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Evolucin de las ideas de la CEPAL

Ricardo Bielschowsky, Funcionario de la Oficina de la CEPAL, Brasilia

I. Caracterizacin: principales planos analticos y etapas del pensamiento 1/


El punto de partida para entender la contribucin de la CEPAL a la historia de las ideas
econmicas debe ser el reconocimiento de que se trata de un cuerpo analtico especfico aplicable
a condiciones histricas propias de la periferia latinoamericana. Tal vez sea por eso que cuando
se busca el pensamiento cepalino en los principales compendios de historia de la teora
econmica son escasas las referencias, circunscritas cuando mucho a la tesis del deterioro de los
trminos del intercambio y a la tesis estructuralista de la inflacin. Esa ausencia lleva a veces a
desconocer la fuerza explicativa de ese cuerpo analtico, que deriva de un frtil cruce entre un
mtodo esencialmente histrico e inductivo, por un lado, y una referencia abstracto terica propia
-la teora estructuralista del subdesarrollo perifrico latinoamericano-, por el otro.
Schumpeter, en uno de los captulos introductorios a su monumental historia del anlisis
econmico distingue entre el principal objeto de estudio (la historia del anlisis econmico) y el
otro campo de la historia del pensamiento econmico, el de los sistemas de economa poltica,
considerados como un "amplio conjunto de polticas econmicas que los autores sustentan
fundndose en determinados principios unificadores (normativos) como los principios del
liberalismo econmico, del socialismo, etc.". (Schumpeter, 1954, p. 38). La contribucin de la
CEPAL -as como en general las contribuciones de la llamada economa del desarrollo- pertenece
a ese segundo grupo. Su principio "normativo" es la necesidad de que el Estado contribuya al
ordenamiento del desarrollo econmico en las condiciones de la periferia latinoamericana. Se
trata, en suma, del paradigma desarrollista latinoamericano.
Otra caracterstica de las ideas generadas y divulgadas por la CEPAL es el hecho de que ella
nunca fue una institucin acadmica y que su auditorio est formado por los responsables de
formular la poltica, (policy-makers) de Amrica Latina. Por tal motivo, durante mucho tiempo la
unidad y el alcance del "sistema de economa poltica cepalino" permanecieron desconocidos. La
difcil tarea de reunir las ideas, no siempre claramente interconectadas, de Prebisch y de la
CEPAL la realiz por primera vez Anbal Pinto en 1968, con ocasin de celebrarse el vigsimo
aniversario de la Comisin (CEPAL, 1969). Posteriormente, a pedido del propio Prebisch,
Rodrguez (1981) realiz con el mismo objetivo un trabajo mucho ms minucioso y completo.
Metodolgicamente, el historiador de un pensamiento econmico, esencialmente aplicado, como
el de la CEPAL necesitara en principio destacar tres dimensiones en la evolucin de sus ideas:
sus conexiones con la historia real, la lgica interna de su evolucin en el tiempo y su dilogo con
la produccin intelectual del resto del mundo. Las dos primeras dimensiones tienen mucho ms
importancia en la metodologa utilizada en el presente artculo, porque el dilogo de la CEPAL
con la produccin ajena a la institucin no siempre fue intenso, durante los 50 aos de vida de la
institucin, y porque fue poco importante en la determinacin de la mencionada lgica interna.

La sistematizacin que aqu se hace de 50 aos de la obra de la CEPAL se ve facilitada por dos
caractersticas centrales del pensamiento de la institucin.
Primero, porque el enfoque metodolgico es el mismo independientemente del nmero de etapas
en que pueda subdividirse. Lo que se va modificando es la historia real objeto del anlisis, as
como el contexto ideolgico en que sta se genera, lo que obliga permanentemente a matizar los
nfasis y a renovar las interpretaciones, a fin de adaptarse a los nuevos contextos histricos.
Cabe identificar cuatro rasgos analticos comunes a los cinco decenios: i) enfoque histricoestructuralista, basado en la idea de la relacin centro-periferia; ii) anlisis de la insercin
internacional; iii) anlisis de los condicionantes estructurales internos del crecimiento y del
progreso tcnico, y de las relaciones entre ellos, el empleo y la distribucin del ingreso y iv)
anlisis de las posibilidades de accin estatal.
En segundo lugar, la sistematizacin se ve facilitada por el hecho de que las ideas son
"histricamente determinadas", casi hasta en sus detalles, y porque puede ordenrselas en torno a
"mensajes" transformadores. Pueden identificarse cinco etapas en la obra de la CEPAL, en torno
a "ideas-fuerza" o "mensajes". Por coincidencia, cada etapa dur aproximadamente un decenio.
Como se ver ms adelante, stas siguen de cerca la evolucin histrica de la regin
latinoamericana.
a) orgenes y aos cincuenta: industrializacin;
b) aos sesenta: "reformas para desobstruir la industrializacin";
c) aos setenta: reorientacin de los "estilos" de desarrollo hacia la homogeneizacin social y
hacia la diversificacin pro exportadora;
d) aos ochenta: superacin del problema del endeudamiento externo mediante el "ajuste con
crecimiento";
e) aos noventa: transformacin productiva con equidad.
Obsrvese que las dos primeras etapas se enmarcan por completo en el ciclo expansivo mundial
de la posguerra y las dos ltimas en el perodo irregular comprendido entre el fin de ese ciclo, en
1973-1974, y la actualidad, en el que predominaban el bajo crecimiento mundial y las grandes
incertidumbres. Slo en los aos setenta la correspondencia no es perfecta, debido a la crisis
mundial de mediados de la dcada. Sin embargo, la crisis no impidi que la organizacin del
pensamiento cepalino mantuviera durante la dcada un grado razonable de unidad en los temas
abordados, pues slo se introdujeron nuevos nfasis correspondientes a las nuevas condiciones
histricas.
El cuadro1 utiliza ese conjunto de elementos para registrar las tesis principales que se generaron
bajo su impulso. Ofrece una idea de conjunto del instrumental analtico que proporciona el
enfoque, y sirve de punto de partida para la gua de lectura que se pretende con el presente texto.
Hay que sealar que la clasificacin de las tesis y reflexiones segn los "planos" del anlisis no
significa falta de unidad de pensamiento: los diferentes planos y las diferentes tesis estn
perfectamente "amarradas" por el mtodo histrico-estructuralista y por las ideas-fuerza que
determinaron la produccin de las tesis en cada perodo.

CUADRO 1
Sntesis de los elementos analticos que componen el pensamiento de la CEPAL
Elementos
permanentes

Anlisis histrico-estructuralista

Perodos y temas

Insercin
internacional (centroperiferia y
vulnerabilidad
externa

Condiciones estructurales
internas (econmicas y
sociales) del
Accin estatal
crecimiento/progreso tcnico, y
del empleo/distribucin del
ingreso

1948-1960
(industrializacin)

Deterioro de los
trminos del intercambio; desequilibrio
estructural de la
balanza de pagos;
integracin regional

Proceso de industrializacin
sustitutiva; tendencias
perversas causadas por la
especializacin y la
heterogeneidad estructural y
desempleo

1960
(reformas)

Dependencia; poltica
internacional de
reduccin de la
vulnerabilidad en la
periferia

Reforma agraria y distribucin


del ingreso como requisito para Reformar para
redinamizar la economa;
viabilizar el
heterogeneidad estructural;
desarrollo
dependencia

1970
(estilos de
crecimiento)

Dependencia,
endeudamiento
peligroso.
Insuficiencia
exportadora

Estilos de crecimiento,
estructura productiva y
distributiva y estructuras de
poder; industrializacin que
combina el mercado interno y
el esfuerzo exportador

1980
(dueda)

Asfixia financiera

Ajuste con crecimiento;


Renegociar la
oposicin a los choques del
deuda para ajustar
ajuste, necesidad de polticas el crecimiento
de ingreso y eventual
conveniencia de choques
estabilizadores; costo social del
ajuste

1990-1998
(transformacin
productiva con
equidad

Dificultades para una


Especilizacin
exportadora ineficaz transformacin productiva
y vulnerabilidad a los social eficaz
movimientos de
capitales

Conducir
deliberadamente la
industrializacin

Viabilizar el estilo
que lleve a la
homogeneidad
social; fortalecer
las exportaciones
industriales

Ejecutar polticas
para fortalecer la
transformacin
productiva con
equidad

II. El mtodo histrico-estructuralista, basado en el argumento de la "condicin perifrica"


La CEPAL se desarroll como una escuela de pensamiento especializada en el examen de las
tendencias econmicas y sociales de mediano y largo plazo de los pases latinoamericanos.
Prebisch le imprimi ese rasgo fundamental desde sus orgenes. El espacio de esa " cultura" fue
ocupado por una plyade de intelectuales que rene a algunos de los principales historiadores
econmicos de Amrica Latina.2/
Se conoce la motivacin original que explica la inclinacin cepalina por las tendencias histricas.
El programa de reflexin e investigacin inaugurado por Prebisch en 1949 se desprenda
esencialmente del diagnstico de la profunda transicin que se observaba en las economas
subdesarrolladas latinoamericanas, que evolucionaban del modelo de crecimiento primarioexportador, "hacia afuera", al modelo urbano-industrial "hacia adentro".
El enfoque histrico fue instrumentalizado poderosamente por la teora "estructuralista" del
subdesarrollo perifrico de Prebisch.3/ La perspectiva estructuralista se instal en el centro de los
anlisis, como consecuencia directa del objeto de reflexin que se propona la institucin. Se
trataba de examinar el modo como se daba la transicin "hacia adentro" en los pases
latinoamericanos, transicin que se supona radicaba en la condicin de que el proceso
productivo se mova en el marco de una estructura econmica e institucional subdesarrollada,
heredada del perodo exportador.
En otras disciplinas de las ciencias sociales, como la lingstica y la antropologa, donde se
origina el "estructuralismo", ste correspondi tpicamente a un instrumental metodolgico
sincrnico o ahistrico. En cambio, en el anlisis econmico cepalino el estructuralismo es
esencialmente un enfoque orientado por la bsqueda de relaciones diacrnicas, histricas y
comparativas, que se presta ms al mtodo "inductivo" que a una "heurstica positiva". De ah
provienen los fundamentos esenciales para la construccin terica del anlisis histrico
comparativo de la CEPAL: las estructuras subdesarrolladas de la periferia latinoamericana
condicionan -ms que determinan- comportamientos especficos, de trayectoria desconocida a
priori. Por tal motivo, merecen y exigen estudios y anlisis en los que la teora econmica con el
sello de la universalidad slo puede emplearse con reservas, para poder incorporar esas
especificidades histricas y regionales.
En otras palabras, el enfoque histrico-estructuralista cepalino implica un mtodo de produccin
del conocimiento muy atento al comportamiento de los agentes sociales y a la trayectoria de las
instituciones,que se aproxima ms a un proceso inductivo que a los enfoques abstractodeductivos tradicionales.
Liberado de marcos deductivos rgidos y esquemticos, el pensamiento cepalino tiene as la
capacidad de adaptarse con facilidad a la evolucin de los acontecimientos, a travs de continuas
revisiones de sus interpretaciones, lo que no significa la prdida de coherencia poltico-ideolgica
o de consistencia analtica. A su vez, parte de la investigacin cepalina es una reflexin crtica
basada en una visin introspectivo de sus propios desarrollos analticos.
La riqueza del mtodo cepalino reside, pues, en una frtil interaccin entre el mtodo inductivo y
la abstraccin terica formulada originalmente por Prebisch.

