Organismo no gubernamental dedicado a la investigacin, difusin y

capacitacin en temas econmicos sobre Paraguay y la regin.

Fortaleza del sector financiero

ndice
Poltica: La Encrucijada de los partidos tradicionales
Social: Evaluar para mejorar: El Fonacide y su rol en la
calidad de educacin

4
6

Economa
Sector Real: Los desafos y riesgos de la poltica de inversin
de capital
Sector Fiscal: El presupuesto 2015 y los principales desafos

8
10

Sector Financiero: Avances de la Banca de Segundo Piso (AFD)

14

Sector externo: Brasil, Chile y la Integracin Sudamericana

17

Analista invitado: Hay que reformar la constitucin para

mejorar la justicia en el Paraguay?

20

Presentacin
Economa y Sociedad pretende contribuir al ensanchamiento del espacio
de debate, ofreciendo a sus lectores un anlisis mensual del proceso
econmico y poltico del Pas. Esta revista digital del Centro de Anlisis y
Difusin de la Economa Paraguaya, CADEP, incluye las reas de: Poltica,
social y economa. Esta ltima, desglosada en cuatro sectores: Real, Fiscal,
Financiero y Externo. Profesionales comprometidos con el pas abordan
aqu las causas y consecuencias de los acontecimientos y buscan
promover su discusin entre los diferentes actores sociales y agentes
econmicos.
En este nmero nos acompaa Enrique Sosa Arra como analista invitado,
quien aborda la reforma constitucional y su implicancia.
Las respuestas y sugerencias de los lectores sern bienvenidas. Con esta
iniciativa el CADEP, coherente con su principio de no reflejar intereses
sectoriales ni polticos, espera aportar al debate pblico anlisis objetivos
que contribuyan a crear pensamiento crtico y a canalizar las demandas
ciudadanas.

Asuncin, setiembre de 2014

POLTICA
Jos Carlos Rodrguez

LA ENCRUCIJADA DE LOS PARTIDOS

TRADICIONALES

os partidos tradicionales permanecen porque cambian. Colorados y liberales en

el Paraguay estn hoy tensionados por una encrucijada que puede formularse
as: Cmo hacer inversiones de largo plazo en la gente y en infraestructura,
que sostengan el crecimiento y mantener al mismo tiempo el proyecto del pas
barato en un tiempo en el cual no existen ms los mega-proyectos exgenos del
pasado como Itaip y Yacyret?.
Ambos partidos, el colorado y el liberal, nacieron liberales, hijos de la postguerra de la Triple
Alianza. La mayor privatizacin de la historia de Paraguay fue hecha por los republicanos
(ANR), con la venta de las tierras pblicas. Ambos partidos nacieron tambin conservadores, si
pensamos en su estructura de linajes, asociacin de familias correligionarias, que constituye la
slida raz de los partidos polticos del Paraguay. Ambos partidos se adaptaron a la crisis del
liberalismo del siglo XX. Los correligionarios de la Asociacin Nacional Republicana prefirieron
subrayar su segundo nombre: nacional en lugar del tercero: republicano. Y los liberales
terminaron adoptando un doble apellido: radical autntico.
Sin embargo, los colorados entendieron mejor que el militarismo iniciado en 1936 vena para
quedarse y, con l, la primaca norteamericana. Ellos fueron los escogidos del nuevo orden
mundial que requera ms Estado con desarrollo econmico anticomunista. Desencadenaron y
ganaron la guerra civil del 47. Se pusieron la camiseta del mundo occidental y cristiano en el
Paraguay con el fascismo de Mornigo, con el populismo de Chaves y con la dictadura militar
de Stroessner.
Pero, eso termin. Cay el muro de Berln. El comunismo dej de ser el problema de
occidente. Volvimos al liberalismo, neo-liberalismo. Y, entonces, los dictadores anticomunistas
dejaron de ser tiles. El coloradismo logr la hazaa poltica de haber erigido la dictadura, de
haberla apoyado, de haberla derrocado y, luego, de presidir la transicin democrtica sin
dejar el gobierno! Los opresores oprimieron y liberaron a los oprimidos. Descontando el
parntesis de Lugo, eso prosigue. Aunque no sin cambios y particularismos.
El tpico candidato colorado es en realidad un colorado atpico. Los candidatos presidenciales
colorados de la democracia no fueron endgenos: Rodrguez era militar, Wasmosy,
empresario, Argaa no lleg, Machi fue un rato. No fueron de seccionales ni Cubas, el
empresario; ni Blanca, la maestra. Cartes menos, se afili para ser presidente. Colorado de
militancia, solo Nicanor. No fueron tradicionales los candidatos del gran partido centenario del
Paraguay. Los liberales tenan a Lano. Para su partido liberal era un autntico radical. Como
siempre se declar ganador y siempre perdi, tambin perdi credibilidad. La derecha liberal
lo sepult. Se form un liberalismo ms joven, conservador, neo-liberal o neo-colorado que

