi recursos equivalentes a 95,4 millones de soles (aproximadamente 28 millones de dlares estadounidenses). destinados al financiamiento del programa mismo y transferencias a
otros organismos pblicos (35.9 millones de soles) y a la entrega de los incentivos econmicos a los pobladores beneficiados (59,4 millones de soles).
En esta etapa de desarrollo de Juntos se plante que del total de su presupuesto asignado se considere un mximo de 109c para gastos administrativos y
operativos y 309c se transfiera a otros sectores e instituciones relevantes para

-tI

PERLT: PROGRAMA JL'NTOS

mejorar la oferta de servicios bsicos en las zonas de intervencin (por ejemplo.

los programas de asistencia alimentaria o el Sistema Integral de Salud). As por
ejemplo puede destacarse que durante la [ase piloto del Programa se transfirieron cuatro millones de soles para la construccin de colegios en las zonas de
operacin de Juntos.
Es importante sealar que entre los logros conseguidos en la etapa piloto
de Juntos destaca la suscripcin de un convenio entre la Presidencia del Consejo de Ministros y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) para la implementacin del Programa Juntos. Mediante dicho convenio. el PNUD se ha comprometido a administrar los fondos ele Juntos por un
ao renovable.
Para el ao 2006 el presupuesto del Estado peruano asign 300 millones de
soles al financiamiento de Juntos. elistribuiclos entre gastos propios del Programa (30 millones de soles), transferencias a sectores e instituciones (90 millones
de soles) y subsidios directos a las familias (180 millones de soles). Esta dotacin debera bastar para cubrir adecuadamente los requerimientos financieros
del Programa para ese <:1110.
Para dar una idea de la real dimensin de los recursos destinados a Juntos.
debe sealarse que estos equivalen apenas a 0.11 % del producto interno bruto
de Per y a O,59'1r elel presupuesto total elel Estado peruano para el ao 2006
(cuadro IX..+).

CL'ADRO IX.-+
:Hfll1!O (1l1;1I(}lIt',~

R/I/Jro

Asignado al Programa Juntos.

::;00

Asignado para proteccin y prcvencion Social.

::; 099

Presupuesto uel Estado 2006.

50 X62

Producto Bruto Interno 2006.

270500

R/I/Jro

JUlllOS

Rclacion IJOrce/1t11l1l

Axignudo para proteccin y prevencin so ciul.

Juntos / Presupuesto clel Estado 2006.

Juntos
Fuente:

de So/es)

Prro.luct Bruto Interno 2006.

\lill~lt'riLl

de Economa: Finanzas

0,11':;

412

PEDRO FRA\,CKE / ARMANDO MENDOZA

De la misma forma. debe sealarse que la asignacin de Juntos equivale a

menos de 1091: del presupuesto asignado al rubro de "Proteccin y Previsin
Social", que abarca las acciones desarrolladas para la consecucin de los
.objeti\os de gobierno vinculados al desarrollo social de la persona en los
aspectos relacionados con su amparo. proteccin y la promocin de la igualdad de oportun idades .lg

Fl'NCIO:-'AMIENTO DEL PROGRAMA

FASES Y ACTII 'lDA DES DEL PROGRAMA

La ejecucin de Juntos se divide en tres grandes fases operativas: el preciclo , en

donde se establecen las bases para el funcionamiento del Programa en una
localidad determinada y se realiza un incipiente proceso de promocin; la fase
de preinversin. donde se realiza la seleccin, registro y capacitacin de las
familias beneficiarias. y la fase de ejecucin. en donde se inicia la transferencia
de incentivos monetarios a las familias. lo que va acompaado de un proceso de
monitoreo. tanto institucional como social. a fin de asegurar el cumplimiento de
los compromisos asumidos.
La relacin de los principales pasos que debern tomarse. sucesivamente, en
la aplicacin del Programa en un nuevo distrito incorporado se describe en el
siguiente apartado.
l. Presentacin oficial del Programa a las autoridades y poblacin de la
localidad
En esta primera fase de establecimiento del Programa en un rea determinada se realizan actividades dirigidas a presentar y difundir informacin sobre
Juntos y preparar las bases para las fases posteriores de desarrollo. Se establecen los contactos iniciales con las autoridades de la zona. se inicia la coordinacin con los representantes de los programas sociales existentes en el rea, y
sobre todo se promociona el Programa entre los habitantes en general.
2. Convocatoria. seleccin. capacitacin y contratacin de promotores para la
realizacin de las labores de campo
La estructura organizativa de Juntos considera dos categoras de personal
encargado del trato directo con los beneficiarios. En primer lugar estn los

En e'ta definicin nu se incluyen ni el gusto en Educacin y Cultura 18 6'6 millones de soles en el

presupuesto 20061. ni el gasto en Salud ~ Saneamiento . 307 millone-, de ,oles), ni lo asignado al pago de
pensione, del Estado 17 6'' nullones de soles ).

PER(l: PROGRAMA JUNTOS

413

promotores distritales , encargados de dirigir la marcha del Programa en un

distrito especfico; en segundo lugar -y por debajo de los distritales- se encuentran las promotoras comunales, a cargo de las labores de campo en una determinada localidad o poblacin.
El xito de un programa de la naturaleza de Juntos depende ele forma considerable del establecimiento de relaciones armoniosas y cooperativas entre el
Programa y la poblacin objetivo; por ello. la seleccin del personal encargado
del trabajo de campo fue efectuada buscando reclutar a personas con la capacidad y la calidad humana necesarias para convertirse en dinamizndores y lderes
de su entorno.
As. en la seleccin del personal se dio nfasis a la disposicin de los candidatos para trabajar en zonas remotas -frecuentemente bajo condiciones de escaso confort- as como a sus habilidades sociales y su capacidad para ganarse la
confianza y tener empata con terceros. Tambin debe destacarse como uno de
los aspectos ms positivos en la seleccin de los promotores el establecimiento
de dos condiciones indispensables para poder ser reclutado: residir en la misma
rea en donde se ejecutara el Programa y dominar el quechua. idioma predominante en muchos de los distritos rurales de Per, especialmente en aquellos
ubicados en las zonas andinas. que es precisamente en donde Juntos ha desarrollado su fase inicial de actividades.
Las promotoras comunales merecen especial mencin por sus caractersticas
especficas. En primer lugar todas son mujeres. seleccionadas por su espritu
emprendedor y capacidad de liderazgo dentro de sus comunidades. En esencia.
de ellas depende en ltima instancia el xito o fracaso del Programa, pues son
quienes estn a cargo de manejar las relaciones y las actividades directamente
con las familias beneficiarias. Son ellas quienes se encargan de transmitir informacin de Juntos a los beneficiarios y viceversa. A su cargo corre la realizacin
de talleres y reuniones peridicas, donde se da orientacin a los beneficiarios.
se discuten los problemas presentados en la ejecucin de las actividades y se
planifican las acciones futuras. y se reciben quejas y sugerencias para mejorar
la marcha del Programa. Pero. sobre todo. la responsabilidad ms importante de
la promotora comunal es el ser referente cotidiano en su comunidad. dando el
ejemplo y vigilando la buena marcha del Programa.
3. Realizacin de talleres informativos. institucionales y comunales. con las
autoridades y la poblacin objetivo
La estructura operacional de Juntos prev la ejecucin de talleres informanvos para la presentacin de informacin especfica respecto del Programa en sus
aspectos relevantes para la poblacin: objetivos, requerimientos. ventajas. etc.
Para esto se han considerado dos categoras diferentes de talleres informativos.
Una categora es la correspondiente a los llamados "talleres institucionales".
de carcter restringido. pues estn especficamente dirigidos a las autoridades
de la zona que ser intervenida por el Programa. En dichos talleres. el inters

