Introduo

Ricardo Csar Gonalves Santana

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SANTANA, RCG. Tecnologia e gesto pblica municipal: mensurao da interao com a sociedade [online].
So Paulo: Editora UNESP; So Paulo: Cultura Acadmica, 2009. 178 p. ISBN 978-85-7983-010-5. Available
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INTRODUO

Com efeito, um dia de manh, estando a passear na chcara, pendurou-se-me uma ideia no
trapzio que eu tinha no crebro. Uma vez pendurada, entrou a bracejar, a pernear, a fazer as
mais arrojadas cabriolas de volatim, que possvel
crer. Eu deixei-me a contempl-la. Sbito, deu um
grande salto, estendeu os braos e as pernas, at
tomar a forma de um X: decifra-me ou devoro-te.
(Brs Cubas, Machado de Assis)

O entendimento de que o uso dos recursos das Tecnologias da Informao e Comunicao tem importncia vital para a economia atual
permeia todas as reas do conhecimento e se tornou um dos focos de
ateno de gestores pblicos e privados (Foray & Lundvall, 1996;
Abramowitz & David, 1996). Tambm importante tem sido o destaque para a questo do valor do acesso informao como diferencial
competitivo e como varivel fundamental para administrao, no
s na dimenso privada como tambm na pblica (Santana, 2002).
Vivemos um momento em que a nica constante a certeza da
mudana, e as inovaes advindas com a Tecnologia da Informao
e Comunicao (TIC) tm papel preponderante neste cenrio. Mas
as principais mudanas no tm ocorrido em funo de tecnologias

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RICARDO CSAR GONALVES SANTANA

especficas, mas antes, da forma como estamos nos relacionando com

elas, tanto como indivduos, como grupos ou organizaes (Evans
& Wurster, 1999).
O incremento constante da capacidade de comunicao, armazenamento e de processamento das TICs propiciou um aumento nas
possibilidades de uso e o volume de usurios atingiu massa crtica
tal que os custos desSas tecnologias puderam ser reduzidos retroalimentando o processo em um ciclo virtuoso que permite o surgimento
de novos elementos como: redes sociais mediadas; incremento e viabilizao da interoperabilidade a nveis crescentes; novos patamares
de funcionalidades, como a Web 2.0; a ubiquidade da computao;
e alta conectividade.

Indivduo

1
6

8
2

Grupo

5
Organizao

Figura 1. Interaes incrementadas pelas TICs.

O incremento constante dos recursos de conectividade cria uma

srie de novas possibilidades, conforme apresentado na Figura 1,
quebrando barreiras de espao e de tempo, propiciando novas formas de interao entre indivduos (seta 1), entre grupos (seta 2),
entre os grupos e os indivduos (seta 3) e at mesmo no fomento da
interao dentro dos grupos (seta 4). J com relao s organizaes,
a interao mediada por recursos oferecidos pelas TICs permite a
ampliao entre os seus usurios internos (seta 5), entre os indivduos
e as organizaes (seta 6), entre os grupos e as organizaes (seta 7)
e entre organizaes (seta 8).
Enquanto nas organizaes privadas esSe processo de interao
permeado por interesses diretos (retorno sobre investimentos,
legalidade de operaes, transparncia interna de processos, etc.)

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e por elementos envolvidos claramente definidos (gestores, investidores, controle fiscalizador do governo, etc.), na rea pblica o
acompanhamento de como est ocorrendo a utilizao das TICs no
que diz respeito ao seu uso externo diludo pelo grande volume de
envolvidos e de interesses distintos.
Este estudo teve como foco as interaes representadas pelas setas
6,7 e 8, mais especificamente tendo como ponto de concentrao a
interao entre a Administrao Pblica Municipal e os indivduos, os
grupos e at mesmo outras organizaes. Na seta 6, esto representados
os relacionamentos e trocas de informaes entre as organizaes e os
cidados, que de forma individual buscam por informaes e ou por
interao com a administrao pblica municipal em busca de solicitao e acompanhamento de servios pblicos. Na seta 7, este mesmo
relacionamento se estende a grupos da sociedade civil e portanto apresentam caractersticas diferenciadas, visto que os interesses e objetivos
so, por definio, de carter coletivo. J na seta 8, temos a possibilidade de acompanhamento horizontal por outras instituies ou esferas da
administrao pblica que recebem como resultado do esforo gerado
para fortalecer as setas 6 e 7 resultados tambm para seu trabalho
de controle e acompanhamento da administrao da coisa pblica.
No contexto deste estudo, considerou-se informao como um
conjunto finito de dados dotado de semntica e que tem sua significao ligada ao contexto do agente que a interpreta ou recolhe e de
fatores como tempo, contexto, forma de transmisso e suporte utilizado, e o valor deste conjunto poder diferir da soma dos valores dos
dados que o compem, dependendo do processo de contextualizao
no agente que o recebe. (Santana, 2002)
O termo sociedade1 foi adotado, neste estudo, em seu conceito
mais amplo, do ponto de vista sociolgico, representando o conjunto
de organismos sociais compostos por relaes voluntrias entre os
1 Sociedade. 1. Agrupamento de seres que vivem em estado gregrio [...] 2.
Conjunto de pessoas que vivem em certa faixa de tempo e de espao, seguindo
normas comuns, e que so unidas pelo sentimento de conscincia do grupo;
corpo social [...] 4. Meio humano em que o indviduo se encontra integrado
[...] (Ferreira, 1986, p.1602)

