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Desafios para a
universalizao dos
servios de gua e
esgoto no Brasil
Alceu Castro Galvo Junior1

Como citar: Galvo Junior AC. Desafios para a universalizao

dos servios de gua e esgoto no Brasil. Rev Panam Salud Publica. 2009;25(6):54856.

Palavras-chave: saneamento bsico/politicas, abastecimento de gua, acesso universal a saneamento, Brasil.

1

Agncia Reguladora do Cear, Fortaleza (CE), Brasil. Correspondncia: Rua Marcos Macedo 1350, apto. 702, CEP 60150-190, Fortaleza
CE, Brasil. Fone: +55-85-3267.4853; e-mail: alceugalvao@uol.com.br,
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A universalizao do acesso aos servios de gua e de

esgoto um objetivo legtimo das polticas pblicas
porque tem impactos importantes sobre a sade, o
ambiente e a cidadania. No Brasil, o dficit do setor
de saneamento bsico elevado, sobretudo no que se
refere ao esgotamento e tratamento de esgotos, com
maior carncia nas reas perifricas dos centros urbanos e nas zonas rurais, onde est concentrada a populao mais pobre. Conforme o censo de 2000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
dos 45 milhes de domiclios brasileiros, 35 milhes
estavam conectados rede de distribuio de gua,
7 milhes possuam poo ou nascente e 3 milhes
possuam outras fontes de abastecimento de gua (1).
Quanto ao esgotamento sanitrio, dos quase 45
milhes de domiclios, 41,1 milhes tinham banheiro
ou sanitrio, enquanto 3,7 milhes eram desprovidos
dessa infraestrutura (1).
Diversos so os fatores que explicam o dficit
dos servios de gua e esgoto no pas. Entre eles,
destaca-se a fragmentao das polticas pblicas e a
carncia de instrumentos de regulao (2). Com efeito,
desde o final dos anos 1980, com a extino do Plano
Nacional de Saneamento, o Brasil no dispe de uma
poltica setorial consistente de gua e esgoto (compreendida como um conjunto de leis, mecanismos de
investimento e polticas regulatrias, entre outros).
O principal impasse para o estabelecimento dessa
poltica a ausncia de definio na constituio federal acerca da titularidade dos servios nos sistemas
integrados e nas regies metropolitanas. Nesses casos, sistemas e infraestrutura so compartilhados por
vrios municpios, e a deciso sobre a titularidade
se estadual ou municipal encontra-se sob anlise
do Supremo Tribunal Federal.
Alm disso, somente em 2007 foi promulgada
a lei n 11 445, que estabelece as diretrizes nacionais
para o saneamento bsico. Entre os princpios dessa
lei destaca-se a universalizao, conceituada como a
ampliao progressiva do acesso de todos os domiclios ocupados ao saneamento bsico (3). Essa lei
pretende ser o ponto de inflexo do setor, apontando
mecanismos efetivos para a universalizao dos servios. A regulao, um dos principais instrumentos,
deve ser realizada com independncia e com autonomia administrativa, oramentria e financeira da entidade reguladora, alm de contemplar os aspectos de
transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade
das decises.
Dessa forma, o presente trabalho objetiva discutir os desafios postos para a universalizao dos
servios de gua e esgoto no Brasil, com nfase nas
questes institucionais do setor.

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Galvo Junior Universalizao de servios de gua e esgoto

