Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
40 anos de
Regies Metropolitanas
no Brasil
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Volume 1
40 anos de
Regies Metropolitanas
no Brasil
Organizadores
Marco Aurlio Costa
Isadora Tami Lemos Tsukumo
Braslia, 2013
Para consulta ao anexo estatstico desta publicao, acesse, no site do Ipea, o link <http://
www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_alphacontent&view=alphacontent&Item
id=352> ou siga o caminho de navegao Incio > Publicaes > Livros.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
apresentao.........................................................................................9
Prefcio..................................................................................................11
PARTE I
ANLISE COMPARATIVA DOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS PARA
A GESTO METROPOLITANA NO BRASIL
Captulo 1
PARA UMA ANLISE-SNTESE: UMA PROPOSTA
TIPOLGICA PARA OS SISTEMAS DE GESTO DAS
REGIES METROPOLITANAS DO BRASIL.......................................................15
Marco Aurlio Costa
Isadora Tami Lemos Tsukumo
PARTE Ii
GESTO METROPOLITANA NAS REGIES
METROPOLITANAS DA DCADA DE 1970
CAPTULO 2
DESAFIOS DA GOVERNANA METROPOLITANA NA
REGIO METROPOLITANA DE BELM: ALGUNS APONTAMENTOS................47
Andra de Cssia Lopes Pinheiro
Roberta Menezes Rodrigues
Juliano Pamplona Ximenes Ponte
Leila de Ftima Oliveira Monte
Thiago Alan Guedes Sabino
Captulo 3
GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DE
BELO HORIZONTE.........................................................................................69
Maria Valeska Duarte Drummond
Luiza Lobato Andrade
Captulo 4
O ARRANJO INSTITUCIONAL DE GESTO NA
REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA......................................................87
Thas Kornin
Julio Cesar Botega do Carmo
CAPTULO 5
Regio Metropolitana de Fortaleza:
desafios para governana num contexto de
instabilidade dos arranjos de gesto.............................................109
Isadora Tami Lemos Tsukumo
Marco Aurlio Costa
Renan Amabile Boscariol
Rgis Faanha Dantas
Ricardo Brito Soares
Captulo 6
NOVO ARRANJO INSTITUCIONAL DA GESTO
METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE
PORTO ALEGRE.........................................................................................121
Cristina Maria dos Reis Martins
Esteban Flix Santana Carrion
Captulo 7
REGIO METROPOLITANA DO RECIFE: ATORES E FORMAS
DE ARTICULAO E GOVERNANA METROPOLITANA...............................145
Ctia Wanderley Lubambo
Suely Juc Maciel
Captulo 8
GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO
METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO......................................................165
Marcos Antonio Santos
Ione Salomo Rahy
Marcos Thimoteo Dominguez
Juliana Nazar Luquez Viana
Luiz Felipe Felix Thomaz da Silva
CAPTULO 9
GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DE
SALVADOR: COMO ESTAMOS?.................................................................187
Carlos Rodolfo Lujan Franco
Mrcia Sampaio Baggi
Maria das Graas Torreo Ferreira
Captulo 10
GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO
METROPOLITANA DE SO PAULO..............................................................205
Diana Meirelles da Motta
Zoraide Amarante Itapura de Miranda
PARTE Iii
GESTO METROPOLITANA NA RIDE DF E EM REGIES
METROPOLITANAS CRIADAS APS A CONSTITUIO
FEDERAL DE 1988
Captulo 11
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE GESTO
METROPOLITANA: O CASO DA RIDE-DF....................................................233
Crita da Silva Sampaio
Francisca Paz
Giuliana Corra
Samuel Menezes de Castro
Captulo 12
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE GESTO DA REGIO
METROPOLITANA DE GOINIA..................................................................253
Lucelena Melo
Dbora Ferreira da Cunha
Elcileni de Melo Borges
Juheina Lacerda Ribeiro Viana
Captulo 13
DUAS DCADAS DE REGIO METROPOLITANA
DA GRANDE SO LUS: O LENTO PROCESSO PARA
IMPLEMENTAO DA GESTO METROPOLITANA......................................271
Andressa Brito Vieira
Mayara Silva Oliveira
Mnica Teixeira Carvalho
CAPTULO 14
GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DO VALE DO
RIO CUIAB: O FUNCIONAMENTO DOS ARRANJOS DE GESTO
E O DESENVOLVIMENTO DAS FUNES PBLICAS DE INTERESSE
COMUM TRANSPORTE E MOBILIDADE URBANA.....................................287
Rita de Cssia Oliveira Chiletto
Diogo Marcelo Delben Ferreira de Lima
Flavyane Rosa Borges
Captulo 15
INDUSTRIALIZAO E METROPOLIZAO: DESAFIOS
PARA O PROCESSO DE GOVERNANA DA REGIO
METROPOLITANA DA GRANDE VITRIA....................................................309
Adauto Beato Venerano
Rossana Mattos
Larissa S. Oliveira
PARTE Iv
40 ANOS DE REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL:
BALANO E PERSPECTIVAS
Captulo 16
quarenta Anos de Regies Metropolitanas no Brasil:
um breve balano exploratrio.......................................................323
Marco Aurlio Costa
APRESENTAO
Prefcio
12
PARTE I
ANLISE COMPARATIVA DOS ARRANJOS
INSTITUCIONAIS PARA A GESTO
METROPOLITANA NO BRASIL
Captulo 1
16
Para realizar a anlise comparativa dos quinze casos estudados nessa primeira etapa do projeto, foi definido um conjunto de elementos de avaliao e averiguao,
com foco nas duas principais perspectivas analticas do projeto: o sistema de gesto institucionalizado e a articulao de entes e atores para governana da RM,
ambos tomando como referncia a situao de cada RM em junho de 2013.
