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El invitado del mes

naciones como Corea del Sur, Singapur, Taiwn, entre

otras, aplicaron para mejorar sus niveles de bienestar y
de progreso social (apertura comercial, desarrollo
tecnolgico, atraccin de inversin). No obstante, es
menos conocido un aspecto fundamental que ha
facilitado el proceso de desarrollo de dichos pases: la
calidad y solidez de sus burocracias.

Dos pasos adelante, uno hacia atrs:

Colombia y la configuracin de un servicio
civil profesional y meritocrtico
1

Pedro Pablo Sanabria

psanabria@icesi.edu.co

Varios estudios han demostrado que las burocracias

tienen un alto impacto sobre el desarrollo. Un anlisis
del Banco Mundial (1993) muestra el rol que
burocracias tcnicas, competitivas y meritocrticas
jugaron en el proceso de desarrollo de esos pases en
Asia Oriental. En el extremo opuesto, otros autores han
mostrado cmo las dbiles burocracias africanas,
caracterizadas por altos niveles de clientelismo,
patrimonialismo y nepotismo, estn relacionadas con
los bajos niveles de desarrollo de la regin (Hyden,
Court y Mease: 2003).

Introduccin
Este artculo pretende analizar el proceso de
implementacin de la carrera administrativa en
Colombia a lo largo de los ltimos ochenta aos y los
factores que han explicado su lento avance. Un
atribulado proceso que ha despertado un intenso
juego de intereses capaz de bloquear la adopcin de
mecanismos modernos de seleccin, reclutamiento y
retencin de la fuerza laboral pblica. La carrera
administrativa es un mecanismo estatal orientado a
facilitar la configuracin de una nmina estatal tcnica
y profesional. Sus orgenes datan del Estado
weberiano, y aunque su aplicacin se ha ido
transformando con la ascensin del Estado gerencial,
se mantiene la necesidad del mrito, igualdad,
transparencia, estabilidad, promocin y ascenso, como
mecanismos fundamentales para la seleccin de
quienes trabajan por el bien pblico.

En otro estudio, realizado por el BID, Echebarria

(2006) compara las burocracias latinoamericanas con
las asiticas en trminos de solidez estructural y
efectividad. Y encuentra en los tigres asiticos (Grfico
1) burocracias mejor estructuradas, competitivas y sin
patronazgo poltico, clientelismo ni patrimonialismo
estatal. Dicha combinacin ha propiciado una mejor
calidad (gobernabilidad y efectividad) de las polticas
pblicas en dichos pases que se refleja en sus mayores
niveles de desarrollo.

Por qu se requiere un servicio civil profesional

y meritocrtico?

El grfico 1 refleja que si bien el Estado colombiano

ha podido establecer una estructura burocrtica
relativamente estable, su capacidad y efectividad es
ostensiblemente ms baja que las de pases que han
mostrado histricamente mayores niveles de desarrollo
econmico y social. Es necesario entonces llamar la
atencin sobre las implicaciones que en trminos de
desarrollo ha generado la politizada y, en consecuencia,
excesivamente lenta configuracin de un servicio civil
profesional a lo largo del ltimo siglo en Colombia.

En 1999, James Rauch y Peter Evans, del

Departamento de Economa de la Universidad de
California (San Diego), analizaron la estructura y el
desempeo de las burocracias de 35 pases en
desarrollo (incluida Colombia). Identificaron como
rasgos clave para un mejor desempeo de las
burocracias pblicas: salarios competitivos, ascensos
internos y estabilidad de carrera, y seleccin y
reclutamiento meritocrtico. Sin embargo, concluyen
que este ltimo es la clave para mejorar el desempeo
de la burocracia y por ende la calidad de las polticas
pblicas. De acuerdo con los autores, el reemplazo del
patronazgo poltico y el clientelismo por un sistema
profesional de seleccin del servicio civil (basado en
competencias y exmenes de ingreso) es una condicin
necesaria (aunque no suficiente) para que un pas
pueda insertarse en una senda de desarrollo.
Y la evidencia emprica es coherente con dicha
conclusin. Mucho se ha hablado del milagro de los
tigres asiticos, y muchos pases, incluso luego de las
crisis recientes, han tratado de emular las polticas que

Cmo ha sido el proceso en Colombia?