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homens, em especial os grupos sociais de um municpio2,3,4, que

engloba, assim, o mbito urbano e rural sob responsabilidade da
administrao municipal. J com relao ao conceito de Estado5,
considerou-se que para o Estado configurar-se e existi, precisa de elementos integrativos que possuem os aspectos materiais: populao6
e territrio; e o aspecto formal: governo7. Com relao ao fim estatal:
2 Utilizou-se, neste estudo, o termo municpio em detrimento ao termo cidade
em razo da necessidade de se relacionar este estudo diretamente com elementos
e fatores da administrao municipal e tambm pela necessidade de se considerar o territrio e seus elementos sob responsabilidade de sua administrao,
englobando rea urbana e rural como um todo.
3 Municpio. 1. Circunscrio administrativa autnoma do estado, governada
por um prefeito e uma cmara de vereadores; municipalidade; conselho. 2.
O conjunto dos habitantes do municpio. (Ferreira, 1986, p.1171). Cidade. 1.
complexo demogrfico formado, social e economicamente, por uma importante
concentrao populacional no agrcola, i. e., dedicada a atividades de carter
mercantil, industrial, financeiro e cultural; urbe. 2. Os habitantes da cidade em
conjunto. (Ferreira, 1986,p.403)
4 Etimologicamente, a palavra vem do latim municipium, formado pelos termos
munus e capere, sendo o primeiro expressando tomar e o segundo exprimindo o
trplice aspecto: ddiv, cargo e ofcio, sob o qual pode-se ligar ao significado de
funo. (Menezes, 2005)
5 A palavra Estado, no sentido hodierno, comeou a ter curso na Itlia, onde,
ante o carter especial dos Estados existente, imprio ou regno era demais e
citta ou terra era muito pouco, usando-se, pois, aquele termo, que se unia ao
nome de uma cidade, por exemplo:statu de Firenze. provvel que, ainda
a, esse vocbulo corresponde ao antigo significado de status, isto , situao,
ordem, condio, havendo algum informe, no entanto, de que no sculo XIV, j
se encontra na Inglaterra a palavra status como equivalente de Estado. [...] do
sculo XVI em diante, o termo italiano stato se incorpora linguagem correta,
adquire toros de universalidade e se generaliza, para designar a todo Estado, na
traduo correspondente s demais lnguas. (Menezes, 2005)
6 Utilizamos, neste trabalho, o vocbulo populao para indicar o nmero de
habitantes do Estado, indicando por isso mesmo um conjunto de homens em
sentido quantitativo. , portanto, um conceito aritmtico, de carter demogrfico, de alcance estatstico, de expresso censitria. Quer dizer: massa de
indivduos que, em dado momento, vivem dentro da jurisdio de certo Estado.
(Menezes, 2005, p.136)
7
Cabe neste ponto destacar a distino entre governo e administrao. Neste
trabalho, com base nos rgos que desempenham as funes pblicas, sistema
formal, governo toda atividade exercida pelos representantes,

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[...] traduzido pelo bem pblico, no h como inovar, pois essa finalidade coexiste no Estado, ao qual coessencial, identificando-se,
inteira e justamente com os trs elementos constitutivos: populao,
territrio e governo, que so indispensveis em conjunto, em virtude
de a falta de um, qualquer que seja, acarretar a desfigurao e consequente inexistncia da sociedade poltica8. (Menezes, 2005, p.132)

No mbito das empresas privadas percebeu-se que gerir e utilizar-se da melhor maneira possvel as TICs como agente de mediao de
comunicao e interao um dos fatores chave de sucesso e tem-se
buscado investir neste sentido, sob o olhar atento de gestores e investidores interessados em obter sucesso em seus empreendimentos.
(Evans & Wurster, 1999)
Na esfera pblica9, no entanto, a motivao nem sempre to
clara, j que depende do envolvimento dos principais beneficirios
do uso destas tecnologias, o conjunto da sociedade, e ainda existem
agentes pblicos que utilizam a Internet como quadro de aviso eletrnico, relegando a um segundo plano a busca por uma interao
mais eficiente. (Castells, 2003)

enquanto administrao toda atividade exercida pelos agentes. Com base nas
funes que so desempenhadas pelos rgos pblicos, sistema material, governo toda ao ligada ao estabelecimento e conservao da ordem pblica, como
quando se cria a norma, se assegura uma situao de direito e se decide conflito
de interesses, enquanto administrao tudo que se relaciona com a prestao
de servios pblicos. Menezes (2005) destaca em seu texto que Quando afirma
e garante as normas de direito, quando estabelece e assegura as situaes de
direito e quando decide os conflitos de direitos e interesses, o Estado exerce a
sua funo de GOVERNO. O Estado, quando se aplica prestao de servios
pblicos, exerce sua funo de ADMINISTRADOR.
8 Sociedade poltica uma unidade de pessoas, em que entram fatores tnicos e
psquicos e uma unidade de ao, conformada entre outros por contingentes
histricos e econmicos. (Menezes, 2005, p.52)
9 [] esfera das pessoas privadas reunidas em um pblico; elas reivindicam
esta esfera pblica regulamentada pela autoridade, mas diretamente contra a
prpria autoridade, a fim de discutir com elas as leis gerais de troca na esfera
fundamentalmente privada, mas publicamente relevante, as leis do intercmbio
de mercadorias e do trabalho social. (Habermas, 1984, apud Minghelli, 2005)

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Tambm interfere neste cenrio, conforme destaca Alves (2002),

