Qu son las Veeduras Ciudadanas?

Se entiende por Veedura Ciudadana el mecanismo

democrtico de representacin que le permite a los
ciudadanos o a las diferentes organizaciones
comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestin
pblica, respecto a las autoridades, administrativas,
polticas, judiciales, electorales, legislativas y rganos
de control, as como de las entidades pblicas o
privadas, organizaciones no gubernamentales de
carcter nacional o internacional que operen en el pas,
encargadas de la ejecucin de un programa, proyecto,
contrato o de la prestacin de un servicio pblico.
Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en el
artculo 270 de la Constitucin Poltica y el artculo 100
de la Ley 134 de 1994, se ejercer en aquellos
mbitos, aspectos y niveles en los que en forma total
o parcial, se empleen los recursos pblicos, con
sujecin a lo dispuesto en la presente ley.
Los representantes legales de las entidades pblicas o
privadas encargadas de la ejecucin de un programa,
proyecto, contrato o de la prestacin de un servicio
pblico
debern
por
iniciativa
propia,
u
obligatoriamente a solicitud de un ciudadano o de una
organizacin civil, informar a los ciudadanos y a las
organizaciones civiles a travs de un medio de amplia
difusin en el respectivo nivel territorial, para que
ejerza la vigilancia correspondiente.

Veedura
Ciudadana es el
mecanismo
democrtico de
representacin
que le permite a
los ciudadanos o
a las diferentes
organizaciones
comunitarias,
ejercer
vigilancia sobre
la gestin
pblica.

Cuando se trate de Empresas de Servicios Pblicos

Domiciliarios, este control se ejercer de conformidad
con lo preceptuado en la Ley 142 de 1994.
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Los Veedores como portadores del inters general y de la realizacin de los

derechos, demandan la efectividad de los principios de la funcin administrativa para
garantizar una gestin pblica difana, oportuna, coherente y sistemtica, rindiendo
cuentas del uso o destinacin de los recursos pblicos.

Objeto de las Veeduras Ciudadanas

Las Veeduras
Ciudadanas
tienen como
objeto la
vigilancia de la
gestin pblica,
tambin sobre la
gestin
administrativa
con sujecin al
servicio de los
intereses
generales.

Las Veeduras Ciudadanas tienen como objeto la

vigilancia de la gestin pblica, la Veedura
Ciudadana se podr ejercer sobre la gestin
administrativa, con sujecin al servicio de los
intereses generales y la observancia de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economa, celeridad, imparcialidad, y publicidad.
Ser materia de especial importancia en la
vigilancia ejercida por la Veedura Ciudadana la
correcta aplicacin de los recursos pblicos, la
forma como stos se asignen conforme a las
disposiciones legales y a los planes, programas, y
proyectos debidamente aprobados, el cumplimiento
del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los
beneficiarios que deben ser atendidos de
conformidad con los preceptos antes mencionados,
la calidad, oportunidad y efectividad de las
intervenciones pblicas, la contratacin pblica y la
diligencia de las diversas autoridades en garantizar
los objetivos del Estado en las distintas reas de
gestin que se les ha encomendado.
Las Veeduras ejercen vigilancia preventiva y
posterior del proceso de gestin haciendo
recomendaciones escritas y oportunas ante las

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entidades que ejecutan el programa, proyecto o contrato

