UNINOVE - Universidade Nove de Julho

Disciplina: Direito Administrativo II;

Docente: Cleber V. T. Vianna;
Discentes: 5 Semestre do Curso de Direito;
Carga Horria: 80 h/a.

Interveno do Estado na Propriedade Privada

Desapropriao

I Conceito:
A desapropriao o procedimento administrativo pelo qual o Poder Pblico
ou seus delegados, mediante prvia declarao de necessidade pblica, utilidade
pblica ou interesse social, impe ao proprietrio a perda de um bem, substituindo-o
em seu patrimnio por justa indenizao.
(Maria Sylvia Zanella de Di Pietro)
II- Modalidade de Desapropriao:
1- Extraordinria:
Ex: Reforma Agrria.
S a Unio pode atuar neste tipo de desapropriao, art. 184 da CF.
S imveis rurais que no esto atendendo sua funo social podem ser
desapropriados. Semelhana com o imvel para poltica urbana. Est desatendendo
o plano diretor.
O imvel sujeito reforma agrria tem a funo de assentar pessoas (produzir e
atender a funo social) e tambm punir o proprietrio. Configura uma funo
hbrida.
Indenizao:
A indenizao tem que ser justa e prvia, art. 5, inciso XXIV e 183, 3 da CF.
O pagamento em ttulo da dvida agrria TDA.
Prvio pagamento, entenda a entrega do documento TDA e no confundir com
resgate do mesmo. No se paga em dinheiro.
Obs: A exceo so as benfeitorias teis e necessrias que so pagas em dinheiro.
Art. 184 da CF.
Vide: Lei 4.504/64 - (Estatuto da Terra);
Lei 8.174/91 (Dispe sobre princpios de Poltica Agrcola, estabelecendo
atribuies ao Conselho Nacional de Poltica Agrcola (CNPA), tributao
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compensatria de produtos agrcolas, amparo ao pequeno produtor e regras de
fixao e liberao dos estoques pblicos);
Lei 8.629/93 (Dispe sobre a regulamentao dos dispositivos constitucionais
relativos reforma agrria, previstos no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio
Federal);
Lei Complementar 76/93 - (Dispe sobre o procedimento contraditrio especial,
de rito sumrio, para o processo de desapropriao de imvel rural, por interesse
social, para fins de reforma agrria).
2- Ordinria:
Forma de Aquisio do bem:
1- Originria: O bem adquirido por fato prprio e no derivado.
Ex: A Usucapio.
2- Derivado: O bem adquirido por causa jurdica. Deriva de outro direito.
Ex: Doao, compra e venda.
A desapropriao forma de aquisio a ttulo originrio. O Estado rompe
com o direito antigo e no transfere a outro. (art. 35 do Decreto 3.365/41).
Obs: O processo nulo no invalida a desapropriao, o que ocorre uma ao de
perdas e danos. No atinge o novo direito de propriedade.
Art. 31 do Dec-lei: nus reais. A partir do momento da desapropriao, a
garantia deixa de existir. A propriedade nova, limpa de obrigaes.
III Objeto da Desapropriao:
Quais objetos so suscetveis de desapropriao?
R: art. 5, XXIV da CF.
Em tese tudo que suscetvel de propriedade pode ser desapropriado.
Ex: Bens imveis, mveis, semoventes, direitos (aes de empresas, direitos
autorais).
O que no pode ser desapropriado?
R: - A moeda corrente;
- Direitos Personalssimos (decorrentes da personalidade humana).
Ex: Vida, liberdade, etc.;
- As pessoas fsicas ou jurdicas.
Obs: No caso de pessoa jurdica pode se desapropriar os bens ou direitos de
representao (aes).

