Nueva seccin:

Analista invitado

ANLISIS de
COYUNTURA
MENSUAL

ECONOMA
Y SOCIEDAD

N 18
Marzo 2014

Organismo no gubernamental dedicado a la investigacin, difusin y

capacitacin en temas econmicos sobre Paraguay y la regin.

Poltica
Social

Economa
Sector Real
Sector Fiscal
Sector Financiero
Sector Externo
Analista invitado

Las asignaturas pendientes

La adolescencia: el encierro como respuesta
en ausencia de polticas protectoras

Anlisis de la deuda pblica del Paraguay

Hay que ir ya a una nueva emisin
de bonos soberanos?
Crece el nmero de jugadores en
el sistema financiero
Inversin extranjera: Existe una estrategia
del gobierno?
FONACIDE: de la oportunidad al statu quo

Equipo Editorial:
Carla Bogado, Dionisio Borda, Fernando
Masi, Julio Ramrez, Jos Carlos Rodrguez,
Vernica Serafini.
Diseo y diagramacin:
Entre Parntesis

6
9

Las inversiones pblicas

y los riesgos potenciales

Director del CADEP:

Fernando Masi

12
15
19
22

Economa y Sociedad, Anlisis de Coyuntura

Mensual es la revista digital del CADEP, de
acceso gratuito. Los artculos podrn ser
citados, siempre que se mencione la fuente.
Los anlisis y las opiniones contenidos en
los mismos no reflejan necesariamente la
posicin institucional del CADEP y son de
responsabilidad exclusiva de sus autores.
La publicacin de Economa y Sociedad es
posible gracias al apoyo del programa Think
Tank Initiative (TTI) del Centro Internacional
de Investigaciones para el Desarrollo
(IDRC) de Canad.

presentacin
ECONOMA Y SOCIEDAD pretende contribuir al ensanchamiento del espacio
de debate, ofreciendo a sus lectores un anlisis mensual del proceso
econmico y poltico del pas. Esta revista digital del Centro de Anlisis
y Difusin de la Economa Paraguaya, CADEP, incluye las reas: poltica,
social y econmica. Esta ltima, desglosada en cuatro sectores: real,
fiscal, financiero y externo. Profesionales comprometidos con el pas
abordan aqu las causas y consecuencias de los acontecimientos y
buscan promover su discusin entre los diferentes actores sociales
y agentes econmicos.
En este nmero nos acompaa el socilogo Luis Ortiz, que abordar un tema de su
especialidad. As, Economa y Sociedad asume el compromiso de acercarle a su lector
el anlisis de nuevos temas para el debate.
Las respuestas y sugerencias de los lectores sern bienvenidas. Con esta iniciativa
el CADEP, coherente con su principio de no reflejar intereses sectoriales ni polticos,
espera aportar al debate pblico anlisis objetivos que contribuyan a crear pensamiento crtico y a canalizar las demandas ciudadanas.

Asuncin, marzo de 2014

poltica

Las asignaturas
pendientes

Jos Carlos
Rodrguez

El presidente hace frente a tres grandes asignaturas pendientes. Problemas

que le tocan --los quiera o no-- por ser jefe del Estado y por ser estos
temas pendientes en el desarrollo de la nacin. La Institucionalidad
poltica, la gestin de la economa, la proteccin social. Una cuarta
asignatura, est conformada por los vnculos con el resto del mundo. Pero
esta parece ms sencilla, porque, en realidad no hay muchas opciones
razonables. Las relaciones internacionales volvieron a su curso habitual,
descartando el discurso ideolgico del gobierno saliente. En esto Cartes
es pragmtico, no ve rentable jugar a la guerra fra, como el anterior
gobierno, ante la sancin del vecindario internacional.
Este gobierno busca hacer negocios y amigos fuera del pas.
La resolucin de estos grandes problemas estn vistos como necesarios para lograr los
resultados buscados en la gestin, tal como se lo formula en las Lneas Estratgicas
Perodo de Gobierno 2013-2018: Crecimiento del PIB, Inversin productiva; Generacin de nuevos empleos; Disminucin significativa de la pobreza rural, erradicacin del
hambre e incremento de los pequeos productores agropecuarios.
Lo ms visible es el campo de la institucionalidad poltica, el tema es como hacer que
en la poltica de los partidos y en la gestin pblica disminuya el peso de lo particular, de lo personal y, naturalmente, que disminuyan sus excesos: el clientelismo y
las prebendas, para dar predominio al horizonte de lo general y de lo pblico: gestin
programtica, mayor legalidad y mejor gestin. Todo ello ante malas prcticas que
tienen mucho peso en las mquinas partidarias: El reclamo de liderazgos basados
en el carisma o sujeciones meramente personales; pactos y repartos desligados del
buen gobierno.

Hay un tira y afloje sobre cun colorado debe y puede ser el gobierno y cuanto
debe servir a toda ciudadana, sea esta del partido que sea o carezca de partido. El dilema es el siguiente. Dentro de la cultura poltica tradicional, no se lo
considera cumplidor ante los correligionarios al gobierno que no se comporta
como correligionario, y no constituye una ventaja importante para el afiliado/a.
Su contraparte es la siguiente. Si el gobierno nacional se comporta como muy
correligionario genera la fuga de votos y peligra con perder elecciones. Ya que
ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