y ante los organismos de control del Estado para mejorar
la eficiencia institucional y la actuacin de los
funcionarios pblicos.
La Corte Constitucional seala en la Sentencia C-292 de
2003, que la expresin gestin pblica incluye no slo
la prestacin de un servicio pblico o de una funcin
pblica, sino tambin toda actividad del Estado
encaminada al cumplimiento de sus fines esenciales, en
algunos casos desarrollada por los particulares.
La Corte precisa que la gestin pblica comprende
actividades de propuesta, eleccin, desarrollo y
seguimiento de programas y de ejecutores de tales
programas, lo cual incluye la ejecucin de contratos o la
prestacin de un servicio pblico.
Se deduce de lo anterior que la gestin pblica incluye
un momento de propuesta o planeacin de las
actividades por realizar, lo cual por lo general se realiza
a travs del plan de desarrollo, la definicin de
programas y proyectos y la formulacin del presupuesto;
un momento de desarrollo o ejecucin mediante la
contratacin o la realizacin de los programas, proyectos
o servicios, y un momento de seguimiento y evaluacin,
comparando si se cumpli con lo planeado para realizar
ajustes a los planes y rendir cuentas.
El artculo 4 de la Ley 850 de 2003 seala que esta
vigilancia se podr ejercer sobre la gestin
administrativa, que se refiere al cumplimiento de un
conjunto de actividades o a la gestin de asuntos para la
satisfaccin de las necesidades generales de los
habitantes, en concordancia con la Ley 489 de 1998, de
3

La gestin
pblica incluye
no slo la
prestacin de
un servicio
pblico o de
una funcin
pblica, sino
tambin toda
actividad del
Estado
encaminada al
cumplimiento
de sus fines
esenciales, en
algunos casos
desarrollada
por los
particulares.

Sentencia
C-292 para
de 2003,
Proyecto: Asistencia tcnica en la aplicacin del Control
Social,
la Corte
efectiva
Constitucional
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acuerdo con el siguiente concepto: las actividades y funciones administrativas

corresponden principalmente a una de las funciones del poder pblico, la del
Ejecutivo. No obstante los dems organismos y entidades de naturaleza pblica de
las otras ramas del poder pblico tambin realizan actividades y funciones
administrativas para expedir las leyes o administrar justicia. El trmino gestin
administrativa hace parte de la gestin pblica.

En qu momento de la gestin pblica la Veedura

Ciudadana ejerce la vigilancia?

El control de las
Veeduras
Ciudadanas es de
carcter
permanente, es
decir, puede
realizarse en
cualquier momento
de la gestin pblica.

El artculo 4 de la Ley 850 de 2003 dice

que () Las Veeduras
ejercen
vigilancia preventiva y posterior del
proceso de gestin (...) Ello podra ser
interpretado como si las Veeduras slo
pudieran ejercer vigilancia antes de
iniciar la gestin y con posterioridad a
ello. Al respecto, la Corte Constitucional
enfatiz en la sentencia C-292 de 2003
que el contenido modal (el de la palabra
ejercen dentro del artculo 4 de la Ley
850 de 2003) es de permiso y que por tal
motivo el control que hacen las
Veeduras Ciudadanas es de carcter
permanente, es decir, la vigilancia
puede realizarse en cualquier momento
de la gestin pblica.
La Corte Constitucional precisa que Las
Veeduras pueden realizar un control
simultneo a la gestin pblica. Un
ejemplo de vigilancia simultnea a la
gestin, es cuando durante la ejecucin

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de una obra puede evidenciarse con mayor claridad una posible irregularidad, no
resulta sensato rechazar el control concurrente con su realizacin, cuando es all
donde cobra mayor relevancia.
Por su parte, vigilar preventivamente quiere decir que se vigila el momento cuando
se toman las decisiones sobre planes, programas, proyectos o acciones por seguir,
es decir, en el momento de la planeacin. La vigilancia posterior ocurre cuando se
vigilan los resultados de la gestin
pblica, una obra terminada, un proyecto
concluido o un servicio prestado.
Por ejemplo: una Veedura establece como objeto de vigilancia el proyecto de
construccin de una carretera que se realizar en tres (3) aos. La vigilancia
permanente de esta gestin puede darse desde el momento cuando se diseen los
planos de la obra, seguir durante la construccin de la carretera y terminar despus
de entregada la obra.