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Bem Pblico pode ser desapropriado?
R: Sim, decreto-lei 3.365/41, no art. 2, 2.
Obs: A Unio pode desapropriar todos os bens suscetveis, independente de onde
se encontram.
Os Estados e Municpios, s nas suas circunscries.
Obs: A doutrina diverge:
Prof. Jos Eduardo Cardoso: Entende ser o dispositivo inconstitucional por ferir o
princpio da autonomia dos entes federados e por no existir hierarquia entre os
mesmos;
Profa. Maria Sylvia Zanella: Entende ser constitucional e sustenta que o ente mais
abrangente pode valer-se ao menos abrangente e no quebra a igualdade dos
mesmos.
- Empresas que precisam de autorizao do Governo Federal, no podem ter
seus direitos representativos (aes) desapropriados pelos Estados, Distrito Federal
e Municpios, sem autorizao do Presidente da Repblica. (vide art. 2, 3 do declei).
IV Procedimento Expropriatrio (art. 5, XXIV da CF):
1 Fase Declaratria:
Conceito: a constituda exclusivamente pelo ato administrativo que da incio
ao procedimento expropriatria e que propicia a submisso concreta do bem fora
expropriatria do Estado.
2 Fase Executria:
Conceito: aquela em que ser promovida a desapropriao com o
pagamento de indenizao e a transferncia da propriedade para o expropriante.
Fase Declaratria:
formada por um ato administrativo que possui motivos e determina a
modalidade (Dec-lei n 3.365/41):
a) Necessidade Pblica;
b) Utilidade Pblica;
c) Interesse Social, art. 2 da lei 4.132/62.
O Dec.lei 3.365/41, trata os casos de UP e NP, chamando-os de Utilidade Pblica.
Assim, se o ato administrativo estiver fundamentado nas hipteses do art. 5,
chamado de Declarao de Utilidade Pblica DUP, bem como se o ato estiver
fundado no art. 2 da Lei 4.132/62, Declarao de Interesse Social DIS.
Obs: Este ato administrativo materializa o incio da expropriao.
O rol de hipteses taxativo.
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V- Competncia:
- Para baixar os atos de desapropriao com fulcro no art. 5, inciso XXIV da
CF, em regra, todos os entes pblicos podem (U, E, DF, M), por definio do Dec-lei
n 3.365/41 em seu art. 2 caput, (Declarao de Utilidade Pblica e Interesse
Social).
- Algumas Autarquias recebem este poder por definio legal, configura
exceo:
Ex: ANAEL Agncia Nacional de Energia Eltrica, ANTT Agncia Nacional
de Transporte Terrestre, etc.
- O Poder Legislativo e Executivo podero baixar estes atos.
Ex: Executivo, art. 6;
Legislativo, art. 8, ambos do Dec-lei n 3.365/41.
- O Legislativo inicia a ao de desapropriao, mas quem desapropria o
Executivo.
Obs: O Prof. Jos Eduardo entende ser este dispositivo inconstitucional por no ter
disposio na constituio que o autoriza, advm de lei infraconstitucional.
- O instrumento apropriado que o Executivo usa para iniciar o processo
desapropriatrio o Decreto.
- O Legislativo usa a lei com efeitos concretos.
Obs: A doutrina diverge: Dr. Cretella Jr da USP, afirma que o instrumento correto
seria o Decreto-legislativo, ato administrativo de efeito externo sem apreciao do
chefe do executivo.
VI- Requisitos:
1Declarao de que o bem ser submetido fora expropriatria do
Estado. (fica o bem submetido desapropriao);
2Bem expropriado deve ser identificado;
3Os fundamentos legais do ato descritos;
4As finalidades da desapropriao.
VII- Efeitos da Declarao de Utilidade Pblica ou Interesse Social:
1-

A Declarao no tem o efeito de transferir a propriedade. No ato que

baixado se d incio;
2Submeter o bem a fora expropriatria concreta do Estado;
3Direito de Penetrao ao Bem Expropriado (art. 7 do Dec-lei n 3.365/41).
Obs: A posse continua com o proprietrio, este direito diz respeito ha vistorias,
anlises, estudos. Sua obstruo por parte do particular pode ensejar
responsabilizao (perdas e danos).
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Obs: Medidas auto-executrias, no precisam de autorizao judicial. (Poder de
Polcia Administrativo).
Se for o bem domiclio, este dispositivo precisa ser interpretado luz da CF de 88 e
assim passa a precisar de autorizao judicial.
4Dar incio a contagem do prazo de caducidade da declarao.
Obs: No confundir com o final do processo. Se ocorrer a caducidade no pode o
poder expropriante praticar o ato.
Prazos: Se for Declarao de Utilidade Pblica de 5 anos (art. 10 do Dec-lei);
Se for Declarao de Interesse Social de 2 anos (art. 3 da Lei n4.132/62).
Obs: O prazo no se interrompe. Se ocorrer a caducidade, o Estado tem que
esperar 1 ano para desapropriar novamente.
Posio Majoritria;
A doutrina diverge e diz que o prazo inconstitucional, pois retira do poder
expropriante um direito conferido pela Constituio Federal.
Doutrina Minoritria.
5-

