Sociedades Políticas Locales-Navarro Yánez

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
Facultad de Derecho
Universidad Autnoma de Madrid
Working Papers Online Series

www.uam.es/centros/derecho/cpolitica/papers.html
Estudio/Working Paper 34/2004
Sociedades polticas locales :

Democracia local y gobernanza multinivel
Clemente J. Navarro
Centro de Sociologa Poltica
Universidad Pablo de Olavide
e-mail: cnavyan@dts.upo.es
Seminario de
Investigacin de
Ciencia Poltica
Curso 2003-2004
Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel
SOCIEDADES POLTICAS LOCALES:

DEMOCRACIA LOCAL Y GOBERNANZA MULTINIVEL1
1. La sociedad poltica local como sistema de interaccin multi-nivel.

2. Governanza local como interaccin entre gobierno y empresas: modelo e hiptesis.
3. El anlisis de las redes de colaboracin entre gobierno local y empresas: diseo, datos y anlisis.
4. Governanza multi-nivel y democracia local: algunas conclusiones y breves consideraciones.
En trminos generales, la sociedad poltica se refiere a los procesos de interpenetracin entre estado y
sociedad civil, el mbito en el que tienen lugar los procesos de movilizacin, representacin y participacin que
caracterizan la dinmica de un sistema poltico (Farneti, 1990). A este respecto, el espacio local, la sociedad
poltica local, aparece como un mbito de anlisis privilegiado, ya no slo por cuestiones metodolgicas relativas
a su tamao, sino sobre todo por cuestiones de ndole analtica, a saber: en l pueden apreciarse y estudiarse
con claridad los procesos de governanza multi-nivel que, segn la literatura, son caractersticos de las politeyas
contemporneas.
De hecho, la dinmica de la sociedad poltica local puede entenderse como el conjunto de interacciones que
se producen entre el gobierno local y otros actores. As, en la literatura, la denomina governanza local se refiere
al aumento en la intensidad de la interaccin entre gobierno municipal y actores privados, fundamentalmente, el
mundo de las empresas. No obstante, en el sistema de interaccin en el que desarrolla su accin el gobierno
municipal aparecen otros actores que se encuentran fuera del mbito estrictamente local con los que tambin
establece relaciones de interdependencia; cuando menos, otros niveles de gobiernos.
De lo anterior se deriva que la sociedad poltica local es, de partida, un sistema de interaccin multi-nivel; y
por tanto, un espacio en el que potencialmente pueden desarrollarse los procesos de governanza multi-nivel que
parecen caracterizarar la dinmica democrtica contempornea, entendidos stos como interaccin entre
entidades privadas y pblicas, y entre pblicas de distintos niveles de gobierno (Hooghe y Marks, 2001). Ahora
bien, mientras que lo primero supone un postulado metodolgico, lo segundo hace referencia a un hecho
emprico.
En este marco general, el presente trabajo pretende presentar una reflexin para el estudio de la sociedad
poltica local como sistema de interaccin multi-nivel, resaltando el papel e influencia del entorno
intergubernamental sobre la dinmica poltica local frente a los ms clsicos enfoques localistas; tarea que se
Este documento aplica enfoques que vienen desarrollndose en el marco del proyecto Bienestar y Sociedad Poltica
Local (Ministerio de Ciencia y Tecnologa), desde el Observatorio del Mundo Local de la Universidad Pablo de Olavide. As
mismo, el autor ha gozado de una ayuda de movilidad de la Consejera de Educacin y Ciencia de la Junta de Andaluca
para realizar una estancia en el Centro Interuniversitario di Sociologa Poltica de la Universit di Firenze (CIUSPO);
habiendo sido inestimables los comentarios y sugerencias de Annick Magnier, responsable de la seccin Studi della
democracia locale de ese centro y de M Antonia Ramrez (CSP/UPO).
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Clemente J. Navarro Centro de Sociologa Poltica Universidad Pablo de Olavide
refleja en el primer apartado. A partir de ah, en el segundo, se presentan hiptesis para estudiar los procesos de
governanza local, entendidos como interaccin entre gobierno municipal y mundo empresarial. Del cual se
presenta prueba emprica en el tercer aparatado a partir del anlisis de unos 4000 municipios en 13 pases. Lo
que permitir articular, en el cuarto y ltimo, algunas conclusiones2.
1. LA SOCIEDAD POLTICA LOCAL COMO SISTEMA DE INTERACIN MULTI-NIVEL.
Hablar hoy de gobierno o poltica local es casi sinnimo de goveranza local, esto es, de los cada vez
ms intensos procesos de interaccin entre el gobierno municipal y actores privados3. Con ello se trata de llamar
la atencin sobre nuevos procesos, o incluso nuevos modelos de politeyas democrticas, caracterizados stos
por la mayor participacin de los actores privados en las decisiones pblicas y el establecimiento de acuerdos
entre ambos para el desarrollo de polticas. As, la sociedad poltica, y en especial la local, se caracteriza por una
cada vez mayor intensidad en la colaboracin entre sector pblico y sector privado; la denominada governanza
(governance), frente al viejo modelo jerrquico y centralizado de regulacin estatal (o government)4.
Ahora bien, como fenmeno de intensificacin de las relaciones entre actores pblicos y privados se
trata de un hecho emprico que puede darse, o no, ya sea como fenmeno nuevo, ya sea simplemente porque
suponga la intensificacin de una dinmica inherente a las politeyas democrticas (Peters y Pierre, 1998: 231).
As pues, con cierta independencia de esto, la cuestin reside, al menos, en conocer la extensin del fenmeno,
y sobre todo, los mecanismos que pueden explicarlo. A este respecto, la sociedad poltica local aparece como un
espacio analtico privilegiado porque supone un sistema de interaccin en la que potencialmente pueden
participar directamente actores privados en las decisiones y actuacin pblicas. A lo que se une un acervo de
propuestas analticas e investigacin emprica respecto a este tipo de procesos, desde los clsicos estudios de
poder en la comunidad, hasta la teora del rgimen urbano y su derivacin en trminos de procesos y modelos
de governanza local.
1.1. Del gobierno a la governanza local: sobre la necesidad de la interaccin con actores privados.
De hecho, el origen del estudio de la governanza local puede situarse en las aportaciones de la
perspectiva de la economa poltica al estudio del desarrollo local a partir de los aos 80, y principalmente, de la
mano de la teora del rgimen urbano, las aportaciones de Fastein y Fastein (1986), y sobre todo, el trabajo de
Clarence N. Stone (1980, 1989: 1993); que ha venido a convertirse en el eje central de los estudios sobre el
mbito local, ya sea por su aceptacin, ya sea por las crticas recibidas5.
En adelante, para restar confusin a los argumentos que se presentan, se utilizar el trmino municipal para hacer
referencia al gobierno y administracin municipales, y el trmino local para hacer referencia ala comunidad en su conjunto,
incluido el gobierno municipal.
3 Tal y como sealan Martin, McCann y Purcell (2003) en su revisin sobre los estudios urbanos, la governance se ha
convertido en uno de sus temas centrales.
4 Una buena revisin del concepto de governance puede consultarse en Mayntz (1999) o Peters y Pierre (1998). En
especfico para al mbito local, los trabajos editados por Stoker (1999; 2000).
5 Segn Gottdiener y Feagin (1988) el enfoque de la economa poltica, como nueva sociologa urbana, ha supuesto un
cambio de paradigma frente a la clsica ecologa urbana.
2
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No obstante, como es sabido, la agenda investigadora sobre la poltica local se inicia con el debate
entre pluralistas (principalmente politlogos) y elitistas (principalmente socilogos) en torno a la distribucin del
poder en la comunidad, a lo que se le ha venido denominando community power studies. Resumidamente, el
debate se desarrolla en torno a la clsica pregunta sobre quin gobierna?, ttulo de uno de los estudios
centrales del debate, y el anlisis se centra, pues, en determinar el modo en que se estructuran las relaciones de
poder e influencia en una comunidad local. Para los primeros, los actores poderosos son diferentes en cada
poltica o proceso de toma de decisin, si bien, el gobierno juega un papel regulativo central. Para los segundos,
existe una elite dominante que condiciona las decisiones del gobierno municipal, e incluso, haciendo que stas
no lleguen ni tan siquiera a desarrollarse, el conocido proceso de las no decisiones. La cuestin era, pues,
conocer quin ejerce influencia en los procesos de toma de decisiones, derivando de ello conclusiones acerca de
la medida en que tales procesos se acercan o no a la democracia como referente normativo; mucho, para los
primeros, bien poco, para los segundos (Bachrach y Baratz, 1970).
Ahora bien, en gran medida, el debate, que se desarrolla entre los aos 50 y 70, se centra ms en el
estudio del poder que en la dinmica poltica local, pues el mbito local es tomado como un micro-cosmos de la
sociedad en general, y de la estadounidense en particular (Lauman y Pappi, 1976). Sin embrago, las
aportaciones de la teora del rgimen, a partir de los 80, adems de centrar su anlisis en la dinmica poltica
local, formulan una pregunta y una perspectiva diferentes en razn de su concepcin del ejercicio del poder y el
gobierno local.
No se trata de saber quien gobierna, sino ms bien cmo se gobierna, y se postula que la poltica
local se configura a travs de la formacin de coaliciones que, resultado de procesos de negociacin informal
entre actores pblicos y privados, orientan la agenda y la actuacin de la poltica municipal. Las decisiones
trascienden, pues, al gobierno municipal propiamente dicho. Ms concretamente se seala que su accin
requiere de la colaboracin de actores no gubernamentales, y entre stos, del mundo de las empresas en
particular (Stone, 1993). O ms llanamente, si se prefiere, que a la sociedad poltica local son inherentes los
procesos de governanza local. Ahora bien, por qu?.
Para esta perspectiva la poltica local no se vertebra tanto por el poder decisional, ms o menos
pluralista, en los procesos formales de toma de decisiones en el marco de la regulacin gubernamental, sino
sobre todo por la existencia de un ejercicio del poder de carcter situacional (Stone, 1980, 1982). A diferencia del
primero no implica un ejercicio directo de influencia, sino que se deriva de las desigualdades de partida que
existen entre diversos actores a tenor del marco de interaccin en el que se encuentran. Esto es, el poder se
deriva de la situacin, y ms concretamente, de los recursos de poder que poseen los actores en funcin del
lugar que ocupan en un sistema de interaccin determinado. La lgica que gobierna el poder decisional, sea
durante o previamente a un proceso de toma de decisin (en este caso, la no decisin), se encuentra en el uso
intencional de recursos para imponer determinado curso de accin. La lgica que gobierna el poder situacional
es, en cambio, la de los costes de oportunidad que presenta la interaccin en atencin al lugar que ocupan los
actores en la estructura socio-econmica. As, la respuesta a cmo se gobierna viene dada por la percepcin de
los actores sobre el hecho que otros poseen recursos que le son vitales para lograr sus propios objetivos; lo que
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provoca que atienda los intereses de tales actores y de forma preferente a los de aquellos que considere ms
poderosos (Stone, 1980: 981).
Desde una perspectiva metodolgica, cabe interpretar este enfoque en clave neoinstitucionalista, esto
es, la lgica de la situacin, entendida como marco institucional, crea incentivos incondicionales, y por tanto,
costes de oportunidad para los actores que en ella se encuentran. La interdependencia de recursos, por si
misma, predispone a ciertos actores, aquellos que son ms dependientes, a atender preferentemente los
intereses de otros actores, aquellos que poseen recursos vitales para los primeros. Ser con stos, pues, con los
que preferentemente tender a coaligarse al considerar que de ese modo conseguir sus objetivos de mejor
forma que si lo hace unilateralmente. As, la teora del rgimen formula una propuesta metodolgica para
explicar cmo se forman coaliciones de gobierno en el mbito municipal (Dowding, 2001), o si se prefiere, ms
en general, de la lgica que orienta los procesos de la governanza.
Ahora bien, la propuesta de la teora del rgimen se resuelve, a nivel terico, de forma unilateral, al
considerar que el nico factor relevante del sistema de interaccin es la dialctica existente entre apoyo popular
y mercado, como rasgo bsico de las democracias liberales. Ello hace que la coalicin de gobierno sea formada,
fundamentalmente, por el gobierno local y el mundo de la empresa (Stone, 1993). Siendo el objetivo de los
primeros el desarrollo y bienestar de la comunidad para dar respuesta a las demandas de los electores, son los