Materias de especial importancia a las que se dirige

la vigilancia de las Veeduras Ciudadanas.
Segn lo establece el artculo 4 de la Ley 850 de 2003, las Veeduras Ciudadanas
podrn vigilar especialmente:
1. La correcta aplicacin de los recursos y la forma cmo estos se asignen de
acuerdo con la ley y lo planeado.
2. La cobertura efectiva de beneficiarios, conforme a la ley y los planes.
3. La calidad, oportunidad y efectividad de la intervencin pblica.
4. La calidad, oportunidad y efectividad de la contratacin pblica.
5. La diligencia de las autoridades en garantizar los objetivos del Estado.
Estos temas deben atender al inters general y cumplir con los principios de la
funcin administrativa (igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad,
imparcialidad y publicidad) mediante la descentralizacin, la delegacin y la
desconcentracin de funciones.
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La Ley 850 de 2003, resalta estas materias como de especial importancia sin ser
exclusivas; por ello, las Veeduras podrn tomar como objeto de vigilancia otras
materias que sean de su inters.

Qu recursos deben vigilar las Veeduras

Ciudadanas?

Las Veeduras Ciudadanas

deben vigilar los recursos
pblicos; esto es, prestar
atencin a la forma cmo
se asignan stos, se
presupuestan, se
aprueban y se distribuyen
de acuerdo con lo
establecido en la Ley
Orgnica del Presupuesto,
el Sistema General de
Participaciones y en otras
disposiciones legales.

Las Veeduras Ciudadanas deben

vigilar los recursos pblicos; esto es,
prestar especial atencin a la forma
cmo se asignan stos, se
presupuestan, se aprueban y se
distribuyen de acuerdo con lo
establecido en la Ley Orgnica del
Presupuesto, el Sistema General de
Participaciones
y
en
otras
disposiciones legales especficas
sobre uso de bienes y recursos, as
como en lo previsto en los planes
aprobados.
La Contadura General de la Nacin
(CGN) establece que los recursos
pblicos son los bienes, derechos y
valores provenientes de impuestos,
tarifas, transferencias, donaciones,
participaciones, aportes, partes de
capital, venta de bienes y servicios a
precios de mercado y no mercado, y
los definidos como tales en las
normas y disposiciones legales.

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Estos recursos estn relacionados con una estructura de presupuesto pblico y

tienen como propsito desarrollar funciones de cometido estatal. La aplicacin,
transformacin y acumulacin de dichos recursos, bajo control de una entidad
pblica o privada, expresan la riqueza y representan el patrimonio pblico.
Se entienden tambin como bienes de beneficio y uso pblico aquellos ()
destinados para el uso y goce de los habitantes del territorio nacional () orientados
a generar bienestar social o a exaltar los valores culturales y preservar el origen de
los pueblos y su evolucin. Estos bienes son de dominio de la entidad contable
pblica y pueden o no, ser administrados por sta. Incluye los bienes formados o
adquiridos en virtud de la ejecucin de contratos de concesin.
Con base en la Ley Orgnica del Presupuesto, las entidades pblicas formulan sus
planes y presupuestos pblicos, destinando recursos humanos y administrativos en
cumplimiento de las responsabilidades asignadas y lo planeado para cada ao.
Adems de los recursos financieros, existen otros que son objeto de vigilancia tales
como los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras comunales de
grupos tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la nacin, las
vas de comunicacin, los parques, los museos y monumentos, entre otros, cuyo
valor econmico puede cuantificarse como recurso pblico.

Cmo se puede vigilar la cobertura de los

beneficiarios de los programas o servicios?
Vigilar la cobertura significa analizar quines son beneficiarios de un servicio o
programa pblico en relacin con el total de la poblacin que lo requiere. Para vigilar
la cobertura es necesario que el plan, programa, proyecto o servicio haya definido
cul es la poblacin beneficiaria y conocer las normas o estudios con base en los
cuales se tom la decisin de seleccionar dicho grupo.
El artculo 365 la Constitucin Poltica se refiere a la cobertura de los servicios
pblicos al establecer que los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social

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del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional.
En consecuencia, todos los habitantes del territorio nacional son beneficiarios de los
derechos fundamentales, econmicos, sociales, culturales, colectivos y del medio
ambiente y corresponde al Estado garantizar su atencin.
Lo anterior implica el esfuerzo presupuestal y de planificacin del Estado, de
conformidad con las reglas y procedimientos establecidos, en la medida en que se
elaboren los respectivos planes y se obtengan los recursos para desarrollarlos.