ASPECTOS LEGAIS E CONCEITUAIS

DA UNIVERSALIZAO DOS SERVIOS
O acesso aos servios de saneamento bsico
condio necessria dignidade da pessoa humana e,
particularmente, sua sobrevivncia. A participao
do indivduo na atividade econmica e social depende
de uma vida saudvel. Para tanto, fundamental o
acesso ao saneamento bsico, assim como moradia,
sade e educao.
No Brasil, o acesso universal aos servios de gua
e esgoto est amparado de forma implcita e explcita em
vrias legislaes, inclusive de reas afins, como recursos hdricos, ambiente, sade pblica, defesa do consumidor e desenvolvimento urbano. Por exemplo, embora
a constituio federal no reconhea de forma clara a
universalidade do acesso aos servios de gua e esgoto
como direito social, ao instituir como direitos a sade e
a moradia pode-se entender que contemple tambm o
direito ao acesso aos servios de saneamento. Isso porque, conforme ratificado amplamente na literatura (48),
h correlao direta de causa e efeito entre saneamento
e sade. Essa interpretao est reforada no artigo 1
da constituio, que estabelece, entre os fundamentos da
Repblica Federativa, a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Por outro lado, a lei n 11 445/07 taxativa
ao definir a universalizao como princpio fundamental da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico. Apesar dos efeitos jurdicos que os princpios de
uma lei acarretam, o seu carter abrangente indica que
suas consequncias dependem das caractersticas de
cada caso aplicado (9). Em outras palavras, a garantia
legal para a universalizao dever estar assegurada nos
marcos de cada concesso, mediante clusulas e metas
de expanso e de atendimento previstas nos contratos
de concesso e de programa.
Quanto s legislaes das reas correlatas ao saneamento bsico, implcita a exigncia ou recomendao de universalizao dos servios de gua e esgoto.
No que se refere lei n 8 080/90, do Sistema nico
de Sade (SUS), obrigao desse sistema promover,
proteger e recuperar a sade, traduzida na promoo
de aes de saneamento bsico e de vigilncia sanitria.
Ademais, a lei n 9 433/97, que estabelece a poltica nacional de recursos hdricos, define como objetivo a garantia da disponibilidade de gua para geraes futuras.
Tal fato decorre, principalmente, de aes de conservao de gua e de tratamento de esgotos. J o Cdigo
de Defesa do Consumidor, estabelecido na lei n 8 078/
90, determina que os servios pblicos devem ser prestados de forma adequada, entendida como aquela que
satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na
sua prestao e modicidade das tarifas (10). A poltica
urbana enftica em relao garantia a cidades sustentveis, que compreende, entre outros, o direito ao saneamento ambiental e infraestrutura urbana. Por fim,
a poltica nacional de meio ambiente (lei n 6 938/81) objetiva a preservao, a melhoria e a recuperao da qualidade ambiental, o que tambm remete necessidade
de intervenes de saneamento bsico.

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Temas de actualidad

A definio do conceito de universalizao possui variveis tcnicas, sociais, polticas e econmicas,

tendo sido usada e manipulada por diversos grupos
para salvaguardar interesses especficos (11). Por
exemplo, ao discutir o acesso universal aos servios de
telecomunicaes, certos pesquisadores questionaram
a centralizao do debate sob a perspectiva e os anseios da oferta, especificamente os custos e as questes
tcnicas e regulatrias para se atingir a universalizao (12). Por outro lado, pouca ateno tem sido dada
para a demanda, usurios efetivos e potenciais, e para
os impactos sociais e econmicos da universalizao
dos servios (12).
Em relao ao saneamento bsico, a perspectiva da demanda importante, pois, com base nela,
podem-se implantar tecnologias de fcil assimilao
pela comunidade beneficiada, sob pena de ser a infraestrutura utilizada de forma inadequada ou tornar-se
inoperante. Efetivamente, a falta de apropriao das
intervenes tcnicas de saneamento por parte da populao dificulta a ampliao do acesso aos servios
de gua e esgoto (13). No referente aos aspectos tcnicos, a universalizao no significa o uso exclusivo de
tecnologias convencionais e pode, portanto, contemplar alternativas simplificadas e individuais.
Um estudo relata que as tecnologias simplificadas no podem ser analisadas de modo preconceituoso, ou como se fossem de segunda classe, para uso
dos mais pobres (14). A ttulo de exemplo, esses autores discorrem sobre o xito da aplicao desse tipo de
tecnologia em comunidades de renda elevada de vrios pases (14). Ainda conforme esse estudo, para os
sistemas de esgotos, as solues simplificadas geralmente so as mais viveis tcnica e economicamente
para as populaes de baixa renda e para reas de alta
densidade urbana. Assim, necessrio distinguir tecnologias de baixo custo de atendimento de baixo
padro (15), o que exigir mudanas de comportamento de prestadores de servio e usurios.
Da mesma forma, os padres de qualidade devem ser adaptados s necessidades locais no sentido
de se obter tarifas sustentveis (16). No entanto, preciso garantir requisitos mnimos de qualidade que no
venham a prejudicar a sade dos usurios, o ambiente
e os recursos hdricos, bem como identificar os impactos causados pelas solues simplificadas e alternativas, porquanto o mau uso dessas tecnologias pode
agravar ainda mais as iniquidades causadas pela falta
de acesso aos servios.
Apesar das discusses, no h soluo padro
de tecnologia para a universalizao dos servios. Essa
deciso depende da anlise de variveis tcnicas,
sociais e econmicas envolvidas na implantao e na
sustentabilidade dos servios. A figura 1 apresenta
consideraes sobre as alternativas tecnolgicas, simplificadas e convencionais possveis para a universalizao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Outro aspecto a ser considerado na definio
dos critrios de universalizao, especificamente em
relao ao abastecimento de gua, a qualidade e a