segundos los que poseen los recursos necesarios para ello, ya sea en razn del control que poseen de la
riqueza, ya sea en razn de su mayor capacidad para establecer acuerdos y coaliciones, al poseer menores
problemas de accin colectiva que otros grupo o sectores de la sociedad poltica local (Stone, 1980: 982-983). O
ms llanamente, de partida, las sociedades polticas locales se caracterizan por la existencia de un poder
sistmico por parte del mundo empresarial que provoca la necesidad del intercambio entre capacidad de toma
de decisiones pblicas (el gobierno local) y recursos para la puesta en marcha de polticas (empresas). De lo
que cabe concluir la lejana entre la dinmica de la sociedad poltica local y la democracia como referente
normativo6.
Ahora bien, tal conclusin parte de la premisa de que el elemento ms relevante del sistema de
interaccin es la estructura socio-econmica y sus desigualdades, y por tanto, que los actores ms poderosos de
la sociedad poltica local son los empresarios (Stone, 1980, 1982); cuestin que ha venido cuestionndose a
medida que la teora se ha aplicado a otras polticas diferentes a la del desarrollo econmico o a municipios de
pases diferentes a los Estados Unidos. As, el propio Stone seala la existencia de diferentes tipos de
regmenes en atencin la existencia de diferentes actores poderosos en diferentes comunidades, o incluso,
seala la importancia las organizaciones voluntarias, toda vez que es rasgo caracterstico de la economa
poltica norteamericana la existencia de un sector no gubernamental que no slo controla mucha de la actividad
de inversin, sino que tambin aglutina mucha de la vida asociativa (Stone, 1993: 24). Se trata, pues, no slo de
la posesin de recursos, sino tambin de la capacidad de movilizarlos y establecer coaliciones en torno a una
Segn Stone, dado que algunos elementos de la sociedad juegan roles que son funcionalmente importantes y poseen
habilidades y atributos valorados socialmente, son capaces de obtener sustanciales recompensas y privilegios, de manera
que tales desigualdades socio-econmicas son perpetuadas polticamente (Stone, 1982:300). Davis (2002) muestra la
brecha existente entre las argumentaciones de esta perspectiva terica y la democracia.
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agenda comn, lo que implica la posibilidad de que se formen otras coaliciones diferentes, y por tanto, que
existan diferentes tipos o modelos de rgimen urbano7.
En el general, la aplicacin de la propuesta a otras polticas diferentes a la de desarrollo econmico ha
mostrado la importancia de otros actores privados diferentes al mundo empresarial en la formacin de
coaliaciones de governanza (Stoker y Mossberger, 2001), la importancia de la arena electoral, los partidos y los
movimiento sociales (Ferman, 1996), o al extremo, comunidades donde no se establece un anti-rgimen
urbano, en las que la coalicin de gobierno es con los movimientos populares (DeLeon, 1992). Esto supone que
no cabe establecer como premisa metodolgica el poder sistmico, o al menos, como lo formula la teora del
rgimen urbano, ligado a la posesin de recursos econmicos y capacidad de coalicin del mundo empresarial.
Ms bien, cada mbito de actuacin o arena poltica municipal supone un sistema de interaccin en si mismo,
dando lugar a diferentes procesos de interaccin y formacin de coaliciones (Scharpf, 1997). Esto supondra,
pues, que los costes de oportunidad que presentan los actores privados con respecto al gobierno local cambian
a tenor de la arena poltica que se trate, y por tanto, de la agenda que pretenda desarrollar el gobierno municipal.
O de otra forma, no se trata slo de recursos econmicos, sino de intereses u objetivos de los actores y aquellos
recursos que sean relevantes a tenor del sistema de interaccin (poltica pblica) que se trate.
Del mismo modo tambin cabe suponer que diferentes diseos institucionales para las relaciones
centro-periferia, entre gobierno central y gobierno local, influyen en la formacin de las coaliciones locales en
cuanto a que capacitan de recursos y orientan la accin de los gobiernos municipales. O de otra forma, que los
diferentes modelos o familias de sistemas de gobierno local que vienen identificando la literatura de las
relaciones intergubernamentales presuponen, en buena lgica situacional, diferentes estructuras de
oportunidades para la accin municipal (Navarro, Ramrez y Rull, 2004).
En general, la aplicacin de la teora del rgimen urbano a otros pases diferentes a Estados Unidos, y
en concreto a Europa, ha puesto en evidencia el denominado problema de la exportacin, o ms llanamente, la
necesidad de incorporar al anlisis el contexto intergubernamental (Stoker y Mosberger, 1994). A este respecto,
suelen sealarse tres grandes diferencias entre los municipios de Estados Unidos y los europeos. En primer
lugar, el mayor grado o nivel de integracin que presentan los municipios europeos en sus respectos sistemas
intergubernamentales, pudiendo incluso llegar a influir en la poltica estatal (Harding, 1996). En segundo lugar,
que entre los municipios europeos es mayor el peso de las polticas de bienestar que las de desarrollo
econmico, de tal forma que, progresivamente, se han ido convirtiendo en el locus de la provisin de servicios de
bienestar, lo que redundara en una menor predisposicin del mundo empresarial a actuar conjuntamente con el
gobierno local (Harding, 1996; Dowding, 2001). En tercer lugar, el mayor gado de partidificacin de las
sociedades polticas europeas, tanto lo que se refiere a la presencia de los partidos en la esfera local, como al
hecho de de que stos se articulen organizativamente con las unidades que lo hacen a nivel nacional, y que por
ello, han de coordinar sus acciones (John y Geser, 1999). De lo que se derivara una mayor importancia de la
esfera electoral y de los partidos.
Es este elemento el que diferencia al enfoque del rgimen urbano de los estructuralistas de la globalizacin, pues para el
primero se trata de actores situados que se adaptan estratgicamente, esto es, existe agencia.
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Desde una perspectiva metodolgica, lo anterior supone que municipios estadounidenses y europeos
actan en el marco de distintos sistemas de interaccin, de lo que se deriva que las coaliciones de governanza
que se formen en ellos tambin puedan serlo. De ah que la sociedad poltica local deba conceptualizarse como
un sistema de interaccin multi-nivel, entendidos stos como arenas en las que existen relaciones de
interdependencia, por la necesidad de negociacin y la formacin de coaliciones, tanto en sentido horizontal
(local), como vertical (intergubernamental)8.
1.2. De la governanza local a la governanza multi-nivel: sobre la necesidad de situar al gobierno local en
su entorno institucional.
As pues, si cada familia o modelo de sistema de gobierno local constituye un elemento bsico del
sistema de interaccin, cabe esperar que diferentes familias den lugar, o cuando menos influyan, en la
intensidad y modelos de governanza local. No se trata, pues, nicamente de la existencia de diferencias entre
Estados Unidos y Europa, sino de diferentes estructuras de oportunidades para la accin local. En este sentido,
es comn referirse, al menos, a tres modelos de sistemas de gobierno local; a saber: gobiernos locales de
bienestar, gobiernos locales limitados y agencias locales9. Las diferencias existentes entre ellos se exponen en
la tabla 1.
Los dos primeros modelos se caracterizan porque entre diferentes niveles de gobierno existe un alto
grado de interaccin en el desarrollo de las polticas pblicas que se desarrollan en el mbito local, sean stas o
no competencia del segundo. Se acercan, pues, al modelo de jerarquas fundidas. En cambio, en el tercer
modelo estara ms cerca del tipo jerarquas duales, pues una vez establecida por el gobierno central la
actuacin a desarrollar por los gobiernos municipales, stos las desarrollan sin necesidad de interaccin con el
gobierno central10. Por otra parte, el primer modelo se caracteriza porque los gobiernos municipales poseen una
alta capacidad de gestin y provisin de servicios, ya sea por su peso en el gasto pblico local, la autonoma
financiera o su nmero de empleados. Siendo lo contrario para los otros dos modelos11.
Por lo que se refiere a la partidificacin, la diferencia se establece entre los dos primeros modelos y el
tercero, pues en ste ltimo los partidos tienen tanto una menor presencia en el mbito local, existe un mayor
nmero de candidatos independientes, as como un menor grado de ligazn organizativa con las unidades
superiores, ya sea por sus contacto o por el papel que desempean en las campaas electorales12.
Tabla 1. Modelos de sistemas de gobierno local: rasgos bsicos
No en vano, una de las crticas que realiza a los estudios de comunidad, sean los clsicos o los del rgimen urbano, es su
marcado localismo (DiGaetano y Stron, 2003), salvo la excepcin de Elkin (1987) para el que el gobierno federal es un
factor relevante en los distintos modelos de rgimen urbano habidos en los Estados Unidos entre los aos 50 y los 70.
9 Estos modelos se corresponden con la tipologa elaborada por Navarro y Ramrez (2001), en donde reincluye otro, el
Gobierno Local Residual, caracterstico de gran parte de Latinoamrica. Existen bastates propuestas, pero, por un lado,
como ncleo bsico existen tres grupos, y por otro, no suelen emplearse como explanans o variable independiente de la
dinmica local.
10 La diferencia entre jerarquas duales y jerarquas fundidas se ha tomado de Smith (1989).
11 Los dos primeros rasgos vendran a coincidir, respectivamente, con el localismo poltico y el localismo legal propuestos
por Page (1991).
12 En Navarro y Ramrez (2001) y Navarro, Ramrez y Rull (2003) pueden consultarse los valores de algunos de estos
indicadores de las dimensiones anteriores para cada uno de los modelos.
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Algunos rasgos
bsicos
Interaccin
intergubernamental
Capacidad gestin y
provisin de servicios
Partidificacin
Objetivo estratgico del
sistema para el gobierno
local
Pautas de interaccin
caractersticas
Infraestructura de
governanza local
Modelo relaciones
intergubernamentales
Familias de Pases
Pases
Gobierno Local de
Bienestar (GLB)
+
(jerarquas fundidas)
Gobierno Local
Limitado (GLL)
+
(jerarquas fundidas)
Agencia
Local (AL)
(jerarquas duales)
++
Provisin
De bienestar
Canalizacin de
demandas
Crecimiento
econmico
Corporatismo
Clientelismo poltico
Growth machine
Politica
Orientada al mercado
Dependencia
Separacin
Sur de Europa
Anglosajones
Grecia
Italia
Espaa
Portugal
Francia
Blgica
Estados Unidos
Australia
Reino Unido
Organizada
Cooperacin
Escandinavos
(y centro de Europa)
Noruega
Suecia
Finlandia
Dinamarca
Holanda
Alemania
En general, siguiendo a Goldsmith (1999), cabe sealar que a cada diseo institucional subyace una
lgica u objetivo especfico para el gobierno local, como es la provisin de servicios de bienestar en el primer
modelo, el crecimiento econmico en el tercero y la canalizacin de demandas polticas hacia el centro en el
segundo. Lo que suele relacionarse con estilos polticos y pautas de interaccin especficos en cada caso, desde
ciertas tendencias corporativistas en los pases escandinavos, al clientelismo de los pases del Sur de Europa
del segundo y alianzas ms localistas orientadas al crecimiento econmico en el tercero.
De hecho, tal y como postula Seller (2002), implcito al diseo institucional de las relaciones centroperiferia existen diferentes infraestructuras de governanza local, tanto en trminos de autonoma local, como
tambin en atencin al desarrollo del estado del bienestar, el estilo poltico que caracteriza a cada pas, o, en
definitiva, los objetivos que marca cada gobierno central para sus respectivos gobiernos locales,
instrumentalizados mediante diseos institucionales y polticas especficas13. De manera que el contexto supralocal del estado-nacin puede ser muy decisivo para alterar no slo las oportunidades sino tambin los objetivos
de las coaliciones de governanza locales (Sellers, 2002: 612).
As cada modelo supondra una especfica infraestructura de governanza local. Una de ellas,
caractersticas del modelo Gobierno Local de Bienestar, se orienta a la provisin de servicios de bienestar en el
marco que establece intensas relaciones intergubernamentales en la forma de un modelo cooperativo que se
orientan a la capacitacin de los gobiernos locales como provisores de servicios. En este sentido, se han dado
Tal y como seala Dente, antes del estudio emprico de la relaciones intergubernamentales en clave comparada es
necesaria la identificacin de la poltica de control nacional, a partir de los diferentes objetivos que con ella se proponga
(1985:50)
13
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procesos de descentralizacin en polticas de bienestar, as como de desarrollo y empleo, desarrollndose

