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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(1): 3-16, 2002 O BRASIL E OS BLOCOS REGIONAIS: SOBERANIA E INTERDEPENDÊNCIA

O BRASIL E OS BLOCOS REGIONAIS


soberania e interdependência

PAULO ROBERTO DE ALMEIDA

Resumo: Ensaio histórico sobre o desenvolvimento da economia mundial, com ênfase no papel desempenhado
pelos blocos de comércio na construção da interdependência econômica contemporânea e pelos processos de
integração na diminuição relativa da soberania nacional. Análise conceitual e empírica sobre esses processos
e seu desempenho como entidades relevantes da economia mundial do começo do século XXI.
Palavras-chave: economia internacional; integração e blocos de comércio; Mercosul.

Abstract: Historical essay on the development of the world economy, with emphasis on the role played by
trading blocks in the creation of economic interdependence. Also examined is the process of integration how
it contributes to the relative reduction of national sovereignty. This is a conceptual and empirical analysis of
these phenomena and their relevance to the world economy at the dawn of the twenty-first century.
Key words: world economy; integration and trading blocks; Mercosul.

U
ma questão historicamente pertinente, para todos tanto, prevalecer sobre os momentos de ruptura. O fim do
os que se interessam pela evolução de longo pra- socialismo e a retomada do processo de globalização te-
zo da economia mundial, seria inquirir em que riam recolocado o capitalismo na mesma postura de pree-
medida, neste início de século XXI, ela difere de modo minência ideológica e de dominação material absoluta que
significativo de sua equivalente funcional de 100 anos ele já ostentava em 1900. Estaríamos assistindo, no que
atrás. Quais seriam os elementos de ruptura e quais aque- se refere algumas das características desse velho capita-
les de continuidade que uma apresenta em relação à ou- lismo, a um revival de valores em princípios que pare-
tra, com base nessa perspectiva histórica secular? Uma ciam ter sido aposentados pelo welfare state de meados
primeira mudança de impacto, de natureza mais cultural do século XX. Entretanto, haveria algo de fundamental-
do que propriamente econômica, poderia ao mesmo tem- mente novo na organização social do modo de produção
po ser considerada como apresentando características de capitalista, desde que o laissez-faire da belle époque foi
continuidade: o capitalismo está novamente sozinho. De- deixado de lado pelos requerimentos dirigistas da Primeira
pois de um “breve” intervalo de 70 anos, em sua extensão Guerra Mundial?
máxima, o modo de produção alternativo, baseado na apro- O papel do Estado na economia, obviamente, e prova-
priação supostamente coletiva dos meios de produção, velmente também o padrão-ouro monetário, sacrificado
deixa o cenário da realidade para tornar-se uma simples no altar emissionista do papel-moeda sem lastro aparen-
referência histórica e talvez mesmo, dentro de mais al- te, constituem dois desses pontos de ruptura. Entretanto,
gum tempo, um mero objeto de “arqueologia industrial”. do ponto de vista estrutural, algo mais mudou no cenário
econômico mundial? Aparentemente pouca coisa, a jul-
DOMINAÇÃO DO CAPITAL: DÉJÀ VU AGAIN? gar pelo modo de funcionamento e pelos botões de co-
mando da economia capitalista. Com efeito, apesar dos
A economia internacional voltou a ser basicamente de inúmeros choques e transformações estruturais por que pas-
mercado e os elementos de continuidade parecem, por- sou a economia mundial no decorrer do longo século XX

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econômico, atores relevantes e processos produtivos per- tiva, organização da produção e dos mercados, trabalho
manecem basicamente os mesmos do que um século atrás. assalariado e sistemas contratuais, não fosse pelo reforço
O grupo de economias dominantes, por exemplo, que das atividades do terciário – hoje quase dois terços da eco-
respondia pela maior parte dos fluxos internacionais de nomia nos países desenvolvidos – que Marx ignorava to-
bens, serviços e capitais em 1900, continua, com poucas talmente por considerá-las como “não produtivas”. Algo
exceções, a dar as cartas do jogo econômico neste início mudou, por certo, no panorama geográfico da economia
de século XXI, da mesma forma que o sistema produtivo mundial, o que é revelado pela incorporação das últimas
continua a ostentar, grosso modo, os mesmos princípios terrae incognitae ao movimento do capital, territórios antes
organizacionais e institucionais. Vejamos, em primeiro lu- reservados ao modo de produção socialista que, ao desa-
gar, os elementos de continuidade mais de perto. parecer depois de setenta anos, se tanto, de vida “inútil”,
Na Europa, com exceção do desaparecimento do Im- sempre foi marginal nos campos da tecnologia, das finan-
pério Austro-Húngaro, que nunca teve características eco- ças, do comércio e da inovação.
nômicas bem marcadas, os centros de poder econômico Ainda mais autocentrado e autárquico do que as eco-
são praticamente os mesmos. A Alemanha, que já tinha nomias comandadas pelos regimes fascistas do entre-guer-
ultrapassado, em 1900, a economia então dominante, a ras, o socialismo manteve-se – ou foi mantido – à mar-
da Grã-Bretanha, volta a integrar, depois da “segunda gem da economia mundial. Ainda assim, os sistemas
guerra de trinta anos”, o pelotão das economias domi- baseados no planejamento estatal centralizado exerceram
nantes, apesar de amputada de cerca da metade de seu certa influência no pensamento econômico do século XX,
território e população e de reduzida à condição de anã contribuindo para moldar políticas econômicas que tive-
política durante a maior parte do período. Na Ásia, a as- ram certa ascendência no imediato pós-guerra, como a in-
censão do Japão a grande potência econômica foi obvia- dução pública dos investimentos, o controle estatal da
mente confirmada, ainda que as promessas de liderança oferta de “bens públicos” e os novos monopólios nacio-
tecnológica e financeira tenham sido seriamente questio- nais nas esferas de transportes, comunicações, energia,
nadas na última década do século XX. Cem anos atrás, a notadamente. Não obstante isso, o planejamento indicati-
Rússia e a China eram economias marginais em escala vo e o controle estatal praticados em certas economias
planetária e assim permanecerão durante quase todo o capitalistas na segunda metade do século foram mais em
período: a União Soviética teve muito mais importância razão do legado do período de guerra, quando setores in-
na esfera política do que na econômica e o gigante asiá- teiros da economia possuindo algum significado estraté-
tico recuperava muito lentamente, no último quarto do gico tiveram de ser mobilizados e controlados pelo Esta-
século XX, sua condição de maior economia do planeta, do, do que a algum compromisso ideológico com os
que o Império do Meio ostentou até o começo do século sistemas econômicos de tipo nacional-socialista ou comu-
XVIII. Os Estados Unidos, convertidos de grande expor- nista. Vale lembrar, também, que a suposta herança
tador de produtos primários em primeira potência indus- keynesiana dos anos 30, teve escassa influência nos pa-
trial, já na passagem do século XX, permanecerão nessa drões de políticas públicas do período anterior à Segunda
condição durante todo o período, acrescentando, a partir Guerra Mundial, vindo a florescer, basicamente, nos sis-
dos anos 30, o título de primeira potência financeira, ao temas de welfare state do pós-guerra. As mudanças polí-
operar-se, no seguimento da suspensão da conversibili- ticas então introduzidas, tendo em vista o maior controle
dade da libra em 1931, a passagem à hegemonia finan- governamental sobre o instrumental macroeconômico (de-
ceira do dólar nos mercados financeiros (capitais para manda agregada, política fiscal, taxa de juros, movimen-
empréstimos e investimentos diretos). tos de capitais), respondiam mais a preocupações de or-
Da mesma forma, o velho capitalismo concentrador e dem prática dos políticos e estadistas, acossados pela
desigual, cujos “horrores econômicos” levaram Karl Marx memória da depressão dos anos 30, do que às contribui-
a propor um modo alternativo de produção, volta a mani- ções teóricas do grande pensador econômico britânico.
festar-se em toda a sua pujança criadora e destruidora ao Em todo caso, no mesmo momento em que o keyne-
mesmo tempo, retomando aliás o ciclo da internacionali- siasmo passou a enfrentar certo declínio intelectual e polí-
zação que tinha sido tão bem analisado, em 1848, pelo tico, sob o impacto do aríete ideológico do tatcherismo e
autor principal do Manifesto do Partido Comunista.1 Nada da reaganomics, inspirados diretamente em Hayeck, jo-
mudou, praticamente, em relação a especialização produ- gavam-se algumas pás de terra no caixão do modo de pro-