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Temas de actualidad

Galvo Junior Universalizao de servios de gua e esgoto

FIGURA 1. Tecnologias possveis para a universalizao dos servios de gua e de esgoto e etapas de implementao
ABASTECIMENTO DE GUA

gua de chuva

Simples Desinfeco
+
Distribuio

Rede de Distribuico
+
Tratamento por ETA

SIMPLIFICADA

CONVENCIONAL
ESGOTOS SANITRIOS
Fossa Sptica
+
Sumidouro

Sistema Condominial
+
Fossa Sptica

Rede Coletora
+
Tratamento Secundrio

CONCEPO

Necessidade de pequenas reas

Auto-sustentabilidade do sistema
Discusso com a comunidade
beneficiada
Estudo de permeabilidade do solo

Necessidade de Grandes reas

Escala mnima para sustentabilidade
do sistema
Licenciamento ambiental
Discusso com atores representativos
da sociedade
Horizonte de projeto de longo prazo

EXECUO
Participao da comunidade na
execuo da obra
Curta durao
Educao e hbitos de higiene pessoal
Baixo custo

Servio executado por terceiros

Longa durao
Campanhas de esclarecimento da
populao quanto ao novo sistema
Alto custo

OPERAO
Infiltrao do esgotos tratados
no solo
Baixssimo custo de operao
Operao no nvel do domiclio
(autogesto dos servios)
Servio no tarifado

continuidade do fornecimento pblico. Tais condies,

quando no satisfatrias, tambm propiciam riscos sanitrios, por vezes at maiores quando os usurios so
conectados a sistemas inadequados. Dessa forma, o espalhamento de redes pode permitir a concluso errnea de que os servios encontram-se universalizados,
o que mascara as reais condies de qualidade e de
quantidades de acesso a esses servios (17). Os pesquisadores tm discutido a interpretao dos ndices de
cobertura por redes de distribuio de gua, utilizados como indicador do acesso universal (18). Segundo
esses pesquisadores, o indicador de cobertura no reflete as condies de continuidade e de qualidade do
abastecimento de gua, notadamente nas extremidades das redes, onde est localizada a populao mais
pobre. Isso mostra que a formulao das polticas pblicas e o dimensionamento dos investimentos poderiam enfocar, por exemplo, a garantia da continuidade
do fornecimento de gua.

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Pontos de descarga para lanamento

dos esgotos tratados
Custo de operao da ETAs e ETEs
(pessoal e produtos qumicos) elevado
Controle operacional
Servio tarifado

PADRES DE ATENDIMENTO
UNIVERSALIZAO
O principal estudo sobre critrios e custos de
universalizao no pas foi conduzido pelo Ministrio
das Cidades (19), por meio do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS). De acordo com
esse estudo, o servio universalizado quando a oferta
atende a 100% da demanda. O padro de atendimento
analisado nesse trabalho varia conforme o nvel de
agregao da populao (urbano ou rural) e o tipo de
sistema (abastecimento de gua ou esgotos sanitrios).
No caso do abastecimento de gua, a universalizao
se daria com ligaes domiciliares e atendimento contnuo para as reas urbanas, enquanto na rea rural o
padro de atendimento dependeria de legislao especfica (19). Em relao ao esgoto sanitrio, a cobertura
por rede varia conforme o tamanho da populao a ser
atendida, sendo admitidas solues individuais (19).

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Galvo Junior Universalizao de servios de gua e esgoto

TABELA 1. Investimentos necessrios para universalizar os

servios de gua e esgoto no Brasil, 2010, 2015 e 2020
Investimentos acumulados (R$ milhes)a
Regio

2010

2015

2020

Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil

11 275
27 319
50 349
23 211
11 470
123 624

13 835
32 267
62 416
28 098
14 507
151 124

16 307
37 325
74 404
33 055
17 314
178 405

Fonte: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

(19).
a US$ 1,00 = R$ 2,18 (maio de 2009).

Ainda segundo esse estudo, sero necessrios para

universalizar at o ano de 2020 as cinco regies geogrficas do pas cerca de 178 bilhes de reais em investimentos de expanso e reposio da infraestrutura
(tabela 1).
Apesar da necessidade de aportes significativos
para universalizar os servios, segundo dados oficiais
da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, o
governo federal desembolsou, mediante recursos onerosos e no onerosos, R$ 6,31 bilhes de 2003 a 2006
(20), isto , uma mdia anual de R$ 1,57 bilho neste
perodo. Caso se atenda a meta de universalizao definida no estudo para o ano 2020, sero necessrios
R$ 178,4 bilhes, ou seja, R$ 8,9 bilhes ao ano. Entretanto, os recursos aportados no quadrinio representaram somente 17,6% do aporte anual necessrio.
Mesmo adicionando os investimentos oriundos de recursos prprios dos prestadores de servio, o montante realizado ficou aqum do atendimento da meta
de universalizao para o ano de 2020.
Segundo a Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (AESBE), com esse nvel de investimentos a universalizao dos servios de abastecimento de gua s poder ocorrer no ano de 2034,
enquanto os esgotos sanitrios seriam universalizados
somente em 2054 (vale dizer que no referido estudo a
universalizao dos servios de gua e esgoto apresentada de forma genrica, no sendo explicitados
padres de atendimento para o alcance desta meta)
(21). J o Instituto Trata Brasil apresenta um cenrio
mais pessimista quanto universalizao do acesso
rede geral de esgoto: de acordo com esse estudo, o
acesso universal se dar apenas no ano de 2122 (22).
Para a Organizao Mundial da Sade (OMS) e o
Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), o
padro de atendimento definido conforme a tecnologia utilizada (23). Na metodologia adotada por essas organizaes, as tecnologias para abastecimento de gua
e de esgotos sanitrios so classificadas em melhoradas2

