PAPER

La problemtica de las empresas pblicas en el Uruguay.

Aportes para el abordaje de cambios estructurales.
AUTORES

Carlos Petrella cpetrell@ucu.edu.uy

Docente de grado y postgrado de la Facultad de Ingeniera de la UdelaR y de la
Facultad de Ingeniera y Tecnologas de la UCU
Ingeniero de Sistemas, Master en educacin y en Administracin de Negocios y DEA.
Luis Joyanes Aguilar luis.joyanes@upsam.net
Decano de la Facultad de Informtica, Universidad Pontificia de Salamanca y Director
de Programa de Doctorado de la UPSAM.
Licenciado y Doctorado en Ciencias Fsicas, Doctor en Informtica y Doctor en
Sociologa
Mayo de 2007, versin 09

1 Planteo general del trabajo de investigacin

El presente trabajo se enmarca en el desarrollo de la tesis de Doctorado de Carlos
Petrella con la tutora de Luis Joyanes, en la que se consideran especialmente las cuestiones
del cambio o transformacin de las organizaciones Estatales uruguayas y particularmente de
las empresas comerciales del Estado, para situar el desarrollo de los sistemas de distribucin
en el sector de petrleo y sus derivados que tiene como protagonistas principales a ANCAP,
las grandes distribuidoras y los procesos de integracin regional, que plantean la posibilidad de
una apertura en el mercado.
Como parte de este trabajo de investigacin, se analiza la problemtica de las
empresas comerciales del estado, su actual situacin y las propuestas que se estn manejando
en trminos de una muchas veces declarada y comprometida reforma del Estado. Para ello
se realiza un anlisis documental de diversas fuentes y se acude a la opcin de referentes
calificados para que aporten su visin de los problemas de las organizaciones y sus
necesidades de cambio y a la vez, se plantea un estudio prospectivo de opciones de
transformacin basado en el enfoque DELFOS (2007). Parte de los hallazgos referidos en
esas instancias, se exponen en este documento.
El Uruguay est actualmente en un proceso de replanteo de las organizaciones
gubernamentales conocido como Reforma del Estado cuyos alcances todava se estn
definiendo. Este trabajo de exploracin inicial constituye un aporte que busca establecer
relaciones entre las races culturales de los problemas de la administracin de las
organizaciones del Estado, la situacin general del aparato productivo nacional, la
problemtica de las empresas pblicas comerciales en Uruguay, los puntos clave que estn

actualmente en la agenda de las transformaciones, las diversas visiones de los agentes

polticos, econmicos y sociales involucrados.
Sobre estas bases se analizan las diferentes alternativas para encarar los procesos de
los cambios iniciales manejadas para las empresas pblicas comerciales junto con los
aspectos generales de la reforma del Estado que el gobierno actual se propone encarar, para
finalmente plantar las bases para un ensayo sobre las oportunidades de transformar a las
organizaciones burocrticas del Uruguay, tomando como referencia los hallazos del trabajo de
campo de la investigacin de Doctorado, actualmente en desarrollo.

2 Valoracin de las races culturales de los problemas en la

administracin de las organizaciones del Estado
Uruguay tiene un modelo de administracin de la cosa pblica fuertemente
centralizado y universalista. A nivel del diseo institucional, es claro que las instituciones
nacionales, y sobre todo el Estado la ms desarrollada y ubicua de todas han sido
diseadas con dos presupuestos centrales: la lgica de la universalidad y del centralismo. A
estas dos dimensiones se suma la necesidad del control estricto de las operaciones.
El centralismo ha sido a su vez reforzado por el peso relativo de la capital en todas las
cuestiones referidas a la administracin pblica. La universalidad en el tratamiento de las
cuestiones pblicas, tiene adems que ver con el tratamiento en principio igualitario de todos
los agentes ante la administracin reforzado por la idea de que nadie es ms que nadie en lo
que respecta a sus derechos y obligaciones como ciudadanos del pas.
A su vez, existe un sistema complejo y fuertemente estructurado de contralores con
frenos y contrapesos que operan de manera muy aceitada en toda la Administracin Central y
que se expanden a las empresas pblicas con ciertas singularidades, y que opera reforzado
por mecanismos muy estrictos de contralor de la hacienda pblica, sobre todo en lo que tiene
que ver con la legalidad de las actuaciones.
El modelo de Administracin que se ha consolidado presupone en la esencia de su
concepcin que las cosas se pueden hacer de manera prcticamente mecnica, y de hecho se
parte de la base de que se han hecho antes de esa forma - puesto que se ha diseado
oportunamente un procedimiento vlido en todos los casos (universal y centralizado) y que lo
que interesa en ese marco, es controlar eficientemente su desarrollo para evitar desvos.
Como consecuencia, la innovacin como forma de encarar el trabajo es algo que
resulta ser muy complejo, pues involucra el diseo e implantacin previo de procedimientos
alternativos universales y centralizados, resueltos en general para todos los casos.
Precisamente esta forma de proceder burocrtica, va en contra del ideal de ruptura con el
status quo, que se plantea cuando se generan procesos innovadores.
A su vez, los procesos formulacin y aplicacin de las modificaciones cuando ocurren
requieren avales de mltiples involucrados, para su puesta en marcha y luego la ruptura de la
lgica del control, por lo menos durante la implantacin del nuevo modelo. Las dificultades de
disear el nuevo proceso con universalidad y luego la incertidumbre que esto genera y los
inevitables errores que el desarrollo de lo nuevo traer aparejado se transforman en
argumentos para no cambiar, extremadamente fuertes.
En los aspectos culturales, es posible que la concepcin de base de la colonia
espaola est en la raz de estos comportamientos. No hay que olvidar el carcter histrico
fuertemente extractivo y no productivo desde donde se concibi la conquista, donde el Nuevo
Mundo era depositario de una riqueza que se deba extraer ms que desarrollar, y donde el
problema entonces era controlar esa extraccin desde una organizacin estatal (en este caso
de la corona espaola) para evitar desvos y eventuales prdidas al patrimonio real.
All nacieron las bases de la organizacin de la mayora de los estados de Amrica del
Sur, con una organizacin burocrtica fuertemente racional y controladora, mucho menos
proclive a incentivar el desarrollo y la inversin productiva lo que se explica histricamente por
esta concepcin extractiva. Ms an, la idea de que la riqueza est all, no se debe crear, sino
que se debe repartir es propia de toda la concepcin latina de la economa, concepcin que es
claramente pre-capitalista.
Lo que puede afirmarse categricamente es que la identidad nacional uruguaya no tiene
una raz autctona indo-americana como por ejemplo en Mxico o Per. Esa identidad se gener
gradualmente a partir de una fuerte corriente de inmigracin europea, integrada fundamentalmente
por los nativos no aborgenes, pero ya instalados desde haca varias generaciones, sin

exclusiones ni exclusivismos con una actitud universalista que contribuy a generar una gran
uniformidad, en la apreciacin de ciertos valores compartidos.
Esta composicin integradora e integrada de la sociedad uruguaya de comienzos del siglo
XX claramente diferenciada de la regin geogrfica en que est enclavado - se puede entender
fundamentalmente porque las races culturales originales no son realmente nacionales y tienen su
origen en la fuerte inmigracin europea de fines del siglo XIX, que fue muy importante en todo el
Ro de la Plata, en esa poca y hasta comienzos del siglo siguiente.
Mario Benedetti (1966, pg. 14) hace una fuerte crtica a la tica profesional que operara
de manera de descubrir el modo de hacer trampa al amparo de la ley. Esto es capitalizando los
pequeos resquicios de las normativas vigentes para sacar indebido provecho para los clientes o
para ellos mismos. Claro agrega que esta ltima lamentable sutileza es, en el fondo, una
consecuencia bastante explicable de la indignidad que ha invadido lo administrativo.
Y en muchos casos la complejidad genera espacios para la corrupcin. Siguiendo a
Benedetti: Cualquier profesional sabe a ciencia cierta (aunque muchas veces no se anime a
afirmarlo, y, menos an, a firmarlo) cun difcil es que un expediente camine en una oficina
pblica si no se toca a alguno de aquellos funcionaros que estn situados en cargos
estratgicos. (1966, pg. 14)
Mientras el mundo est exigindole de manera sistemtica a sus organizaciones y
empresas, el dominio, la comprensin creciente de sus circunstancias, interna y externa, como
factor fundamental de construccin de sus propias capacidades de cambio; en Latinoamrica
no hemos logrado todava comprender esa idea y hemos adelantado muy poco en el armado
de capacidades de aprendizaje dentro de nuestras instituciones y empresas (Parisca, 2006) y
de esta manera, complicamos los procesos de aprendizaje y generacin de riqueza.
No es extrao entonces que las demandas polticas y econmicas a atender se
generen ms en el nivel de la problemtica de la distribucin de la riqueza, que de la propia
generacin de la misma. El debate poltico muchas veces se centra en cmo se debe distribuir
o en evitar que alguien se apropie indebidamente de lo que es de todos, mucho ms que en
cmo se crean oportunidades y se impulsan nuevos desarrollos generadores de riqueza.
Hay modelos mentales consolidados que son muy curiosos. Precisamente uno de ellos
es Ver a la desigualdad y a la pobreza como problemas de distribucin: el problema no es que
los recursos sean escasos sino que estn mal distribuidos. Esto genera la idea de que si falta
plata es porque alguien se la llev. En la cultura uruguaya, no existira ningn vnculo entre la
nocin de bienestar y la nocin de esfuerzo productivo.
Ese modelo del Estado Batllista paternalista, que asegura un cargo pblico inamovible
o por lo menos da lo bsico para vivir y la jubilacin tambin ms all de la concrecin
efectiva de estas promesas, sin duda en gran parte cumplidas para importantes sectores tuvo
como subproducto el de transformar a hijos de inmigrantes con oficio y capacidad de
emprendimiento en oficinistas buscando una posicin dentro de la burocracia estatal.
Adems se ha desarrollado localmente en las ltimas dcadas la conviccin de que la
mejor poca del Uruguay ya pas. Contrariamente a lo que pasa en muchos otros pases, los
uruguayos no ven al futuro como algo cargado de promesas, sino como algo cargado de
amenazas. La idea que predomina es: mis padres vivieron mejor que yo y probablemente mis
hijos van a tener una vida ms dura que la ma. Esto refuerza el conservadurismo.
A estas caractersticas culturales se les sum, en la primera mitad del siglo XX una
especie de certidumbre de haber llegado a la tierra prometida por parte de importantes
contingentes de inmigrantes que encontraron en la proteccin del Estado Batllista las
seguridades que en su Europa natal no haban tenido, lo que consolid el modelo mental que
soporta un estado benefactor, que durante mucho tiempo cumpli el rol establecido.
Finalmente hay que anotar, que el Estado no siempre queda bien parado como
dinamizador de las experiencias innovadoras en el Uruguay. Un Estado ineficiente, incapaz de