una sociedad democrtica nunca consigue permanecer mono-partidaria. Paraguay ya no es colorado o lo es cada vez menos. Pas el tiempo de la dictadura, cuando poda presentarse al coloradismo como la nacin paraguaya. En
democracia se discuten slo alternativas diferentes de servir a todos y todas,
diferentes propuestas, pero, para toda la ciudadana. La gran mutacin del coloradismo tiene lugar en la medida en supera su pasado excluyente.
El presidente Cartes tuvo la capacidad de adelantarse a los acontecimientos. Hizo
pactos antes de que se plantearan los reclamos partidarios de cargos y otras
ventajas, antes que se excluyeran a muchos funcionarios liberales de sus cargos.
El Acuerdo por Paraguay materializ una distribucin aceptada de funciones y
prestaciones entre la mayora y la minora. Estos acuerdos con la dirigencia liberal
que se encuentran hoy en parte cuestionados porque la dirigencia liberal sufre el
desgasta aportado por la prdida de las elecciones. El conflicto interno liberal disminuye la vigencia estos acuerdos. La participacin del liberalismo en la protesta
de marzo ser un ndice de cuanto ello ha ocurrido.
La interna en la ANR est bajo control, aunque haya habido tensiones. La visita y presentacin del plan de inversiones 2014, de 16 mil millones de dlares ha sido contundente. La presidente del partido, le plante reclamos: seguridad, cuentas claras,
pobreza, trabajo. El punto ms difcil de aceptar por la militancia es el de los concursos para acceder a cargos pblicos. La promesa es que habr mejoras genuinas para
todos, en lugar de cargos para pocos. Estos acuerdos deben pasar la prueba de las
elecciones municipales. Usualmente los gobiernos locales encienden al mximo sus
motores en las vsperas electorales, para justificar sus administraciones; aumentan
los reclamos clientelistas y prebendarios. Hay que ganar votos y pagar campaas.
En el campo de la gestin econmica, est el tema de las reglas de juego del mercado,
la provisin de bienes pblicos y las funciones de regulacin estatales. La Alianza Pblico Privada ha alentado polmica con los empresarios y con los sindicatos, por motivos
distintos. Los empresarios porque no ven en la ley una cuota reservada para ellos. Los
gremios sociales porque ven en ello un retiro del Estado, una privatizacin y, con ella,
una desproteccin y el descontrol. Para evitar el bloqueo parlamentario que parece
ser un objetivo de la ley 1508-- se crean mecanismos que debilitan las garantas conseguidas con el rgimen de contrataciones pblicas, y con el control parlamentario de los
gastos pblicos; se corre el riesgo de pasar de una situacin mala a otra peor.
En el campo social prosigue una gran distancia entre el discurso de la proteccin social y de inversin en la gente y una poltica de rigor, que se basa en
problemas contables --hay poca liquides cuando la macroeconoma goza de
buena salud-- y en la negativa a permitir una mayor carga fiscal, sobre todo
para el sector agroexportador. La proteccin social se ha congelado o retrado.
Las sospechas levantadas por el economista Wagner Enis Weber contra las
mediciones oficiales, pueden tener que ver con la distancia entre estadsticas
mundiales del Banco Mundial y de la CEPAL, a la negativa oficial a publicar los
datos de pobreza del ao 20012, pero tambin a un trasfondo no estadstico.
Marzo 2014

La polmica entre los que prefieren negar el fenmeno de la pobreza para no

hacerle frente y los que experimentan una desaceleracin en la lucha contra
la pobreza y piden que ella se incremente. La poltica social tendr un peso determinante en la relacin entre el gobierno y la sociedad en general. Esta asignatura pendiente no est simplemente en un acuerdo institucional entre muy
pocos, sino en dar seales en relacin a los propsitos globales de la administracin, de la cual se sospecha que tendr un comportamiento ms favorable a
la empresa que a la gente comn.

6
ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

social

LA ADOLESCENCIA:
EL ENCIERRO COMO RESPUESTA EN
AUSENCIA DE POLTICAS PROTECTORAS

Vernica Serafini

En febrero el Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT) dio a conocer

los primeros resultados de un censo de la poblacin penitenciaria.
Uno de los datos ms llamativos del relevamiento realizado es el bajo
promedio de edad de las personas privadas de libertad, con una preocupante
tendencia a la baja. Es decir que, con el paso del tiempo, cada vez ms
jvenes pasan a formar parte de la poblacin carcelaria del Paraguay.
La disminucin de la edad promedio de los internos de las penitenciaras se relaciona,
en parte, con el contexto demogrfico nacional. El Paraguay se encuentra en una fase
de transicin demogrfica moderada, caracterizada por un rpido aumento de la cantidad de jvenes frente a un aumento ms lento del nmero de adultos mayores y de la
reduccin del nmero de nios y nias.
No obstante este hecho, y a pesar de los asiduos discursos acerca del rol de la juventud en el desarrollo presente y futuro del pas, la juventud es invisible en las polticas
pblicas. Al explorarlas se puede encontrar que la nica poltica pblica de amplia
cobertura que incluye a los jvenes es la educativa; aunque tampoco es universal a
pesar de la innegable importancia que la educacin tiene en el desarrollo personal
y nacional. Solo el 30,6% de los jvenes que se inscribi en la Educacin Escolar
Bsica en 1999 culmin la Educacin Media en 2010. Casi el 20% de los adolescentes (de 14 a 17 aos de edad) ya dej los estudios, teniendo como principal razn,
especialmente en los varones, la necesidad de trabajar. La segunda razn ms importante, la primera para las mujeres, es el trabajo de cuidado en los hogares. Un
tercio de los adolescentes trabaja.
La ruptura de la trayectoria educativa y el inicio temprano en el mercado laboral tienen impactos en el corto y en el largo plazo. A nivel individual, los jvenes que no
se educan truncan sus oportunidades de lograr en su adultez empleos de calidad,
es decir, con ingresos elevados y seguridad social. A nivel global, el pas entero
pierde, ya que la baja productividad de la mano de obra limita las posibilidades de
un crecimiento econmico sostenido y de calidad.
La poltica sanitaria no cuenta con una estrategia especfica para los problemas
de salud de los jvenes, mientras que la poltica de proteccin social es inexistente para ellos, cuando son uno de los grupos etarios que enfrentan importantes
Marzo 2014

vulnerabilidades y factores de riesgo. No existen polticas activas de empleo

ms all de los servicios de intermediacin laboral con escasa cobertura.
En este vaco programtico, la respuesta del Estado a los comportamientos de riesgo de los jvenes es la prisionizacin. Los adolescentes infractores de la ley son
internados en centros educativos, mientras que los mayores de edad van a las
penitenciaras.
Tales centros educativos son en realidad pequeas crceles que, antes que educar
a los adolescentes para que su reinsercin en la sociedad les permita una juventud
sana y una trayectoria laboral productiva, los maltrata de mltiples formas y, en algunos casos, constituyen la antesala a la penitenciara. El siguiente cuadro muestra
una de las formas en que el Estado paraguayo trata a los adolescentes: de los 471 internados en 2009 en alguno de los centros educativos, apenas 28 tenan condena.
La mayora de estos adolescentes pertenece a familias de muy bajo nivel socioeconmico, que no cuentan con recursos suficientes para financiar los gastos que demanda
el acceso a la justicia, ni con las relaciones sociales necesarias en el sistema judicial
para lograr un trato ajustado a la ley. Es decir, a la pobreza econmica que sufren los
adolescentes se agrega la violencia derivada de la inequidad del sistema de justicia.

centros educativos
Centro Educativo de Itaugu
Centro Educativo La Esperanza
Centro Educativo Virgen de Ftima
Centro Educativo de Concepcin
Centro Educativo El Sembrador
rea Menores de la Penitenciara de Ciudad del Este
rea Menores de la Penitenciara de Encarnacin
rea Menores de la Penitenciara de Pedro Juan Caballero
TOTAL

POBLACIN TOTAL

CON CONDENA

200
14
21
66
44
103
14
9
471

14
5
4
2
2
0
1
0
28

El mismo MJT recientemente dio a conocer el caso de un joven de 24 aos que,

por falta de recursos econmicos y el abandono de su abogado defensor, permaneci en la crcel de Tacumb un ao ms de lo establecido.