lleg al gobierno detrs de Lugo y contra Lugo. Ese liberalismo conservador tir un baln de
oxgeno a su contendiente histrico. Y, nada de liberal tuvo la gestin que realiz desde el
gobierno, sino lo que haba criticado desde la oposicin. Como nada de tradicional haban
tenido candidatos como Lano o el ex obispo Lugo.
Nuevos cambios enfrentan los partidos tradicionales en una nueva poca. Y el proyecto
bsicamente empresarial que est en vigencia con el presidente Cartes, no les alcanza. Los
liberales pegados al gobierno colorado estn muy alejados del tercer espacio --no colorado ni
liberal-- sin el cual perdieron elecciones siempre, desde la democratizacin. Con el cual
ganaron dos veces --si contabilizamos la vicepresidencia de Franco y la presidencia de Lugo. El
giro a la derecha les dio bros, pero perder elecciones desde el gobierno no les dej prestigio.
Hoy de nuevo abren la posibilidad estatutaria de una candidatura de fuera (out sider). Pero no
la tienen.
El partido colorado tiene un presidente que no gobierna con su partido. Su programa es, en
cierto modo, contra el partido: contra el clientelismo. Combatir esas formas particularistas de
ayuda a los pobres sin una poltica universalista de proteccin social no cosecha votos, no
suscita lealtades amplias, sino en grupos muy minoritarios de empresarios corto-placistas y
polticos conservadores. No tiene envergadura en una sociedad con una concentracin de los
ingresos y niveles de pobreza inaceptables. Cuando hay apoyo mundial de los organismos
multilaterales, de los estados industriales y de los estados latinoamericanos a las polticas de
proteccin social. Cuando se conoce el enorme xito logrado con las polticas sociales para
reduccin de la pobreza ejecutadas por los gobiernos de muchos pases, incluso por el del
Paraguay. Gobiernos con culturas polticas y lneas diferentes.
La negativa del parlamento a permitir que los fondos provisionales del IPS sean empleados
como capital de riesgo marca, quizs, la frontera del proyecto poltico-empresarial del
gobierno actual. Un no va ms. El presidente que no tena derrotas parlamentarias debi
doblarse. Ni los liberales colgados al carro del vencedor, ni los colorados que tienen que
mantener unida a la mayor colectividad poltica del pas pueden avalar al gobierno. Divididos
entre gubernistas y no gubernistas, a los colorados los divide una poltica que pone en riesgo
los intereses de los trabajadores. La crisis actual de los partidos polticos tradicionales es el
intento imposible de conciliar la cuadratura de un crculo. Un proyecto empresarial de pas
barato, sin impuestos (el paraso fiscal), con reclamos de inversin social, en la gente y en
infraestructura, que haga posible el desarrollo. Eso tensiona tanto al liberalismo como al
coloradismo.

SOCIAL
Vernica Serafini

EVALUAR PARA MEJORAR:

EL FONACIDE Y SU ROL EN LA CALIDAD
DE EDUCACIN

ualquier poltica pblica tiene, por lo menos, cuatro fases en todo su proceso:
inclusin en la agenda pblica, diseo, implementacin y monitoreo y
evaluacin. Este proceso no es lineal. No empieza con el debate y la incidencia
en la agenda ni termina con la evaluacin. Es, ms bien, un crculo virtuoso en el que
cada una de las etapas alimenta y retroalimenta a la otra. Todas son importantes en
s mismas pero ninguna se desarrolla ptimamente de manera aislada.
La construccin del discurso poltico alrededor de una necesidad y de sus satisfactores es la
fase en la que se define quin tiene ms poder para argumentar y negociar cooperativamente
sus prioridades a la luz del bien comn o de imponer sus intereses por encima de los dems.
Es en sta fase donde se pueden observar con mayor nitidez los vnculos que unen o desunen
una Nacin: los discursos a favor del cambio o del statu quo; de una visin desarrollista de
largo plazo y de equidad intergeneracional o de primaca de la voracidad cortoplacista; de la
solidaridad o de la caridad como pilares del desarrollo, entre otras grandes decisiones que se
debaten entre polos ticos diferentes.
Una vez que el debate se instal y que la agenda pblica incorpor la demanda, se hace
necesario convertirla en un instrumento capaz de establecer con claridad qu se quiere lograr,
cmo, en cunto tiempo y con qu recursos. En esta fase, a pesar de su alto contenido tcnico,
las decisiones polticas tienen gran preponderancia, sobre todo en contextos de fuerte escasez
de recursos como es el caso paraguayo. Las decisiones sobre con quines empezar, los plazos
para cumplir los objetivos y la progresividad del avance suelen estar fuertemente limitadas por
las restricciones presupuestarias y, a veces, tambin por las de recursos humanos. El diseo
implica estimar los recursos necesarios, lo que deriva indefectiblemente en el presupuesto.
Asumiendo que la fase anterior se haya desarrollado con la mayor rigurosidad tcnica posible
(relaciones causa-efecto claramente establecidas), la implementacin no debera ser un
problema, dado que en el diseo debieron haberse tenido en cuenta ya todas las restricciones
posibles, incluyendo las presupuestarias.
A esta altura, la fase de monitoreo y la evaluacin ya debera haber comenzado tiempo atrs,
desde el mismo debate inicial, pues la capacidad de argumentacin y de llegar a una decisin
consensuada y cooperativa depende de la evidencia emprica respaldatoria que est detrs de

cada uno de los argumentos a favor o en contra. Probablemente esta informacin se origin
en evaluaciones anteriores o de polticas similares en otros contextos, pases o momentos.
La evaluacin es una fase que nutre tambin al diseo. Dada la rapidez con que acontecen hoy
los fenmenos econmicos, sociales y polticos, gran parte de la calidad de las polticas
depende de su flexibilidad para adaptarse a los cambios. Las evaluaciones permiten
redimensionar las causas que dieron origen al problema y a la intervencin, los cambios
ocurridos posteriormente y las nuevas formas que toman los efectos.
No hay posibilidad de mejorar la eficiencia, eficacia, calidad y equidad de las polticas pblicas
sin procesos continuos y sistemticos de evaluacin. Las evaluaciones son tambin
componentes esenciales de los procesos de transparencia y rendicin de cuentas.
El Paraguay est dando pasos importantes en este sentido al incluir en la agenda del Fondo
Nacional de Inversin Pblica y Desarrollo (Fonacide) la creacin del Instituto Nacional de
Evaluacin e Investigacin Educativa del Paraguay, la consolidacin del Sistema Nacional de
Evaluacin de la Calidad de la Educacin, la implementacin de evaluaciones nacionales y la
inclusin de Paraguay en evaluaciones internacionales como el Programa Internacional de
Evaluacin de Estudiantes-PISA.
El esfuerzo por evaluar dentro del sector pblico tuvo un impulso inicial justamente desde la
poltica educativa, cuando en la dcada de los noventa se crea el Sistema Nacional de
Evaluacin del Proceso Educativo (SNEPE) y en ese marco se desarrollan algunas evaluaciones.
Este ao, apoyndose en la Ley Nro. 1.264/98 General de Educacin que incorpora
lineamientos sobre la responsabilidad del Estado en las evaluaciones, el Ministerio de
Educacin y Cultura (MEC) present al Consejo del Fonacide varios proyectos para darles un
nuevo empuje con proyeccin de largo plazo.
Ojal esta iniciativa se centre no solo en crear la institucionalidad necesaria y la
implementacin de las evaluaciones, sino tambin en las acciones que permitan que la
informacin generada sea utilizada oportunamente para cambiar el rumbo de la educacin,
siguiendo el paso de las rpidas transformaciones sociales y econmicas.
Acercar al Paraguay a los niveles de desarrollo que tienen los pases vecinos exige dinamismo y
profundidad en los cambios de la poltica educativa. Solo con evidencia emprica rigurosa y
sistemtica podremos lograr una educacin que impacte en el bienestar de cada uno de los
nios y nias de este pas y, por tanto, del resto de la poblacin.