O termo melhorado (improved, em ingls) substituiu os termos segura (safe, em ingls) e adequado (adequate, em ingls), antes utilizados pela ONU como padres, visto que as pesquisas realizadas
no mbito dos domiclios no conseguiam comprovar se as tecnologias eram seguras ou adequadas.

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Temas de actualidad

e no melhoradas. As populaes atendidas por tecnologias melhoradas so consideradas universalizadas

pelos servios. Entre as tecnologias melhoradas para os
servios de gua esto conexo domstica, fonte pblica
e poo escavado (23). J para os esgotos sanitrios, esto
includos a conexo rede pblica e ao sistema sptico,
alm do vaso sanitrio com descarga (23).
Caso essas tecnologias no sejam acompanhadas
de padres de qualidade e de continuidade, o conceito
de melhorado definido pela OMS e pelo UNICEF
pode resultar em avaliaes irreais quanto ao atendimento dos servios. Desse modo, os critrios definidos
pelo estudo do Ministrio das Cidades, associados a
padres de qualidade, esto mais focados na realidade
nacional.

PANORAMA DOS SERVIOS NO BRASIL

No Brasil, o dficit dos servios de gua e esgoto
mais acentuado nas populaes de baixa renda, as
quais apresentam maiores problemas de sade pblica
(13, 18, 24, 25). Este dficit evidencia caractersticas de
desigualdades sob os aspectos inter-regional, renda
familiar e localizao do domiclio. Conforme dados
da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios
(PNAD) 2005 (26), o abastecimento por redes, mais
adequado do ponto de vista sanitrio, maior nas regies Sul e Sudeste, nos extratos de renda elevados e
nas reas urbanas. Por outro lado, a avaliao da populao coberta apenas identifica se o domiclio estava
ligado rede de distribuio de gua, no fornecendo
informaes acerca da qualidade e da continuidade do
abastecimento. Portanto, os percentuais apresentados
pela PNAD (26) podem estar sobrevalorizados quanto
s reais condies de universalizao.
J a distribuio do acesso aos servios de esgoto
por rede coletora de acordo com regio, renda e rea
urbana ou rural do domiclio acompanha o mesmo
perfil apresentado quanto ao abastecimento de gua
por rede, com o agravante de a rede coletora ter menor
cobertura. No entanto, as desigualdades de cobertura
por redes de esgoto so maiores do que as de redes de
gua. Por exemplo, quanto distribuio regional, o
Sudeste possui 77,4% de cobertura por redes de esgoto, enquanto as regies Nordeste, Sul e Norte tm,
respectivamente, 27%, 25,9% e 4% de cobertura. Da
mesma forma, em relao renda, a populao com
renda superior a 20 salrios mnimos tem 76,6% de
acesso s redes de esgoto, mais do que o dobro das famlias com menos de 2 salrios mnimos.
A definio de rede coletora abrange ainda o esgotamento por galerias de guas pluviais, assim como
o lanamento desses esgotos in natura nos corpos
dgua. Ao considerar esse conceito, entende-se que os
ndices apresentados para o esgotamento sanitrio por
redes esto acima dos valores reais do que seria a condio adequada, ou seja, esgotamento por redes coletoras e tratamento e disposio final dos esgotos. No
obstante, ressalta-se, quando vivel tcnica e economicamente, tanto para os servios de gua como para os