Diversos anlisis domsticos (Echeverri, 2003;
Puentes, 2004; Jimnez, 2005, Vlez, 2005; Moreno,
2006, Hernndez, 2006; slo por mencionar los ms
recientes) son reiterativos acerca de los sistemticos
fallidos intentos por la modernizacin de la carrera
administrativa y sus costosos efectos en la operacin
del Estado y la pobre imagen que el ciudadano tiene de
1

PhD (c) en Administracin Pblica y Polticas Pblicas - American University-Washington DC,

MSc Polticas Pblicas-London School of Economics. El autor agradece los comentarios de Robert
Durant PhD, Jefe del Departamento de Administracin y Polticas Pblicas de American University

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lo pblico en Colombia.

Grfico 1

Fuente: Echebarria (2006).

No obstante, estudios internacionales reconocen

que, a pesar del exacerbado clientelismo y
patrimonialismo estatal existentes en Colombia
(identificados por los estudios domsticos como los
principales
obstculos
para
una
masiva
profesionalizacin y adopcin del mrito), su
burocracia rene ciertos aspectos estructurales, que si
bien no se reflejan necesariamente en mayor
efectividad en las polticas pblicas, comparada con
pases similares, merece ser destacada porque han
creado un sistema estable y garantista.
A pesar de ello, internamente los funcionarios
pblicos colombianos carecen de un adecuado
reconocimiento social. Autores han identificado que en
nuestro pas, como consecuencia de la enorme
intromisin de la poltica (Gonzlez en ESAP 2004: 8) en
la administracin pblica, el ciudadano confunde y
juzga por igual a polticos y funcionarios pblicos. Bien
mencionaba Franois Serres, un autor francs que
estudi a fondo la conformacin de las lites tcnicas
de la burocracia colombiana, cmo es sorprendente
que, a diferencia de otros pases, en Colombia la mala
imagen alrededor de los polticos ha permeado la
valoracin que los ciudadanos tienen de su servicio
civil.
Este fenmeno tambin ha sido ilustrado
internacionalmente. Carlson y Payne (2003), en un
anlisis sobre 26 pases, muestran cmo la burocracia

colombiana, a pesar de ser relativamente pequea

como porcentaje de la Poblacin Econmicamente
Activa (PEA), altamente descentralizada, y con un nivel
relativamente alto de mrito, era en 2001 una de las
dos con menor nivel de confianza por parte de la
poblacin en Amrica Latina despus de Guatemala.
Gonzlez (ESAP 2004: 15) muestra cmo en nuestro
pas, en el furor de las modas antigubernamentales, se
lleg a endilgar de forma injusta a los funcionarios
pblicos de las perversiones del sistema polticoclientelista que de hecho bloqueaba los esfuerzos de
reforma y la implementacin de un carrera
meritocrtica. Esto es coherente con Milward y Rainey
(1983:163): las burocracias son ms eficientes y
efectivas de lo que generalmente la opinin pblica les
reconoce.
No en vano, en Colombia, cuando se habla de
tramitomana (red tape en ingls) o de prcticas
clientelistas o patrimonialistas, se usa indistintamente
la palabra burocracia, desconociendo su significado.
Burocracia es una estructura de organizacin, que si
bien ha mostrado mltiples disfunciones en todo el
mundo (desplazamiento de objetivos, inflexibilidad,
aislamiento de la sociedad), se ha reconocido que, con
dosis de flexibilidad y gerencia, su sistema de reglas y
jerarqua facilita el alcance de objetivos colectivos, en
el mbito pblico y privado.