ECONOMA-SECTOR REAL
Dionisio Borda

LOS DESAFOS Y RIESGOS DE LA

POLTICA DE INVERSIN DE CAPITAL
Uno de los desafos ms importantes de la economa paraguaya es incrementar el
nivel de las inversiones de capital, tanto en el sector pblico como en el sector
privado, para mejorar la infraestructura y generar suficientes puestos de trabajo.
Este gran desafo de orden estructural debe ser encarado con responsabilidad y
prudencia, sin perder de vista las restricciones institucionales y el tiempo requerido
para su concrecin.

Dficit en inversiones pblicas

Nuestra economa ha venido creciendo a un ritmo de 5% anual en la ltima dcada, pero esta
expansin motorizada por el sector agropecuario no ha sido acompaada por el desarrollo de
la infraestructura pblica. Esta brecha en la relacin de crecimiento e inversin es explicada
por la debilidad del sector pblico y la escasa o casi nula contribucin tributaria del sector de
agronegocios.
El gobierno est esforzndose en revertir la baja capacidad de gestin y la poca transparencia
del sector pblico, as como en aumentar las inversiones pblicas. Estos objetivos lo han
llevado a optar, por una parte, por la tercerizacin de las inversiones a travs de la Ley
5.102/2013 "De promocin de la inversin en infraestructura pblica y ampliacin y
mejoramiento de los bienes y servicios a cargo del Estado" (Ley de Alianza Pblico Privada APP) y de la Ley 5.074/2013 sobre modalidades y condiciones especiales del rgimen de obras
pblicas; y, por otra, por asumir ms deudas con los argumentos del bajo coeficiente de
endeudamiento y del alto dficit de inversin.
En vista de que la articulacin de las APPs toma tiempo, como se vio en otros pases, el
gobierno parece haber encontrado en la Ley 5.074 el instrumento ms apropiado para
impulsar las inversiones en infraestructura. Esta ley incluye todas las obras y servicios pblicos
imaginables: rutas, vas frreas, puertos, aeropuertos, hidroelctricas, generacin de energa
elctrica, lneas de transmisin y distribucin de energa elctrica, saneamiento, agua potable,
alcantarillado sanitario y tratamiento de efluentes, telecomunicaciones, acueductos,
poliductos, alcoductos, oleoductos, gasoductos y otros que podrn ser agregados.

Adems, habilita a las empresas privadas, nacionales o extranjeras, a celebrar

contratos de riesgo compartido con cualquier organismo del Estado para encarar las
inversiones pblicas.

Como si fuera poco, esta ley asegura al inversor privado la garanta soberana del Estado
paraguayo (Art. 5) y, al mismo tiempo, compromete los recursos de los fondos previsionales
existentes, incluyendo al Instituto de Previsin Social, y las reservas internacionales del Banco
Central del Paraguay (Art. 10). Esta legislacin, que modifica la Ley de Administracin
Financiera del Estado (Ley 1.535/99), implica demasiados riesgos financieros, ms an
teniendo presente la debilidad institucional del Estado que no se podr corregir en el corto
plazo.
Otra preocupacin con relacin a las inversiones y su financiamiento es que el Art. 31 del
proyecto de ley del Presupuesto General de la Nacin 2015 autoriza al Ministerio de Hacienda
a programar, por medio de simples decretos del Poder Ejecutivo, la utilizacin de los saldos de
los bonos soberanos. Esta prerrogativa hace suponer que el gobierno no tiene muy bien
definido cules proyectos de inversin sern financiados con los remanentes del 2014 o que
omite su inclusin en el presupuesto de 2015 para no trasgredir el lmite de dficit
contemplado en la Ley de Responsabilidad Fiscal (cuadrar el presupuesto). En definitiva,
resultan alarmantes esta suerte de aceleramiento de las inversiones, los riegos emergentes y la
debilidad institucional del Estado.

Inversiones privadas para generar ms empleos

Es necesario que tambin la inversin de capital fsico en el sector privado avance para generar
valor agregado y empleos en el pas. El gobierno envi al Congreso un proyecto de Ley de
garanta para las inversiones y fomento a la generacin de empleo y el desarrollo econmico y
social que, en esencia, ofrece al inversor estabilidad tributaria y seguridad jurdica.
Aunque el objetivo de atraer inversiones nacionales y extranjeras que promuevan el empleo y
el desarrollo es plausible, resulta llamativo que se prometa estabilidad tributaria en un pas
con baja carga tributaria y bajas tasas impositivas, donde existen varios regmenes de
incentivos fiscales a las inversiones de capital como son el de la Ley 60/90, el de zonas francas,
el de maquila, el del automotor nacional y el de importacin de materias primas, entre otros.
Con todas estas ventajas que el inversor ya posee en el Paraguay, el nuevo proyecto de ley
pretende garantizarles, adems, la invariabilidad de la tasa del impuesto a la renta durante un
perodo que va desde diez hasta veinte aos dependiendo del valor de la inversin. Y como si
ello no fuera suficiente, incluye exoneraciones adicionales de 5% del impuesto a la renta por
distribucin de utilidades.
Esta legislacin contempla el control del Estado sobre la generacin de empleos a travs de las
inversiones que se acogen sus beneficios, pero se trata de la misma figura que ya existe en la
Ley 60/90 y que en la prctica nunca ha permitido conocer la cantidad efectiva de empleos
creados.
Se trata de una ley que, adems de implicar una prdida de libertad de la poltica fiscal, genera
una obligacin que el Estado no estar en condiciones de cumplir, puesto que la estabilidad
jurdica depende del cumplimiento de otras leyes y de la competencia del Poder Judicial.
En conclusin, no parece razonable instituir un contrato de inversin que garantice
invariabilidad tributaria en una economa donde la presin impositiva es tan baja; cuando,
adems, hay un proceso de creciente endeudamiento del Estado a travs de nuevos prstamos
externos y de la colocacin de bonos del Tesoro. No es prudente cargar ms riesgos al Estado y
comprometer la poltica tributaria de futuros gobiernos.