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dução socialista, falecido mais em virtude da inanição aguda tino-americano) ou por acordos intergovernamentais, de
causada por sua inoperância econômica do que pelo vírus tipo econômico ou político, o termo, em sua acepção res-
da democracia política. Assistiu-se, a partir de 1989, não trita, refere-se aos agrupamentos de caráter comercial re-
tanto a um “fim da História”, mas a um “fim da Geogra- sultando de um projeto integracionista. São exemplos de
fia”, uma vez que o levantamento das barreiras artificiais blocos regionais a União Européia (UE), o Mercosul e o
ao deslocamento do capital fez surgir, no mesmo movi- Nafta, bem como dezenas de outras entidades menos co-
mento, um único “exército industrial de reserva”, obvia- nhecidas. Mesmo se antecedentes existem na antigüidade
mente representado pela China e seus milhões de coolies – Liga Ateniense – ou no começo da Idade Moderna –
do novo capitalismo manchesteriano do século XXI. Liga Hanseática, por exemplo –, trata-se de fenômeno
Com efeito, o impacto da incorporação dos ex-países recente, coincidindo com a emergência da ordem interna-
socialistas aos circuitos da economia internacional não cional pós-Segunda Guerra. O processo de formação dos
seria muito grande como produto global (15%, se tanto, blocos regionais contemporâneos coincide com o desen-
do PIB mundial, em razão de sua baixa produtividade) e volvimento dos processos de integração econômica, cujo
menos ainda, em fase inicial, como aumento do comércio primeiro exemplo bem-sucedido foi o Mercado Comum
(basicamente produtos primários, já que os manufatura- Europeu criado pelo tratado de Roma de 1957, converti-
dos “socialistas” tinham competitividade nula), mas as con- do depois em Comunidade Européia e mais recentemente
seqüências seriam mais relevantes no que tange a divisão (1992) em União Européia, contendo inclusive dispositi-
internacional do trabalho, com uma expansão em torno vos sobre moeda única.
de 35% da população economicamente ativa. Esse incre- O conceito de integração econômica aplica-se a enti-
mento do exército industrial de reserva se refletiria no au- dades de natureza política diversa, com realidades eco-
mento da participação da China nos fluxos de comércio nômicas diferenciadas entre si, mas será melhor percebi-
internacional, à medida que ela (ainda formalmente so- do se considerado como um processo em etapas sucessivas:
cialista) passa a dirigir para o exterior a produção deriva- área de preferências tarifárias, que comporta a simples
da dos investimentos diretos estrangeiros (grande parte de- redução seletiva de tarifas entre dois ou mais sócios, sem
les da diáspora chinesa no sudeste asiático) que ela passa obrigações complementares como política comercial; zona
a acolher em volume expressivo nos anos 90. de livre-comércio, que liberaliza completamente o inter-
Em que pese, no entanto, a manutenção de um mesmo câmbio entre membros em um prazo determinado, con-
número definido de atores globais e a persistência de pa- servando entretanto cada qual sua própria estrutura tarifária
drões relativamente similares de produção, comércio e fi- em relação a terceiros países; união aduaneira, que com-
nanças, a economia globalizada e interdependente do co- preende, ademais, a definição de uma tarifa externa co-
meço do século XXI apenas aparentemente se assemelha mum; mercado comum, que liberaliza completamente o
àquela do início do século anterior. A grande diferença fluxo de fatores produtivos e de pessoas, além de obrigar
manifesta-se no campo geopolítico (ou talvez no domínio a adoção de políticas comuns nas áreas comercial, indus-
geoeconômico), pois o movimento de globalização reto- trial, agrícola e de concorrência, entre outras; união eco-
mado no último terço do século XX é acompanhado pelos nômica e monetária, que pode comportar, como no caso
processos de regionalização, destacando-se, nos últimos da UE, a abolição das moedas nacionais em favor de um
40 anos, a formação, consolidação e expansão do bloco meio circulante comum a seus membros.
europeu – comunidade européia do carvão e do aço, mer- Os blocos regionais organizados em torno de um acor-
cado comum, Comunidade, depois União Européia –, que do de integração, como a UE, o Mercosul e o Nafta, apre-
é, de certa forma, o herdeiro coletivo das potências colo- sentam a dupla característica de serem discriminatórios
niais européias do final do século XIX. em relação aos países não-membros – isto é, excluindo
estes últimos das vantagens e benefícios recíprocos con-
BLOCOS REGIONAIS: cedidos aos membros, configurando, portanto, uma exce-
CONCEITO E MANIFESTAÇÕES EMPÍRICAS ção ao princípio da nação-mais-favorecida (NMF) admi-
nistrado pelas regras do GATT – e de contribuírem,
Embora a designação de “bloco regional” possa ser progressivamente, para o aumento da interdependência
aplicada a qualquer grupo de países vinculados pela econômica global, ao anteciparem e prepararem proces-
contiguidade geográfica (blocos asiático, africano ou la- sos mais complexos e geograficamente mais amplos de

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liberalização comercial e de abertura econômica no qua- ção, em 1991, ele ainda não conseguiu realizar plenamente
dro do sistema multilateral de comércio, atualmente regi- sua zona de livre-comércio ou implementar de maneira
do pela Organização Mundial do Comércio (OMC). A integral sua união aduaneira. Os demais exemplos conhe-
multiplicação desse tipo de acordo comercial nas duas cidos de integração combinam elementos de livre-comér-
últimas décadas do século XX obrigou inclusive essa or- cio com os de uma simples área de preferências tarifárias,
ganização a constituir, desde 1996, um Comitê sobre Acor- a primeira etapa da construção integracionista.
dos Regionais de Comércio, com vistas a monitorar seu O modelo europeu de cooperação econômica e de in-
desenvolvimento, a examinar sua consistência com as re- tegração comercial – que na verdade começou em 1951
gras do GATT-OMC e a evitar a generalização de práti- com a Comunidade Européia do Carvão e do Aço (Ceca)
cas excludentes e discriminatórias. Como exemplos des- – exerceu forte influência em toda a América Latina, ten-
sas práticas podem ser citados os regimes especiais do inspirado diversos experimentos integracionistas des-
aplicados a determinados ramos da economia – como a de os anos de 1960, a começar pela Associação Latino-
Política Agrícola Comum da UE, por exemplo, altamente Americana de Livre Comércio (Alalc), criada pelo Tratado
distorcida das regras multilaterais de comércio –, que re- de Montevidéu desse ano e substituída, vinte anos depois,
sultam em reservas de mercado e dispositivos contrários pela Aladi, que a despeito do ambicioso objetivo integra-
ao princípio do tratamento nacional, outro dos fundamen- cionista que ostenta no nome não passa de uma simples
tos do GATT, com a reciprocidade. zona de preferências tarifárias. É no âmbito da Alalc-Aladi
No regime do GATT, os blocos regionais são regidos que se desenvolvem as experiências sub-regionais de
pelo art. 24, que estabelece as condições pelas quais es- integração, a começar pelo Grupo Andino (criado com o
ses agrupamentos (em geral sob a forma de zona de livre- Pacto de Cartagena de 1969), convertido em Comunida-
comércio ou de união aduaneira) podem ser progressiva- de Andina em 1996 (sem que, no entanto, sua pretensão
mente constituídos como exceção à cláusula NMF em atingir a fase do mercado comum tenha sido sequer
(geralmente no prazo de dez anos), devendo cobrir “subs- vislumbrada), e sobretudo a do Mercosul, o mais impor-
tancialmente todo o comércio” entre os membros, sem in- tante bloco de países em desenvolvimento que pretendem,
troduzir maiores barreiras tarifárias e restrições não-tari- tendencialmente, alcançar um mercado comum. A Aladi,
fárias do que as existentes no comércio desses países com que oferece cobertura jurídica – do ponto de vista das re-
terceiros, anteriormente à criação do novo bloco. Em 2000, gras do GATT e dos compromissos multilaterais comer-
existiam no mundo cerca de 130 agrupamentos regionais, ciais – a todos os países da região, reagrupa quase toda
e 90 deles tinham sido notificados à OMC depois de sua América do Sul (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colôm-
criação, isto é, 1995. Desse número, seis blocos tinham bia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela), mais
sido declarados em conformidade com as regras do GATT- o México (que solicitou uma derrogação de suas obriga-
OMC, mas apenas dois estavam ainda vigentes. ções em relação à cláusula NMF, pelo fato de ter aderido
A UE, a mais exitosa experiência de integração econô- ao Nafta) e, desde 1998, Cuba.
mica conhecida, estabeleceu desde seu início o objetivo No ano de 1960, criou-se a Associação Européia de
do mercado comum (livre circulação de bens, serviços, Livre Comércio (Efta) com vistas a oferecer uma perspec-
capitais e pessoas), atingido de forma acabada apenas em tiva de liberalização dos intercâmbios aos países que não
1993, mas convivendo durante muito tempo com espaços aderiram, em 1957, ao projeto comunitário dos tratados
econômicos reservados aos nacionais de seus países cons- de Roma, em especial o Reino Unido e os países escan-
titutivos (monopólios estatais ou exceções nacionais em dinavos. A Efta agrupou, no início, todos os outros países
matéria de transportes aéreos, sistemas bancários, meios capitalistas europeus que não pertenciam à Comunidade
de comunicação de massa, por exemplo). Já o Nafta é uma Européia, mas quase todos eles decidiram aderir, aos pou-
simples zona de livre-comércio, embora reforçada por dis- cos, ao sistema comunitário, à exceção da Suíça, da No-
positivos liberalizantes abrangentes, cobrindo serviços, ruega e da Islândia. Data dessa mesma época, o Mercado
investimentos, concorrência, compras governamentais e Comum Centro-Americano (MCCA), que nunca realizou
propriedade intelectual. O Mercosul pretende ser um mer- seu objetivo nominal, contentando-se com acordos de li-
cado comum, ainda que em uma modalidade intergover- vre-comércio com seus vizinhos maiores, como México,
namental e não sob o formato do direito comunitário como Venezuela, Colômbia e também o Chile. México, Vene-
no caso da UE. Entretanto, dez anos depois de sua cria- zuela e Colômbia encontram-se por sua vez vinculados,