a ordem jurdica que herdamos, em que o Estado e o Governo esto no centro e a autoridade se exerce frequentemente em segredo,
quase tudo nos governos secreto, com o maior volume possvel de
barreiras para o acesso informao pblica10.
Com relao ao uso das Tecnologias da Informao e Comunicao, destacamos, para efeito deste estudo, dois focos de utilizao:
uso interno e uso externo.
Como uso interno, estamos nos referindo utilizao dos recursos da Tecnologia da Informao e Comunicao nos processos
internos de administrao e gesto da coisa pblica11, ou seja, na
busca por eficincia e eficcia nos processos internos de gesto e
controle, bem como no contexto da comunicao interna entre
os elementos envolvidos nestes processos. Ganha destaque nesta rea a adoo de sistemas integrados de gesto, desenvolvidos
especificamente ou baseados em processos de verticalizao
de solues mais genricas, geralmente oriundas de solues
inicialmente desenvolvidas para organizaes privadas e com
fins comerciais. Os recursos desta rea visam necessariamente
a um pblico interno12;
J como uso externo, estamos destacando a aplicao de TICs na
relao das organizaes pblicas com entidades externas a elas,
sejam elas empresas, o prprio cidado comum ou grupo destes,
ou mesmo outras organizaes pblicas com a qual interagem.
10 Informao Pblica geralmente se refere a toda a documentao em poder de
funcionrios pblicos relativa a atividades oficiais: relatrios, regulamentos,
gastos, processos decisrios e tudo mais que no esteja nas excees legais.
(Alves, 2002)
11 Coisa pblica. Os negcios ou os interesses do Estado; o Estado. (Ferreira,1986,
p.427)
12 [] os pblicos so classificados em: interno, misto e externo, que se originam,
respectivamente, dos funcionrios e seus familiares, da clientela e espectadores,
aps o estabelecimento de um dilogo planificado e permanente, entre a instituio e os grupos que estejam ligados a ela, direta ou indiretamente. (Andrade,
1989, p.78)

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A distino dos dois focos, de forma mais especfica no setor pblico, se faz mais relevante em virtude do alto grau de importncia
que a utilizao das TICs pode apresentar na relao entre o poder
pblico e a sociedade como elemento-chave na aproximao destes
dois contextos, como veremos mais detalhadamente no captulo 1, no
tpico A relao da sociedade com as administraes municipais.
As vantagens trazidas pelo uso interno das TICs so claras,
bastante estudadas e discutidas por diversas reas, como a da administrao e mesmo a da cincia da computao, e ficaram fora do
escopo deste estudo.
No entanto, o uso externo das TICs representa um novo desafio
e pode apresentar um conjunto de caractersticas vantajosas no que
diz respeito a interao entre a gesto pblica e a sociedade, tornando
esta relao mais direta e eficiente, permitindo um comprometimento
de todas as partes envolvidas neste processo, com aumento de transparncia e responsabilidade ressonante em cada ao e cada deciso
tomada na gesto pblica.
Neste contexto, este estudo tratou da questo da disponibilizao de informaes sobre a Administrao Pblica Municipal e a
necessidade de maior interatividade com a sociedade em geral nos
processos de solicitao, obteno e acompanhamento de servios
pblicos municipais, levando em conta a utilizao de recursos da
Tecnologia da Informao e Comunicao e com foco na questo da
necessidade de avaliao e acompanhamento do grau de utilizao
destes recursos.
Cabe Cincia da Informao contribuir nesta rea uma vez que,
conforme afirma Hawkins (2001), trata-se de um campo interdisciplinar baseado em conceitos tericos e prticos, bem como aspectos tecnolgicos, legais e sobre as trocas e fontes de conhecimento, gerao,
organizao, representao, processamento, distribuio, comunicao e uso de informaes, bem como o processo de busca de informaes pelos usurios para satisfazer suas necessidades informacionais.
Vale destacar tambm a questo da responsabilidade social ligada
ao acompanhamento da forma com que se disponibilizam recursos
informacionais, visto que o problema da transmisso do conheci-

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mento para aqueles que dele precisam uma responsabilidade social,

e esta responsabilidade social parece ser o real fundamento da cincia
da informao. (Wersig & Neveling, 1975 apud Freire, 2004)
Assim, ao profissional da informao cabe grande responsabilidade com relao a avaliao e acompanhamento destas questes
ligadas disseminao de informao, inclusive no que diz respeito
a identificao do nvel que este processo vem ocorrendo.
[...] os cientistas da informao devem acrescentar reconhecida
funo de mediadores a de facilitadores da comunicao do conhecimento. Pois embora a informao sempre tenha sido uma poderosa
fora de transformao, o capital, a tecnologia, a multiplicao dos
meios de comunicao de massa e sua influncia na socializao dos
indivduos deram uma nova dimenso a esse potencial. (Freire, 2004)

Espera-se da esfera pblica um compromisso urgente na definio de polticas que possibilitem a adequao e modernizao do
aparelho do Estado inclusive na adequao do uso das mediaes de
comunicaes ao avano das novas tecnologias. Compromisso este
que ganhou particular importncia no caso dos municpios, que a
partir da Constituio de 1988 receberam maior grau de autonomia
e emancipao, passando a desempenhar o papel de mais um ente da
Federao, conforme destaca seu artigo 18: A organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. (Brasil, 1988).
Ao mesmo tempo em que estabelece este processo de descentralizao, a Constituio de 88 fortalece a criao de ambientes
participativos com destaque especial participao do usurio na
Administrao Pblica, principalmente no que tange ao controle
da qualidade dos servios pblicos13 prestados, bem como garantia
de acesso dos usurios aos registros administrativos e a informaes
sobre atos de governo. (Brasil, 1988, Art. 37., 3)
13 Os servios pblicos so o conjunto de atividades e obras pelas quais o Estado
atende aos interesses gerais, satisfazendo s necessidades coletivas. (Menezes, 2005)

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A adoo de TICs torna vivel o processo de criao desses ambientes participativos, colocando frente a frente a administrao
municipal e os usurios, intensificando a demanda por informaes e
criando uma motivao extra por transparncia no fazer dos agentes14
pblicos e ainda uma busca por mecanismos de interao e de relao
com os servios pblicos mais eficiente e tambm transparente, j
que a prestao de servios pblicos demanda forte interao nas
questes de acesso ao servio, recepo e respostas a essas demandas.
Se quisermos entender a envergadura do tema do acesso informao para a transparncia administrativa e governamental e,
consequentemente, para uma prtica poltico-administrativa menos
suscetvel corrupo, no suficiente termos em vista apenas o
processo poltico-administrativo como tal e as condicionantes de seu
controle. preciso levar em considerao a crescente importncia
da questo informacional na sociedade contempornea, o papel
do Estado como gestor das informaes pblicas, as exigncias de
transparncia, assim como a fundamental importncia do acesso
informao para o processo de participao democrtica. (Frey et
al., 2002)