Breve historia institucional

El proceso de reforma a la carrera administrativa en
Colombia ha sido sintomtico de nuestra obsesin por
comisiones internacionales y posteriores leyes, tan
pomposas como inefectivas. Entre 1952 y 1990 hubo
siete misiones extranjeras para analizar la
administracin pblica: Francia (1958, 1988, 1990),
Inglaterra (1988), Estados Unidos (Jacobs&Co-1968),
Banco Mundial (Currie-1952) y Naciones Unidas (1990).
Casi una cada seis aos. En trminos de leyes, en el
perodo entre la primera reforma de 1938 y el ltimo
decreto reglamentario en 2005, se emitieron cerca de
20 normas entre leyes, decretos-ley y decretos. Casi
una cada tres aos. Buena parte de esas
reglamentaciones se bas en diagnsticos extranjeros
muy parecidos que sistemticamente plantearon
medidas similares. Su principal denominador comn,
eso s, fue su usualmente limitado impacto en la
carrera administrativa.
Algunos mencionan al general Rafael Uribe Uribe
como uno de los primeros promotores de la adopcin
de un sistema de carrera en Colombia en 1902
(Puentes 2004: 63), mientras otros van un poco ms

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atrs (Vlez 2005) y mencionan cmo en 1848 Ezequiel

Rojas, doctrinario del Partido Liberal, advirti la
importancia de organizar la provisin de empleos
pblicos en oposicin a la influencia poltica.
Sin embargo, no fue sino hasta 1938 que el joven
abogado Carlos Lleras Restrepo lider una iniciativa
modernizadora que concluy con la expedicin de la
Ley 165, que sent las bases de la carrera
administrativa. Hasta ese momento, el patronazgo
poltico (spoil system), o la provisin de empleos
pblicos con base en la filiacin poltica, era el nico
mecanismo de seleccin de los funcionarios pblicos.
Dicha norma, sin embargo, no tuvo aplicacin en los
aos siguientes. En medio de la agitacin poltica se
mantuvo el patronazgo y la discrecionalidad poltica en
los nombramientos, lo cual se convirti, incluso, en
motivo del conflicto interpartidista. La nmina estatal
era un preciado botn, que explic en buena medida los
sangrientos aos de la violencia posteriores a la
expedicin de dicha norma.
En 1958, como efecto de lo que se puede definir en
institucionalismo histrico como un umbral colectivo,
se convoc un plebiscito para cesar la violencia
partidista. A partir de sus definiciones, se plante una
reforma administrativa basada en las recomendaciones
de la Misin Currie. Esta misin identific, por ejemplo,
que menos del 10% de los cargos de la administracin
pblica haban sido otorgados hasta ese momento con
base en el mrito. La ley resultante, nuevamente con el
liderazgo de Lleras Restrepo, busc darle fuerza a la
letra muerta del intento normativo de 1938. No
obstante, las modificaciones referentes a la carrera
administrativa se mantuvieron inefectivas ante el
bloqueo de actores polticos interesados en mantener
su influencia en la nmina estatal y responder a sus
audiencias polticas. Este sera un rasgo caracterstico
de los siguientes intentos por modernizar la carrera
administrativa colombiana (Moreno, 2006: 127).
Posteriormente, y despus de varios decretos, en
1968, Lleras Restrepo ya como presidente plante una
ambiciosa reforma poltico-administrativa, que
defini aspectos como la clasificacin de los empleos
pblicos, la constitucin de los cuadros funcionales,
estmulos, promocin y despido, etc.
En este perodo, se adopt por primera vez la
llamada inscripcin automtica o extraordinaria, que
estableca que todos los empleados pblicos que
estuvieran en la planta al momento de la reforma, no
requeran de concurso para mantenerse en sus
puestos. Esta medida se convertira en la talanquera de
este y de los posteriores intentos de reforma. En

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ltimas, fue un ardid para evitar la presin de los actores