-ll-l

PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA

est puesto no solo en dar informacin sobre el Programa, sino adems en

explicar las responsabilidades que corresponden las autoridades locales e indicar los requerimientos que se les exigirn para apoyar el Programa (proporcionar local. asignar personal propio para colaborar en las actividades, y dems).
La otra categora es la de los "talleres comunales", abiertos al pblico en
general y que se cien ms a una naturaleza meramente informativa, pues el
objetivo es explicar a los potenciales beneficiarios los alcances del Programa,
detallar las ventajas derivadas de la participacin en el mismo. aclarar dudas
que pudieran surgir. etctera.
Para inicios del ao 2006 se haban realizado no menos de 2 800 actividades
pblicas en el marco de Juntos, incluidas reuniones regionales. talleres institucionales y comunales. as como asambleas de validacin de beneficiarios.
4. Barrido censal de la zona que ser atendida. en coordinacin con el Instituto
Nacional de Estadstica e Informtica (lNEIl
El cuestionario que se aplica en los hogares de la zona busca recoger informacin relevante que sirva para fines de evaluacin socioeconrnica. Este cuestionario es elaborado conjuntamente por equipos tcnicos del Ministerio de
Economa y Finanzas. del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, y por
los mismos especialistas del Programa Juntos.
Es importante recalcar que esta encuesta no tiene objetivos meramente informativos, sino que resulta ser un componente clave para determinar los hogares
beneficiarios. puesto que la fase final en la seleccin de hogares se realiza
usando la informacin compilada mediante el cuestionario (aplicando un algoritmo que selecciona a los hogares ms pobres).
Las primeras experiencias de barrido censal realizadas en el marco del Programa pueden calificarse. en general, como exitosas: sin embargo, ello no impidi que se produjesen problemas en los procesos de empadronamiento y clasificacin de la poblacin. As, el balance de actividades de Juntos para el ao
2005 registr que en dichos barridos censales se dieron nada menos que 19 000
casos de viviendas omitidas: asimismo. se encontr que un nmero apreciable
de hogares que calificaban para el Programa no fueron considerados aptos. en
tanto que entre el universo de beneficiarios se descubrieron algunos casos de
familias que no cumplan con las condiciones para calificar, pero que no obstante fueron clasificadas como hogares pobres. Es de esperarse que a medida que
el Programa se consolide. estos errores y omisiones en el proceso de barrido
censal vayan disminuyendo.
5. Asambleas de validacin comunal. con el listado elaborado por el lNEI sobre
los potenciales beneficiarios
Estas asambleas de validacin comunal son realizadas bajo la direccin de
las autoridades locales. contando con la presencia de representantes de la Mesa

PE/U': PROGRAMA Jl'NTOS

-lJ5

de Concertacin de la Lucha contra la Pobreza y representantes de cada uno de

los hogares seleccionados como posibles beneficiarios. La conduccin y facilitacin de la asamblea corre a cargo del personal mismo de Juntos: en particular
de la promotora comunal.
El objetivo central de esta asamblea es la aprobacin del listado de bcneficiarios potenciales. elaborado por los sistemas de Iocal izacin ele Juntos. As.
dicho listado es sometido a la consideracin y evaluacin de los asistentes.
buscando aclarar dudas y determinar la posible existencia de errores y omisiones en la seleccin de beneficiarios, De esta manera se espera alcanzar la legitimacin de las actividades de Juntos mediante la aprobacin popular sobre quines deben realmente ser atendidos por el Programa.
As. el producto esperado de dicha asamblea es un acta -xuscrita por los
participantes- en donde se indica la relacin oficial de los representantes de
hogar que sern los beneficiarios del Programa.
6. Registro de la poblacin que ser atendida en establecimientos de salud y
centros educativos
La siguiente fase en el proceso de desarrollo de Juntos corresponde a la
inscripcin de los beneficiarios seleccionados en los respectivos establecimientos de salud, educacin. etctera. los cuales proporcionarn la oferta de servicios necesaria para el cumplimiento de los compromisos contrados por las
[ami I ias.
Evidentemente. esto trae a colacin la cuestin de si estos servicios estarn
efectivamente disponibles. considerando la insuficiente cobertura que la red
social del Estado peruano. Al respecto. debe sealarse que la informacin compilada mediante entrevistas y encuestas con los usuarios iniciales del Programa
respecto de sus apreciaciones y crticas, encontr que uno de los problemas
usuales era la sobrecarga de los servicios sociales en una localidad debido al
fuerte incremento en el nmero de usuarios. como resultado de la campaa de
empadronamiento y establecimiento de compromisos por parte de Juntos. Precisamente por ello resulta fundamental el componente presupuesta! del Programa
dedicado a transferencias para fortalecimiento de los servicios sociales,
7. Firma de los convenios ele participacin y cumplimiento de los compromisos
por los beneficiarios y entrega de credenciales a las madres de familia receptoras de las transferencias
Conjuntamente con la fase de registro en los establecimientos de salud y
educacin por parte de los beneficiarios. va In suscripcin de los compromisos
requeridos por el Programa: es solo despus de haber suscrito estos compromisos que las madres de famrl ia reciben la credencial definitiva que las identifica
como aptas para percibir las transferencias financieras establecidas.