Espera-se que o incremento de recursos que propiciem a interao

entre os usurios e a Administrao Pblica amplie as possibilidades de participao para que se estabelea um novo patamar de
envolvimento dos indivduos e ou organizaes com o poder pblico
fortalecendo um processo recursivo auto-organizador e produtor.
(Morin, 1990)
14 Os agentes so colocados sob a autoridade e o controle dos rgos de representao, no tm nenhum carter de representao, isto no exprimem a vontade
popular, mas s podem atuar nos limites fixados pela vontade popular expressa
pelos rgos de representao. J os representantes ou rgos de representao,
por via do fenmeno de representao, atuam como se emanassem diretamente da vontade popular, podendo ainda a representao ser de carter legal e
convencional como rgos estatais no escolhidos pela vontade popular, em
eleio aberta, como se verifica em governos republicanos com a autoridade de
magistrados nomeados. (Menezes, 2005)

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Vale destacar ainda que a consolidao do processo democrtico15

e a descentralizao poltica tm consolidado uma maior participao
dos cidados nos poderes estatais, principalmente no que diz respeito s
funes polticas, em especial nas modalidades legislativa e executiva,
mas ainda h muito o que fazer para que esta participao se efetive
nas funes administrativas, visto que funes polticas so as funes
capitais do Estado na linha vertical do governo, ao passo que as funes
administrativas expressam as funes acessrias do Estado na linha horizontal, por meio de prestao de servios pblicos. (Menezes, 2005)
Nesse contexto buscou-se identificar aspectos funcionais dessa
interao, focando em dois grandes grupos: disponibilizao de informaes pblicas e interao com os servios pblicos. Estes grupos
norteiam iniciativas nesta nova interface da Administrao Pblica
e seus usurios16.
O acesso s informaes diz respeito possibilidade de utilizao
da informao pblica para acompanhar e at mesmo controlar as
aes do poder pblico, e vale destacar o aspecto da disponibilidade
voluntria da informao (aquela que est disponvel a todos, antecipando-se ou tornada disponvel independentemente de solicitaes),
que diferente da simples possibilidade de acesso informao em
resposta a eventuais solicitaes (que necessitam, portanto, de demanda especfica) e acesso fcil s informaes governamentais
pr-condio para criar confiana no governo, assim como no processo
poltico. (Ecclestone, 1999)
O fato de se necessitar de solicitaes para acesso a informaes
sobre a administrao pblica pode gerar constrangimento nos cidados que passariam a se expondo e ainda a aumentar o custo (mesmo
que s de tempo) para obteno de tais informaes.
15 A palavra democracia, procedente da lngua grega, origina-se dos termos demos e
kratos, sendo o primeiro ligado a povo e o segundo a autoridade, significando etimologicamente governo do povo. Sendo assim define-se democracia como o ambiente
em que um governo constitucional garante, com base na liberdade e na igualdade,
o funcionamento ativo da vontade popular, atravs do domnio da maioria em
favor do bem pblico, sob fiscalizao e crtica da minoria atuante. (Menezes, 2005)
16 Eleitores, contribuintes, fornecedores, comunidades, polticos e lideranas
empresariais.

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Por outro lado, o prprio poder pblico passaria a ter conhecimento de que estaria sob anlise e em que ponto especfico, propiciando ento aes que poderiam dificultar tal anlise (quando houvesse
realmente um problema) ou mesmo obstruir acesso a informaes
especficas, podendo chegar at mesmo a destruir elementos que
poderiam ser utilizados na anlise.
Pelo lado da interao do usurio com o poder pblico na solicitao ou acompanhamento de servios que so de responsabilidade da
esfera pblica o uso de TICs pode aproximar e tornar transparente a
relao usurio e poder pblico. O entendimento dessas duas variveis funcionais permite estabelecer uma viso do espao de comunicao, possibilitando analisar e acompanhar o uso e a evoluo das
TICs nas relaes nos ambientes participativos.
Vale realar ainda o crescente interesse das administraes pblicas municipais em viabilizar a implantao de seus portais na
Internet, seja por fora da obrigatoriedade legal, seja por fora da
necessidade de se utilizar dessa poderosa ferramenta de divulgao
com fins polticos.
Tambm corroboraram neste interesse iniciativas em outras
esferas como, por exemplo, no mbito federal o Decreto n. 4.923
de 18 de dezembro de 2003 que criou e disps sobre a composio e
funcionamento do Conselho de Transparncia Pblica e Combate
Corrupo (Brasil, 2003) ou ainda o Decreto n. 5.482 de 30 de junho
de 2005 que disps sobre a divulgao de dados e informaes pelos
rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, por meio da
Internet, e que criou o Portal da Transparncia do Poder Executivo
Federal, stio eletrnico (site) na Internet, administrado pela Controladoria Geral da Unio (CGU), com a finalidade de veicular dados e
informaes detalhados sobre a execuo oramentria e financeira
da Unio com destaque aos repasses de recursos federais aos Estados,
Distrito Federal e Municpios. (Brasil, 2005)
No entanto, surgem algumas questes neste processo de interao entre usurios e administrao municipal mediada pelas TICs,
principalmente no que diz respeito ao controle e acompanhamento
do nvel de eficincia e eficcia com que essa interao tem sido propiciada pelos agentes pblicos:

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RICARDO CSAR GONALVES SANTANA