La oposicin entre "periferia" y "centro", que desempe un doble papel analtico, ilustra este
punto.
Primero, sirvi para afirmar que la estructura mencionada determinaba un patrn especfico de
insercin en la economa mundial como "periferia", productora de bienes y servicios con una
demanda internacional poco dinmica, importadora de bienes y servicios con una demanda
interna en rpida expansin y asimiladora de patrones de consumo y tecnologas adecuadas para
el centro pero con frecuencia inadecuadas para la disponibilidad de recursos y el nivel de ingreso
de la periferia.
Segundo, deriv en la idea de que la estructura socioeconmica perifrica determina un modo
singular de industrializar, introducir el progreso tcnico y crecer, as como un modo peculiar de
absorber la fuerza de trabajo y distribuir el ingreso. 0 sea, en sus caractersticas centrales, los
procesos de crecimiento, empleo y distribucin del ingreso en la periferia seran distintos de los
que ocurren en los pases centrales. Las diferencias deben hallarse en el hecho de que las
economas perifricas poseen una estructura poco diversificada y tecnolgicamente heterogneo,
que contrasta con el cuadro observado en los pases centrales. En stos, el aparato productivo es
diversificado, tiene una productividad homognea durante toda su extensin y mecanismos de
creacin y difusin tecnolgica y de transmisin social de sus frutos que son inexistentes en la
periferia.
No se trataba de comparar el subdesarrollo perifrico con la historia pretrita de las economas
centrales, como quera Rostow (1956), sino de identificar los desdoblamientos histricos
singulares de la especificidad de sus experiencias, en los que caba esperar secuencias y
resultados distintos de los que se dieron en el desarrollo cntrico. Ya en su texto inaugural de
1949, Prebisch alertaba sobre la especificidad del proceso de crecimiento en las circunstancias
estructurales y perifricas de los pases de Amrica Latina, y exiga un espacio analtico para
estudiarla (CEPAL, 195 la, p. 4).
Furtado fue el intelectual que ms se dedic a revestir el anlisis cepalino con el ropaje de la
legitimacin histrica. Sus libros sobre historia econmica brasilea y latinoamericana (1959 y
1970) -seguramente los dos textos de historia econmica de la regin ms ledos en todo el
mundo- son obras primordiales del mtodo estructuralista cepalino, que tuvieron como funcin
deliberada defender la importancia de entender el subdesarrollo como un contexto histrico
especfico que exige teorizacin propia. Se dedic a la tarea no slo como historiador sino
tambin como terico del subdesarrollo. (Furtado, 1971).4/

III. Inauguracin y los aos cincuenta: legitimando y orientando la industrializacin


1 . El contexto histrico
En los aos que siguieron a la segunda guerra mundial las economas latinoamericanas estaban en
pleno proceso de industrializacin y urbanizacin, promovido por un rpido crecimiento
econmico de 5.8% anual entre 1945 y 1954 y por una relajacin de la restriccin externa que

permiti la expansin de las importaciones en 7.5% anual, en ese mismo perodo. Esto abra un
espacio al fortalecimiento de la ideologa industrializante, que comenzaba recin a despertar en la
reain. A su vez, se difunda la idea de que las exportaciones tradicionales tendan a recuperar
terreno con la vuelta a la normalidad en la posguerra, lo que estimulaba la restauracin de la
ideologa liberal dominante hasta los aos treinta, fundamentada, desde el punto de vista
acadmico, en la teora de la divisin internacional del trabajo basada en las ventajas
comparativas estticas (ricardianas) o en las ventajas ema~ nadas de la dotacin relativa de
factores.
Frente a la ideologa liberal, la defensa del desarrollo mediante la industrializacin tena, en el
perodo inmediato de la posguerra, el inconveniente de encontrarse poco instrumentalizada desde
el punto de vista analtico. Para los defensores de la industrializacin, haba una especie de "vaco
terico", y el escepticismo respecto de la teora econmica existente generaba perplejidad frente a
la falta de teoras que pudieran adaptarse a las realidades econmicas y sociales que se procuraba
entender y transformar.
Haba, pues, una cierta discordancia entre la historia econmica y social y la construccin de su
contrapartida en el plano ideolgico y analtico.5/
La teorizacin cepalina cumplira ese papel en Amrica Latina. Sera la versin regional de la
nueva disciplina que se instalaba con vigor en el mundo acadmico anglosajn siguiendo la estela
"ideolgica" de la hegemona heterodoxo keynesiana, o sea, la versin regional de la teora del
desarrollo. Los aos cincuenta fueron para la CEPAL los del auge de la creatividad y de la
capacidad de osar e influenciar. Prebisch y la osada intelectual son sinnimos en Amrica
Latina. Apoyndolo, en el seno mismo de la CEPAL o en sus cercanas, estaran nada menos que
Celso Furtado, Jos Medina Echavarra, Regino Botti, Jorge Ahumada, Juan Noyola Vsquez,
Anbal Pinto, Osvaldo Sunkel y otros conocidos cultivadores del conocimiento sobre la realidad
latinoamericana 6/
2. La cosecha inaugural y sus extensiones
En 1949 Prebisch redact para la CEPAL la obra que Hirschman denominara "manifiesto
latinoamericanos. Se trataba de El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus
principales problemas (Prebisch, 1949). Algunos meses despus, todava en 1949, volvera a
presentar las mismas ideas, con pequeas modificaciones en la parte conceptual del Estudio
Ecotziizico de Amrica Latina, 1949 (CEPAL, 195 1a). Y en 1950, Prebisch redactara los cinco
primeros captulos del Estudio Econmico de Amrica Latina, 1950 (CEPAL, 195 lb), que
recibiran el nombre de "Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico" (Prebisch,
1952). Ese conjunto de documentos contena ya todos los elementos que figuraran como la crran
referencia ideolgica y analtica para los desarrollistas latinoamericanos.
a) La insercin internacional
Cabe recordar que el anlisis cepalino tiene como uno de sus instrumentos bsicos la didctica
del contraste entre el modo en que el crecimiento, el progreso tcnico y el comercio internacional
se dan en las estructuras econmicas y sociales de los pases "perifricos" y el modo en que se
dan en los pases "cntricos".

En el caso del anlisis del comercio internacional, el contraste se presta para destacar las
interdependencias entre el comportamiento del "centro" y el de la "periferia", y los problemas que
generan para esta ltima.
Prebisch ya utilizaba la expresin "pases perifricos" mucho antes de ingresar a la CEPAL
(Love, 1980). La categora le serva hasta entonces para analizar la vulnerabilidad
latinoamericana a la crisis cclica de los aos treinta, que derivaba en procesos inflacionarios con
un fuerte componente exgeno y tendencias a las contracciones intemas que, polticamente,
fomentaban soluciones macroeconmicas poco recomendables.7/
En la CEPAL, el argumento cobr luego peso en los textos inaugurales, porque se acompa de
la tesis de la tendencia al deterioro de los trminos de intercambio, que se opona al postulado
liberal de las virtudes del libre comercio internacional. Al contrario de lo que prometa la teora
de las ventajas comparativas, durante el siglo XX la mayor lentitud del progreso tcnico de los
productos primarios en relacin con los industriales no estaba promoviendo el encarecimiento de
los primeros respecto de estos ltimos.
La tesis tuvo dos versiones, ambas estructuralistas y ambas centradas en la idea de las ventajas
comparativas dinmicas de la produccin industrial -o de las desventajas comparativas dinmicas
de la especializacin en bienes primarios. En el manifiesto latinoamericano sta se vinculaba a
los ciclos y a la forma como la estructura subdesarrollada de produccin y empleo impeda que la
periferia retuviera los frutos de su progreso tcnico, a diferencia de lo que ocurra en el "centro".
En este ltimo, los sindicatos organizados y una estructura productiva concentrada lograban
impedir la cada nominal de precios de los bienes industriales durante la "baja cclica"
compensando as con creces las ganancias que la periferia obtena, en el auge cclico, con los
bienes primarios.8/
La segunda versin surge en el segundo de los tres textos mencionados y se ve reforzada en el
tercero. Contemplaba la tendencia "potencial" al deterioro debida al exceso de mano de obra en la
agricultura subdesarrollada de la periferia -no transferible a los pases cntricos cerrados a la
inmigracin- cuyo empleo eventual en actividades exportadoras llevara a la expansin de la
oferta, lo que deprimira los precios intemacionales, resultando en un valor menor a pesar del
mayor volumen producido.9/
Con ese argumento defenda la "economicidad" de la industria y justificaba el recurso al
proteccionismo: aunque la eficiencia de la produccin industrial fuera menor en la periferia, era
superior a la eficiencia de aplicar los recursos productivos en la agricultura.
A continuacin, sostena que el proceso de industrializacin no atenuara la vulnerabilidad
externa, porque durante mucho tiempo la periferia latinoamericana se mantendra como
exportadora de productos primarios, de demanda inelstica en los pases cntricos, y como
importadora de productos industriales, de alta elasticidad de la demanda en la periferia. Sealaba
que mientras el proceso de industrializacin no concluyera enfrentara siempre una tendencia al
desequilibrio estructural del balance de pagos, ya que el proceso sustitutivo "aliviaba" la
demanda de importaciones por un lado, pero impona nuevas exigencias, derivadas tanto de la
nueva estructura productiva que creaba como del crecimiento del ingreso que generaba. Por esa

razn, slo se alteraba la composicin de las importaciones, renovndose continuamente el


problema de la insuficiencia de divisas.
Esa formulacin sobre la tendencia al desequilibrio estructural del balance de pagos figura en el
centro de varios planteamientos cepalinos de la poca.
Primero, subordina el concepto mismo de industrializacin al de "sustitucin de importaciones".
El argumento es elaborado a cabalidad en un texto muy posterior por Maria da Conceio Tavares
(1964), pero ya aparece en los textos inaugurales. La dinmica sustitutiva consiste en la forma
como la economa reacciona a los estrangulamientos sucesivos del balance de pagos. Debido a la
compresin progresiva de la lista de importaciones, la industrializacin va pasando de sectores de
instalacin "fcil", poco exigentes en materia de tecnologa, capital y escala, a segmentos cada
vez ms sofisticados y exigentes.10/
Obsrvese que es totalmente equivocada la idea, muy difundida por los economistas liberales, de
que lo que propona la CEPAL era una "autarqua". Al contrario, haba una reiteracin recurrente
de que el proceso sustitutivo slo alteraba la composicin de las importaciones. Ms an, el
crecimiento econmico generara una presin inevitable para la expansin de las mismas y los
pases cntricos slo podan ganar con la industrializacin de la periferia y con una mayor
apertura a la importacin de productos originados en ella. Por lo tanto, se sostena que haba una
amplia "solidaridad intrnseca" entre la industrializacin y la expansin del comercio
internacional.11/
Segundo, y tambin a diferencia de lo que muchas veces se supone, la preocupacin por el
desequilibrio externo llev a que, desde sus orgenes y sobre todo a partir de los aos sesenta, la
CEPAL destacara la importancia de estimular las exportaciones.
En ese terreno la CEPAL tuvo un papel intelectual central en dos iniciativas institucionales de
gran envergadura. En el segundo lustro de los aos cincuenta particip en la creacin de la
Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Y, en los primeros aos del decenio
de 1960, el propio Prebisch sera el personaje protagnico en la creacin de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).
La argumentacin cepalina a favor de la ALALC contena la idea de iniciar un proceso de
diversificacin de las exportaciones por esfuerzo propio, por la va tericamente ms fcil del
comercio intrarregional. Y lo que es ms importante, conforme se lee en las secciones
introductorias del texto cepalino inaugural sobre el tema (CEPAL, 1959), el mercado comn
latinoamericano tendra la virtud de ampliar el tamao del mercado de los sectores industriales
exigentes en materia de escala, facilitando la profundizacin del proceso sustitutivo.
La UNCTAD naca de ideas debatidas en los aos treinta y cuarenta, relacionadas con la
necesidad de atenuar la vulnerabilidad cclica de los pases perifricos aplicando mecanismos de
intervencin internacional concertados de comn acuerdo con los pases centrales. Al momento
de su nacimiento el nfasis en la necesidad de diversificar y ampliar las exportaciones -incluso las
industriales- se estaba extendiendo del mbito restringido del mercado regional al otro, ms
ambicioso, del mercado mundial. El texto que Prebisch (1964) present en la segunda
conferencia de la nueva entidad es, tal vez, el momento en que la idea de la cooperacin

internacional para reforzar el desarrollo de la periferia mediante acuerdos de comercio


internacional tiene su mayor peso.
Tercero, la idea del estrangulamiento permanente del balance de pagos tambin es central en la
tesis de la inflacin estructural. La tesis fue desarrollada por Juan Noyola Vsquez (1957) y
depurada por Osvaldo Sunkel (1958 y 1959) y Anbal Pinto (1960). El desequilibrio estructural
de la balanza de pagos aparece en esos textos como la causa estructural "bsica" de la inflacin
junto con la rigidez de la oferta agrcola, lo que desencadena un proceso alimentado por "factores
de acumulacin" y por "mecanismos de propagacin".
Conforme a esa tesis, la moneda se expande casi siempre pasivamente como respuesta de las
autoridades monetarias a las alzas de precios de origen estructural, siendo por tanto incorrecto
considerarla causa de la inflacin. Las polticas crediticias y fiscales restrictivas no slo fracasan
en el tratamiento de la inflacin, sino que, al provocar recesin, contraen las inversiones que
permitiran atenuar o eliminar las tendencias inflacionarias estructurales, que se manifiestan en
cuanto se retorna el crecimiento.
Cuarto, en 1954, frente a las dificultades crecientes de balance de pagos determinadas por el
trmino de la guerra de Corea, reaparece la idea del estrangulamiento externo vinculada con la
discusin sobre la conveniencia de estimular la entrada de capitales extranjeros privados, es decir,
de no restringiese a la bsqueda de capitales provenientes de recursos pblicos. Prebisch defenda
este estmulo, pero llamaba la atencin al peligro de expandir los pasivos externos de los pases y
someterlos exageradamente al peso de su servicio, por lo que estimaba ms prudente ampliar el
financiamiento de los organismos oficiales. El texto sobre La cooperacin internacional en la
poltica de desarrollo latinoamericano (CEPAL, 1954) es la primera incursin en un tema que
tendra larga vida en Amrica Latina.
Con variaciones que se adaptan a los diferentes contextos del comercio mundial y a las diversas
condiciones de financiamiento internacional, el argumento de la vulnerabilidad externa acompaa
a las cinco dcadas de la reflexin cepalina. En los aos sesenta se denominara "dependencia
financiera y tecnolgica" y en los setenta habria un enriquecimiento analtico de la
"dependencia", mediante el examen del papel de las empresas transnacionales en las economas
perifricas. En los aos ochenta la vulnerabilidad externa equivaldra en la prctica a la "asfixia"
financiera provocada por la deuda externa y, en los aos noventa, la vulnerabilidad se tratara
como un problema doble, es decir, especializacin productiva y tecnolgica con poco dinamismo
en el mercado mundial y excesiva exposicin al endeudamiento externo, sobre todo de corto
plazo.
b) Condicioiies estructurales internas
La industrializacin espontnea era saludada en los textos originales como un acontecimiento de
gran significado en la historia de la difusin mundial del progreso tcnico. A su vez, el proceso se
estimaba como intrnsecamente problemtico dado que se realizaba sobre la base de estructuras
econmicas e institucionales subdesarrolladas.
El argumento se fundaba en dos caractersticas centrales de esas estructuras. Primero, que se
heredaba una base econmica especializada en pocas actividades de exportacin, poco