416

PEDRO FRA:"CKE / ARMANDO MENDOZA

Como ya se ha indicado. uno de los aspectos esenciales de Juntos es su

insistencia en el tema de la igualdad de gnero y el empoderamiento de las
mujeres en las zonas rurales. Por ello precisamente las madres de familia son
las seleccionadas para el cobro de los subsidios. asumiendo la representacin de
la familia ante el Estado.
Al respecto. debe indicarse que uno de los problemas encontrados en la fase
piloto de ejecucin de Juntos fue la dificultad de incorporar a un nmero considerable de familias debido a que la madre de familia estaba en calidad de
indocumentada. As. hasta diciembre de 2005 existan alrededor de 15 900 familias que no haban podido acceder a los beneficios del Programa.'? Esta
situacin fue encarada mediante una mayor coordinacin con el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil a fin de registrar legalmente a las madres de
familia indocumentadas.
8. Apertura de las cuentas bancarias e inicio de la entrega de los incentivos
condicionados
Para hacer efectivas las transferencias financieras a las familias beneficiarias
se abren las cuentas bancarias individuales donde se realizar el depsito de los
subsidios. La entidad a cargo de la realizacin de estos pagos individuales a las
familias es el Banco de la Nacin; financiera estatal que se caracteriza por tener
una de las redes ms extensas de agencias o sucursales nacionales. Para el caso
de localidades apartadas. en donde no existen agencias del Banco de la Nacin.
la distribucin del subsidio se hace en locales especificados (por ejemplo el
local municipal).
Es importante sealar que las cuentas bancarias individuales tienen como
titulares a las madres de familia, en concordancia con el objetivo de Juntos de
fomentar el rol de la mujer y su empoderamiento en los estratos socioeconrnicos ms necesitados.
Los pagos son realizados con periodicidad mensual. ms precisamente al
final de cada mes cuando -acorde con el calendario de actividades del Banco de
la Nacin- hay menos posibilidades de congestin y cruces con otros procesos
(por ejemplo. pago de impuestos o pago de pensiones a jubilados). La entrega
del subsidio se hace contra la presentacin por parte de la titular de la cuenta de
su Documento Nacional de Identidad. Debe indicarse que se ha dispuesto que la
cobranza de los subsidios se realice ante la presencia de los promotores locales
de Juntos. no solo con el fin de asegurar la transparencia de dicha operacin
sino tambin para que asistan a las madres de familia en el cobro de sus asignaciones individuales. dado que debido a diversos condicionantes (falta de experiencia en el uso de instrumentos financieros. escaso domino del idioma caste-

1"

Segun declaraciones del director ejecutivo de Juntos. publicadus en medos de comunicacin el 13 de

diciembre del 20n)

PERI\ PROGRAf\lA JU~TOS

417

llano, y otros) muchas titulares de cuenta tienen dificultades para realizar sus
cobros.
9. Cumplimiento por la familia beneficiaria de los compromisos asumidos en
temas de educacin. salud. identidad y nutricin
Como ya se ha sealado un requerimiento para el correcto funcionamiento
de esta fase operativa es la determinacin del centro o centros de referencia
(e stablecimiento de salud o centro educativo) para cada familia. al cual -o a los
cuales- deben acudir los miembros pertinentes (menores de edad, madres gestantes. etc.) para el cumplimiento de sus compromisos.
As, estos centros de referencia estn a cargo no solo de proporcionar los
servicios requeridos por las farni I ias (vacunacin. suplementos al imentir ios ,
controles de salud, etc.). sino adems de llevar el control de la asistencia a
dichos servicios en cumplimiento de los compromisos asumidos.
l O.Verificacin peridica del cumplimiento de los compromisos asumidos por
los beneficiarios
En principio, se ha establecido que el control del cumplimiento de los compromisos se efecte trimestralmente. Para esto se han diseado una serie de
formatos de control que tienen como finalidad permitir recoger y verificar informacin relevante. tal como la asistencia o inasistencia a los servicios de salud.
educacin, etctera.
Idealmente. el proceso de verificacin trimestral de los compromisos se inicia cuando la oficina central del Programa genera los formatos: estos son trasladados a las oficinas regionales. que a su vez se encargan de distribuirlos a las
entidades pertinentes (establecimientos de salud. educacin. nutricin). Son estos sectores los que tienen a su cargo el llenado de dichos formatos. indicando
la asistencia o inasistencia. el cumplimiento o incumplimiento de compromisos
por parte de cada familia beneficiaria.
A continuacin. el proceso toma un sentido inverso: la informacin procedente de las entidades participantes locales es recogida por las oficinas regionales y remitida a la central de Juntos, que recopila y consolida dicha informacin
-donde incluye su cruce con los listados oficiales de beneficiarios-o la cual
sirve de base para determinar a cunto ascienden los pagos que debern hacerse
a los beneficiarios. Obviamente el monto global de pagos vara segn se hayan
dado ms o menos casos de incumplimiento de compromisos.
Es importante resaltar algunas caractersticas interesantes de este sistema de
control. En primer lugar el control tiene un sentido absolutista. carente de graduacin: no se hace distincin entre los niveles de incumplimiento. Para efectos
prcticos. lo mismo da s la familia registr 80 C( de inasistencias que :iO?, de
inasistencias. Esta caracterstica puede resultar problemtica. pues al funcionar
bajo un esquema ele "todo o nada" podra terminar fomentando el incumpli-

-H8

PEDRO FR..... :--:CKE! AR~t""'NDO MENDOZA

miento reiterado y agravado de los compromisos. pues una familia infractora

"leve". que incumpli marginalmente. podra considerar racional terminar incumpliendo del todo sus compromisos (por ejemplo de asistencia del nio a
clases) al considerar que como igual ser sancionada. entonces no tiene nada
que perder.
Otra caracterstica de este sistema de verificacin de compromisos que merece consideracin es su sentido de posterioridad. El sistema resulta punitivo
antes que preventivo. pues el desarrollo del Programa implica que para un
periodo dado. primero la familia cobra: luego se verifica si esta cumpli con sus
compromisos. y de comprobarse incumplimiento. la familia es sancionada. siendo aplicada la sancin en el siguiente periodo (trimestre). La penalidad a la
familia tiene carcter temporal. siendo su duracin de un periodo.
en riesgo de este desfase entre incumplimiento y castigo es que podra
terminar fomentando el incumplimiento de compromisos entre usuarios descontentos al verse sancionados en el presente por incumplimientos de periodos
pasados. incluso si en el presente cumplen cabalmente con sus obligaciones. En
ese sentido. se ha aducido que una alternativa para mejorar la eficiencia y
dinamismo del control de compromisos. podra ser establecer un sistema de
alerta temprana que detecte casos incipientes de inasistencias e incumplimientos. combinado con acciones de seguimiento individual a dichos casos por parte
del personal de campo de Juntos y las promotoras comunales.

