Resenha

Administrao Pblica e Polticas Pblicas: duas faces do mesmo debate

ANDREWS, C. W.; BARIANI, E. (Orgs.). Administrao pblica no Brasil: breve histria

poltica. SP: Unifesp, 2010.

ADMINISTRAO PBLICA

E POLTICAS PBLICAS:
DUAS FACES DO MESMO DEBATE

Catarina Ianni Segatto*

livro organizado por Christina W. Andrews e Edison Bariani, Administrao Pblica no Brasil: breve histria poltica, sistematiza e analisa perodos e momentos
decisivos para o entendimento da administrao pblica brasileira. Outros livros1
publicados recentemente sobre o tema integram esse esforo realizado pelos
autores para configurar a rea no Brasil.
Como mencionado no ttulo, h, no livro, a tentativa de estabelecer um histrico
dos processos que construram, desconstruram ou, simplesmente, influenciaram a
constituio da administrao pblica brasileira. Podemos dividir o livro em trs partes: a primeira parte retrata o prprio histrico da administrao pblica brasileira,
enfatizando, especialmente, as reformas administrativas; a segunda, os efeitos da
Constituio Federal de 1988 e da reforma administrativa de 1995 na democratizao
dos governos locais e na organizao da sociedade civil; e a terceira, as alteraes
nas estruturas de duas polticas sociais Sade e Assistncia Social.
Andrews e Bariani (2010) traam as linhas gerais da histria da administrao
pblica desde o comeo: o Brasil colnia. Assim como alguns autores (BUARQUE,
2006; FAORO, 2000), eles apontam que a administrao patrimonialista, existente em
Portugal, foi reproduzida no Brasil com a colonizao. Acrescentam outro elemento
anlise: a marca do formalismo nas instituies brasileiras.
A tradio do Direito Romano encarnada nos juzes, escreventes e tabelies e na
prpria lei foi transferida para o Novo Mundo. A primeira responsabilidade do rei para
com seus sditos, tanto das colnias quanto da metrpole, era a justa promoo
da lei. Estatutos individuais podiam ser injustos, advogados desonestos e as cortes
corruptas, mas a lei, a base mesma da sociedade, era por definio boa. Ainda hoje,
os brasileiros dizem legal para qualquer coisa que seja muito boa (SCHWARTZ,
1979, p. 11 apud ANDREWS; BARIANI, 2010, p. 14).

No Imprio, o Estado expandiu-se, no para atender as demandas sociais, mas

para empregar os setores mdios e urbanos. Assim, era um instrumento de cooptao dos opositores, dos setores mdios e urbanos e de alas decadentes da grande
propriedade. Nesse perodo, os autores ressaltam a importncia da Guarda Nacional
para manter a ordem e a unidade nacional frente precria estrutura administrativa
no interior do pas. Com a distribuio de patentes militares para os potentados
locais pelo governo central, surge o termo coronel.
Na Repblica Velha, houve a descentralizao e, assim, o aumento das autonomias dos estados a partir de um acordo entre a elite poltica paulista e o ento
presidente Marechal Floriano Peixoto e, principalmente, com os presidentes seguintes:
Prudente de Moraes e Campos Sales. Nesse momento, as prticas de indistino entre
o pblico e o privado dominaram a esfera poltica a partir do coronelismo e da poltica
dos governadores (ANDREWS; BARIANI, 2010).

Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, So Paulo/SP/Brasil. Endereo: Rua So
Carlos do Pinhal, 290, Bela Vista, So Paulo/SP. CEP: 01333000. E-mail: catarina.ianni@hotmail.com.
1
Dois livros, publicados recentemente, tambm buscam organizar os principais temas e o histrico da
administrao pblica: o primeiro livro, organizado por Fernando Luiz Abrucio, Maria Rita Loureiro e
Regina S. V. M. Pacheco, intitula-se Burocracia e Poltica no Brasil: desafios para a ordem democrtica
no sculo XXI; e o segundo, organizado por Jon Pierre e B. Guy Peters, Administrao Pblica: coletnea,
que alm de abordar temas ligados administrao pblica brasileira, faz um panorama internacional.
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Na ausncia de autonomia do poder pblico, os coronis assumem o controle dos

recursos pblicos e, com isso, buscam angariar a lealdade dos eleitores, necessria
para a conservao do poder. O acesso ao servio pblico um desses recursos
controlados pelos coronis, cuja moeda de troca era a lealdade poltica (ANDREWS;
BARIANI, 2010, p. 33).

A reproduo das prticas clientelistas e patrimonialistas, presentes no Estado

brasileiro, s sofreu alteraes com o governo de Getulio Vargas. Nesse governo,
o novo papel a ser assumido pelo Estado necessitava de uma burocracia capaz de
empreend-lo. Assim, Vargas realiza a primeira reforma administrativa no Brasil por
meio da criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) em 1938.
De acordo com Bariani (2010), as bases do DASP estavam fincadas em proposies tericas de autores como Weber, Fayol, Gulick, Taylor e Willoughby. Essas proposies objetivavam a criao de uma burocracia baseada no mrito, na impessoalidade,
na especializao, na universalidade e na separao entre poltica e administrao. O
DASP tambm introduzia, no Estado, o planejamento e o controle.
Esses princpios se contrapunham fortemente s prticas personalistas comuns
no pas; de maneira que a reforma foi realizada de forma centralizada e autoritria.
[...] O departamento funcionava como um super rgo federal, ligado diretamente
Presidncia da Repblica e com ramificaes em todos os estados, ento sob interveno. As decises importantes estavam, portanto, nas mos do governo federal. Os
presidentes dos daspinhos (departamentos estaduais sob controle federal) tinham
muita influncia nos estados e, dependendo das relaes polticas, chegavam a ter
mais poder que os prprios interventores (BARIANI, 2010, p. 44-45).

Alm do controle das oligarquias locais, o DASP tambm objetivou controlar

o processo poltico a partir da falsa legitimidade tcnica instalada: [...] ao criar um
rgido setor tcnico estatal, o DASP escolhia as arenas e os momentos mais adequados para travar as disputas polticas e ganhava barganha, ao endurecer no trato
administrativo das questes, dissociando, na superfcie, o administrativo do poltico
(BARIANI, 2010, p. 45).
Bariani (2010) sintetiza o debate sobre a dicotomia instalada com o DASP entre
clientelismo e personalismo e impessoalidade e mrito:
o DASP representa uma sntese do embate entre o tradicionalismo e modernidade. Sua
trajetria reflete as contradies da sociedade brasileira em busca da modernizao e
seu ocaso ilustra o fracasso das tentativas de adequar a realidade social aos imperativos da evoluo do capitalismo. Entre o DASP real e o DASP formal, no h apenas
contradio, mas sntese tambm. certo que a iniciativa do DASP de introduzir a
administrao pblica moderna no poderia fazer tbua rasa da realidade brasileira,
do clientelismo arraigado e da cultura poltica que desafiavam a impessoalidade e o
profissionalismo. O que se observa que a administrao burocrtica no resistiu aos
assdios particularistas, pois ela prpria se imbricava com o contexto social e poltico
pautado pelo clientelismo (BARIANI, 2010, p. 59).