No que diz respeito institucionalizao de um sistema de gesto metropolitano, foi averiguada a existncia dos seguintes elementos no mbito dos arranjos
institucionais das RMs:
instncias responsveis pela gesto da RM;
fundos para financiamento especfico de aes na RM;
conselhos consultivo e deliberativo;
programas nos oramentos estaduais; e
instrumentos de planejamento.
A opo por considerar e valorizar estes elementos parte do arranjo tradicional das RMs institudas na dcada de 1970, as quais contavam com instncia de
gesto exclusiva, com conselhos consultivos e deliberativos e com a previso de
criao de fundos metropolitanos. Alm destes elementos histricos, tambm
foi considerada a existncia de programas e atividades especficas constantes nos
oramentos estaduais e de planos metropolitanos.
17
Aspectos
avaliados
1) Sistema de gesto
institucionalizado
1.1)
Instncias
responsveis
pela gesto
da RM
Indicadores
Critrio de quantificao/pontuao
18
(Continuao)
Componentes do
arranjo institucional
Aspectos
avaliados
1.1)
Instncias
responsveis
pela gesto
da RM
Indicadores
Critrio de quantificao/pontuao
1.2) Fundo
institudo por
lei/decreto
1) Sistema de gesto
institucionalizado
1.3.1)
Conselho
deliberativo
institudo por
lei/decreto
1) Sistema de gesto
institucionalizado
- no institudo = 0 ponto;
- institudo = 1 ponto
Alimentao (7)
1.3) Conselho
consultivo
institudos por
lei/decreto
1.3.1)
Conselho
deliberativo
institudo por
lei/decreto
- no institudo = 0 ponto;
- institudo = 1 ponto
- no institudo = 0 ponto;
- institudo = 1 ponto
Subtotal de conselhos
Subtotal conselhos =
8+9+10+11+12+13+14+15+16
(Continua)
19
(Continuao)
Componentes do
arranjo institucional
Aspectos
avaliados
Indicadores
Critrio de quantificao/pontuao
1) Sistema de gesto
institucionalizado
1.4) Financiamento
Existncia de programas
especficos para a RM no
oramento PPA 2008-2011 e
PPA 2012-2015
1) Sistema de gesto
institucionalizado
1.5) Instrumentos de
planejamento
Plano de desenvolvimento
metropolitano vigente ou em
elaborao na ltima dcada
Consrcios intermunicipais
Articulaes especficas para
gesto de FPIC
Outras articulaes
Pontuao final
3. Tal composio foi inspirada na estrutura de gesto da RM de Belo Horizonte, na qual a agncia o rgo exclusivo
de execuo da gesto e a assembleia o rgo colegiado de gesto, com representao dos entes que compem a RM.
4. A funo resduos slidos foi destacada da funo saneamento devido relevncia da questo na realidade das
metrpoles brasileiras, bem como existncia de experincias de cooperao para sua gesto.
20
fundos operantes e alimentados com recursos destinados tanto ao planejamento e gesto metropolitanos quanto a uma carteira de investimentos estruturais em projetos e infraestrutura;5
conselhos deliberativo e consultivo, o primeiro com participao da sociedade civil, ambos atuando desde a criao da RM, com frequncia mnima
de reunies registradas em ata (ao menos uma reunio nos ltimos seis meses);
A anlise comparativa dos arranjos de gesto e governana metropolitanas, compostos pelos sistemas de gesto institucionalizados e pelo conjunto de articulaes
entre atores e entes para governana, constante nos quadros A.1 a A.8 do apndice A, mostra que nenhuma das RMs em estudo alcanaria o resultado de referncia dos casos hipotticos de alta densidade e coeso institucional. As RMs
hipotticas teriam uma pontuao de, respectivamente, 167 pontos, para o caso das
RMs institudas na dcada de 1970, e 157 pontos para as RMs da dcada de 2000.
A regio metropolitana que alcanou a maior pontuao foi a RM de So
Paulo, que atingiu 94 pontos, ou seja, pouco mais que 56% da RM de referncia
pontuao mxima (grfico 1).
5. Devido heterogeneidade e precariedade dos fundos hoje vigentes nas RMs, bem como da dificuldade de
identificar montantes de investimento destinados especificamente a essas regies, visando a solues integradas
no territrio, no foi possvel delimitar valores de referncia para a avaliao do grau de importncia desses fundos para o desenvolvimento metropolitano. Os casos estudados, no entanto, permitiram a identificao de dois
padres de alimentao dos fundos: o primeiro quando constam apenas recursos para planejamento e gesto; e
o segundo quando constam recursos para planejamento, gesto e intervenes fsicas, como obras e projetos de
infraestrutura. O segundo padro, em regra, apresenta montante de recursos mais significativo que o primeiro.
21
GRFICO 1
167
160
157
140
120
93
94
32
20
26
50
38
16
12
38
48
36
48
27
10
12
37
10
28
36
34
20
14
30 32
2
Subtotal sistema de
gesto institucionalizado
Vitria
Fortaleza
Rio de Janeiro
Salvador
Porto Alegre
Recife
Belo Horizonte
So Paulo
RM hipottica-Referncia
dcada de 2000
RM hipottica-Referncia
dcada de 1970
Subtotal articulaes
para governana
31
24 26
21
15 19
10
4
2
12
18 15 15
6
Manaus
40
59
43
43
So Lus
69
62
60
Belm
83
74
74
Curitiba
80
Goinia
100
Pontuao total
O grfico 1 demonstra a pontuao atingida por cada RM, segundo a metodologia utilizada, cujos resultados detalhados se encontram nos quadros do apndice A.