LA TRA:\"SFERE.\'CIA F/;VASCIERA y COMPRO,WSOS ASUMIDOS

La correcta ejecucin de Juntos exige correspondencia entre Estado y familia

beneficiaria. en donde el Estado. encarnado en el Programa Juntos, asume la
responsabilidad de transferir a la madre de familia la cantidad de 100 soles
mensuales (aproximadamente 30 dlares) en condiciones de libre disponibilidad. para ser usados como la familia considere conveniente. Es interesante que
segn determinadas fuentes no parece existir una explicacin metodolgica sobre cmo se determin la cifra de 100 soles como el valor para la asignacin, ni
se conoce si tiene alguna relacin con las caractersticas y parmetros de la
pobreza en las zonas en donde opera Juntos.s''
Debe indicarse que este monto de 30 dlares de transferencia mensual a
cada familia beneficiaria. si bien puede parecer escaso en relacin con los
estndares de ingresos de las familias en pases con economas ms desarrolladas que Per. no resulta nada despreciable considerando la realidad nacional. donde sectores importantes de la poblacin subsisten con ingresos extremadamente reducidos.

,,, Prog ruma (k la, :\aClones Luida. para el Desarrollo. 2006. p31.

419

PcRl'> PROGRAi\IA .ll'NTOS

Por otro lado. es sugestivo comprobar que la asignacin otorgada por Juntos
equivale a un dlar diario. en consonancia con el criterio internacional que
define a una persona en extrema pobreza como aquella cuyos ingresos son
menores a un dlar al da. Debe indicarse. no obstante. que la asignacin de un
dlar diario de Juntos es solo por familia -no para cada integrante de la familiamientras la lnea de pobreza es definida por persona.
As. otro punto interesante por destacar respecto l la transferencia es que
esta es nica e invariable por familia. por lo que no es afectada por factores
tales como el nmero de hijos. Una familia con un solo hijo recibe el mismo
monto de 100 soles (30 dlares) que una familia con cuatro hijos.
Los 100 soles de transferencia equivalen aproximadamente a 209r del salario
mnimo vital. que actualmente asciende en el pas a SOO soles mensuales
(aproximadamente 150 dlares mensuales). Ms importante an es el hecho de
que entre los sectores que han sido escogidos como los principales beneficiarios
de Juntos (familias rurales en condiciones de extrema pobreza y exclusin) el
nive l de ingresos es muy inferior al promedio nacional. por lo que 100 soles de
subsidio pueden -en determinadas zonas rurales- ser equivalentes a la totalidad
del ingreso mensual de un trabajador adulto.I'
As. como referencia sobre la significativa importancia de las transferencias
de Juntos hay que considerar el nivel del ingreso familiar en los departamentos
en donde opera el Programa. Una forma de hacerlo es comparando el subsidio
de Juntos con la lnea de pobreza y pobreza extrema segn es definida por la
Encuesta Nacional de Hogares del ao 2004.
Dicha comprobacin evidencia la importancia de la transferencia monetaria
de Juntos. respecto de las economas familiares en las zonas rurales. Para una
familia en situacin de extrema pobreza. los 100 soles de Juntos se aproximan
al valor de su ingreso familiar mensual per cpita (cuadro IX.S).

CL.:A[)RO IX.5

Ingreso [amiliar n/('I1S1I111 pl'I' ('t/Jta (SI. Soles)

Transf crcnci Juntos

respecto al ingrl's(1

Pobrc;a

Pobrc; cctnma

[cuniliur

('JI

fl()hre::a

Rural

S.. l70

Si. IOR

Urbana

S .

21~

SI. 116

:\acional

SI. 113

lucntc: Encuesta Nac iona l ele Hogares. 200-+.

.:'1

Programa de la~ Nacione L:nida:-. para el Dexarrollo , :200S. p. 27.

cxt nu
(l,"().

420

PEDRO FRANCKE j ARMANDO MENDOZA

Los beneficios de Juntos no solo provienen del valor monetario de las transferencias. sino tambin de la liquidez que stas representan y la posibilidad de
acceder a bienes y servicios de forma rpida y oportuna. Esto es particularmente importante considerando que se ha estimado que el 301k de la poblacin de la
sierra trabaja pero no tiene ingresos, estando en similar situacin el 201k de la
poblacin de la selva, y el 101k de la costa. que no percibe ingresos por su

labor.v'

LOS COMPROMISOS ASL'.\[JDOS

La contraparte a la accin del Estado es el cumplimiento por la familia de una

serie de compromisos relativos al bienestar de sus integrantes infantes y adolescentes. as como madres gestantes. Entre los principales compromisos asumidos
destacan los siguientes:
l. Educacin: Exigencia de 8SIk de asistencia promedio a la escuela para los
nios entre 6 y 14 aos de las familias beneficiarias. durante los das en que
se realizan actividades educativas.
2. Nutricin: Control del crecimiento y desarrollo para todos nios de hasta
cinco aos de edad. Participacin en el Programa de Complementacin Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo para todos los posibles beneficiarios
(nios entre seis meses y tres aos).
3. Salud: Vacunacin completa, desparasitacin y entrega de suplementos vitamnicos para nios hasta de cinco aos. Controles prenatales y posnatales
para las madres gestantes. asistencia a charlas educacionales y recepcin de
suplementos vitamnicos y vacunas. Utilizacin de pastillas de cloro para
potabi lizar el agua en las viviendas de las familias beneficiarias
4. Identidad y desarrollo de la ciudadana: Participacin en el programa "Mi
Nombre" de registro y legalizacin de nios y adultos sin partida de nacimiento o sin Documento Nacional de Identidad.

OBJETlI'OS DEL PROGRAAH E INDICADORES DE RESULTADO

Juntos debe interpretarse como un programa que plantea una mixtura de

objetivos de corto. mediano y largo plazos, que debern cumplirse como resultado de la colaboracin entre el Estado y la sociedad (beneficiarios).

-- Programa de la, Naciones Unidas para el Desarrollo. 2005. pp. 27.