Cmo se puede vigilar la calidad, oportunidad y

efectividad de la contratacin pblica?

Para vigilar la
contratacin
pblica verificar:
Calidad,
Oportunidad,
Efectividad y
Vigilancia sobre
cambios en la
ejecucin del
contrato.

La contratacin, como materia de vigilancia,

implica verificar que todas las etapas
(precontractual, contractual y poscontractual)
se realicen en los tiempos definidos en la
programacin y de acuerdo con las
necesidades de contratacin que tengan las
entidades pblicas, con los recursos previstos
para ello y en los trminos definidos en el
Estatuto General de Contratacin Pblica.
Vigilar la calidad de la contratacin significa
que la Veedura debe verificar que existan un
plan anual de contratacin y los estudios y
aprobaciones necesarias. A travs de estas
actividades se verifica si la entidad organiz
la contratacin y si sta responde a
necesidades para la provisin de un bien o
servicio a su cargo.

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Vigilar la oportunidad de la contratacin implica hacer seguimiento al cumplimiento

en los tiempos y fechas previstas en los planes y en los cronogramas fijados para la
gestin de los contratos y verificar que el objeto de los contratos y la entrega de
productos se cumplan en los plazos previstos.
Para vigilar la efectividad de la contratacin debe analizarse la utilidad de los
resultados de la contratacin realizada. Es decir, evaluar para qu sirvi lo
contratado, si mejor la situacin o el servicio que se propona atender y si se dio un
buen manejo a los recursos previstos en el contrato.
Para verificar los cambios generados con la ejecucin del contrato hay que saber
cmo estaban las cosas antes de desarrollarlo (estudios y documentos previos) para
compararlo con la situacin hallada una vez se entreguen los productos contratados.
Este impacto tambin puede identificarse consultando la opinin de los beneficiarios
acerca de los cambios experimentados con los resultados objeto del contrato.

A quines vigilan las Veeduras Ciudadanas?

Las Veeduras pueden vigilar las entidades u
organismos nacionales o territoriales, bien
sean de naturaleza pblica o privada, que
cumplan funciones pblicas (incluyendo la
rama ejecutiva, legislativa, judicial y los
rganos de control) y que, por tanto,
desarrollan la gestin pblica, as como las
ONG de carcter nacional o internacional que
operen en el pas y ejecuten programas,
proyectos y contratos o presten un servicio
pblico y que cuenten con recursos del
Estado.
La Ley 850 de 2003 exige dos requisitos para
que las entidades puedan ser objeto de
control por parte de los ciudadanos:

Las entidades puedan

ser objeto de control por
parte de los ciudadanos,
si: 1. En su capital tienen
recursos pblicos, y 2. Si
cumplan funciones
pblicas y/o
administrativas.

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1. Tener dentro de su capital recursos pblicos, y,

2. Que cumplan
administrativas.

Tambin pueden
ser vigilados por
las Veeduras
Ciudadanas los
organismos
pertenecientes a
otras ramas del
poder pblico
cuando ejecutan
actos que por su
naturaleza son
de carcter
administrativo

funciones

pblicas

y/o

De conformidad con la Ley 489 de 1998,

artculo 39: La Administracin Pblica se
integrar por los
organismos que conforman la Rama Ejecutiva
del Poder Pblico y por todos los dems
organismos y entidades de naturaleza pblica
que de manera permanente tiene a su cargo el
ejercicio de las actividades y funciones
administrativas o la prestacin de servicios
pblicos a cargo del Estado colombiano.
La funcin administrativa se refiere al conjunto
de tareas desempeadas por las autoridades
pblicas y por algunos particulares autorizados
por el Estado para cumplir con actuaciones
pblicas.
En la Rama Ejecutiva, las entidades que vigilen
las Veeduras Ciudadanas pueden ser del nivel
nacional o territorial tales como ministerios y
departamentos
administrativos,
establecimientos
pblicos,
empresas
industriales y comerciales del Estado y de
economa mixta, alcaldas y gobernaciones, a
quienes les corresponde definir las polticas,
orientar, coordinar, controlar y evaluar a otras
entidades bajo su tutela en el cumplimiento de
las actividades estatales.
Tambin las Veeduras Ciudadanas pueden
vigilar a organismos pertenecientes a otras