Qual o nvel de uso das TICs na disponibilizao de informaes pblicas de uma determinada administrao municipal?
Como tem sido a evoluo do uso das TICs no oferecimento
de servios sob responsabilidade ou controle da administrao
municipal?
As metas propostas pelos agentes pblicos para o uso das TICs
esto sendo atingidas?
Qual tem sido o nvel de resultados obtidos pela administrao
municipal neste uso especfico das TICs em comparao com
outros municpios?
Qual tem sido o nvel de resultados obtidos por projetos de
implementao e melhoria do uso de TICs com este fim especfico em comparao a projetos do mesmo porte (financeiro)
implementados por outras administraes municipais?
Responder a estas questes com base em anlises feitas pelas prprias administraes pblicas municipais incorpora o risco da parcialidade da necessidade poltica de apresentao de bons resultados.
Empresas contratadas especificamente para tal fim tambm correriam o risco de tendenciar resultados em funo do vnculo comercial. Anlises feitas, independentemente, por organizaes, mesmo
que isentas, trariam a dificuldade de traar paralelos com outros
contextos, outros municpios, excluindo, assim, um dos fatores
da anlise que a possibilidade de comparao entre municpios e
principalmente entre resultados obtidos em funo de investimentos
realizados com o mesmo fim.
Este estudo, contextualizado na Cincia da Informao, se diferencia de outras17 iniciativas por fatores como:

17 Podemos citar como exemplo de iniciativa neste contexto a pesquisa de campo

sobre o estgio atual do uso de websites pelos Governos municipais do Estado
de So Paulo que classifica os municpios pelo nvel de maturidade de seus sites
na Internet, com patrocnio da Software AG, empresa de TI que visa desenvolver
o estudo de e-government e realizada por uma parceria entre a TecGov (EaespFGV) e Fundap, com a colaborao da Fundao Seade. (So Paulo, 2008).

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sua caracterstica aberta, ou seja, no visa ao desenvolvimento

de um produto comercial ou o estabelecimento de modelo
proprietrio e fechado, que vise retorno comercial aos seus
detentores, mas ao contrrio, busca uma viso compartilhada
do modelo proposto, que possa ser analisado e gerido de forma
democrtica, incentivando, assim, a ao cidad;
apesar de ter como proposta a mensurao do uso de recursos
de Tecnologias da Informao e Comunicao, tem seu foco nos
resultados obtidos, ou seja, no considera a avaliao da tecnologia e suas peculiaridades, mas sim as resultantes do processo
de disseminao da informao, ganhando independncia em
relao caracterstica voltil do modelo tecnolgico adotado;
a insero do profissional da informao neste contexto viabiliza valiosas contribuies daquele que tem como reconhecida
funo a mediao da informao, e que por seu conjunto de
conhecimentos e competncias pode, e deve, contribuir para o
incremento da disseminao e acesso s informaes pblicas;
a mensurao, aqui proposta, mantm como foco a avaliao
dos indicadores, a autonomia do usurio no processo de interao com o recurso disponibilizado, mantendo, assim, a
busca pela reduo de possibilidades de ingerncias por parte
dos agentes pblicos no acesso s informaes, seja por meio
de subterfgios baseados em dificuldades tcnicas, seja por
meio de presso poltica ou social sobre os que buscam as
informaes;
neste estudo, prope-se que a aplicao do modelo apresentado
seja realizado por instncia independente, preferencialmente
formada por organizaes no governamentais compondo um
grupo gestor que, trabalhando em conjunto, possibilitem a
obteno de resultados imparciais;
a atualizao, ou seja, a identificao de novos possveis indicadores a serem includos ao modelo tambm deve ficar a
cargo do grupo gestor mantendo, assim, a dinmica do modelo
de tal forma que este atenda as novas demandas e at mesmo
excluindo indicadores tornados obsoletos;

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RICARDO CSAR GONALVES SANTANA

as prprias administraes municipais tambm devem ser

capazes de se autoavaliar para fins, por exemplo, de acompanhamento de execuo de projetos de melhoria de seus stios,
e, para tanto, junto com a apresentao deste estudo, j est
sendo lanado na Internet um endereo18 contendo informaes
sobre o modelo e o prprio arquivo da planilha que contm os
indicadores identificados, seus respectivos critrios e grficos
resultantes de anlises a serem digitadas.
Uma resposta confivel para as questes apresentadas pode tambm ser utilizada pelos prprios agentes pblicos como recurso de
controle e acompanhamento de sua gesto, servindo como referncia
e feedback sobre o desenvolvimento e execuo de projetos na rea.
Pode ainda ser utilizada como resposta sociedade sobre a execuo
e resultados das decises e aes da administrao municipal.
Em funo da importncia e autonomia dada administrao
municipal pela Carta de 88 no que tange transparncia da gesto
e ainda levando em considerao a crescente viabilidade de acesso e
uso de recursos de informtica e a necessidade de se obter parmetros
sobre o nvel de uso das TICs na transparncia das administraes
municipais, a partir dos fundamentos de Tecnologias em Informao
no mbito da Cincia da Informao, considerou-se como primeira
premissa a possibilidade de se medir o grau de utilizao das Novas
Tecnologias da Informao e Comunicao no processo de disponibilizao da informao pblica pelas administraes municipais.
Da mesma forma, e levando-se em conta a importncia dos ambientes participativos e da viabilidade de implementao de recursos
tecnolgicos que facilitam a interao dos usurios de servios pblicos com as administraes municipais considerou-se como segunda
premissa a viabilidade de se medir o grau de utilizao das Novas
Tecnologias da Informao e Comunicao no processo de solicitao
e acompanhamento de servios oferecidos e ou de responsabilidade
das administraes municipais.