Pl:RC PROGRAi\lA leNTOS

-t21

As. las transferencias a las familias tienen indudable impacto positivo sobre
su bienestar. hecho que se percibe rpidamente en el corto plazo. La existencia
de un excedente monetario para dedicar -idealmente- a atender algunas de las
necesidades ms urgentes de los beneficiarios. agregado a su capacidad para
decidir autonomame nte sobre el uso de dicho excedente. significa sin duda un
importante apoyo a las familias de los sectores ms marginales y ernpobrccidos
de la sociedad. donde el equivalente a 30 dlares mensuales. resulta un monto
muy apreciable en relacin con su nivel de ingresos corriente. especialmente en
el mbito rural. en donde el ingreso es manifiestamente menor que en el mbito
urbano .23
El logro de avances y mejoras sociales en el corto plazo est claramente
concatenado con objetivos de largo plazo. precisamente mediante el cumplimiento de los compromisos asumidos por las familias beneficiarias. tales como
garantizar la asistencia de sus hijos a la escuela. regularizar su situacin legal.
asegurar su vacunacin y participacin en programas nutr icionale s. etctera:
todo lu cual deber reflejarse en el mediano y largo plazos mediante el paulatino desarrollo y fortalecimiento de las capacidades de los miembros de la IarniIia , particularmente de los menores. opti miz ndose as sus pos ibi lidades para
que puedan eventualmente escapar de la pobreza,
Como es bien conocido. el acceso a la educacin es uno de los elementos
fundamentales que determinan las posibilidades para progresar y mejorar el
bienestar. De la misma forma. resulta indiscutible la ntima relacin que existe entre el acceso a una nutricin suficiente y a una adecuada atencin de
salud durante la infancia. y las posibilidades de tener una vida adulta plena y
productiva. As. al exigir como requisito indispensable para acceder al subsidio financiero la observancia rigurosa de los compromisos en educacin. salud , nutricin y legalizacin de los infantes de la familia beneficiaria. Juntos
busca contribuir al cumplimiento del objetivo central de largo plazo. que no
solo incumbe al Programa sino a toda la poltica social del Estado peruano:
que las nuevas generaciones de peruanos puedan desarrollar plenamente sus
capacidades humanas.
Una de las cuestiones centrales para todo programa social es la debida comprobacin de su xito o fracaso, a partir de la evolucin de una serie de indicadores seleccionados que reflejen los avances en el bienestar y desarrollo social
generados o estimulados por el Programa. Para el caso de Juntos. aparte de las
Metas del Milenio y el Acuerdo Nacional. se han establecido indicadores de
resultados para cada rea.>'

"
2,1

Programa d la, Naciones Uuida-, para l Desarrollo. 2005. p. 27.

Lo -, in.iicadore-, ~()11: Incremento de la asistencia promedio a c lases ; Rcdurcin de la las; de d(''' . .' l.....ion
L' . . . c ol ar: :\UI11e.:'LltO de la cobertura llc la educacin primaria: Di-aninucion de la i ncidcnciu del lr:lb'l.lO intunril.
DI-,minur ion de la desnutricion infantil ~ de la niez: R'UUL'L'in de la mortalidad muterna e infantil: lucremento de lLh partos in . . tituciunalcx: Reduccin de la anemia infantil; Disminu... in de la morbilidad pe rin.ttal. infantil. de la niez y materna, e lncremenio de la formnlizacin d~ menores de edad.

PEDRO FR.-\:"CKE! ARMANDO MENDOZA

Se ha previsto que el seguirruento y monitoreo de estos indicadores est a

cargo de los distintos ministerios sociales existentes. segn su correspondencia
(Salud. Educacin, Mujer y Desarrollo Social). Sin embargo, debe sealarse que
.este componente de verificacin an est en proceso de establecerse.

EL HORIZO.YTE DEL PROGRA.J1A.

Juntos est caracterizado por un fuerte sentido de temporalidad: el Programa no

ha sido concebido como un subsidio permanente e indefinido a las familias.
sino ms bien como un mecanismo catalizador y estimulador del desarrollo, con
metas y plazos determinados para su aplicacin. En ese sentido, se ha tenido en
cuenta la experiencia de programas de subsidios. que terminaron perpetundose
sin lograr que las familias beneficiarias superaran la pobreza. establecindose
por el contrario una relacin perversa de dependencia permanente del subsidio,
como es el caso de los comedores populares.
De esta forma. Juntos se basa en un esquema de fases sucesivas de mejora de
la situacin econmica y social de cada familia beneficiaria, gracias, por un
lado. al ingreso adicional obtenido. y por el otro, al debido cumplimiento de los
compromisos asumidos en salud, nutricin. educacin e identidad.
As. el horizonte de permanencia de una familia como beneficiaria de Juntos
considera un mximo de ocho aos. Al final de ese periodo o en algn momento
intermedio. dependiendo de determinadas condiciones. la familia deber salir
del Programa.

LA S.-lUDA O ..GRADUACI"v DE LOS BE.\'EFlCIARIOS

Entre los conceptos centrales que sustentan el accionar de Juntos est el referido a la "graduacin", definido como el momento en que la familia beneficiaria
sale del Programa. lo que puede deberse fundamentalmente a tres razones:
l. La familia ya no tiene miembros elegibles (nios adolescentes o madres
gestantes l.
.., La familia ha superado su situacin de pobreza.
3. La familia ha cumplido el tiempo mximo de permanencia.

Evidentemente existe una cuarta causa para el retiro de una familia del Programa. no por los motivos normales de "graduacin", sino ms bien por la comprobacin de irregularidades que ameritan la prdida de los beneficios adquiridos (falsificacin de informacin. incumplimiento de los compromisos asumidos, etc.),

PER: PROGRAMA JUNTOS

La "graduacin" de la familia beneficiaria se puede dar en cualquier ao de

su permanencia en Juntos. siempre y cuando se cumplan las condiciones requeridas (superacin de la pobreza o ausencia de miembros elegibles): de no darse
estas condiciones. la familia permanece en el Programa hasta agotar su perrnanencia autorizada de ocho aos.
Una preocupacin central en el diseo de Juntos fue evitar que la salida de
los beneficiarios del Programa se convirtiera en un proceso traumtico que
anulase los logros obtenidos; por ello. se ha planeado que dicha salida se realice
de forma paulatina. mediante el retiro gradual de los subsidios. De la misma
forma se busc hacer tan neutral y flexible como fuera posible la decisin de
mantener a una familia como beneficiaria. sujetando dicha decisin a procedimientos y criterios claramente definidos.
De esta forma. la permanencia de una familia en Juntos est prevista que
pase por las siguientes fases:
Primera fase (del primer al cuarto afio)
l. Durante estos cuatro primeros aos. la familia es beneficiaria plena del Programa. percibiendo totalmente el subsidio .
.., Anualmente la familia es sometida a un proceso de recertificac in y renovacin del contrato de compromisos.
3. Si en alguno de esos aos la familia supera su situacin de pobreza o deja de
tener miembros elegibles. entonces sale del Programa.
Segunda fase (del quinto al octavo afio)
l. A partir del quinto ao. la familia contina siendo beneficiaria. pero el subsidio entregado disminuye paulatinamente: en el quinto afio percibe 80(!c del
subsidio: en el sexto. 69c: en el sptimo . ..+9c. y en el octavo solo 20 por
ciento .
.., La salida del Programa se da en cualquier afio. si la familia supera su situacin de pobreza o deja de tener miembros elegibles. o forzosamente al final
del octavo ao.