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Temas de actualidad

de esgoto, que as solues simplificadas tambm so

consideradas adequadas.
Ao se comparar o saneamento bsico com os demais setores da infraestrutura do pas (2628), tem-se
que a distribuio de energia eltrica est prxima de
atingir a universalizao e que a telefonia apresenta
ritmo de expanso bastante elevado, em virtude do incremento na quantidade de telefones mveis a partir
do ano 2000. No perodo de 1991 a 2005, a quantidade
de telefones nos domiclios brasileiros aumentou cerca
de 500%, enquanto a cobertura de gua por rede geral
foi ampliada em 77%. J para os domiclios atendidos
por rede geral para esgotamento sanitrio, o aumento
foi prximo a 100%.
Entre as causas que justificam o menor avano
da infraestrutura de saneamento bsico em relao
aos setores de energia e telecomunicaes esto a disperso na aplicao das polticas setoriais por diversos
rgos do governo federal, indefinio da titularidade, dependncia de elevados investimentos e falta
de articulao intergovernamental para execuo de
reformas setoriais (29). H tambm a fragmentao
de polticas pblicas e problemas com a concesso e
a regulao dos servios (2, 30). Alm disso, os recursos necessrios para a expanso dos servios de saneamento so superiores aos dos demais setores (25).
Conforme Jordan (31), os investimentos em saneamento bsico so em mdia trs a quatro vezes maiores do que os investimento em energia, embora o
autor no explicite os critrios de clculo utilizados
para dimensionar os investimentos.

DESAFIOS PARA A UNIVERSALIZAO

DOS SERVIOS DE GUA E ESGOTO
Mecanismos das polticas pblicas
de universalizao
Dispor de servios de gua e esgoto, com reas
totalmente cobertas por redes, no necessariamente
significa t-los universalizados. Alm das questes
relativas qualidade e continuidade dos servios,
o acesso infraestrutura muitas vezes limitado pela
falta de capacidade de pagamento das tarifas pela populao. Diante disso, h a necessidade de polticas
pblicas redistributivas, que desloquem de forma
consciente os recursos financeiros e os de outras naturezas entre camadas sociais e grupos da sociedade (32).
Os mecanismos de implantao de polticas
pblicas redistributivas, tais como fundos, subsdios e
recursos a fundo perdido, so essenciais para a universalizao na maioria dos municpios brasileiros e,
ao longo das ltimas dcadas, foram responsveis
pelo incremento da cobertura da infraestrutura. A par
disso, vrios autores apontam caminhos para a universalizao dos servios de gua e esgoto.
Motta e Moreira, por exemplo, defendem a utilizao de subsdios diretos mediante programas sociais
(33). De acordo com esses autores, a tarifa dos servios
seria composta de duas partes: a primeira, fixa, em

552

Galvo Junior Universalizao de servios de gua e esgoto

funo de consumo mnimo e paga diretamente concessionria pelo gestor do programa social; a segunda,
varivel, em funo da diferena efetivamente consumida em relao ao consumo mnimo e com pagamento feito pelo usurio. De outra forma, os investimentos a fundo perdido, combinados ou no com
mecanismos tarifrios ou tributrios compensatrios,
podem viabilizar a universalizao (34).
Os recursos no onerosos, oriundos do oramento geral da Unio, so os mais representativos dos
investimentos pblicos no setor. Para o perodo 2003 a
2006, esses desembolsos representaram 49% do total de
recursos comprometidos, com a maior parcela destinada para as regies mais carentes e para os municpios pequenos, reas rurais e minorias tnico-sociais
(20). Apesar de a destinao de verbas estar focada nas
reas mais deficitrias de infraestrutura sanitria, a
qualidade do gasto pblico reconhecida pelo prprio
governo como um dos entraves para se atingir a eficincia e a eficcia na alocao dos recursos (20). A qualidade do gasto est relacionada ao uso indevido dos
recursos pblicos, utilizao de critrios polticos na
definio da prioridade dos investimentos e ausncia
de eficcia da infraestrutura instalada, o que mais
uma consequncia da fragilidade institucional do setor.
J outro pesquisador advoga que a poltica adequada seria a implantao de fundos de universalizao por rea de concesso a partir de um percentual
arrecadado da receita bruta operacional do prestador
de servios da rea, cuja gesto caberia ao regulador
local (35). Ainda, para as localidades onde no fosse
possvel levantar recursos para a formao do fundo,
os investimentos seriam custeados com recursos do
governo federal.
No Brasil, o subsdio cruzado amplamente
praticado mediante a agregao em escala estadual da
prestao dos servios em uma nica empresa, que
distribui subsdios dos municpios mais ricos para os
mais pobres e das categorias de usurios de maior
poder aquisitivo (indstrias e comrcio) para os de
menor poder (residenciais). A aplicao desse mecanismo alvo de crticas, sobretudo diante da possibilidade de inverso de prioridades dos investimentos
com os subsdios alocados. Como resultado, as famlias com rendas superiores a 10 salrios mnimos tm
50% mais cobertura de abastecimento de gua e 100%
mais de rede de esgoto do que as famlias com menos
de 2 salrios mnimos (33). Isso, segundo os autores
(33), comprova a desfocalizao do mecanismo de subsdios cruzados. Tal mecanismo tambm tem gerado
disputas entre estados e municpios, pois os recursos
arrecadados com a cobrana em municpios superavitrios destinam-se manuteno dos servios e ao
atendimento do crescimento vegetativo, com o excedente transferido para outros municpios (36).
Contudo, o desvirtuamento na aplicao dos
subsdios cruzados pode estar associado a diversos fatores, como falta de controle social e ausncia de transparncia na distribuio dos subsdios e no poder decisrio do prestador de servios quanto definio dos