El bono demogrfico abre al Paraguay la oportunidad de contar con una mayor

proporcin de personas en edad de producir que dependientes, lo que le permite
sentar bases firmes para un desarrollo inclusivo y sostenible en el largo plazo.
Sin embargo, ni el sector pblico ni la sociedad en general son conscientes de
este desafo. Por eso la problemtica juvenil, especficamente la adolescente,
permanece ausente en las demandas ciudadanas y en las polticas pblicas. Las
escasas respuestas que hay son deficientes en cobertura y calidad, como la educacin, o tienen un carcter punitivo, como el encierro o la prisionizacin.
ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

economa / sector Real

Dionisio Borda

Las Inversiones Pblicas

y los Riesgos Potenciales

El dficit en infraestructura es un gran cuello de botella en el desarrollo

del pas. El Estado no acompa las transformaciones econmicas y
demogrficas de gran magnitud que tuvieron lugar en la ltima dcada.
El gobierno anuncia ahora planes ambiciosos y megaproyectos para
responder al problema crnico de carencia o insuficiencia de
infraestructura. Existen en ello, sin embargo, serios riesgos vinculados
a la debilidad institucional del sector pblico, a su escasa capacidad
de gestin y a la limitada recaudacin fiscal.
Oportunidades anunciadas
El ministro de Obras Publicas y Comunicaciones anunci que la inversin prevista en el
presente ao fiscal asciende a US$ 1.000 millones y que entre 2014 y 2016 se inyectar un total de US$ 7.662 millones en nuevas obras viales, mantenimiento de rutas y
caminos vecinales, construccin de puentes de hormign, hidrova, saneamiento ambiental en la zona de influencia del lago de Ypacara y plan maestro de electricidad.
Con el volumen de inversin anunciado para los cinco aos de gobierno, el nivel de
endeudamiento estara en el orden de US$ 16.000 millones, con un coeficiente de
deuda del 22% del Producto Interno Bruto (PIB). Segn la estimacin oficial, este
fuerte impulso de las inversiones pblicas contribuira entre 6% y 7%, en promedio
anual, con el crecimiento del PIB.
El financiamiento de estas obras est estructurado sobre la Alianza Pblico-Privada (APP), la emisin de bonos soberanos y domsticos, los prstamos de la
cooperacin internacional y los fondos del Tesoro.
La APP es un instrumento nuevo de financiamiento cuyo xito depender de varios factores como el prestigio y la solvencia de las compaas interesadas en este
tipo de emprendimientos y la capacidad del gobierno de armonizar los intereses
de los usuarios, el bienestar colectivo y el lucro de las empresas. Para alcanzar
su objetivo tambin ser necesario que los proyectos de APP sean cuidadosamente seleccionados, que las inversiones y servicios puedan ser pagados por
los usuarios, que los proyectos adjudicados surjan de licitaciones competitivas
Marzo 2014

y transparentes, que el esquema de financiamiento sea conveniente para el

gobierno y que las obras estn sujetas a estrictas fiscalizaciones.
La emisin de bonos es un recurso al que se puede recurrir con el cuidado de
negociar condiciones favorables para el pas, de no sobre endeudar al Estado y de
no trasladar riesgos de pagos a las futuras administraciones.
La disponibilidad de prstamos de los organismos multilaterales y bilaterales es limitada para cada quinquenio y estara en el orden de US$ 4.000 millones en el mejor
de los casos. A su vez, los recursos del Tesoro estarn ms que nada comprometidos en los gastos corrientes del gobierno y en los fondos de contrapartida de los
prstamos externos, dejando un margen muy estrecho para la financiacin de obras
de infraestructura.

Potenciales riesgos
El principal escollo que enfrenta el ambicioso plan del gobierno es la escasa capacidad
de la gestin pblica para atender los requerimientos de las inversiones, sin considerar
la exigencia adicional y las complejidades de la puesta en marcha de las APP.
Esta falencia se manifiesta en la preparacin de los estudios de factibilidad, la evaluacin
de impactos, la negociacin, la ejecucin de las obras y el control y fiscalizacin de
las mismas. No es para menos, ya que solo el 6% de los funcionarios del Ministerio
de Obras Pblicas y Comunicaciones (MOPC) tiene la calificacin tcnica requerida
para ocuparse de obras de infraestructura, segn declaraciones oficiales. An con
la contratacin de una empresa consultora internacional de gestin, no ser fcil
atraer profesionales nacionales calificados al sector estatal, debido al auge de las
construcciones privadas que compite fuertemente por los escasos recursos tcnicos existentes en esta rea.
Esto es ms preocupante an cuando se sabe que el MOPC ser la administracin contratante ms importante en el esquema de la APP para desarrollar, seleccionar, adjudicar y ejecutar los proyectos en el mbito de los transportes y vas de
comunicacin, incluyendo el dragado y sealizacin de los ros y los aeropuertos
(Art. 7 de la Ley 5.102/13). Este ministerio tiene la responsabilidad de ejecutar al
mismo tiempo las dems obras de infraestructura, pero su presupuesto en servicios personales no podr crecer mucho, ya que la Ley de Responsabilidad Fiscal
limita el incremento de los gastos corrientes.
La Secretaria Tcnica de Planificacin (STP) debe montar una unidad de proyectos de participacin pblico-privada que tenga suficiente solvencia para estructurar los proyectos, elaborar los pliegos y evaluar las ofertas (Art. 8 de la
Ley 5102/13), lo que exigir tiempo y capacitacin de recursos humanos.

10
ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Tambin el Ministerio de Hacienda, que es la instancia responsable de emitir

dictmenes tcnicos vinculantes, deber abocarse a la capacitacin rpida de
su plantel para asumir nuevas funciones.
Esta restriccin en recursos humanos obliga a tener el cuidado de no apresurar
licitaciones y adjudicaciones bajo el esquema de APP y de financiamiento con la
colocacin de bonos, debido a la debilidad institucional del Estado que no ser
fcil superar. Sera un error que, por querer mostrar resultados inmediatos, se ignore este problema en la decisin de proyectos que tendrn impacto de mediano
y largo plazo.
Otro serio riesgo reside en aumentar la deuda pblica con la estructura tributaria vigente y la presin impositiva actual. Si bien es cierto que el coeficiente de la deuda
pblica es bajo (14% del PIB) y el dficit fiscal es manejable (1,8% del PIB), la capacidad de recaudacin tributaria es tambin limitada.
Entonces, si no se quiere simplemente transferir la responsabilidad del cumplimiento
del pago de la deuda a futuros gobiernos, al mismo tiempo se debe llevar a cabo una
reforma tributaria, poniendo nfasis en los impuestos directos para mejorar la justicia
tributaria. Es necesario que los ricos paguen ms de acuerdo a sus ingresos, con mayor
razn si se toma en cuenta que los ms beneficiados del incremento de las inversiones
pblicas sern los que generan riqueza en el pas y no los que consiguen trabajos temporales en la construccin.