polticos y los grupos de inters, que determinara a
futuro el carcter simblico de los intentos de reforma.
Ms tarde, vinieron otros esfuerzos normativos con
escasas posibilidades de implementacin real. En la
segunda mitad de los setenta se declara el estado de
sitio, que dej un altsimo nmero de funcionarios
pblicos en interinidad. En los ochenta, diversos intentos
de reforma tambin tuvieron un pobre alcance, pues, al
igual que en ocasiones anteriores, el ejecutivo se
mostraba reacio a perseguir una ley con un alto costo en
trminos de capital poltico y el legislativo no encontraba
ningn sentido en perder su influencia sobre la nmina
estatal. Esos esfuerzos posteriores siguieron utilizando la
inscripcin automtica y, aun ms, empezaron a crear
sistemas especficos de carrera que excluan cargos y
entidades completas de los procesos meritocrticos. En
ltimas, esos intentos de reforma aparecan ms como
polticas pblicas simblicas orientadas a impactar la
opinin pblica, mientras en realidad no cambiaban el
statu quo.
Este particular fenmeno muestra la profunda
influencia de la poltica sobre la administracin pblica
en Colombia: los nombramientos polticos (sin
consideracin de mrito o competencia) mantenan sus
cargos, y los concursos de mrito no se llevaban a cabo
en las condiciones requeridas. De esta forma, el
patronazgo poltico, si bien se haba transformado pues
ya no permita en la misma magnitud la reparticin
directa de puestos, mantena su poder al bloquear
consistentemente los intentos de reforma que diversos
gobiernos presentaron para adoptar el mrito.
A nivel territorial la situacin era aun ms compleja,
pues las reformas que se haban hecho no afectaban a
los empleados pblicos en las entidades municipales y
departamentales. Histricamente, los caciques polticos
han sido hbiles para crear mecanismos que les permitan
mantener su poder sobre la nmina estatal a nivel
regional (Jimnez, 2005: 5). Sin embargo, pequeos
cambios, como la eleccin popular de alcaldes y
gobernadores, introdujeron nuevas dinmicas, pero no
necesariamente eliminaron las prcticas clientelistas.
Posteriormente, en 1991, se lleg a otro umbral
colectivo social, la nueva Constitucin poltica. Como es
bien sabido, este fue un proyecto progresista originado
en la sociedad civil que tuvo un profundo impacto en la
estructura estatal. Le dio carcter constitucional a la
funcin pblica y prioriz la configuracin de una
administracin pblica meritocrtica e igualitaria. De
hecho, elimin la inscripcin automtica y dio un plazo
para la reglamentacin y adopcin de los cambios. La
carta estableci la base para futuras reformas a la
carrera (Ley 27 de 1992 y ley 443 de 1998) que si bien
pretendieron reglamentar parte de lo planteado en la
carta poltica, dejaron zonas grises que determinaron su
posterior
declaracin
de
inexequibilidad
e
inconveniencia. As, en 1999 la Corte Constitucional,

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carta estableci la base para futuras reformas a la

carrera (Ley 27 de 1992 y Ley 443 de 1998), que si bien
pretendieron reglamentar parte de lo planteado en la
carta poltica, dejaron zonas grises que determinaron
su posterior declaracin de inexequibilidad e
inconveniencia. As, en 1999, la Corte Constitucional
declar inexequibles algunos de los apartados de la Ley
443 de 1998, lo que indirectamente implic que
durante cerca de cinco aos no se hicieran
convocatorias a concursos masivos para la provisin de
los empleos pblicos.
El perodo que va de 2002 hasta hoy probablemente
exhibe el esfuerzo ms coherente por presentar un
proyecto de reforma correctamente planteado desde el
punto de vista constitucional, que concluy con la
expedicin en 2004 de la Ley 909, que rige
actualmente. Dicha norma, no sin superar ingentes
obstculos, permiti que se llamara a concurso a un
nmero importante de cargos en el pas (convocatoria
001 de 2005) y ha logrado en cierta medida regularizar
y normalizar la adopcin del mrito como mecanismo
de seleccin de los funcionarios pblicos. No obstante,
sigue enfrentando presiones de actores polticos y
grupos de inters que defienden intereses especficos y
hoy, todava, falta trecho para implementar sus
definiciones al cien por cien, manteniendo cientos de
empleos en provisionalidad.