ECONOMA-SECTOR FISCAL
Julio Ramrez

EL PRESUPUESTO 2015 Y LOS

PRINCIPALES DESAFOS

l proyecto de Presupuesto General de la Nacin 2015 presentado al Poder

Legislativo tiene, como primera novedad, la directriz de cumplir con la Ley N
5.898/2013 de Responsabilidad Fiscal (LRF), con un tope de dficit fiscal del
1,5% del PIB que constituir un nuevo desafo para la gestin del Poder Ejecutivo.
Esto es, considerando que el Congreso tiene intacta su potestad de respetar este
criterio legal o, como en aos anteriores, optar por un mayor nivel de dficit.
Siguiendo los delineamientos de la LRF, se pretende limitar el crecimiento de los gastos
corrientes a 8,5%, ya que la citada legislacin establece que dichos gastos no pueden exceder
de la inflacin ms 4%. Sin embargo, el Congreso puede modificar estos valores mediante la
ley de Presupuesto General de la Nacin, dado que no existe en el pas un sistema de prelacin
de leyes.
Entonces, mantener los niveles del dficit y de gastos corrientes dentro de los lmites de la Ley
de Responsabilidad Fiscal requerir de una buena capacidad de negociacin poltica del
Ejecutivo.
La proyeccin de los ingresos tributarios alcanza los G. 19,5 billones, los que representan un
incremento del 14,3% con respecto a los G. 17,2 billones del cierre estimado para 2014. Si
efectivamente se lograra esta cifra de recaudacin en el 2014, ella marcar un record histrico,
con una ejecucin sin precedentes superior al 100% del presupuesto de ingresos tributarios del
ao, que es de G. 16,8 billones. Los antecedentes son que en el ao 2012 se logr ejecutar
apenas el 89,9% de los ingresos tributarios y en el 2013 el 89,4%.
La recaudacin estimada en 2015 se origina fundamentalmente en el Impuesto al Valor
Agregado (49,7% del total), seguido del IRACIS (22,11%). En ese sentido, la estructura
tributaria de la administracin central no sufre mayores variaciones, financindose el Estado,
en su mayor parte, con impuestos indirectos (sobre bienes y servicios). El Impuesto a la Renta
Agropecuaria no tendr an el impacto esperado, ya que el peso del mismo en la recaudacin
total sera de apenas 2,16%, manteniendo una participacin similar a la de 2014. El Impuesto a
la Renta Personal tiene un peso de 1,18%, tambin muy similar al de 2014 (1,6% a julio).
Con estos nmeros, el proyecto de presupuesto 2015 no logra an mejorar la justicia
tributaria. La carga tributaria se mantiene sobre los impuestos indirectos que, por su carcter
regresivo, afectan negativamente a la franja de la poblacin de menores ingresos.

PRESUPUESTO DE INGRESOS FISCALES 2015

En

Millones

de

Guaranes

Ingresos tributarios

19.593.050

100,00

A los ingresos

5.002.074

25,53

IRACIS

4.332.148

22,11

Renta de Actividades Agropecuarias

423.056

2,16

Tributo nico - Maquila

6.241

0,03

Renta del Pequeo Contribuyente

9.523

0,05

Impuesto a la Renta Personal

231.106

1,18

Sobre Bienes y Servicios

14.215.829

72,56

Impuesto al Valor Agregado

9.752.593

49,78

Impuesto Selectivo al Consumo

2.247.993

11,47

Impuesto sobre el Comercio Exterior

2.215.243

11,31

Otros ingresos tributarios

375.147

1,91

Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nacin 2015.

En el lado de las erogaciones se destaca un incremento del 13,8% de los gastos sociales, los
que representan el 44,97% del total, considerando el conjunto de la administracin central y
descentralizada. Esta proporcin tampoco supone mayores innovaciones en la estructura de
los gastos sociales, de manera que el Paraguay se mantendra como uno de los pases con
menor participacin de los gastos sociales en el gasto pblico total (Cuadro 2). Los gastos en
seguridad social, que representan el 31,02% del total, estarn fuertemente influenciados por
la duplicacin de la cantidad de adultos mayores en situacin de pobreza que recibe asistencia
del Estado, que pasara de 88.000 en 2014 a 170.000 en 2015. Por su parte, los gastos en
Promocin y Accin social representan el 16,03% de los gastos sociales. En esta categora se
incluye el programa de transferencias condicionadas Tekopora, que llegara a unas 130.000
familias en 2015.

GASTOS SOCIALES DE LA ADMINISTRACIN CENTRAL Y DESCENTRALIZADA 2015

En Millones de
Guaranes

Participacin (%)

Salud

7.320.956

26,29

Promocin y Accin Social

4.464.755

16,03

Seguridad Social

8.639.897

31,02

Educacin y Cultura

6.383.782

22,92

Ciencia, Tecnologa y Difusin

299.385

1,07

Relaciones Laborales

118.833

0,43

Vivienda, Urbanismo y Servicios Comunitarios

623.838

2,24

TOTAL

27.851.446

100,00

Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nacin 2015.