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desde 1995, no chamado Grupo dos Três (G-3), que visa da em união monetária (entre onze membros apenas, em
à constituição de uma zona de livre-comércio num prazo sua fase inicial, entre 1999 e 2001), encontrava-se nego-
de dez anos. ciando o ingresso de mais de uma dezena de países da
Ainda no hemisfério americano, cabe reconhecer que Europa central e meridional e assinou um acordo-quadro
o maior agrupamento de todos, o já citado Nafta – assina- de cooperação com o Mercosul (1995), que poderá evo-
do em 1992, em vigor desde 1994 entre os Estados Uni- luir para uma zona de livre-comércio. Da mesma forma, o
dos, o Canadá e o México – pode ser estendido a outros Mercosul multiplicou, em sua fase de união aduaneira (a
países, como revelado em algumas concessões feitas a partir de 1995), os acordos de associação com outros paí-
países do Caribe e da América Central e, sobretudo, na ses (Chile e Bolívia, em 1996 e 1997; África do Sul, em
decisão tomada pelos Estados Unidos em novembro de 2000) ou grupos de países (Comunidade Andina, em 1998,
2000 a fim de negociar um acordo de livre-comércio com sem sucesso porém, repetindo-se a iniciativa em 2000 para
o Chile, país que já mantém acordos similares com outros implementação a partir de 2002).
dois membros do Nafta, o México (1992) e o Canadá A CAN partilha de muitas das preocupações do Mercosul
(1998). Dois pequenos grupos regionais atraem mais a nas negociações levadas a efeito no quadro do chamado
atenção do que efetivamente pesam na balança da região: processo hemisférico, cujo objetivo é a constituição, a par-
a Comunidade do Caribe (Caricom), criada em 1995 com tir de 2005, de uma área de livre-comércio do Alasca à Ter-
o objetivo de constituir um mercado comum, mas que não ra do Fogo, concebida segundo o modelo do Nafta. As ne-
logrou sequer ser uma zona de livre-comércio; e a Asso- gociações, lançadas em Miami, em 1994, entre 34 países da
ciação dos Estados do Caribe (AEC, 1994), da qual fa- região (à exceção de Cuba), foram de fato iniciadas com
zem parte inclusive Cuba, os centro-americanos, México base na reunião de cúpula de Santiago (1998) e ratificadas
e Venezuela, e que se dedica mais à concertação e à coo- em Quebec (2001); se exitosas, elas podem levar à
peração econômica e política. implementação da Alca depois de 2005, embora subsistam
Na região da Ásia-Pacífico, destacam-se: a Associação vários imponderáveis econômicos – acesso a mercados de
das Nações do Sudeste-Asiático (Asean), criada na época produtos agrícolas ou medidas antidumping, por exemplo –
da guerra fria (1967) para fortalecer a cooperação política e políticos – correspondência com movimentos e processos
entre países anticomunistas, mas que admitiu, recentemente similares de liberalização no âmbito da OMC, iniciativas
o Vietnã ainda formalmente comunista e que tenta nego- semelhantes da UE em direção ao Mercosul. Esse bloco,
ciar uma zona de livre-comércio passando por um sistema com apoio da CAN, logrou obter, em 1997, na conferência
de preferências tarifárias; a Closer Economic Relations ministerial de Belo Horizonte, que a eventual formação da
(CER), zona de livre-comércio entre Austrália e Nova futura Alca se fizesse segundo o modelo da adição dos es-
Zelândia que pode evoluir para uma união econômica; e a quemas comerciais existentes na região – conceito de
Asia Pacific Economic Cooperation (Apec), fórum de diá- building-blocks –, e não pela simples diluição ou integra-
logo que associa quase todos os países da bacia do Pacífi- ção individual dos países latino-americanos ao acordo do
co (inclusive no hemisfério americano) em um programa Nafta, como pretendiam então os Estados Unidos.
de liberalização de comércio e de cooperação econômica.
Na África, a despeito de tantos experimentos, ao longo dos COMÉRCIO: LIBERALISMO, PROTECIONISMO,
anos, quanto na América Latina, o único bloco regional MULTILATERALISMO E REGIONALISMO
com viabilidades comerciais – mas inúmeros obstáculos
políticos momentâneos – parece ser representado pela Os fluxos de comércio explodiram ao longo do século
Southern African Development Community (SADC), com- XX, saindo do quadro dos tratados bilaterais típicos da-
posto por uma dúzia de nações meridionais sob a lideran- quele século – com cláusulas condicionais e limitadas de
ça da África do Sul, e que visa à constituição de um mer- nação-mais-favorecida – para o âmbito dos acordos mul-
cado comum em médio prazo. tilaterais regidos pelo GATT a partir de 1948. Poucas na-
Na última década do século XX, os dois processos apa- ções, a exemplo da Grã-Bretanha – entre 1856 e a Primei-
rentemente contraditórios – mas basicamente complemen- ra Guerra Mundial –, praticavam o livre-comércio, mas
tares – da globalização e da regionalização avançaram de as barreiras tarifárias e não-tarifárias eram bem menos im-
maneira constante e aparentemente bem-sucedida. A UE, portantes no século XIX do que vieram a ser na passagem
instituída pelo Tratado de Maastricht (1992) e constituí- para o século XX e, sobretudo, depois da grande crise de