18 Endereo para divulgao do projeto: <www.freewebs.com/municipiointerativo>

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Considerando-se, ainda, a importncia do acompanhamento e

controle19 pela sociedade bem como por rgos pblicos como, por
exemplo, os Tribunais de Contas, com relao contextualizao do
nvel em que se encontra o uso estratgico das TICs pelas administraes municipais em relao aos demais municpios, mantendo-se,
assim, o princpio da generalidade, considerou-se como terceira
premissa a necessidade de um modelo20 a ser utilizado para se mensurar o uso das TICs, conforme previsto nas premissas anteriores,
que seja unificado e elaborado de tal forma que possa ser aplicado a
qualquer municpio.
Para que seja possvel acompanhar a evoluo do nvel de utilizao das TICs, com este fim especfico, pelas administraes municipais ao longo do tempo, estabelecendo, assim, sries estatsticas,
mantendo-se, ainda, o princpio da temporalidade, considerou-se
a premissa de que necessrio que o conjunto de indicadores que
compem o modelo de anlise tenha alto nvel de generalizao e de
independncia da plataforma tecnolgica adotada, de tal forma que
permita relativa estabilidade em funo de inovaes e surgimento de
novos recursos tecnolgicos. O que no implica em congelamento de
tais indicadores, mas antes, uma preocupao constante por parte dos
responsveis por sua elaborao com a compatibilidade de resultados
obtidos ao longo do tempo.
Para que seja imparcial e agregue confiabilidade aos resultados
obtidos, considerou-se a premissa de que necessrio que o modelo
de mensurao seja aplicado por instncia independente e sem a ne19 O controle da ao administrativa, na esfera pblica, quanto a legalidade
e juridicidade, pode ocorrer internamente (autocontrole) ou externamente
(heterocontrole) pelo Poder Legislativo (controle parlamentar direto ou via
Tribunal de Contas) ou pelo Poder Judicirio. Neste estudo o termo controle
quando aplicado como realizado pela sociedade em complemento ao de
acompanhamento representa a possibilidade de utilizao de meios de interao
da sociedade junto ao legislativo ou judicirio.
20 Na busca de novos esclarecimentos e conhecimentos, de novos fenmenos
e eventos, o ser humano no os identifica somente pelas sensaes ou pelas
manifestaes imediatas, mas recorre reflexo e ao conhecimento acumulado,
atravs da formulao de hipteses e da estruturao de modelos. (Sayo, 2001)

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RICARDO CSAR GONALVES SANTANA

cessidade de respostas ou interao direta da prpria administrao

que est sendo analisada, para que seja mantida iseno com relao
s partes interessadas, bem como de interpretaes distintas de conceitos utilizados na mensurao. Preferencialmente, a administrao
municipal que estiver sendo analisada s deve tomar conhecimento
que est sob anlise aps a concluso do processo.
E finalmente, considera-se que todas as informaes sobre este
modelo de mensurao deve ser tratado de forma aberta e transparente, no devendo, portanto, ser alvo de controle de propriedade
ou registro.
Esta premissa baseia-se no fato de que o objeto alvo da aplicao
do modelo de carter pblico e os resultados dele obtidos tambm
devem ser tratados de forma pblica e transparente.
Este carter aberto e transparente pode agregar maior valor aos resultados obtidos e ainda abre a possibilidade para que as administraes municipais o apliquem, internamente, e sempre que necessrio,
utilizando-o como um roteiro e como ferramenta de levantamento
de dados para pontos de checagem em processos de melhoria no uso
de TICs para interao com a sociedade.
Assim, este estudo que se insere na linha de Informao e Tecnologia do Programa de Ps-Graduao em Cincia da Informao
prope a possibilidade, e premente necessidade, de mensurar o uso
das Tecnologias da Informao e Comunicao, pelo setor pblico,
e mais especificamente pelas prefeituras municipais na interao
com a sociedade em geral, seja na disponibilizao de informaes
sobre a administrao pblica, seja na facilitao do processo de
solicitao e acompanhamento de servios pblicos que esto sob a
responsabilidade desta esfera da administrao pblica.
Lana-se, assim, um olhar da Cincia da Informao sobre a
questo da transparncia da administrao pblica municipal, em
funo da aplicao das TICs no processo de interao entre o poder
pblico municipal e a sociedade pela visibilidade do nvel de uso
destas tecnologias para este fim, permitindo que a sociedade acompanhe, cobre, compare e colabore com este importante aspecto do
uso e acesso informao.

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Para tanto, este estudo teve como proposta a elaborao de um

modelo de mensurao do nvel de utilizao de recursos das Novas
Tecnologias da Informao e Comunicao para interao com usurios para solicitao e acompanhamento de servios oferecidos e ou de
responsabilidade das administraes municipais e na disponibilizao
de informao pblica das administraes municipais, que permita o
acompanhamento e controle desta dimenso do servio pblico em
funo do tempo, bem como em comparao com outras prefeituras.
Em resposta proposta apresentada, formulou-se a hiptese de
que possvel identificar um conjunto de indicadores que permitam
mensurar o uso dos recursos oferecidos pelas Tecnologias da Informao e Comunicao para disponibilizao de informaes pblicas
e para o incremento da interao entre os cidados e a administrao
municipal na solicitao, obteno e acompanhamento dos servios
pblicos e que a identificao destes indicadores pode ser baseada
em uma anlise de funcionalidades j oferecidas por um conjunto de
stios de administraes pblicas municipais.
Para a viabilizao do modelo aqui proposto, buscou-se identificar indicadores concretos e empricos, que possam ser utilizados
pelo cientista da informao para mensurar e entender na prtica os
conceitos tericos e as variveis envolvidas na temtica em questo
e espera-se que estes elementos possam ser utilizados como apoio na
formulao de polticas pblicas para o aumento e melhoria do uso
de TICs na interao entre a administrao municipal e a sociedade.
Para identificar estes indicadores, realizou-se uma anlise de stios
de prefeituras encontrados na Internet, conforme lista apresentada
no Apndice B. Estes stios foram visitados pelo autor e buscou-se
identificar prticas que pudessem agregar valor s duas dimenses
de anlise propostas neste estudo e incorporadas ao conjunto de
indicadores que compem o modelo.
No foram consideradas, neste estudo, prefeituras de outros
pases em funo da alta especificidade relacionada, principalmente, questo da legislao pertinente ao acesso s informaes bem
como ao conjunto de documentos que permeiam as administraes
municipais e os servios que prestam.