Nas barras coloridas, pode-se observar a composio da pontuao referente s
caractersticas do sistema de gesto institucionalizado ou quantidade e diversidade de articulaes para governana. Percebe-se que o aparato institucional corresponde sempre maior pontuao, exceto nos casos hipotticos, em que ocorre
maior equilbrio entre os dois componentes.
De forma resumida, os resultados para o conjunto de quinze RMs, segundo
os principais pontos avaliados, esto expressos no quadro 2.
QUADRO 2
(%)
47
73
60
Fundo institudo por lei/decreto, alimentado apenas para aes de planejamento e gesto
33
Fundo institudo por lei/decreto, alimentado para aes de planejamento, gesto execuo de intervenes fsicas e projetos
80
33
67
(Continua)
22
(Continuao)
Elementos presentes no arranjo e/ou nas articulaes para governana metropolitana
(%)
40
67
87
33
93
Da leitura desse quadro, pode-se perceber que, em geral, as porcentagens relativas existncia dos elementos para gesto metropolitana so relativamente baixas:
apenas 47% das RMs contam com instncia exclusiva de gesto; apesar
de a maioria (80%) ter conselho deliberativo institudo legalmente;
73% possui fundo legalmente institudo, mas 60% destes fundos nunca
foram alimentados;
80% possui conselho deliberativo institudo, mas apenas 33% prev
a participao da sociedade civil, e dois teros no tiveram reunio no
ltimo ano; e
somente um tero das RMs possuem, ou esto elaborando, seus
planos metropolitanos.
Ou seja, ainda que a pesquisa tenha se concentrado na identificao e na caracterizao de aspectos formais, sem arguir sobre aspectos qualitativos desses arranjos,
as principais RMs do pas mostram um quadro de institucionalizao frgil. Apesar
de haver casos em que ocorre formalizao/institucionalizao de alguns dos elementos avaliados, mas sem que isto se traduza num sistema de operao continuada.
H que se registrar, contudo, alguns resultados positivos: 87% apresenta ao
menos um programa oramentrio exclusivo para a RM; e 93% registra ao menos
uma articulao para governana. No entanto, como j foi salientado anteriormente, tais dados so quantitativos, uma vez que no foi possvel avaliar o peso
de tais programas frente aos oramentos estaduais nem a execuo oramentria,
tampouco o grau de operao e influncia dessas articulaes na tomada de deciso, visando garantia dos interesses pblicos no espao metropolitano.6
Olhando um pouco mais detidamente para os resultados encontrados, observa-se que dois indicadores especficos caracterizam com clareza a fragilidade e
a fragmentao da governana metropolitana: o tempo de operao e o nmero
de instncias responsveis pela gesto da RM.
6. Tal avaliao se dar ao longo da pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, especialmente nas anlises da
gesto e da governana das FPICs selecionadas: transporte, uso do solo e saneamento socioambiental, que compem
o componente 1.2 do trabalho.
23
7
6
5
4
3
2
2
1
8 anos
19 anos
38 anos
39 anos
1
0
1 ano
2 anos
4 anos
6 anos
GRFICO 3
5
4
4
3
1
0
1 instncia
2 instncias
3 instncias
4 instncias
6 instncias
24
Classificao dos sistemas de gesto das RMS quanto ao nvel de consolidao (jun. 2013)
7
6
5
4
3
2
1
0
Sistema de gesto com consolidao
incipiente (maior que 20 e menor ou
igual a 35 pontos)
Total
Por um lado, percebe-se que o grupo de RMs com sistema de gesto consolidado representa 40% dos casos, sendo que cinco dessas RMs, como se ver a
seguir, pertencem ao grupo de RMs criadas na dcada de 1970.
Por outro lado, se se considerar que essas quinze RMs so as mais importantes e significativas do pas, surpreende a constatao de que 60% delas no
se encontram ainda consolidadas, do ponto de vista institucional, e que mais de
um quarto destas RMs, na verdade, possui sistemas de gesto no consolidados.
Em relao articulao de entes e atores para governana da RM, a classificao se deu em trs graus relativos: forte, mdia e fraca.8 O grfico 5 apresenta
a distribuio das quinze RMs entre os graus de articulao propostos.
7. Tais classificaes foram delimitadas por meio do estabelecimento de intervalos relativos de pontuao. Para o sistema
de gesto institucionalizado, dado que a mdia e a mediana de pontuao foram, respectivamente, 29 e 28, foram considerados: consolidados aquelas com pontuao maior que 35 pontos; com consolidao incipiente aquelas com pontuao
maior que 20 e menor ou igual a 35 pontos; e no consolidado aquelas com pontuao menor ou igual a 20 pontos.
8. Para as articulaes para governana, dado que a mdia e a mediana de pontuao foram, respectivamente, 11 e 10,
foram considerados: articulao forte aquelas com pontuao maior que 20 pontos; articulao mdia aquelas com pontuao maior que 10 e menor ou igual a 20 pontos; e articulao fraca aquelas com pontuao menor ou igual a 10 pontos.
25
GRFICO 5
Articulao fraca
(menor ou igual a 10 pontos)
De forma ainda mais contundente, o grfico 5 mostra que 60% das RMs apresentam um grau fraco de articulaes institucionais para a governana. Apenas duas
RMs apresentam um grau forte e quatro RMs, um grau mdio, cumprindo destacar
que todas estas seis RMs fazem parte do grupo daquelas criadas na dcada de 1970.
A anlise relativa permite visualizar grupos de RMs, conforme a tipologia
proposta, o que apresentado no quadro 3.