En materia de inversiones, el gobierno priorizar el desarrollo de la infraestructura a cargo del
Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones (MOPC), cuyo presupuesto en 2015 ser de
2,4 billones. Aunque el monto es similar al de 2014, el enfoque del gobierno sera lograr una
ejecucin histricamente elevada del presupuesto del MOPC. Ello se refleja en el mensaje del
Ejecutivo al Congreso, donde se seala que a finales del 2014 se espera que el MOPC ejecute
cerca de US$ 500 millones, que sera 2,5 veces superior a la ejecucin histrica del ministerio,
que ronda los US$ 200 millones anuales.
Otra institucin clave en los planes del gobierno es el Ministerio de Agricultura y Ganadera
(MAG). Con la ejecucin de los presupuestos del MOPC y del MAG el gobierno pretende un
elevado impacto en la generacin de empleos y el combate a la pobreza. En ese sentido, los
principales proyectos considerados son la construccin de 1.176 Km de mantenimiento de
caminos vecinales mediante el Programa Nacional de Caminos Rurales; 64.280 familias de la
Agricultura Familiar Campesina e Indgenas asistidas mediante el fomento para la Produccin
de Alimentos por la Agricultura Familiar (PPA) y Extensin Agraria y 175 financiamientos de
micro proyectos mediante el mismo programa (PPA).
El proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal del ao 2015 presenta, de esta manera, un
esquema de gastos prudente, no expansivo, con un nivel de dficit adecuado, pero sin
mayores novedades en transformacin de la estructura tributaria y en mejora de los gastos

sociales. Cabe destacar, sin embargo, las metas ambiciosas del gobierno en materia de

inversiones y programas agrcolas que pudiesen contribuir a la reduccin de la

pobreza, fundamentalmente en el sector rural, donde se concentra la pobreza ms
dura. Falta s una mejor explicacin de cmo el Estado espera mejorar la eficiencia de
instituciones claves para el xito de sus programas, como el MOPC y el MAG, las que
histricamente demostraron ser incapaces de lograr los niveles deseables de
ejecucin, y que han sido objeto de denuncias en la prensa por malos manejos de
algunos programas productivos.

ECONOMA-SECTOR FINANCIERO
Carla Bogado Yubi

AVANCES DE LA BANCA DE SEGUNDO

PISO (AFD)

s indudable que el sector financiero se convierte en motor del crecimiento

econmico en la medida en que canaliza el ahorro que capta a la financiacin
de las actividades productivas. Sin embargo, esta transferencia de recursos no
siempre se da de manera eficaz ni en la escala de las necesidades de los sectores
econmicos y de la poblacin en general.
La canalizacin eficiente del ahorro a la inversin requiere, en muchos casos, la
intervencin del Estado y es all donde la banca de segundo piso puede jugar un papel
importante para dinamizar el mercado financiero. La presencia de un banco de
segundo piso es una propuesta atractiva sobre todo para el mercado financiero
paraguayo que a veces no cuenta con fondeo para el financiamiento de proyectos de
largo plazo.
Un claro ejemplo de la utilidad de este tipo de entidad es el producto MICASA de la
Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), con el que se ha logrado incorporar en el
mercado la cultura de los prstamos de largo plazo. Este tipo de crdito tiene una alta
importancia para la economa y finanzas de las personas, ya que les facilita los recursos
necesarios para poder crear un patrimonio. En forma indirecta propicia un sustancial
dinamismo en el sector de la construccin que, a su vez, genera una gran cantidad de
empleos directos e indirectos.
Desde su creacin, la Agencia Financiera de Desarrollo ha otorgado prstamos para
6.828 viviendas por un valor de US$ 247 millones. As, la financiacin de casas ha
llegado a representar un poco ms del 32% del total de crditos aprobados,
convirtindose en el principal producto de la AFD. Si bien ese monto es significativo, el
logro ms importante est en que la experiencia exitosa de la AFD ha motivado a
varios bancos de plaza a financiar este producto con sus propios fondos.
En segundo orden de importancia, la AFD ha apostado US$ 132 millones al producto
PROCRECER cuyo objetivo es facilitar financiacin de hasta 12 aos de plazo a
proyectos de desarrollo rural, industrial, comercial y de servicios.
En tercer orden de importancia se ubica el producto FIMAGRO, al que la AFD ha
dedicado US$ 104 millones para el financiamiento de maquinarias e implementos
agrcolas. En cuarto lugar el producto PROCOOP, con US$ 81 millones para financiar
proyectos de socios de las cooperativas de produccin.

Una deuda pendiente de la AFD es la expansin de su producto de PROPYMES que

representa solo 2,7% de los desembolsos, con crditos por no ms de US$ 20 millones,
a pesar de que este sector est sealado en el objetivo general de su plan estratgico:
La AFD slida, reconocida y con alto perfil tcnico, presta servicios financieros
innovadores y efectivos para el fortalecimiento del sector privado, con nfasis en las
PYMES, en la instalacin de infraestructura y los sectores industrial y agro-ganaderoforestal, contribuyendo al desarrollo del pas
De hecho, las PyMEs son un sector nada fcil de financiar debido a su alto grado de
informalidad que hace difcil medir la solvencia real de las empresas y establecer las
necesidades especiales de plazos. Se trata, asimismo, de un sector que no siempre
cuenta con garantas que puedan facilitar la aprobacin crediticia.
La AFD opera a travs de cinco canales. Su principal canal son los bancos, a travs de
los cuales entreg US$ 560 millones. A travs de las cooperativas de produccin la AFD
canaliz US$ 86 millones, a travs de las cooperativas tipo A y C US$ 59 millones, y a
travs de las financieras solo US$ 38 millones. Esta baja participacin de las empresas
financieras resulta llamativa considerando que este sector no dispone de captaciones
de depsitos en cuenta corriente (lo que encarece el coste de su financiamiento) y
puede obtener de la AFD un fondeo de bajo costo.

Fuente: AFD

En cuanto al destino de los crditos por sectores de la economa, el inmobiliario fue el

ms beneficiado, seguido por el agrcola y el ganadero. La participacin del sector
industrial fue del 10,7% y la de las microempresas 10,1%.