sistemas articulados de representacin de intereses entre actores pblicos y entre stos y actores privados14.
Otra de estas infraestructuras de goveranza local se orientada al mercado, en donde se da un modelo de
relaciones intergubernamentales basado en la separacin entre niveles de gobierno que provocan que los
gobiernos locales sean muy dependientes de sus propios ingresos mediante tasas e impuestos, y por tanto, de la
dinmica econmica municipal (Eisinger, 1998). Por ltimo, una infraestructura de corte politico, en torno a un
modelo de dependencia, en donde el diseo institucional delimita una alta intensidad de relaciones
intergubernamentales a travs de controles por parte del gobierno central y los gobiernos municipales poseen
pocos recursos para la gestin de polticas; lo que da lugar a que, con independencia de su influencia real, sean,
sobre todo, espacios de lucha poltica ms que de provisin de servicios y de activismo poltica de las lites
locales hacia le centro (Tarrow, 1977; Page y Goldsmith, 1987). A grandes rasgos, esta ltima sera
caracterstica del sur de Europa, la orientada la mercado del modelo de agencia local y la organizada del
modelo de gobierno local de bienestar15.
De ello cabe esperar que entre los municipios del modelo Agencia Local se den coaliciones formadas
por el gobierno local y el mundo de la empresa, tal y como establece la teora del rgimen urbano, mientras que
en el modelo de Gobierno Local de Bienestar se produzcan interaccin con stos, pero tambin con otros
actores ligados a las polticas de bienestar, incluido otros noveles de gobierno; mientras que en el caso del
Gobierno Local Limitado cabe pensar en una menor presencia de procesos de interaccin pblico-privado, y
sobre todo, con respecto al mundo empresarial (Navarro et al., 2003). Pues a este respecto debe considerarse
que no se trata slo de los costes de oportunidad que presentan los actores privados respecto al gobierno local,
sino tambin de las oportunidades que, en atencin a sus recursos y capacidad de accin, presenta este ltimo
para los actores privados y el mundo empresarial en particular16.
As pues, los gobiernos municipales actan en diferentes contextos de negociacin que dan lugar a la
formacin de diferentes tipos de regimenes o coaliciones a nivel local, ya no slo por la posicin en el mercado y
el apoyo popular, sino tambin por el sistema intergubernemantal en el que se sitan (Kantor, Savitch y Vicari,
1997). O ms llanamente, el contexto intergubernamental puede ser considerado explanas en el anlisis de las
tendencias hacia la governanza local; y por tanto, que el sistema de interaccin en el que debe situarse el
estudio de la sociedad poltica local es, por definicin, un contexto multi-nivel, se caracterice este por tendencias
hacia la governanza o no.
Esta dinmica se ha expresado, de forma pradigmtica, en las iniciativas que has dado en conocerse free local
municipalities en donde se intensifica la colaboracin entre niveles de gobierno, pero para capacitar en la provisin de
servicios a los gobiernos locales (Kjelberg, 1998). Sobre la existencia de dinmicas corporatistas pueden consultarse
Goldmisth y Larsen (2004); Hernes y Selvick (1988) para Noruega, Villadsen (1986) para Dinamarca y Pierre (1992) para
Suecia.
15 En el estudio de Seller la organizada se corresponde con Alemania y la orientada al mercado con Estados Unidos. La
correspondencia entre infraestructuras y familias o modelos de gobierno local es responsabilidad nica del autor del
presente artculo, en base a la literatura e informacin sobre este asunto. En concreto, los modelos de relaciones
intergubernamentales (cooperacin, dependencia y separacin) se han tomado de Salamon (1987).
16 Este es uno de los argumentos principales de Clark, Navarro y Ramrez (2004) en su anlisis de la responsividad de los
alcaldes frente a unidades de gobierno superiores y empresas.
14
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1.3. Gobierno y governanza local en un sistema de interaccin multi-nivel: sobre la importancia