liderar procesos nacionales que respondieran a los objetivos del desarrollo del pas, y que
como tal, descuid totalmente la actividad cientfica creadora, unido a una industria sin
requerimientos cientficos y tecnolgicos de largo y mediano plazo - que son los que realmente
estimulan la investigacin cientfica (Herrera, 1986, pg. 92)
Todos estos problemas que tienen races sociales y sobre todo culturales muy
arraigadas, generan un cuadro desalentador respecto de las posibilidades de desarrollar
cambios estructurales en el futuro, a menos que el peso de los problemas no resueltos - las
anomalas planteadas Kuhn (1980) - impulsen un cambio radical en las estructuras y prcticas
habituales en la administracin pblica en general.
Especficamente los temas de reformas estructurales forman parte de la agenda del
Uruguay desde hace muchos aos y todava se siguen discutiendo. La madre de todas las
reformas es actualmente la Reforma del Estado, cuya finalidad, alcance e instrumentacin
recin comienzan a ser debatidos por el Gobierno Nacional y el Parlamento hacia fines del
2006.
Mientras tanto algunos cambios se irn procesando igual, pero con los ritmos que los
agentes internos puedan absorber. En definitiva, una organizacin burocrtica fuerte y
consolidada encara finalmente un cambio radical cuando no existe ninguna otra alternativa.
Esto es, cuando no se puede desactivar la situacin de emergencia que ha generado
cuestionamientos y encarrilar las actuaciones por los canales previstos, en su carta orgnica o
en sus tradiciones.
Una organizacin burocrtica diseada por su propia esencia - para mantener el
status quo puede generar cambios innovadores cuando en circunstancias muy especiales se replantea total o parcialmente su estructura, funcionamiento o personal. Y lo hace en
general, con un desarrollo sustentable que genere un nuevo status quo con la fuerza adecuada
y en un tiempo razonable, como para que no se generen anticuerpos, que reviertan la situacin
a la realidad previa al proceso de transformacin.

3 Situacin general del Uruguay en trminos de su aparato productivo

A fines del siglo XIX se comenz a crear una identidad uruguaya diferenciada del resto de
la regin, reafirmada como sostiene Fernando Devoto, en antiguos relatos fundantes, que de
alguna manera conformaron inicialmente la creencia en la excepcionalidad uruguaya, dentro del
contexto sudamericano a partir de una edad de oro que luego se ira perdiendo (Achugar y
Caetano, 1992, pg. 15). Se crearon un conjunto de mitos sociales y culturales que tuvieron
suficiente espacio para consolidarse a partir de la prosperidad que se iba cimentando desde los
orgenes de la creacin del estado nacional.
El Uruguay fue conocido como la Suiza de Amrica; a Montevideo, su capital, se le lleg
a denominar la Atenas de Amrica. Estas apreciaciones eran corrientes en el Uruguay prspero
de los aos inmediatos a la Segunda Guerra Mundial, el Uruguay feliz. Llegar a inventar este
Uruguay, a tener estas imgenes, fue el resultado de medio siglo de una accin real en el campo
econmico, en el poltico, en el jurdico, estatuido de este modo por el universo simblico creado
en las sucesivas relaciones inter-objetivas mantenidas por los miembros de la sociedad que tenan
como referente un imaginario social. (Caetano y Rilla, 1996, pg. 172).
El comienzo del siglo XX uruguayo no poda haber sido poltica, social y
econmicamente mejor. Los aos dorados de crecimiento se prolongaron prcticamente varias
dcadas. El Uruguay pareca ser un pas satisfecho con sus logros culturales generados a
partir de varias dcadas de estabilidad poltica y social. La tendencia generalizada a conservar
los logros sociales considerados significativos, es algo natural en las sociedades,
especialmente cuando las valoraciones de esos logros son incorporadas al imaginario colectivo
de dicha sociedad, como conquistas que pueden incluso sostenerse, incluso sin un soporte
humano y material que las haga poltica y econmicamente viables.
Rubn Kaztman, Fernando Filgueira y Magdalena Furtado (2000) sostienen que el
desarrollo social vernculo presenta en ese perodo, aspectos notorios y muy positivos en las
artes y las letras que permiten revalorizar la evolucin cultural uruguaya. En particular, el
romanticismo en la literatura y la poltica se proyect hasta las postrimeras del siglo XIX
abordando el cambio operado en el Uruguay hacia el positivismo filosfico y el realismo literario
consolidados hacia comienzos del siglo XX. As es que, el positivismo en filosofa, el
modernismo en literatura, llegan hasta el fin de ese perodo marcado por la Primera Guerra
Mundial que estableci el lmite de dos pocas intelectuales; generando una profunda
revolucin que empez a operarse en el mundo en las ideas directrices y acciones concretas
derivadas de la forma de ver al pas y su contexto.
Desde las primeras dcadas del siglo XX, Uruguay present importantes niveles de
desarrollo de sus instituciones de bienestar social que le permitieron descollar en el entorno
latinoamericano. En la segunda mitad del siglo, esa herencia de democracia sobrevivi sin
demasiadas fisuras a las duras pruebas a la que fue sometida. Una prueba consistente de la
fortaleza de la matriz sociocultural del pas fue su capacidad para mantener, una vez
recuperada la democracia en 1985, la posicin de liderazgo que tradicionalmente ocup en la
regin en cuanto a desarrollo social, y que en esta oportunidad se reflej en ndices de pobreza
y de desigualdad en la distribucin del ingreso, inferiores a los de otras naciones
latinoamericanas.
En un contexto sistemticamente favorable a la intervencin del Estado en los asuntos
polticos, econmicos y sociales del pas se fue creando una idea de que la mejor manera de
proceder a desarrollar las industrias en el nivel nacional sera que el Estado se hiciera cargo.
En lo que se refiere a la actividad econmica del Estado uruguayo de comienzos del siglo
pasado las claves fueron estatizacin y nacionalizacin. El principio ideolgico de ese perodo
era que los servicios pblicos esenciales deban estar fundamentalmente en manos del Estado,
ya que ste era el organismo representativo de la sociedad, es decir, de todas las clases
sociales, y estaba por encima de sus disputas.

La idea era que el propio Estado deba intervenir all, donde el capital privado fuera
indeciso o temiera perder dinero. El Estado desarroll primero la industria agropecuaria
orientado a capitalizar sus ventajas competitivas en el sector. El aparato productivo nacional y
consecuentemente la generacin de riqueza estuvo durante casi un siglo fuertemente asociada
a la produccin agropecuaria, considerando sobre todo bienes de exportacin de escaso valor
agregado. Se fortaleci gradualmente durante dcadas, la percepcin de que el agro sera
sistemticamente la salvacin para la economa nacional, sobre todo, a partir de una
importante demanda de productos a muy buenos precios que con variaciones cclicas
igualmente se mantena.
A su vez, la necesidad de generar un modelo de Uruguay industrializado comenz a
desarrollarse como poltica de Estado alternativa a la creciente dependencia de la exportacin
de productos agropecuarios. Circunstancialmente Las crecientes exportaciones brindaron al
batllismo los fondos pblicos para estimular y proteger el desarrollo industrial, ampliar el
aparato estatal y realizar reformas sociales. Se estableci la reduccin de la jornada laboral y
los descansos semanales para los obreros, se expandieron el sistema de seguridad social, la
enseanza y la universidad. Sin embargo, no logr mantenerse un crecimiento sustentable en
ciclos suficientemente grandes de tiempo por diversos motivos. Uno de ellos fuertemente
asociado con el desarrollo exclusivamente agropecuario.
Brtola (2004) seala que: Una mirada de muy largo plazo a la economa uruguaya
arroja una tasa de crecimiento relativamente estable, de aproximadamente un 1% anual desde
fines del Siglo XIX. Esa aparente parsimonia esconde al menos tres hechos de significacin: i)
La poblacin y el producto crecieron mucho ms rpidamente hasta 1930 que entre 1930 y
1960, y ms an que entre 1960 y 2000: la economa en su conjunto fue perdiendo dinamismo
ii) El crecimiento ha sido fuertemente fluctuante y voltil, con gran dependencia de los precios
de las materias primas y, de manera creciente, de fluctuaciones de flujos financieros de poca
insercin en el sector productivo de la economa. En general, las polticas han priorizado el
crecimiento de corto plazo hipotecando las posibilidades de crecimiento posterior.
Este tipo de crecimiento espasmdico deja secuelas extremadamente dainas en la
economa y la sociedad. La alternancia de perodos de fuerte crecimiento y drsticas cadas
tiene un impacto destructivo en las empresas, la formacin de capital humano, la construccin
institucional y las expectativas y confianza de la poblacin en sus propias capacidades. Para la
economa uruguaya no ha sido difcil experimentar perodos de rpido crecimiento, pero ha
resultado imposible crecer de manera sostenida y mantener cierto control sobre la dinmica del
crecimiento. iii) Este tipo de crecimiento ha generado una prdida permanente de posiciones
del pas en el contexto internacional: se ha ampliado continuamente la brecha con las
economas ms avanzadas. (Brtola y otros, 2006, pg. 9 y siguientes)
No obstante los importantes progresos econmicos y sociales iniciales a comienzos del
siglo XX, Javier Carls (2006) plantea que el proyecto de levantar una economa industrial
desarrollada naufrag. Siguiendo al mismo autor: Los problemas del latifundio y de la
ganadera tradicional recibieron la atencin del batllismo, pero este fracas en modificar la
estructura agraria nacional. En definitiva, a pesar de los esfuerzos sostenidos por varias
dcadas por sus precursores y luego por sus sucesores, no se logr generar un cambio
conducente a generar suficiente riqueza en el sector agropecuario, que subsecuentemente
ayudase a sustentar un sistema de desarrollo industrial que agregase valor a la produccin
exportable de materia prima bsica del sector.
Luis Brtola y Gustavo Bittencurt (2005, pg 305) resean las ltimas dcadas poco
halageas en trminos de desarrollo econmico nacional. Las crisis vivida en los aos 80 con
el quiebre de la tablita y sobre todo, la generada a comienzos del milenio muestran la
persistencia de factores estructurales de la trayectoria de largo plazo de la economa
uruguaya, que la han llevado a tener un crecimiento espasmdico y lento. La estructura
productiva nacional no ha logrado consolidarse. Su comportamiento ha estado caracterizado
por la falta de continuidad en la que no le ha resultado posible mantener estable el ritmo de
crecimiento, por el contrario, cada perodo expansivo culmina con crisis muy profundas que