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1929. Depois do protecionismo dos anos 30, o comércio ou dos direitos compensatórios – ou institucionalizado e sis-
internacional cresceu a ritmos sustentados no pós-guerra, temático, como no caso da “Política Agrícola Comum” da
atuando como indutor de modernização tecnológica e de União Européia, baseada em mecanismos complexos de pro-
ganhos de competitividade. De fato, o ritmo de expansão teção à produção local – via subsídios à produção e restri-
do comércio internacional, nesse período, apresentou ta- ções quantitativas, como quotas e picos tarifários contra as
xas consistentemente superiores ao crescimento do pro- importações – complementada pela competição desleal no
duto global, evidenciando o aumento da especialização, a comércio externo, mediante subvenções ilegais às exporta-
diminuição dos custos de transportes e uma estratégia de ções. Geralmente aplicado ao setor agrícola ou no caso de
market sharing por parte das empresas transnacionais. algumas indústrias tradicionais não competitivas – siderúr-
Elas são, na verdade, as grandes responsáveis, a partir gicas, têxteis, calçados –, o neoprotecionismo dos países
dos anos 50, pelo aumento do comércio mundial, que, à desenvolvidos subtrai aos países emergentes e em desen-
diferença do início do século XX, não mais se reduzia à volvimento o benefício que eles poderiam retirar do co-
troca de produtos acabados entre economias nacionais, mas mércio exterior enquanto fator indutor de crescimento e de
passou a ser cada vez mais dominado pelo intercâmbio de transformação estrutural de suas economias.
produtos semi-acabados e de componentes, que são ex- Alguns mecanismos compensatórios foram desenvol-
portados, não mais para “países”, mas para outras firmas, vidos a partir dos anos 50 e sobretudo nos 60 para inte-
muitas vezes afiliadas ou subsidiárias das primeiras. A grar de forma mais completa os países em desenvolvimento
partir do quarto final do século XX, um terço, senão mais, na economia mundial. Eles se manifestam no sistema ge-
do comércio internacional passou a ser realizado entre as ral de preferências – pelo qual os países industrialmente
próprias firmas multinacionais, em geral no sentido Nor- avançados fazem concessões tarifárias àqueles menos
te-Norte, já que o comércio Norte-Sul continua a ser do- avançados, sem exigir compensações em troca – e em al-
minado por um padrão mais tradicional de trocas, envol- guns acordos concessionais que tendem a reproduzir an-
vendo matérias-primas e commodities contra manufa - tigas relações de dependência formalmente abolidas com
turados e outros produtos de maior valor agregado. a descolonização. A conferência das Nações Unidas so-
Por outro lado, uma parte desse intercâmbio também bre comércio e desenvolvimento – UNCTAD – tentou con-
começou a ser realizado ao abrigo de sistemas preferen- sagrar, nos anos 60 e 70, formas mais avançadas de rela-
ciais, como são os esquemas de integração e os blocos de cionamento comercial, financeiro e tecnológico entre
comércio, seja no formato mais simples das zonas de li- países ricos e pobres que pudessem institucionalizar, por
vre-comércio, seja nos mais sofisticados de tipo mercado meio de acordos multilaterais, o princípio do tratamento
comum ou união monetária. Esses arranjos econômicos, diferencial e mais favorável em favor dos últimos, mas os
sancionados ou não pelo sistema multilateral de comér- primeiros sempre manifestaram preferência por arranjos
cio regido pelo GATT, começaram a ser feitos, em certa mais flexíveis, caracterizados pela concessionalidade uni-
medida, para contornar obstáculos não-tarifários que pas- lateral e seletiva (inclusive do ponto de vista político).
saram a ser erigidos à medida que as rodadas de negocia- Práticas discriminatórias e modalidades pouco transparen-
ções multilaterais do GATT foram reduzindo, em níveis tes de acesso a mercados continuam, portanto, a marcar o
geralmente insignificantes, as tarifas aplicadas a bens in- comércio internacional, a despeito do grande progresso
dustriais pelos países mais avançados. Em determinado que se logrou quando, no final da Rodada Uruguai de ne-
momento, o desarme tarifário deu lugar a discussões so- gociações comerciais multilaterais, se passou, em 1995,
bre obstáculos não-tarifários e outras medidas não quan- do regime mais “permissivo” do GATT-1947 para os
tificáveis – chamadas de “zona cinzenta” – cujo impacto mecanismos mais estritos do GATT-1994 e da OMC.
cresceu valendo-se do momento em que novos competi- Não obstante isso, o tratamento discriminatório mani-
dores agressivos, como os países emergentes da periferia festa-se sobretudo sob a forma dos esquemas de integra-
capitalista, passaram a oferecer uma gama mais ampla de ção, geralmente entre países vizinhos. Os blocos regio-
produtos de melhor qualidade nos mercados mundiais. nais de comércio adotam como ponto de partida a
O protecionismo comercial pode ser ocasional e sujeito contigüidade geográfica para desenvolver mecanismos
a lobbies setoriais que fazem pressão pela defesa de empre- preferenciais de acesso aos mercados dos países-membros,
gos em determinadas indústrias – como nos EUA, onde ele mas a maioria limita-se a esquemas pouco elaborados, ao
em geral assume a forma de abusivas medidas antidumping estilo das zonas de livre-comércio como o Nafta (embora

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ele contemple arranjos reforçados em serviços, investi- pode-se perguntar em que o desenvolvimento dessa mo-
mentos e propriedade intelectual). Alguns blocos comer- dalidade restrita de interdependência econômica contri-
ciais avançam a ponto de se converter em mercados co- bui para o fortalecimento de sua economia e como a
muns (como pretende ser o Mercosul, que ainda precisa irrupção da proposta da Alca pode, ao contrário, enfra-
completar sua união aduaneira) e apenas um, a União quecer a “soberania” econômica do Brasil e colocar em
Européia, consolidou seu mercado comum e deu passos perigo as fundações do Mercosul. Registre-se que as
decisivos para converter-se em união econômica e mone- questões mencionadas já comportam uma opção de prin-
tária, tendo adotado inclusive uma moeda comum, o euro. cípio pelo Mercosul e uma recusa apriorística da Alca,
Os blocos comerciais tornaram-se importantes atores como parece ocorrer com a maior parte dos atuais co-
da economia internacional, justificando-se que a OMC mentaristas da economia brasileira.
tenha decidido instituir, um ano após sua criação, um co- Com efeito, muitas das questões que cercam o debate
mitê dedicado a monitorar suas atividades, de maneira a sobre as vantagens e desvantagens da Alca para o Brasil e
assegurar que esses arranjos – que, por sua natureza dis- o Mercosul vêm sendo contaminadas por uma espécie de
criminatória, podem desviar fluxos de intercâmbio – pre- parti pris ideológico, ou seja, uma posição de princípio
servem a compatibilidade com as regras do sistema mul- que, por um lado, tende a recusar, em caráter absoluto, os
tilateral. Em todo caso, na passagem do século XX para o fundamentos e as implicações econômicas da zona de li-
XXI, o processo de liberalização comercial poderia ser vre-comércio hemisférica, aceitando, por outro lado, a es-
impulsionado tanto pelas rodadas multilaterais adminis- tratégia política de “menor custo” do Mercosul para a eco-
tradas pela OMC, cuja estrutura é formalmente igualitá- nomia brasileira ou a opção pela associação desse bloco
ria, como pelos mecanismos geograficamente restritos dos com a supostamente mais benigna União Européia. São
blocos comerciais. politicamente realistas ou economicamente racionais tais
Entre eles, o Mercosul – uma bem-sucedida experiên- pontos de vista e correspondem aos interesses bem pen-
cia político-econômica e o mais importante esquema de sados da sociedade brasileira, que parece ter chegado a
integração entre países em desenvolvimento – parece amea- uma nova etapa de sua transição para a modernidade?
çado de ser colocado em situação de diluição comercial Essa não é a postura assumida neste ensaio, que pro-
antecipada sob pressão da Alca (Área de Livre-comércio pugna um exame ponderado de cada um dos elementos
das Américas), projeto que envolve todo o hemisfério (com em jogo, que tem em vista exclusivamente a formulação
exceção de Cuba). Criado pelo Tratado de Assunção de da melhor estratégia possível de inserção econômica in-
1991, o Mercosul juntou numa mesma união aduaneira – ternacional do Brasil. Caberia discutir cada um dos argu-
com a perspectiva de se avançar para um mercado comum mentos favoráveis ou contrários à Alca, tentando separar
– as economias da Argentina, do Brasil, do Paraguai e do o que se apresenta como realidade econômica decorrente
Uruguai, aos quais se associaram, mediante um acordo de da liberalização, ou seu possível desdobramento, do que
livre-comércio de 1996, Chile e Bolívia. Como resultado se poderia classificar como posicionamento político em
de uma reunião de chefes de Estado dos países da Améri- relação ao projeto proposto pelos EUA para o continente.
ca do Sul em Brasília, em setembro de 2000, negociações Outra distinção importante a ser feita é a que se refere ao
estavam sendo travadas para a conformação de um espaço que se poderia chamar de “componentes estruturais da
econômico integrado nesse continente até 2005, unindo os Alca” – seus elementos “imanentes”, em linguagem
países do Mercosul e os da Comunidade Andina. kantiana – e a simples mecânica do processo negociador,
que vem-se desenvolvendo desde a segunda metade dos
ALCA: FIM DA SOBERANIA ECONÔMICA anos 90 e promete estender-se até o início de 2005, pelo
BRASILEIRA E DESAPARECIMENTO menos, segundo o que foi acordado em nível ministerial
DO MERCOSUL? em Buenos Aires e ratificado na cimeira de Quebec, em
abril de 2001.
Admitindo-se que a opção pelo estabelecimento de um Com efeito, até a conclusão dessas negociações, cujos
espaço integrado em seu imediato entorno geográfico, contornos específicos dependem muito do conteúdo do
tal como evidenciado na experiência do Mercosul, cons- mandato negociador a ser atribuído pelo Congresso ao
titui uma das principais vertentes da estratégia brasilei- Executivo dos Estados Unidos, torna-se difícil especular
ra de inserção econômica internacional na atualidade, sobre benefícios e ameaças da Alca para a economia do