Fuente: AFD

Hasta la fecha, la experiencia de la AFD ha sido muy exitosa en comparacin con otras
entidades pblicas de financiamiento. La AFD ha logrado consolidar un buen
relacionamiento con los actores del sector financiero y, sobre todo, en lo que se refiere
a algunos productos especficos.
Pero tambin enfrenta grandes desafos, principalmente el de lograr que las entidades
financieras se persuadan de que financiar proyectos de largo plazo pueden
transformarse en un buen negocio. La AFD puede convertirse en un actor importante
en la construccin de habilidades y en la diseminacin de conocimiento, tanto para los
empresarios que desean endeudarse a largo plazo como para las entidades que estn
dispuestas a asumir el riesgo.

ECONOMA-SECTOR EXTERNO
Fernando Masi

BRASIL, CHILE Y LA INTEGRACIN

SUDAMERICANA

s posible volver a dinamizar la integracin sudamericana con las

estrategias comerciales distintas del Pacfico y del Atlntico? La invitacin
reciente del gobierno de Chile para discutir el modo de relacionamiento
entre la Alianza del Pacfico y el Mercosur parece dar una respuesta que vuelve a
recrear una estrategia ya ensayada por dos economas lderes del subcontinente:
Chile y Brasil.
El proceso de integracin de Amrica del Sur haba tomado una nueva dinmica a
partir de los 90. En primer lugar, el proyecto Mercosur se inicia sobre nuevas bases y
una fuerte voluntad poltica de sus miembros. Esto lleva a la reactivacin de otros
procesos de integracin como la Comunidad Andina. Enseguida, desde fines de los 90,
los pases del Mercosur firman acuerdos comerciales con Chile, Bolivia y los dems
pases de la Comunidad Andina. Ms recientemente, a instancias de Brasil se crea la
Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) como una plataforma de integracin que
se extiende ms all de los intercambios comerciales para la realizacin de proyectos
de infraestructura fsica y energtica y de polticas sociales. Finalmente, en los ltimos
aos, tres pases de Amrica del Sur liderados por Chile deciden crear la Alianza del
Pacfico.
En todo este proceso se han visualizado dos estrategias de integracin diferentes,
aunque ambas pueden coincidir en dinamizar el mercado y territorio sudamericano.
Por un lado, Chile se ha convertido en uno de los principales pases latinoamericanos
de la llamada integracin hacia afuera por haber celebrado numerosos acuerdos de
libre comercio con pases desarrollados y pases emergentes del Asia. Por otro lado, el
Brasil ha preferido la integracin Sur-Sur liderando el Mercosur con acuerdos de libre
comercio con pases de Sudamrica, como tambin acuerdos comerciales con pases
emergentes del Sur como Sudfrica, India y Egipto.

Chile en Sudamrica
Si bien el Mercosur se ubica en el cuarto lugar como destino de las exportaciones
chilenas (luego de China, Estados Unidos y la Unin Europea), con solo 8% del total,
representa sin embargo el 45% de sus ventas externas en Amrica Latina.

Adems, las exportaciones chilenas al Mercosur se han quintuplicado en los ltimos

diez aos, teniendo como principal destino el mercado brasileo.
A su vez, las exportaciones del Mercosur a Chile se han incrementado a un ritmo del
7% anual desde el 2009. Como es de suponer, los bienes industriales, sean ellos
intermedios o finales, son los que predominan en el intercambio comercial entre Chile
y el Mercosur 1
Un dato importante en la relacin Chile-Mercosur constituye la inversin extranjera
directa (IED). La acumulacin del stock de la IED de pases del Mercosur en Chile en el
perodo 1974-2013 ha sido de solo US$ 2,3 mil millones. Sin embargo, la acumulacin
de stock de la IED chilena en el Mercosur en el perodo 1990-2013 fue de nada menos
que US$ 40 mil millones, teniendo al Brasil como principal receptor. Esta cifra
constituye, adems, el 47% del stock de IED chilena en el mundo 2
Lo que queda claro al examinar estas cifras es que el Mercosur constituye el principal
socio comercial de Chile en Amrica Latina y, a la vez, el principal receptor de la
inversin directa de Chile.
En el espacio de la Alianza del Pacfico, las exportaciones de Chile a Colombia, Per y
Mxico constituyen el 5% del total de sus ventas externas y el stock acumulado de la
IED chilena en esos pases fue de US$ 27 mil millones a fines de 2012 3. De ah el
esfuerzo de Chile por acelerar los cronogramas de desgravacin arancelaria y crear
ms comercio entre estos pases, al mismo tiempo de incrementar las inversiones.

Brasil en Sudamrica
Desde el ao 2000 las exportaciones del Brasil al resto de Amrica del Sur se triplicaron
hasta alcanzar el 16% de sus ventas externas en 2013. Una muy buena parte de este
crecimiento se explica por las exportaciones brasileas al Mercosur, principalmente a
la Argentina, que se duplicaron en el mismo perodo. Sin embargo, la participacin del
Mercosur en las exportaciones totales del Brasil se redujo del 14% al 10% entre 2000 y
2013, lo que en buena parte est explicado por el incremento geomtrico de las
exportaciones de commodities brasileos al resto del mundo.
De todas maneras, las exportaciones brasileas a Amrica del Sur, excluyendo al
Mercosur, se cuadruplicaron en los ltimos 13 aos 4
En ese lapso las exportaciones brasileas a Chile se triplicaron, aunque su participacin
en las exportaciones a Amrica del Sur, con exclusin del Mercosur, se redujo de 35% a
28%. No obstante, que Chile sea el mercado de un tercio de todas las exportaciones
brasileas al resto de Amrica del Sur (Chile, Bolivia, Per, Ecuador, Colombia,
Venezuela), habla de la relevancia de este socio comercial. Tambin es importante
mencionar que las exportaciones brasileas a ese grupo de pases se han
incrementado significativamente en ese mismo perodo, principalmente a Per y
Venezuela 5
Por otro lado, la inversin extranjera directa (IED) del Brasil se multiplic por siete en
el mundo al aumentar de US$ 41 mil millones en 1990 a US$ 272 mil millones en 2013

y se triplic en Amrica del Sur en tan solo seis aos al alcanzar US$ 15,3 mil millones
en 2013. Gran parte de este ltimo incremento se debi a la acumulacin del stock de
IED brasilea en el Mercosur, por un valor de US$ 8 mil millones en 2013. Pero
mientras este stock se duplicaba en el Mercosur, se sextuplicaba en los dems pases
de Amrica del Sur, siendo Per, Chile y Venezuela, en ese orden, los principales
receptores de inversin brasilea. El stock de la IED brasilea en este grupo de pases
haba aumentado de US$ 1,4 mil millones en 2007 a US$ 7,3 mil millones en 2013 6