llevan al fracaso de empresas, de personas, de instituciones y conducen a la desesperanza de

muchos uruguayos y extranjeros sobre nuestro futuro.
Brtola (2004) agrega: Uruguay sufre una crisis permanente por un problema de
insercin internacional que es estructural y recurrente desde inicios del siglo XX, y no encontr
la salida. Hace casi cien aos est perdiendo posiciones en la economa mundial. Para crecer
a largo plazo Uruguay tiene que estar bien integrado al mundo. El tema es: estructurado sobre
la base de qu especializacin productiva y exportando qu? Uruguay ha quedado muy preso
de sus recursos naturales. No apuesta a agregar valor a las exportaciones, a innovar, a
diversificar la estructura productiva. Sigue existiendo la tentacin de explotar slo los recursos
naturales. Uruguay tiene lo que Barrn y Nahum denominan una bendicin diablica: fuimos
bendecidos por tener praderas y climas buenos que hacen que el ganado crezca casi solo.
En el desarrollo de la ronda 1 de DELFOS con referentes calificados, surgieron pautas
para un diagnstico realista, junto con algunas ideas claras sobre lo qu habra que hacer. La
visin del Uruguay - tradicionalmente cerrado y aislado - como un pas ms integrado a la
regin y al mundo es una de ellas. La integracin (nacional) con el mundo es necesaria,
aunque todava es una asignatura pendiente a nivel nacional. En algn momento, la
globalizacin nos cambiar en algunos aspectos, quizs sean siglos pero por supuesto que va
a llegar, quizs (adems) sea para bien.
En trminos pragmticos surge de la opiniin de los referentes de DELFOS la
necesidad de una mayor integracin regional y mundial del Uruguay. Para mejorar la
economa debemos exportar; para exportar debemos tener ventajas competitivas y para
competir con los productos importados en el mercado local lleva a que los productos
nacionales tengan ventajas competitivas. (DELFOS, 2007, ronda 1). Un resumen muy claro de
las ideas de Porter y de la necesidad de tenerlas en cuenta a escala nacional, que es
consistente con el enfoque de Richardson (2007).

4 La problemtica de las empresas pblicas comerciales en Uruguay

Las Empresas Pblicas uruguayas han sido desde los comienzos del siglo XX hace
en casos especficos casi cien aos - una de las bases ms importantes para el desarrollo
nacional del modelo de servicios pblicos bsicos, abarcando gradualmente los sectores de
combustibles, energa elctrica, telecomunicaciones, transporte ferroviario y navegacin rea,
adems de un conjunto de empresas que operan atendiendo los sectores de seguros y de
banca comercial y de fomento. En su conjunto todas estas empresas, tienen un impacto muy
importante en la economa del pas, operando en muchos casos en rgimen de monopolio o
con importantes protecciones normativas.
Se ha reconocido persistentemente la importancia de las empresas pblicas en el
desarrollo nacional desde hace muchas dcadas. Los sucesivos gobiernos plantean
claramente esa importancia. Cristina Gonzlez (2006) sostiene que: Desde su creacin, las
Empresas Pblicas han sido una parte muy importante de nuestro desarrollo; han actuado y
permanecen prestando servicios en reas fundamentales como las comunicaciones, la energa,
la vivienda, el sistema financiero, el agua, el saneamiento, el transporte, los puertos, reas
todas estratgicas y vitales, tanto para la soberana del pas como impulsoras del desarrollo
productivo.
El desafo poltico, econmico y social de siquiera plantearse la problemtica de las
empresas pblicas y las necesidades de mejorar su estructura y funcionamiento es enorme.
Iniciar un debate sobre los servicios pblicos en Uruguay es seguramente una tarea titnica,
no solamente por la complejidad y la envergadura del tema, sino tambin porque llega a rozar
capas de sensibilidad histrica muy profundas de nuestra sociedad. En la cabeza y en el
corazn de los uruguayos, la provisin de agua, electricidad, telefona, combustibles, est
indisolublemente ligada a una imagen del Estado benefactor. (Bergara, 2001, pg. 37)
Por lo que se aprecia, ese debate de la Reforma del Estado - siguiendo las ideas de
Martn Peixoto (1987, pg. 59) - viene asociado para muchos agentes con la valorizacin de la
actividad privada en el contexto de las necesidades productivas del pas, pero plantea
dificultades para desentraar aquellos aspectos de la discusin que en definitiva, obstaculizan
la bsqueda de soluciones y que tienden a desvalorizar la poltica, desatendiendo el problema
de dnde se forman finalmente las opiniones y cmo se canalizan. Se plantean entonces
reflexiones sobre si el sistema poltico considerado como un todo carece de representatividad
para actuar o es que simplemente tiene escasa capacidad de ejecucin.
El actual Presidente del Uruguay: Tabar Vsquez, ha planteado la opcin por
defender empecinadamente al Estado uruguayo por tradicin como por conviccin. Esa
parece ser una opcin muy arraigada en el ideario uruguayo. Vsquez indic que una de las
caractersticas del Uruguay del siglo XX es la marcada intervencin del Estado en la economa
y en la sociedad. Para el mandatario, el Estado es un actor que opera por distintos mbitos,
articulando el conjunto de la sociedad para garantizar una base consistente de ciudadana,
promover la igualdad de oportunidades, prevenir la desigualdad social y econmica, y ofrecer
servicios pblicos, segn criterios de eficacia y eficiencia. (La Repblica, 8/12/2006, pg. 3)
Sin embargo, no siempre est claro el marco de referencia conceptual del accionar del
Estado, incluyendo los por qu y para qu actuar en la rbita pblica. Sin dudas, es
fundamental combatir la corrupcin y mejorar la eficacia, la eficiencia y la transparencia de la
administracin pblica, especialmente en aquellas sociedades en que la separacin entre lo
pblico y lo privado siempre fue una pieza de ficcin hacia los grupos dominantes. Sin
embargo, como bien afirma Villas, una buena administracin no mejora la calidad de los
objetivos de las polticas a cuyo servicio se desarrolla (2001, pg.15). Sin tener en cuenta los
objetivos de la accin estatal, cualquier debate sobre el tema tiende a garantizar la
configuracin de poder que sustenta el orden social vigente. (Mendes Pereira, 2006, pg. 18)
La lnea de separacin entre lo pblico y lo privado representa hasta el presente, un
desafo enorme para una sociedad histricamente decididamente estatista como la uruguaya,
que no logra analizar el tema desde una perspectiva racional equilibrada, porque como es

entendible, las emociones pesan mucho en nuestras consideraciones. No siempre ha quedado

claro el adecuado equilibrio entre lo que el Estado debe hacer directamente y aquello que
debera quedar en manos de la sociedad civil. La provisin de servicios pblicos,
tradicionalmente manejada por empresas de propiedad estatal, constituye un terreno que exige
un adecuado balance entre una mayor liberalizacin y una justa intervencin del Estado.
(Bergara, 2001, pg. 38) Precisamente esta separacin est en la agenda con avances y
retrocesos desde hace ms de 20 aos.
Lo cierto es que en la actualidad el peso econmico de las empresas del Estado en el
contexto del total de la actividad industrial del pas es muy grande. Las empresas pblicas, son
piezas relevantes del sistema econmico y poltico uruguayo. Segn Fernando Bracco, tres de
ellas, ANTEL, UTE y ANCAP tienen ingresos sumados que superan largamente el 10% del
PBI. (2001, pg 57). Segn Ernesto Talvi, el impacto de la facturacin de ANTEL, UTE y
ANCAP combinados ascienden a 8,5% del PBI. (2001, pg. 48) En cualquiera de los dos
casos citados precedentemente, ms all de las diferencias de ms de un punto porcentual sin
duda, se trata de magnitudes relativas de enorme impacto a escala nacional.
No cabe duda - siguiendo a Walter Cancela (2001, pg. 65) - que La propiedad de
empresas proveedoras de servicios pblicos constituye un importante instrumento de poder,
independientemente de su titular. Y particularmente ms, en el caso de este grupo de las tres
empresas referidas precedentemente, que tiene un enorme impacto conjunto sobre la
economa del pas. Sin embargo, segn Cancela, el tema no pasa por el tamao y el tipo de los
servicios. Son razones de conveniencia - y no de la naturaleza de los servicios - las que llevan
a que el Estado asuma estas producciones directamente y organice el mercado de dichos
servicios de una u otra manera. (Cancela, 2001, pg. 65)
Esa conveniencia - para otros considerada paradjicamente inconveniencia - puede ser
vista desde dos ngulos diferentes. Por un lado, la del aparato burocrtico del Estado y por
otro, la del impacto sobre los consumidores. Muchas veces esos dos ngulos para ver el
mismo problema han mostrado respectivamente asociaciones polticas con la izquierda y con la
derecha, aunque ltimamente empiezan a manifestarse posiciones polticas de manera ms
pragmtica que ideolgica. La pregunta pasa entonces por plantear abordajes mirando el
problema desde dentro del aparato burocrtico estatal o desde el lado de los ciudadanos que
utilizan ese aparato para cumplir obligaciones o demandar servicios.