A fixao do estado do bem:

Em regra para fins de indenizao se fixa o valor no ato que se declara a

utilidade pblica ou interesse social.
Obs:
1- As acesses feitas depois, no so indenizadas;
2- As benfeitorias:
2.1- Se for necessria, ser sempre indenizada.
2.2- As teis sero indenizadas se for autorizado pelo expropriante. Avaliao
discricionria.
2.3- As volupturias nunca so indenizadas.
Vide: art. 26, 1 do Dec-lei 3.365/41 (pacfico na doutrina).
Pergunta de Concurso:
O particular pede licena para construir no terreno que ser desapropriado. A
prefeitura nega e o particular impetra o Mandado de Segurana.
Como julgar?
R: O Mandado de Segurana tem que ser procedente, Smula 23 do STF. O
Decreto no transfere a propriedade e por isso o particular no pode ser tolido de
seu direito de construir no imvel. Porm, o valor no ser acrescido.
Pode at alienar o bem.
Obs: A administrao se achar inconveniente a acesso, poderia tomar posse initio
litis, alegando urgncia.

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VIII- Fase Executria:
aquela em que ser promovida a desapropriao.
1- Via Extrajudicial; ou
2- Via Judicial.
1Via Extrajudicial quando expropriante e expropriado chegam a um acordo
quanto o valor da indenizao. Lavra-se a escritura e leva-se a registro no RGI.
Obs: O acordo em relao ao valor e no a utilidade, destinao da
desapropriao.
2Via Judicial: O expropriado entra com a Ao de Desapropriao. No se
questiona o mrito e sim o valor da justa indenizao. O juiz fixa a indenizao.
Pode ensejar uma deciso homologatria ou fixatria de natureza condenatria.
IX- Competncia para Realizar a Fase Executria:
O rol de pessoas que pode promover a desapropriao mais amplo. Os que
podem iniciar podem promover, mas nem todos que podem promover, podem iniciar.
1- Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, Territrios;
2- Autarquias (em regra;
3- As pessoas previstas no art. 3 do Dec-lei 3.365/41:
3.1- Concessionrias de servios pblicos;
3.2- Os estabelecimentos pblicos;
3.3- As pessoas que exercem funes delegadas pelo poder pblico.
Obs: Autorizados por lei ou contrato, podem promover a desapropriao.
X- Ao de Desapropriao:
Controle Judicial, o que pode ser discutido?
R: O art. 20 do Dec-lei 3.365/41. Vcio do processo judicial e preo.
Obs: O judicirio no pode avaliar os motivos (convenincia e oportunidade).
- A doutrina diverge:
1- Celso Antnio Bandeira de Mello sustenta que o dispositivo inconstitucional,
contraria o princpio da ampla defesa e contraditrio.
Afasta do judicirio o exame das matrias. Desvio de Poder ou Finalidade e
Viola o poder (direito) de propriedade.
2- A jurisprudncia no aceita esta posio. O Prof. Jos E. Cardoso se filia a
est segunda posio, o que se diz que outros casos so discutidos em aes
prprias (Corrente Dominante).