de los actores polticos locales.
De lo expuesto hasta aqu pudiera concluirse que el poder situacional, aquel ligado al sistema de
interaccin, y que aqu se ha interpretado en clave neoinstitucionalista, presenta, al menos, dos dimensiones:
una socio-econmica y otra gubernamental. La primera es la que apunta la teora del rgimen urbano, y en
general, la literatura sobre la globalizacin, en donde el marco situacional viene dado por el entorno socioeconmico, que implica costes de oportunidad respecto al mundo empresarial17. La segunda es la referida a las
relaciones centro-periferia, en donde los costes de oportunidad se refieren a unidades o niveles de gobierno
superiores, la capacidad de gestionar polticas que les venga concedida y el apoyo para la consecucin de los
objetivos locales. Entorno socio-econmico y entorno intergubernamental son, pues, elementos del sistema de
interaccin en el que tiene lugar la conformacin de coaliciones de governanza a nivel local, o si se prefiere,
lgicas situaciones que informan de la dinmica y la forma que adopte la sociedad poltica local en un entorno
multi-nivel18. O de forma ms simple, de partida, el sistema de interaccin en el que acta el gobierno local
adopta, por definicin, este carcter.
De lo anterior se deriva que para el anlisis de la sociedad poltica local se impone diferenciar dos
dimensiones, una horizontal y otra vertical (Ramrez, 200 ). Dos modos de regulacin socio-poltica que informan
de la dinmica y forma que adoptan las coaliciones de governanza en los municipios; una referida las
necesidades de integracin interna, la capacidad de integrar organizaciones y actores con diferentes intereses
en el marco de la comunidad local, y otra referida a la integracin externa, la capacidad de representar los
intereses de la comunidad fuera de sta, en el conjunto del sistema intergubernamental (Le Gals, 1998: 496497).
Ahora bien, lo hasta aqu planteado implicara la ausencia o una muy baja variabilidad en la intensidad
de los procesos de governanza en el seno de cada familia o sistema de gobierno municipal. Pues, si la
globalizacin socio-econmica aporta una explicacin estructural de alcance general (DiGaetano y Stron, 2003),
las infraestructuras de governanza local de cada diseo institucional restringiran su campo de influencia, como
explanans, a aquellas configuraciones similares en cuanto al modelo o diseo institucional de relaciones centroperiferia (al lmite, a cada pas en particular).
Ello significa que, por un lado, aunque metodolgicamente similares, se refieren a niveles de anlisis
diferentes (macro y meso, respectivamente), y por tanto, deben incorporarse de diversa forma al elaborar un
modelo que permita conocer empricamente su capacidad explicativa. Por otro lado, pudieran suponer una
reduccin analtica, por cuanto la estrategia de accin del gobierno local vendra explicada, nicamente, en
Una visin radical de las propuestas de la teora del rgimen es la Peterson (1981), en donde a los municipios no les
cabe otra posibilidad que adaptarse a la dinmica econmica. Tal y como seala Davis (2002), en esta aportacin y en la de
la teora del rgimen se encuentra instalado el espectro de Marx.
18 Tal y como sealan Hooghe y Marks (2001), la governanza multi-nivel se refiere a procesos de interaccin y negociacin
tanto entre actores gubernamentales y no gubernamentales, como entre gubernamentales de diferentes niveles de
gobierno.
17
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trminos de adaptacin a su entorno, en funcin de los costes de oportunidad sin atender a los recursos e
intereses que ste pueda tener como actor del sistema de interaccin19.
Ello ha hecho que en la bsqueda de respuestas acerca de las razones de la extensin del fenmeno
de la governanza en al mbito local, as como las forma que adopte, se hayan ido incorporando elementos a
nivel micro (cada municipio en particular) que puedan explicar variabilidad en el seno de un mismo modelo de
sistema de gobierno local, o incluso, tipos de coaliciones (regimenes urbanos) semejantes entre distintos
modelos20. Ya sea en razn de los rasgos socio-econmicos de cada municipio en particular, ya sea en razn de
las lites polticas y/o el gobierno municipal; pues, por un lado, se trata de un actor que posee en exclusiva un
recurso bsico para el desarrollo de la governanza, como es la legitimidad respecto a las decisiones colectivas, y
por otro, son el foco de atencin de la ciudadana, organizada o no (Dowding, 2001; DiGaetano y Stron, 2003).
Si la teora del rgimen urbano se articula en la dialctica entre poder empresarial y apoyo popular,
parece claro que el segundo es un aspecto a tener en cuenta, sobre todo, porque informa sobre la capacidad de
negociacin del gobierno local (Imbroscio, 1998; Ferman, 1996). Esto es, da cuenta de la existencia o no de un
gobierno local fuerte, tanto lo que se refiere a su estabilidad, como al consenso electoral que posee en la arena
electoral. Factores, evidentemente, que dan cuenta de sus recursos y capacidad coalicional21.
Por otra parte, la progresiva modificacin de la teora del rgimen mediante el anlisis de diferentes
polticas ha puesto de manifiesto la importancia de los objetivos o la agenda del gobierno municipal, que puede
ser diferente al desarrollo econmico y, por tanto, focalizar la bsqueda de socios con los que formar las
coaliciones de governanza22. Aspecto ste que, sin duda, evidencia la importancia de los partidos polticos, ya no
slo en trminos de fuerza organizativa (vertical y horizontal), sino en sus orientaciones ideolgicas (Harding,
1997). O incluso las preferencias de los lderes polticos en trminos de cultura poltica, pues diferencias en sta
parecen orientar el grado en que los lderes responden favorablemente a las demandas de diferentes grupos y
organizaciones en la comunidad local (Hoggart y Clark, 2000).
En general, la literatura llama asimismo la atencin sobre la importancia del liderazgo de las lites
polticas y administrativas locales al presuponer que a las tendencias hacia la governanza subyacen distintos
modelos de liderazgo (Borraz y John, 2004). Esto es, estilos que dan cuenta de intereses o predisposiciones
diferentes en torno al establecimiento de relaciones de cooperacin con actores no gubernamentales.
Se tratara, pues, de una explicacin puramente estructuralista, o si se prefiere, como seala Boudon (1981),
hiperfuncionalista, en donde no existen procesos de interaccin, sino nicamente el desempeo de papeles asignados
en una estructura determinada. Y tal y como seala Ferman, aunque la economa poltica externa (por ejemplo, la
estructura federal y el capitalismo global) imponen severas restricciones a las ciudades y al tipo de polticas que pueden
perseguir, estas restricciones estn mediadas por los sistemas polticos locales (1996: 2).
20 Ahora bien, ello ha provocado uno de los grandes problemas que enfrenta la propuesta del rgimen urbano, como es su
progresivo estiramiento conceptual, que se manifiesta en una profusa elaboracin de modelos o tipos de rgimen urbano,
donde incluso ya el mundo empresarial no forma parte de la coalicin de governanza, de lo que deriva la propuesta de
abandonar el trminos rgimen urbano por el de redes o modelos de governanza local (Stoker y Mossberger, 2001); si
bien, ello no elimina el problema del estiramiento conceptual, ahora, de la governance.
21 Tal y como seala Stone (1993) la coalicin que vence las elecciones no tiene por que ser la que gobierna, pero tambin
cabe suponer que es un actor con recursos que formar parte o, cuando menos, influir en ella.
22 De hecho, la mayora de las tipologas de regimen urbano o governanza local son una combinacin de un tema
(isuue), entendido como agenda, y de actores diferentes segn sta (empresas, clase media urbana, clase obrera,
organizaciones voluntarias, .). Al respecto, el mismo Stone (1993). Segn Dowding (2001) es un elemento definitorio.
19
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10
As, es comn sealar que la governaza loca se acompaa de una tendencia hacia un estilo de
empresariado poltico (Harvey, 1989). Frente al modelo clsico, centrado los procesos internos del gobierno y
administracin para dar respuesta a las demandas del entorno, el empresariado poltico se caracterizara por
actuar sobre el entorno, para movilizar y atraer recursos, generar nuevas polticas o establecer contactos con
otros actores gubernamentales y no gubernamentales (Clarke y Gaile, 1998). En este sentido, John y Cole
(2000), por ejemplo, sealan que, entre los alcaldes, el modelo o tipo caracterstico de los procesos de
governanza local es aquel que es activo en la promocin de proyectos y polticas y se orienta hacia los actores
externos al gobierno municipal23.
2. GOVERNANZA LOCAL COMO INTERACCIN ENTRE GOBIERNO Y EMPRESAS: MODELO E
HIPTESIS.
Lo hasta aqu expuesto supone que el estudio de la sociedad poltica local debe partir del sistema de
interaccin multi-nivel que, por definicin, le es caracterstico; considerando al gobierno local como foco de los
procesos de interaccin que en ella se produce; ya sea por el recurso del que dispone en exclusiva, ya sea
porque la governanza se define como intensificacin de la relacin entre gobierno y actores privados. As pues, a
nivel analtico cabe situarlos como punto de rotacin de las potenciales redes de governanza.
As mismo, que el ejercicio de interaccin se dirige, al menos analticamente, en dos dimensiones, una de
carcter vertical, en atencin al marco institucional y actores intergubernamentales, y otro de carcter horizontal,
en relacin con los actores e la comunidad local. Lo que supone situar al gobierno o gobiernos locales objeto de
anlisis en el sistema de interaccin que le es caracterstico.
De ello se deriva que la intensidad y forma que adopten tales procesos pueden entenderse como reflejo de
la estrategia adaptativa que desarrolla el gobierno local para conseguir sus objetivos, sean polticas particulares,
como el desarrollo econmico, sea el gobierno del municipio, o simplemente, la reeleccin. Y a su vez, que tal
estrategia adaptativa viene dada tanto los incentivos incondicionales o costes de oportunidad que establece el
sistema de interaccin, como por los intereses y recursos de que dispone el gobierno municipal.
Dado este marco analtico general, cabe establecer un modelo e hiptesis acerca de la intensidad de los
procesos de governanza local en los trminos en los que dieron lugar al origen del debate sobre este asunto y
que, generalmente, son definidos en la literatura, estos es, como procesos de cooperacin entre gobierno local y
mundo empresarial24. En este sentido, cabe suponer que, en general, estos procesos tendrn lugar en la medida
en que existen estilos de liderazgos cercanos la modelo de empresariado poltico antes mencionado y en
gobiernos locales que gocen de apoyo y estabilidad, esto es, recursos e intereses orientados a tal tipo de
interacciones. As como tambin, en aquellos en los que la interaccin con el mundo empresarial suponga altos
Sobre el papel del liderazgo en los procesos de governanza pueden consultarse tambin Judd (2000), (Haughton y While
(1999) para el Reino Unido o Sweeting (2002) para el caso de Londres en particular.
24 En general, la governanza local o governanza urbana es entendida como interaccin entre gobierno local y empresas
(Pierre, 1999; Harding, 1997; Vojnovic, 2003), y por supuesto, para la literatura del rgimen urbano (Austin y McCaffrey,
2002).
23
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11
costes de oportunidad en razn de su capacidad de influencia, cuando menos, en comparacin con otros
actores, como por ejemplo, los partidos polticos o las organizaciones voluntarias.
Ahora bien, al situar a los gobiernos locales en sus respectivos modelos de gobierno local cabe esperar que
existan diferencias porque tales modelos implican diferentes costes de oportunidad en relacin con unidades de
gobierno superiores, desde el ms alto en el caso del modelo de gobierno local limitado, dado el tupido
entramado intergubernamental y su escasa capacidad de gestionar polticas, al ms bajo de las agencias
locales, donde la dinmica local depende casi en exclusiva de las relaciones de fuerza en la comunidad local. O
de otra forma, porque determinados modelos implican diseos institucionales que capacitan poltica, econmica
e institucionalmente a los gobiernos locales para tales procesos (GLB), otros que los exponen a la necesidad de
su desarrollo (AL) u otros que los hacen muy dependientes de otras unidades de gobierno (GLL). De forma
esquemtica, el modelo e hiptesis propuesta se presenta en la tabla siguiente.
Tabla 2.Governanza local como interaccin gobierno-empresas: modelo e hiptesis
Urban regime
Intensidad
++
Contexto institucional: costes de
0
oportunidad respecto a otros niveles de
gobierno
Costes oportunidad: empresas
+
Costes oportunidad: otros actores
0
locales
Partidificacin
0
Fortaleza/estabilidad gobierno local
0
Liderazgo: empresariado poltico
+
+: efecto positivo; -: efecto negativo; 0: sin efecto
Local
Agency
(LA)
++
Gobierno
Local de
Bienestar
(GLB)
+
Gobierno
Local
Limitado
(GLL)
-
+
+
+
+
+
+
+
+
3. EL ANLISIS DE LAS REDES DE COLABORACIN ENTRE GOBIERNO LOCAL Y EMPRESAS: DISEO,