5 Los puntos claves que estn actualmente en la agenda de las

transformaciones
La visin gubernamental de turno es coincidentemente crtica durante las ltimas tres
dcadas de administraciones nacionales elegidas de manera. La acumulacin realizada por la
sociedad en las empresas del Estado ha sido importante. Aunque la deficiente administracin
del mismo, en algunos casos, la haya desvalorizado, parece conveniente defender lo que resta
introduciendo los cambios normativos y de gestin que permitan utilizarlo en beneficio del
conjunto. (Cancela, 2001, pg. 73) Fernando Lorenzo (2001, pg. 75) Sostiene que las
transformaciones de los servicios pblicos forman parte de lo que podra denominarse una
reforma estructural. stas son un tipo particular de polticas que procuran cambios
permanentes en el funcionamiento econmico e institucional.
Los Servicios Pblicos nacionales estn en la agenda de las cuestiones que hay que
analizar y cambiar. Segn el General Liber Seregni (2001, pg 10) reafirm entonces que el
tema de los Servicios Pblicos es desde tiempo atrs y en nuestro Pas preocupacin del
sistema poltico y de la ciudadana, aunque centrado, a veces, en la calidad de los mismos
pero, fundamentalmente, en el futuro de las empresas pblicas que los prestan. A ese
respecto, Seregni sostuvo que, previo a la toma de decisiones en el campo de un servicio o
una empresa en particular, era preciso discutir y buscar acuerdos sobre el concepto que con
relacin a los servicios pblicos en general y las formas de presentarlos conviene a la
sociedad uruguaya en este siglo XXI que comienza.
Ha habido muchas iniciativas convocando a tratar el tema de los Servicios Pblicos
Sin embargo, hay una que se destaca sobre todas las dems por su amplia convocatoria a
diversos agentes nacionales sin tener en cuenta sus respectivas visiones polticas, econmicas
o sociales de partida.. Precisamente con ese propsito se convoc en el correr del ao 2001 a
un seminario que cont con la participacin de destacados tcnicos en la materia y los
mximos dirigentes de las distintas fuerzas polticas del Uruguay, para realizar un intercambio
de ideas que permitiera determinar las bases para la formulacin de la necesaria poltica de
estado en esta materia, a partir de la situacin actual y en el desarrollo de futuro.
El objetivo de esta iniciativa antes referida fue determinar unas lneas que aseguren la
continuidad de esfuerzos de los distintos gobiernos (nacionales), para mejor satisfacer las
necesidades colectivas de la sociedad uruguaya. Teniendo en cuenta nuestras particularidades
como nacin, pero los cambios que en materia poltica, econmica y cientfico/tecnolgico
se han operado en el mundo. Porque los servicios pblicos deben responder al desarrollo
socio-econmico de la sociedad y al mejor aprovechamiento de los avances tecnolgicos
siendo por esencia dinmicos y sujetos de cambios. (Seregni, 2001) Todo un desafo
delineado de manera precursora, en un contexto de cambios muy complejo.
Hay elementos de juicio fuertes para contemplar la necesidad de mantener algunos
servicios en la rbita del Estado. Desde el lado del Estado existen fundamentos para mantener
las grandes empresas comerciales de petrleo y sus derivados, energa elctrica y
telecomunicaciones en su directa esfera de influencia. Segn Walter Cancela (2001, pg. 66)
Una de las razones que se subrayan a favor de la conveniencia de la produccin estatal de
servicios pblicos mercantiles refiere a los denominados servicios "estratgicos" o "esenciales"
y tienen que ver con la seguridad del suministro - en ambos casos - y la universalidad del
acceso a ellos - especialmente en el ltimo -, independientemente de las condiciones del
mercado.
Lo mismo para sacar fuera del Estado algunos servicios pblicos. Contrapuesta con la
visin de Cancela se plantea a partir de las ideas de Talvi sobre la conveniencia de satisfacer
mejor las necesidades internas del mercado nacional que est cautivo del suministro de
servicios pblicos estatales. Ernesto Talvi (2001, pg. 50) plantea que: La posicin cuasi
monoplica que detentan ANCAP, ANTEL y UTE en los mercados en los que operan, habilita
en principio a estas empresas proveedoras de estos servicios a cobrar precios sensiblemente
superiores a los que regiran en condiciones de competencia. En algunos casos, el excedente
generado oper como un gravamen adicional, que luego fue vertido a Rentas Generales, sobre
todo en el caso de ANTEL.

La vertiente de preocupacin por el mercado parece operar sistemticamente en un

segundo nivel de importancia. Las empresas pblicas segn Sergio Milnitsky (2001, pg 102
y siguientes) desarrollan fundamentalmente el "juego poltico" y relegan el "juego de
mercado". Y en el marco de esa situacin, Milnitsky sostiene que no es posible mejorar su
desempeo sin realizar cambios radicales que las lleven a jugar esencialmente el "juego del
mercado". Deber analizarse entonces si desde la tica de las empresas pblicas - puede
lograrse que el mercado sea visto como una oportunidad y no como una amenaza. Los
servicios de telefona mvil de ANTEL son una muestra de la primera vertiente y como
contrapartida, los servicios de generacin independiente de energa en UTE constituyen
claramente el anverso de la moneda.
Sin embargo, hay en muchos analistas de diversas orientaciones polticas y
econmicas, ciertos puntos de acuerdo respecto de la necesidad y conveniencia de que las
empresas estatales sean eficientes. Ms all de ambas visiones sobre aspectos positivos y
negativos de la ubicacin y dependencia de las empresas del Estado - se plantea la necesidad
de que funcionen de manera ms eficiente, pensando en la importancia de que sean
competitivas en un mercado regional ms integrado, que ms tarde o ms temprano
condicionar la sustentablidad de determinados servicios, en el marco de procesos de
integracin que deriven barreras protectoras para los servicios de energa y comunicaciones.
El Presidente uruguayo en ejercicio: Dr. Tabar Vzquez parece querer equilibrar el
debate entre Estado y Mercado, planteando que no se trata de opuestos polares
irreconciliables. Queremos un mejor Estado y un mejor mercado. (La Repblica, 8/12/2006,
pg. 3) El presidente Tabar Vsquez traz una frrea defensa de las empresas pblicas, sin
que ello signifique que deba hacerse la vista gorda ante sus ineficiencias ni declarar la guerra
al mercado. (El Observador, 8/12/2006, pg. 13) El problema est puesto finalmente en la
carpeta de desafos del gobierno y por lo tanto, ha quedado reafirmado como parte de la
agenda del escenario poltico en los prximos aos.

6 Las diversas visiones de los agentes polticos, econmicos y sociales

involucrados
Ruth Richardson (2007) realiza un diagnstico de los grandes problemas
contemporneos que producen bloqueos en el Uruguay. El primer obstculo es que: En
Uruguay hay monopolios o comportamientos monoplicos. Somos un pas con muchas
regulaciones y reglamentaciones, el proteccionismo se ha convertido en una forma de vida. Y
tambin ha habido mucha falta de competitividad que nos ha llevado a tener una vida
econmica especial. ... El segundo obstculo es el Estado. Se ve claramente que el Estado
es demasiado grande en este pas. Y -lo que es peor an- el Estado no slo es grande, sino
que es altamente intervencionista.
Se plantean dudas sobre las causas fundamentales de la ineficiencia de las empresas
comerciales del Estado uruguayo, haciendo hipotticas consideraciones respecto de los que
podran ser esos servicios administrados por agentes privados utilizando las reglas del mbito
comercial no pblico. Decir que las empresas privadas son ms eficientes que las pblicas no
pasa de ser un clich ideolgico falso y si bien puede tener cierta contrastacin emprica no es
por un tema jurdico sino fundamentalmente la cuestin pasa por un tema poltico-econmico
de gerenciamiento y administracin de recursos. Esta argumentacin pone el nfasis no en
el carcter pblico o privado de las organizaciones sino en cmo stas son administradas.
Existen claras dificultades en conciliar posiciones respecto de las necesidades de fondo
de un proceso de transformacin del Estado y especficamente de las Empresas Pblicas en
cuanto a misin, estructura y funcionamiento. lvaro Padrn (2006) presentando el Caso
Uruguay firma que: El tema de la reforma del Estado, y especficamente de las Empresas
Pblicas, tiene ya ms de una dcada de firme presencia en el discurso pblico en el Uruguay.
Sin embargo, la realizacin real de los cambios que deban encararse seguira un proceso ms
lento, debido a las marchas y contramarchas que entre sectores polticos y sindicales, le
imprimiran al proceso de propuesta inicial y eventual consolidacin de estos cambios.
Unos agentes polticos relevantes como Walter Cancela retoman ante esta pregunta el
tema de la consideracin estratgica de la propiedad de los medios de produccin y de la
necesidad de garantizar el suministro de bienes esenciales para la poblacin y para la
industria. Especficamente, Walter Cancela (2001, pg. 66) que ya citramos, plantea la
necesidad de la conveniencia de la produccin estatal de servicios pblicos mercantiles
atendiendo a aspectos de estrategia y esencialidad, independientemente de las condiciones
que puedan plantearse en el mercado. De trata de una visin estatista para la cobertura de las
necesidades de la Nacin.
Otros agentes plantean una vertiente mercadolgica para analizar el tema de los
diferentes monopolios del Estado. Segn Talvi (2001, pg. 49), para poder progresar en el
anlisis global de cunto le cuesta a los uruguayos el monopolio de los combustibles, la
energa elctrica y las telecomunicaciones, deberamos contestar un conjunto de preguntas
relacionadas fundamentalmente con el impacto de los servicios del Estado en los ciudadanos
consumidores de los servicios pblicos y particularmente, deberamos poder determinar si
existe un costo adicional que las actividades productivas, empresariales y familiares, deben
pagar.
Afortunadamente en el marco de las dos vertientes referidas precedentemente, parece
irse construyendo gradualmente un espacio para analizar los impactos sociales relevantes de
los problemas econmicos generados por los monopolios estatales. Pensado a nivel macro
sera adems importante analizar el efecto sobre cuestiones relevantes como la actividad
productiva, el empleo, el salario y la inversin. Y la pregunta es qu pasara si en lugar de tener
el actual rgimen monoplico, tuviramos un rgimen de competencia que eliminara las rentas
monoplicas y redujera sensiblemente las ineficiencias de nuestras organizaciones en el
proceso productivo.