Conclusin
La carrera administrativa en Colombia es lo que
define el institucionalismo histrico como un tpico de
movimiento lento. Una senda histrica de casi un siglo
con una fuerte dependencia (path dependency),
explicada por el rol de intereses especficos y
captadores de rentas. El Estado ha sido centro del
conflicto poltico, econmico y social en Colombia, lo
cual ha limitado el desarrollo de la burocracia y, por
ende, la calidad de las polticas pblicas.
Hacia el futuro, las potencialidades que para el
desarrollo de Colombia puede traer la modernizacin
de la carrera administrativa y el fortalecimiento del
mrito dentro de ella son evidentes. Los pases que
mejor han adoptado dichos mecanismos son los que
han podido alcanzar ciertos niveles de desarrollo ms
rpido. Despus de lo que algunos llaman la nueva
gerencia pblica, la administracin pblica de hoy
propende por una visin gerencial, humana, orientada
a motivar al funcionario pblico y a resaltar los valores
democrticos y sociales del servicio pblico, trabajando
mancomunadamente con el privado y no gubernamental.
Uno de los grandes retos de Colombia a futuro es la
actualizacin de sus tcnicas de gerencia del talento
humano pblico, hacia un esquema que permita crear
una burocracia flexible, moderna, estable pero no
inamovible y altamente motivada. Los esfuerzos
recientes por un estado gerencial van en esa lnea y

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actualizacin de sus tcnicas de gerencia del talento

humano pblico, hacia un esquema que permita crear una
burocracia flexible, moderna, estable pero no inamovible y
altamente motivada. Los esfuerzos recientes por un Estado
gerencial van en esa lnea y como tal deben mantenerse y
fortalecerse.
Es necesario, entonces, continuar en el diseo de
mecanismos que eliminen las disfunciones de la burocracia
(desplazamiento de objetivos, inflexibilidad, aislamientos)
y que generen los incentivos correctos para eliminar la
avasalladora influencia del clientelismo, la captura de
rentas y el patrimonialismo sobre lo estatal. Una propuesta
es el fortalecimiento de la Comisin Nacional del Servicio
Civil, como agencia tcnica independiente, rectora de la
gerencia del talento humano, con recursos suficientes para
ejecutar esta labor. Tambin es necesario enfrentar
nuevos retos, como asegurar la preeminencia de los
valores democrticos y constitucionales en la
administracin pblica, una mayor diversidad de gnero,
especialmente a nivel directivo, y una mayor
representatividad tnica, social y regional.

Referencias
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servicio civil en Colombia. Bogot: Banco Interamericano
de Desarrollo-BID.
Carlson, I. y J. Payne. 2003. Estudio Comparativo de
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Hyden, G., J. Court y K. Mease. 2003. The bureaucracy
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Governance Survey Discussion Paper 7. July 2003.

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Jimnez, W. 2005. Reforma administrativa y

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razones y oportunidades. Ponencia X Congreso
Internacional del CLAD, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct.
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Rauch, J. and P. Evans. 1999. Bureaucratic

Structure and Bureaucratic Performance in Less
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University of California, San Diego. Department of
Economics. March 1999.

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Vlez, J. 2005. Carrera administrativa en Colombia:

Un pas andino. Ponencia X Congreso Internacional del
CLAD, Santiago, Chile, 18-21 de octubre de 2005.

Moreno, B. La carrera administrativa, el empleo

pblico y la gerencia pblica en Colombia. Revista
Centroamericana de Administracin Pblica. 50:51. pp.
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World Bank. 1993. The East Asian Miracle: Economic

Growth and Public Policy. New York: Oxford University
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Puentes, G. 2004. Carrera Administrativa: anhelo o

realidad? Desafos, Bogot. No.11. pp. 61-105.
Qu factores han determinado el lento avance del mrito en la administracin pblica colombiana?
Polticos

Administrativos

Sociales

Si bien la separacin entre

la
administracin pblic a y la polt ica con l a
que Woodrow Wilson so es considerad a
hoy como i rreal y poco democrtica, en
Colombia, opuestamente, ha existido una
completa intro misin de la pol tica en l a
administracin. Int romisin que
se
materi aliza en el arraigo de prctic as
clientelistas, nepotistas y patri monial istas
a todos los niveles.
Aunque hoy en da no es tan evidente la
influencia partidista en la configurac in de
las burocraci as pblicas, persisten las
presiones individuales a travs el
caciquismo y l a influencia de clanes
polticos familiares.

Las
reformas
administrat ivas,
ms
cosmticas y simblicas que estratgicas y
efectivas, no han sido ambiciosas en
aspectos de gerencia modern a de recursos
humanos que eleve el estatus de los cargos
pblicos y la motiv acin para trab ajar en el
sector pblico.