PROBLEMAS Y AMENAZAS ALREDEDOR DE JUNTOS

Aunque Juntos es un programa an joven e incipiente, resulta conveniente destacar y discutir las observaciones y preocupaciones alrededor de su diseo y
funcionamiento. que se derivan en parte de las experiencias de similares programas en otros pases. pero tambin de las experiencias ele otros progrnmas sociales en Per. as como de determinadas dificultades que se han podido percibir
en el funcionamiento inicial de Juntos.
Entre los temas crticos que Juntos enfrenta y encarar en los prximos aos.
destacan los siguientes.

42-l

POLlTlZAC/.\

PEDRO FRANCKE ARMANDO I\IENDOZA

r CLlEt\TELlS;\fO

un riesgo inherente al manejo de los programas sociales, en especial de aquellos que incluyen la distribucin de dinero en efectivo. es su copamiento y
distorsin con fines polticos y electorales.
Actualmente Juntos se encuentra en una fase inicial de ejecucin, con un
nmero relativamente pequeo de zonas de operacin ubicadas principalmente
en distritos rurales. y un nmero reducido de beneficiarios. lo cual fortalece la
transparencia y neutralidad en su manejo. Sin embargo. est previsto que Juntos
incremente sensiblemente sus operaciones a lo largo de 2006 y en aos posteriores. lo cual aumentar la dificultad de asegurar su manejo imparcial. Esto es
particularmente importante porque est considerada la incorporacin paulatina
de zonas urbanas -densamente pobladas y con alto valor poltico- al Programa
en el mediano plazo. lo cual incrementar el riesgo de que Juntos pueda ser
blanco de presiones y maniobras polticas.
Debido a ello resulta crucial el papel que pueda desempear el comit de
supervisin y vigilancia del Programa. el cual tiene una conformacin diversa y
pluralista. con representantes del Estado y la sociedad. El seguimiento continuo
de esta comisin a las operaciones de Juntos. deber resultar en la confirmacin
del adecuado funcionamiento del Programa.

FlLTRACIOSES

Otro problema potencial que tiene Juntos es la posible incorporacin a su universo. como beneficiarios. de hogares e individuos que no califican para recibir
la ayuda. Los precedentes del Vaso de Leche y los Comedores Populares. donde
se ha estimado que un porcentaje significativo de los recursos son dedicados a
fines diferentes a los designados o a personas que no califican." deben tenerse
en cuenta para el caso de Juntos. especialmente tras considerar el paulatino
incremento de sus actividades, y por ende de su masa de beneficiarios.

/SCL'.\/PLlJIIE.\TO DE CO,\IPROM/SOS

La posibilidad de que se registre un porcentaje significativo de participantes que

incumplan con sus compromisos. limitndose a ser receptores pasivos y oportunistas del Programa. es algo que tiene que evaluarse y encararse cuidadosamente. pues en el caso de Juntos este fenmeno ya se est empezando a percibir. Al
respecto. una hiptesis para explicar estos casos de incumplimientos. sera que
~,

Tanal,.a. 2005. p. 7.'.

PER: PROGRAI\lA JUJ\;TOS

-125

no estn funcionando adecuadamente los mecanismos administrativos y sociales

que deberan facilitar y fomentar el cumplimiento de las condiciones y compromisos asumidos formalmente por los usuarios.
As. de acuerdo con declaraciones del presidente del consejo directivo del
Programa. una operacin de monitoreo realizada en febrero del 2006 en la localidad de Chuschi. Ayacucho. encontr que aproximadamente 20S{ de los hogares
beneficiarios no haba cumplido con sus obligaciones. lo que trajo como consecuencia que un nmero de familias fueran suspendidas del Programa.
El riesgo de que el incumplimiento de los compromisos pase de incidentes
ms o menos aislados a fenmeno endmico no puede tomarse a la ligera. El
sentido del Programa Juntos se basa en el concepto de incentivar mediante los
subsidios a las familias para que se esfuercen por proporcionar mejores condiciones de vida a sus hijos. Por ello se necesita que funcionen de forma enrgica
e imparcial los mecanismos de verificacin y sancin. incluidos la suspensin
extendida y la posible expulsin del Programa. al margen de consideraciones
sobre costos polticos o cuestiones de sensibilidad social.
Esta es una cuestin que no puede ser recalcada lo suficiente: Juntos tiene
que desarrollar con sus beneficiarios una relacin basada en la confianza y la
colaboracin. pero tambin en la disciplina. la responsabilidad y el mutuo respeto. pues si se permite que se genere una cultura de impunidad e inmunidad
alrededor del incumplimiento de los compromisos. entonces Juntos habr fracasado en su misin.

S()STf~NIBILWAD

FINANCIERA

Para el ao 2006. el total de recursos financieros asignados a Juntos asciende a

la suma de 300 millones de soles -cquivalente a unos 90 millones de dlaressuma ms que suficiente para atender los requerimientos de dicho ao. considerando las metas establecidas de beneficiarios.
Los requerimientos futuros de financiamiento del Programa. tras la expectativa de llegar a cubrir a la totalidad de la poblacin en pobreza extrema. indudahlemente superaran largamente los niveles actuales. pues ello significa asegurar
cobertura a cerca de un milln de familias. quintuplicando el nmero de beneficiarios. De llegarse a alcanzar este objetivo. el requerimiento de fondos. tan
solo para cubrir las transferencias monetarias a las familias. ascendera a
aproximadamente 360 millones de dlares al ao. monto que equivale al 39(j,
del gasto actual de Estado peruano en atencin y prevencin social. 2h

~(;

indi . . ' ('l previamente'. no .'le considera el ga~to e Educacion y Cultura. Salud y Sanc.uuicnto )
pne.(l de IJeIl'(lIlC' del E,tndn. Tnllaka. 2(0). p. n

C0Il10) el . ..c

426

PEDRO FRANCKE ARMANDO MENDOZA

No debe olvidarse que el xito de Juntos exige el fortalecimiento y expansin

de los servicios sociales relacionados (salud, educacin. etc.), sin los cuales el
Programa en s resultara intil. Esto significa que los requerimientos financieros
,globales que el Estado deber proveer en el campo social pueden terminar superando en muchas veces la demanda financiera especfica de Juntos.
Considerando esto. la necesidad y conveniencia de ampliar los recursos pblicos de manera significativa. a fin de asegurar los requerimientos futuros de
Juntos y dems programas sociales. tiene que ser prioridad central del gobierno
peruano durante los prximos aos.