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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(1) 2002

Brasil e para o esquema do Mercosul. Pode-se no entanto A Alca é desejável, benéfica ao Brasil, funcional para
antecipar, com base nas evidências até aqui demonstra- seus objetivos de desenvolvimento econômico e social?
das, que o legislativo e os negociadores americanos vêem – A Alca representa uma espécie particular no gênero in-
a construção da Alca como mero resultado da derrubada tegracionista, tratando-se de um processo de liberaliza-
de barreiras latino-americanas aos produtos e serviços dos ção controlada dos mercados e de abertura administrada
EUA, cabendo-lhes bem pouco fazer com suas próprias da economia que já vem sendo aplicado pelo Brasil desde
barreiras, senão a eliminação geral, com as exceções de que ele assumiu compromissos negociais nesse sentido em
praxe, das tarifas em geral baixas aplicadas na importa- princípios dos anos 60 (criação da Alalc) e, com maior
ção de produtos. Essa não tem sido a visão da diplomacia ênfase, com base nos esquemas bilaterais de integração
brasileira, que procura colocar na mesa de negociações com a Argentina (1986-88) e, de forma quadrilateral, com
outros elementos importantes com vistas a lograr um acor- os demais parceiros do Mercosul (1991). Os cálculos so-
do final mais equilibrado, não apenas em relação ao aces- bre custos e benefícios desse gênero de abertura foram
so a mercados – em que são evidentes diversos focos conduzidos de forma mais ou menos empírica pelos res-
setoriais de protecionismo americano – mas também no ponsáveis políticos e econômicos em cada uma dessas
que se refere a normas e disciplinas de política comercial, oportunidades e julgados compatíveis com as necessida-
terreno no qual são igualmente claras as restrições aplica- des de desenvolvimento do Brasil, ainda que em nenhum
das a produtos estrangeiros no mercado americano. dos casos se tenha alcançado a liberalização total e a
Um ponto precisa ficar claro no debate que se vai se- integração completa dos mercados.
guir. A compreensão do que seja um acordo de livre-co- Do ponto de vista estrito do desempenho ótimo das
mércio varia muito de perspectiva, segundo se faça uma oportunidades econômicas, toda experiência de integra-
análise acadêmica dos resultados da abertura econômica ção, ainda que na forma simplificada da eliminação de
e da liberalização dos mercados ou se parta de evidências barreiras aduaneiras sob um regime de livre-comércio, é
mais empíricas resultantes de um processo negociador desejável, quanto a uma situação de plena autonomia eco-
concreto. Na primeira visão, de modo geral de cunho eco- nômica, pois que corresponde a uma etapa inicial de
nomicista, a liberalização comercial, quaisquer que tenham liberalização de mercados e de inserção nos circuitos da
sido sua amplitude e distribuição entre parceiros, é vista interdependência mundial, mesmo em um âmbito geográ-
como positiva, pois que conduzindo a uma alocação óti- fico mais restrito. Os economistas, procedendo a uma si-
ma de recursos e uma utilização mais eficiente da dota- mulação teórica de caráter extremo, recomendariam aliás
ção em fatores. Na segunda perspectiva, pode-se dizer que uma liberalização unilateral erga omnes, isto é, condu-
não existe, para a maior parte dos negociadores, essa fi- zindo à plena integração com o mundo, pois que permi-
gura utópica do “livre-comércio”, um conceito puramen- tindo nesse caso o livre fluxo de fatores e uma alocação
te imaginário que só se materializa nos escritos dos teóri- ótima das dotações econômicas. Esse tipo de exercício
cos acadêmicos, mas na verdade dotado de pouco ricardiano não foi contudo tentado por nenhum país da
embasamento prático; para eles, trata-se de lograr a me- era moderna, tendo apenas se manifestado de maneira mais
lhor situação possível de reciprocidade no processo de ou menos abrangente sob o capitalismo de vanguarda da
abertura comercial, administrando áreas de liberalização Inglaterra vitoriana. Desde então, as experiências de
progressiva em função das vantagens percebidas ou apa- liberalização têm sido conduzidas sob forma condicional
rentes. Trata-se de um dilema teórico-prático que não pode- e restrita, tendo alcançado maior desenvolvimento na
rá ser resolvido no presente texto, que tem apenas o objetivo Europa ocidental, nos diversos esquemas ali conhecidos
de oferecer alguns elementos de reflexão sobre as opções do desde o final dos anos 40 (no Benelux, na Ceca, na Co-
Brasil e do Mercosul na presente fase de discussões sobre a munidade Européia, na Aelc, na União Européia, nota-
consolidação interna e o aprofundamento do bloco sub-re- damente). Todos esses exemplos têm confirmado empi-
gional em face da opção hemisférica representada pela Alca. ricamente os pressupostos teóricos traçados pelos econo-
A discussão pode ser organizada em torno de algumas mistas sobre os benefícios da liberalização ampliada.
perguntas fundamentais, as mesmas que vêm sendo repe- Não deveria, portanto, ser diferente para o Brasil, tan-
tidamente colocadas pelos representantes dos meios de to no formato mais restrito do Mercosul como no esque-
comunicação aos negociadores e estudiosos acadêmicos ma ampliado de uma futura Alca, ainda que não se possa
do processo hemisférico. arriscar previsões mais positivas quanto a seu caráter fun-