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XI- Imisso Provisria na Posse ou Initio Litis.
O Decreto-lei n1.075/70, Imveis Residenciais Urbanos, habitados por seus
proprietrios ou por compromissrios compradores que possuam ttulos registrados
no RGI.
Ou
Art. 15 do Dec.lei n3.365/41, nos outros casos.
- Baixado o ato de desapropriao, o expropriante pode pedir a imisso na posse de
imediato.
- O juiz vai avaliar:
1- Urgncia;
2- O expropriante far o depsito em dinheiro.
Obs: O expropriado levanta parte do dinheiro e continua discutindo.
- Declaro a urgncia conta-se o prazo de 120 dias para tomar as providncias
necessrias do expropriante. Se caducar no pode renovar a declarao.
- Valor a ser pago o do art. 15 do Dec-lei, Valor Venal, cadastral.
Quanto o expropriado pode levantar do depsito?
R: art. 33, 2 do Dec-lei, 80% do valor.
XII- Procedimento do Decreto-lei 1.075/70.
Cria-se um procedimento incidental. Depsito oferecido, manifeste-se em 5
dias.
Intima-se o expropriado.
Se impugnar, o juiz vai avaliar e fixar o valor do depsito.
Teto mximo de depsito 2300 (salrios mnimos).
Pode levantar 100% do depsito.
Qual o ato que qualifica a promoo tempestiva da fase executria?
R: Se via extrajudicial, a lavratura da escritura.
Se via judicial, observa-se o CPC, a lei omissa, art. 219 e 263. Cita-se de
forma vlida, contando a partir da data de distribuio.
Por analogia, se aplica a decadncia apesar de que a lei fala em prescrio.
XIII- Natureza Jurdica da Ao Expropriatria.
Ao Dplice: O autor dirige ao contra o ru e o ru ao contestar dirige
ao contra o autor.
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O ru no se limita a se defender e sim formula pretenso diferente do autor.
No cabe reconveno.
O juiz no est adstrito aos pedidos.
A revelia diferente, o ru ao no contestar, no opera o efeito normal.
O ru no est confessando como verdadeiro a afirmao do autor, art. 23 do
Dec-lei n 3.365/41.
XIV- Justa Indenizao:
Recompe integralmente o patrimnio do expropriado.
1- O valor integral do bem expropriado compe as:
a) Benfeitorias teis;
b) Volupturias;
c) Necessrias.
Obs: Feitas antes da desapropriao.
Depois, segue a regra da avaliao.
2- Danos Emergentes:
Pargrafo nico do art. 25 do Dec.lei n3.365/41.
2.1- Custos relativos a nus real que incidiu sobre o imvel.
3- Lucros Cessantes:
3.1- A doutrina e a jurisprudncia divergem se integra ou no.
O Lucro Cessante tem que ser efetivo e no potencial.
4- Juros Moratrios:
Conceito: So os devidos pela demora no pagamento da indenizao pelo
expropriante.
A partir de que momento passa a correr os juros?
Smula 70 do STJ. At 2001 se contava a partir do trnsito em julgado da
deciso que autoriza a desapropriao. Na monta de 6% ao ano.
A Medida Provisria n 2.183-56-2001. Introduziu o art. 15B no Dec-lei n
3.365/41. Passou a contar de 1 de janeiro do ano subseqente, aquele em que o
pagamento deveria ser feito. Observa-se o art. 100 da CF Precatrios.
- A doutrina diverge:
1- Corrente sustenta que a Smula do STJ est em vigor e a MP
inconstitucional.
2- Corrente sustenta que a MP atingiu a Smula e se aplica o art. 15 B.
Obs: O STF no se manifestou acerca do assunto e a MP ainda no foi convertida
em lei.
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Qual a taxa de juros que est sendo aplicada desapropriao?
R: Pelo Cdigo Civil, art. 406 taxa SELIC;
Pelo Dec-lei 3.365/41, 6%.
XV- Juros Compensatrios:
Conceito: So os devidos pela perda antecipada da posse do bem
expropriado.
Smula 618 do STF, 12% ao ano.
Criao do art. 15 A do Dec-lei n 3.365/41.
Foi alvo de Adin n 2.332-2, impetrada pelo Conselho da OAB.
Mantm-se a Smula do STF n618.
XVI- Correo Monetria:
Conceito: Parcela financeira que busca evitar a perda do poder aquisitivo da
moeda.
Smula 561 do STF.
Vide: lei n 6899/81 Correo Monetria de Dvidas de Decises Judiciais.
XVII- Honorrios Advocatcios:
So devidos os honorrios de sucumbncia quando o valor arbitrado maior
que o ofertado.
XVIII- Base de Clculo:
A diferena entre o valor arbitrado e ofertado.
Smula 617 do STF.
Obs: Direitos de Terceiros podem ser pleiteados na Ao de indenizao para
fixao a justa indenizao?
R: No se discute direito de terceiro na expropriao, art. 31 do Dec-lei, n 3.365/41.
XIX- Fundo de Comrcio:
Engloba ou no a indenizao?
R: Depende.
Se pertencer ao proprietrio, integra a indenizao.
Se pertencer ao locatrio, no integra, direitos de terceiros no so discutidos
nesta ao.
Obs: - Valor afetivo de um bem engloba a justa indenizao?
R: A doutrina diverge, mas a corrente majoritria afirma que no.
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- Alguns defendem que o valor de convenincia indenizvel. Pois traz
danos.
- Valor Histrico do Bem indeniza?
R: A doutrina majoritria afirma que sim.
XX- Direito de Extenso:
Conceito: o direito que possui o expropriado de fazer incluir na rea
exproprianda, rea remanescente que isoladamente perde valor econmico de sua
utilizao.
O Fundamento est da Constituio Federal, a prpria indenizao, Justo
Preo.
Obs: Um imvel desapropriado parcialmente. O que ocorre com a outra rea no
caso do julgamento da Justa Indenizao.
Vide art. 27 do Dec-lei 3.365/41, o valor ou depreciao da rea remanescente, ser
computado.
Jurisprudncia:
Se considerarmos a valorizao do imvel inconstitucional, pois na data de
indenizar no se pode auferir qual ser o lucro e a justa indenizao preceito
constitucional, a legislao infraconstitucional no se aplica.
Os terceiros prejudicados ingressam em juzo com aes prprias com fulcro
no art.37 do Dec-lei n 3.365/41.
Perdas e Danos: Sempre e em qualquer caso que o ato expropriatrio trazer.
XXI- Beneficirios da Desapropriao:
quem pode promover em regra. Entes polticos (U, E, DF, T, M).
Autarquias, art. 3 do Dec-lei n 3.365/41;
Estabelecimentos Pblicos.
Concessionrias;
Pessoas com Funo Pblica.
Exceo: Terceiros sendo beneficirio da desapropriao.
XXII- Desapropriao por Zona, art 4 do Dec-lei n 3.365/41:
Conceito: aquela que abrange rea maior do que a necessria para a
realizao da obra ou servio que motivam a desapropriao.

