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de Administrao
Pblica:
um Dominante:
estudo dos aspectos
da realidade
cearense
na estrutura
de referncia...
Central
e Lgica
Contribuies
Anlise
de Processos
de Fuso
e Aquisio
Resumo
A Administrao Pblica Gerencial um tema bastante debatido no Brasil e no
mundo. Sua origem historicamente datada nos anos 80 e atribuda s
necessidades decorrentes das crises econmicas e fiscais que atingiram muitos
pases naquela dcada e uma resposta crise do Estado do Bem-Estar. A resposta
foi dada com a ascenso de um conjunto de abordagens que apregoavam a
aplicao dos princpios de mercado e da lgica do setor privado na Administrao
Pblica. O estudo tem como objetivo analisar a relao entre as prticas do modelo
gerencial e a modernizao e eficincia da administrao estadual cearense. Os
objetivos especficos concentram-se em apresentar os modelos de Administrao
Pblica; identificar as reformas realizadas na Administrao Pblica brasileira
at os dias atuais; analisar as prticas do modelo gerencial aplicadas na
administrao estadual cearense. A pesquisa exploratria, de natureza
qualitativa, delineada como pesquisa bibliogrfica e documental. Foram realizadas
entrevistas, e a partir delas foi desenvolvida a anlise de contedo. Para a escolha
dos respondentes da pesquisa de campo foi considerado o critrio de ligao do
entrevistado com o processo de modernizao da Administrao Pblica estadual
cearense. Assim, foram selecionados gestores, ou ex-gestores, de secretarias mais
envolvidas com o processo de implementao e pesquisadores que participaram
do modelo gerencial no Estado do Cear. A contribuio deste trabalho resulta na
melhor avaliao da modernizao da administrao estadual cearense e suas
consequncias.
Palavras-chave: Administrao Pblica. Modelo burocrtico. Modelo gerencial.
Resultados.
Mestre em Administrao de Empresas pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR). Endereo: Rua Lauro Maia, 1390, Ap. 704 J. Bonifcio Fortaleza Ce. E-mail: lucineideserpa@uol.com.br
2
Professor Titular da Universidade de Fortaleza (UNFOR). Doutor em Administrao. Endereo: Av. Washington Soares, 1352. Edson Queiroz.
60.851-905 Fortaleza- CE. E-mail: oliveira@ufc.br.
Artigo recebido em: 03/06/2010. Aceito em: 27/07/2010. Membro do Corpo Editorial Cientfico responsvel pelo processo editorial: Gilberto de
Oliveira Moritz.
1
Revista
de Cincias
Cincias da
da Administrao
Administrao
v.
v. 12,
12, n.
n. 28,
28, p.
p. 81-102,
103-124,set/dez
set/dez2010
2010
Revista de
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1 Introduo
O presente trabalho estuda a evoluo dos modelos de gesto na Administrao Pblica ao longo dos sculos, partindo do modelo patrimonialista
at o modelo gerencial, to decantado nos dias atuais. Procura-se, no decorrer do trabalho, dar um enfoque dessa evoluo em alguns pases que deram
os primeiros acordes no cenrio internacional, chegando ao Brasil e fechando o foco na Administrao Pblica cearense.
Historicamente possvel listar trs tipos, ou modelos, de Administrao Pblica: a convencional ou administrao patrimonialista; a velha gesto pblica; e a nova gesto pblica a administrao burocrtica e o modelo emergente, conhecido como o novo servio pblico ou Administrao Pblica Gerencial.
O modelo convencional, que foi adotado no Brasil por D. Joo VI no
incio do Sculo XIX com a instalao do Governo Imperial, era o tipo de
administrao que definia as monarquias absolutas, em que o patrimnio
pblico e o patrimnio privado eram confundidos.
O Estado moderno, que de incio foi politicamente absolutista e economicamente mercantilista, foi administrativamente patrimonialista. A monarquia se confundia com o Estado e usava os recursos fiscais para manter uma
aristocracia patrimonial dependente que vivia na corte. A burocracia
patrimonial era permeada por nepotismo e clientelismo, carecendo de independncia poltica, apesar de j existirem em tais estados uma Constituio,
um sistema jurdico, um servio pblico e um governo.
O segundo modelo, o burocrtico, surgiu com a deficincia do modelo
anterior, tendo sido implantado em vrios pases europeus na segunda metade do Sculo XIX, no comeo do Sculo XX nos Estados Unidos, e nos anos
de 1930 no Brasil. A reforma burocrtica, apesar de ser uma reforma administrativa, foi, essencialmente, um fenmeno poltico diretamente relacionado instituio do estado de direito e do liberalismo clssico.