El planteo de la necesidad de cambiar ha sido expresado por sucesivos gobiernos

nacionales con diferentes pticas e instrumentos pero con llamativa persistencia. Luego de
varias marchas y contramarchas se han ido decantando las ideas sobre la necesidad de
reformar el Estado y especficamente, las empresas pblicas. El concepto mismo de Reforma
del Estado est profundamente ligado al concepto de cambio y de innovacin, que resulta ser
la esencia del proyecto progresista de pas que la izquierda reivindica claramente como propio,
pero que en su oportunidad, tambin la derecha reivindic.
Los compromisos de cambio desde el lado de los gobiernos nacionales, comienzan a
hacerse cada vez ms explcitos y abarcativos de la problemtica estructural y funcional de sus
organizaciones. El actual gobierno uruguayo asegur al Banco Mundial y al Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) hace unos meses que "va a haber reformas" en el Estado,
incluso similares a las que la izquierda vet hasta hace poco mediante referendos, como la
asociacin de la petrolera ANCAP con capitales privados, y garantiz que la estrategia de
trancar esos cambios con votaciones populares ya es cosa del pasado.
Altas esferas de gobierno hablan claramente de la necesidad de cambiar el aparato
estatal. Jorge Lepra ministro de Industria, Energa y Minera, seala de manera contundente
que: Este gobierno est comprometido a atacar las estructuras para que las empresas sean
ms eficientes. Es una batalla que queremos dar porque ese es el verdadero cambio para
hacer (en) el Uruguay, si no, no habremos cambiando nada. (Crnicas, 24/11/2006, pg. 7)
Por su parte, el ministro de Ganadera, Agricultura y Pesca Jos Mujica seal que: el cambio
ms importante que debe llevar adelante el gobierno es la reforma del Estado. Sostuvo que si
no se modifican determinadas actitudes dentro del Estado, no cambiamos nada (Bsqueda,
23/11/2006, pg. 10)
Por su parte, la Cmara de Industrias del Uruguay poniendo el eje del planteo en la
necesidad de mejorar la competitividad - se expidi sobre las empresas del Estado en trminos
de su marco regulatorio que genera monopolios de hecho y de derecho que les permiten
operar con tarifas muy altas en el contexto regional. Plante la necesidad de contar con tarifas
competitivas internacionalmente, fundamentalmente para los servicios que se consumen por
parte de los sectores que comercializan bienes y servicios transables y la necesidad de abatir
los monopolios pblicos, as como lograr la eficiente regulacin de los mercados de los
servicios que prestan las empresas pblicas en rgimen de monopolio.
La Cmara de Industrias del Uruguay sostiene que: A fines de la dcada de los
ochenta, cuando se comienza a moldear el Mercosur, estaba claro que el pas enfrentara una
mayor competencia que obligara a las empresas y al Estado a reconvertirse, para poder
afrontar con xito los desafos del nuevo mercado donde operaran. La Cmara plantea
concretamente que la integracin en el Mercosur ha tenido un duro impacto sobre muchos
sectores de actividad. Muchas empresas privadas se vieron forzadas a cerrar y las que
sobrevivieron enfrentan un mercado mucho ms competitivo. Sin embargo, los cambios
tardaron varios aos en aparecer en la agenda pblica.
Los trabajadores tambin reconocieron la necesidad de que las empresas pblicas
generen mejores servicios para la sociedad. Mejores servicios en trminos de condiciones
tcnicas y comerciales que sera interesante precisar. Sin embargo, plantean sus dudas sobre
el impacto que la misma tendr sobre los asalariados. Donde parecen no haber acuerdos es en
el anlisis causal de las ineficiencias del Estado, que segn sostienen. Los funcionarios
pblicos agremiados manifestaron sus quejas. Joselo Lpez secretario general de la
Confederacin de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE) manifest: Nos
preocupa que desde el gobierno se nos est responsabilizando de la ineficiencia del Estado y
del costo del Estado (Bsqueda, 8/12/2006)

Los trabajadores del Estado aceptan que el Estado no funciona bien, pero cuestionan
las posturas de que quienes proponen que solamente hay que bajar el costo del Estado as
como a aquellos que sostiene que hacen que nos pagan para que nosotros hagamos que
trabajamos. Precisamente sostuvo Gustavo Signorelli representante del sindicato del Poder
Judicial que estas visiones llevaron a que se dijera que el demonio es el Estado, que todo
lo pblico es malo y que lo privado es de mayor calidad. Eso operara como un estigma
sobre todo lo pblico en relacin con lo privado, que habra que analizar con mayor
detenimiento.
Siguiendo a Richardson (2007) la real dificultad es que no podemos movernos sin
referencias del Estado dicindonos "s, siga adelante", "no, no siga adelante". El Estado es
altamente ineficiente. ... El Estado es parte del problema y debera ser parte de la solucin. En
la forma en que est ahora es grande, es intervencionista y es ineficiente. Aceptar ese crudo
diagnstico y encontrar caminos para transformarlo es uno de los grandes desafos del pas en
la sprximas dcadas.

7 Las alternativas de proceso de los cambios iniciales manejadas para las

empresas pblicas
Las opciones de cambio deben analizarse a la luz de las posibilidades polticas y
sociales reales en cada contexto y circunstancias. Particularmente a partir del 2005 el mapa ha
cambiado. Durante mucho tiempo se habl de la privatizacin de los monopolios pblicos para
conseguir mejorar su eficiencia. Esta solucin no parece ser la ms viable en el corto plazo
para Uruguay, ya que existe una marcada oposicin entre la poblacin en general y en parte
del sistema poltico a la privatizacin. Por lo tanto se piensa que una posible solucin para
convertir a las empresas pblicas en empresas eficientes, es mediante la competencia con
otras empresas, de forma tal que no puedan hacer uso de su poder monoplico y deban
reconvertirse. (Paolino, 2007).
Parece estar claro que los cambios estructurales que se plantean en el pas exigen
acuerdos que alinean a las fuerzas polticas, empresariales y laborales. El xito de un pacto
social que acelere el desarrollo exige, junto con la fijacin de metas, la creacin de las
condiciones indispensables para alcanzarlas. (El observador, 15/12/2006) En esa lnea los
esfuerzos del Gobierno nacional se han dirigido a establecer un Compromiso Nacional sobre
Inversin, Produccin, Empleo e Ingresos, firmado por ministros, empresarios y dirigentes
sindicales, que deber superar muchos escollos para generar un clima poltico, econmico y
laboral propicio.
El camino para conseguir acuerdos duraderos entre las diferentes partes sobre qu
hacer y cmo hacerlo, plantea de aqu en mas, enormes desafos al Gobierno Nacional, a los
empresarios y a los sindicatos. Deber procesarse todava complejas negociaciones entre los
actores interesados en promover los procesos de reforma de las empresas pblicas con
aquellos que planean detenerlos o por lo menos demorarlos, no siempre quedando claras las
acciones y reacciones subsecuentes de cada uno de esos actores, muy condicionadas las
valoraciones singulares de sus respectivos contextos y circunstancias que no siempre se
expresaban en los debates.
La articulacin entre las fuerzas polticas y los sindicatos parece ser un factor
fundamental para evitar enfrentamientos del pasado. Bergara relat especficamente que en
Uruguay "los sindicatos impulsaron muchos referendos, pero no todos fueron apoyados por la
fuerza poltica (Frente Amplio). De los que no fueron apoyados por la fuerza poltica, ninguno
fue exitoso. Slo los que apoy la fuerza poltica ganaron. Post crisis, el Frente Amplio los
apoy todos y gan todos, incluso contra leyes que el propio Frente Amplio haba escrito",
reafirmando el peso de esa fuerza poltica en el acontecer nacional en los ltimos tiempos.
Otra cuestin es en definitiva, qu se discute realmente. Si se analiza un tema
secundario como forma de soslayar otro ms relevante no se pueden generar acuerdos. No se
discutan los temas por los temas en s mismos."O sea, ah lo que gan no era una percepcin
de si el marco regulatorio del sector elctrico estaba bien diseado o mal diseado, cuando la
realidad era que la gente iba a votar eso, o si la asociacin de la empresa de petrleo estaba...
No! Ah era un tema de voto poltico, relacionado al marco partidario y en un marco de amplio
descontento (con el gobierno)", agreg, explicando la clave poltica de las decisiones de las
consultas populares.
El tema de la competencia con diversos matices respecto de la necesidad de articular
propuesta concretas - est en la agenda de muy diferentes agentes polticos y sociales. Parece
haber acuerdo en que se debern reestructurar las empresas pblicas, de manera que puedan
cumplir las mismas condiciones que las nuevas empresas para competir con xito en el
mercado. Esto implica realizar importantes modificaciones en su funcionamiento, en la
nominacin de sus directorios, en sus cartas orgnicas. Tambin es necesario que pueda
dotarse a las empresas pblicas de la autonoma necesaria para que puedan tomar las mejores
decisiones desde el punto de vista empresarial y disear sus propias estrategias para el
mediano y largo plazo.
Se comienzan a trazar ciertas guas orientadoras desde los puestos ms encumbrados
del gobierno nacional. En lo referente a los criterios de eficacia y eficiencia relacionados con las

empresas pblicas la Presidencia de la Repblica realiza algunas precisiones. Respecto del

primero de los trminos, aplicado a las empresas pblicas, el mismo es sinnimo de
universalidad, calidad y oportunidad; y para el segundo concepto, eficiencia, es la eficacia al
menor costo posible de acuerdo con la tecnologa disponible. (La Repblica, 8/12/2006, pg.
3) Estas pautas contienen algunas ideas fuerza muy importantes que apuntan a la
universalizacin de cobertura de servicios, a la calidad de las prestaciones asociadas, a los
precios de los productos generados y al rol de la tecnologa en estos procesos de mejora.
Los aportes para encarar un diagnstico nacional sin eufemismos, son cada vez ms
frecuentes. A pesar de los reparos en la naturaleza de los cambios que habra que hacer en las
instituciones del Estado, hay tareas de anlisis muy importantes que comienzan a ingresar en
la hoja de ruta para encarar cambios con la participacin de los trabajadores como por ejemplo:
el rol del funcionario pblico y su relacin con el Estado; el perfil del funcionario pblico en el
Estado; la totalidad del ciclo de los recursos humanos en las organizaciones pblicas
incluyendo el ingreso y la carrera; los mbitos de negociacin y la problemtica del salario; el
combate a los vicios de la burocracia y el rol de la organizacin sindical frente al as
resoluciones gubernamentales.
La relacin ms fluida de las empresas pblicas en la propia sociedad uruguaya, no es
un tema menor. Cristina Gonzlez presidenta del Correo Uruguayo (2006) agrega que: la
sustentabilidad del subsistema productivo pblico, est directamente vinculado con la
posibilidad de contribuir con sus aportes a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos,
facilitando el acceso a los servicios imprescindibles con una calidad de servicio adecuado,
manteniendo a la vez los ms estrictos cnones de eficiencia. Y para ello no se necesita un
cambio en las normas vigentes que es necesario conciliar entre muchos actores ciertamente
polticos, pero operando tambin con actores sociales y econmicos no siempre alineados.
Otro problema muy importante es la fortaleza o debilidad relativa de las instituciones
para asimilar los cambios a realizar en su organizacin y funcionamiento. Durante su
presentacin en Washington, Bergara habl acerca de las condiciones de varios pases de la
regin y defini a Uruguay como una nacin con una "relativa debilidad institucional" para
prestar servicios pblicos, donde las reformas son "amenazadas por referendos o plebiscitos",
por falta de "cooperacin intertemporal" de los actores polticos y porque existe una "rigidez
derivada de factores institucionales" y del "conflicto poltico". O sea, plante un contexto
adverso a cualquier proceso de transformacin, en esas circunstancias.