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RICARDO CSAR GONALVES SANTANA

Intencionalmente, no houve uma identificao direta entre

os indicadores e o(s) stio(s) em que foram identificados para que
no fosse gerada parcialidade em futuros processos de anlise ou
mesmo uso poltico de tais contribuies. Contribuiu, ainda, para
a no relao explcita entre os indicadores identificados e os stios
o fato de no ser possvel, no mbito deste estudo, determinar se a
iniciativa original dos referidos aspectos era realmente oriunda deste
ou daquele stio.
Portanto, a questo do ineditismo de funcionalidades especficas,
disponibilizadas por parte das administraes municipais, no foi
considerada como diferencial para efeito de elaborao modelo de
mensurao proposto neste estudo.
A escolha dos stios analisados nesta fase de identificao dos
indicadores se deu por sorteio entre municpios de diversos tamanhos (em funo do nmero de habitantes obtidos em listagem disponibilizada pelo IBGE) e por referncias encontradas em notcias
veiculadas na grande mdia que chamavam a ateno para municpios
que se destacavam na busca por utilizao diferenciada de recursos
de Tecnologia da Informao e Comunicao.
Mais especificamente, na dimenso da questo da disponibilizao das informaes pblicas, buscou-se mapear os elementos
relevantes no que se refere ao acompanhamento e transparncia de
atividades oficiais: relatrios, regulamentos, gastos, processos decisrios e tudo mais que no esteja nas excees legais.
Quais so estas informaes, suas respectivas estruturas bsicas
e possveis formas de recuperao foram alvo de estudo.
J na dimenso da interao entre os usurios e a Administrao
Pblica Municipal para efeito de acesso, solicitao e acompanhamento dos servios sob responsabilidade ou controle da administrao municipal, buscou-se mapear quais so estes servios, suas
respectivas etapas e pontos de controle, identificando, assim, pontos
de interface passveis de serem atendidos por recursos de TICs.
Com base no mapeamento da dimenso de disponibilizao de
informaes e da dimenso de interao para acesso aos servios prestados ou sob responsabilidade da Administrao Pblica Municipal,

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identificou-se um conjunto de indicadores que permitem descrever

ou avaliar, quantitativamente, particularidades dos elementos mapeados em cada uma das dimenses.
E para cada indicador prope-se um conjunto de critrios de avaliao com o objetivo de tornar o mais uniforme possvel o processo
de anlise e mensurao.
O modelo de mensurao do uso externo das TICs pelas administraes municipais proposto por este estudo teve como objetivos
principais:
fornecer uma referncia quantitativa do nvel de utilizao da
Tecnologia da Informao e Comunicao por parte das administraes municipais no oferecimento de servios e disponibilizao de informaes sobre a gesto de recursos pblicos e
sobre projetos e planos de governo, propiciando, assim, maiores
oportunidades de participao da sociedade na administrao
municipal como essncia do dogma constitucional do princpio
democrtico;
permitir que o agente pblico tenha meios de acompanhar a
efetividade de investimentos realizados em TICs nos ambientes
informacionais digitais para interao com a sociedade;
propiciar mecanismo de acompanhamento do nvel de aplicao
das Tecnologias da Informao e Comunicao na prestao de
servios aos cidados,21 bem como no acesso amplo e transparente s informaes pblicas pela sociedade, que pode passar
a atuar como parceira no controle de gastos e combate corrupo, tendo, ainda, como subproduto, uma maior visibilidade
de projetos pblicos e seus resultados.
No foram parte do escopo deste estudo anlises sobre o funcionamento ou gesto interna do uso da Tecnologia da Informao e
Comunicao, mas sim, conhecer seus resultados. Portanto, no se
21 Cidado. 1. Indivduo no gozo dos direitos civis e polticos de um Estado, ou no
desempenho de seus deveres para com este. 2. Habitante da cidade. (Ferreira,
1986), nesta pesquisa, aplicado como habitante do municpio.

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aplicam a esta proposta elementos como a ISO 2000022 que promove a adoo de um processo integrado para interao eficiente dos
requisitos entre os clientes fornecedores de produtos de Tecnologias
da Informao. (ISO, 2008)
Tambm no coube analisar aqui os sistemas administrativos
adotados pelas prefeituras e suas implicaes, j que estes aspectos
estariam relacionados ao uso interno das TICs.
Este estudo no discute diretamente a questo da incluso digital,
mesmo entendendo sua importncia, busca focar esforos na questo
da disponibilizao do recurso, que por si s pode ser uma fora motivadora do uso das tecnologias por aqueles que ainda permanecem
excludos do acesso s Tecnologias da Informao e Comunicao,
transformando-se, assim, em ponto de interesse para o prprio poder pblico que poder justificar investimentos em programas de
incluso digital com argumentos mais prximos do dia a dia dos que
ainda no se utilizam ou esto excludos do mundo da Tecnologia da
Informao e Comunicao.
Quanto disponibilizao de informaes pelos portais pblicos
municipais, o foco deste estudo no abrange informaes que no
aquelas ligadas diretamente ao funcionamento do poder pblico
local, ou seja, sobre dados sobre as receitas e sobre a aplicao destes
recursos, dados sobre contrataes e aquisies, bem como, sobre
programas e projetos executados ou em execuo pela administrao municipal, verificando ainda a disponibilizao da legislao
municipal.
Com relao questo da identificao de investimentos pblicos
na disponibilizao de infraestrutura em mbito municipal, como a
instalao de infocentros ou de equipamentos em ambientes pblicos, que auxiliem nos processos de utilizao de recursos das TICs
22 Evoluo da antiga norma BS 15.000, a ISO/20.000 tem parte de sua origem
na Information Technology Infrastructure Library (ITIL). Em que pese existirem
processos com a mesma terminologia, a ITIL voltada para um conjunto de
melhores prticas em TI, j a ISO 20.000, como norma de qualidade, focada
na anlise de evidncia dos controles de processos, sendo, tambm base para
auditorias e certificao. (ISO, 2008)