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O BRASIL E OS BLOCOS REGIONAIS: SOBERANIA E INTERDEPENDÊNCIA

cional, ou não, para seus objetivos de desenvolvimento uma situação de mercado plenamente unificado. De ma-
econômico e social. Em princípio, a resposta é positiva, neira que o Mercosul sobreviveria e até poderia aumentar
ainda que de forma indireta, uma vez que a integração e a seu grau de coesão interna ao enfrentar o desafio de uma
liberalização produzem situações de maior eficiência zona de livre-comércio envolvente, mesmo se no caso da
alocativa, conduzindo ipso facto ao aumento da produti- Alca trata-se, potencialmente, de uma “super” zona de li-
vidade, à expansão do emprego e à elevação dos níveis de vre-comércio, compreendendo aspectos pouco usuais nesse
remuneração. Deve-se no entanto observar que o proces- gênero de exercício (como compromissos em matéria de
so de liberalização comercial, estrito senso, não tem como propriedade intelectual, política da concorrência, compras
missão histórica “produzir” desenvolvimento, isto é, pro- governamentais e outros compromissos setoriais não es-
vocar transformações estruturais na formação social que tritamente comerciais). Na prática, é evidente que o “mer-
envolve o sistema econômico, mas tão-somente produzir cado comum do Sul” não passa, atualmente, de uma zona
maior eficiência produtiva, o que por si só não gera dis- de livre-comércio deficiente e incompleta, pois que pre-
tribuição de riqueza ou justiça social. A agenda desen- judicada pela existência de alguns setores restritos à aber-
volvimentista é algo mais amplo que a forma de organiza- tura interna recíproca e de outros funcionando sob regi-
ção social da produção, implicando em um complexo jogo me de comércio administrado. Sua união aduaneira “em
de fatores políticos e sociais que ultrapassam em muito as fase de implementação” é consistente com os pressupos-
possibilidades transformadoras da abertura econômica e tos teóricos e empíricos desse tipo de esquema, pois que
comercial. tendo de conviver com exceções nacionais à tarifa exter-
Resumindo: a Alca pode ser benéfica para o Brasil, mas na comum, regimes comerciais específicos a algumas si-
não se deve esperar que ela resolva todos os nossos pro- tuações nacionais “temporárias e excepcionais” e de fato
blemas de desenvolvimento econômico e social no curto carente de uma administração aduaneira uniforme e dota-
ou médio prazo; estes só podem ser encaminhados inter- da de regras claras (falta de um código aduaneiro ou dis-
namente, com a mobilização de outros vetores de trans- posições quanto à arrecadação fiscal, por exemplo).
formação estrutural – educação, capacitação profissional, Ainda assim, mesmo que o comércio intra-Mercosul seja
investimentos em ciência e tecnologia, modernização absorvido e dissolvido no esquema mais amplo da Alca, o
institucional, etc. –, não de maneira exógena quando de Mercosul tenderá a sobreviver como construção institucio-
um impulso originado no entorno econômico externo. nal, pois que resultando de uma decisão política no mais alto
Mercosul e Alca são compatíveis entre si?; a Alca não nível, que aponta para sua progressão contínua, ainda que
pode simplesmente dissolver o Mercosul e condená-lo lenta e por vezes intermitente, em direção de um mercado
ao desaparecimento enquanto experimento sub-regio- comum e talvez até mesmo de uma união econômica, a exem-
nal? – Em princípio, Alca e Mercosul são plenamente com- plo da Europa de Maastricht (pelo menos no que se refere à
patíveis entre si e até complementares, uma vez que os união monetária). Os perigos que cercam sua evolução co-
esquemas de livre-comércio, mesmo baseados em proces- mercial derivam mais dos desafios competitivos associados
sos negociais autônomos e independentes, tendem a se re- ao pólo econômico dominante e da força centrífuga do dólar
forçar mutuamente e a produzir eficiências dinâmicas que dos EUA, do que da Alca em si, que seria pouco relevante se
potencializam os ganhos alocativos. No que se refere es- fosse hipoteticamente subtraída a potência hegemônica. Con-
pecificamente ao caso desses dois esquemas americanos, tudo, mesmo nessa situação extrema de eventual inoperân-
pode-se argumentar que uma zona de livre-comércio maior cia econômica do Mercosul em razão da preeminência abso-
tende a absorver e a diluir a menor, que foi o que ocorreu, luta dos EUA no esquema hemisférico, o projeto sub-regional
comparativamente (no gênero união aduaneira), entre o do Cone Sul tende a sobreviver, pois que ele compreende
Benelux e a Comunidade Européia no decorrer dos anos bem mais do que simples compromissos liberalizadores, es-
70 e 80. tendendo-se a entendimentos sociais, administrativos e de
Esse não deveria ser o destino, porém, do Mercosul, políticas setoriais outras que as meramente econômicas (jus-
que corresponde a uma etapa superior da família integra- tiça, turismo e cultura, ciência e educação, previdência so-
cionista, suplementando seu compromisso de livre-comér- cial, entre várias outras), o que justificaria a continuidade
cio com as obrigações de uma união aduaneira (tarifa ex- desse projeto político e societal.
terna comum, política comercial comum) e visando Resumindo: a Alca representa um enorme desafio para
alcançar, num horizonte histórico ainda indeterminado, a continuidade e para a afirmação da personalidade do

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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(1) 2002

Mercosul, mas a sua dissolução só se daria por expressa e de serviços, em grande medida voltados para os pró-
decisão e vontade dos dirigentes políticos dos países-mem- prios mercados nacionais. Mais uma vez neste caso, a Alca
bros, não em função da criação e implementação plena de coloca ao Mercosul o desafio de seu próprio aprofunda-
uma zona de livre-comércio hemisférica, que de forma mento interno, preservando áreas de preferência sub-re-
alguma eliminará, ao contrário até estimulará, o desen- gional em um cenário mais amplo de liberalização pro-
volvimento de outras vertentes integrativas entre os paí- gressiva no plano hemisférico. A homogeneidade cultural
ses-membros e associados do Mercosul. Este tem um ca- e a intensidade de vínculos intra-Mercosul deve atuar em
pital político e uma cultura própria que jamais serão seu benefício, estimulando negócios no âmbito sub-regio-
alcançados no plano hemisférico, por mais poderosa e nal mesmo em face de oportunidades ou desafios poten-
abrangente que venha a ser a Alca no domínio econômico ciais no cenário continental mais vasto.
e comercial. Alternativamente, os perigos presumidos ou efetivos
O projeto da Alca não representa uma ameaça funda- para o Mercosul derivados do esquema da Alca poderiam
mental às economias do Brasil e do Mercosul, pelo fato ser pressentidos de acordo com as assimetrias fundamen-
de que sua vocação liberalizadora vai além da agenda tais que caracterizam as economias do hemisfério, não
tradicional de uma zona de livre-comércio, ou devido apenas como dimensão bruta (a chamada economia de
a que os elementos de assimetria estrutural são extre- escala), mas essencialmente em razão dos diferenciais in-
mamente relevantes quando confrontados ao cenário trínsecos de produtividade e de capacidade de penetração
mais homogêneo da América do Sul ou à dimensão mais mercadológica. Ainda aqui, os perigos são mais supostos
modesta de todas as outras economias hemisféricas, à do que reais, uma vez que algumas vantagens comparati-
exceção dos EUA? – Sem dúvida que a pauta negociado- vas naturais e dinâmicas dos países do Mercosul podem
ra da Alca vai muito além do que vinha sendo aceito como servir de contrapeso ou atuar em seu benefício, no con-
a agenda “normal” de uma zona de livre-comércio – com- fronto com a potência avassaladora do gigante do Norte.
preendendo apenas liberalização do intercâmbio de bens, É de se esperar, por exemplo, que mesmo depois de em-
mais algumas disposições de caráter aduaneiro para evi- preendido sério esforço de modernização produtiva e de
tar triangulação indevida –, abrangendo serviços, proprie- aggiornamento tecnológico por parte dos países do
dade intelectual, compras governamentais, investimentos Mercosul, os diferenciais de produtividade permanecerão
e outros aspectos menos relevantes, segundo um progra- importantes em relação àqueles observados em setores de
ma de abertura e de regulação que já se convencionou cha- serviços e ramos industriais nos quais os EUA já detêm
mar de “OMC plus”. Pode-se no entanto argumentar que uma liderança incontestável. Mesmo nesse caso, os dife-
a Alca apenas antecipa, ou acelera, esses aspectos pouco renciais de custos de mão-de-obra para serviços associa-
usuais das “velhas” zonas de livre-comércio e que tanto o dos, particularidades dos mercados locais, diferenças ou
Brasil como o Mercosul encontrariam a mesma pauta de especificidades culturais, assim como o simples fator da
reivindicações liberalizantes numa próxima rodada de proximidade geográfica atuarão em benefício do Brasil e
negociações comerciais multilaterais ou se decidissem do Mercosul para ampla gama de bens e serviços, produ-
empreender esforço similar com outros esquemas regio- zindo portanto atração de investimentos e transferência
nais (como a CAN, a UE ou outros grupos de países). de tecnologia em um horizonte de tempo indeterminado
Nem tudo porém é tão-somente uma questão de tem- depois de começada a implantação da Alca.
po, já que a ambiciosa agenda da Alca certamente coloca Em análise puramente econômica, aliás, a “ameaça” das
desafios de monta aos países do Cone Sul, em especial no assimetrias não apresenta a mesma relevância estrutural,
que se refere aos diferenciais de competitividade nos di- se pensada fora de um esquema de capitalismo “nacional”.
ferentes setores que serão presumivelmente incorporados Com efeito, os economistas deduzem uma situação de
ao esforço liberalizador hemisférico (serviços, compras maior racionalidade econômica intrínseca quando um país
governamentais, investimentos, por exemplo). Todavia, industrialmente menos desenvolvido associa-se, em esque-
deve-se observar que os mesmos temas encontram-se pre- ma de livre-comércio, a um parceiro mais poderoso, não
vistos no exercício interno ao Mercosul, processo extre- quando dois ou mais países igualmente “subdesenvolvi-
mamente complexo e tematicamente diversificado, a des- dos” empreendem a construção de um “mercado comum”.
peito mesmo do pequeno número de países engajados e Daí as freqüentes críticas de economistas “liberais” ao
da dimensão mais modesta de seus aparelhos produtivos esquema do Mercosul, manifestando eles a opinião de que