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critrios de repartio desses recursos. Legalmente, as

polticas redistributivas devem ser definidas pelo titular dos servios, que possui legitimidade para estabelecimento dessas polticas.
Efetivamente, a tarifa deveria ser o principal
mecanismo de custeio dos servios e de alavancagem
de recursos para investimento (24). Entretanto, ela
insuficiente para atender s demandas de universalizao, que exigem recursos fiscais para proviso de
infraestrutura.
De modo geral, as discusses acerca dos mecanismos redistributivos abrangem os subsdios relativos
s tarifas ou expanso das redes. Contudo, no se
pode desconsiderar a importncia do subsdio na interligao da rede de gua, cujo servio comumente
tarifado pelas concessionrias e, portanto, se constitui
num obstculo ao acesso dos mais pobres (37). Dessa
forma, o impacto causado pelo subsdio conexo
maior que aquele relacionado ao consumo (16). Assim,
diante da atual capacidade instalada, h margem de
ampliao da infraestrutura, sobretudo nas zonas urbanas, cobertas integralmente por redes, mas com vazios de atendimento localizados nos bolses de pobreza. Este mais um desafio para o setor.
Independentemente dos mecanismos adotados, alguns requisitos so essenciais para o xito das polticas
redistributivas. A princpio, preciso definir o foco da
poltica que, indubitavelmente, deve ser o atendimento
aos mais pobres. A transparncia outro requisito fundamental, e tornaria possvel o monitoramento da eficcia desse mecanismo (38). Quem subsidia, quais os beneficiados, qual o volume de recursos envolvidos e quais os
custos de transao na alocao dos recursos so questes
a serem respondidas. Ademais, a realizao de investimentos sem a definio de mecanismos claros pode levar
ao desperdcio de recursos pblicos, alm da implantao de sistemas ineficazes tanto do ponto de vista tcnico
como dos resultados relacionados sade pblica.
Deve-se ainda considerar as bases federativas do
Estado brasileiro e a crise fiscal que h tempos assola
estados e municpios. Dessa forma, a efetividade de
qualquer mecanismo redistribuitivo depende da participao direta da Unio no financiamento das polticas. A promoo da melhoria do saneamento bsico
competncia comum da Unio, estados e municpios.
Desses entes federados, os maiores aportes de recursos
provm da Unio; porm, esses investimentos so
marcados pela instabilidade. A prpria falta de marco
setorial e a localizao das polticas pblicas do setor
em diversos rgos e ministrios ao longo das ltimas
dcadas contriburam para a reduo da eficcia dos
mecanismos redistributivos.
As opes dos mecanismos apresentados mostram vantagens e desvantagens para cada alternativa.
Mostram ainda que no existe apenas uma opo para
aplicao nas diferentes realidades brasileiras. O importante que, seja qual for o mecanismo utilizado,
devem-se resguardar as premissas fundamentais para
o xito das polticas de universalizao, tais como a
transparncia e o controle social.

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Titularidade dos servios

Vrios autores apontam que a ausncia de definio explcita na constituio acerca da titularidade
dificulta o avano da expanso e da melhoria da prestao dos servios (25, 39). Ao longo das trs ltimas
dcadas, a questo da titularidade no fez parte da
agenda institucional do setor, mesmo aps a constituio de 1988. Isso ocorreu, em primeiro lugar, porque
os progressos na cobertura dos servios, sobretudo no
abastecimento de gua, contemplaram os interesses
dos grandes municpios pertencentes aos sistemas integrados e metropolitanos. Ademais, diante da fragilidade dos instrumentos contratuais, os prestadores de
servio assumiram as funes de regulao e de elaborao de polticas, conquistando autonomia para definir os rumos das concesses que, apesar de nem sempre estarem em sintonia com os objetivos da sociedade,
evitavam conflitos com os municpios. Efetivamente,
a ausncia de participao dos municpios repercutiu
de forma negativa nos resultados alcanados, mas, ao
mesmo tempo, esses entes federados no detinham expertise para o exerccio da titularidade, gerando um crculo vicioso na definio dos papis institucionais.
Porm, com a escassez de recursos para investimentos, principalmente no tratamento de esgotos, e
com o trmino dos contratos de concesso, situao
ocorrida desde o final dos anos 1990, os municpios
passaram a exigir seus direitos e assumir as prerrogativas de titular dos servios. As disputas em torno da
titularidade esto focadas nos sistemas integrados e
nas regies metropolitanas, consideradas pelos Estados como sistemas de interesse comum.
Deve-se ressaltar que o debate sobre titularidade no se configura objeto desta discusso.3 Mas,
como a questo se constitui em um dos grandes desafios do setor, preciso avanar rumo universalizao, independentemente dessa definio. Ademais, essa discusso relegou a segundo plano outros
temas fundamentais para o desenvolvimento do saneamento, como planejamento, regulao, operao e
financiamento (40).
A indefinio acerca da titularidade tambm
contribui para o atraso no estabelecimento de polticas
pblicas para o setor (41). No Brasil, a falta de poltica
setorial consistente para o saneamento se verifica
desde o final dos anos 1980, quando do trmino do
Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). Dos setores da infraestrutura, o saneamento foi o ltimo a dispor de poltica nacional, mediante a lei n 11 445. Efetivamente, a desarticulao das polticas setoriais de
estados e municpios colabora para agravar ainda mais
o quadro institucional do setor (36). No saneamento
3