diversificada y con una complementariedad intersectorial e integracin vertical extremadamente


reducidas. Haba serias limitaciones para compensar esas deficiencias. Las nuevas exigencias en
materia de importaciones no podan satisfacerse dada la escasez de exportaciones y de
financiamiento externo. Y las exigencias en materia de esfuerzo interno tropezaban con un ahorro
insuficiente para aenerar simultneamente todas las inversiones que requera la industrializacin.
La otra caracterstica era la baja productividad de todos los sectores, excepto el exportador. Esa
"heterogeneidad estructural" -la expresin slo sera acuada en los aos sesenta por Anbal
Pinto, pero se aplica a la formulacin de los aos cincuenta- comprenda un gran excedente real y
potencial de mano de obra, y una baja productividad media per cpita reduca la posibilidad de
elevar las tasas de ahorro en esas economas, limitando la acumulacin de capital y el
crecimiento. La situacin se complicaba con la insuficiente capacidad de ahorro del sector
pblico debido a una estructura fiscal obsoleta y, respecto al ahorro del sector privado, debido a
los patrones de consumo suntuario practicados por las clases ricas, un hbito que tendera a
agravarse como resultado de la acentuacin de los "efectos de demostracin".
En suma, las economas perifricas se enfrentaban con graves problemas de insuficiencia de
ahorro y de divisas. Desde sus orgenes, ese "modelo de dos brechas" orient la reflexin
cepalina, aunque la expresin no figurara en los textos principales, ni tampoco se le diera el
tratamiento formal que le daran posteriormente Chenery y otros. 12/
La continuidad del "nuevo estadio de difusin del progreso tcnico" estara siempre amenazada
por el conjunto de problemas que son caractersticos de las economas perifricas. Dados los dos
rasgos distintivos de las estructuras productivas de esas economas, o sea, especializacin y
heterogeneidad tecnolgica, el proceso en curso provocara tres tendencias perversas que
desempearan un papel bsico en el contexto dinmico: el desequilibrio estructural del balance
de pagos, la inflacin y el desempleo.
El desequilibrio estructural del balance de pagos emanaba de las exigencias de importacin de
economas en vas de industrializacin especializadas en unas pocas actividades exportadoras y
con una baja elasticidad de la demanda de sus exportaciones. Precisamente, por ser poco
diversificadas sufran la presin permanente de expandir las importaciones ms all de lo
permitido por el crecimiento de las exportaciones.
La tendencia a la inflacin derivaba tanto del desequilibrio de la balanza de pagos como de las
dems insuficiencias que el proceso de industrializacin enfrenta en economas poco
diversificadas (rigidez agrcola, escasez de energa y transporte, etc.).
Por ltimo, el desempleo obedeca tanto a la incapacidad de las actividades exportadoras para
absorber el excedente de mano de obra como a la insuficiente capacidad de absorcin de las
actividades modernas destinadas al mercado interno.
Para que estas ltimas fueran capaces de absorber a los subempleados, se necesitaran tasas de
formacin de capital y de crecimiento que, en las condiciones de la economa perifrico,
representaban un desafo extraordinario: la heterogeneidad estructural limitaba la capacidad de
generar excedentes, ya que slo en una pequea fraccin de la economa se operaba con una
productividad elevada. La especializacin limitaba la capacidad de exportar y determinaba

fuertes presiones importadoras; por ltimo, segn el argumento, las tcnicas productivas
importadas de los pases centrales no absorberan adecuadamente la mano de obra (ms tarde el
argumento se ampliara a fin de incorporar la idea de que la nueva composicin de la produccin
industrial tenda tambin a la menor absorcin de mano de obra).
En cada una de esas dimensiones, as como en el anlisis de la vulnerabilidad externa, el
pensamiento cepalino evolucionara y se sofisticara en las dcadas siguientes, admitiendo
acomodaciones a las nuevas circunstancias histricas. Sin embargo, permanecera como eje
central del discurso la forma diferente en que el crecimiento y el progreso tcnico se procesan en
las estructuras econmicas e institucionales de los pases subdesarrollados y la forma diferente en
que impactan el comercio internacional y el empleo.
e) Planificacin
Desde los orgenes de la CEPAL los trabajos se centraban en las polticas (policy oriented). La
accin estatal en apoyo del proceso de desarrollo aparece en el pensamiento cepalino como
corolario natural del diagnstico de problemas estructurales en materia de produccin, empleo y
distribucin del ingreso en las condiciones especficas de la periferia subdesarrollada.
En los aos cincuenta, el concepto clave utilizado para otorgar coherencia y sistematicidad a las
proposiciones de poltica fue el de "planificacin" o "programacin".13 / En ese entonces, y en
cierta medida tambin en los aos sesenta, el nfasis en la planificacin tena un significado
adicional, que era suplir las inmensas deficiencias tcnicas en la mayora de los gobiernos de la
regin.
El punto de partida para prestar apoyo tcnico a los Gobiernos en materia de planificacin fue la
elaboracin de orientaciones tcnicas de programacin, acompaada en varios pases de ensayos
de aplicacin de dichas tcnicas. 14/ En 1953 se divulgara un "Estudio preliminar sobre la
tcnica de programacin del desarrollo econmico", que fue revisado en el documento
Introduccin a la tcnica de programacin (CEPAL, 1955). Conforme se explica en la
introduccin al documento de 1955, la programacin consista en la "etapa lgica" que segua al
reconocimiento de los problemas del desarrollo, vale decir, de la necesidad de conferir
racionalidad al proceso espontneo de industrializacin en curso.
El autor principal de la parte conceptual de esos documentos sobre programacin fue Celso
Furtado. Se iniciaba entonces una tradicin que difundiran Jorge Ahumada, Pedro Vuscovic y
otros economistas que a principios de los aos sesenta ayudaron a Prebisch a crear, bajo la gida
de la CEPAL, el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Y que
tendran un papel central en la influyente trayectoria de esa entidad en la formacin de cuadros
tcnicos gubernamentales en toda Amrica Latina.15/
Vista desde la perspectiva actual, la orientacin contenida en el documento sobre tcnicas de
programacin parece trivial. Indica, primero, cmo realizar ejercicios de consistencia
macroeonmica a fin de contar con un punto de partida para la programacin, o sea, la definicin
de las tasas de crecimiento posibles dadas las restricciones previsibles del ahorro y del balance de
pagos; adems, da indicaciones sobre la realizacin de proyecciones de demanda sectorial
basadas en la elasticidad-ingreso -que slo en textos posteriores se recomendara instrumentalizar

con la matriz de insumo-producto; una vez en posesin del mapa del consumo futuro, el
programador debera proceder a seleccionar sectores y proyectos de sustitucin de importaciones
de acuerdo con el criterio de "productividad social marginal del capital".
Sin embargo, en el contexto latinoamericano de los aos cincuenta, eso nada tena de trivial.
Faltaban las estadsticas econmicas bsicas, no se contaba siquiera con sistemas mnimos de
cuentas nacionales y los gobiernos operaban las economas con gran desconocimiento de sus
tendencias bsicas. La orientacin dada por las tcnicas de programacin de la CEPAL hacan
tomar conciencia de esas insuficiencias y de la importancia de otorgar un mnimo de
previsibilidad al contexto macroeconmico en que descansara el proceso de crecimiento
deseado.
A partir de entonces, en el curso de toda su historia, la CEPAL, y el ILPES produciran un
sinnmero de textos de recomendacin de poltica econmica -y un sinnmero de misiones de
asistencia tcnica a los pases latinoamericanos- en los ms variados campos de la actividad
econmica y sobre los ms variados temas que componen la problemtica del desarrollo.

IV. Los aos sesenta: redistribuir para crecer


1. El contexto histrico
La historia latinoamericana del segundo lustro de los aos cincuenta tuvo tres elementos que
incidieron radicalmente en la evolucin del pensamiento cepalino -y latinoamericano en generalen los aos sesenta.
Primero, el crecimiento de la mayora de los pases, pese a ser persistente (5.7% anual, entre 1955
y 1959), se daba en medio de una creciente inestabilidad macroeconmica, motivada en buena
medida por problemas de restricciones a las importaciones ---que slo crecieron 2. 1 % anual en
el mismo perodo y 0.3% anual entre 1960 y 1964. En ese contexto de aguda restriccin externa,
varios pases enfrentaban acentuadas presiones inflacionarias.
Segundo. el proceso de industrializacin segua imponindose como tendencia histrica, pero la
urbanizacin consiguiente se traduca en un empobrecimiento creciente de la poblacin y la
tugurizacin de las ciudades, sntomas de la incapacidad de absorcin de la fuerza trabajadora
proveniente de la zona rural por las actividades productivas modernas y con lo que se extenda en
forma muy manifiesta la pobreza rural a los centros urbanos. Simultneamente, la democracia se
consolidaba y una insatisfaccin creciente se traduca en presiones sociales ejercidas mediante la
vida poltica y sindical cotidiana.
Tercero, la revolucin cubana de 1959 tendra una profunda repercusin sobre la actitud
norteamericana frente a tales presiones y frente al movimiento poltico que se propagaba en
Amrica Latina. En la esfera diplomtica, la reaccin frente a Cuba se apartaba por completo de
la actitud desconfiada del perodo macartista y se expresaba en el programa de la Alianza para el
Progreso, dirigido por la Organizacin de los Estados Americanos (OEA). Tal como se expuso en
la famosa Carta de Punta del Este (OEA, 1961), firmada por los Estados Unidos y por la gran

mayora de los pases de la regin, el tono poltico de la nueva posicin norteamericana tena una
explcita orientacin "socialdemcrata".
Jos Medina Echavarra, que haba introducido la sociologa del desarrollo en la CEPAL en los
aos cincuenta, 16/ coordinara entonces un trabajo sobre los programas y tendencias sociales en
Amrica Latina (CEPAL, 1963a), presentado en el perodo de sesiones de Mar del Plata. En ese
documento la CEPAL reconoce la existencia de un consenso indito en la regin en cuanto a la
necesidad de planificar el desarrollo, profundizar la industrializacin, redistribuir el ingreso y
realizar la reforma agraria.
Si se toma la dcada de 1960 como un todo, el texto se revela demasiado optimista. Lo que
ocurri en la regin a partir de mediados de los aos sesenta fue una creciente polarizacin
poltica e ideolgica, que en algunos pases lleg al extremo del enfrentamiento entre las
dictaduras de derecha y las organizaciones de la izquierda revolucionaria.
Durante toda la dcada, la CEPAL mantendra un dilogo con las posiciones polticas moderadas,
situadas incluso a la derecha del espectro poltico, as como con el mundo de la diplomacia
internacional, en varias reas: en la movilizacin de la Alianza para el Progreso, en el tema de la
integracin regional y de la ALALC, en la creacin de la UNCTAD, y en la multiplicacin de la
asistencia tcnica en planificacin indicativa a los gobiernos de la regin. La modernizacin de
las tecnoburocracias latinoamericanas se benefici mucho del trabajo de la CEPAL y del ILPEs
en ese perodo.
No obstante, la CEPAL de los aos sesenta sera sobre todo un foro para debatir ideas crticas del
proceso de desarrollo en curso. El talento movilizador cepalino atraa a la intelectualidad a un
debate que gravitaba cada vez ms en torno a tres puntos que delimitaban la divisin poltico
ideolgica: primero, la interpretacin de que la industrializacin haba seguido un curso que no
lograba incorporar en la mayora de la poblacin los frutos de la modernidad y del progreso
tcnico; segundo, la interpretacin de que la industrializacin no haba eliminado la
vulnerabilidad externa y la dependencia, pues slo se haba modificado su naturaleza; y tercero,
la idea de que ambos procesos obstruan el desarrollo. Sus interlocutores principales se hallaran
en la centroizquierda nacionalista preocupada por las reformas sociales, As, los puntos de
contacto de su anlisis con la teorizacin de la izquierda revolucionaria tenderan a ser incluso
ms firmes que con los anlisis conservadores.
2. Reformas para dinamizar la economa, teora de la dependencia y tesis de la
heterogeneidad estructural
En la CEPAL, el convite ms significativo a la nueva agenda de discusin regida por la historia
real lo formul Prebisch una vez ms. En su texto Hacia una dinmica del desarrollo
latinoamericano, publicado en 1963, a la vez que reafirma sus argumentos relativos a las
dificultades de la periferia para crecer y absorber la fuerza de trabajo, el autor hace hincapi en
un nuevo argumento: la necesidad de alterar la estructura social y redistribuir el ingreso,
especialmente a travs de la reforma agraria. Sostena que sin eso no sera posible sortear la
"insuficiencia dinmica" de las economas de la regin.
0 sea, el modelo explicativo sobre la falta de capacidad para absorber la fuerza de trabajo que