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O BRASIL E OS BLOCOS REGIONAIS: SOBERANIA E INTERDEPENDÊNCIA

o Brasil deveria abrir-se diretamente aos EUA num exer- “restauradora” das condições “normais” de competição por
cício de comércio preferencial, pois tal situação conferi- parte dos governos nacionais. Sem embargo, os perigos
ria mais vantagens a sua economia menos avançada, ade- são mais aparentes do que reais, uma vez que o próprio
mais de permitir o desenvolvimento das especializações setor privado encontrará soluções pragmáticas a tais
produtivas. Na prática, como já constatamos, as situações assimetrias, que representam outras tantas oportunidades
de livre-comércio nunca são perfeitas, persistindo espaços para ganhos temporários antes que a liberalização regio-
de liberalização restrita e diversos mecanismos de proteção nal converta-se em verdadeiro processo de globalização.
setorial que inviabilizam o pleno jogo da movimentação de Nesse caso, o excesso, ou a tentativa, de regulação gover-
fatores idealizada pelos economistas teóricos. namental pode dificultar, mais do que facilitar, o proces-
Não se trata de uma questão que possa ser resolvida in so de superação das assimetrias existentes.
abstracto, podendo apenas ser equacionada no terreno Meio ambiente e normas laborais são fatores limitan-
concreto das negociações para a definição das regras da tes e negativos no esquema de negociações hemisféri-
futura zona de livre-comércio hemisférica, assim como no cas?; tais cláusulas vão bloquear a expansão do comér-
domínio bem mais prático (e microeconômico) das asso- cio ou o livre fluxo dos investimentos? – Tais normas, a
ciações produtivas que serão promovidas voluntariamen- exemplo das barreiras técnicas e outras medidas não-tari-
te pelas próprias empresas, independente da vontade dos fárias que limitam ou obstaculizam o pleno acesso aos mer-
governos. Com efeito, as empresas, conhecendo o cená- cados, podem efetivamente constituir fatores limitantes a
rio ambiental em que terão de atuar em determinado se- uma verdadeira liberalização hemisférica, pois que con-
tor, antecipam-se às medidas governamentais de “imposi- firmando, se implementadas com base em uma visão ex-
ção” de novas regras, construindo alianças táticas e acordos clusivamente nacional da questão, o sistema de “arquipé-
pragmáticos com competidores e parceiros em seu setor lago de economias” que caracterizou, durante muito tempo,
de atividade, atuando assim para reduzir de modo progres- a economia internacional. A dificuldade não está tanto na
sivo tais assimetrias. Esse processo será tão mais rápido fixação de determinado padrão, supostamente mais eleva-
quanto mais desregulado e aberto for o mercado setorial do, para equacionar problemas no campo trabalhista e na
em questão. proteção do meio ambiente – algo continuamente tentado
Não é certo, por exemplo, que empresas brasileiras e as nos foros multilaterais –, mas em sua utilização abusiva,
do Mercosul sejam invariavelmente menos atuantes do que de forma unilateral, para bloquear a livre movimentação
as dos EUA em todos os setores abertos à competição, assim de bens, serviços e de capitais e tecnologias, inclusive
como não é seguro que o diferencial mercadológico em mediante o recurso a sanções de natureza comercial. Essa
favor das empresas multinacionais seja válido em todas as possibilidade deve ser simplesmente vetada na mesa de ne-
situações de acesso e de penetração em novos mercados. gociações, pois que correspondendo a uma reação prote-
Segmentação da demanda, disponibilidade de fatores, apre- cionista dos que desejam “fazer girar para trás a roda da
sentação dos produtos, identificação cultural e sobretudo história”, ou seja, impedir que o capital dissemine-se pelo
capacidade adaptativa e imaginação criadora podem atuar planeta, aproveitando as melhores chances de custo-bene-
em proveito de empresas locais em certas áreas de bens e fício para uma alocação “ótima” de recursos.
serviços. O Brasil, historicamente, já demonstrou possuir Parece ocorrer, nesse particular, uma curiosa colusão
uma enorme capacidade de “digestão” de novas tendên- de interesses e de propósitos entre sindicalistas do Norte
cias e de novas técnicas produtivas, não havendo razão para e seus contrapartes do Sul, entre ONGs de ecologistas das
acreditar que ele não saberá responder ao desafio que a duas pontas do continente americano, entre refratários
Alca coloca para o seu sistema produtivo e para a sua ca- pragmáticos (por definição de direita) e opositores ideo-
pacidade inovadora. A passividade e o fatalismo nunca lógicos (geralmente de esquerda) ao livre-comércio, ade-
foram traços da personalidade brasileira. mais da já conhecida (e pouco santa) aliança entre
Resumindo: a Alca possui, sem dúvida, certo poten- antiglobalizadores de todos os quadrantes do hemisfério.
cial “destruidor” de empregos, em função das diferenças Normas laborais e ambientais converteram-se no terreno
reais ou presumidas, de escala e de produtividade, entre comum de luta de todos os que se posicionam contraria-
as economias hemisféricas, assim como pelo fato de ela mente à Alca, seja pelos nobres motivos da defesa efetiva
estender-se a uma gama tão ampla de setores que ultra- do meio ambiente e dos direitos humanos, seja por aque-
passa, por vezes, a capacidade “balanceadora” e a missão les bem mais interessados (e por vezes mais mesquinhos)

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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(1) 2002

da defesa do emprego local ou de uma idílica produção toda a determinação possível para eliminar as práticas mais
saudável (e subsidiada), em fazendas familiares suposta- danosas à liberdade de comércio nos terrenos em que ele
mente protegidas da concorrência selvagem introduzida apresenta uma competitividade “natural” bastante supe-
pelas variedades geneticamente modificadas. O mais es- rior à do parceiro supostamente mais poderoso. Os EUA,
tranho, certamente, é ver sindicalistas do Sul defendendo com efeito, já declararam que pretendem deixar intocada,
empregos no Norte – uma vez que a introdução de nor- no processo de negociações da Alca, sua panóplia de
mas laborais tem precisamente como objetivo impedir a medidas de defesa comercial, numa postura contraditória
“fuga” do capital, e portanto a transferência de empregos com o espírito de qualquer negociação multilateral, na qual
ao sul do Rio Grande – ou ecologistas, normalmente con- todos os elementos possuindo incidência nos fluxos de
trários à desigualdade inerente às estruturas econômicas comércio devem ser honestamente objeto de exame e even-
internacionais, promovendo o protecionismo agrícola nos tual discussão quanto a sua adequação ao novo espaço
países desenvolvidos ou a manutenção involuntária de po- econômico integrado.
pulações inteiras de coletores-extrativistas nas regiões tro- Esse posicionamento tem menos a ver com a suposta
picais em níveis próximos da miséria absoluta. consistência desses mecanismos nacionais de defesa co-
A formulação tentativa e a promoção ativa de normas mercial com as regras do GATT do que com o elemento
e padrões ambientais e laborais mais avançados, quando de chantagem política exercido pelo Congresso contra a
combinada aos estímulos adequados para a livre circula- liberdade de ação dos negociadores do Executivo dos
ção de fatores, inclusive da mão-de-obra, pode no entan- EUA. Trata-se de elemento puramente político, não sus-
to atuar como elemento de melhoria nos padrões de vida tentável em qualquer critério econômico de competição
da maioria da população, sobretudo nos países ainda em leal e de abertura negociada de mercados, e inteiramente
desenvolvimento, servindo para elevar a produtividade do dependente do exercício de uma efetiva capacidade
trabalho e a performance geral das economias mais atra- negocial que deve poder manifestar-se no caso do Mercosul
sadas. Sua vinculação a acordos de comércio tem a virtu- e do Brasil em particular.
de, porém, de bloquear a disseminação desses mesmos pa- Resumindo: um acordo de livre-comércio hemisférico
drões que seus promotores querem ver implementados, no qual determinados componentes da agenda permane-
uma vez que dificulta a mobilidade do capital e a transfe- cem unilateralmente inegociáveis – uma reprodução eco-
rência de tecnologia pela simples razão de inibir os flu- nômica do conhecido aforismo orwelliano segundo o qual
xos de comércio, em lugar de estimulá-los. no “socialismo comercial” todos são iguais, mas alguns
Resumindo: um sistema de códigos de conduta, de ca- são “mais iguais do que outros” – não parece correspon-
ráter voluntário, mas de adesão progressiva, para padrões der aos princípios aprovados em Belo Horizonte, em 1997,
ambientais e laborais pode permitir superar situações de quanto ao equilíbrio de resultados e ao compromisso
bloqueio “psicológico” que vêm contribuindo para con- indivisível em benefício de todos.
taminar o ambiente negociador da Alca. Quanto ao Bra- A Alca conduzirá à desnacionalização da economia bra-
sil, consciente das limitações, mas também dos enormes sileira? Subsistirão políticas setoriais em nível nacional,
progressos realizados nessas áreas, não parece ter algo a diminuirá a margem de liberdade alocada à política eco-
temer baseado na fixação de metas mais ambiciosas nos nômica governamental? – A eventual “desnacionalização”
terrenos social e ambiental. A fixação de metas indicativas – não de setores, mas de frações de mercados setoriais – com
para a adesão progressiva dos países, mais do que a de- base na venda ou fusão de empresas brasileiras a gigantes
terminação de padrões uniformes para todos numa escala estrangeiros não será diferente ou em todo caso maior do
sincrônica de tempo, pode servir para reconciliar o capi- que já ocorre no âmbito do processo de globalização atual-
tal e o trabalho, assim como ecologistas e empresas. mente em curso, que foi voluntariamente assumido pelo Brasil
Práticas abusivas de salvaguardas comerciais e de como um desafio importante a ser vencido, não como uma
antidumping, assim como políticas deliberadamente ameaça a ser evitada. Em nenhum dos processos conhecidos
distorcivas das condições de comércio, a exemplo das de ativa interdependência econômica, como são os existen-
medidas de apoio interno na área de agricultura, po- tes no âmbito da OCDE e a fortiori no seio da UE, diminuiu
dem falsear os resultados da Alca, tornando o exercí- o papel do Estado ou se enfraqueceu a economia nacional,
cio liberalizador meramente retórico e desequilibra- pela simples razão de que o capital estrangeiro passou a par-
do? – Certamente, o Brasil e o Mercosul devem atuar com ticipar com maior intensidade dos esquemas produtivos in-