IDOSEIDAD DEL PERSONAL

De acuerdo con los resultados del Censo del Personal del Estado Peruano.
actualmente el personal del Programa Juntos se mantiene en niveles reducidos,
lo que permite su manejo dinmico. Sin embargo. es evidente que a medida que
se amplen el alcance y las dimensiones de su operacin ser necesario expandir
el personal. lo cual crear riesgos inevitables de burocratizacin. Asimismo. es
innegable que el incremento del personal aumentar paralelamente el riesgo de
reclutar a personas carentes de la capacidad profesional y la solvencia moral
necesaria. incrementndose la posibilidad de ocurrencia de casos de corrupcin
e incompetencia.
En ese sentido debe sealarse que una de las prioridades especficas para la
consolidacin de Juntos en el corto y mediano plazos es asegurar la cantidad y
calidad del personal destinado a las unidades regionales del Programa, quienes
cumplirn un papel clave en la coordinacin de actividades con la direccin
central. as como en gestionar y facilitar el trabajo mancomunado, en el mbito
regional. de los distintos sectores e instituciones implicados, por lo que resulta
clave que la seleccin y preparacin de este personal se adecue a los ms altos
estndares posibles.
Con relacin a lo anterior, resulta urgente fortalecer los mecanismos de vigilancia y control ciudadano de las actividades de Juntos. Clave para ello es
establecer instancias de coordinacin con la Defensora del Pueblo para canalizar rpidamente las quejas y denuncias que se puedan presentar respecto de la
marcha del Programa y del comportamiento del personal.

BLROCRATIZACfS

Uno de los males sempiternos del Estado peruano es la existencia de estructuras

y mecanismos profundamente burocrticos. los cuales han adquirido un carcter
endmico. Ante esto. resulta natural la preocupacin de que el funcionamiento

PERt'T: PROGRAi\lA JUNTOS

de Juntos se vea obstaculizado por este fenmeno de la burocratizacin de la

gestin pblica.
Estos problemas de lidiar con el manejo burocrtico de los asuntos del Estado ya se estn presentando. en cierta medida. con relacin a Juntos. As. uno de
los problemas que ha encarado el desarrollo del Programa en su fase inicial es
el exceso de procedimientos requeridos. a menudo redundantes. para las operacienes de compras y licitaciones en el Estado. La existencia de mltiples pasos
administrativos (inspecciones. controles. visados, etc.) necesarios para ejecutar
una simple operacin de compra, ha significado que se hayan presentado algunos casos de retrasos y bloqueos al ejecutar determinadas acciones programadas
-incluso existiendo el financiamiento disponible y el visto bueno Iegal- debido
al exceso de pasos burocrticos.
En ese sentido, el riesgo no es solo de que Juntos vea afectados sus planes y
operaciones debido a la parsimonia de otras entidades estatales (ministerios.
regiones y municipios. agencias. etc.). sino adems de que Juntos. a la postre.
termine convirtindose en un ente marcado por un espritu burocrtico.
La buena marcha de Juntos en el futuro estar ligada al xito que se
pueda tener en reformar y desburocrat iz ar el funcionamiento del Estado. de
manera que este funcione de forma rpida y eficaz. sin que ello signifique el
relajamiento de la lucha contra la corrupcin y la arbitrariedad en la gestin
phlic a . La reversin del fenmeno de la dispersin de la autoridad administrativa. la eliminacin de los procedimientos superfluos. la fusin de las
instancias paralelas: son todos objetivos que debern alcanzarse mediante
una profunda reforma del Estado peruano. si se desea optimizar las posibilidades de xito para Juntos.

AUSf:NCIA

nt: f:'SFUER'LOS CONCf:RTA.DOS

El principio clave alrededor del cual gira el trabajo de Juntos. es que este no es
un programa integral de atencin a los sectores en extrema pobreza. sino fundamentalmente un programa complementario a los otros programa sociales -especficamente dedicados a la atencin de salud. educacin. nutricin. etc.-. por lo
que resulta indispensable que la expansin de Juntos vaya acompaada del
fortalecimiento de los dems programas sociales que son en definitiva los encargados de asegurar los servicios y recursos que permitirn a los beneficiarios
cumplir con los compromisos asumidos y potenciar el bienestar familiar.
Esta condicin lgicamente levanta toda una serie de cuestiones respecto de
la disponibilidad de financiamiento para estos programas sociales. la mejora de
su eficiencia y dinamismo. la disponibilidad de personal idneo para las tareas
encomendadas. el establecimiento de mecanismos que aseguren su funcionamiento neutral y equitativo. etc. Estas cuestiones tienen que ser plenamente
respondidas. 10 que implica una profunda reforma y expansin del sistema de

428

PEDRO FRAr-iCKE ARMANDO MENDOZA

inversin y apoyo social existente en Per. pues solo as se podrn concretar los
ambiciosos objetivos establecidos para Juntos.
En ese sentido. resulta importante el apoyo tcnico y en la administracin de
recursos. que est prestando el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (P:-';UD) en la fase inicial de Juntos. En la medida de que Juntos logre
asegurar y consolidar la participacin de la cooperacin internacional de forma
permanente. ello constituir un elemento clave para desarrollar sinergias y complementacin con otros programas sociales en donde la cooperacin internacional participa.