figuraba en los textos de los aos cincuenta -insuficiencia del ahorro y utilizacin de tecnologas
intensivas en capital- se orienta ahora al anlisis del uso social del excedente potencial. La idea
presente en los aos cincuenta de que es necesario restringir el consumo de las clases ricas en
favor de la inversin y el progreso tcnico reaparece ahora localizada en la cuestin agraria. En el
campo, los latifundistas rentistas entorpeceran el progreso tcnico, de modo que el acceso del
campesino a la tierra, siempre que fuera apoyado debidamente por el Estado, abrira el camino
para elevar la productividad agrcola y mejorar el uso del excedente. Adems, ayudara a radicar
al hombre en el campo evitando la marginalizacin urbana.
El texto incluye tambin, como siempre, un anlisis del desequilibrio externo y retorna una
novedad contenida en el texto anterior (Prebisch, 1961), o sea, el reconocimiento de distorsiones
en el proceso de industrializacin en cuanto a eficiencia productiva e insuficiente orientacin
exportadora. Al contrario de lo que dicen los crticos, desde temprano el estmulo a la expansin
de las exportaciones a travs de una reorientacin de las polticas comerciales e industriales
formara parte del programa de polticas recomendadas por la CEPAL, como se desprende de la
lectura del Estudio econmico de Amrica Latina de la poca. La motivacin principal para
reiterar la advertencia en los aos sesenta y setenta eman de consideraciones sobre la
vulnerabilidad externa. Haba, es cierto, cierta preocupacin por la cuestin de la "eficiencia" en
la asignacin de recursos, pero lo que estaba entonces en juego era sobre todo el problema de la
escasez de divisas.
Obsrvese que la idea de "insuficiencia dinmica" en que se funda el texto no es idntica a la
tesis de la "tendencia al estancamiento", que ms adelante expondra Celso Furtado (1969), con
miras especialmente al caso brasileo. Tampoco se encuentra en el texto de Prebisch el
argumento muy comn en ese perodo de que la reforma agraria ayuda a la industrializacin
porque ampla el mercado interno para los bienes industriales. Todo su nfasis lo pone en la
cuestin de la disponibilidad de ahorro potencial para fines de inversin productiva.
La idea de la insuficiencia dinmica acompa la obra de Prebisch y de la CEPAL por muchas
dcadas. En los aos sesenta los dos vectores analticos ms representativos de la produccin
intelectual de esa institucin son las tesis sobre la "dependencia" y la tesis de la "heterogeneidad
estructural".
La teora de la dependencia tiene dos vertientes, una de anlisis predominantemente poltico y
otra de anlisis eminentemente econmico.
Estimulados por la sociologa cepalina del desarrollo de Jos Medina Echavarra, se reunieron en
CEPAL/ILPES en 1966-1967 Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto y redactaron su
Dependencia y desarrollo en Amrica Latina (1969). El texto se escribi como reaccin terica a
la tesis corriente en esa poca de que se estaba gestando en la regin una burguesa nacionalista
potencialmente comprometida con un patrn de desarrollo que justificaba una alianza con la clase
trabajadora y que poda conquistar la hegemona poltica.
El trabajo vincula los procesos de crecimiento de los distintos pases con el comportamiento de
las clases sociales y las estructuras de poder. Su gran innovacin es metodolgica, y reside en la
exigencia de que esa vinculacin se haga considerando las relaciones entre esas estructuras
internas y el poder econmico y poltico en el resto del mundo. Segn los autores, la

especificidad histrica de la situacin de subdesarrollo reside en la relacin entre las sociedades


perifricas y centrales. Ello exige analizar la forma como las economas subdesarrolladas se
vincularon histricamente con el mercado mundial, y la forma como se constituyeron los grupos
sociales internos que definieron las relaciones internacionales intrnsecas al subdesarrollo.
El anlisis "econmico" de la dependencia tuvo distintas tonalidades polticas. En su formulacin
original estuvo vinculado con Andr Gunder Frank, autor marxista que durante los aos sesenta
estuvo por una temporada de visita en la CEPAL. La idea bsica, que encontr seguidores entre
los intelectuales latinoamericanos, era que la industrializacin que ocurra en Amrica Latina
corresponda tan slo a una nueva modalidad de explotacin secular que el imperialismo impona
a los trabajadores de la regin subdesarrollada en alianza con la elite local. Segn esta
concepcin, el proceso de acumulacin era indisociable de la expansin capitalista internacional
y del imperialismo y constitua parte de un proceso que slo enriqueca a los pases desarrollados
y a la pequea elite dominante local que los representaba. El sistema capitalista mundial funciona
basado en la formacin y explotacin de un conjunto de satlites y subsatlites, que se
reproducen dentro de cada pas, que forman subsistemas de explotacin intemos ligados al
sistema mundial (Frank. 1976).
La idea de "dependencia" --comercial, financiera y tecnolgica-- estuvo presente en la CEPAL
desde un comienzo, aunque no se utilizara la expresin propiamente dicha. En los aos sesenta
las diferencias en la utilizacin del concepto de dependencia eran importantes, no slo en la
funcin analtica que desempeaba en las interpretaciones sino tambin respecto al significado
poltico-ideolgico. En la CEPAL, la "condicin perifrico" era interpretada como la
determinante de problemas que deban superarse mediante polticas econmicas y sociales bien
orquestadas, a nivel nacional e internacional, es decir, no significaba una fuente de explotacin
insuperable que implicara la necesidad de romper con el capitalismo.
Entre los economistas de la lnea cepalina el anlisis de la dependencia ms importante -y
polticamente ms contundente- fue el que desarroll Osvaldo Sunkel (1970). Su argumento
central parta del postulado de que en el mundo haba una sola economia capitalista. Tanto
respecto a los patrones tecnolgicos como a los patrones de consumo estaba totalmente integrada,
sobre todo a travs de la expansin mundial de las empresas transnacionales. El problema del
subdesarrollo resida en el hecho de que mientras en el centro" la mayora de los trabajadores se
hallaba integrada al mundo moderno, en la "periferia" esto ocurra solamente con una pequea
fraccin de la poblacin. Peor an, el avance de ese modelo mundial de acumulacin tena
efectos sociales disgregadores, porque tenda a marginalizar incluso a los agentes econmicos
con mayores potencialidades productivas.
En forma paralela -y con muchas coincidencias analticas con las interpretaciones dependentistas
de cuo cepalino- Anbal Pinto formulaba su tesis de la "heterogeneidad estructural" en la regin.
Parti de la constatacin de que los frutos del progreso tcnico tendan a concentrarse tanto
respecto a la distribucin del ingreso entre las clases como a la distribucin entre sectores
(estratos) y entre regiones dentro de un mismo pas (Pinto, 1965). Posteriormente, puli dicho
anlisis con el argumento de que el proceso de crecimiento en Amrica Latina tenda a reproducir
en forma renovada la vieja heterogeneidad estructural imperante en el perodo agrario-exportador
(Pinto, 1970).

0 sea, as como para los dependentistas la industrializacin no haba eliminado la dependencia,


slo la haba alterado, para Anbal Pinto la industrializacin no eliminaba la heterogeneidad
estructural, slo modificaba su formato. En una y otra interpretacin el subdesarrollo era un
proceso que daba muestras de perpetuarse a pesar del crecimiento econmico.
Los diagnsticos cepalinos de "insuficiencia dinmica" "dependencia" y "heterogeneidad
estructural" apuntaban a agendas polticas semejantes de cuo reformista, es decir, la idea de que
el patrn o estilo de desarrollo econmico tendra que modificarse mediante una mejor
distribucin del ingreso y de profundas reformas, a saber, agraria, patrimonial, financiera,
tributaria, educacional y tecnolgica. Y entendan que para alcanzar todo eso se precisaba una
profunda transformacin poltica que incluyera en su centro la recuperacin de la democracia en
los pases en que se haban instalado dictaduras militares.
Mientras la extrema izquierda predicaba como nica salida la revolucin, 17/ la CEPAL afinaba
su cuadro conceptual para orientarlo en beneficio de la defensa de "estilos" ms justos de
crecimiento econmico en el contexto del sistema vigente. Ese sera el tema central de la dcada
siguiente.

V. Los aos setenta: por un "estilo" de crecimiento con homogeneidad social y con
intensificacin de las exportaciones industriales
1. El contexto histrico
Desde mediados de los aos sesenta y hasta el fin del auge econmico mundial en 1973-1974
Amrica Latina disfrut de un crecimiento acelerado (promedio de 6.7% anual), acompaado de
un excelente desempeo exportador (expansin de 7. 1 % anual). A su vez, goz de abundante
liquidez internacional que le aport divisas adicionales a los ingresos de exportacin y le
permiti, en apoyo del proceso de industrializacin, expandir sus importaciones en 13.5% anual
como promedio.
La reaccin de Amrica Latina a la recesin mundial que sigui a la "crisis petrolera" de 1973 fue
endeudarse para mantener el crecimiento -acentuando su endeudamiento inicial- o, en algunos
casos, endeudarse para estabilizar la economa. Para ello se vali del voluminoso reciclaje de los
petrodlares disponibles para quien quisiera recibirlos. Huelga examinar aqu ese proceso,
documentado y analizado hasta la saciedad en innumerables textos. Considerando las
circunstancias de la economa mundial, las tasas de crecimiento de Amrica Latina se
mantuvieron relativamente elevadas entre 1974 y 1980 (5. 1 % en promedio).
A pesar de la opcin generalizada por el endeudamiento, se fue un momento en Amrica Latina
en que los pases optaron por estrategias bien distintas. Por un lado, Brasil y Mxico, por
ejemplo, impriman continuidad a la estrategia de industrializacin con diversificacin de las
exportaciones, mediante la proteccin y fuerte participacin estatal; por otro, los pases del Cono
Sur (Argentina, Chile y Uruguay) abandonaban esa estrategia y abran completamente su
comercio exterior y sus finanzas al libre movimiento de bienes y servicios.18/

La novedad que trajo la crisis internacional al pensamiento cepalino fue la de atribuir mayor
importancia que antes a los anlisis macroeconmicos y dar mayor nfasis al anlisis del
endeudamiento y de los requisitos para diversificar las exportaciones. Aun as, cabe afirmar que,
respecto al contenido de las ideas, la dcada de 1970 forma un todo relativamente homognico en
la historia de la CEPAL, ya que se mantuvo el inters central por los anlisis de mediano y largo
plazo y con ello la discusin sobre "estilos".
No obstante, en el plano de la produccin y difusin de las ideas, la institucin entraba a partir de
1973-1974 en una nueva etapa rodeada por circunstancias histricas que le restaban parte de su
capacidad previa de influir en el pensamiento econmico de Amrica Latina. En parte, esa
mengua obedeci a un proceso auspicioso, es decir, al hecho de que en muchos pases se haba
fortalecido la tecnocracia estatal y haban surgido excelentes centros acadmicos. Pero en esencia
operaron otros determinantes histricos de gran relevancia. Coincidieron en el tiempo cambios
fundamentales en el plano de los acontecimientos polticos -irrupcin de las dictaduras, sobre
todo en el pas sede, Chile, que restringen el poder de convocatoria cepalina de la intelectualidad
regional-, en el plano econmico local y mundial 19/ --crisis y recesin mundial y, relacionado
con esto, en el plano de la historia de las ideas econmicas.
A juicio de Enrique Iglesias, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, entre 1972 y 1985, la etapa fue
de "sobrevivencia" a esas circunstancias.
Como es obvio, los anlisis de largo plazo, que son el rea de excelencia de la CEPAL, se veran
postergados cada vez ms por las angustias de corto plazo. El Brasil del II Plan Nacional de
Desarrollo y el Mxico del auge petrolero fueron excepciones parciales, pero slo durante los
aos setenta, ya que se transformaron en protagonistas de la crisis en los aos ochenta. El
enfoque histrico y de largo plazo slo resistira como eje central del pensamiento de la CEPAL
hasta esa crisis y quedara marginado por casi una dcada, hasta su recuperacin en los aos
noventa.
La falta de espacio poltico y los cambios en la economa coincidieron con un tercer elemento.
Siguiendo la estela de la declinacin del keynesianismo, se observaba una gradual decadencia en
todo el mundo de la teora del desarrollo 20 / y la rpida aparicin de una nueva ortodoxia en
cuanto al anlisis de las economas en desarrollo. En ese plano ideolgico los efectos de la
adopcin de esa ortodoxia sin reservas adoptada por parte de los pases del Cono Sur no fueron
despreciables.
2. La interpretacin de los "estilos" de crecimiento y la industrializacin pro exportadora
La integracin entre los elementos del anlisis cepalino acumulados en las dcadas anteriores se
concret en los aos setenta mediante la idea de "estilos" o "modalidades" de crecimiento. El
debate en torno a los "estilos" se desarroll en la CEPAL estimulado por cuatro influencias
bsicas. Primero, la recuperacin econmica de la regin durante el "auge" mundial de 19651973 llev al reconocimiento de que la reforma agraria y la redistribucin del ingreso
constituiran la base de un crecimiento socialmente ms homogneo y justo, pero no del nico
estilo de crecimiento viable. Segundo, las Naciones Unidas promovan un intenso debate
internacional en torno a esos mismos temas. Tercero, los intelectuales cepalinos formulaban
fuertes crticas metodolgicas a la forma como se desarrollaba este debate. Y cuarto, la crisis

