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Palabras clave: ciencias sociales, ciencia de las polticas, polticas pblicas, Latinoamrica.
Key words: social sciences, policy sciences, public policies, Latin America.
D. R. 2008.
Universidad
Nacional71,
Autnoma
Mxico-Instituto
de Investigaciones
Sociales. Revista Mexicana de Sociologa
Revista
Mexicana
de Sociologa
nm. de
especial
(diciembre,
2009): 167-191.
71, nm. especial (diciembre, 2009): 167-191. Mxico, D. F. ISSN: 0188-2503/09/071-especial-06.
168
EL
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bsica era crear una especie de conglomerado que articulara el conocimiento capaz de resolver las problemticas sociales y cuyas conclusiones
estuvieran basadas en el criterio ms racional, es decir, que redujeran la
incertidumbre del ambiente.
DIAGRAMA 1
TRANSICIN
CIENCIAS SOCIALES-POLTICAS PBLICAS
Ciencias sociales
Ciencias de las
polticas
Fenmenos sociales
Problemas sobre
el bienestar de
la humanidad
Polticas pblicas
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DIMENSIONES
Ciencias sociales
Ciencias de la poltica
Polticas pblicas
Qu
estudian?
Grandes fenmenos
sociales
Conocimiento de y en
el proceso de las polticas
con una orientacin
hacia los problemas
Problemas pblicos
y decisiones
Cmo lo
estudian?
Problemas fundamentales
del hombre en sociedad
Enfoques
multidisciplinarios
y multimetdicos
Resolucin de
problemas que
obstaculizan el
bienestar pblico
LAS
Las ciencias de la poltica surgen en el periodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial. En esta coyuntura, se presentaron
tres factores que configuraron la modalidad que adquirira este campo
del conocimiento. En primer lugar, se trataba de un contexto de escasez
y dficit fiscal en el que se impona la necesidad del uso racional de los
recursos. Por otro lado, en las comunidades acadmicas se haba difundido el inters por analizar los grandes problemas con nuevas herramientas
metodolgicas. Asimismo, diversas disciplinas de las ciencias sociales coincidieron en adquirir una orientacin hacia la deteccin de los problemas
que tuvieran un impacto negativo sobre el bienestar de la humanidad,
acompaada de la propuesta de posibles soluciones.
El nfasis dado a la reduccin de la incertidumbre y la racionalidad
respecto de la comprensin de los problemas, establecidas de forma sistemtica dentro de un proceso, correspondan a esa urgencia por hacer
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Todo esto, claro est, sin que se pierda el contenido esencialmente social
que hace que tanto las ciencias de las polticas como las polticas pblicas
sean parte del ms amplio campo de las ciencias sociales.
En los orgenes del concepto, la tarea de las polticas pblicas y su
relacin con las ciencias de las polticas, consista en encontrar las formas
apropiadas de conectar la teora y la prctica. As, autores como Brewer
y De Leon (1983), poniendo nfasis en el contexto poltico, organizaron
la discusin alrededor de seis fases del proceso: inicio, estimacin, seleccin, implementacin, evaluacin y finalizacin. La verdadera estructura
y contexto del proceso de polticas determinara, por s mismo, lo que
constituye un conocimiento relevante para quienes toman las decisiones.
Ante diferentes fases del proceso poltico puede entonces esperarse que
se requieran diferentes maneras de conjuntar el conocimiento (Fischer,
1983: 402).
Desde una perspectiva epistemolgica, diversos autores buscaban
desarrollar una lgica de anlisis que distinguiera las metodologas de
poltica de aquellas empleadas en las ciencias sociales, conformando primero los contextos de estudio para sus anlisis centrados en el proceso.
Autores como Paris y Reynolds (1983) explicaban que en sus inicios, la
mayora de los anlisis de polticas estaba moldeada por las metodologas
dominantes de las principales corrientes de las ciencias sociales. Su preocupacin es que las perspectivas epistemolgicas de las ciencias sociales
han implcita o explcitamente establecido los ideales metodolgicos
del anlisis de polticas. Sin embargo, tal como ellos argumentan, la investigacin de polticas no es un tipo de estudio cientfico; es, ms bien,
un estudio con sus propias necesidades y estndares. Esto no quiere decir
que sean ilegtimas o que sean menos demandantes como muchos cientficos sociales asumen; estos juicios son el desafortunado resultado de
la aplicacin inapropiada de los parmetros cientficos a la investigacin
de polticas (Fischer, 1983: 404). Haciendo un anlisis en retrospectiva,
podramos tal vez decir que Laswell mismo fall en ver la conexin entre
diferentes procesos de decisin y los modos de investigar alternativos
(Fischer, 1983: 402), o bien que stos se fueron perfeccionando.
El diagrama 2 muestra la forma en que se integran las distintas disciplinas hasta ahora mencionadas.