A titularidade vem sendo debatida pelo Supremo Tribunal Federal,

em duas aes diretas de inconstitucionalidade (ADIN) que tramitam em processo de julgamento: ADIN n 1 842, referente ao impetrada pelo Partido Democrtico Trabalhista contra o Governo e
a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro; e ADIN n
2 077, arguida pelo Partido dos Trabalhadores contra a Assembleia
Legislativa do Estado da Bahia.

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Temas de actualidad

Galvo Junior Universalizao de servios de gua e esgoto

TABELA 2. Funes do titular e do regulador de servios de saneamento conforme a lei n 11 445/2007, Brasil
Titular

Regulador

Elaborar planos de saneamento bsico

Verificar o cumprimento dos planos de saneamento bsico

Delegar a prestao dos servios

Garantir o cumprimento das condies e metas estabelecidas; garantir a fiel interpretao

dos contratos

Fixar direitos e deveres dos usurios

Normatizar aspectos tcnicos, econmicos e sociais da prestao dos servios; receber e

se manifestar sobre as reclamaes dos usurios; dar publicidade aos direitos e deveres
dos usurios; permitir acesso s informaes sobre os servios prestados

Estabelecer mecanismos de controle social

Dar transparncia s aes, baseada em sistemas de informaes e processos decisrios

institucionalizados; dar publicidade a relatrios, estudos e decises

Definir nos contratos regras para fixao,

reajuste e reviso de tarifas

Definir as pautas das revises tarifrias; estabelecer regras e critrios de estruturao do

sistema contbil e plano de contas; definir e fixar tarifas; auditar e certificar anualmente os
investimentos realizados, os valores amortizados, a depreciao e os respectivos saldos;
estabelecer normas e mecanismos sobre tarifas, pagamentos e subsdios para prestadores
que realizem atividades interdependentes

Intervir e retomar a operao dos servios

Recomendar ao titular a interveno nos servios

Fonte: Brasil, lei n 11 445, de 5 de janeiro de 2007 (3).

bsico houve retardo de cerca de uma dcada em relao aos demais servios de infraestrutura para dispor do seu prprio marco legal, o que demonstra a
falta de prioridade poltica com o setor. Como consequncia, no mbito estadual so reportadas somente
sete polticas pblicas entre os 26 estados e o Distrito
Federal. Ademais, nem todas essas polticas esto regulamentadas ou implementadas.

Regulao da prestao dos servios

Na busca da universalizao, a regulao pode
exercer vrios papis. Um deles fazer cumprir, por
meio das polticas regulatrias, as macrodefinies
estabelecidas nas polticas pblicas setoriais decididas no mbito dos poderes executivo e legislativo.
Outro papel seria desenvolver mecanismos que incentivem a eficincia das empresas prestadoras de
servio, pois, desse modo, mais recursos podero ser
canalizados para a expanso da infraestrutura. Alm
disso, a regulao proporciona um ambiente mais
estvel para a realizao de investimentos pblicos e
privados no setor. Assim, no se espera que a regulao venha remover todos os obstculos universalizao, mas preciso consider-la no conjunto de solues como parcela significativa para a consecuo
deste objetivo.
No Brasil, a lei n 11 445/2007, que tem como
objeto estabelecer diretrizes nacionais para o saneamento bsico e a poltica federal do setor, definiu a
regulao como condio para a validade dos contratos. Esse objeto traz ainda significativas repercusses
sobre a legislao subnacional, sobretudo relacionada
regulao da prestao dos servios. A tabela 2 resume algumas das funes definidas para o titular dos
servios e para o ente regulador na lei.
O atendimento s funes regulatrias (tabela 2)
exigir do ente regulador uma elevada capacidade
tcnica e operacional, alm de recursos financeiros.