O captulo seguinte do livro analisa a segunda grande reforma administrativa

realizada no pas: o decreto-lei 200. O livro deixa uma lacuna entre a reforma do DASP
e o decreto-lei 200, de 1967, j que, no governo de Juscelino Kubitschek, temos a
reproduo e ampliao do insulamento burocrtico e a criao de instituies paralelas
para colocar em ao o Plano de Metas. Essa separao entre administrao e poltica,
j existente com o DASP, ter conseqncias profundas na reforma do decreto-lei 200
e em outros perodos histricos.
Na reforma realizada pelo regime militar, o planejamento continuava como um
dos pilares do projeto nacional de desenvolvimento e como mtodo que garantia a
racionalidade da administrao pblica2. Associado a ele, trs princpios transplantados das empresas privadas foram centrais na reforma: a eficincia, a flexibilidade e a
descentralizao. A descentralizao foi realizada a partir da criao da administrao
2
A importncia do planejamento pode ser exemplificada pela criao das seguintes instituies durante o regime militar: Banco Central, Superintendncia da Moeda e do Crdito, Sistema Nacional de
Habitao, Banco Nacional de Habitao, Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral e Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (SILVA, 2010).

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indireta. Assim, os rgos teriam maior autonomia e flexibilidade para realizar suas
atividades sob controle e superviso da Presidncia da Repblica (SILVA, 2010).
Como dito, atravs dessa estratgia, [...] o governo militar manteve setores
da administrao indireta, considerados importantes para a conduo dos planos de
desenvolvimento econmico, relativamente insulados de barganhas polticas (SILVA, 2010, p. 75). Ainda, [...] a diferenciao entre administrao direta e a indireta
flexibilizou os controles burocrticos, mas, apesar de buscar a maior eficincia da
administrao pblica, criou novas oportunidades para a captura do Estado por interesses privados (SILVA, 2010, p. 81).
Aps o decreto lei-200, a administrao pblica sofreu alteraes com a Constituio de 1988 e no governo de Fernando Collor de Mello. A Constituio buscou
encerrar a era das autarquias e introduziu os concursos e as licitaes para toda a
administrao, e o governo de Collor foi marcado por uma srie de privatizaes e
demisses (ANDREWS, 2010).
A ltima grande reforma foi realizada no Brasil em 1995 com a criao do Ministrio de Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), presidido por Luiz Carlos
Bresser Pereira. A reforma foi adotada em funo da crise econmica que assolou
os pases nas dcadas de 1980 e 1990. A crise ocorreu em funo do aumento dos
juros. Como alguns pases contraram dvidas por juros baixos, com o seu aumento
ocasionado pelos dois choques do petrleo, tais pases entraram em uma crise fiscal,
o que colocou em xeque o Estado de bem-estar social (ANDREWS, 2010).
As reformas se basearam no new public management, que, por sua vez,
originou-se da teoria da escolha pblica e teoria agente-principal. Na primeira, h a
transposio da lgica da economia na poltica. O comportamento dos indivduos na
esfera econmica maximizadores de seus interesses privados e minimizadores de
seus custos no substancialmente diferente de seu comportamento nas outras
interaes sociais. A segunda postula que deve haver contratos entre os principais
ministrios, secretarias ou departamentos governamentais e os agentes rgos
governamentais, organizaes sem fins lucrativos ou empresas privadas. Apesar da
mesma origem, o new public management no nico e as reformas tiveram diversos formatos. Algumas reformas tiveram como eixo a eficincia e as privatizaes,
enquanto outras, a participao e a transparncia.