8 Los aspectos concretos de la reforma del Estado que el gobierno actual

se propone encarar
El proceso planteado por el Frente Amplio como fuerza poltica tena races en muchos
trabajos anteriores desarrollados en los ltimos decenios.
Especficamente, hace
aproximadamente 5 aos Liber Seregni (2001) plante la importancia de que se contrastaran
posiciones distintas y hasta contrapuestas. Y propuso una orientacin general para buscar
soluciones, a partir de los puntos iniciales de acuerdo: Partiendo de los puntos sobre los
cuales hay acuerdo, la discusin se procesa en un clima ms distendido que el que se crea
cuando se enfrentan - inicialmente - las diferencias. Esta parece ser la clave para abordar la
definicin de los cambios.
El desafo resida en dnde comenzar a replantear los roles del Estado y
especficamente los de las empresas pblicas. Una alternativa puede ser volver a las fuentes
tericas ms relevantes para generar propuestas tomando como base la necesidad de
desarrollar la competitividad y generar condiciones para incentivar el crecimiento, en la lnea de
la propuesta de Uruguay productivo que el gobierno ha planteado como marco de referencia.
Otra alternativa puede ser generar cambios normativos que habiliten que determinados
modelos tericos puedan desarrollarse mejor que otros y generar caminos para transitar de la
realidad actual a la realidad deseada.
Martn Peixoto (1987, pg. 65) sostiene que: Los planteamientos modernizadores ...
coinciden en diagnosticar bloqueos que impiden en mejor arreglo de nuestra sociedad, pero
cuyas causas no radican en ineficiencias del sistema poltico. Ms bien pone el nfasis en
considerar como factores determinantes los modos de gestin y de organizacin econmica y
social que responden a modelos y hbitos obsoletos, compartidos por igual por actores
sociales y polticos, y que actan como fuertes resistencias a las profundas transformaciones
que necesita el pas para adaptarse al ritmo y exigencias de la economa mundial.
De todas maneras, a pesar de la existencia de muchos pensamientos divergentes
respecto de que hay que hacer en torno a las empresas pblicas, hacia comienzos del milenio
se haba logrado generar un aporte importante a la bsqueda de consensos, cuando un
conjunto relevante de pensadores y polticos de muy diversas corrientes - se propusieron
seguir avanzando en el estudio de escenarios ms favorables para hacer los cambios que las
empresas pblicas requieren, ms all de sus respectivas orientaciones polticas o
profesionales.
El documento de sntesis del trabajo del proyecto Agenda Uruguay constituye un aporte
muy importante para plantear los desafos y para buscar alternativas para encararlos. Sus
conclusiones se presentaron en el Seminario sobre "Servicios Pblicos: aportes hacia una poltica
de Estado", organizado por el Centro de Estudios Estratgicos 1815, el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo y la Universidad para la Paz (Naciones Unidas), Hacia una poltica de
Estado para los Servicios Pblicos conocido como documento de los nueve (Bergara, Bracco,
Cancela, Lorenzo, Medero, Milnitsky, Patrn, Rodrguez y Talvi, 2001).
Ese documento constituye un aporte desde distintas vertientes que coinciden en definir
un conjunto de puntos fundamentales en torno al objetivo bsico de los servicios pblicos, el
diseo institucional de la intervencin pblica, el rol del sistema poltico diseando y
garantizando un conjunto de reglas claras y estables, la necesaria reforma de los marcos de
regulacin, la definicin de criterios generales acerca del diseo institucional de los servicios
pblicos y una necesaria reforma de las Empresas Pblicas; procurando que este proceso no
caiga en una innecesaria polarizacin ideolgica, que desacredite los esfuerzos colectivos que
hay que realizar para lograr que los cambios puedan efectivamente realizarse.
Hay todava un problema importante a dilucidar desde comienzos del siglo XXI. No se
puede hablar de manera muy conceptual y en abstracto de las reformas. Debe considerarse
explcitamente los intereses en juego. Se realizaron muchos debates en el tercer nivel de las
reformas, analizando la implementacin concreta de los procesos de transformacin, cuando
los debates de segundo nivel, sobre los intereses sectoriales involucrados o los lmites que el
sistema impone, se soslayaban. Y lo que ms llama la atencin, cuando los aspectos

estratgicos de la reforma no parecan estar en la agenda. Todo ello cuando tratndose de

reformas estructurales segn Carlos Lujn (2006, pg. 47) es necesario tener presente los
tres niveles en que se dan los juegos polticos.
Algunas reglas de juego se estn redefiniendo. Las circunstancias parecen haber
cambiado, con el cambio en el gobierno nacional que se proces en el 2005. Segn fuentes
oficiales de la Presidencia de la Nacin: El presidente de Uruguay, Tabar Vzquez, present
en el Consejo de Ministros los lineamientos principales para llevar a cabo una reestructuracin
de todas las reas de la administracin pblica que entrar en vigencia en septiembre de 2007.
Parecera que el compromiso con las transformaciones est firme, aunque no todava los
canales para concreta esas transformaciones.
Luego de la entrega de la trascendente propuesta, el ministro de Educacin y Cultura y
presidente del Frente Amplio, Jorge Brovetto, adelant en conferencia de prensa que se busca
"un Estado activo, perceptivo y receptivo a los planteos de la ciudadana comprometido con
metas en base a justicia social". "El objetivo es generar un Estado eficiente y transparente en la
regin", agreg. Eso es crear un modelo nuevo de Estado que habra que construir con una
enorme capacidad de articulacin entre los diferentes agentes, a partir del modelo legado que
mantiene valores y creencias muy arraigadas en los niveles directrices, operativos y
administrativos.
El proyecto del Presidente Tabar Vzquez implica segn trascendi que se deben
generar diversos instrumentos legales que apuntan a materializar cambios en el
funcionamiento de los ministerios, empresas pblicas y otras dependencias estatales. En el
caso de las empresas, la reforma prev habilitar a las empresas pblicas a que puedan
asociarse con capitales privados, aunque sin modificar su condicin jurdica, lo que parecera
ser consistente con la fase terica de mantener la expansin administrativa del Estado,
planteada por Carlos Filgueira (1997, pg. 18), pero buscando formas para que sea ms eficaz
y eficiente.
Actualmente y fundamentalmente a partir del segundo semestre del 2006 - se est
comenzando a formular la propuesta de cambio en las organizaciones del Estado
oportunamente comprometida y que aparentemente
tendra mayoras parlamentarias
necesarias para prosperar. Sin embargo, el alcance final de estos cambios que seguramente
no depender enteramente de la voluntad del gobierno nacional - todava es una incgnita,
ms all de la firmeza de propsitos de la Presidencia de la Repblica y su equipo de ministros
polticamente ms fuertes y representativos de las necesidades del Uruguay productivo, para
exponer al mximo nivel de decisin ejecutiva, el compromiso gubernamental con los cambios.
Finalmente, se generan coincidencias respecto de que es necesario que comience a
reconocerse la importancia de rendir cuentas por la gestin realizada en las empresas pblicas,
en muy diversos mbitos. As mismo sostiene Cristina Gonzlez - otro gran desafo es la
habilidad de responder, de rendir cuentas, de hacer llegar a sus dueos los resultados de las
gestiones, el grado de avance de los planes que se emprendan, as como la justificacin
estricta de los mismos. Sin embargo, tal vez con ello solo no alcance. No es solamente la
voluntad poltica de los dirigentes la que puede viabilizar los cambios. Se necesita algo ms,
como parece haber sido reconocido en la voluntad de las partes procurando construir un pacto
social.

9 Un punteo para desarrollar un ensayo sobre las oportunidades de

transformar a las organizaciones burocrticas del Uruguay
Como punto de partida, parece claro que hay que cambiar el punto de vista del enfoque
de los cambios en por lo menos dos aspectos fundamentales. Por un lado, la ruptura de los
mecanismos centralizadores y planificadores que procuran garantizar la universalidad de las
propuestas. Por otro, poner el foco en la cultura de la produccin, en vez de en la cultura de la
distribucin de la riqueza nacional.
El primer camino debera evitar la universalidad de las propuestas, y sobre todo el
esquema centralista y planificador. La innovacin debe darse en ambientes que permitan la
experimentacin y la competencia de opciones diferentes, que en su propio desarrollo
contestarn la pregunta de cual es ms apta, no se debe dar a partir de un gran debate
abstracto acerca de cul es el nuevo proceso o sistema a implementar, sino en la
experimentacin concreta de nuevas alternativas.
Adems como segundo camino, se debera apostar a fortalecer la cultura de la
produccin, de la creacin de riqueza, de la creacin de oportunidades, priorizndola y dndole
ms espacio que al problema de la pelea distributiva o el de la corrupcin, que son importantes
por otras razones, pero ya tienen espacio cultural importante. En otras palabras,
emprendedores en vez de aspirantes a empleados o burcratas fiscalizadores, por lo menos en
sectores estratgicos de la sociedad, con dinamismo y compromiso.
En este contexto, parecera que el problema de la organizacin burocrtica y centralista
se ha transformado en el problema de la apertura de espacios de competencia y a la formacin
una cultura del emprendimiento y la innovacin. El problema no es que sean burocrticos en el
sentido de Weber (organizaciones basadas en la racionalidad), el problema es que son rgidos
y pretenden abarcar o regular toda la vida social, matando los espacios para la innovacin.
Todo parece indicar que se precisa un Estado ms modesto y menos centralizador, con
ms espacios para la iniciativa de la sociedad civil. Pelear contra la burocracia es entonces
abrir espacios para los emprendimientos privados, sociales, culturales. El desafo se podra
plantear tambin de esta forma: hay que pasar de una visin centralista y planificadora a una
versin plural centrada en la sociedad civil y en el mercado afectando lo menos posible a los
agentes que actualmente operan con los sistemas.
Se requiere una capacidad de visin global en el equipo de conduccin del gobierno,
para generar la visin global y aportadora de sentido, que sea entendible y creble a nivel d ela
ciudadana. Ser necesario apuntar a un cambio de actitud desde el individualismo de los
grupos de inters hacia la visin global y la capacidad de insertarse productivamente en un
contexto de valor que aporte sentido al propio quehacer.
La visin global no debe perderse en el detalle de qu hacer en cada caso, sino que
debe aportar cul es el valor agregado y sentido en los grandes actores tanto pblicos como
privados, y dnde se inscriben dentro de la cadena de valor productiva, para construir a partir
de all los cambios que sern necesarios en cada una de las organizaciones. En caso contrario
seguramente aumentarn los bloqueos a priori de los corporativismos existentes.
Es vital disear y publicitar la visin generada, no slo para aportar sentido, sino para
(lograr) que las iniciativas de participacin pblicas y privadas se diseen en ese contexto. La
reforma de Estado no es solamente un proceso de transformacin interna de las
organizaciones pblicas existentes sino un proceso de asociatividad Publico-Privado
capitalizando lo mejor de cada caso.
Debera quedar claro que aumentar la capacidad productiva nacional no es un objetivo
que se consiga reformando el Estado, sino fortaleciendo al sector privado. En este sentido, la
Reforma del Estado es una condicin necesaria pero no suficiente para mejorar la
productividad. La reforma del Estado tiene que hacerse desde el Estado pero siendo el motor el