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Duas hipteses:
1- rea Contigua necessria.
Ex: Para posteriores reformas e ampliaes.
2- Zonas que tiverem valorizao em decorrncia dos servios realizados.
Ex: Para revend-las e o poder pblico ganhar dinheiro e assim tirar parte da
despesa da obra.
Obs: Posio polemica, se questiona a constitucionalidade.
- A obra pblica valorizou o imvel de um com dinheiro de todos. O imposto de
contribuio de melhorias incide sobre o lucro e no no todo. Questo moral. (Maria
Zanella).
- Segunda posio: inconstitucional porque fere o princpio que fundamenta a
contribuio de melhoria e porque no est no rol constitucional das hipteses que
autoriza a desapropriao por interesse pblico. (corrente minoritria).
XXIII- Desapropriao para formao de Distrito Industrial:
O art. 5, i do Dec-lei n 3.365/41.
Pode vender ou locar o bem. Foge a regra onde o poder pblico o
beneficirio.
2- Aprovao legal por lei. (Jurisprudncia pacfica).
XXIV- Desapropriao por Interesse Social:
Art. 2 do Dec-lei n 3.365/41.
XXV- Desapropriao para fins de Abastecimento:
Art. 5, e do Dec-lei n 3.365/41.
Lei Delegada n4/62, art. 2.
XXVI- Desapropriao para Parcelamentos Populares ou Urbansticos:
Art. 5, i do Dec-lei n 3.365/41.
Obs: So formas de repassar o bem a terceiros.
Configura exceo.
Permitem-se outras formas de desapropriao.
A jurisprudncia admite a desapropriao se esta for voltada ao interesse
pblico.
XXVII- Desvio de Poder na Desapropriao:

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Conceito: Vcio que se caracteriza pela prtica de um ato com finalidade
diversa pra qual ele existe.
O ato administrativo existe para atender o interesse pblico. Se for praticado
fora, desvio de poder.
Dois momentos que pode ocorrer o desvio.
1- Na fase declaratria:
Se ataca por via de Ao Autnoma. Art. 9 e 20 do Dec-lei n 3.365/41.
(Posio Dominante).
Ex: Mandado de Segurana
Ao Popular.
2- Na destinao do Bem:
Aps a desapropriao, destina o bem para uma funo que no atende o
interesse pblico.
XXVIII- Tredestinao:
Configura a destinao no correta.
A doutrina diverge:
1- Corrente usa em sentido amplo.
Conceito: Situao que se verifica sempre que um bem no utilizado na finalidade
original descrita. Celso A. B. Melo
- Tredestinao Lcita: No segue a finalidade original, mas ocupa o bem para outra
utilidade pblica.
Ex: Desapropria para construir Hospital e faz uma Escola.
- Tredestinao Ilcita: No utiliza o bem para finalidade pblica.
Ex: Desapropria para um hospital e vende para um particular.
2Corrente que a Majoritria usa o instituto da Tredestinao no sentido
estrito. Hely L. Meirelles, Maria Sylvia.
A Tredestinao sempre desvio de finalidade pblica, ato ilcito.
Ex: Desapropria para construir uma Creche e vende para um particular. Neste
caso nasce o direito da retrocesso.
XXIX- Direito de Preferncia ou Retrocesso:

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O art. 519 do CC. assegura o direito de preferncia ao expropriado a adquirir
o bem expropriado no valor atual.
Segue as regras do sistema. A retrocesso a violao ao direito de preferncia.
A doutrina diverge:
1- Posio sustenta que a retrocesso o direito pessoal que o expropriado
possui de exigir perdas e danos em face da violao do direito de preferncia. Vide
art. 35 do Dec-lei n 3.365/41.
2- Posio sustenta que a retrocesso o direito real expropriatrio de
reivindicar o bem sempre que o seu direito de preferncia fosse violado.
Obs: No se aplica o art. 35 do Dec-lei n 3.365/41, haveria violao da CF no direito
de propriedade.
3- Posio sustenta que a retrocesso um direito que envolve a opo do
expropriado reivindicar o bem ou pedir perdas e danos ao direito violado da
preferncia. (Majoritria).
- Alguma situao externa tem que ocorrer para demonstrar a desistncia do poder
pblico.
Ex: Projeto de lei para venda do bem.
- Ai nasce prova inequvoca.
XXX- Valor das Perdas e Danos:
A jurisprudncia no definiu e a lei nada diz.
Hoje o prejuzo demonstrado no processo.
XXXI- Prazo de Prescrio:
Se for Ao de Indenizao contra a Fazenda 5 anos;
Se for Ao real contra o particular 20 anos.
XXXII- Desapropriao Indireta:
Esbulho possessrio irreversvel.
Apossamento irregular.
Conceito: Desapropriao Indireta o apossamento irregular e abusivo de bem
pelo poder pblico, tornando irreversvel a recuperao da sua posse e atribuindo ao
proprietrio o direito da obteno de uma justa indenizao.
Obs: Pode ocorrer Desapropriao Indireta sem a declarao de utilidade pblica ou
interesse social.
Sempre ocorre o ato ilcito.
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- Existe o apossamento indevido. Tomou posse antes do pagamento, a justa
indenizao.
- A perda antecipada da posse gera os juros compensatrios.
- Prescrio: 5 anos (suspenso a Medida Provisria);
Hoje vale a jurisprudncia anterior e o prazo de 20 anos a usucapio
extraordinria.
O CC. Mudou a usucapio para 15 anos e assim, vai depender da sua
argumentao.
So Paulo - SP, 07 de novembro de 2011.

CLEBER V. T. VIANNA
Professor

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