Hacia la Convergencia
La estrategia comercial de Chile desarrollada desde 1990 ha sido fundamental para
apuntalar el crecimiento econmico de ese pas, como tambin lo fueron la creacin
de empleos y la reduccin de la pobreza. Esta estrategia ha llevado a Chile a
constituirse en una de las economas con mayor apertura en la regin, principalmente
como resultado de los acuerdos comerciales conseguidos con China, Estados Unidos y
la Unin Europea. Ello no signific que Chile haya descuidado el comercio con los
pases de Amrica del Sur, como tampoco el movimiento de sus inversiones. La Alianza
del Pacfico es, justamente, uno de los ltimos esfuerzos por incrementar ambos flujos
dentro de un grupo de pases.
El Brasil, por su lado, es la economa menos abierta de la regin, pero la que ms ha
impulsado la integracin sudamericana, al mismo tiempo que incrementaba sus flujos
de comercio e inversin en la regin. Los gobiernos de Lagos y Bachelet en Chile (20002010) fueron los que dieron un fuerte apoyo poltico a la integracin sudamericana,
creando un eje con los gobiernos de Cardoso y Lula en el Brasil (1998-2010), dentro del
proyecto de la Comunidad Sudamericana de Naciones, luego UNASUR.

1 Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Evaluacin de las Relaciones Comerciales entre Chile y el
Mercosur. A 18 Aos del Acuerdo de complementacin Econmica (ACE No. 35).
2Ibd.
3 Mxico solo representa el 1% de la IED chilena.
4 SECEX-MDIC-Brasil.
5 SECEX-MDIC-Brasil.
66 Cifras del Banco Central del Brasil

Con la invitacin reciente del gobierno de Chile a una reunin Alianza del PacificoMercosur en noviembre prximo se abre nuevamente un espacio para fortalecer este
eje de la integracin sudamericana, interrumpido en los ltimos cuatro aos tanto por
factores polticos como econmicos. Sin dejar de mirar al mundo, la integracin
sudamericana necesita de un nuevo impulso para incrementar los flujos comerciales y
de inversiones, as como la creacin de empleos.

ANALISTA INVITADO
Enrique Sosa Arra

HAY QUE REFORMAR LA

CONSTITUCIN PARA MEJORAR LA
JUSTICIA EN EL PARAGUAY?

na de las grandes tareas pendientes que tenemos los paraguayos para lograr
un Estado moderno y democrtico constituye, sin lugar a dudas, la
construccin de una justicia independiente, integrada por magistrados
capaces e ntegros.
Mucho se ha escrito y debatido sobre las causas de la debilidad institucional de
nuestro Poder Judicial, y sobre las consecuencias que esta situacin acarrea para la
vida de los paraguayos. La injusticia y la impunidad repelen al sentido comn de
cualquier sociedad, ms an cuando los propios responsables de impartir justicia se
corrompen o actan con desidia o incapacidad.
Urge, por tanto, encontrar una salida a esta problemtica y plantear propuestas
concretas y sensatas para lograr una institucin judicial decente y capaz de impartir
justicia de la mejor calidad. Diversos planteamientos se han formulado al respecto.
Cambios en la conformacin de la Corte Suprema de Justicia a travs de acuerdos
polticos, implementacin de programas de fortalecimiento institucional del Poder
Judicial, capacitacin de magistrados, mejoras de reglamento del sistema de
concursos, medidas de transparencia, etc. Pero los resultados visibles son escasos y se
tiene la percepcin de que muy poco se ha avanzado en los ltimos aos.
Ante la falta de avances, existen voces que plantean la necesidad imperiosa de una
reforma constitucional para cambiar el Poder Judicial como el nico camino para lograr
la tan ansiada reforma judicial.
Ahora bien, es imprescindible aguardar una reforma constitucional para lograr
avances significativos en el Poder Judicial? Es la nica solucin posible?
Si bien la reforma constitucional es importante, su impacto en la reforma judicial no
debe ser sobredimensionado. El sistema jurdico, los procedimientos y las reglas
tendrn poca incidencia si no se transforma esa prctica cultural tradicional que
concibe la poltica y el poder como un medio para obtener beneficios personales o
distribuir prebendas, y que da predominancia a las influencias antes que a la capacidad
y el mrito. An cuando se cuente con la mejor de las constituciones, no habr un
cambio real si no se promueve, con una voluntad poltica firme, la idea de contar con
un Poder Judicial integrado por los mejores magistrados.