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Marzo 2014

economa / sector Fiscal

Julio Ramrez

ANLISIS DE LA DEUDA PBLICA DEL PARAGUAY

Hay que ir ya a una nueva emisin

de bonos soberanos?
El Paraguay, a diferencia de los dems pases de la regin, entr en la senda
del endeudamiento solo recientemente. El endeudamiento de Amrica Latina
ha bajado de un promedio de 60% del PIB en 2003 a 30% en 2010, segn datos
de la CEPAL, su comportamiento es estable y las posibilidades
de una crisis de la deuda pblica son remotas.
Tambin en el caso del Paraguay se puede observar una reduccin del ratio de endeudamiento, que pas de 30,6% en 2004 a 14,1% en 2013 (Grfico 1). Ello se debi tanto a
la reduccin y estabilidad del endeudamiento pblico como al crecimiento del Producto
Interno Bruto en dicho periodo.

Grfico 1. Evolucin de la Deuda Pblica (En % sobre el PIB)

35
30
30,6
25

26,8

20

22,5

15

17,9

17,9

14,2

13,9

10

14,1

14,1

20012

2013

10,6

5
0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Direccin de Poltica de Endeudamiento. Ministerio de Hacienda.

12

En los aos 2012 y 2013, sin embargo, se observa una tendencia ascendente
del endeudamiento, que en valores absolutos es muy superior al registrado en
la dcada pasada. En el ao 2004 la deuda pblica era de US$ 2.498 millones
y en 2013 lleg a casi el doble con un nivel de US$ 4.174 millones (Cuadro 1).
Es importante acotar que, mientras el crecimiento de la economa impulsado
por el boom de la demanda de materias primas se tradujo en una mejora de
ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

los recursos pblicos en los dems pases de Amrica Latina, esa situacin no
se dio en el caso del Paraguay, donde los ingresos del Estado provienen mayormente de los sectores que tienen menor participacin en los beneficios de
dicho crecimiento.
Puede observarse, as, que la relacin entre el saldo de la deuda pblica y los ingresos tributarios se ha mantenido en niveles similares entre 2008 y 2013, con un leve
incremento de 2012 a 2013 (Cuadro 1).

Cuadro 1. DEUDA PBLICA (En millones de US$)

Deuda
Externa
% Total
% PIB
Deuda
Interna
% Total
% PIB
Total
% del PIB
% Sobre
Ingresos
Tributarios

2004

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2195,9

2139,9

2211,8

2339,7

2.288,5

2.240,2

2.674,0

89,0
27,2
271,9

85,5
11,9
372,9

81,7
13,9
495,5

82,4
11,7
499,7

83,3
8,8
458,0

62,4
8,8
1.350,8

64,1
9,0
1.500,3

11,0
3,4
2467,8
30,6
3,10

14,5
2,0
2512,8
13,9
1,42

18,3
3,1
2707,3
17,9
1,37

17,6
2,5
2839,4
14,2
1,14

16,7
1,8
2746,5
10,6
0,93

37,6
5,3
3591,0
14,1
1,11

35,9
5,1
4174,3
14,1
1,28

Fuente: Direccin de Poltica de Endeudamiento. SEE. MH.

Si bien el peso de la deuda pblica ha disminuido en proporcin al PIB, en trminos

absolutos aumenta ao tras ao comprometiendo recursos que, de otra manera,
hubiesen podido ser utilizados en programas sociales. En el ao 2013 el servicio de
la deuda pblica implic para el Estado un desembolso de US$ 366,2 millones.
En el momento de contraer nuevas deudas tambin debe ser sopesada la capacidad de las instituciones pblicas de gestionar los proyectos financiados con esos
recursos y de ejecutarlos con eficiencia. Esto es, habida cuenta de los retrasos y
obras de mala calidad que caracterizan al manejo de los proyectos de infraestructura en la experiencia paraguaya. Esa baja capacidad de gestin de los organismos
estatales se ve reflejada en la no utilizacin de los recursos de los bonos soberanos colocados en enero de 2013, sobre los que ya se estn pagando intereses.
As, el pas paga un elevado costo de oportunidad por cada deuda que contrae.

13
Marzo 2014

La eleccin de la fuente de endeudamiento es, asimismo, una cuestin de suma

importancia que debe ser analizada. Si bien es cierto que endeudarse en los
mercados internacionales ayuda a mejorar la imagen del pas para atraer inversiones, no debe perderse de vista que la utilidad es el nico fin perseguido por
los acreedores privados.
Antes de apresurar una nueva emisin de bonos soberanos, el gobierno debera
detenerse a considerar que la mejor opcin del Paraguay como pas en va de desarrollo con serias falencias institucionales tal vez sea enfocarse en los acreedores
multilaterales, que tienen por objetivo general promover el desarrollo social en los
pases receptores de los prstamos.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

economa / sector Financiero

Carla
Bogado Yubi

Crece el nmero
de jugadores en
el sistema financiero

Recientes publicaciones periodsticas anuncian la entrada de dos nuevos

participantes al ruedo financiero paraguayo. Mientras se espera
la incorporacin de FIC S.A. de Finanzas, que operar como financiera,
sigue en proceso la solicitud de Cambios Alberdi para su transformacin
en financiera y, por su lado, INTERFISA contina su proceso
de transformacin en banco.
Asimismo, muy recientemente la Cooperativa Universitaria y una veintena de entidades
del sector, incluyendo otras cooperativas grandes como Medalla Milagrosa, San Lorenzo y Luque, se han unido en el ambicioso proyecto de la creacin de un banco cooperativo con la finalidad de ampliar la gama de sus operaciones y abarcar nuevos servicios financieros que ahora no pueden ofrecer: depsitos en cuenta corriente, cambios,
financiacin del comercio exterior y crditos corporativos, entre otros. La motivacin
de este proyecto est en que las cooperativas poseen actualmente una importante
cantidad de recursos (aproximadamente 4 billones de guaranes) que les reporta una
ganancia relativamente baja comparada con los rendimientos que se consiguen en el
sistema financiero.
La apertura de un banco cooperativo les permitir obtener de esos recursos una mayor rentabilidad, considerando que las tasas activas de inters permitidas por la Superintendencia de Bancos (SIB) son especialmente elevadas, de casi 57% en el mes
de marzo de 2014; y que, de acuerdo con los ltimos informes sobre la rentabilidad
del sistema financiero, el Retorno sobre Patrimonio de las instituciones bancarias
est en el orden de 30%. Mayor inclusive que el de las financieras, que est en un
promedio de 19%.
La entrada de nuevos participantes al sector financiero debera ser valorada como
un hecho positivo, ya que permitira alcanzar mayores ndices de bancarizacin en
forma ms acelerada, as como debe esperarse que la mayor competencia baje
los precios de algunos productos financieros, en beneficio de los consumidores
finales.
Pero la apertura de una institucin financiera que capta recursos del pblico,
sea sta un banco o una financiera, conlleva los grandes desafos de contar
Marzo 2014