A reforma adotada no Brasil previa a formulao de polticas pelo ncleo estratgico e a prestao de servios e a implementao de polticas por agncias executivas, organizaes privadas de direito pblico (publicizao) e por empresas privadas
(privatizao). Alm disso, outras mudanas foram propostas, tais como: diminuio
da diferena entre os salrios do setor pblico e os do setor privado, a reviso da
estabilidade dos servidores pblicos, a criao das organizaes sociais, o aumento
no uso de tecnologias de informao e a recriao da carreira de especialidade em
polticas pblicas e gesto governamental (MARE, 1995).
De acordo com Andrews (2010), a reforma s obteve sucesso na implementao
das privatizaes, semelhante ao verificado por Rezende (2004). O autor, assim como
Andrews (2010), afirma que o ajuste fiscal sobrepujou o gerencial. Nesse sentido,
a autora conclui que a reforma no obteve sucesso em reorganizar a administrao
pblica, concentrando-se nas privatizaes e na busca pela eficincia. O argumento de
Andrews (2010) pode ser questionado, j que a reforma, a partir de 2003, disseminase pelos estados brasileiros (ABRUCIO; GAETANI, 2006).
Aps a anlise das reformas administrativas, os demais captulos se concentram
em discorrer sobre as mudanas ocorridas na esfera local a partir da descentralizao.
Farah (2010) aponta que a descentralizao ocorreu a partir da Constituio Federal
de 1988 e da crise fiscal do governo federal, pois ela passou a ser entendida como
instrumento de reduo do Estado e de ajuste fiscal. A partir disso, a autora mostra
que a descentralizao foi defendida por duas correntes distintas, seno antagnicas:
aqueles que acreditam que a descentralizao propicia democratizao das polticas
pblicas e da administrao pblica e aqueles que apontam que a descentralizao
levaria a maior eficincia do uso dos recursos com o controle e a equalizao entre
demandas e recursos disponveis.
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Farah (2010) e Souza (2010) apontam que houve experincias descentralizadoras e inovadoras em alguns estados e municpios antes da redemocratizao: Boa
Esperana (Esprito Santo), Lages (Santa Catarina) e Piracicaba (So Paulo). Mas o
aumento das inovaes ocorreu a partir da Constituio Federal de 1988 e com a
induo de nveis mais abrangentes de governo e de agncias multilaterais (FARAH,
2010). No caso do Oramento Participativo (OP), a disseminao foi resultado do aumento dos recursos municipais por meio de reformas fiscais e da presena de partidos
de esquerda nos governos locais (SOUZA, 2010).
Para Farah (2010), as inovaes referem-se, no apenas ampliao do campo de ao dos governos locais, mas tambm devido alterao das caractersticas
da gesto pblica e das polticas pblicas3. Essas inovaes promoveriam mudanas
incrementais em relao prtica da administrao pblica e das polticas pblicas.
Dessa forma, novos processos de deciso e de implementao de polticas pblicas e
de programas governamentais so colocados em prtica.
A autora mostra que as inovaes locais enfocaram: a extenso dos direitos
atravs de programas para segmentos no incorporados, mudando a concepo desses
segmentos sobre o seu prprio direito, entendido como benefcio; o desenvolvimento
local; a universalizao das polticas, mas respeitando os segmentos, tais como mulheres, idosos, crianas e adolescentes; a sustentabilidade; a participao; as parcerias com entidades no estatais para a proviso de servios pblicos; a articulao
intersetorial; a formao de consrcios intermunicipais e de redes; e a modernizao
e democratizao da gesto pblica.
O OP se disseminou com intuito de dar poder decisrio aos grupos antes excludos para sua tomada de conscincia e reforma do sistema poltico e social. Assim
como as inovaes supracitadas, o OP prope a democratizao do sistema poltico
e do processo decisrio.
Souza (2010), a partir de um levantamento da literatura sobre o tema, conclui que:
1.
2.
3.
4.
5.