TECNOLOGIA E GESTO PBLICA MUNICIPAL

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pela sociedade so de relevncia inquestionveis, mas ficou fora do

escopo deste estudo, pois pode ser analisada pelo acompanhamento
de polticas pblicas voltadas para tal fim e portanto passveis de
verificao e cobrana pela sociedade, inclusive via disponibilizao
de informaes pblicas, conforme discutido no captulo 2, tpico
Divulgando planos, programas e aes.
Coube Cincia da Informao (CI) a base para elaborao deste
estudo j que esta cincia tem como seu objeto o estudo das propriedades gerais da informao, ou mais especificamente, a anlise dos
processos de construo, comunicao e uso da informao alm da
concepo dos produtos e sistemas que permitem sua construo,
armazenamento e uso. (Le Coadic, 1996)
Colaborou, ainda, a capacidade que a CI apresenta de receber
fortes aportes de outras reas23, como no caso deste estudo que recebeu, da Administrao, conhecimento sobre o funcionamento e
necessidades do processo de gesto pblica; da Cincia da Computao e da Cincia da Comunicao, conhecimento sobre os recursos
que permeiam os processos de disponibilizao da informao e
de interao, e da Matemtica, pela necessidade de utilizao e
compreenso dos processos estatsticos envolvidos nos modelos de
mensurao.
Como resultado deste estudo, apresentou-se um modelo de avaliao do grau de utilizao de recursos da Tecnologia da Informao
e Comunicao composto por um conjunto de indicadores identificados como relevantes para a disseminao de informao pblica
e para maior interatividade no processo de solicitao, obteno e
acompanhamento de servios pblicos.
Complementando cada um dos indicadores, foi elaborado um
conjunto de critrios de anlise que auxiliam no processo de avalia23 Quanto cincia da informao: inclui e com ela se identificam as neurocincias,
as cincias cognitivas e psicossociais, as cincias sociais em geral, as cincias do
documento no seu sentido mais amplo, as cincias da comunicao, a sociolingustica, a semntica e a semitica, a(s) lgica(s), a ciberntica e todas as cincias
da computao e informtica, sem esquecer todos os recursos tecnolgicos em
que se apoiam o seu desenvolvimento e as suas aplicaes. (Robredo, 2003)

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RICARDO CSAR GONALVES SANTANA

o e ainda permitem uma reduo na variabilidade de diferentes

anlises, tanto de diferentes municpios como de anlises realizadas
em tempos diferentes.
Ainda como resultado, foi elaborada uma planilha que contm
todos os indicadores do modelo, de tal forma que o resultado final da
anlise pode ser acompanhado a cada indicador alterado. A planilha
apresenta, tambm, a ttulo de auxlio no processo de avaliao, a
apresentao dos critrios de cada indicador.
Esta planilha dever estar disponvel para download em stio24 elaborado para o projeto, junto informaes sobre o modelo, garantindo,
assim, transparncia total sobre o modelo de mensurao proposto.
Este stio objetiva ainda auxiliar no processo de divulgao do
modelo contribuindo na busca por instituies que possam colaborar
na constituio do grupo gestor do modelo, ou mesmo na aplicao
e divulgao dos resultados obtidos.
Espera-se que com a disponibilizao deste modelo, e sua aplicao ampla e de forma transparente, contando com iniciativas no
governamentais, incentive-se a participao dos cidados no acompanhamento do fazer dos governos municipais ampliando a sensao
de efetividade desta iniciativas e colaborando, assim, com os prprios
agentes pblicos na gesto de recursos e servios, dificultando a ao
daqueles que usurpam do errio pblico, reduzindo o clientelismo e
ampliando a visibilidade da capacidade ou no dos responsveis pela
gesto dos nossos municpios.
Obtm-se, ainda, como resultado do conjunto de indicadores,
um caminho que pode ser utilizado como um roteiro de melhores
prticas a serem implementadas pelas gestes municipais na busca
por adequao do uso das Tecnologias da Informao e Comunicao
na disponibilizao de informaes e na interao com os muncipes
para o fornecimento de servios pblicos.
Para efeito de continuidade deste estudo, prope-se a busca pela
divulgao do modelo proposto, que j tem como ponto de partida o
24 Stio para disponibilizao inicial de informaes sobre o projeto: <http://
freewebs.com/municipiointerativo>

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site, e a comunicao com organizaes no governamentais que tenham como foco de atuao a questo da transparncia e ou o acompanhamento de aes de gestes municipais, para que venham a colaborar na divulgao do modelo e at mesmo a fazer parte do grupo gestor
a ser formado para aplicao e continuidade do modelo aqui proposto.
E como sugesto de melhoria, prope-se a anlise de cada um dos
indicadores em funo de sua importncia no contexto geral para que
seja determinado um peso especfico a cada um deles na obteno do
resultado final da dimenso e da anlise como um todo. As prprias
dimenses podem vir a ter um peso que indique sua importncia no
resultado final.
Este texto est estruturado de forma a apresentar, aps esta introduo, no captulo 1 a contextualizao da mensurao proposta:
Analisando o Uso de TICs pelas Administraes Pblicas Municipais em que se discute a relao da sociedade com as administraes
pblicas municipais e o papel do uso de recursos tecnolgicos nesta
interao, colocando, ainda, a questo da mensurao deste uso e a
forma como est proposta neste estudo.
No captulo 2, discute-se a questo da Disponibilizao de Informaes Pblicas e a importncia de que este processo seja o mais
amigvel possvel, destacando ainda a importncia da antecipao
por parte do poder pblico a eventuais demandas disponibilizando
informaes sobre a administrao pblica do municpio.
No captulo 3, discute-se a interao com o poder pblico para
solicitao e acompanhamento de servios pblicos, destacando a
importncia de ferramentas de interao com o cidado e de transparncia nas filas e atendimentos s solicitaes em andamento e as
j atendidas.
No captulo 4 apresentado o Modelo de Mensurao de uso das
TICs na interao entre administraes municipais e a sociedade e
ainda so discutidas caractersticas ligadas a cada um dos indicadores
utilizados na mensurao.
No captulo 5 so apresentadas as concluses resultantes deste
estudo e ainda so propostas melhorias e possveis caminhos para a
implantao e manuteno deste modelo de mensurao.