15

con un plan de negocios bien estructurado, una alta gerencia bien capacitada y,
sobre todo, recursos humanos altamente profesionales.
No debe olvidarse que la crisis que sacudi al sistema financiero entre los aos
1995 y 1999, y caus el cierre de varias instituciones financieras, se origin principalmente en la falta de responsabilidad de los administradores de las entidades
de crditos en el manejo del dinero de los ahorristas.
La crisis se inici cuando en el ao 1995 el Banco Central del Paraguay (BCP) se vio
obligado a intervenir dos bancos nacionales. Ante esta situacin, los ahorristas de
otras instituciones comenzaron a reclamar sus depsitos, lo que aceler la intervencin de dos bancos ms y de aproximadamente 18 financieras. En el ao 1996 fueron
intervenidas otras cinco financieras; en el ao 1997 dos bancos ms y cuatro financieras; y en el ao 1998 cuatro bancos, cinco financieras y dos sociedades de ahorro
y prstamo para la vivienda. Esta crisis tuvo el muy elevado costo de 1,2 billones de
guaranes (aprox. 350 millones de USD), que representaba en ese entonces entre
5% y 6 % del Producto Interno Bruto del pas.
Entre las causas que llevaron a esa crisis se pueden citar: a) La saturacin del mercado
financiero; b) El enorme porcentaje de cartera relacionada; c) El elevado apalancamiento
y una muy baja cobertura de prstamos morosos; d) Una estructura administrativa ineficiente de las entidades; y, e) La irresponsabilidad de sus administradores.
A raz de la crisis mencionada, el BCP cuenta ahora con una nueva carta orgnica y
con una nueva Ley de Bancos, Financieras y Otras Entidades de Crditos que endurecieron los lmites para la apertura de nuevas entidades y establecieron controles
ms especficos y ms estrictos.
Si bien es totalmente auspiciosa la llegada de nuevos participantes al mercado
financiero, es importante recalcar la importancia de que las instituciones autorizadas a operar en el mercado cuenten con un plantel de profesionales altamente
tcnicos y capacitados, as como con procedimientos claros y especficos. No
debe perderse de vista que las cooperativas no son entidades reguladas por la
Superintendencia de Bancos, y que la eleccin de sus autoridades pasa por un
proceso de votacin donde no priman criterios tcnicos, sino ms bien polticos.
ltimamente se ha podido leer en la prensa acerca de la intervencin de una
Cooperativa de Ahorro y Crdito del tipo A por el Instituto Nacional de Cooperativismo (INCOOP), a la cual se le ha congelado el retiro de ahorros, y sobre
denuncias de manejos poco claros en la concesin de crditos de otra cooperativa del tipo A.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

economa / sector Externo

Fernando Masi

INVERSIN EXTRANJERA:
EXISTE UNA ESTRATEGIA
DEL GOBIERNO?

La inversin extranjera en el Paraguay ha tenido un crecimiento

sin precedentes en los ltimos cinco o seis aos. La misma se ha ubicado,
inclusive, en sectores diferentes a los tradicionales de la economa
nacional. El gobierno actual se muestra muy activo en atraer
ms inversin extranjera. Sera interesante saber si existe
una estrategia clara detrs de este inters oficial.
Uno de los objetivos del Plan de Desarrollo Nacional enunciado por el gobierno actual
es el crecimiento econmico inclusivo que tenga como resultado el aumento del empleo a travs de la inversin privada nacional y extranjera.
En los ltimos seis meses el gobierno ha puesto un nfasis especial en la atraccin
de inversin extranjera, tanto para las obras de infraestructura necesarias como en
los sectores industriales y de servicios. Ha hecho presentaciones en el extranjero y
ha recibido a delegaciones de empresarios en el pas, entre las que se ha destacado
la numerosa comitiva proveniente de estados vecinos del Brasil.
Sin embargo, la inversin extranjera directa (IED) ya ha llegado al pas en volmenes
importantes en los ltimos cinco aos sin que medie ningn esfuerzo organizado
del Estado para atraerla. Un incremento importante de los flujos netos de IED comienza a observarse en 2007-2008, con un salto importante en 2011 y 2012. La
reduccin de IED que se observa en 2013, del monto acumulado hasta el tercer
trimestre, obedece muy posiblemente a la incertidumbre poltica creada por cambio de gobierno en junio de 2012 y por el ao electoral siguiente1.

La mayor acumulacin de flujos de la IED en 2012 se produjo en los dos primeros trimestres del ao, de a
cuerdo con cifras del Banco Central del Paraguay (BCP).

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PARAGUAY: Flujos Netos de IED (en millones de US$)

600

557
518

500
400
300
202

216

209

200
95

95

100
25

28

35

2003

2004

2005

174

0
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013*

Fuente: Anexo Estadstico de la Inversin Extranjera Directa (IED). BCP.

*Acumulado al tercer trimestre de 2013.

Las cifras de flujos netos de IED en el Paraguay manejadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) resultan ms altas an que las del BCP. As, por ejemplo, para los aos
2011 y 2012 el FMI reporta flujos netos de IED por US$ 634 millones y US$ 677 millones, respectivamente. Las diferencias son tambin relevantes en los datos de los aos
2009 y 2010.

PARAGUAY: Flujos de IED Comparados (en millones de US$)

800
700
600
500
400
300
200
100
0
2009

2010

2011

2012

Fuente: Anexo Estadstico de la Inversin Extranjera Directa (IED). BCP.

Balance of Payments and International Investment Position Statistics. IMF.

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Dos aspectos macro explican este comportamiento de la IED: la estabilidad

macroeconmica ya consolidada y la alternancia pacifica en el poder. Sin
duda, la alternancia luego de 60 aos de dominio de un solo partido es un
hecho poltico que aport un atractivo adicional para la IED en el Paraguay.