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ramas del poder pblico cuando ejecutan actos que por su naturaleza son de
carcter administrativo.
Adicionalmente, los ciudadanos pueden vigilar organismos particulares que cumplen
funciones pblicas, pues la jurisprudencia seala que As, en tanto que titulares de
funciones pblicas, los particulares a los cuales estas se han asignado asumen las
consiguientes responsabilidades pblicas, con todas las consecuencias que ello
comporta en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil.
La Corte se ha pronunciado en este sentido al sealar que particulares () solo
pueden llevar a cabo aquello que en virtud de la atribucin viene ser de su
competencia y, conforme al propio artculo 6 de la Carta, responden entonces por la
omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones, como lo hacen los
servidores pblicos.

Puede hacerse Veedura a una entidad privada o a una

Organizacin No Gubernamental (ONG)?
La Ley 850 de 2003 no establece facultades para que las Veeduras vigilen a los
particulares. Con excepcin de los particulares que administran recursos pblicos,
prestan servicios o cumplen funciones pblicas, la vigilancia se limita a los recursos
de origen pblico, la prestacin del servicio y sus resultados, sin inmiscuirse en
aspectos como el rgimen laboral o informacin sobre procedimientos tcnicos que
incorporen secretos industriales o tcnicos.
La Corte Constitucional ha establecido en la Sentencia C-292 de 2003, numeral 32,
que la vigilancia de la Veedura puede hacerse slo respecto de los recursos de
origen pblico, a la gestin pblica y sus resultados, lo cual descarta la posibilidad
de invadir la esfera privada.
La vigilancia sobre la gestin en las organizaciones no gubernamentales (ONG),
empresas prestadoras de servicios pblicos (EPS) u otras empresas que ejecuten
dineros o programas con recursos del Estado, nicamente cobija aquellas
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actividades que se costean y guardan directa relacin con la prestacin del servicio a
los usuarios y sus resultados y queda vedado inmiscuirse en asuntos que no
trascienden al usuario.
Es el caso de las empresas industriales y/o comerciales del Estado, sociedades
entre entidades pblicas y sociedades de economa mixta, si bien parte del capital
es de carcter pblico tambin tienen recursos de particulares, los cuales no estn
incluidos en la vigilancia bajo responsabilidad de las Veeduras Ciudadanas.

Los Veedores Ciudadanos pueden hacer vigilancia

a los servicios pblicos domiciliarios?
Las Veeduras pueden vigilar la gestin de las empresas de servicios pblicos
domiciliarios (ESPD) cuando los asuntos objeto de vigilancia tengan que ver con las
actividades que guardan relacin directa con la prestacin del servicio a los usuarios.
El control sobre las empresas de servicios pblicos domiciliarios puede realizarse en
forma simultnea y coordinada con la labor que ejercen los Comits de Desarrollo y
Control Social y los Vocales de Control Social en su funcin de gestin y
fiscalizacin de las empresas de servicios pblicos. Por lo tanto, dichas empresas no
pueden negarse a suministrar informacin que no se considere reservada o
confidencial.
En relacin con los servicios pblicos domiciliarios, las Veeduras Ciudadanas
pueden vigilar decisiones relacionadas con el establecimiento de tarifas y otros
asuntos como la calidad, oportunidad y continuidad del servicio, la correcta
estratificacin y subsidios y la informacin sobre la prestacin de los servicios que
estn referidos a aspectos tcnicos que afecten intereses colectivos.