DATOS Y ANLISIS.
Una vez expuestos algunos de los rasgos bsicos de un marco analtico por el que analizar las
sociedades polticas locales entendidas como sistema de interaccin multi-nivel, en este apartado se presenta la
operacionalizacin del modelo propuesto. A este respecto cabe sealar que el estudio de los procesos de
governanza en el mbito local suelen adoptar, a nivel de diseo de investigacin, el estudio de caso o, cada vez
en mayor medida, el estudio comparado de casos. En este trabajo, en cambio, se ha optado por hacer un
anlisis comparado cross-level, en donde se tratar de determinar si el sistema de interaccin, entendido como
relaciones centro-periferia, influye en los procesos de governanza a nivel local. Para ello se utilizarn los datos
del U.DI.T.E Leadership Study, realizado entre 1995 y 1997 en 14 pases. En concreto el estudio consisti en la
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12
realizacin de una encuesta entre los responsables de mayor grado de de la administracin municipal, los
denominados CEO (Chief Executive Officer), habindose entrevistado a algo ms de 4000 sujetos25.
La encuesta ofrece informacin sobre la intensidad con la que el gobierno municipal, a travs de sus
mximos responsables de la administracin municipal, establece relaciones de colaboracin con diversos
actores, y en concreto, con los intereses de las empresas. Considerando que la literatura sobre la governanza
local se centra en el desarrollo de procesos de interaccin y cooperacin entre gobierno local y mundo
empresarial, se utilizar como variable dependiente el grado en que establecen relaciones de cooperacin con
este sector de la sociedad poltica local. O en otros trminos, esta ser la operacionalizacin de los procesos de
governanza, entendida, pues, como intensidad en la cooperacin entre gobierno local y empresas26.
Adems, la encuesta proporciona informacin sobre el tipo de liderazgo de los jefes administrativos y de
los alcaldes, de la fortaleza del gobierno local, de la importancia de los partidos, as como de la influencia de
diversos actores en la poltica municipal. Esto es, proporciona informacin de algunos de los factores que, a nivel
micro, pudieran informar de la formacin de coaliciones de gobierno a nivel municipal. Lo que junto a los
modelos de gobierno municipal antes presentados, operacionalizados aqu mediante indicadores elaborados a
partir de datos secundarios, permitir realizar un primer acercamiento emprico a los factores que influyen en los
procesos de interaccin entre gobierno local y mundo empresarial desde una perspectiva comparada a nivel
internacional.
En lo que sigue se presentan las variables que operacionalizan el modelo, as como la estrategia de
anlisis que se seguir. No obstante, con anterioridad debe indicarse que aunque el estudio ofrece informacin
sobre algunos de los aspectos o factores explicativos sobre la los procesos de governanza, algunos de los
aspectos a considerar en su anlisis no podrn ser operacionalizados (por ejemplo, partido en el gobierno
municipal), siendo, pues, desde esta perspectiva el alcance de los resultados limitados. Por otro lado debe
considerarse que aunque la unidad de anlisis sea el gobierno municipal (a nivel micro) y los sistemas de
gobierno municipal (a nivel meso), el informante sobre los indicadores del primero es el CEO de cada municipio;
no obstante, un actor poltico fundamental, pues, tal y como sealan (Mouritzen y Svara, 2002: 108), intervienen
en los procesos de distribucin de recursos y valores como actividad caracterstica de la poltica y de la accin
de gobierno27.
3.1. Operacionalizacin: sistemas de gobierno local, costes de oportunidad y liderazgo.
Para medir el efecto de la dimensin institucional del sistema de interaccin en el que se encuentra
cada municipio se han considerado dos indicadores sintticos, cuya unidad de anlisis es cada uno de los pases
incluidos en el estudio. Uno de ellos mide el grado de interaccin inter-administrativa que existe entre gobierno
25 Los resultados del estudio se han publicado en tres volmenes: Klausen y Magnier (1998), Mouritzen y Svara (2002) y
Dahler-Larsen (2002). En Espaa, el estudio fue coordinado por Lourdes Lpez Nieto (UNED), que, adems de participar en
los volmenes anteriores, ha realizado varias publicaciones sobre el caso espaol. En el anexo se informa de la muestra.
26 En concreto en la pregunta se le peda al entrevistado que sealase el grado de conflicto o cooperacin con respecto a
los intereses privados de las empresas, en una escala de 5 puntos (muy conflictiva, conflictiva, neutral, cooperativa, muy
cooperativa), que aqu se ha transformado en una escala [0,100].
27 Para un anlisis comparado sobre la interaccin de los alcaldes con las empresas Clark, Navarro y Ramrez (2004).
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13
central y gobierno municipal a tenor de la existencia de un oficial del gobierno central que controla la poltica
municipal (el clsico prefecto), si el gobierno central delimita la forma en que debe organizarse el gobierno
local, y por ltimo, controles legislativos en torno a la capacidad de financiarse a travs de impuestos y tasas. El
segundo indicador mide la capacidad de provisin de servicios que poseen los municipios en cada pas en
trminos del peso de su gasto pblico sobre el total nacional, el de sus empleados, as la estructura de ingresos
municipal, en concreto, el peso de las transferencias y el de los ingresos provenientes por tasas28.
Del cruce de estos dos indicadores es posible elaborar 3 tipos de modelos de gobierno local que se
corresponden con los presentados en el apartado anterior. A saber: gobierno local de bienestar (alta capacidad
de provisin de servicios y alta interaccin inter.-administrativa), gobierno local limitado (baja capacidad de
provisin de servicios y alta interaccin inter-administrativa) y agencia local (baja interaccin inter-administrativa
y un nivel bajo en capacidad de provisin de servicios)29.
Por otra parte, tal y como seala Stone (1980: 980-981), la forma adecuada para conocer la existencia
del poder sistmico al que se ve sometido el gobierno local es a travs de los costes de oportunidad entendidos
como el grado en que se considera que otros actores poseen recursos vitales, y por tanto, pueden influir en la
poltica local. Por ello, para medir este aspecto se han considerado tems en los que los entrevistados conceden
un mayor o menor grado de influencia de diversos actores, como empresarios locales, sindicatos, organizaciones
voluntarias y otros niveles de gobiernos en el desarrollo econmico de la comunidad, asunto sobre el que versa
la literatura del rgimen urbano que ha dado lugar al anlisis de la governanza local.
As pues, estos indicadores miden, a travs de un simple mtodo reputacional, la percepcin del jefe de
la administracin municipal sobre los costes de oportunidad que presentan diversos actores respecto a la poltica
del gobierno municipal. El mismo mtodo se ha seguido para operacionalizar el grado de partidificacin de la
sociedad poltica local, esto es, el grado de influencia de los partidos polticos locales sobre el desarrollo
econmico de la comunidad30. En cambio, lo que se refiere a la estabilidad y apoyo electoral del gobierno
municipal se ha considerado los aos que lleva ocupando su puesto el alcalde, pues correlaciona con otros
indicadores sobre este asunto incluidos en la encuesta, y a diferencia de stos, est para todos los pases31.
Por ltimo, es posible considerar el tipo de liderazgo que desarrollan los principales actores del gobierno
y administracin municipales, esto es, alcaldes y CEOs. En concreto, se han elaborado un indicador para cada
uno de ellos que pretende dar cuenta del grado en que se acercan al estilo que segn la literatura subyace a los
procesos de governanza. De tal forma que se trata de indicadores que dan cuenta del inters, o cuando menos,
Los indicadores, una vez estandarizados en escala [0,100], se han elaborado como sumatorio, siendo sus respectivos
alphas de Cronbach 0,75 y 0,69.
29 Para elaborar los grupos se ha realizado un anlisis cluster. La media de los indicadores, interaccin Inter.-administrativa
[0,100] y capacidad de provisin de servicios [-100,0], para los tres tipos es: GLB (79,37; -34;76), GLL (82,70; -75,88) y AL
(34,50; -75,78). Los pases incluidos en cada modelo y el tamao muestran de cada uno de ellos se muestran en anexo.
30 Se trata de ratings para cada uno de los actores en una escala de 5 puntos (de ninguna influencia a alta influencia),
transformadas aqu en una escala [0,100]. Desgraciadamente el cuestionario no inclua un item para actores de los partidos
en otros niveles de gobierno o de sus unidades organizativas.
31 Correlaciona positivamente con el hecho de que exista un partido con mayora en el gobierno municipal (0,077) y
negativamente con el hecho que exista un alto grado de conflicto entre partidos polticos (-0,030), ambas a un nivel de
significacin de 0,001. Estas dos peguntas no est para todos los pases.
28
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14
de la predisposicin a establecer contactos y procesos de colaboracin con actores externos al gobierno y la