A reforma burocrtica tornou-se necessria modernizao do Estado,
alm de ter se tornado politicamente inevitvel. A Administrao Pblica
Burocrtica ganhou importncia em funo da previsibilidade e preciso no
tratamento das questes organizacionais.
Weber (1999) foi um entusiasta da organizao administrativa burocrtica, para ele era a forma da organizao que atingia o mais alto grau de
eficincia. Em seu estudo sobre a Burocracia, Weber se ocupou quase exclu104
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sivamente ao que se consegue mediante a estrutura burocrtica, a saber: preciso, confiana e eficincia. Ele descreve a moderna forma de legitimao
que estrutura as sociedades como o poder racional-legal que se fundamenta
em um conjunto de regulamentos e leis que se aplicam universalmente a
uma populao.
O modelo burocrtico, segundo o prprio Weber (1999), prev uma
srie de requisitos para o exerccio da autoridade legal, e tais requisitos precisam estar presentes para a legitimao do exerccio do poder. Tais requisitos devem basear-se nas seguintes ideias: que toda norma legal pode ser
estabelecida por acordo ou imposio, visando fins utilitrios; que todo Direito consiste em um sistema integrado de normas abstratas; que a pessoa
que representa a autoridade ocupa um cargo e quem lhe obedece na verdade obedece lei; que o dever de obedincia existe apenas dentro da esfera
delimitada de autoridade que lhe for conferida.
Depois da Segunda Guerra Mundial acontece o fortalecimento do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), tendo como objetivo principal a
produo de polticas pblicas na rea social, de modo a garantir o atendimento das necessidades bsicas da populao (educao, sade, previdncia social, habitao etc.).
Nos anos de 1970 e 1980, a tendncia neoliberal passou a dar nfase
fragilidade estatal, para garantir o bem-estar social de seus cidados; e fragilidade econmica gerada por tal estado. A discusso sobre a redefinio
do papel do Estado, social, poltico e econmico, apontou para a necessidade de um novo modelo de gesto pblica.
O fortalecimento da ideia de que o modelo burocrtico era ineficiente
para garantir o novo padro funcional de um estado eficiente leva ascenso do novo modelo administrativo, denominado ps-burocrtico.
O terceiro modelo, a Administrao Pblica Gerencial, surgiu na segunda metade do Sculo XX, como modo de enfrentar a crise fiscal e como
estratgia para reduzir o custo da mquina estatal e para tornar mais eficiente
a administrao dos servios que cabiam ao Estado.
Esse modelo tem como caractersticas principais: orientao para o cidado e para a obteno de resultados; pressuposio de que os polticos e
os funcionrios pblicos sejam merecedores de grau limitado de confiana;
ter como estratgia a descentralizao e o incentivo criatividade e inovao; utilizao do contrato de gesto como instrumento de controle dos
gestores pblicos.
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nal baseada na crena na santidade de ordens e poderes senhoriais tradicionais (MARTINS, 1997; COSTA, 2007; WEBER, 1999).
A Administrao Pblica Patrimonialista era caracterizada pela incapacidade ou relutncia do administrador em distinguir o patrimnio pblico de
seus bens privados. O aparelho estatal era tratado como uma extenso do
poder do soberano. Esse modelo teve incio na Idade Mdia, predominando
nas monarquias absolutistas dos Sculos XV ao XVII, tendo chegado ao fim
no Sculo XIX, quando foi substitudo pelo modelo burocrtico weberiano
(PEREIRA, 2006; FROES; MELO NETO, 2006).
Uma das decorrncias do modelo patrimonial que a corrupo e o
nepotismo so facilitados por esse tipo de administrao. Outras
consequncias decorrem do fato de o patrimonialismo afetar a finalidade
bsica do Estado de proteger a coisa pblica, pois as atividades pblicas
deixam de estar empenhadas com a melhor relao custo-benefcio possvel
para a sociedade. Assim, desloca-se o foco de ateno da sociedade para as
questes que privilegiam o interesse de poucos.
Torna-se ento necessrio desenvolver uma administrao em que no
apenas haja uma clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm
que estabelea a separao entre o poltico e o administrador pblico. a
partir disso que surge a administrao burocrtica racional-legal moderna ou
modelo burocrtico.