internacional de 1973-1974 y la intensificacin posterior del endeudamiento reforzaron el nfasis


en la necesidad de reorientar la "modalidad" o "estilo" de industrializacin de manera de
combinar los estmulos del mercado interno con las virtudes de la orientacin pro exportadora de
bienes industriales.
En cuanto a las posibilidades de xito de esa nueva modalidad de industrializacin los trabajos
cepalinos mantenan cierto "tono" optimista, alimentado por el hecho de que algunos pases de la
regin, como Brasil y Colombia, estaban adoptando la estrategia con xito. Sin embargo, respecto
a la relacin entre estilos de crecimiento y la transformacin econmico-social la etapa
evolucion hacia una profunda "perplejidad" entre los intelectuales cepalinos, que no lograban
ocultar su aprensin en cuanto a la factibilidad de reorientar el desarrollo hacia una mayor
homogeneidad social .21/
La honradez intelectual cepalina no permita abrigar ilusiones: el fin de las dictaduras sera un
paso necesario, pero no suficiente. Dadas las races histricas de las estructuras de propiedad y
poder, y sus consecuencias sobre las estructuras de produccin y distribucin del ingreso, la lucha
poltico-social que se prevea para la fase de la recuperacin democrtica representaba una ardua
tarea.
a) Estilos
Uno de los reconocimientos ms categricos de que las economas latinoamericanas pueden ser
dinmicas a pesar de contener graves injusticias sociales surge en 1971, en el artculo "Ms all
del estancamiento: una discusin sobre el estilo de desarrollo reciente en Brasil", de Maria da
Conceio Tavares y Jos Serra. Fue escrito en la sede de la CEPAL, bajo la influencia directa de
su maestro Anbal Pinto, quien ayud a abrirle aceptacin a esa idea en su influyente tesis de la
heterogeneidad estructural. Si la industrializacin no haba abolido las diferencias, sino que, por
el contrario, slo haba cambiado su formato y ampliado su visibilidad, qu impedira que el
crecimiento futuro continuara reforzando el proceso histrico en curso? Es ms, la concentracin
del ingreso no estara siendo funcional al dinamismo?
El trabajo de Conceio y Serra se centraba en la experiencia brasilea -lo que explica que se
inicie con una crtica a la interpretacin de Furtado basada en el estancamiento-, pero la
conclusin general puede considerarse una de las piezas inaugurales de la nueva lnea analtica
cepalina sobre los "estilos".
Segn los autores, la concentracin del ingreso sera funcional al crecimiento brasileo y le
conferira dinamismo, porque reajustaba la estructura de la demanda hacia la estructura
productiva existente, ampliando el consumo de las clases medias y altas y elevando el excedente
para financiar la acumulacin. Se trataba de un estilo de crecimiento "maligno" -la expresin es
de I. Sachs pronunciada durante una alocucin en la CEPAL en 1968- o "perverso", que es como
los autores apellidaron el pretendido "milagro brasileo" exhibido por la dictadura de entonces y
fundndose en las aceleradas tasas de crecimiento de la poca. 22/
Dentro de la lnea interpretativa de los "estilos", tal vez la referencia principal de los aos setenta
sea el texto de Anbal Pinto (1976), Notas sobre los estilos de desarrollo en Amrica Latina. El
autor inicia su texto con una definicin de Graciarena: "estilos", son "la modalidad concreta y

dinmica adoptada por un sistema en un mbito definido y en un momento histrico


determinado" (Graciarena, 1976, p. 102) y en seguida la complementa con la idea de que "desde
un ngulo econmico estricto podra entenderse por estilo la manera en que dentro de un
determinado sistema se organizan y asignan los recursos humanos y materiales con el objeto de
resolver los interrogantes sobre qu, para quines y cmo producir los bienes y servicios"
(Graciarena, 1976, p. 104).
Sobre esa base, desarrolla toda una argumentacin respaldada por estadsticas latinoamericanas
relacionando los tres "interrogantes", especialmente la interaccin entre los dos primeros, el
"qu" y "para quin". Segn la visin de Pinto, la dinmica de un estilo debe buscarse en las
interacciones entre la estructura productiva y la distribucin del ingreso. El autor lamenta el
"crculo de causalidad negativa" del estilo imperante, en que la concentracin del ingreso
alimenta la estructura productiva existente y viceversa. Por ltimo, ejecuta una serie de ejercicios
sobre la redistribucin deseable del ingreso y la reorientacin de la estructura productiva.
El clima de los debates en las Naciones Unidas era otra fuente de estmulo para analizar estilos.
La Declaracin sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social, aprobada en 1969 por la Asamblea
General de las Naciones Unidas, se elabor de manera de destacar el desarrollo social como el
gran objetivo de la humanidad, y establecer un consenso filosfico universal sobre las normas
sociales del desarrollo. Pese a poseer ese mrito, tena el inconveniente de separar el desarrollo
econmico del progreso social. La tentativa de remediar la falla apareci luego en un documento
de 1970, aprobado tambin por la Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre la Estrategia
intemacional del desarrollo, en que se propone un "enfoque unificado" del desarrollo econmico
y social .23/ Durante muchos aos la temtica del desarrollo integral ocup un espacio central en
los diferentes organismos de las Naciones Unidas y fue objeto de centenas de artculos,
documentos, seminarios y congresos.
La activa participacin de la CEPAL en esa produccin intelectual tuvo dos enfoques. El primero
fue "oficial", como rgano de las Naciones Unidas. Como continuacin de una lnea de trabajo
que despunt con vigor a comienzos de los aos sesenta, en los aos setenta se multiplicaron los
estudios sobre el empleo y la distribucin del ingreso.24/ Adems, la CEPAL respondera
oficialmente al mandato conferido por la Asamblea General de evaluar la estrategia de desarrollo
integral en las condiciones latinoamericanas. El documento ms importante de ese carcter fue la
Evaluacin de QuitO (CEPAL, 1975b), coordinada por Manuel Balboa y Marshall Wolfe. El
trabajo formula una serie de criterios para el "desarrollo integrado" o "desarrollo humano", entre
los que figuran, muy a gusto de la agenda reformista de los aos sesenta, la defensa de la
necesidad de modificar el rgimen de propiedad de la tierra y el control y la utilizacin soberana
de los recursos naturales. Se adopta una postura flexible en cuanto a las estrategias de cambio,
sealndose que es preciso adecuarlas a las distintas configuraciones estructurales existentes en la
regin y destacando que el modelo o el estilo que se adopte debera ser orientado por la
planificacin estatal y contar con la participacin indispensable de todos los estratos de la
poblacin.
El segundo enfoque, analticamente ms profundo, era el que hacan los intelectuales de la
CEPAL cuando no estaban involucrados en la elaboracin de textos oficiales. Ya se mencionaron
algunos momentos de gran inspiracin por parte de los economistas. Pero la discusin sobre
"estilos" era necesariamente interdisciplinaria y mantena abierta la posibilidad de que la

contribucin de los socilogos, iniciada en los aos sesenta, tuviera plena continuidad. Por tanto,
no es de extraar que el nmero inaugural de la Revista de la CEPAL, del primer semestre de
1976, rena, adems del artculo de Anbal Pinto ya citado, dos ensayos cuya lectura es
indispensable para conocer el enfoque que entonces se haca de los "estilos".
El autor de uno de ellos era el socilogo Jorge Graciarena (1 976). Tiene como preocupaciones
centrales la delimitacin del confuso tratamiento terico conceptual que vena recibiendo el tema
de los estilos, a partir del "enfoque unificado", y una definicin integral del concepto capaz de
indicar metodolgicamente una orientacin histrica multidisciplinaria.
Los asuntos en carpeta eran complicados. Se trataba de ir mucho ms all de la mera
identificacin de las diferentes dimensiones de cada configuracin histrica en los distintos
pases -poltica, econmica, social, cultural, etc.- y de establecer criterios para integrar todas esas
dimensiones en un anlisis consistente. Como tarea que apartaba al analista de los mensajes
optimistas, haba que reconocer analticamente la existencia de estructuras de poder y de
dominacin y sus remotas relaciones con la viabilidad de estrategias socialmente justas, e
incorporar centralmente la nocin de "conflictos" en la generacin de los estilos existentes y de
aquellos deseables.
El autor del otro texto era el socilogo Marshall Wolfe (1976), Director entonces de la Divisin
de Desarrollo Social de la CEPAL. El artculo "Enfoques del desarrollo de quin y hacia qu" es
una refinada delimitacin conceptual de las dificultades histricas de viabilizar estrategias
socialmente deseables como las definidas en muchas declaraciones internacionales de la poca.
Recorre los elementos centrales del "consenso internacional sobre el desarrollo orientado por
valores de libertad e igualdad de derechos: acelerado proceso de acumulacin de capital,
industrializacin, modernizacin agrcola, incorporacin de todos al consumo moderno,
desarrollo de la capacidad empresarial, difusin tecnolgica y cientfica, educacin universal,
provisin de servicios y seguridad social, participacin creciente en el comercio mundial y
aumento de las corrientes de financiamiento a los pases en desarrollo.
A continuacin resea las caractersticas del orden econmico mundial y latinoamericano con el
fin de mostrar las gigantescas dificultades de alcanzar esos objetivos. Por ltimo, sostena que
existen tres criterios corrientes para tratar los problemas del desarrollo: "utpico normativo",
"tecnocrtico racionalista" y "sociopoltico", con el objetivo bsico de formular advertencias
metodolgicas. Segn el autor, los dos primeros "pueden evitar el callejn sin salida del
verbalismo y de la accin ritual slo si sus sustentadores los relacionan con criterios
sociopolticos que identifiquen a ciertos agentes y propongan estrategias concordantes con los
valores, intereses y capacidades de esos agentes" (Wolfe, 1976, p. 162). Segn el autor, al
considerar el criterio sociopoltico se concluye que no hay ninguna razn a prioi para suponer la
existencia de agentes polticamente capaces y deseosos de implantar un estilo de desarrollo
deseable y factible.
b) Nueva modalidad de industrializacin: combinado el mercado interno y la exportacin
Cabe recordar que la toma de posicin cepalina sobre las distorsiones del proceso de
industrializacin y sobre la conveniencia de reorientarlo hacia la diversificacin de las

exportaciones se origin en los aos sesenta.


En los Estudios Econmicos de esa dcada la CEPAL seala continuamente la existencia de
problemas de eficiencia en materia de asignacin de los sistemas econmicos latinoamericanos
derivados de errores de conduccin de la poltica comercial e industrial. Hay crticas a la
proteccin excesiva brindada a proyectos con escalas inviables y especializacin insuficiente,
baja productividad, costos elevados y derroche de capitales.
Simultneamente con la preocupacin por una asignacin eficiente, estaba la clsica aprensin
por las restricciones externas al crecimiento, vale decir, con la brecha de divisas.25/ El Estudio
econmico de Amrica Latina, 1971, analizaba las perspectivas para los aos setenta y sealaba
dos caminos para encarar el problema de la dependencia o la vulnerabilidad externa. Uno de ellos
era la expansin de las exportaciones industriales y el otro era una alerta de carcter premonitorio
sobre los riesgos de un "financiamiento -y endeudamiento- precario, costoso e incierto" (p. 8).
En el Estudio econmico de 1975 la CEPAL reconoci la crisis de 1973-1974 como el momento
en que la regin ingresaba a una nueva etapa de su larga trayectoria de dificultades en el flanco
externo de sus economas. La "internacionalizacin" de las economas -lase aumento del
coeficiente de importacin y aumento del pasivo externo de las economas-, las dificultades para
exportar y para endeudarse en forma adecuada permitan prever un largo perodo de barreras al
crecimiento por el lado externo. En todo el segundo lustro de los aos setenta el diagnstico sobre
las tendencias y las proposiciones de poltica de la CEPAL confluyen en la proposicin de
reforzar la industrializacin y las exportaciones como mecanismo para enfrentar las dificultades
de la insercin internacional, en continuas advertencias sobre los riesgos del endeudamiento
generalizado en la regin y en los riesgos de la apertura comercial y financiera a todo trance que
se daba en. los pases del Cono Sur.
Se sostena que no haba antagonismo entre el aprovechamiento del mercado interno y la apertura
exportadora: al contrario, seran procesos complementarios en una buena estrategia de
industrializacin. En un ejercicio coordinado por Manuel Balboa se realizaron proyecciones de
mediano y largo plazo que advirtieron sobre la escasa posibilidad de sustentar el crecimiento
econmico por el peso de los compromisos de la deuda y las dems perspectivas del comercio
internacional, con lo que la CEPAL (1978) se contrapona a la euforia ideolgica creada
artificialmente en los modelos aperturistas a todo trance del Cono Sur.