sector privado. El Gobierno -de nuevo dejando de lado los tintes polticos -debe estar para
apoyar al sector privado para ste sea ms productivo, ms social, ms competitivo.
Es necesario saber hasta dnde se puede llegar con la primer ola de transformaciones.
Los mrgenes de maniobra actuales para cambio en empresas del Estado estn muy
acotados: la ciudadana est en contra de que las empresas del Estado desaparezcan y
adems varias organizaciones estatales estn en la Constitucin, lo que harto dificulta las
acciones de cambio a desarrollar.
Segn Andrs Prieto (2006, pg 183): Diversas investigaciones han destacado los
altos niveles de preferencia por lo estatal exhibidos por la opinin pblica uruguaya (Barran y
Nahum, 1984; Panizza, 1990; Moreira, 1997; Bergara, 2005). De acuerdo al Latinobarmetro
(una serie de encuestas de opinin aplicadas en varios pases latinoamricanos), la aprobacin
que los uruguayos dan al libre mercado es por lejos la ms baja de Amrica Latina.
Por otra parte, siguiendo a Prieto (2006, pg 183): Lo curioso del caso es que las
experiencias concretas de privatizaciones en el Uruguay especficamente la venta a privados
de activos del Estado han sido muy escasas y de mnima significacin. Esto es que se llega
a estas definiciones a partir de una visin filosfica de lo que el Estado debe hacer, ms all de
evidencias empricas de los resultados locales que se puedan obtener.
El actual Presidente del Uruguay: Tabar Vsquez, ha planteado la opcin por
defender empecinadamente al Estado uruguayo tanto por tradicin como por conviccin.
Esa parece ser una opcin muy arraigada en el ideario uruguayo. Vsquez indic que una de
las caractersticas del Uruguay del siglo XX es la marcada intervencin del Estado en la
economa y en la sociedad. (La Repblica, 8/12/2006, pg. 3)
Respecto de los procesos de transformacin de las empresas pblicas, se ha generado
todo un desafo en trminos de las posibles desrregulaciones que puedan hacer caer o
restringir los monopolios existentes y sobre eventuales asociaciones de organizaciones
pblicas con organizaciones privadas. Sin embargo, esta aproximacin se est haciendo caso
a caso, lo que dificulta encarar un abordaje general como el que se plantea en este estudio.
El desafo es muy grande, puesto que no pueden construirse los futuros deseados y
luego hacer que las cosas sucedan para que el orculo se haga realidad. Los futuros deseados
son simplemente futuribles que sern realidad o no en el mediano y largo plazo, dependiendo
de las acciones que los protagonistas ms relevantes y en especial los gobiernos nacionales
- desarrollen en los prximos aos.
Sern las anomalas que los modelos vigentes no pueden explicar las que operarn
como detonantes. Sern los aspectos especficos incomprendidos de la realidad o problemas
importantes que no se pueden resolver, los que abrirn puertas o ventanas de cambio. Estas
anomalas determinan que se generen determinadas disonancias que llevarn a cuestionar
los paradigmas legados e iniciar procesos de sustitucin por nuevos paradigmas.
Pero estas oportunidades circunstanciales para cambiar a las organizaciones que no
dan respuestas a sus directivos, a sus empleados o a sus clientes, no se generarn de manera
espontnea. Para lograr que las cosas sucedan de la mejor manera posible para directivos,
empleados o clientes, requerirn la intervencin decidida de determinados agentes para hacer
que las cosas sucedan.
En principio, ser necesario hacer explcitas esas anomalas y ayudar a los que dudan
que son casi siempre la mayora en los inicios de los proceso de cambio- a abandonar su
antiguo paradigma, proporcionando llegado el caso una red de seguridad para poder
sobrellevar sus temores en un contexto y circunstancias considerados riesgosos (Osborne y
Plastrik, 1998, pg. 327 y siguientes).
El pasado cercano y el futuro mediato no estn coincidiendo en muchos sectores de
actividad nacional. Son en muchos casos bien diferentes. Tomar el pasado como predictor del
futuro es muchas veces un error que se sanciona cada vez ms rpidamente, sobre todo en las

organizaciones basadas en el cocimiento que operan pensando en permanecer durante el siglo

XXI. Las organizaciones deben ser capaces de cuestionar el modelo mecanicista para poder
prever los cambios, adaptarse a ellos y, mejor an, crear las condiciones dentro de las cuales
la empresa podra desenvolverse en el futuro.
La administracin de empresas (tanto pblicas como privadas) debera ser, en
consecuencia, proactiva y no "reactiva". Se debe aceptar que la organizacin informal existe, y
que el papel de los administradores es identificarla y aprovecharla estratgicamente, en el
marco de la racionalidad administrativa: la adecuacin a los fines.
Adems es necesario analizar cuestiones de estructura general de los aparatos de
gobierno en los que se mezclan definiciones polticas, aspectos normativos y cuestiones de
operacin comercial. En trminos concretos quien define qu hacer, establece las reglas de
juego, y tambin acta en el sector.
Si un solo agente es poltico, legislativo y ejecutivo; posiblemente tome las decisiones
estratgicas, defina reglas de juego y realice las acciones que ms convienen a sus centros de
inters. Por ello, se entiende que el modelo nacional aggiornado que se defina con la idea de
generar opciones de cambio, debera desarrollarse en tres niveles bien diferenciados y
equilibrados, en sus respectivos roles.
Pensando a escala nacional se debera separar la definicin de polticas pblicas que
operaran en el nivel de las secretaras de Estado; del nivel de los organismos reguladoras
profesionales de cada sector de actividad que operaran como unidades autnomas y stos, a
su vez, desarrollaran su actividad en un nivel diferente que las propias unidades ejecutoras de
los servicios.
La formulacin de polticas pblicas se realizara de manera de generar las mejores
condiciones para operar por sectores de actividad, en lo concerniente a emprendimientos
empresariales de tipo comercial. Este enfoque sectorial debe ser encarado para atender mejor
las singularidades de cada caso, con un enfoque integrador y pensando en los sistemas que
operan en torno a toda la actividad del sector.
El mbito regulador con el alcance ms adecuado a las circunstancias - es
fundamental para articular el diseo inicial de los emprendimientos y despus la operacin en
rgimen de cada sistema productivo. Precisamente, para que no se generen mecanismos de
clientelismo o de rentismo hay que fortalecer las unidades reguladoras de los servicios
bsicos de finanzas, comunicaciones, transporte, energa y educacin.
Estas unidades deberan operar con una importante autonoma institucional y
econmica, para generar las reglas de juego para desarrollar ventanas de oportunidad para
nuevos servicios sustentables, que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos. Y hacer esto
con el poder de decidir apropiado y con adecuada transparencia. Este cambio sera el
segundo eje de sustentacin de toda la transformacin.
En el marco de este conjunto de mejoras en el modelo burocrtico general del Estado,
debe rescatarse a la empresa (pblica o privada) como unidad productiva de valor, en el
marco de un sistema nacional de produccin de riqueza. La empresa pblica o privada debe mantener su rol como generadora de innovaciones y productora eficiente de bienes y
serviciso de la mano de una propuesta de gestin ms evolucionada.
Por otro lado, debera revalorizarse la figura del empresario para generar innovaciones
que requieren una visin emprendedora y un compromiso muy grande con la accin. El
administrador profesional tambin debera encontrar su lugar en el sistema, compartiendo los
riesgos y los resultados de la gestin, algo que en el modelo burocrtico local ha sido
sistemticamente ignorado.
A su vez, debe romperse con el paradigma de gestin de la propiedad pblica a travs
de instituciones pblicas, tanto en entes autnomos como en servicios descentralizados