Como o Estado era pequeno e tinha como nica funo a garantia da
propriedade e dos contratos, a questo da eficincia no era fundamental,
mas, no momento em que o Estado cresceu e se converteu em um Estado
social e econmico, assumindo um grande nmero de servios sociais e econmicos, o problema econmico passou a ser importante.
Com a ascenso do capitalismo e da democracia estabeleceu-se uma
clara distino entre a res publicae (a coisa pblica) e os bens privados.
Democracia e Administrao Pblica Burocrtica surgiram com o intuito de
proteger o patrimnio pblico contra a privatizao do Estado.
A Democracia foi o instrumento poltico que resguardou os direitos civis contra a tirania, e a Burocracia foi o instrumento administrativo para combater o nepotismo e a corrupo, adotando princpios de um servio pblico
profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional.
A administrao burocrtica veio substituir as formas patrimonialistas de gesto, ganhando importncia pela previsibilidade e preciso no tratamento das
questes organizacionais (PEREIRA, 2006).
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Isso (a transio de uma relao pessoal para uma impessoal) pode ser um passo no sentido de uma maior eficincia no sentido absoluto. Entretanto, temos aqui uma espcie de falcia: o fato de um burocrata ser dedicado ao seu
cargo no implica que o problema da motivao est resolvido; pode ser que ele seja assim dedicado porque
maximiza sua utilidade pessoal, ou porque deseja ser til
no trabalho. Estes dois objetivos no podem garantir eficincia (LANE, 1993, p. 50).
A burocracia controlou bastante o nepotismo e a corrupo mais visveis do que o patrimonialismo, entretanto, os direitos civis e sociais continuaram sem proteo. Na verdade muito nepotismo e corrupo ainda conviviam com a burocracia.
Se, no sculo XIX, a Administrao Pblica do Estado liberal era um instrumento para garantir os direitos de propriedade assegurando a apropriao dos excedentes da
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O fato que enquanto se viveu em um ambiente caracterizado por poucas mudanas ou por mudanas razoavelmente estruturadas e previsveis,
dominado por certo determinismo e linearidade, o problema da gesto reduzia-se a, simplesmente, olhar para trs, descobrir as leis de formao das variveis relevantes da organizao, construir um modelo explicativo para essas variveis e projetar o futuro. Nessa situao baseada em uma razovel
estabilidade, o modelo burocrtico atendia s necessidades, j que seus princpios eram compatveis com o contexto.
A partir da dcada de 1970, o Estado, pautado no modelo burocrtico,
foi exposto a questionamentos que o colocaram em xeque. A chegada das
inovaes tecnolgicas, vindas com a globalizao, enfraqueceu os controles
governamentais existentes. O modelo burocrtico, com rgidos controles e procedimentos, no mais atendia s necessidades da Administrao Pblica.
Surge, ento, o modelo gerencial de Administrao Pblica, como uma
busca de excelncia administrativa e foco no cidado. Com o modelo
gerencial, a capacidade de gesto toma o centro da discusso da Administrao Pblica. Questes como o ajuste fiscal e procedimentos voltados para o
mercado so inseridos nessa discusso.
A necessidade de aumentar a eficincia do Estado passou a ser um imperativo do processo de globalizao, que intensificou a competio entre
pases. Com o intuito de solucionar tal problema, emerge, na segunda metade do Sculo XX, a Administrao Pblica Gerencial.
Existem vrias terminologias que denominam o Novo Gerencialismo:
Nueva Gestin Pblica NGP ou New Public Management NPM
(DUNLEAVY; HOOD, 1994) ou Nova Administrao Pblica NAP (FERLIE
et al., 1999).
O Novo Gerencialismo uma tendncia hegemnica que est influenciando as prticas organizacionais dos servios pblicos, incorporando a lgica concorrencial e levando ao abandono dos sistemas baseados na rgida
hierarquia burocrtica.
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Os mecanismos de responsabilidade correspondentes sero compatveis com as idias bsicas da gerncia de desempenho, que inclui a tarefa de estabelecer expectativas
do desempenho, o registro da informao confivel a respeito do que foi alcanado, a necessidade de avaliar se as
expectativas prvias foram satisfeitas, e a necessidade de
oferecer retroalimentao sobre o desempenho alcanado, mantendo a responsabilidade por meio de incentivos
positivos ou de sanes negativas (ORMOND; LFFLER,
1999).
Para o Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD, 1998), a reforma gerencial que ocorreu em diferentes pases,
apesar de possuir diversas caractersticas comuns, no teve um sentido
unvoco, um nico paradigma que guiasse todas as naes.