Um primeiro grupo composto pelas RMs que, em relao s demais, apresentam sistemas de gesto consolidados, com graus diferenciados de articulao
para governana. Tal grupo formado por RMs de primeira gerao So Paulo
e Belo Horizonte (com articulao forte); e Recife, Porto Alegre e Curitiba (com
articulao mdia) e tambm pela RM de Goinia (com articulao fraca). Este
resultado indica que as RMs institudas com critrios nacionais, na dcada de
1970 e que correspondem s metrpoles da REGIC (IBGE, 2008) , apresentam
arranjos mais consolidados, bem como nmero e diversidade significativos de
articulaes entre entes e atores para sua governana.
QUADRO 3
Forte
Mdia
Fraca
Consolidado
RM de So Paulo
RM de Belo Horizonte
RM de Recife
RM de Porto Alegre
RM de Curitiba
RM de Goinia
No consolidado
RM de Fortaleza
RM de Salvador
RM de Rio de Janeiro
RM de Vitria
Ride/DF
RM de Belm
RM de Cuiab
RM de Manaus
RM de So Lus
26
27
28
REFERNCIAS
Secretaria Estadual
- Extraordinria de
Sim
Gesto Metropolitana
No
No
Agncia estadual
(Condepe/Fidem)
Fundao estadual
(METROPLAN)
PE
RS
Recife
Porto Alegre
1973
1973
Sim
1973
So Paulo
SP
Ano de
instituio
Regio metroUF
politana
Tipo/nome
Instncia
Pontuapara gesto
o
exclusiva da
(A)1
RM?
Referncia
QUADRO A.1
38
19
Tempo de
operao
na funo
(anos)
Pontuao
(B)2
Secretaria Especial
da Regio Metropolitana (1997-99)
Plambel
(1973/1996);
SEDRU/Sup.
Assuntos Metrop.
(2004-2007);
SEDRU/Subsecretaria de Des. Metrop.
(2004/2007)
Pontuao
(C)3
GEGRAN (1967-75),
Emplasa/SNM
(1975-2011), SDM
(2011)
Nmero de
instncias que
j tiveram
Instncias que j
a mesma
tiveram a mesma
atribuio,
atribuio
incluindo a
atual
APNDICE A
Apndice
Secretaria estadual
(SEPLAG)
Agncia; Assembleia
Empresa estadual
(Emplasa)
Outras instncias
responsveis pela
gesto da RM
atualmente
Pontuao
(D)4
(Continua)
18
14
12
Subtotal
instncias
(A+B+C+D)
1974
1973
BA
Salvador
Rio de Janeiro RJ
Fortaleza
CE
1973
PR
Curitiba
1973
GO 1999
Ano de
instituio
Goinia
Regio metroUF
politana
Referncia
(Continuao)
Secretaria Estadual
das Cidades/SecreNo
taria do Planejamento e Gesto
Secretaria Estadual
No
(Sedur)
Sim
Autarquia Estadual
Sim
(COMEC)
Comit estadual
Secretaria estadual
(SEDRMG/CodeSim
metro)
Tipo/nome
Instncia
Pontuapara gesto
o
exclusiva da
(A)1
RM?
39
Tempo de
operao
na funo
(anos)
Pontuao
(B)2
FUNDREM
(1975/1989);
SECDREM
(1983/1987); Sedur (1987/1995);
Sebama/Sedebrem
(1995/2003);
SEDEB 2003
AUMEF (1973/91);
Seinfra/SEPLAN
(1999/03); SLDR/
SEPLAN (2003/07)
Pontuao
(C)3
CONDER/
SEPLANTEC(1974);
SEPLAN (1999);
Secretaria das
Cidades (2005)
Nmero de
instncias que
j tiveram
Instncias que j
a mesma
tiveram a mesma
atribuio,
atribuio
incluindo a
atual
Frum COMPERJ
(Leste Fluminense),
Agncia Metropolitana de Transportes
Urbanos do Estado
do Rio de Janeiro
(AMTU)
Cmara Deliberativa
de Transportes. Coletivos (1999); Cia
Metrop. de Transp.
Coletivos (2003);
Rede Metropolitana
de Transportes
Coletivos;
Pontuao
(D)4
Outras instncias
responsveis pela
gesto da RM
atualmente
(Continua)
10
18
20
Subtotal
instncias
(A+B+C+D)
30
1995
ES
DF
PA
MT 2009
MA 1998
AM 2007
Vitria
Ride do
Distrito
Federal
Belm
Vale do Rio
Cuiab
So Lus
Manaus
1973
1998
Ano de
instituio
Regio metroUF
politana
Referncia
(Continuao)
Secretaria Estadual
No
SEIDURB
Secretaria Estadual
- SECID/Sec. Adj.
No
Plan. Urb. e Gest.
Metrop.
Sim
Secretaria Adjunta
de Assuntos
Metropolitanos
Secretaria Estadual
No
de Planejamento
Sim
No
COMDEVIT
Tipo/nome
Instncia
Pontuapara gesto
o
exclusiva da
(A)1
RM?
Tempo de
operao
na funo
(anos)
Pontuao
(B)2
SEPRE/Coaride
(1998/2000);
MI/Coaride/SCO
(2000/2011)
Pontuao
(C)3
Nmero de
instncias que
j tiveram
Instncias que j
a mesma
tiveram a mesma
atribuio,
atribuio
incluindo a
atual
CAM (2012)
rgo estadual
(NGTM)
Sepam; IJSN;
Comit Gestor do
COMDEVIT
MP; Casa Civil;
GDF; Gov. MG;
Gov. GO; AMAB
Pontuao
(D)4
Outras instncias
responsveis pela
gesto da RM
atualmente
(Continua)
10
14
10
10
18
18
Subtotal
instncias
(A+B+C+D)
2000
Hipottica
Referncia
dcada de
2000
Hipottica
Referncia
dcada de
1970
Tipo/nome
Instncia
Pontuapara gesto
o
exclusiva da
(A)1
RM?