PROGRESO REAL DE LOS BENEFICIARIOS

Una fuente de preocupacin respecto a Juntos es la forma en que pueda alcanzarse y consolidarse una mejora. permanente y real. en la situacin de las
familias beneficiarias. permitindoles escapar de la pobreza de forma definitiva.
En ese sentido. existe inquietud sobre cmo se realizar la adecuada complementacin entre Juntos -limitado a ser un programa de subsidio familiar- y
otros programas e iniciativas del Estado en el campo econmico, que impulsen
la creacin de actividades productivas y de servicios. que generen empleo sostenible, mejoren los ingresos de la poblacin. proporcionen oportunidades a las
empresas pequeas y microempresas. etc. An no puede hablarse de que exista
una poltica de Estado "pro pobre" bien definida. inclusiva e integral, que se
concentre en proporcionar recursos y oportunidades a los sectores ms necesitados de la poblacin. en particular a los pequeos y microproductores rurales,
mediante mecanismos de compras estatales. acceso al crdito, promocin de
exportaciones. asistencia tcnica. desarrollo de infraestructura productiva. y
otros.F
Al respecto debe mencionarse que el gobierno de Alan Garca ha expresado
claramente su inters por fortalecer y ampliar Juntos, 10 que constituye una
importante garanta para la estabilidad del Programa, pero asimismo ha sealado su deseo de relacionarlo con iniciativas dirigidas a proporcionar a los usuarios del Programa los recursos y los mecanismos para mejorar su situacin,
mediante el aprovechamiento de sus potencialidades y capacidades; en ese sentido se ha anunciado el futuro establecimiento del Plan Nacional de Desarrollo
Productivo. dirigido a tal fin.

lguiiz y Fr ancke , 2006. pp.

19-2~.

-l29

PF:RL:: PROGRA\IA JL'NTOS

CONSIDERACIONES FINALES

Per est avanzando en el campo social. pero no con el ritmo suficiente como
para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio en educacin. salud y
pobreza. Los niveles de desigualdad y exclusin social y econmica son elevados. mientras el gasto social pblico. estimado en alrededor de S0 del PIB. se
encuentra entre los ms reducidos de Latinoamrica.I''
Una de las respuestas imprescindibles a esta situacin es una mayor accin
social del Estado. como parte de una poltica redistributiva , que debe ser complementada con la creacin de puestos de trabajo mediante un fuerte crecimiento intensivo en empleo y en sectores de autoempleo. El lanzamiento de Juntos
es un reconocimiento de esta realidad.
Como se sabe. este tipo de programas funciona promoviendo la demanda de
las familias por servicios generadores de capital humano: es decir. favoreciendo
que las madres y padres lleven a sus hijos a los servicios de educacin y salud
que provee el Estado: pero para ello el monitoreo y exigencia de las condiciones
y compromisos asumidos por los beneficiarios es fundamental. El xito de programas como Juntos depende decisivamente de su capacidad para fiscalizar.
evaluar. y de ser necesario. facilitar el debido cumplimiento de las obligaciones
de los usuarios.
Si bien en teora las transferencias monetarias dehen ser entregadas siempre
y cuando se cumplan los compromisos (los hijos hayan ido al colegio y a
controles de salud. las madres asistido a charlas de capacitacin en nutricin y
cuidado del nio, etc .). an queda la duda de si efectivamente tales condiciones
sern exigibles, o incluso efectivamente verificables. Para el caso de Juntos. los
sistemas necesarios para un mouitoreo integral an no se han establecido apropiadamente para todas las reas requeridas. en especial en lo referente a la
educacin.
Otro punto por considerar es que las redes de proteccin social orientadas a
brindar ayuda de emergencia a quienes estn en una situacin extrema de vul nerabi lidad son muy dbiles en Per.::!9 La seguridad social para la juhilacin y la
discapacidad (tanto el sistema privado de pensiones como el pblico) apenas
protege a una cuarta parte de la poblacin. de tal manera que tres de cada cuatro
personas mayores de 65 aos -y SY/c de los ancianos pobres- carecen de cualquier ayuda econmica forma] para su sostenimiento. Por su parte. mecanismos
como los comedores populares y el Vaso de Leche, formalmente dirigidos a los
pobres, tienen amplia cobertura, pero tambin altas filtraciones: brindan adems
una asistencia muy reducida.
Otros programas nutricionales, como los desayunos escolares. tienen objetivos bsicamente vinculados al sistema educativo. y los programas nutricionales
para infantes (menores de ci neo aos) ob jeti vos de salud: pero v istos como
" Lopc z Crilix , 200r,. pp. 97-98 .
."., Te . . liuc , 2006. pp. 27J,-277.

430

PEDRO FRA-';CKE / ARI\IANDO MENDOZA

subsidio, tienen una caracterstica comn: poco subsidio. cobertura no universal. Finalmente. en lo referente al apoyo laboral y promocin del empleo la
situacin dista de ser satisfactoria: existe el Programa "A Trabajar" de empleo
temporal. que permite a los hogares tener un ingreso (reducido) mediante el
trabajo. pero su cobertura es muy pequea.
En este marco. una cuestin central es establecer cmo debe estructurarse la
red de proteccin social. Tomada esa decisin, deber establecerse cmo se
reorganizarn los diversos programas existentes -incluido Juntos- en funcin
de las prioridades establecidas: sin embargo. hasta la fecha tal idea global de
reestructuracin y desarrollo de la red de proteccin social ha estado ausente
del diseo. la planificacin e inicio de operaciones de Juntos.

ANEXOS
ALCAXCE DE,\/OGRAFlCO DEL PROGRAMA

La poblacin total de las zonas en donde Juntos oper a lo largo del ao 2005
(110 distritos distribuidos en cuatro departamentos) ascendi a un total de 706
316 habitantes. repartidos en 159842 hogares (cuadro IX.6).

Dcpurtumcnto

Xumcro de distruos
seleccionado

Poblacion ao 2005

Numero de hogares

Apurimac

107 160

~4

Ayacucho

187 808

45 104

539

Huancavel ica

181 196

40755

Huanuco

230152

49444

706316

159842

Total

110

Fuente: Programa Juntos

De esta poblacin total. aproximadamente 860t -unas 606000 personas- son

consideradas pobres. en tanto que 650t. es decir 461 000 personas repartidas en
104074 hogares estn consideradas como pobres extremos (cuadro IX.7).

431

PERLJ: PROGRAt\IA JUNTOS

CUADRO IX.7
!)eI'III'tWl!elltu

1,,({// de hog arcs

Hogares pobrcs

el!

disu itos seleccionados

csuctno

Apurimac

245"l)

17 884

Ayacucho

4:' 1114

36607

Huanc avelic a

40755

37442

Huanuco

49444

44976

Total

159 842

\36909

Porccruual

1011:'7

10,' 074

100(;(

Fuente: Programa Juntos.

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