administracin municipal.
Tabla 3. Operacionalizacin del modelo: dimensiones, indicadores e ndices
Dimensin
Aspecto
Indicadores
Relaciones de:
Conflicto < --- > Cooperacin
Relaciones (1) Interaccin Inter.-administrativa
centro-periferia Capacidad provisin servicios
Empresas
Costes de
Influencia sobre
Niveles de gobierno superiores
oportunidad
desarrollo econmico
Sindicatos
Asociaciones voluntarias
Partidificacin
Influencia
Partidos polticos locales
Gobierno local Estabilidad/continuidad Aos como alcalde
CEO
Burcrata Poltico B. Clsico
Liderazgo
Alcalde
Lder Pblico Innovador Adm.
(1) La unidad de anlisis es cada uno de los pases incluidos en el estudio.
Cooperacin con empresas
Recorrido
Media
Desviacin
tpica
[0,100]
65,2450
16,85012
[0,100]
[-100,0]
[0,100]
[0,100]
[0,100]
[0,100]
[0,100]
[1,]
[-100,+100]
[-100,+100]
66,8717
-62,6545
50,3767
56,0742
19,3842
28,8123
35,1470
5,2949
7,4817
13,4964
26,84078
22,73484
18,40449
27,92670
19,32242
20,84723
27,59318
5,53083
20,88940
33,77315
En concreto, para el caso de los CEOs se ha utilizado la clsica distincin entre burcratas clsicos y
burcratas polticos propuesta por Aberbach, Putnam y Rockman (1981), adaptada por el equipo que realiz el
estudio. Como es sabido, el primer tipo se caracteriza por considerar como sus tareas prioritarias la gestin de
los aspectos administrativos, el asesoramiento tcnico a los polticos, el segundo tipo, en cambio, centra ms su
atencin sobre el desarrollo de polticas pblicas, la generacin de nuevos proyectos y polticas, la bsqueda de
recursos y el contacto con actores externos32.
Para el caso de los alcaldes, siguiendo a John y Cole (2000), se han distinguido dos dimensiones, una
externa, ligada al contacto con la ciudadana y la promocin de iniciativas, polticas y nuevos proyectos para la
comunidad, y una interna, que diferencia entre los alcaldes centrados en la direccin administrativa y aquellos
otros que lo hacen en la innovacin de la administracin. La diferencia entre el primero, o lder pblico, y el
segundo o innovador administrativo, ser el indicador que se utilizar en el anlisis33. En la tabla 3 se muestran
los indicadores elaborados, la dimensin o aspecto al que se refieren y un anlisis descriptivo para el conjunto
de la muestra.
Una vez elaborados los indicadores, para conocer la intensidad de los procesos de interaccin entre
gobiernos locales y mundo empresarial en distintos sistemas de gobierno local (nivel meso) se realizar un
simple contraste de diferencia de medias, para posteriormente, mediante anlisis de regresin, determinar el
Sobre la operacionalizacin y su validacin mediante anlisis factorial de este indicador se remite Mouritzen y Svara
(2002: 297-298). Aqu se ha utilizado como indicador la diferencia entre ambos tipos.
33 Para elaborar estos indicadores se tiene la respuesta del CEO acerca de en qu medida 6 items describen el
comportamiento del alcalde. El lider pblico se elabora con las respuestas al item El Alcalde es un visionario que
constantemente inicia nuevos proyectos y polticas en la comunidad. El innovador administrativo con el sumatorio de es
sobre todo un poltico ms atento a las tomas de decisiones que con los detalles administrativos y la puntuacin inversa de
El Alcalde est muy atento a los detalles del trabajo cotidiano de la administracin. Mouritzen y Svara (2002: 293-294)
elaboran dos indicadores similares. Aqu se utilizar la diferencia entre lder pblico e innovador administrativo.
32
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15
peso de este factor frente al resto (de nivel micro), para el conjunto de la muestra, as como para cada uno de los
modelos de gobierno local en particular.
3.2. Resultados y discusin.
Segn el anlisis de diferencia de medias, el entorno intergubernamental se muestra como un factor
relevante, pues la intensidad de los procesos de cooperacin entre gobierno local e intereses empresariales
vara segn el modelo de gobierno local que se trate. As, alcanza su mayor grado entre los municipios del
modelo Agencia Local (71,37); seguido por los municipios del modelo de Gobierno Local de Bienestar (69,32), y
por ltimo, los del modelo Gobierno Local Limitado (59,85)34.
Grfico 1. Cooperacin con empresas segn modelo de sistema de gobierno local
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Gob. Local Limitado
Gobierno Local de Bienestar
Agencia Local
Total
Cooperacin: Empresas
Pero, en qu medida cuenta este aspecto del sistema de interaccin frente a los otros factores
incluidos en el modelo?. El anlisis de regresin muestra que se trata de un factor relevante, por cuanto supone
algo menos del 30% del total de varianza explicada, acumulando la mayor parte de sta el estilo de liderazgo del
CEO (65%), y por ltimo, la capacidad de influencia de los intereses empresariales (7%)35. Esto es, la
interaccin entre gobierno y empresas depende de la orientacin del primero, en trminos de liderazgo, y de los
costes de oportunidad que presenta las empresas, en trminos de percepcin de su influencia sobre el desarrollo
econmico local; ahora bien, ello influido por el sistema intergubernamental en el que se haya situado el
municipio. O en otros trminos, como tendencia genrica, la interaccin gobierno local-empresas viene
informada por el estilo de liderzazo y los costes de oportunidad que presentan las empresas, en la lnea de la
Las diferencias son significativas (0,00) y el anlisis de homogeneidad de varianzas seala que son tres grupos
heterogneos entre s (prueba b de Tuckey).
35 En el anexos se incluyen los coeficientes beta de cada regresin.
34
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16
propuesta de la teora del rgimen, pero reforzados o limitados en atencin al marco institucional del sistema de
interaccin municipal.
De hecho, si se atiende al sentido del efecto del sistema intergubernamental, se tiene que es un factor
coadyudante cuando favorece la capacidad de actuacin del gobierno municipal en cuanto a la provisin de
servicios, lo dota de recursos y capacidad de accin, y al contrario cuando el sistemas de relaciones
intergubernamentales se caracteriza por dinmicas de control desde el gobierno central que implican un alto
grado de dependencia. Cabra pensar, pues, que el anlisis informa de la cualidad de los sistemas de relaciones
centro-periferia como incentivos incondicionales para el desarrollo de procesos de governanza local.
De ello cabe esperar que en cada modelo de sistema de gobierno municipal, combinacin de ambas
dimensiones, los factores explicativos de la presencia y extensin de procesos de cooperacin con empresas
sean diferentes, y en particular, lo que se refiere a los costes de oportunidad que presenten otras unidades de
gobierno en trminos de su influencia sobre el desarrollo econmico local. Ello parece confirmarse a travs de
los anlisis de regresin realizados entre los municipios de los tres sistemas o modelos por separado, aunque,
en general, la capacidad explicativa (varianza explicada) del modelo, tal y como ha sido operacionalizado, sea
reducida.
Tabla 4. Factores explicativos de la interaccin gobierno local-empresas
(stepwise method)
Dimensin
Aspecto
Todos
GLL
GLB
AL
Relaciones
Interaccin Inter.-administrativa
14.47%
+
+
centro-periferia Capacidad provisin servicios
13.16%
+
Influencia
Empresas
7.24%
17.31%
47.06%
11.54% 9.28%
Sindicatos
4.08%
5.77%
Pardificacin
5.77%
Gobierno local Aos como alcalde
Liderazgo
CEO: B. Poltico B. Clsico
65.13% 59.61% 86.74% 52.94%
Alcalde: Lder Pblico Inn. Adm.
Total de varianza explicada
100.00% 100.00
100.00 100.00
R2
.121
.052
.098
.034
Casos
4081
1358
1476
1247
En sombreado, coeficientes beta negativos.
As, en el modelo de agencia local, donde el entorno intergubernamental es laxo en ambas