VI. Los aos ochenta: por un "ajuste con crecimiento"


1. El contexto histrico
Como se sabe, en los primeros tres aos de la dcada de 1980 los casos de crisis cambiara se
fueron sucediendo en buena parte de Amrica Latina. Con rarsimas excepciones, la elevacin de
las tasas de inters internacionales resultante de la estrategia estadounidense de enfrentar sus
desequilibrios internos e internacionales, obligara a las economas a profundos ajustes recesivos,
en la medida en que escaseaba la afluencia de capitales a la regin. Reforzando la opcin del
ajuste recesivo, se multiplicaban las clusulas de "condicionalidad" por parte del Fondo

Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial en las negociaciones de financiamiento.


Hay una abundante literatura sobre las cifras de la crisis y la historia del ajuste, por lo que ahorra
mayores comentarios. Baste sealar que la tasa de crecimiento media anual del perodo 19811990 fue de 1.2%, que corresponde a una cada del ingreso per cpita en la regin. El ajuste
recesivo llevara a una voluminosa produccin de divisas para pagar el servicio de la deuda
mediante la expansin de las exportaciones a 7% anual, y el virtual estancamiento de las
importaciones. Los choques inflacionarios de la depreciacin cambiaria lanzaron a algunas
economas al estado megainflacionario y, junto con la recesin, produjeron efectos devastadores
sobre las finanzas del sector pblico que estaba endeudado en dlares, en parte debido a la
"socializacin" de la deuda externa del sector privado.
El clima ideolgico internacional era de creciente predominio de la ortodoxia liberal. Se
desencadenaba un poderoso ataque contra el Estado, el empresariado y los sindicatos de Amrica
Latina, aduciendo que estaban confabulados con una actitud "rentista" que impeda el
funcionamiento eficiente del mercado y, por ende, la eficiencia y el desarrollo. La culpa de los
males del endeudamiento sera de ese Estado irresponsable y del modelo de industrializacin
proteccionista, incapaz de generar importaciones sin recesin y desvalorizaciones cambiarias,
debido a que era ineficiente y cerrado al progreso tcnico.
La historia de esas ideas tiene una conocida trayectoria, que el espacio de este artculo no permite
detallar. Esta desemboca en el recetario neoliberal denominado, por Williamson, el Consenso de
Washington.
El ajuste defendido por el FMI y los acreedores de la deuda despus de la crisis mexicana se
acompaaba del argumento de que en un par de aos Amrica Latina ya estara superando sus
dificultades y volviendo a crecer. La actuacin del Secretario Ejecutivo Enrique Iglesias durante
el perodo de sesiones de la Comisin en Lima, en 1984, simboliza la postura cepalina en ese
perodo. Iglesias contrapuso a ese argumento proyecciones sombras y correctas, proyectando
para la regin una "dcada perdida", expresin que posteriormente sera acuada por la CEPAL
para describir el perodo.
2. Ajuste expansivo y ensayos para la fase posajuste
Durante el segundo lustro de los aos setenta se perfilaba un ambiente de crisis -y advertencias
cepalinas sobre los peligros del endeudamiento excesivo-, pero varios pases seguan creciendo,
dejando todava pendiente para la CEPAL el inters por la temtica desarrollista. Fue el perodo
en que la ortodoxia, que impondra su hegemona en los aos ochenta, estaba acumulando
fuerzas, lo que motiv una actitud de reafirmacin y refinamiento del pensamiento desarrollista y
reformista cepalino. Aparecan como elementos de "resistencia" en una lucha ideolgica
internacional, cuya configuracin ya se perciba con gran claridad.
La crisis de los aos ochenta desplazara finalmente a un segundo plano la produccin
desarrollista, y el esfuerzo de resistencia pasara al plano que se impona histricamente, el de la
oposicin a la modalidad de ajuste exigida por los bancos acreedores y el FMI. Como es obvio,
en condiciones de crecimiento inviable, el espacio y el inters por las discusiones de largo plazo
eran limitados. Se privilegiaban las cuestiones inmediatas ligadas a la deuda, el ajuste y la

estabilizacin.
Tal vez el texto ms representativo de esa fase sea Polticas de ajuste y renegociacin de la
deuda externa en Amrica Latina (CEPAL, 1984) elaborado por Robert Devlin y Joseph Ramos.
El estudio contiene una contribucin sobre polticas de ajuste y otras sobre las polticas de
estabilizacin. Ambas revelan la proximidad entre la posicin cepalina y la crema de la
heterodoxia latinoamericana que entonces debata estas cuestiones.
En relacin con las polticas de ajuste, el texto propona que se sustituyera el ajuste recesivo de la
balanza de pagos por un ajuste expansivo. La nica solucin satisfactoria desde el punto de vista
social sera que el desequilibrio externo se resolviera en un contexto de crecimiento econmico,
propicio a la dinamizacin de las inversiones en sectores de bienes transables, especialmente al
crecimiento y diversificacin de las exportaciones.
Para que esa solucin fuera factible se requera un acuerdo de renegociacin de la deuda entre
deudores y banqueros que aliviara el estrangulamiento externo y diera el tiempo necesario para
que los pases pudieran reaccionar positivamente a los cambios de precios relativos resultantes de
la desvalorizacin cambiara. Como complemento, sera relevante para el ajuste una actitud
menos proteccionista por parte de los pases centrales. Por ltimo, el ajuste tendra que incluir un
uso ms flexible y pragmtico de los instrumentos de poltica econmica, de modo que las
estructuras productivas relativamente rgidas de los pases latinoamericanos pudieran incluir la
necesaria reasignacin de recursos hacia las exportaciones.
Respecto de las polticas de estabilizacin, el texto se haca eco de los autores brasileos y
argentinos que precisamente en aquella poca conceptualizaban la tesis de la inflacin "inercial"
en preparacin de las polticas de choque antiinflacionarias llevadas a cabo poco despus. No
llega a mencionarse la idea de "inercia", pero sostiene la necesidad de realizar polticas de ingreso
que permitan enfrentar la rigidez a la baja de los salarios y precios bsicos, evitando as que las
polticas monetarias y fiscales contraccionistas fueran prolongadas y socialmente duras.
Defiende, adems, el tratamiento de choque en circunstancias de inflacin muy alta y baja
credibilidad, por ser incompatibles con el fundamento del gradualismo, que es la aspiracin a
tener tiempo para acomodar favorablemente las expectativas de los agentes.
El nfasis en el ajuste desplazara la perspectiva histrica a una posicin secundaria en la
produccin cepalina de los aos ochenta, pero no la descartara. En 1985, por ejemplo, se
publicaba una novedad interesante en materia de "estilos", que aada a la tradicin cepalina
iniciada en los aos sesenta una integracin histrica entre la evolucin econmica y la polticosocial. En ese texto, escrito en conjunto por el economista Pedro Sinz y el socilogo Enzo
Faletto (CEPAL, 1985), sobresale, en cuanto a la evolucin econmica, una interpretacin de la
historia reciente que hasta entonces no haba merecido el suficiente anlisis crtico, o sea, la
creciente subordinacin del proceso productivo a los intereses del sistema financiero: "A medida
que se extremaban estos cambios financieros el sistema productivo iba perdiendo parte apreciable
de su poder econmico y poltico" (p. 3 l).
A partir de mediados de los aos ochenta tambin comenzaran a aparecer ensayos que
anunciaban la reanudacin del debate cepalino sobre el proceso de crecimiento a largo plazo, que

ocurrira en los aos noventa, a partir del documento Transformacin productiva con equidad: la
tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa (CEPAL,
1990). Los ms importantes fueron dos textos de Fernando Fajnzylber, La industrializacin
trunca de Amrica Latina (1983), e Industrializacin en Amrica Latina: de la "caja negra" al
"casillero vaco": comparacin de patrones contemporneos de industrializacin (1990), cuya
primera versin se remontaa 1987.26/
El primero realiza un anlisis exhaustivo del proceso de industrializacin latinoamericano,
identifica lagunas, fallas y distorsiones, y propone una "nueva industrializacin". Esta se basara
en el concepto de eficiencia entendido como la obtencin de "crecimiento y creatividad', fundada
en la creacin de un ncleo endgeno de progreso tcnico "que es la condicin necesaria para
penetrar y mantenerse en el mercado internacional" (p. 358).
El "casillero vaco" complement la "industrializacin trunca" con la formulacin de las bases
conceptuales para la "transformacin productiva con equidad".
Se trata de un estudio comparativo de los patrones de crecimiento en pases latinoamericanos en
comparacin con las economas desarrolladas y otras economas en desarrollo. El esquema que
estructura la comparacin es ingenioso. Fajnzylber toma los dos objetivos centrales del desarrollo
econmico-social, o sea, crecimiento y distribucin del ingreso, y muestra sobre la base de su
comportamiento entre 1970 y 1984 que los pases de Amrica Latina se dividan en tres grupos:
los que haban crecido rpidamente pero tenan un ingreso concentrado, los que tenan un ingreso
relativamente bien distribuido pero crecan poco, y los que se encontraban en el peor de los
mundos, o sea, tenan un ingreso concentrado y no crecan. A diferencia, por ejemplo, de pases
como la Repblica de Corea y Espaa, ningn pas latinoamericano se encontraba en el grupo
ideal, el de los pases que crecen y al mismo tiempo promueven un mnimo de justicia
distributiva. En el cuadro donde se distribuyen los cuatro grupos -que es una matriz con eje de
crecimiento y distribucin- se comprueba que en Amrica Latina el grupo de crecimiento con
buena distribucin est "vaco", es el "casillero vaco
Los dos textos -especialmente el segundo- son las piezas principales de la transicin de la
produccin cepalina a la etapa que se iniciara en los aos noventa. Por un lado, contienen un
buen nmero de elementos caros a la tradicin cepalina prebischiana. Por otro, introduce la
conceptualizacin que servira de referencia para la etapa organizada en tomo a la idea de
"transformacin productiva con equidad".
Los textos son cepalinos en varias de sus dimensiones esenciales, adems de la perspectiva
histrica: el progreso tcnico es el foco del anlisis, porque es la va a travs de la cual es posible
eliminar la pobreza y la vulnerabilidad externa de la regin, la estructura agraria condiciona la
distribucin del ingreso que, a su vez, define el patrn de consumo; ste, a su vez, condiciona la
capacidad de ahorrar e invertir -la mayor equidad corresponde, segn afirma el trabajo, a patrones
ms austeros y ms capaces de dinamizar la economa; y la mayor austeridad puede influir
favorablemente en la relacin capital-producto y en la intensidad de utilizacin de las divisas-,
aunque sobre este particular el autor crea que son necesarias mayores investigaciones para la
verificacin emprica de la hiptesis.
La novedad conceptual principal de los textos es el espacio que abren a la reconsideracin de la

estrategia de crecimiento. Se reconocen las insuficiencias del modelo industrializante del pasado,
que habra sido poco receptivo al progreso tcnico, y paralizado con frecuencia por las actitudes
"rentistas" de las clases empresariales locales. La nueva estrategia propiciara la incursin de
Amrica Latina en el "casillero vaco" a travs de la "caja negra del progreso tcnico". En los
textos cepalinos de los aos noventa, inspirados en Fajnzylber, la estrategia incluira una poltica
de apertura comercial que no se encuentra en la CEPAL de antes. El objetivo fundamental era
evitar el aislamiento tecnolgico en plena era de globalizacin productiva y de revolucin
electrnica y biotecnolgica y acelerar el repechaje tecnolgico, a travs de una estrategia de
expansin con aumento del coeficiente de exportacin. Esta ltima, se basara en el agregado
continuo de valor intelectual a las exportaciones, mediante la reelaboracin de productos
primarios-cxportadores, y los "nichos de mercado" industriales.
Quedaran pendientes varios asuntos, en especial dos. Primero, falt detallar los procesos reales
concretos a travs de los cuales podran materializarse las estrategias de insercin internacional
mediante el progreso tcnico. Entre otras lagunas, no se diferenciaban lo suficiente las estrategias
entre los pases que presentan la capacidad potencial de expandirse mediante las exportaciones de
aquellos cuyo mayor mercado interno y mayor grado de industrializacin indican la conveniencia
de continuar persiguiendo estrategias de crecimiento basadas en las exportaciones. Segundo, la
cuestin de la relacin entre progreso tcnico, empleo y distribucin del ingreso recibi un
tratamiento insuficiente, que contrasta con el inmenso desafo terico que el subempleo y el
desempleo tecnolgico representan para la vinculacin inmediata entre avances de la
productividad y mejoras de la equidad.
Sin embargo, los libros tendran entre sus grandes virtudes la de reavivar el discurso sobre las
cuestiones de largo plazo, abriendo un espacio para que la CEPAL volviera a tomar posicin en
el campo del debate sobre la produccin tcnica y la distribucin del ingreso. Adems, abra toda
una nueva agenda de discusion, o sea, la de la forma como se debera redefinir la estrategia de
intervencin estatal en los nuevos marcos reguladores que, independientemente de la voluntad de
la CEPAL, comenzaban a introducirse en Amrica Latina. Una vez ms, la CEPAL reordenara
su reflexin conforme a los hechos histricos. El ttulo del mensaje organizador sera
"transformacin productiva con equidad" y sugestivamente, el nuevo enfoque se denominara
"neoestructuralismo"
.