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O BRASIL E OS BLOCOS REGIONAIS: SOBERANIA E INTERDEPENDÊNCIA

ternos e dos circuitos locais de produção e distribuição. Ao cesso de “preparação” da economia brasileira para “en-
contrário, as “pequenas” empresas locais adquirem dimen- frentar a concorrência externa” – período de tempo que é
são nacional e, então, passam a atuar no plano internacional, sempre indefinido e invariavelmente dependente de con-
constituindo um “capitalismo multinacional” que foi até agora dições “ótimas” de políticas macroeconômicas, comercial
o apanágio dos países mais avançados. Ocorreu assim nos e industrial, que nunca se realizam na prática –, mas no
casos de Portugal e Espanha, assim como da Itália, e não há próprio bojo da globalização, seja ela restrita ao hemisfé-
porque descartar que tais processos venham a ocorrer igual- rio ou ampliada em escala planetária. Processos de “acu-
mente no âmbito do Brasil e do Mercosul. mulação primitiva” nunca ocorreram de fato, a não ser nas
O Brasil tem, por certo, um crônico problema de défi- análises ex-post que tendem a racionalizar a experiência
cit em transações correntes e de desequilíbrio na balança histórica e a oferecer como “modelo” o que nunca passou
de pagamentos, que acompanharam todo o seu processo de um processo único e original como desenvolvimento
de industrialização. Entretanto, tais fragilidades estão socioeconômico de determinada formação nacional.2
igualmente associadas ao ambiente geral dos negócios, O Brasil estaria isolado se decidisse permanecer fora
mais do que à ausência de capacidade reguladora do Es- da Alca? – Trata-se de uma decisão inteiramente políti-
tado, que assumirá formas novas num cenário mais previ- ca, de acordo com uma hipótese extrema, mas que será
sível de planejamento microeconômico. O fato de que par- tomada com base numa análise econômica e diplomáti-
ceiros estrangeiros passem a atuar em setores antes vedados ca no curso do processo negociador. A Alca não é o úni-
ou mais limitados à presença de multinacionais não se tra- co processo negociador de que participam ou participa-
duz necessariamente numa desintegração automática das rão o Brasil e o Mercosul, bastando mencionar o processo
cadeias produtivas, antes numa integração destas a circui- bi-regional com a União Européia, os entendimentos no
tos mais amplos nos planos hemisférico ou mundial. contexto da África austral e a opção preferencial no âm-
É evidente, por outro lado, que qualquer acordo inter- bito da América do Sul. As opções para o Brasil e para o
nacional que se faça em áreas ainda inéditas de regulação Mercosul não estão fechadas, como alguns cenários mais
multilateral ou regional, como é o caso da Alca – que pa- pessimistas parecem antecipar. É bem mais provável,
rece apontar para um instrumento relativamente “intrusivo” aliás, não existir uma Alca, por razões que não teriam
como políticas setoriais ou de mecanismos regulatórios – nada a ver com a oposição ou relutância brasileira (mas
redunda numa diminuição da esfera da soberania absolu- mais provavelmente com a relutância do Congresso e do
ta dos Estados nacionais e na redução ulterior dos pode- próprio Executivo dos EUA), do que ser concluída uma
res regulatórios dos legisladores econômicos e, na outra Alca sem a participação do Brasil.
vertente, num aumento do grau de interdependência das Uma revisão de meio século do multilateralismo eco-
economias e da margem de liberdade alocada aos agentes nômico e político revela que nenhum país de dimensões
econômicos privados. Contudo, isso é próprio das tendên- “respeitáveis”, seja ele “atrasado”, seja desenvolvido, per-
cias atuais tanto do regionalismo, como do multilateralismo manece isolado no cenário internacional. A experiência his-
econômico, assim como da própria agenda negociadora tórica da China, da Índia, da Rússia, e dos próprios países
internacional, das quais participa o Brasil em plena cons- desenvolvidos ocidentais, a começar pelos EUA e passan-
ciência de causa e tendo sempre como critério absoluto do pelos grandes da Europa – hoje unidos no mais exitoso
de atuação o interesse nacional na matéria. Entre esses cri- experimento de integração já conhecido – confirma que o
térios não se situa o de privilegiar o capital estrangeiro isolamento é uma fase temporária e passageira de qualquer
em detrimento do capital nacional, mas em atribuir a am- processo de emergência e consolidação de novas estrutu-
bos um ambiente regulatório relativamente uniforme quan- ras de poder econômico e político mundial. A posição do
to às regras gerais de exercício da atividade, o que é co- Brasil em relação ao sucesso – ou fracasso – das negocia-
nhecido em terminologia “gattiana” como tratamento ções da Alca não deveria fugir a essa regra não escrita da
nacional. diplomacia contemporânea. O Congresso dos EUA, aliás,
Resumindo: a internacionalização da economia brasi- teria provavelmente maior responsabilidade nesse eventual
leira e a constituição de firmas nacionais de dimensão in- fracasso, do que uma suposta “intransigência” do Itamaraty
ternacional – algo presumivelmente desejado, mesmo pelo ou do Governo brasileiro. Muito depende, em todo caso,
mais ferrenho opositor da Alca e do capitalismo norte- da capacidade negociadora da diplomacia brasileira no
americano – se dará, não no quadro de um suposto pro- terreno da barganha concreta em torno da Alca, bem como

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de sua capacidade “explicativa” em direção dos públicos do estadista, que precisam responder às preocupações de suas respec-
tivas clientelas, sempre inquietas com qualquer tipo de penetração es-
externo e interno. Nesse particular, o Brasil – dotado de trangeira na economia nacional.
uma diplomacia econômica que deita raízes nas primeiras
décadas do século XIX – pode considerar-se bem servido
e dispondo de enormes vantagens comparativas em rela- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ção a vários outros países do continente.
ALMEIDA, P.R. de. Formação da diplomacia econômica no Brasil:
as relações econômicas internacionais no império. São Paulo,
Senac-Funag, 2001.
NOTAS ________ . Velhos e novos manifestos: o socialismo na era da
globalização. São Paulo, Juarez de Oliveira, 1999.
1. A retomada do ciclo da globalização capitalista, numa paródia ao
Manifesto de 1848, foi analisada no livro de Almeida (1999).
2. Este último ponto apresenta certa importância (teórica) do ponto de
vista da sociologia do desenvolvimento econômico, mas tem pouca PAULO ROBERTO DE ALMEIDA: Doutor em Ciências Sociais. Autor de
relevância prática do ponto de vista do negociador governamental ou Formação da Diplomacia Econômica no Brasil (pralmeida@mac.com).

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