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Ya en un campo ms micro, existen otras causas de este incremento significativo

de la IED. Los buenos precios internacionales de los commodities agrcolas
explican una inversin importante en aceiteras y frigorficos que aumentaron la
participacin del sector industrial en los montos de IED. Al mismo tiempo, el
mercado brasileo comenz a ser atractivo para diversas industrias de exportacin que aprovecharon entonces los regmenes especiales de incentivos a
la inversin existentes en el Paraguay. Adems, por primera vez se observa el
inters de empresas extranjeras en la explotacin de minerales metlicos en el
Paraguay, como el oro, el silicio y el titanio, entre otros; al mismo tiempo que
las prospecciones petrolferas adquieren mayor notoriedad. Todava ms notable fue la intencin de una gran empresa multinacional de instalar una fbrica
de aluminio en el Paraguay, mirando al mercado brasileo2.
A pesar de los avances de la IED en el sector productivo del pas, el sector de
servicios sigue constituyendo el mayor atractivo para este tipo de inversiones,
principalmente en los campos financieros, inmobiliarios, de telecomunicaciones
y de transporte3.
En efecto, las grandes empresas extranjeras, sean ellas multinacionales o regionales, se
han instalado preferentemente en el sector de servicios del pas. En el sector industrial
se radicaron empresas de mediano porte, principalmente, y habra que preguntarse si las
escalas de produccin en un pas pequeo y la escasa disponibilidad de mano de obra calificada pueden estar actuando como desincentivos de la inversin de las grandes empresas
extranjeras en este sector4. En todo caso, es ms factible pensar en la venida de este tipo
de empresas para las grandes obras de infraestructura o para exploraciones mineras.
Una segunda pregunta tiene relacin con el atractivo de las bajas tasas impositivas
del Paraguay. Si estas tasas son mucho menores que en los pases de la regin y
en las economas desarrolladas por qu las empresas extranjeras utilizan preferentemente regmenes de incentivos especiales como la maquila, las zonas francas y
otros que disminuyen an ms la ya reducida carga impositiva? Es probable que la
respuesta se encuentre en que ciertos e importantes costos de transaccin siguen
siendo altos para estas empresas: la situacin geogrfica del pas, el bajo nivel de
conectividad, la inseguridad jurdica. De todos modos, queda la duda de cunto sacrificio fiscal se debe realizar para atraer IED.
Una tercera pregunta no menos importante es si el gobierno actual posee una estrategia de atraccin de inversiones que, adems de tomar en cuenta el comportamiento mencionado de la IED en los ltimos aos, tenga incidencia en el direccionamiento de esta inversin en el futuro inmediato. Es decir, si se seguir permitiendo
que el mercado sea el nico ordenador de este tipo de inversiones, o si tambin el
Estado tendr intervencin en la asignacin de este recurso de capital.
Luego de tres aos de negociacin con autoridades gubernamentales, la inversin no se realiz y la empresa se retir del pas.
3
De acuerdo con las cifras del BCP, el sector servicios ha participado, en promedio anual, con un 71% del
total de IED en el perodo 2007-2012.
4
La reciente delegacin de inversores brasileos representa a empresas medianas y pequeas de estados
de Paran, Santa Catarina y Mato Grosso do Sul y no a las mayores de Sao Paulo.
2

Marzo 2014

19

La intervencin del Estado supone una estrategia que priorice sectores de la

economa donde el impacto de la IED sea mayor en trminos de una de las
premisas del Plan de Desarrollo del actual gobierno: crecimiento inclusivo que
signifique creacin de empleos. Pero adems de ello, esta estrategia tambin
deber tener en cuenta otros factores como: diversificacin productiva, uso de
la energa elctrica, exportaciones con mayor valor agregado, etc.
Estos factores llevan, claramente, a otorgar preferencia al sector industrial en la
estrategia de atraccin de inversiones, por constituir uno de los canales ms adecuados para la creacin de empleos y para dotar de mayor valor agregado a nuestra
produccin.
Pero hasta ahora se desconoce si el gobierno tiene elaborada una estrategia que pueda
sostener el nivel alto y sin precedentes de IED de los ltimos seis aos y que, al mismo
tiempo, cree los instrumentos que orienten esa inversin hacia aquellos sectores que
generan mayor crecimiento econmico y empleo en el pas. Sera muy recomendable
que el gobierno informe claramente a la opinin pblica y a los agentes econmicos
sobre su poltica de inversiones extranjeras.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Analista invitado

Luis Ortiz Sandoval

FONACIDE:
De la oportunidad
al statu quo

La poltica pblica en su laberinto

La ley del Fondo Nacional de Inversin Pblica y Desarrollo (FONACIDE)
fue aprobada, promulgada y reglamentada con la intencin de asegurar
que los recursos de la compensacin por cesin de energa hidroelctrica
sean destinados a sectores de la institucionalidad pblica cuyo rezago
limitan el desarrollo econmico y social del pas1. El sector educativo
fundamentalmente, y el sanitario en menor medida, fueron identificados
como estratgicos para recibir esos fondos pblicos y apuntalar
con ellos la formacin de capacidades.
El proyecto original, formulado por el Ministerio de Hacienda en el ao 2010, prevea una
asignacin de los fondos con base en anlisis de evidencias para su distribucin y de
competencias institucionales para su gestin. Es por ello que se busc, en dicha versin, apostar por el sistema educativo, al constituir un sector clave con necesidades
evidentes, pero tambin por disponer de informacin actualizada proveniente de los
registros administrativos del Ministerio de Educacin y Cultura (MEC).
No menos importante es el hecho de que esta entidad pblica, rectora de la poltica
educativa, tiene presencia en todo el territorio nacional, que permitira implementar
una gestin de los fondos a escala local. Un principio clave de la poltica pblica es
que la solucin de cualquier problema de la realidad est en funcin no solo de la informacin y de los recursos disponibles, sino tambin de la capacidad institucional
de incidencia.
Sobre estas breves premisas, la ley del FONACIDE y su aplicacin adolecen de serias
contradicciones que vuelven tan necesarias como urgentes su revisin y reforma
en el corto plazo. Dichas contradicciones sern abordadas en este texto, exponiendo los argumentos para una prioritaria e ineludible reforma de la ley.

PARAGUAY Repblica del, Ley 4.758/2012 Que implementa el Fondo Nacional de Inversin y Desarrollo
(FONACIDE).

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El primer lmite concierne a la finalidad de la normativa, lo que los juristas denominan el espritu de la ley, que en su formulacin apunt al desarrollo de la
infraestructura educativa en condiciones insuficientes. El segundo lmite involucra el criterio de asignacin, distribucin y transferencia de los fondos. Y el
tercer lmite resguarda las competencias institucionales para la gestin de la
adecuacin de la infraestructura.
En estos tres mbitos, a juzgar por los hechos, la poltica pblica se tradujo en una
confusin de criterios para la identificacin de requerimientos, la distribucin de
competencias y la ejecucin. Lo que nos muestra que solo las buenas intenciones
no bastan como gua de implementacin de proyectos de envergadura cuya naturaleza involucra una complejidad de elementos y factores, que necesariamente
se deben considerar en su formulacin. En el Estado paraguayo, la participacin
del anlisis cientfico en estos menesteres sigue siendo el cuello de botella de la
poltica pblica, quedando sta circularmente presa en un interminable y oscuro
laberinto.