554

Porm, a no definio, na lei, de instrumentos que assegurem a autonomia oramentria e financeira pe

em risco a viabilidade do cumprimento desse princpio (42), fundamental para a efetividade da regulao.
Efetivamente, o financiamento da regulao nas
agncias com competncia para atuar no saneamento
realizado por taxas previstas nos marcos setoriais
subnacionais. As taxas de regulao determinadas
em alguns marcos legais para o setor variam de 1 a 3%
para agncias municipais, enquanto que, nas estaduais, as taxas esto em torno de 0,5% do faturamento
das concessionrias.
Apesar de se considerar que a viabilidade da regulao no se limita somente ao custeio da atividade,
este um dos pontos fundamentais para garantir sua
implementao nos moldes da lei n 11 445/2007.
Assim, ao analisar 2 523 municpios brasileiros com
at 200 000 economias ativas de gua e esgoto cujos
servios so operados por concessionrias estaduais,
pesquisadores concluram que a regulao, conforme
estabelecido nessa lei, custeada por uma taxa de 3%
do faturamento das concessionrias, vivel somente
em 65 municpios (43).
Alm dos aspectos financeiros, diversos autores
relatam outras razes que dificultam a regulao setorial por parte dos municpios. A principal delas a
falta capacidade tcnica (35, 38, 39). Como alternativa,
a lei n 11 445/2007 permite a delegao da regulao
a qualquer ente constitudo dentro dos limites do respectivo Estado. Desse modo, fica facultado aos titulares no capacitados para o exerccio dessa atividade
ou no interessados em exerc-la por ente regulador
prprio delegar a agncia estadual ou a consrcio
criado para este fim. Deve-se ainda ressaltar que a
participao dos municpios na gesto dos servios
abrange tambm a definio da poltica setorial configurada, sobretudo por meio dos planos de saneamento bsico, conforme descrito no artigo 9 da lei n
11 445/2007.

Rev Panam Salud Publica/Pan Am J Public Health 25(6), 2009

Galvo Junior Universalizao de servios de gua e esgoto

Temas de actualidad

CONCLUSO
Os desafios postos universalizao dos servios
de gua e esgoto no Brasil so enormes, com necessidade de investimentos em torno de R$ 178 bilhes at o
ano 2020. Apesar do significativo montante de recursos,
so as questes institucionais do setor, notadamente
os mecanismos de polticas pblicas, a titularidade e a
regulao dos servios, as que mais dificultam a ampliao dos ndices de cobertura, inibindo investimentos em expanso e reposio da infraestrutura sanitria.
Nos setores onde os problemas institucionais
foram solucionados, como energia e telefonia, j so
reportados ndices prximos universalizao, como
no caso da energia, alm do avano acelerado na expanso dos servios de telecomunicaes.
Assim, mesmo no definidas todas as lacunas
institucionais com a edio da lei 11 445/2007, esperase que a regulao, obrigatria para a validade dos
contratos, incentive a melhoria de eficincia dos prestadores de servio, a transparncia dos mecanismos de
polticas pblicas e o atendimento de metas de universalizao, que devero ser previstas nos marcos regulatrios subnacionais.

SYNOPSIS
Challenges for providing universal access to
water and sewer services in Brazil
The present article discusses the challenges that must be met
to achieve universal access to water and sewer services in
Brazil. First, the principles concerning the topic in Brazilian law are presented, as well as theoretical aspects including concepts relating to universalization and the standards
of service employed. The main challenges for the universalization of water and sewer services in Brazil include the definition and establishment of public policies and designation
of responsibility for the provision and regulation of these
services. Despite the significant amount of resources available for universalization in Brazil, institutional issues in
this sector hinder the broadening of the coverage, inhibiting
the investments in sanitation infrastructure.
Key words: basic sanitation/policies, water supply,
universal access to sanitation, Brazil.

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Manual de esterilizacin para centros de salud

Este manual ha sido elaborado con el propsito de informar al personal de salud acerca de los protocolos y procedimientos simples
desarrollados para prevenir las infecciones nosocomiales dentro y
desde la central de esterilizacin.
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infecciones han sido asociadas con una desinfeccin inapropiada de
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estos procesos y as garantizar la prevencin de las infecciones
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http://publications.paho.org; correo electrnico: paho@brightkey.net;
Fax: (301) 209-9789; Oficina de pas de la OPS/OMS

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2008, 184 pp.

ISBN: 978 92 75 32926 9
US$ 10.00 en Amrica
Latina y el Caribe/
US$ 18.00 en el resto del
mundo
Cdigo: OT 212

Rev Panam Salud Publica/Pan Am J Public Health 25(6), 2009