VII. A guisa de conclusin: los aos noventa y la agenda de la "transformacin productiva


con equidad"
1. El contexto histrico
Los sucesos de los aos noventa estn frescos en la memoria del lector y huelgan mayores
descripciones. Como se sabe, el perodo entre 1985 y 1990 fue de un alivio creciente para los dos
pases latinoamericanos que haban enfrentado la mayor crisis de comienzos de la dcada, Chile y
Mxico, pero la gran mayora de los pases de la regin slo saldra de la crisis con la
renegociacin de la deuda realizada a travs del Plan Brady, en 1989-1990 y, sobre todo, con el
nuevo contexto de financiamiento internacional que sigui a la reduccin radical de los tipos de

inters a partir de 1991. Los pases de la regin volvieron a recibir en los aos noventa grandes
corrientes de capital extranjero, cambiando radicalmente el estrangulamiento externo previo.
En el mbito del desempeo y de la poltica econmica cabe destacar dos procesos ms o menos
generalizados en el perodo reciente. Primero, hubo una moderada recuperacin econmica
acompaada de una estabilizacin importante de los precios. El PlB se elev 3.5% en promedio
entre 1990 y 1997, pero el proceso de crecimiento dej que desear en cuanto a la recuperacin de
las tasas de inversin, sobre todo en tm-iinos corrientes. La estabilizacin se acompa casi
siempre favorablemente del control del dficit fiscal y de la cautela en el manejo del crdito, y se
acompa casi siempre desfavorablemente de la ampliacin del dficit en cuenta corriente del
balance de pagos, resultante en gran medida de la apreciacin generalizada del tipo de cambio.
Esta ltima obedeci a la presin de la abundante entrada de financiamiento externo, utilizado
por buena parte de los pases de la regin como elemento importante del control inflacionario -y
fortalecido por la afluencia considerable de capital extranjero directo, en parte dirigido a la
privatizacin. Con esto, el problema de la vulnerabilidad externa seguira en la regin tan
presente como siempre, amenazando desestabilizar la macroeconoma. Las crisis mexicana y
argentina de 1994-1995 confirmaron las preocupaciones por el problema y la crisis asitica de
1997-1998 las reforz.
Por otra parte, se viene dando un rpido proceso de reformas, que incluye la apertura comercial y
financiera, la privatizacin y la flexibilizacin laboral. Los efectos de esas reformas sobre el
desempeo de las economas se estn evaluando gradualmente. En todo caso, configuran un
nuevo modelo de comportamiento de los agentes productivos y de relacin entre ellos y el
Estado.
La implantacin de las reformas suscita entusiasmo y aprensiones que se expresan en un
acalorado debate ideolgico con frecuencia polarizado. Por un lado. estn los gobiernos que
introducen las reformas, apoyados en forma casi unnime por el empresariado financiero, la
prensa local y mundial y los organismos internacionales, y que utilizan a menudo un lenguaje
liberalizante extremo; por otro, con menor poder de influencia, estn algunas fracciones opuestas
que estn en total desacuerdo con las reformas, dudan de su eficacia econmica y social que
debilitan a menudo su argumentacin al no considerar a priori las virtudes potenciales de un
proceso de reforma selectivo y bien aplicado.
La CEPAL de los aos noventa logr tomar posicin con aran habilidad entre los dos extremos.
No se opuso a la marea de las reformas, al contrario, en teora tendi a apoyarlas, pero subordin
su apreciacin al criterio de la existencia de una "estrategia reformista" que pudiera maximizar
sus beneficios y minimizar sus deficiencias a mediano y largo plazo.
El "neoestructuralismo" cepalino recupera la agenda de anlisis y de polticas de desarrollo,
adaptndola a los nuevos tiempos de apertura y globalizacin.
2. El progreso tcnico con mejoras distributivas, y los peligros que encierra la globalizacin
financiera
La dcada de 1990 se inici con el enunciado por parte de la CEPAL de la propuesta de
transformacin productiva con equidad, ya en el perodo de sesiones de abril de 1990 (CEPAL,

1990), cuyo autor principal fue Fernando Fajnzylber. Este convenci a Gert Rosenthal, Secretario
Ejecutivo entre 1988 y 1998, de que a la CEPAL le convena tomar posicin frente al proceso de
reformas -pues todo pareca indicar que ste se propagara por la regin. Propona un mensaje
respecto a una nueva forma de actuacin del Estado, diferente del que prevaleci en el pasado,
pero no por esto incapaz de influir significativamente en el destino de los pases.
El documento inaugural del perodo asienta la estrategia cepalina en la conquista de una mayor
competitividad internacional "autntica", basada en la incorporacin deliberada y sistemtica del
progreso tcnico al proceso productivo. 27/ Se destaca el carcter sistmico de la competitividad,
que incluye toda una red de vinculaciones entre los agentes productivos y la infraestructura fsica
y educacional. Se subraya la formacin de recursos humanos como frmula decisiva para la
transformacin productiva a largo plazo, junto con polticas tecnolgicas activas que permitan la
superacin tecnolgica. La industria permanece como eje de la transformacin productiva, pero
se destacan sus articulaciones con la actividad primaria y de servicios. As mismo, se pone de
relieve la importancia de proveer un ambiente macroeconmico saludable.
Se propone modificar el estilo de intervencin estatal, sin que esto signifique aumentar o
disminuir el papel del Estado, sino "aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia
del sistema econmico en su conjunto" (CEPAL, 1990, p. 78). Adems, se propone una mayor
apertura de la economa, gradual y selectiva, como medio de introducir el progreso tcnico y el
aumento de la productividad. La propuesta contiene importantes acotaciones. La apertura debe
hacer posible simultneamente la expansin de las importaciones y de las exportaciones, lo que
implica graduar la apertura en funcin de la disponibilidad de divisas y armonizar la poltica
cambiara con las polticas de proteccin arancelaria y de promocin de exportaciones, de modo
de crear una neutralidad de incentivos entre la produccin para el mercado interno y para la
exportacin.
No cabe duda que la dimensin del tratamiento analtico ms difcil de la tesis de la
transformacin productiva con equidad son las relaciones entre crecimiento, empleo y equidad,
un tema que sigue siendo un desafo permanente para la CEPAL. Hasta ahora, la incursin ms
elaborada sobre el tema se halla en el documento Equidad y transformacin productiva: un
enfoque integrado (CEPAL, 1992), coordinado por Joseph Ramos, en el que se procura
identificar la existencia de complementariedades entre el crecimiento con un gran componente de
progreso tcnico y la equidad. Sin embargo, durante los aos noventa la existencia de altos
niveles de subempleo y las pruebas sobre los efectos perversos que el progreso tcnico tiene
sobre el volumen del empleo formal y sobre las desigualdades salariales constituyen elementos
generadores de genuinos temores y perplejidades. Este es seguramente un campo en que la
CEPAL tiene an mucho que aportar. Si bien se reconoce que para alcanzar la meta de la equidad
a travs del aumento simultneo de la productividad y los salarios es necesario acelerar mucho
ms el crecimiento actual, 28 / el estado actual del discurso deja mucho que desear.
En realidad son muchos los trabajos realizados en el mbito de la transformacin productiva con
equidad. Entre ellos se encuentra una incursin importante en el tema educacional, en la que
Fernando Fajnzylber coordin un equipo de especialistas de la CEPAL yde la UNESCO
(CEPAL, UNESCO, 1992), un estudio sobre la dinmica demogrfica y sus relaciones con la
transformacin productiva con equidad, Poblacin, equidad y transformacin productiva
(CEPAL, 1993a), coordinado por Reynaldo Bajraj, y un estudio comprensivo sobre la cuestin

fiscal coordinado por Juan Carlos Lerda (CEPAL, 1998a). Tal vez lo que tuvo mayor repercusin
fue el documento sobre "El regionalismo abierto", coordinado por Gert Rosenthal y Juan Alberto
Fuentes (CEPAL, 1994a). El estudio hace la defensa del intenso proceso de integracin regional
en curso en Amrica Latina, acentuando las virtudes de la simultaneidad entre la apertura
comercial de Amrica Latina al resto del mundo y la intensificacin del comercio intrarregional a
travs de los esquemas de integracin vigentes.
La tercera parte del documento Amrica Latina y el Caribe: polticas para mejorar la insercin
en la economa mundial (CEPAL, 1995a), divulgado en marzo de 1994, contiene una visin
premonitoria de los procesos que llevaron a la crisis mexicana de 1994 y a la crisis asitica de
1998. Fue coordinado por Ricardo Ffrench-Davis, economista que trajo a la CEPAL su exitosa
experiencia vivida en el Banco Central de Chile sobre la formulacin de controles de las
corrientes de capital de corto plazo. En la poca de su publicacin, el documento se enfrentaba
con la ortodoxia liberalizante, que se mantuvo relativamente hegemnico, incluso despus del
desastre mexicano. El trauma de la crisis asitica rompi finalmente esa hegemona y acerc la
opinin especializada internacional a las recomendaciones que la CEPAL vena haciendo desde
entonces.
El estudio no se limita a formular advertencias en cuanto a la volatilidad de los capitales
conforme a la tradicin cepalina. El captulo XI, elaborado con el concurso de Andras Uthoff y
Daniel Titelman, advierte sobre los potenciales efectos perversos de las entradas de capital que no
van seguidas del aumento correspondiente de la inversin productiva y de la competitividad para
exportar. En particular, destaca el peligro que representa recurrir a la entrada de capitales como
elemento para estabilizar los precios, cuando esto lleva a apreciaciones cambiarias incompatibles
con el desempeo de la balanza comercial, necesario para el equilibrio de las cuentas externas a
mediano y largo plazo. Y en el captulo XII, elaborado por Gunter Held, las advertencias apuntan
a la necesidad de implantar polticas de regulacin bancaria prudencial, sobre todo en etapas de
liberalizacin financiera.
3. Comentarios finales
Caben en conclusin dos comentarios sobre la produccin cepalina reciente.
Primero, la reflexin de los aos noventa conserva an mucho de su referencia original. En los
aos noventa, las cuestiones del progreso tcnico y de la distribucin del ingreso en las
condiciones latinoamericanas se recuperaran como ejes centrales del pensamiento cepalino,
despus del interregno de la crisis de los aos ochenta. El anlisis vuelve a centrarse en las
tendencias de las estructuras productivas y distributivas, en una versin actualizada del programa
de investigacin del ciclo 1949-1980.
Se busca entender las exigencias que impone el nuevo modelo de insercin internacional en
trminos de modernizacin de los desgastados aparatos productivos y en trminos de una
reestructuracin de la especializacin inadecuada de las economas de la regin orientadas a la
construccin de "competitividades sistmicas". El contexto es nuevo, pero las preocupaciones
estructuralistas por la vulnerabilidad externa siguen vigentes.
Tambin fonna parte del discurso de la CEPAL el diagnstico de la solidaridad o el antagonismo

que ese nuevo modelo de insercin tiene en sus relaciones econmicas y sociales. En principio,
las relaciones entre, por un lado, progreso tcnico y reestructuracin productiva y, por otro,
empleo y distribucin del ingreso,configuran la misma agenda de investigacin de cincuenta aos
atrs. El contexto es nuevo, pero reaparecen los anlisis de las preocupaciones estructuralistas
tradicionales por el subempleo y la insuficiencia de un crecimiento sustentable. No obstante, cabe
recordar que la intencin expresada por el planteamiento de la transformacin productiva con
equidad no se refleja an en avances suficientes de la reflexin cepalina sobre el tema de la
equidad.
Segundo, hay una analoga histrica interesante entre lo que pasaba en los tiempos de los estudios
iniciales de la CEPAL y lo que ocurre hoy. Los cepalinos de los aos cincuenta estudiaban las
transformaciones econmicas y sociales que ocurran durante las primeras etapas de cambio del
patrn de acumulacin en la regin, del modelo primario exportador al urbano industrial. Desde
este ngulo, derivaban un programa de polticas, incluso por la va de la intervencin directa del
Estado, para corregir los problemas estructurales de una "periferia" subdesarrollada, que el
mercado no tendra cmo hacer de manera espontnea.
El programa de investigacin cepalina de los aos noventa se centra en las transformaciones
provocadas por otro cambio del modelo de acumulacin en la regin, a saber, el que se da por la
reorientacin de los marcos reguladores, mediante la liberalizacin de los mercados y la reforma
del Estado, especialmente mediante las privatizaciones. Este programa parte del reconocimiento
de que las reformas liberalizantes pueden ser buenas o malas para el proceso de crecimiento; todo
depende de su contenido y de la forma en que se apliquen. La investigacin cepalina actual exige
reconocer que en Amrica Latina todava se justifica un conjunto de polticas pblicas de apoyo
al desarrollo, en funcin de las peculiaridades de las estructuras productivas, de la organizacin
de los mercados y, no menos importante, de la configuracin de las sociedades en los pases de la
regin.
En ese mbito de las polticas pblicas, hay todava mucho campo para que la CEPAL
perfeccione sus aportes. La agenda de reflexin seguida a partir de la publicacin del documento
sobre transformacin productiva con equidad en 1990 tuvo una orientacin esencialmente
"normativa", y hay que buscar un mayor conocimiento de los procesos de transformacin en
curso a fin de respaldar en forma adecuada esas polticas. En cierta forma, la orientacin
adoptada represent un uso limitado del principal activo intelectual cepalino, que es el mtodo
histrico estructuralista. El laboratorio de experiencias innovadoras en que se transform
Amrica Latina a partir de las reformas generalizadas de los aos noventa, junto con el nuevo
escenario mundial, ofrece un campo frtil para realizar trabajos de investigacin con ese enfoque
metodolgico. La CEPAL se encuentra preparada, como ninguna otra institucin, para identificar
y analizar las complejidades de las economas y sociedades latinoamericanas en este cambio de
milenio. Cabe aprovechar, una vez ms, al mximo la oportunidad histrica.
(Traducido del portugus