(reconsiderando los trminos de organizacin y funcionamiento establecidos en

la
Constitucin Nacional vigente en Uruguay) para generar optras opciones que generen mayor
sinergia institucional entre lo pblico y lo privado.
Existen evidencias puntuales de que se puede operar con organizaciones privadas
propiedad del Estado, aunque los estudios realizados todava no son concluyentes sobre las
ventajas y los inconvenientes que se pueden generar, por lo que se entiende que este podra
ser un mecanismo de excepcin (DELFOS, 2007, ronda 1) .
En este contexto de cambios, tambin habra que revalorizar las asociaciones entre
instituciones pblicas y empresas privadas. Este bien podra ser uno de los ejes de
transformacin de la burocracia estatal, generando siempre opciones normativas apropiadas
para evitar el funcionamiento de monopolios de hecho o de derecho.
En el contexto de claras necesidades de encarar grandes transformaciones, la idea de
empresa y empresario como generadores de riqueza nacional, debera ser revalorizada y
reorientada para hacer posibles los grandes cambios que se estn planteado en el gobierno
nacional, todava sin definir cmo se van a desarrollar.
Finalmente debera replantearse - pensando en el largo plazo - la lgica en la
formacin profesional y tcnica de las personas que operen en la rbita del Estado, tanto en el
sector pblico como en el privado. Muchos modelos mentales deberan ser cuestionados para
aprovechar nuevas ventanas de oportunidad.
Para generar cambios, un ejemplo claro y consistente de esto es la reciente creacin
por parte del Ministerio de Economa y Finanzas de una oficina de apoyo al desarrollo del
sector privado en donde se consideran muchas de las problemticas de gestin, burocracia y
reforma. Sin embargo, todava es prematuro evaluar qu resultados puede dar esta iniciativa.
Lo cierto es que, ya no se puede mantener indefinidamente el control estatal sobre la
realidad, de manera de poder actuar sobre el contexto siempre con las mismas recetas y
estableciendo los mismos condicionamientos. Las organizaciones no son sistemas cerrados,
sino sistemas semi-abiertos. Sistemas cada vez ms relacionados con la realidad poltica,
social y econmica que los rodea.
El siglo XXI obliga a las organizaciones tanto pblicas como privadas, a moverse en
ambientes altamente dinmicos, inciertos y frecuentemente riesgosos. En ambientes de este
tipo, el papel de la administracin es medir, evaluar y prever los riesgos y las incertidumbres.
No importa tanto, generar blindajes para actuar ante ciertas amenazas de un contexto y
circunstancias que quiralo o no - ya no se puede manejar a su antojo.
Para ello hay que ir adaptando las estructuras y el funcionamiento de las instituciones,
lo que requerir un replanteo de la forma de pensar y de actuar de los diversos agentes,
reafirmando la importancia de formar a las personas y a los grupos, para que puedan
adaptarse a los cambios en una sociedad en la que manejar adecuadamente el conocimiento,
ser uno de los ejes fundamentales.
El desafo no reside no es la capacidad de diagnstico de la situacin. El Uruguay est
sobre diagnsticado. El problema es que no se logra acordar un rumbo, entre muchos
eslganes que no alcanzan a definir adecuadamente una orientacin o como se plantea en
DELFOS (2007, ronda 1): una visin-pas concertada y orientada a la accin.
Posiblementre en esa indefinicin pensaba Juan Grompone, cuando cuestionaba que
por un lado, se hable de Uruguay Natural y por otro, de Uruguay Tecnolgico prcticamente
al mismo tiempo. Por otra parte - y sin que se agoten las controversias sobre Uruguay Natural
y Uruguay Tecnolgico - comenzamos a hablar de Uruguay Productivo.
El gran desafo nacional es agregarle contenido a estas propuestas por lo menos para
tener una base para generar propuestas de desarrollo nacional consistentes y viables. Por otra

parte, no parece razonable que se pueda encarar de manera eficaz una Reforma del Estado,
sin una base de acuerdo sobre qu queremos hacer.
Consistentemente con el anlisis realizado segn los referentes consultados con
DELFOS, resulta fundamental acordar el enfoque para realizar los cambios lo que implica:
Revisar la definicin de objetivos del Estado, y por lo tanto, las reas de actuacin del Estado
(lo que determina definirse por uno de los dos escenarios planteados o por alguno intermedio)
entre estatizacin o liberalizacin (DELFOS, 2007, ronda 1).
Conrado Ramos, asesor del Presidente en reformas del Estado, sostiene que la
reforma se basar en cuatro aspectos que estn recorridos por la necesaria formacin y
motivacin del funcionariado. (Legnani, 2007, citando a Conrado Ramos, actual sub Director de
la OPP) incluyendo la "reestructura de los ministerios junto a transformaciones en la estructura
de los escalafones", la transformacin estatal es la redistribucin de competencias a nivel
horizontal de los ministerios, afrontar la encesidad de la desburocratizacin"; y finalmente la
evaluacin de las polticas pblicas".
Para instrumentar esas bases Enrique Rubio (2007) plantea que hay que adecuar la
estructura y la gestin estatales a la realidad del mundo actual y al futuro previsible, porque
resulta resulta tan conserador querer privatizar todo como mantenerlo sin cambio alguno. Y
para ello se plantean cuestiones como determinar objetivos bsicos asociados con modernizar,
conducir el desarrollo, democratizar e incluir; impulsar nuevas polticas pblicas, regulaciones y
reformas estructurales; cambiar radicalmente los sistemas y la gestin; transformar la cultura
de los actores, y finalmente: estimular la formacin y combatir la inamovilidad.

10 Conclusiones del trabajo y aportes para encarar desarrollos futuros

Queda mucho camino por recorrer para completar la formulacin de las reformas
estructurales y todava ms para llevarlas a la prctica. Las dificultades para lograr generar un
proceso de transformacin institucional a escala nacional radica - como en todo proceso de
cambio - en la necesidad de enfrentar a los intereses particulares que se vern adversamente
afectados por los cambios y que legtimamente se resistirn a ellos.
En tanto que determinados grupos de inters dentro y fuera del Estado, tengan poder
suficiente para bloquear las reformas, estas no prosperarn con facilidad. No parece suficiente
que se genere un acuerdo sobre ideas generales, si se soslaya la importancia de la
consideracin de los problemas de la cuenta corriente de beneficios y perjuicios que hace cada
sector involucrado.
La alternativa parece ser generar las condiciones para que las empresas pblicas
puedan equilibrar la vertiente de visin poltica de las acciones estratgicas con la necesaria
preocupacin por el mercado, retomando la idea se Sergio Milnitsky (2001, pg 102 y
siguientes) de que procuren desarrollar el "juego poltico" y el "juego de mercado" con
adecuado equilibrio.
A esta altura es necesario que se desarrolle tanto el "juego poltico" como el "juego de
mercado", sobre todo en sectores de actividad en que la apertura ser inevitable pensando en
el corto plazo como en las comunicaciones, en el mediano plazo en el sector energtico y ms
en el largo plazo, en la estructura logstica para desarrollar la entrada y salida en el Mercosur.
A pesar de las dificultades, parecera que comienzan a generarse oportunidades para
cambiar. Siendo la cuestin de los servicios pblicos tan crucial para el bienestar de los
ciudadanos uruguayos y siendo que no hay diferencias ideolgicas insalvables para avanzar en
el proceso de reforma, debemos entonces ser lo suficientemente inteligentes para disear, en
los casos que corresponda, mecanismos de compensacin. (Talvi, 2001, pg. 55)
Estos mecanismos segn Talvi - deben procurar minimizar la resistencia de quienes
se vern adversamente afectados por los cambios y que, de no existir esos mecanismos,
procurarn bloquear las reformas. De esta manera, podra construirse una amplia coalicin en
favor de la reforma de los servicios pblicos que, no tengo dudas, ser aceptada, comprendida
y bienvenida por la gran mayora de los ciudadanos uruguayos de buena voluntad.
Como punto de partida conceptual de las transformaciones a realizar en el Estado
uruguayo, el punto clave parece ser la necesidad de replantear el punto de vista de los agentes
gubernamentales claves para encarar las transformaciones, generando una ruptura de los
mecanismos centralizadores y planificadores y poniendo el foco en la cultura de la produccin,
en vez de en la cultura de la distribucin de la riqueza nacional.
Existen todava dos esenarios que se disputan espacios polticos y sociales en el
Uruguay contemporneo. Durante el desarrollo de la exploracin con DELFOS (2007, ronda
1), se han identificado dos opciones polares, seguidas de muy variados escenarios
intermedios: la Liberalizacin y la Estatizacin, que la sociedad uruguaya est procesando a
sus propios ritmos, un poco ajena a los resultados de confrontaciones similares a escala global.

Se trata de dos visiones filosficas, polticas y econmicas contrapuestas que parten de

valores y creencias bien diferentes sobre lo que debe ser idealmente la sociedad y en
definitiva, las metas y los medios para administrarla, que todava generan enormes conflictos
en nuestra sociedad y en muchos casos desembocan en situaciones de bloqueo, para con los
cambios.
As por ejemplo, la visin liberal verncula plantea que es necesario y conveniente
reducir el alcance de lo que el Estado hace a nivel nacional. Esto deber constituirse en una
demanda de la sociedad civil que est en mejores condiciones para desarrollar actividades a
travs de organizaciones no gubernamentales o de empresas en manos de propietarios no
estatales o mixtas.
Por otra parte, la visin estatista uruguaya todava muy fuerte, reclama la socializacin
de los medios productivos. Esto deber constituirse en una demanda de los pueblos. Todo
retraso en el camino de la socializacin (de los medios de produccin) es terriblemente
costoso en vidas, sufrimiento, destruccin material y moral, etapa que estamos viviendo
actualmente.
Tambin se han planteado variados esenarios intermedios entre Liberalizacin total y
Estatizacin a ultranza, con toda la gama de posibilidades tericas y prcticas, entre una visin
neo-liberal de los mercados y una visin estatizadora de los medios de produccin. A partir de
estas visiones se plantean las reformas que se deberan encarar en el Estado y el resto de la
sociedad civil verncula.
Segn Raul Legnani (2007) el actual gobierno sostiene que el contenido de la reforma
est impregnado de un fuerte contenido ideolgico polarizado entre la visin neoliberal y su
apuesta al mercado y la visin estatista que ha hecho crisis recientemente. En este encuadre,
el gobierno se ha mantenido en una propuesta reformista equilibrada que pareci perder
impacto al sostener que no va a levantar la inamovilidad de los funcionarios pblicos, ni reducir
el Estado a los hachazos.
Sin embargo sostiene Legnani - se trata de una propuesta con importantes
compromisos de cambio. El Presidente fue claro sobre sus intenciones: "El Estado no puede
ser un fin en s mismo" sino que debe ser "una herramienta que nos permita llevar adelante el
proyecto de pas, que es el Uruguay de produccin, de generar puestos de trabajo genuinos y
serios para los uruguayos, generar riquezas y distribuir con justicia social esa riqueza".
Parecera ser que el camino uruguayo del cambio transitar por una opcin intermedia
entre: estatizacin y liberalizacin que considere preferentemente aspectos de desarrollo en
servicios de educacin, salud pblica y atencin de sectores en situacin de emegencia social,
defina opciones de estmulo al desarrollo productivo en determinados sectores de actividad
considerados prioritarios, profundice en ciertas actividades de regulacin con un alcance que
todava luce impreciso y mantenga un fuerte control sobre las principales empresas del Estado,
ms all de circunstanciales asociaciones con terceras partes.

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