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DIAGRAMA 2
DE LAS POLTICAS PBLICAS DENTRO
DE LAS CIENCIAS SOCIALES
UBICACIN
Economa
Sociologa
Ciencia Poltica
Administracin
Pblica
Antropologa
Ciencias sociales
Polticas pblicas
LAS
POLTICAS PBLICAS
Las polticas pblicas se ocupan de estudiar y dilucidar las mejores estrategias para resolver problemas pblicos. Para la definicin de este enfoque
son cruciales tanto la nocin de poltica (policy), que alude a la distincin
entre lo pblico y lo privado (Valenti y Baza, 1993: 10), como la nocin
de problema de poltica. Al concentrarse en el proceso de toma de
decisiones, esta perspectiva ha recuperado la importancia del contexto,
en el sentido de que se presta atencin a la forma en que los procesos
decisionales vienen condicionados por las caractersticas de la organizacin en la que se toman las decisiones, las que a su vez estn, al menos
parcialmente, determinadas por un contexto histrico poltico especfico.
Aunque tambin, cabe aqu precisar, la racionalidad de quienes toman
las decisiones y quienes disean polticas imprimen en gran medida su
visin para abordar los problemas, cuestin sobre la que volveremos ms
adelante. El diagrama 3 ilustra la perspectiva anterior.
Asimismo, el estudio de las polticas pblicas se desenvuelve en tres
niveles analticos, cuya interrelacin es mejor capturada por la termi-
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DIAGRAMA 3
PROCESOS DE POLTICAS EN CONTEXTO
Contexto
histrico-poltico
Contexto
organizacional
Proceso de las
polticas
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NIVELES
CUADRO 2
ANALTICOS EN EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS
Nivel analtico
Caractersticas
Polity
Estado
Politics
Relaciones democrticas,
autoritarias, en funcin del
tipo de Estado
Policy
Estrategias de accin
Decisiones de gobierno
Pblicas/privadas en funcin
del tipo de gobierno
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A. Las polticas se refieren a las estrategias de accin racionales y sistemticas, dispuestas por un agente (organizaciones gubernamentales
o no gubernamentales), que implican intervencin, atencin o
solucin a problemas de inters pblico en reas como: bienestar,
salud, educacin, seguridad, cultura, etctera.
B. Problema pblico. Se refiere a un estado de cosas en la vida social
que es considerado indeseable por un grupo de ciudadanos, por
la opinin pblica o por la autoridad, con base en una argumentacin centrada en el inters pblico.
C. Problema de poltica. Es un problema de decisin, esto es, una situacin en la que el actor de la poltica (por ejemplo, el gobierno) ya
sabe que hay un problema y que se puede solucionar, pero no sabe
an qu hacer. Para saberlo, requiere del anlisis de polticas.
CIENCIAS
178
ANLISIS
DE POLTICAS PBLICAS
La prctica de las polticas pblicas y la aplicacin de los principios tericos en los que se basan las conclusiones y recomendaciones, as como
la retroalimentacin del saber generado, es una tarea del anlisis de las
polticas. Propiamente, el anlisis de polticas pblicas puede definirse
restrictiva o ampliamente. Una definicin relativamente limitada ha sido
hecha por Weimer y Vining (1999: 27), como el asesoramiento orientado al cliente, en lo relativo a las decisiones pblicas, e informado sobre
los valores sociales. Una definicin ms amplia, aunque un tanto general,
ha sido dada por Dye (1987: 7-9) como el estudio de las causas y consecuencias de las polticas pblicas (Gormley, 2007: 298). De acuerdo
con Fisher, el anlisis de polticas pblicas se ha convertido en la mayor
actividad dentro de las ciencias sociales, convirtindolo en una especie
de pequea industria.
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En esta tnica, los anlisis se han caracterizado por seguir diversos nfasis, dentro de los cuales dos disciplinas han tenido, en trminos generales, mayor o menor influencia: la Economa y las ciencias polticas. La
principal contribucin de la Economa al campo de anlisis de polticas
pblicas ha sido la de mejorar nuestra comprensin sobre la utilidad de
las consecuencias de las polticas, tanto pasadas como actuales.
El enfoque econmico basado en los principios del utilitarismo y de
la economa del bienestar busca maximizar sus preferencias esperadas.
Los que proponen la eleccin racional, emplean anlisis costo-beneficio
como su principal metodologa de polticas y argumentan que es valioso
trascender el estudio de la conducta econmica. En cambio, la principal
contribucin de la Ciencia Poltica ha sido la de mejorar el entendimiento
de sus causas o la forma en cmo el proceso de hechura de dichas polticas realmente funciona (Gormley, 2007: 301). Entre ambos enfoques de
la negociacin poltica, el ejercicio del poder y la eficiencia econmica,
se ha debatido el desarrollo de la disciplina.
Suponiendo que el campo de la poltica pblica aspira al nivel de
una disciplina, sus estudiosos primero deben establecer un cierto grado
de profesionalizacin. Tal como lo describe Kuhn, la estructura de una
ciencia profesional incluye el establecimiento de normas de investigacin reconocidas por todos, un diario de registro y una red para el
intercambio intelectual (Schneider et al., 1982: 102).