La infraestructura educativa: El espritu de la ley versus

el despropsito de la ley
Estamos llevados a pensar que la infraestructura constituye la base material de un sector
institucional. Cuando nos referimos a la infraestructura educativa hacemos una equiparacin automtica con las instalaciones fsicas del sistema educativo. Ciertamente, los
factores edilicios constituyen un factor central. Pero la infraestructura tambin involucra los medios tcnicos e institucionales para una eficaz transmisin del saber y para el
desarrollo de competencias. Aqu se incluyen los equipamientos e insumos as como
la formacin permanente de los recursos humanos, o sea, los docentes.
En este sentido, la ley fue formulada respondiendo a la necesidad de adecuar la infraestructura pero previ una asignacin mnima. Segn la Ley 4.758/2012, que implementa el Fondo Nacional de Inversin Pblica y Desarrollo (FONACIDE), una parte
de los fondos previstos se asignan a infraestructura educativa pblica. El artculo 3
de la Ley establece en el inciso c) que un 25% del Fondo ser destinado a Gobernaciones y Municipios; y el artculo 4 dispone que un 50% de dichos recursos debe
destinarse a infraestructura del sistema educativo pblico.

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Por otra parte, el artculo 12 en su punto 1, inciso c) establece que hasta un 15%
del monto correspondiente al Fondo para la Excelencia de la Educacin e Investigacin (del 30% del FONACIDE) debe destinarse a programas de mejoramiento
de la oferta educativa, en escuelas, colegios e Institutos de Formacin Docente
del Sector Oficial, a travs de la implementacin de proyectos de infraestructura
y equipamiento adecuado, que contemple la ampliacin o mejoramiento de espacios educativos en uso y la construccin de nuevos espacios educativos como
comedores escolares en los predios de las instituciones educativas, el equipamiento, mobiliario escolar y la dotacin de materiales educativos.

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Esta formulacin constituye la primera contradiccin de la ley. Si el objetivo

de la normativa es, en diferentes puntos, la infraestructura pero su asignacin
es extremadamente baja, qu funcin reamente cumple la misma? A juzgar
por el limitado margen de disponibilidad de recursos, la ley aprobada acot
la concepcin de infraestructura y dej espacio a la asignacin de recursos a
otros rubros. Esto es tanto ms cierto cuando la norma en cuestin distingue
la infraestructura de la nocin difusa y confusa de Excelencia Educativa2.
Por una parte, los datos indican que la legislacin no fue hecha con base en evidencias y en un anlisis robusto, lo que hubiera implicado una medida ms sensata
en la asignacin de fondos para el sector educativo cuya realidad indica una alta
necesidad financiera de inversin3. Pero tambin hubiera cautelado los recursos
hacia la formacin de recursos humanos con apoyo de medios tcnicos basada
en una planificacin institucional de adecuacin y fortalecimiento de la infraestructura, tal como la definimos anteriormente.
En este sentido, el cabildeo efectuado por algunos sectores de la sociedad civil, especialmente de un grupo de periodistas de alto capital simblico en el campo meditico, tuvo la buena intencin de asegurar el blindaje de los recursos para el sector
educativo. El problema es que la campaa bien intencionada no dio espacio ni tiempo
al anlisis econmico-social, pedaggico e institucional del proyecto de ley, haciendo
que la premura de su aprobacin impere sobre la necesidad de un anlisis criterioso,
con evidencias, lo que hubiera dado un sentido estratgico a la legislacin.
El curso de la historia de la ley tras su aprobacin nos muestra que el cabildeo de buenas
intenciones pero desinformado da lugar, en la prctica, al despropsito: una normativa
de innumerables resquicios termin beneficiando a intereses corporativos tanto polticos como empresariales que vieron en los fondos de compensacin por la cesin de
energa una oportunidad de acceso rpido a recursos financieros con bajos costos de
transaccin y con la predecible no rendicin de cuentas.

Reforzar la inequidad: la asignacin y distribucin de los recursos

El decreto del Poder Ejecutivo N 9.966/2012 que reglamenta la ley de FONACIDE establece en su artculo 12 que, para la asignacin de los fondos conforme al
artculo 4, el criterio ser el de transferencias de royalties estipulado en la Ley N
3.984/20104. Segn dicho criterio, del 100% de lo previsto en el artculo 4 de la ley
Bajo este apelativo se insert en la ley una previsin inusitada de recursos financieros para la as denominada incorporacin de la tecnologa en la educacin, forma disimulada que algunas ONGs y empresas privadas ligadas a la
importacin de computadoras utilizaron en el cabildeo de la ley para expandir potencialmente la oferta e incidencia del
programa One Laptop for Child (OLC). Ms problemtico se presenta dicho punto cuando varios estudios internacionales muestran el carcter ambivalente de dicho programa, de bajo impacto cuando las condiciones educativas de una
sociedad se hallan rezagadas en aspectos elementales tales como la infraestructura bsica y el capital cultural familiar,
generando dilemas de inequidades de aprendizaje que la tecnologa de la informacin tiende a reforzar.
3
Ver ORTIZ Luis; GOETZ Kevin; GIMENEZ Luz, Asignacin de fondos para adecuacin de la infraestructura educativa.
Hacia una propuesta de reformulacin del FONACIDE, Revista Paraguaya de Educacin, MEC, Asuncin, 2014 (En
prensa).
4
Ley N 3.984/2010 Participacin de Recursos en concepto de Royalties. Compensaciones para los Gobiernos departamentales y municipales.
2