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El control sobre las

ESPD puede
realizarse en forma
simultnea y
coordinada con los
Comits de
Desarrollo y Control
Social y los Vocales
de Control Social

As mismo, las Veeduras Ciudadanas

pueden acudir ante la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios y ante las
Comisiones de Regulacin de Servicios
Pblicos, creadas por la Ley 142 de 1994
(artculos 68 al 74), o ante otros
organismos que por sus responsabilidades
legales puedan colaborar con la actividad
de vigilancia ciudadana.
Segn lo establece la Ley 142 de 1994,
son servicios pblicos domiciliarios:
acueducto,
energa
elctrica,
alcantarillado, gas natural, aseo, telefona
fija pblica conmutada y telefona local
mvil, los cuales pueden ser prestados por
las empresas de servicios pblicos
(oficiales, privadas o mixtas), los
municipios cuando realizan de manera
directa la prestacin del servicio, o las
comunidades organizadas (juntas de
accin comunal y asociacin de usuarios,
entre otros).

Pueden las Veeduras Ciudadanas hacer vigilancia

a una poltica pblica de carcter nacional?
De acuerdo con lo establecido en la Ley 850 de 2003 y en el artculo 270 de la
Constitucin Poltica, las Veeduras slo podrn vigilar acciones, mecanismos,
decisiones o instrumentos (planes, programas, disposiciones legales, contratos)
creados para la implementacin de las polticas pblicas.

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Esta limitacin fue determinada por la Corte Constitucional en el numeral 51 de la

Sentencia C-292 de 2003, al promulgar la inexequibilidad del literal j) del artculo 16
del Proyecto de Ley, en el cual se seala que el mbito de la participacin ciudadana
es la gestin pblica, por lo que el objeto de la vigilancia no puede exceder el marco
constitucional al pretender que las Veeduras vigilen el cumplimiento de objetivos
relativos a la promocin del desarrollo integral de la sociedad, lo cual no corresponde
propiamente a la gestin pblica.
() la Corte observa que esta funcin supera la vigilancia de la gestin e
ingresa o al menos autorizara ingresar- al mbito de la definicin de las
polticas pblicas. Por lo tanto se declarar su inexequibilidad.

En dnde se ejerce la Veedura?

La Veedura se
ejercer sobre
entidades de
cualquier nivel o
sector de la
administracin y
sobre particulares y
ONG que cumplan
funciones pblicas.

14

La vigilancia de la Veedura Ciudadana se

ejercer sobre entidades de cualquier
nivel o sector de la administracin y
sobre particulares y organizaciones no
gubernamentales que cumplan funciones
pblicas, de acuerdo con las materias que
interesen a aquellas, de conformidad con
su acta de constitucin, sin importar el
domicilio en el que se hubiere inscrito.
Las Veeduras ejercern la vigilancia en
el mbito nacional, departamental,
municipal y dems entidades territoriales,
sobre la gestin pblica y los resultados
de la misma, trtese de organismos,
entidades o dependencias del sector
central
o
descentralizado
de
la
administracin pblica; en el caso de
organismos descentralizados creados en
forma indirecta, o de empresas con

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participacin del capital privado y pblico tendrn derecho a ejercer la vigilancia

sobre los recursos de origen pblico.
El ejercicio de las Veeduras se har sin perjuicio de otras formas de vigilancia y
control de la sociedad civil y de la comunidad, consagradas en las disposiciones
legales vigentes y sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 167 de la Ley 136 de
1994, cuando dicha participacin se refiera a los organismos de control. (Artculos 5,
Ley 850 de 2003).

BIBLIOGRAFIA:
Procuradura General de la Nacin, Memorias del programa de capacitacin en
participacin ciudadana y control social: en la garanta de derechos y en la
contratacin estatal. 2011.
Comit Tcnico de la Red Institucional de Apoyo a las Veeduras Ciudadanas.
Documento orientador de la ley 850 de 2003 sobre Veeduras
Ciudadanas.
Diciembre de 2011

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