Con el tiempo, comenzaron a surgir diversos momentos y nfasis
en el desarrollo de las polticas pblicas. Estos nfasis contemplan el
proceso de inclusin de los problemas pblicos a la agenda poltica, lo
que integra el anlisis de los actores involucrados, la identificacin de
la(s) historia(s) causales del problema a resolver, los procesos de legiti-
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LAS
POLTICAS PBLICAS EN
AMRICA LATINA
181
tos propios sobre el estudio y anlisis de polticas pblicas en Latinoamrica radica en la comprensin de las causas asociadas a las problemticas de la regin y los factores asociados a sus interrelaciones con el
contexto.
Existe un factor contextual ms identificado en la regin latinoamericana que determina que el enfoque amplio de polticas pblicas ha tendido a reflexionarse desde el Estado. La razn es que, a diferencia de lo que
sucede en contextos liberal-democrticos, en la regin latinoamericana el
Estado es un actor que dificulta o coadyuva en el proceso de las polticas
en mayor medida, es decir, no es posible concebir un modelo analtico o
una propuesta desde las polticas pblicas sin que se considere la intervencin condicionante del Estado, basada en la legitimidad del derecho
como vehculo institucional de la ciudadana (Habermas, 1998).
El papel de las propuestas de los cientficos sociales y profesionales
depende de si el sistema poltico es democrtico o autoritario, dado que la
forma de Estado determina el nivel de predominio de lo pblico, tambin
entendido como inters general, refirindonos con esta expresin a las
cuestiones relativas a la identificacin de los problemas y la formacin de
la agenda pblica, las formas de asignacin del financiamiento, la evaluacin y monitoreo de los programas, el papel de la sociedad civil en la
implementacin y evaluacin, entre otros factores.
Hay que destacar que en los ltimos aos, con las oleadas de transicin a la democracia en Amrica Latina, aunque con algunos pases
en franco retroceso, esta relacin se ha ido reconfigurando poco a poco
aunque an sin un impacto de mayor peso. La nueva realidad a la que se
han venido despertando diversos gobiernos en la regin es la existencia
de una nueva lgica de ejercer el poder: la negociacin y el acuerdo.
La conduccin de las estructuras poltico-administrativas debe ahora no
slo recurrir a la jerarqua, sino a la capacidad de persuasin basada en
los argumentos.
Mientras que en Estados Unidos y algunos pases de Europa occidental
la orientacin hacia las polticas aparece como enfoque predominante
a partir de las dcadas de los sesenta y los setenta, en Amrica Latina
surge como herramienta innovadora hasta la dcada de los noventa. De
forma paralela, mientras que en otras latitudes se debata cmo solucionar
problemas y orientar las polticas para lograr un crecimiento econmico
con bienestar social, en nuestra regin se debata ideolgicamente qu
modelo de desarrollo implantar.
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que demanda nuevos estilos para hacer las polticas, de tal forma que
maximicen los diversos esfuerzos de consulta, persuasin, deliberacin
y coordinacin.
En los ltimos aos, la complejidad de los asuntos pblicos ha provocado una reflexin de vuelta sobre el proceso y los resultados de las polticas. Diversas fallas en los procesos y en los resultados han replanteado
la necesidad de esclarecer puntos nodales de tal forma que permitan una
mejor comprensin metodolgica y, aventurndose un poco, una mayor
reduccin de la incertidumbre respecto de sus fallas.
Los problemas de polticas pblicas son diversos y los responsables
de disear soluciones se mueven en un contexto de la misma naturaleza:
informacin incompleta, divergencia de intereses, regulacin restrictiva,
instituciones inacabadas son algunos de los factores que se pueden ponderar dentro de un anlisis. Complementar cada uno de estos elementos
constituye una de las preocupaciones actuales para los hacedores y analistas de polticas. La comprensin de esta dinmica en su conjunto, as
como de los factores e influencia de stos en el bienestar de las sociedades, implica comprender los cambios que se producen, los elementos que
provocaron esos cambios, la adaptacin a los mismos y la conformacin
de nuevos problemas que provocarn ms cambios.
El incremento del nmero de agentes y sus interacciones dentro de
un sistema determinado para conformar acuerdos y disear soluciones,
implica la generacin de nuevas estrategias competitivas, podramos
llamarlas de supervivencia. En ese sentido, la adaptacin de los agentes
polticos por mantener resultados ptimos en sus negociaciones y por
comprender mejor el sistema de intercambios de informacin y acciones
para la cooperacin, podra ampliar las posibilidades de la optimizacin
de resultados (Holland, 1995).
Los modelos que analizan las estrategias de cooperacin basados en
agentes se pueden caracterizar por dos elementos: 1) la densidad relativa
del cambio en la poblacin objetivo y 2) la frecuencia de las estrategias
usadas (Bardach, 2006). Este tipo de reflexiones es fundamental en la
actualidad en dos sentidos: uno, la comprensin que se puede tener de
los contextos cambiantes y dinmicos que envuelven a las problemticas
de carcter pblico y, relacionado con el anterior, la posibilidad que esta
comprensin abre de ampliar el nfasis en la prediccin y la reduccin
de incertidumbre respecto del futuro, en la medida en que se aclaran
las probabilidades asociadas al comportamiento de dichos agentes. En el
mundo real el policymaking es conducido dentro del marco de la economa
186
COMENTARIOS
FINALES
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