40
13
Tempo de
operao
na funo
(anos)
Pontuao
(B)2
Nmero de
instncias que
j tiveram
Instncias que j
a mesma
tiveram a mesma
atribuio,
atribuio
incluindo a
atual
Pontuao
(C)3
Pontuao
(D)4
14
14
Outras instncias
responsveis pela
gesto da RM
atualmente
Agncia; Assembleia; E 5 rgos
setoriais metropolitanos para as
principais FPICs
de Transportes,
resduos slidos,
saneamento (gua,
esgoto e drenagem), habitao e
uso do solo
Agncia; Assembleia; E 5 rgos
setoriais metropolitanos para as
principais FPICs
de transportes,
resduos slidos,
saneamento (gua,
esgoto e drenagem), habitao e
uso do solo
1973
Ano de
instituio
Regio metroUF
politana
Referncia
(Continuao)
46
42
Subtotal
instncias
(A+B+C+D)
32
1973
1973
1999
1973
1973
1974
1973
1995
1998
1973
2009
1998
2007
SP
MG
PE
RS
GO
PR
BA
RJ
CE
ES
MT
MA
AM
Recife
Porto Alegre
Goinia
Curitiba
Salvador
Rio de Janeiro
Fortaleza
Vitria
Ride do Distrito
DF
Federal
PA
So Paulo
Belo Horizonte
Belm
Vale do Rio
Cuiab
So Lus
Manaus
1973
1973
UF
No institudo
Ano de
instituio
Regio metropolitana
Referncia
Fundo
QUADRO A.2
2007
1976
2005
1999
1990
1973
2000
Pontuao
(A)1
1973
1994
2006
1974
Institudo por
lei/decreto em
37
14
23
40
13
40
19
39
Tempo de
existncia
(anos)
Pontuao
(B)2
Fundo
S/I
Nunca alimentado
Alimentado
apenas para
aes de
planejamento
e gesto
Alimentado
para aes de
planejamento, gesto
execuo de
intervenes
fsicas e
projetos
Pontuao (C)
(Continua)
Subtotal
fundo
(A+B+C)
Hipottica
Referncia
dcada de
2000
Hipottica
Referncia
dcada de
1970
1973
2000
Ano de
instituio
No institudo
1973
2000
Institudo por
lei/decreto em
Pontuao
(A)1
40
13
Tempo de
existncia
(anos)
Pontuao
(B)2
Fundo
Nunca alimentado
Alimentado
apenas para
aes de
planejamento
e gesto
PE
RS
GO
Recife
Porto Alegre
Goinia
1999
1973
1973
1973
1973
SP
MG
So Paulo
UF
1994
1975
Conselho consultivo
Ano de
No institudo
instituio
Belo Horizonte
Regio Metropolitana
Referncia
Conselho consultivo
QUADRO A.3
19
38
2008
2013
ltima reunio
com registro
em ata
Pontuao
(C)3
Nunca
operou
Subtotal
fundo
(A+B+C)
(Continua)
Subtotal conselho
consultivo
(A+B+C+D)
Pontuao (C)3
Pontuao
(D)4
Alimentado
para aes de
planejamento, gesto
execuo de
intervenes
fsicas e
projetos
UF
Regio metropolitana
Referncia
(Continuao)
34
CE
ES
DF
PA
MT
MA
AM
Fortaleza
Vitria
Ride do Distrito
Federal
Belm
So Lus
Manaus
Hipottica
Referncia dcada
de 2000
Hipottica
Referncia dcada
de 1970
1973
2000
2007
1998
2009
1973
1998
1995
1973
1974
1973
2000
1976
1975
1973
1974
40
13
37
38
40
39
1/4/2013
1/4/2013
S/I
S/I
S/I
16/1/2013
ltima reunio
com registro
em ata
Pontuao
(C)3
Nunca
operou
-1
Pontuao
(D)4
Subtotal conselho
consultivo
(A+B+C+D)
RJ
Rio de Janeiro
1973
1973
PR
BA
Curitiba
UF
Conselho consultivo
Ano de
No institudo
instituio
Salvador
Regio Metropolitana
Referncia
(Continuao)
1973
PE
Recife
GO
PR
BA
RJ
CE
ES
DF
PA
MT
MA
AM
Goinia
Curitiba
Salvador
Rio de
Janeiro
Fortaleza
Vitria
Belm
Vale do Rio
Cuiab
So Lus
Manaus
2007
1998
2009
1973
1998
1995
1973
1974
1973
1973
1973
1999
Porto Alegre RS
1973
MG
1973
SP
Belo
Horizonte
Ano de
instituio
So Paulo
Regio
UF
Metropolitana
Referncia
1976
1998
2005
1999
1975
1973
1974
2000
2011
1994
2007
1975
Institudo
No
por lei/
institudo decreto
em
Conselho deliberativo
QUADRO A.4
Pontuao
(A)1
37
15
14
38
40
39
13
19
38
Tempo de
existncia
Pontuao
(B)2
No
No
Sim; 3/17
No
No
No
No
Sim; 2/43
5 cmaras
tcnicas setoriais, com
participao
da sociedade civil, e
funo de
apoio ao
conselho
Sim
Pontuao
(C)3
Sim; 2/16
No
Participao
da sociedade
civil
Conselho deliberativo
S/I
S/I
S/I
2004
S/I
S/I
24/08/2011
13/11/2012
Nov./2012
2008
2012 (final)
2013
ltima reunio
com registro
em ata
Pontuao
(D)4
Nunca
operou
-1
11
11
11
(Continua)
11
10
15
11
11
12
11
18
Subtotal conselho
Subtotal
Pontuao deliberativo
conselhos
(A+B+C+D+E)
(E)5
36
Hipottica
Referncia
dcada de
1970
1973
2000
Ano de
instituio
1973
2000
Institudo