La pobre imagen que histricamente han

enfrentado los funcionarios pblicos en un
pas como Colombia.

Diversos autores han mostrado un a

dualidad en Colombi a: mientras en cargos
de libre nombramiento y remocin en los
que no es indispensable una relativ a
meritocratizacin de los cargos (por ser
estos de confianza o polticos) existen
procesos meritocrticos, en la generalid ad
de los cargos de c arrera ha sido ms difci l
adoptar dichos procedimientos.
La histric a ausencia de personal c alific ado El rol de grupos de inters interesados en La burocraci a colo mbian a h a sido po r
para la prestacin de servicios pblicos mantener el status quo, vis a vis un momentos reticente al cambio e inflexible
como consecuencia de los bajos niveles ejecutivo que histric amente se mostrab a en aspectos de evaluacin de desempeo,
educativos
de
la
poblacin
y reacio a perseguir una ley con un al to salida y entrada de funcionarios.
probablemente
de
salarios
poco costo en trminos de capital poltico, y un
competitivos en el sector pblico.
legislativo que no encontraba sentido a
perder su influencia sobre la nmin a
estatal.
Las asimetr as de informac in que hacen La inefectividad de las normas. En este Los numerosos nombramientos polticos a
que grupos privilegiados accedan a tema es latente la creencia colombiana de lo largo de la histo ria, y las reformas
informacin sobre cargos y vac antes en el que la sola expedicin de la ley genera el eficientistas del Estado que lo hacen
empleo pblico gracias a la captu ra del cambio. Y se ve reforzada por el marc ado menos atractivo como empleado r, at raen
Estado.
simbolismo de la expedicin de poltica a personas con menores calificaciones
pblica en este tema.
profesionales
y personales, menos
proclives a someterse a pruebas de
seleccin. Esto ha estimulado l a oposicin
Un sistema de incentivos perversos, donde La ausencia de empresarios de polticas a la evaluac in por parte de algunos
el Estado es utilizado como mecanismo de pblicas (policy entrepren eurs de Kingdon) actores y de paso ha mantenido la
reproduccin econmica especialmente como Carlos Lleras Restrepo que interinidad que ha afectado al servic io
para grupos al margen de la ley que han promuevan la modernizac in de la carrera pblico en Colombia durante dcadas.
permeado la poltica.
administrativ a como prioridad dentro de l a
agenda de polticas pblicas.
Los ataques de ideolog as ant i-estatales El bajo nmero de defensores del tema.
que exigen ms del Estado con escasos Slo algunos mie mbros de l a ac ademi a
recursos y han planteado reformas (especialmente de la ESAP) h an advertido
cosmticas que proscriben el impacto de la necesidad, y en algunos momentos
lo pblico en la activid ad econmica y sus promovido l a adopcin de una reforma
potencialidades
como
agente
de concreta y definitiva a la carrera
desarrollo.
administrativa.
La desconfianza del ejecutivo y la
tecnocracia de lite h acia los funcionarios
de carrera, por los estereotipos existentes.

El rol de al gunos actores polticos y medios

de comunicacin que han fort alecido los
estereotipos negativos alrededor del
servicio pblico.

Econmicos
Las limit aciones de recursos y la dbil
voluntad
polt ica
han
impedido
histricamente que l a profesionaliz acin
de la nmina estatal sea una prio ridad en
el presupuesto.

La configuracin de la buroc raci a co mo

botn econmico para polticos, clanes
familiares y grupos de inters.

La ausencia de un sprit de corps o alta

autoestima de la p ropia burocraci a
probablemente como consecuencia de
todo lo anterior.

Si bien el ciudadano del comn es

implac able al condenar l a co rrupcin y l a
desidia estatal, es menos severo al juzgar
sus actitudes individuales y familiares
cuando se trata de apro vechar l a
oportunidad de obtener empleos o
recursos estatales de forma poco
transparente.
El escaso nmero de escuelas de gobierno
y administracin pblica que formen
masivamente a ms potenciales individuos
para el servicio pblico y de centros de
pensamiento que analicen objetiv amente
los problemas de la accin estat al en
nuestro pas.

Fuente: El autor