dimensiones, la colaboracin con el mundo empresarial depende, exclusivamente, de la orientacin de los jefes
de la administracin local y del grado de influencia de las empresas. Se trata, pues, de una dinmica que se
acerca a las propuestas originarias de la teora del rgimen urbano en municipios de los Estados Unidos. De
hecho, es entre estos municipios donde resulta ms explicativo el factor de costes de oportunidad respecto a las
empresas. De ello pudiera derivarse que en tales sistemas, caracterizados por el modelo de la separacin en
cuanto a las relaciones intergubernamentales, se desarrollan, por parte de los actores municipales, estrategias
_______________________________________________________________________________________________
17
de empresariado orientadas a la colaboracin con empresas, cuando ests aparecen como un actor influyente
para el desarrollo econmico local 36.
En cambio, en los otros sistemas, en donde los municipios gozan de mayor integracin
intergubernamental, aparece como factor explicativo el peso de otras unidades de gobierno, pero de forma
diferente. En concreto, segn el porcentaje de varianza explicada, pesa algo ms en el modelo de GLL que en el
de GLB, pero adems, mientras que en el primero, caracterizado por municipios dbiles en cuanto a su
capacidad de provisin de servicios en un tupida red de controles intergubernamentales, el efecto es negativo,
en el segundo, donde el sistema los integra en redes que potencian su capacidad de provisin de servicios, es
positivo. Cabra pensar aqu en cierta evidencia de la diferencia entre modelos de relaciones
intergubernamentales orientados a la dependencia o a la cooperacin, respectivamente.
Ms an, en atencin a los otros indicadores que se muestran explicativos, cabe sealar que entre el
primer modelo la extensin de la cooperacin entre gobierno local y empresas disminuye en funcin de la
capacidad de influencia de unidades de gobierno superiores y los partidos polticos, mientras que en segundo
aumenta cuando lo hace la influencia de otras unidades de gobierno y sindicatos37. Adems del peso de las
organizaciones voluntarias en el Sur de Europa, pudiendo dar cuenta de su papel en la provisin de servicios,
frente a la centralidad de los gobiernos municipales en los sistemas de bienestar local entre los municipios
escandinavos38
Si se quiere, uno informa de una dinmica de diferenciacin entre poltica y economa, en donde los
actores tienen en el rea poltico-institucional e intergubernamental su referente de actuacin; mientras que el
otro da cuenta del desarrollo de procesos de incentivacin a la integracin entre ambas esferas, en donde una
orientacin estratgica hacia el aprovechamiento de tales oportunidades pudiera resultar evidente, dado que en
este caso el estilo de liderazgo acumula la mayor capacidad explicativa de los tres modelos39.
Se trata, pues, de dinmicas que parecen relacionarse con los modelos de estado de bienestar y
estilos polticos caractersticos de cada sistema, entendidos como welfare mix40. Las diferencias que se dan
entre los municipios de un mismo modelo parecen reflejar, pues, la lgica de sus respectivas infraestructuras de
governanza local, que delimita un marco especifico de interaccin en trminos de estructura de oportunidades y
una lgica especfica de la dinmica poltica local, una orientada al activismo poltico intergubernamental y otra
hacia el activismo en la provisin de servicios a nivel local.
4. GOVERNANZA MULTI-NIVEL Y DEMOCRACIA LOCAL: ALGUNAS CONCLUSIONES Y
CONSIDERACIONES.
BREVES
36
Tal y como seala Eisinger (1999) la innovacin en la gestin municipal en Estados Unidos puede ser vista como una
respuesta realista a la situacin econmica de los gobiernos locales.
37
Sobre la importancia de los sindicatos a nivel local puede consultarse el anlisis comparativo de Hoffman-Martinot (1992).
38 Al respecto, puede consultarse Mingione et al. (2004), en lo que se refiere a la poltica de atencin a la pobreza.
39 Sobre las destacadas diferencias en los estilos administrativos entre el norte y el sur de Europa se remite a los estudios
por pases recogidos en Kausen y Magnier (1998) a parir del UDITE Leadership Study.
40 Tal y como seala Esping-Andersen (1999), los regmenes de bienestar reflejan cierto equilibrio entre las tres instituciones
(o sectores) que se ocupan de los riesgos sociales (estado, mercado y familia), cuestin constatada empricamente por
Powell y Barrientos (2004). En este sentido el modelo de gobierno local reflejara la lgica del rgimen en el que se
encuentra tal y como apuntan, entre otros, Seller (2002) o Navarro (1993).
_______________________________________________________________________________________________
18
Los resultados de los anlisis indican que el estudio de la sociedad poltica local debe reconsiderar su
orientacin localista, comn a los estudios de democracia local, pues su dinmica es resultante de dos vectores,
uno horizontal (local) y otra vertical (al menos, intergubernamental), poniendo de manifiesto su naturaleza de
sistema de interaccin multi-nivel.
Ahora bien, este postulado, de orden metodolgico, no predice nada acerca de la extensin y forma de
los procesos de interaccin que tienen lugar en el seno de la sociedad poltica local. Los procesos de
governanza local o de governanza multi-nivel son un hecho emprico que, como se ha visto, adquieren diferente
intensidad, o incluso, cabria suponer que no se den. La cuestin reside en aportar hiptesis acerca de extensin
y la forma que adopte, ya sea porque se parte de al premisa de que es un rasgo caracterstico de las politeyas
democrticas, ya sea porque se postule que es un nuevo modelo, otro ms, de democracia; cuestin sta que,
previamente, debe enfrentar el reto de formular el concepto.
As pues, la respuesta a la existencia y extensin del fenmeno de encontrarse, ms bien, en la teora
que se formule al respecto, al factor que se le de preeminencia como mecanismo de explicacin; ms all de la
globalizacin o la complejidad de las politeyas contemporneas. Porque, por ejemplo, para la teora del rgimen
se trata de un proceso de negociacin entre actores en un contexto sin trabas institucionales, mientras que el
enfoque intergubernamental, cuando es aplicado, aporta una explicacin marcadamente estructuralista. El reto
est, una vez ms, en formular una propuesta terica que aporte mecanismos de explicacin (hiptesis) sin
obviar el carcter situacional del gobierno y los actores locales, as como los distintos niveles y unidades de
anlisis que deben considerarse.
Aqu, de forma intencional, se ha dado preeminencia al entono intergubernamental para revelar el
carcter situacional de las politeyas locales frente al localismo que caracteriza la agenda de investigacin sobre
la poltica y la democracia local. Pero considerando, en buena lgica situacional, que en su seno hay algo ms
que reglas o instituciones, hay actores situados; esto es, actores sujetos a las instituciones, incentivos o costes
de oportunidad que de ellas se derivan, pero armados de recursos y orientados intencionalmente por sus
intereses u objetivos.
En suma, lo anterior supone que el anlisis de la democracia local debe pasar, antes, por dar cuenta de
su carcter local; esto es, que en su dinmica cuentan otros actores que no necesariamente estn en la
comunidad y que pueden influir decisivamente en la dinmica que presente. Cuando menos, los objetivos que el
gobierno central se propone con respecto al municipal, como, de hecho, suponen las nuevas reformas e
innovaciones que han sido puestas en marcha o se estn discutiendo en diversos pases (eleccin directa del
alcalde, referendums, separacin ms ntida de administracin y poltica, delegacin de competencias, etc). La
tarea consistir, pues, en argumentar sobre sus efectos y/o evaluarlos.
_______________________________________________________________________________________________
19
Anexo 1. Muestra: Municipios de 10.000 o ms habitantes