A Administrao Pblica Gerencial pode ser considerada um sistema
baseado na racionalidade instrumental aplicada gesto pblica, tendo como
preceitos organizacionais: a desagregao do servio pblico em unidades
especializadas e centros de custos; competio entre organizaes, tanto pblicas quanto privadas; o uso de prticas de gesto advindas da administrao privada; ateno disciplina e economia; administradores empreendedores; avaliao nos outputs (POLLITT; BOUCKAERT, 2002; HOOD, 1995).
O modelo gerencial, ou ps-burocrtico, na verdade constitudo no
por um modelo nico, mas pela Administrao Pblica Gerencial (APG), pelo
Governo Empreendedor (GE) e pela Governana Pblica. A Administrao
Pblica Gerencial (APG), ou Nova Gesto Pblica (New Public
Management), um modelo normativo ps-burocrtico, baseado nos valores de eficincia, eficcia e competitividade.
O Governo Empreendedor compartilha as ideias de produtividade, orientao ao servio, descentralizao, eficincia na prestao de servios, uso
de mecanismos de mercado e accountability. A New Public Management
(NPM) foi um movimento de mudanas na Administrao Pblica que atingiu as administraes do norte da Europa, do Canad e da Oceania, nos
anos de 1980 e 1990 (KETTL, 2006; SECCHI, 2009).
O GE foi inaugurado como modelo de gesto, a partir da publicao
do livro Reinventando o Governo, de Osborne e Gaebler, em 1992. No livro,
que se tornou uma bblia de muitos gerentes pblicos ao redor do mundo, os
autores apresentam o GE sintetizando-o em dez mandamentos, a saber: go-
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verno catalisador; governo que pertence comunidade; governo competitivo; governo orientado por misses; governo de resultados; governo orientado ao cliente; governo empreendedor; governo preventivo; governo descentralizado e governo orientado para o mercado (SEABRA, 2001).
O modelo denominado de Governana Pblica trata-se de um resgate
da poltica na Administrao Pblica, minimizando a importncia de critrios tcnicos nos processos de deciso e um reforo de mecanismos
participativos de deliberao na esfera pblica, alm de um modelo de relao entre atores pblicos e privados na elaborao de polticas pblicas. Exemplos bsicos de GE so as Parcerias Pblico-Privadas PPPs (SECCHI, 2009).
Entretanto, apresentar os modelos de forma fragmentada leva errnea ideia da total independncia entre eles. Alm dos elementos que os distinguem, os modelos compartilham elementos comuns, tal como a preocupao
com a funo controle. No modelo burocrtico weberiano, a formalidade e a
impessoalidade servem para controlar os agentes pblicos, as comunicaes,
as relaes intraorganizacionais e as da organizao com o meio ambiente.
Nos modelos gerenciais (Administrao Pblica gerencial e governo
empreendedor), a funo controle est presente, tanto na capacidade de controle dos polticos sobre a mquina administrativa, quanto no controle de
resultados das polticas pblicas. No governo empreendedor, o controle
desenvolvido pelo envolvimento de atores no estatais no processo de elaborao de polticas pblicas (SECCHI, 2009).
Um ponto em comum nos modelos burocrticos e gerenciais a separao entre poltica e administrao. No modelo weberiano, cabe poltica o
processo de construo de uma agenda pblica, enquanto a implementao
da poltica pblica cabe administrao.
Nos modelos gerenciais, a responsabilidade sobre os resultados das
polticas pblicas da alada dos polticos, apesar de que aqui a distino
entre poltica e administrao suavizada quando evoca o envolvimento da
sociedade e de burocratas na construo das polticas pblicas.
Quanto centralizao e liberdade de deciso dos gestores, enquanto
na burocracia weberiana a discricionariedade, por parte dos gestores, evitada, no gerencialismo, dado ao gestor pblico liberdade de deciso, assim, ao invs de controlar o processo, realizada a avaliao dos resultados.
O tratamento dado ao cidado uma clara distino entre os modelos:
no modelo burocrtico, ele chamado de usurio dos servios pblicos; nos
modelos gerenciais, ele tratado como cliente, cujas necessidades devem
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Nesse contexto, a Administrao Pblica Gerencial, tambm conhecida como nova Administrao Pblica, emergiu como o modelo ideal para o
gerenciamento do Estado brasileiro reformado pela sua adequao ao diagnstico da crise do Estado realizado pela aliana social liberal e por seu alinhamento em relao s recomendaes do Consenso de Washington para
os pases latino-americanos.