Simultneamente con este trabajo se publicar una versin modificada del presente texto, como
prlogo a una recopilacin de artculos seleccionados de la CEPAL, en conmemoracin de sus
cincuenta aos. El autor desea expresar su agradecimiento a Octavio Rodrguez, por el dedicado

apoyo recibido durante la elaboracin del texto y por la paciencia respecto a eventuales
discordancias de interpretacin. Agradece asimismo a Alfonso Aguirre, Renato Baumann,
Alfredo Calcagno, Carlos Mussi y Pedro Sinz por sus valiosos comentarios, y a Maria Pulcheria
Graziani, Patricia Perez y Cannen Vera por la eficiente ayuda en la identificacin y bsqueda de
documentacin. Huelga sealar que el texto es de entera responsabilidad del autor.
1/ La bibliografa de la CEPAL es voluminosa, de modo que en el presente texto nos vimos
obligados a omitir muchas referencias importantes. Tambin existen numerosos trabajos de
evaluacin del pensamiento de la institucin, entre los cuales cabe mencionar, por ejemplo, los de
Hirschman (1963), Cardoso (1977), Rodrguez (1981), Gurrieri (1982), Pazos (1983) y Hodara
(1987).
2/ Pertenecieron a la CEPAL o estuvieron bajo su radio directo de influencia autores de libros
clsicos de la historia econmica de los pases de la regin, como Anbal Pinto, (1956) para
Chile, Celso Furtado, (1959) para Brasil y Aldo Ferrer, (1979) para Argentina.
3/ Rodrguez (1981) fue el que mejor sisternatiz el anlisis fundacional de Prebisch en la
CEPAL, destacando sus elementos tericos.
4/ Posteriormente, el autor mejorara la formulacin integrndola a la idea de que el subdesarrollo
corresponde a una forma "cultural" histricamente determinada de uso "de excedente social". La
bibliografa relativa a esa idea figura en una autoevaluacin hecha por el autor en una
recopilacin del Banco Mundial (Furtado, 1984).
5/ Anibal Pinto destaca este punto en un texto que no revela su autora, titulado El pensamiento
de la CEPAL (1 969), una recopilacin de textos clsicos de las dos primeras dcadas de la
institucin.
6/ El mensaje cepalino y el contenido en la nueva "teora del desarrollo" eran los mismos:
industrializar como forma de superar el subdesarrollo y la pobreza. La CEPAL se movi
admirablemente en ese contexto. Su campo de divulgacin del mensaje era frtil aunque -como
relata Pollock (1978) refirindose al auge macartista- no siempre exento de tensiones. En el plano
de la conveniencia histrica, la ideologa cepalina le vena como anillo al dedo a los proyectos
polticos de varios gobiernos del continente. En el plano analtico, el mensaje general estaba
plenamente sintonizado con el meollo de la teora del desarrollo: los pases subdesarrollados
merecan una formulacin terica independiente o a lo menos adaptada, porque en aspectos
relevantes funcionaban en forma diferente a los desarrollados.
7/ La violenta contraccin de la capacidad para importar en los aos treinta y sus repercusiones
sobre las economas latinoamericanas constituyeron la referencia histrica principal para que
Prebisch elaborara la distincin entre el modo de funcionamiento de las economas de los pases
industrializados y el que se observaba en las economas especializadas en bienes primarios. J.
Hodara (1987) resea las ideas de Prebisch contenidas en los informes anuales del Banco Central
de la Repblica Argentina entre 1936 y 1942. Felipe Pazos (1983) caracteriza a los aos treinta y
cuarenta como la fase del pensamiento latinoamericano orientada a las polticas monetarias
anticclicas.

8/ En forma simultnea e independiente, Singer (1950) presentaba el mismo anlisis.


9/ El mismo argumento lo desarrollara con elegancia Lewis en 1953, en su texto clsico sobre la
oferta limitada de mano de obra (vase Lewis, 1960). Slo mucho despus, Prebisch (1959), al
parecer estimulado por Chenery, hara una versin acadmicamente rigurosa de la idea
10/ Por mucho tiempo rein en el pensamiento latinoamericano la idea absoluta de que la
"sustitucin de importaciones" era la forma de industrializar en Amrica Latina, y que la
"dinmica sustitutivoa era el modelo de crecimiento de la regin. Alrededor de mediados de los
aos setenta la escuela de Campinas en Brasil, constituida por intelectuales de origen cepalino, se
opuso por primera vez a la equivalencia entre los conceptos de "industrializacin" y "sustitucin
de importaciones": el proceso de industrializacin sera portador de una lgica y de un
dinamismo independientes de la mera sustitucin de importaciones, ya que se proyectaba debido
a decisiones de acumulacin de capital orientadas a la formacin de una capacidad de oferta sin
"una demanda reprirrda por restricciones a la importacin".
11/ Con respecto a las crticas equivocadas a la CEPAL, vase, por ejemplo, Assael (1984).
12/ Los economistas de la CEPAL siempre coincidieron entre s respecto al tratamiento analtico
de la brecha externa, pero no siempre coincidieron en el anlisis de la brecha del ahorro. Por un
lado, Prebisch, Furtado y tal vez una fraccin mayoritaria enfatizaban la brecha como barrera
fundamental al crecimiento. Por otro, los economistas que trabajaban en la lnea de Anbal Pinto
preferan destacar los problemas de "financiamiento" de la inversin, recusando
"keynesianamente" la idea de que haba ahorro insuficiente. Entre stos, se destacan los
influyentes cepalinos brasileos que estuvieron en la CEPAL a comienzos de los aos sesenta
bajo la orientacin de Pinto, o sea, Conceio Tavares, Antonio Barros de Castro y Carlos Lessa.
Los dos ltimos son coautores de la obra titulada Introduao economia,uma abordagen
estructuralista (Castro y Lessa, 1967), prologada por Pinto.
13/ Una primera incursin en este tema, que ya disea las bases de la planificacin, consta en el
texto ya citado Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico (Prebisch, 1952).
14/ En el caso brasileo, Celso Furtado realiz la labor en 1953 - 1954, en colaboracin con
Regino Botti, en las dependencias del recin creado Banco Nacional de Desarrollo Econmico
(BNDE), en Rio de Janeiro. En esa ocasin se form con tal objetivo el Grupo MiXtO CEPALBNDE.
15/ En la bibliografa del ILPES sobre planificacin consltense, entre otros, los libros
Discusiones sobre planificacin (ILPES, 1966) y Experiencias y problemas de la planificacin
en Amrica Latina (ILPES, 1974). La referencia bibliogrfica principal sobre Jorge Ahumada es
su libro Obras Escogidas (Ahumada, 1986).
16/ Respecto al autor, vase la antologa compilada por Adolfo Gurrieri (1980
17/ Los partidos comunistas de orientacin sovitica mantenan la posicin de que era necesario
fortalecer una "alianza democrtico burguesa", entre una supuesta burguesa nacionalista y los
trabajadores, para romper con las relaciones de produccin ---el latifundio y el imperialismo--

que impediran el avance de las fuerzas productivas, es decir, la industrializacin. Los que
disentan de esa posicin acogan la idea de los dependentistas marxistas de que una alianza de
ese tipo sera histricamente inviable, porque la burguesa local dependa y estaba asociada al
imperialismo. De varios analistas de la realidad agraria reciban la idea de que el campo ya se
comportaba en forma capitalista. por lo que no caba la interpretacin de tener que superar una
supuesta etapa "feudal". La conclusin era que se equivocaban los que proponan como estrategia
una etapa "democrtico burguesa", y que la estrategia correcta sera pasar directamente al
socialismo
18/ Ya en 1975 surgieron las primeras crticas de la CEPAL (1975a) a ese modelo. Se sealaba la
insustentabilidad del endeudamiento a mediano y largo plazo y la ilusin tanto de que las
exportaciones seguiran expandindose como en aos anteriores como que los intereses
permaneceran bajos para siempre.
19/ El fin del ciclo expansivo mundial determin el comienzo de una etapa totalmente nueva de
la historia regional. Las dos novedades seran, primero, una creciente inestabilidad
macroeconmica que. perdurara por mucho ms de una dcada y, segundo, y ms permanente, la
presencia creciente del sector financiero en el centro de los acontecimientos econmicos.
20/ Lanse sobre el tema, por ejemplo, los artculos de Hirschman (1980) y Streeten (1979).
21/ Prebisch mantendra todava en el libro Transformacin y desarrollo: la gran tarea de
Amrica Latina (1970) un tono tcticamente esperanzado, que desaparece en su ltima obra,
Capitalismo perifrico, crisis y, transformacin (1981) --en la que propone una "sntesis entre
liberalismo y socialismo", y propugna la gestin autnoma de las grandes empresas por los
trabajadores, en un rgimen de mercado pero en el que el Estado condicionara y regulara el uso
social del excedente.
22/ Otro de los textos iniciales en la discusin de estilos lo elaborara un equipo encabezado por
el argentino Oscar Varsavsky en el Centro de Estudios del Desarrollo(CENDES, 1969) en
Venezuela. El trabajo se sirve de un modelo matemtico para hacer comparaciones entre los
efectos de diferentes "estilos" de desarrollo, ordenados en torno a parmetros definidos por el
autor. El rigor formal del modelo matemtico operado por Varsavsky entusiasm a varios
cepalinos a comienzos de los aos setenta.
23/ Vase, asimismo, el Informe sobre un criterio unificado para el anlisis v la planificacin del
desarollo (Naciones Unidas, 1973).
24/ Sobre esos temas, vase, por ejemplo, en los aos sesenta, CEPAL(1963b y 1965), y en los
aos setenta CEPAL (1970 y 1975a).
25/ Norberto Gonzlez (1972), Secretario Ejecutivo de la CEPAL en los aos ochenta, elabor un
estudio a comienzos de los aos setenta que hace proyecciones a mediano y largo plazo sobre las
brechas de ahorro y divisas.
26/ Con el sugestivo ttulo El desarollo desde dentro -un enfoque neoestructuralista para la
Amrica Latina, Osvaldo Sunkel public en 1991 una recopilacin de textos de varios autores

que l encomend a fines de los aos ochenta y comienzos de los noventa, y que represent un
esfuerzo de renovacin estructuralista paralelo al de Fajnzylber.
27/ En el vocabulario cepalino la "competitividad autntica" se opone a la "competitividad
espuria", expresin acuada por Fajnzylber para denotar la capacidad de competir basada en la
depreciacin cambiara y los bajos salarios (vase, por ejemplo, CEPAL, 1990, p. 80).
28/ Sobre el tema, vase el documento Fortalecer el desarrollo. Interacciones entre macro y
microeconoma, coordinado por Oscar Altimir y presentado al perodo de sesiones de 1996
(CEPAL, 1996). En lo que toca a la esfera de la cuestin social, vase la publicacin anual el
Panorama Social de Amrica Latina, una presentacin de indicadores sociales de carcter ms
descriptivo que analtico, coordinado por Rolando Franco y Pedro Sinz. Vase, asimismo, sobre
el tema, La brecha de la equidad. Amrica Latina, el Caribe y la Cumbre Social (CEPAL,
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