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de FONACIDE, un 10% se destinar a Gobiernos Departamentales Afectados por

la Represa Hidroelctrica de Itaip, un 10% a los Gobiernos Departamentales No
Afectados, un 30% a Gobiernos Municipales Afectados y un 50% a Gobiernos Municipales No Afectados. Por otra parte, por el artculo 13 del Decreto N 9.966/2012
establece que: a) Por lo menos cincuenta por ciento (50%) ser destinado a proyectos de infraestructura en educacin; b) El treinta por ciento (30%) a proyectos
de almuerzo escolar; y, c) Los saldos remanentes a proyectos de inversin pblica
y de desarrollo.
Esta formulacin constituye la segunda contradiccin de la ley. Si sta busc apuntalar la adecuacin de la infraestructura educativa sobre la base de sus necesidades reales y segn las condiciones socioeconmicas en cada regin del pas,
se desconoce por qu el criterio de asignacin y distribucin de los fondos fue
la compensacin a zonas afectadas por emprendimientos hidroelctricos. Es
decir, se formula y aprueba una legislacin que busca atender un problema estructural del sistema educativo y, en contrapartida, se la reglamenta distribuyendo
los recursos segn un criterio residual, completamente ajeno a la problemtica
educativa y su infraestructura.
La insensatez es patente al punto que, an bajo el supuesto de una eficiente gestin
municipal de los recursos, la estructura inequitativa de asignacin y distribucin se
reproducir por ley. Esta es una prueba irrefutable de cmo el Estado paraguayo
incide directamente en la reproduccin de las inequidades sociales y espaciales en
el pas.
Como puede observarse en el siguiente grfico, la transferencia de recursos en concepto de royalties en el ltimo semestre de 2012 y el primero de 2013 fue en promedio
mayor para los municipios y regiones con menor requerimiento en trminos de calidad
de aulas (uno los indicadores sensibles). En contrapartida, menores recursos fueron
asignados a los municipios y regiones con mayor requerimiento de adecuacin de aulas en mal estado. Este patrn no vari ni lo har por tener fuerza de ley. Es decir,
mientras sta no sea objeto de reforma, las brechas persistirn.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

En un estudio de nuestra autora mostramos que la precariedad de la infraestructura resulta de la expansin de la cobertura educativa y la insolvencia del Estado para
acompaarla con recursos de inversin. La adecuacin de la infraestructura educativa
pblica basada en nuestro diagnstico refiere la necesidad de inversin de una suma
estimada en US$ 1.200.000.000 (mil doscientos millones de dlares).

Monto total de asignacin segn tipo de intervencin. Ao 2013

Tipo de intervencin
Construccin
Mantenimiento
Equipamiento
Refaccin
Total general

Fuente: Ortiz et al., 2013.

Marzo 2014

Total (Gs.)

Total (USD)

769.653.407.591
3.377.479.254.200
969.216.675.887
393.482.097.231
5.509.831.434.909

171.034.091
750.550.945
215.381.484
87.440.466
1.224.406.986

25

El criterio de asignacin y distribucin de los fondos previstos en la ley del FONACIDE no es eficiente ni equitativo respecto de los requerimientos reales del
sistema educativo en materia de infraestructura. El mismo debe ser modificado
para que la inversin en adecuacin de las instalaciones y en desarrollo tcnico
sea mayor y mejor, atendiendo cuatro dimensiones: i. la construccin y refaccin
de la infraestructura, ii. su mantenimiento, iii. su equipamiento y iv. el desarrollo
de capacidades.

Crnica de una incompetencia anunciada: la gestin municipal

del FONACIDE
Sabido es que los municipios, en su mayora, carecen de capacidad de gestin para articular la oferta de servicios pblicos a escala local, para recaudar impuestos as como
para promover el desarrollo del bienestar de la poblacin en su territorio. No obstante
esta evidencia, la ley del FONACIDE dispuso que los municipios cargaran sobre sus
hombros las competencias de la gestin de los recursos, a saber: el diagnstico de la
situacin de la infraestructura educativa (cuya titularidad es de otra entidad pblica), la
administracin de los fondos transferidos y la ejecucin de las obras de adecuacin.
Sin embargo, sin las fuentes de informacin, sin la capacidad tcnica para planificar la
adecuacin y sin la capacidad de gestin para la administracin efectiva, eficiente y transparente de los recursos, en la prctica los municipios se volvieron una especie de costales de papel donde la recepcin de los recursos del Estado pasaran a su uso discrecional
y derroche asegurado, sin monitoreo y sin obligacin alguna de rendicin de cuentas.
La aprobacin y reglamentacin de dicha normativa en el ao 2012, contra toda evidencia emprica y contra toda racionalidad posible, se explica solamente por los intereses que la legislacin, en su formulacin heterclita e irregular, traera para poderes
fcticos a escala nacional y local: sacar provecho de la inconsistencia de la ley, de la
debilidad institucional de los municipios y de la dispersin de las acciones respecto
de una poltica pblica que debera tener un carcter estratgico y global.
Esta tercera contradiccin seala no solamente la baja inversin de los fondos para
infraestructura educativa a nivel nacional, a casi dos aos de la adopcin de la ley,
sino que tambin indica que la gestin pblica municipal, en afinidad con el laissez
faire, facilitado al patronazgo y clientelismo locales, deriv en agudizar el problema
que se buscaba solucionar. Adems instal el riesgo de un bloqueo corporativo a la
reforma, al otorgar a los poderes locales recursos que no estarn muy complacientes en soltar.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

En este sentido, no se puede continuar desvistiendo un santo para vestir otro:

con el propsito de fortalecer los municipios en completa abstraccin de su
actual realidad institucional, no puede otorgrseles de manera irresponsable
recursos escasos y valiosos, dejando aislada a la entidad rectora de la poltica
educativa. Esa poltica pblica deber estar a cargo de dicha entidad, a pesar
de sus lmites, dado que cuenta con la atribucin legal y la capacidad relativa de
planificacin y coordinacin nacional para un proceso que indefectiblemente
requiere un abordaje global. Incluso la evaluacin y auditora sern ms plausibles bajo este esquema.

Hacia una nueva oportunidad

El escenario actual, de suma cero entre las correlaciones de fuerza de las diferentes entidades y actores constituye una amenaza pero tambin, paradjicamente, la oportunidad de una decisiva reforma legislativa, habilitando una discusin
amplia y la formulacin de una nueva versin informada de la ley.
En este marco, se requiere una reforma que asegure tres principios fundamentales:
1. que la asignacin de los recursos se efecte a partir de diagnsticos objetivos, con
base en mtodos de anlisis estandarizados e institucionalizados; 2. que se establezcan criterios objetivos de priorizacin, atendiendo las inequidades socio-espaciales del
pas, las caractersticas fsicas de los establecimientos educativos y los perfiles sociodemogrficos de los municipios; y, 3. que la entidad rectora (MEC) tenga un alto protagonismo en todo el ciclo de la poltica pblica, desde el diagnstico y el diseo hasta
la ejecucin y el monitoreo, sin perjuicio de que los municipios cumplan funciones
especficas y relevantes acompaadas de recursos. Estos tres criterios haran posible
prever planes de corto y largo plazo en el desarrollo de la infraestructura.
En todo caso, los costos de transaccin de la burocracia, la escasez de polticas pblicas con base en la investigacin cientfica y la ineficiencia de la gestin no pueden
resolverse sino implementando una reforma consistente e integral de la administracin del Estado, objetivo pendiente en todos sus niveles jurisdiccionales y concerniente a todos los estamentos y actores involucrados en la gestin pblica.

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