Analisando a reforma dos anos de 1990, possvel identificar duas
vertentes: uma gerencial, alinhada ao movimento internacional capitaneado, sobretudo, pelo Reino Unido e pelos Estados Unidos, e uma societal que
herdou as ideias e propostas dos movimentos contra a ditadura e pela
redemocratizao no Brasil, nas dcadas de 1970 e 1980 (PAULA, 2008).
A Administrao Pblica societal se baseia em experincias alternativas de gesto pblica implantadas no mbito do poder local no Brasil, a
partir do reconhecimento dos conselhos gestores e oramentos participativos.
Suas razes esto nos movimentos dos anos de 1970 e 1980 e nas polticas
implantadas pelos governos das frentes populares dos anos de 1990, formadas pelos partidos de esquerda e pelo Partido dos Trabalhadores. Seu projeto de erguer uma gesto pblica social ganhou nova dimenso com a vitria
da aliana popular-nacional nas eleies presidenciais de 2002.
Os movimentos mobilizadores no Brasil datam do perodo colonial, mas
alcanaram seu pice na dcada de 1960, no governo de Joo Goulart, quando foram reprimidos pelo Golpe de 1964. Emergiram nos anos de 1970,
propondo uma Administrao Pblica mais aberta participao popular, e
nos anos de 1980 eclodiu a vertente societal de reforma e gesto do Estado.
O tema cresceu no perodo de elaborao da Constituio de 1988,
quando diferentes foras polticas apresentaram propostas para elaborao
de um novo referencial entre Estado e sociedade, na inteno da construo
de uma slida democracia no Brasil. O movimento envolvia sindicatos, pastorais, movimentos populares, partidos de esquerda e ONGs, alm de setores acadmicos e entidades profissionais, como a OAB todos centrados na
reivindicao da cidadania e no fortalecimento do papel da sociedade civil
na vida poltica do pas (PAULA, 2008).
A despeito da heterogeneidade do campo dos movimentos, uma concepo comeou a se tornar predominante
no mbito da vertente societal: a implementao de um
projeto poltico que procura ampliar a participao dos
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Caracterstica
Necessidade de implantao do modelo gerencial
Cultura gerencial
Foco no cliente
Papel do servidor
Controle fiscal
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6 Concluso
De acordo com as falas dos entrevistados, a administrao cearense
tem se regido pela busca de resultados, estabelecimento de metas, controles
e pelo acompanhamento por meio de indicadores. Constatou-se tambm o
conhecimento de todos de que o foco do modelo adotado deve ser o cidado e que sua participao necessria para o xito da administrao
gerencial.
Entretanto, percebeu-se que 43% dos entrevistados observou que o
maior obstculo para a implantao da Nova Administrao Pblica a prpria caracterstica local de resistncia criada pelas pessoas que fazem parte
da mquina administrativa. Assim, o maior desafio para a implantao da
modernizao administrativa a cultura organizacional ainda existente.
Essa cultura da organizao pblica pode ser considerada uma herana patrimonialista e, apesar das mudanas que ocorreram no pas, o
nepotismo, o favoritismo, a corrupo e o clientelismo ainda so caractersticas culturais persistentes na sociedade, com relao ao Estado e tambm
organizao da Administrao Pblica.
Quanto ao papel do cidado/cliente/usurio unnime entre os entrevistados que, apesar de j sentirem o reflexo de uma administrao mais eficiente, eles no tm conhecimento da existncia, na administrao estadual,
de um modelo cujo foco deva ser o cidado.
A falta de engajamento da sociedade ao modelo atual da administrao do Estado do Cear deve-se, sobretudo, falta de repasse de informaes aos cidados sobre as mudanas de paradigmas do Governo estadual.
O Governo conta com instrumentos de apresentao de informaes (por
exemplo, o Portal da Transparncia), mas ainda no existe uma divulgao
abrangente da sua existncia e de outros canais de comunicao entre o
Governo e o cidado.
Quanto importao do modelo gerencial da administrao canadense, por meio de pesquisa bibliogrfica constatou-se a existncia de semelhanas entre as caractersticas do modelo canadense e o cearense. Ressaltese que segundo o entrevistado E3, o modelo canadense j um modelo
maduro, uma vez que est em prtica h 30 anos. Entretanto, uma divergncia diz respeito exatamente intensidade da participao popular no processo, na elaborao e no acompanhamento dos programas e das polticas governamentais.
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gesto para promover uma maior conscientizao dos servidores e da sociedade; capacitao do servidor; melhoria nos processos; intensificao na
cobrana de resultados e na accountability.
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ANPAD, 2000.
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