Agencia Local
(AL)
Australia
246
Estados Unidos
697
Gran Bretaa
284
Total
1247
Gobierno Local
Limitado (GLL)
Blgica
352
Francia
266
Espaa
188
Italia
448
Portugal
104
Total
1358
Gobierno Local
de Bienestar (GLB)
Dinamarca
200
Finlandia
324
Noruega
324
Suecia
224
Holanda
404
Total
1476
Total de casos para Italia (541 casos) y Espaa (366 casos).
Anexo 2. Anlisis de regresin (stepwise method)

Dimensin
Relaciones
centro-periferia (1)
Influencia
Pardificacin
Gobierno local
Liderazgo
Aspecto
Interaccin Inter.-administrativa
Capacidad provisin servicios
Empresas
Sindicatos
Aos como alcalde
CEO: B. Poltico B. Clsico
Alcalde: Lder Pblico Inn. Adm.
Cte
R2
Casos
(1) La unidad es cada uno de los pases.
Todos
-.142
.156
.110
GLL
+
.105
-.079
GLB
+
+
AL
.129
.095
.071
.072
-.063
.218
73.207
.152
4081
.164
60.101
.052
1358
.164
.132
58.717
.098
1476
62.856
.034
1247
_______________________________________________________________________________________________
20
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Sociedades Políticas Locales-Navarro Yánez

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DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES

Working Papers Online Series

Estudio/Working Paper 34/2004

Sociedades polticas locales :

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

SOCIEDADES POLTICAS LOCALES:

1. La sociedad poltica local como sistema de interaccin multi-nivel.

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

procesos de descentralizacin en polticas de bienestar, as como de desarrollo y empleo, desarrollndose

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

1.3. Gobierno y governanza local en un sistema de interaccin multi-nivel: sobre la importancia

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

3. EL ANLISIS DE LAS REDES DE COLABORACIN ENTRE GOBIERNO LOCAL Y EMPRESAS: DISEO,

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

de la predisposicin a establecer contactos y procesos de colaboracin con actores externos al gobierno y la

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Gobierno Local de Bienestar

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

As, en el modelo de agencia local, donde el entorno intergubernamental es laxo en ambas

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Anexo 1. Muestra: Municipios de 10.000 o ms habitantes

Total de casos para Italia (541 casos) y Espaa (366 casos).

Anexo 2. Anlisis de regresin (stepwise method)

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

Sociedades polticas locales: democracia local y governanza multi-nivel

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