O OP no atende necessariamente aos pobres; em muitos casos, atende

os indivduos acima da linha de pobreza, mas que tambm so negligenciados pelo poder pblico;
O OP pode enfraquecer o clientelismo, mas h casos em que podem
conviver com este;
O OP gera um efeito positivo sobre a democracia local;
H um conflito entre OP e cmaras municipais e entre OP e burocracia;
O OP teve continuidade mesmo aps mudanas partidrias.

Um ator importante nesse processo de defesa de direitos e de participao de

segmentos excludos so as organizaes no governamentais (ONGs). Pinto (2010)
mostra a confuso do conceito e a dificuldade de sua existncia. As ONGs objetivam,
segundo a autora, defender a causa de seus membros ou a causa de outros por meio
de dois eixos de atuao:
1.

2.

Populaes excludas: aproxima as populaes excludas do Estado ou

provm os servios para ela, incentivando o empowerment e a advocacy.
Para isso, fortalecem a autoimagem dos indivduos e qualificam ou formam
lideranas;
Estado: treinam a burocracia estatal e assessoram parlamentares em
bandeiras especficas dos movimentos sociais.

A partir desses objetivos, a autora mostra o papel chave desse ator na mobilizao por direitos, formao de redes e programas de empowerment. Apesar disso,
Farah (2010) cita Nogueira, Simes jr. e Almeida (1992) para explicitar o que so experincias inovadoras: experincias que invertam a prioridade na aplicao dos recursos, trabalhem com a participao
popular, considerem e valorizem caractersticas culturais regionais, otimizem os recursos pblicos,
preocupem-se com a transparncia e o acesso informao e com a preservao do meio ambiente,
democratizem as decises, tenham um potencial pedaggico e contribuam para melhoria da qualidade
dos servios e da vida.

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Pinto (2010) aponta a fragilidade e dificuldade devido s fontes de financiamento e

fragmentao existente na atuao das ONGS.
Por fim, o livro explora as mudanas nas polticas de Sade atravs da institucionalizao do Sistema nico de Sade e de Assistncia Social com o Programa
Bolsa-famlia.
Os captulos apresentam, portanto, os momentos e os atores cruciais para o
entendimento da administrao pblica e das polticas pblicas no Brasil. No entanto,
h uma lacuna no que se refere aos estados brasileiros. A pergunta que emerge : no
houve nenhum movimento nos estados desde a Repblica? A resposta sim, houve.
As reformas administrativas realizadas no governo de Vargas e no regime militar
foram implementadas de forma centralizada e autoritria, excluindo, assim, os Estados.
No fim desse governo, os estados se fortaleceram, o que foi refletido na Constituio
Federal de 1988 (SAMUELS; ABRUCIO, 2000). Em alguns estados, prevaleceu o quadro clientelista e houve o incio de uma postura predatria; extinta a partir de 1994.
Com a promulgao do Plano Real e a vitria de Fernando Henrique Cardoso Presidncia da Repblica, o Governo Federal se fortaleceu no front federativo e ganhou
poder suficiente para atacar os mecanismos financeiros predatrios que os estados
detiveram ao longo da redemocratizao. O fim da inflao, a falncia e posterior
privatizao da grande maioria dos Bancos estaduais, a renegociao das dvidas em
termos mais restritivos (em 1997), a aprovao da Lei Kandir e, por fim, as legislaes
que visaram enquadrar as finanas subnacionais, particularmente no que se refere
aos gastos com pessoal, foram fatores que obrigaram os estados a reduzir gastos e
a buscar maior eficincia (ABRUCIO; GAETANI, 2006, p. 28-29).

A partir da reforma realizada no plano federal, os estados brasileiros passaram

a reformar suas administraes. De acordo com Abrucio e Gaetani (2006), a disseminao das reformas pode ser explicada por: medidas de ajuste fiscal impostas aos
governos estaduais pelo governo federal, ida de pessoas ligadas reforma federal para
as secretarias estaduais, fruns federativos, como o Conselho Nacional de Secretrios
de Estado da Administrao (Consad), bancos de experincias, policy community, representada pelo Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD),
experincia paradigmtica de Minas Gerais e Programa Nacional de Apoio Gesto
Pblica (PNAGE), criado no governo Lula, primeiro programa de modernizao das
administraes pblicas estaduais.
Apesar da lacuna relativa s mudanas nos estados brasileiros, o livro explora
as reformas administrativas, no Brasil, e as mudanas recentes nas polticas pblicas,
proporcionando um rico panorama da rea no pas. O prximo passo para isso a
anlise da interface entre a administrao pblica e as polticas pblicas, ou seja, os
mecanismos por meio dos quais as modernizaes ou mudanas na administrao
afetam os resultados das polticas pblicas.

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