No
por lei/
institudo decreto
em
Pontuao
(A)1
40
13
Tempo de
existncia
Pontuao
(B)2
Sim
Sim
Participao
da sociedade
civil
Pontuao
(C)3
Conselho deliberativo
01/04/2013
01/04/2013
ltima reunio
com registro
em ata
Pontuao
(D)4
Nunca
operou
13
11
22
18
Subtotal conselho
Subtotal
Pontuao deliberativo
conselhos
5
(A+B+C+D+E)
(E)
UF
SP
Regio metropolitana
So Paulo
Referncia
1973
Ano de
instituio
Financiamento
QUADRO A.5
Financiamento
22
(Continua)
Subtotal financiamento1
Hipottica
Referncia
dcada de
2000
Regio
UF
Metropolitana
Referncia
(Continuao)
MG
PE
RS
GO
PR
BA
RJ
CE
ES
DF
PA
MT
MA
AM
Belo
Horizonte
Recife
Porto Alegre
Goinia
Curitiba
Salvador
Rio de Janeiro
Fortaleza
Vitria
Ride do Distrito
Federal
Belm
Vale do Rio
Cuiab
So Lus
Manaus
UF
Regio metropolitana
Referncia
(Continuao)
2000
2007
1998
2009
1973
1998
1995
1973
1974
1973
1973
1999
1973
1973
1973
Ano de
instituio
S/I
No
No
No
Sim
No
Desenvolvimento da RMM
No
Sim
No
Sim
Sim
No
16
8 programas: 1) Planejamento metropolitano; 2) Gesto Metropolitana; 3) Infraestrutura em reas de baixa renda; 4) Prometrpole II; 5)
Viva o Morro; 6) Saneamento (gua/esgotamento); 7) Porto de Suape;
e 8) Arena Pernambuco, entre outros.
8 programas: 1) Planejamento metropolitano; 2) Gesto Metropolitana; 3) Infraestrutura em reas de baixa renda; 4) Prometrpole II; 5)
Viva o Morro; 6) Saneamento (gua/esgotamento); 7) Porto de Suape;
e 8) Arena Pernambuco, entre outros.
14
12
6 programas: 1) Sistema de informao metropolitano; 2) Nova Metrpole - expanso da mobilidade urbana da RMBH; 3) Apoio tcnico aos
municpios da RMBH para ordenamento territorial metropolitano; 4)
Regulao da expanso urbana da RMBH metropolitana; 5) Reduo e
valorizao de resduos RMBH; e 6) Programa Gesto Metropolitana.
6 programas: 1) Assessoramento Tcnico e Apoio gesto Metropolitana; 2) Implantao do Hospital Metropolitano de Belo Horizonte;3)
Implementao dos Terminais Metropolitanos de Integrao de
Transportes;
4) Integrao do planejamento metropolitano;
5) Sistema de Informaes Metropolitano; e 6) Planos, programas e
projetos de desenvolvimento integrado metropolitano.
(Continua)
Subtotal financiamento1
Financiamento
38
UF
1973
Ano de
instituio
MG
PE
RS
GO
PR
BA
RJ
CE
ES
DF
PA
MT
MA
AM
Belo Horizonte
Recife
Porto Alegre
Goinia
Curitiba
Salvador
Rio de Janeiro
Fortaleza
Vitria
Belm
So Lus
Manaus
2000
2007
1998
2009
1973
1998
1995
1973
1974
1973
1973
1999
1973
1973
1973
Sim
No
No
No
No
No
No
No
Em contratao/Em elaborao
No
Sim
No
No
Sim
Sim
Em contratao/Em elaborao
SP
So Paulo
1973
UF
Regio Metropolitana
Ano de instituio
Instrumentos de planejamento
Referncia
Instrumentos de planejamento
QUADRO A.6
Subtotal plano1
14
Subtotal financiamento1
83
15
15
12
24
21
30
14
28
27
36
38
38
43
43
62
(Continua)
Subtotal institucionalizao2
Financiamento
Regio metropolitana
Referncia
(Continuao)
UF
SP
MG
PE
Regio
metropolitana
So Paulo
Belo Horizonte
Recife
Referncia
1973
1973
1973
Ano de
instituio
16
26
(Continua)
32
Subtotal outas
articulaes1
Outras
93
Subtotal institucionalizao2
Subtotal plano1
Consrcios intermunicipais
QUADRO A.7
Sim
1973
UF
Regio Metropolitana
Ano de instituio
Instrumentos de planejamento
Referncia
(Continuao)
40
UF
RS
GO
PR
BA
RJ
CE
ES
DF
PA
MT
Regio
metropolitana
Porto Alegre
Goinia
Curitiba
Salvador
Rio de Janeiro
Fortaleza
Vitria
Ride do Distrito
Federal
Belm
Vale do Rio
Cuiab
Referncia
(Continuao)
2009
1973
1998
1995
1973
1974
1973
1973
1999
1973
Ano de
instituio
12
10
(Continua)
10
20
10
12
Subtotal outas
articulaes1
Outras
Consrcios intermunicipais
74
74
12 tipos de articulao (1 para cada FPIC principal: transporte, saneamento, resduos slidos,
10 outros tipos, dentre: comisses, comits,
habitao e uso do solo; 2 para planejamento
conselhos, fruns e associaes de munie gesto da RM; 1 articulao para cada uma
cpios.
das seguintes funes: sade, educao, cultura,
meio ambiente).