Pero existe verdaderamente la voluntad de cambiar la situacin del Poder Judicial? En

el discurso, la reforma judicial es reclamada retricamente por una mayora de
polticos, empresarios, periodistas, medios de prensa, abogados y dirigentes gremiales.
Sin embargo, cuando se presenta un desafo concreto, los que tienen que participar en
las decisiones generalmente actan de modo contrario y con la misma mentalidad de
siempre. Esa prctica cultural se manifiesta cuando, por ejemplo, los polticos buscan
colocar a sus leales en los cargos judiciales sin importarles la probidad ni la idoneidad
del candidato, o cuando influyen para que un fallo judicial se dicte de un modo
determinado en perjuicio de otras personas o generando una situacin de impunidad.
O cuando profesionales del Derecho pretenden ingresar al Poder Judicial a travs de
contactos o relaciones polticas antes que por sus mritos, o cuando los magistrados
judiciales utilizan sus cargos para su propio beneficio enriquecindose ilcitamente.
Debe asumirse que esta situacin no es exclusiva del sistema judicial, ni siquiera de las
instituciones pblicas o polticas. En la sociedad, muchas personas me parece que la
mayora creen que los contactos, la influencia poltica y la astucia son mucho ms
importantes en la vida que el mrito, la capacidad o la tica. Como muestra basta
recordar el reciente caso de compra de notas de estudiantes de Derecho, o los ttulos
de abogado que son obtenidos con el menor esfuerzo posible.
En ese contexto, insisto, para reformar la justicia, ms importante que cualquier
reforma constitucional, legal o administrativa, es necesario construir un consenso real
- poltico y social - acerca de la necesidad de contar con un Poder Judicial al cual
accedan los mejores en funcin al mrito y a la integridad, independientemente del
partido o grupo al que pertenezcan. Y ello implica desterrar esa prctica cultural tan
fuerte en el pas por la que no solamente los polticos buscan colocar a sus leales en los
cargos, sino tambin muchos ciudadanos pretenden acceder a funciones pblicas por
contactos y no por sus propios mritos.
Tomemos como ejemplo uno de los principales temas de debate de la reforma judicial,
que es el de la conformacin de la Corte Suprema de Justicia, la ms alta instancia del
Poder Judicial. Una reforma constitucional se enfocara en los procedimientos de
designacin, en los requisitos para acceder al cargo y en los rganos que participan en
el proceso de decisin. Cualquiera sea la reforma que se haga en la Constitucin, la
conformacin de una mejor Corte Suprema depender principalmente de la voluntad
de quienes participen en el proceso de decisin y no de los procedimientos
establecidos en la Constitucin. El sistema norteamericano es un buen ejemplo de ello
porque no tiene un Consejo de la Magistratura. El mecanismo de seleccin es
simple: el presidente propone a los miembros de la Corte y el Senado los aprueba si
est de acuerdo luego de examinar rigurosamente a los candidatos. Sin embargo, ese
sistema funciona mejor que el nuestro, no por el procedimiento ni por su Constitucin
sino porque tienen asumido, poltica y culturalmente, que la Corte Suprema de Justicia
debe estar integrada por los mejores magistrados. Lo cierto es que, an cuando se
tenga la mejor de las constituciones, no se podr alcanzar el objetivo si no existe
consenso o una mayora importante para conformar una Corte integrada por los
mejores. En el contexto constitucional actual, los cambios en la conformacin de la

Corte Suprema de Justicia se discuten cuando se generan vacancias, ya sea por

renuncia, remocin por juicio poltico u otras causales. Una vez generadas las
vacancias, la integracin de una Corte Suprema de Justicia con los mejores ministros
depender principalmente de la voluntad poltica de cambiar, sin que entren a tallar
reformas legales previas o reformas constitucionales.
Por tanto, lo que debemos buscar, prioritariamente, cuando se debata la conformacin
de la Corte Suprema de Justicia es el consenso ms amplio posible acerca de la
capacidad e integridad de los candidatos para que el alto rgano judicial est
conformado por los mejores y ms idneos para el cargo.
En ese contexto, un debate que s es pertinente y conducente respecto a la
conformacin de la Corte Suprema de Justicia es el del cuoteo poltico.
Las crticas a esta prctica no constituyen un rechazo a la eventual simpata poltica
que pueda tener un candidato hacia determinada ideologa. Ni siquiera parece
cuestionable que la Corte Suprema refleje un cierto equilibrio en la tendencia poltica
de sus miembros, como de hecho sucede en otros pases de democracia avanzada
cuando los polticos llegan a acuerdos para conformar una Corte Suprema con
personas de tendencia conservadora y progresista.
Lo que se cuestiona es el tipo de acuerdo poltico para integrar la Corte Suprema, que
consiste en repartirse cuotas o espacios de poder que cada partido aprovecha para
ubicar a los leales sin importar la idoneidad u honorabilidad del candidato. El cuoteo
poltico no conduce al objetivo de conformar una mejor Corte Suprema, pues no se
busca un consenso sobre los ms capaces para ocupar los cargos.
Por tanto, an cuando se reconozca que la decisin depende de acuerdos polticos
entre los diferentes espacios partidarios que participan en el proceso de decisin, debe
ser rechazada la prctica de repartirse espacios de poder en la Corte Suprema sobre la
base de lealtades polticas, y se debe reclamar que los acuerdos tengan el objetivo de
buscar los mejores candidatos a ocupar los cargos, sobre la base de la idoneidad y la
integridad.
No obstante, inclusive si se rechazase el cuoteo y se contase con la voluntad poltica
clara de conformar la mejor Corte, es posible que cada sector poltico e incluso cada
sector social o profesional tenga una opinin distinta acerca de quines son los
mejores para ocupar un cargo, y no sera extrao que las personas que propongan
sean afines a algunas de sus ideas.
Entonces, algunos tienen que proponer y otros aceptar o rechazar y ofrecer
alternativas. En ese sentido, lo importante ser buscar el mayor consenso posible
acerca de la respetabilidad de los candidatos. Para ello es conveniente recabar una
diversidad de opiniones relevantes acerca de los posibles candidatos, pues distinta
ser la percepcin de un senador cuando se limita a recibir opiniones de su entorno de
militantes o afiliados allegados, que cuando consulta a otros sectores de la sociedad

como el acadmico y el gremial o, incluso, a juristas prestigiosos afines o no a su

partido.
En definitiva, antes que modificar procedimientos o normas constitucionales o legales,
lo fundamental ser el compromiso poltico de designar a los mejores para el cargo y
de conformar una Corte Suprema calificada, imparcial y honorable que gane la
confianza de la sociedad para impartir justicia e impulsar las reformas en el Poder
Judicial.