S/I
Subtotal outas
articulaes1
S/I
Outras
12 tipos de articulao (1 para cada FPIC principal: transporte, saneamento, resduos slidos,
10 outros tipos, entre: comisses, comits,
habitao e uso do solo; 2 para planejamento
conselhos, fruns e associaes de munie gesto da RM; 1 articulao para cada uma
cpios.
das seguintes funes: sade, educao, cultura,
meio ambiente).
S/I
Consrcios intermunicipais
1973
2007
AM
Manaus
1998
2000
MA
So Lus
Ano de
instituio
UF
Regio
metropolitana
Referncia
(Continuao)
42
UF
SP
MG
PE
RS
GO
PR
BA
RJ
CE
ES
DF
Regio metropolitana
So Paulo
Belo Horizonte
Recife
Porto Alegre
Goinia
Curitiba
Salvador
Rio de Janeiro
Fortaleza
Vitria
Ride do Distrito
Federal
Referncia
1998
1995
1973
1974
1973
1973
1999
1973
1973
1973
1973
Ano de
instituio
31
32
34
36
37
48
48
50
59
69
94
Pontuao
final1
QUADRO A.8
(Continua)
Sistema de gesto consolidado, com forte articulao de entes e atores para governana da RM
Sistema de gesto consolidado, com forte articulao de entes e atores para governana da RM
Sistema de Gesto consolidado, com mdia
articulao de entes e atores para governana
da RM
Sistema de gesto consolidado, com mdia
articulao de entes e atores para governana
da RM
Sistema de gesto consolidado, com fraca articulao de entes e atores para governana da RM
Sistema de gesto consolidado, com mdia
articulao de entes e atores para governana
da RM
Sistema de gesto com consolidao incipiente,
com fraca articulao de entes e atores para
governana da RM
Sistema de gesto com consolidao incipiente,
com fraca articulao de entes e atores para
governana da RM
Sistema de gesto no consolidado, com mdia
articulao de entes e atores para governana
da RM
Sistema de gesto com consolidao incipiente,
com fraca articulao de entes e atores para
governana da RM
Sistema de gesto com consolidao incipiente,
com fraca articulao de entes e atores para
governana da RM
PA
MT
MA
AM
Belm
Vale do Rio
Cuiab
So Luis
Manaus
157
167
1973
15
19
18
26
2000
2007
1998
2009
1973
Ano de
instituio
Pontuao
final1
UF
Regio metropolitana
Referncia
(Continuao)
44
PARTE Ii
GESTO METROPOLITANA NAS REGIES
METROPOLITANAS DA DCADA DE 1970
CAPTULO 2
1 APRESENTAO
Este captulo tem como objetivo contribuir para o debate acerca da governana
metropolitana no Brasil, a partir do estudo da Regio Metropolitana (RM)
de Belm. Para tanto, discorre-se inicialmente sobre a problemtica da RM,
destacando-se os processos que marcaram a formao do espao metropolitano, acarretando os problemas urbanos hoje presentes em seus municpios e
na dinmica socioespacial estabelecida entre eles. Tal abordagem, realizada na
seo 2, conta com a apresentao de dados socioeconmicos e mapas da RM
de Belm, que expressam as desigualdades metropolitanas e os problemas de
infraestrutura urbana.
A seo 3 tem como foco os arranjos institucionais para a gesto da RM da
sua instituio at os dias atuais, apontando as mudanas nos rgos responsveis
pelo planejamento metropolitano e pela gesto das polticas pblicas na prtica,
que tm sido marcadas pela atuao setorial e fragmentada.
Por fim, nas consideraes finais, tece-se uma avaliao da governana
metropolitana em Belm, relacionando a problemtica socioespacial aos arranjos de
gesto e conflitos federativos para apontar os entraves a serem superados na busca
pela democratizao e integrao de polticas da gesto da RM de Belm.
* Coordenadora do Ncleo de Estudos Urbanos (NEURB) do Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental
do Par (IDESP-PA). Coordenadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil no Par.
** Professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Par (FAU-UFPA) e pesquisadora no Ipea.
*** Professor da FAU-UFPA e pesquisador no Ipea.
**** Pesquisadora no NEURB do IDESP-PA.
***** Pesquisador no NEURB do IDESP-PA.
48
1. A densidade de Belm em relao Ananindeua explicada pela rea da poro insular de Belm, maior que a
de Ananindeua.
2. A rea da RM de Belm foi alterada nos limites de Belm e Ananindeua nos anos 1990, e com a progressiva incluso
de novos municpios a esta RM, alterando o clculo de densidade para os municpios da RM de Belm.
49
MAPA 1
No que se refere evoluo da urbanizao do territrio e disponibilidade e carncia de infraestrutura nos municpios da RM de Belm, indicadores
de saneamento so relevantes, como a baixa cobertura da rede geral de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, neste caso, praticamente sem tratamento em toda a RM. Contrariando a tendncia nacional de universalizao do
acesso rede de gua tratada (Silva, 2001), a RM de Belm ainda apresenta indicadores com domiclios atendidos por solues precrias de acesso. Os dados
recentes do Censo Demogrfico 2010 apontaram a RM de Belm como a RM
brasileira com 52,5% de domiclios em aglomerados subnormais3 (IBGE, 2010;
2011). Esta alta incidncia caracteriza a RM de Belm como a RM brasileira
com maiores nveis proporcionais de precariedade da moradia e da infraestrutura urbana em geral.
3. Segundo o IBGE (2011), os aglomerados subnormais (favelas e similares) so constitudos pelo conjunto de no
mnimo 51 unidades habitacionais (barracos, casas etc.), ocupando ou tendo ocupado at perodo recente, terreno
de propriedade alheia (pblica ou particular); dispostas, em geral, de forma desordenada e densa; e carentes, em sua
maioria, de servios pblicos e essenciais.
50
51
MAPA 2
52
Mesmo em concepes hoje tidas como mecanicistas e de potencial explicativo limitado, como seria o caso da anlise sobre desigualdade socioeconmica e
regies no capitalismo de Myrdal (1968), nota-se a tendncia estrutural do sistema
econmico vigente em criar assimetrias na instalao de riquezas e potenciais de
distribuio do produto. Este processo, segundo esse autor, tenderia a criar fenmenos de reproduo continuada da pobreza, que qualifica como causao circular, em
que dinmicas anteriores de criao de desigualdade e relaes diferenciadas de
produo, circulao e consumo perpetuam a diferena de produto econmico
e demais caractersticas direitos sociais, estrutura institucional das regies.
Em outra abordagem, mais contempornea e refinada, Smith (1991) qualifica o desenvolvimento desigual marxista como um fenmeno tambm estrutural da espacializao da economia no capitalismo, sem propriamente um carter cclico, mecnico
e previsvel em estgios ou nveis. A assimetria prpria da acumulao de riquezas
processo estrutural no capitalismo desde, pelo menos, Marx seria prpria do
modo de produo, mas teria manifestaes em funo de dinmicas atuais: da
tendncia de concentrao de capitais no espao e no tempo; na prpria reduo da
taxa de lucro; e na identificao emprica do fenmeno de migrao de atividades
econmicas em busca de contextos e territrios mais rentveis.
Uma questo, portanto, para a crtica da concentrao econmica em uma RM
brasileira que os nveis de desigualdade social tornam-se muito evidentes e, em
contextos de diferentes capacidades institucionais e socioeconmicas, apresentam
graus distintos de dificuldade de resoluo pelo poder pblico. A criao de formas
assemelhadas a centro e/ou periferia no interior das RMs reproduz, em certo modo,
a fragilidade institucional dos municpios perifricos, induz a volumosos fluxos
migratrios dirios ou peridicos da fora de trabalho e cria, proporcionalmente,
locais de estagnao e marginalizao nas cidades. Determinados problemas funcionais e sanitrios, entretanto, continuam sendo compartilhados relativamente, como
a questo dos resduos slidos, dos transportes pblicos, da sade pblica e mesmo
da educao. Haver, entretanto, diferentes potenciais do estado para lidar com
tais questes e, portanto, grande dificuldade de conceber prefeituras municipais
de localidades de frgil base econmica capazes de intervir de algum modo efetivo
sobre os problemas incidentes em sua prpria jurisdio territorial.
2.1 A expanso da RM de Belm
53
de rotas de transporte fluvial e praas comerciais urbanas. Em perodo de modernizao, a partir do sculo XX, este processo, na acepo tratada por Trindade
Jnior (1998), deu-se pela incorporao e integrao funcional e econmica de
diversos assentamentos locais, formando relaes espaciais de expanso da ocupao e explorao de potenciais econmicos do territrio, na medida da subdiviso
territorial de vilas, cidades e, posteriormente, municpios. A integrao espacial
entre tais ncleos, influenciada decisivamente pelo desenvolvimentismo econmico ocorrido no Brasil na segunda metade do sculo XX, criou o fenmeno que
ora tratou-se como metropolizao.
Segundo Trindade Jnior (1998) a mo de obra migrante, influenciada por
projetos de colonizao dirigida e empreendimentos econmicos de minerao
e energia, alm da integrao rodoviria, aporta tambm na atual RM de Belm
e imediaes. A formao de ncleos de populao interiorana, compostos por
pobres recm-urbanizados cuja insolvabilidade induziu ocupao das reas de
baixadas,4 estruturou a primeira periferia urbana moderna regional. As baixadas
so a denominao popular das reas de alagamento sazonal; uma segunda opo
seria a ocupao de terrenos secos, melhores, do ponto de vista geotcnico, de outros municpios tais reas, entretanto, tinham condies piores de acessibilidade
espacial a partir da ultrapassagem da barreira formada por grandes glebas de
terras federais no territrio municipal nos limites da primeira lgua patrimonial,5
que limitava o avano da ocupao urbana de Belm.
Se, por um lado, a limitao expanso urbana imposta pelo chamado
cinturo institucional potencializou a ocupao precria de reas alagveis ou
de baixa acessibilidade espacial na poro mais central de Belm, por outro, a
doao de grandes glebas de terra Companhia de Habitao do Estado do Par
(COHAB-PA) pelo governo federal ao longo da Rodovia Augusto Montenegro,
eixo norte de penetrao do territrio continental de Belm, possibilitou o surgimento de novas formas da periferia urbana na ento nascente RM, pela produo
de grandes conjuntos habitacionais ao longo destes dois eixos, o que desencadeou
um processo de metropolizao dispersa, como referido por Trindade Jnior
(1998). Como parece ser prprio da lgica de concentrao do sistema econmico,
persiste a densidade mais alta de empregos e infraestrutura na mancha mais
central de Belm, e a expanso das ocupaes precrias e dos conjuntos habitacionais
4. Em Belm-PA, o tipo mais antigo, socialmente reconhecido e popular de assentamento precrio, ou de favela,
a chamada baixada. a expresso da cidade informal, autoconstruda a partir da ocupao de terras desvalorizadas
pelo mercado formal, ainda que prximas da poro mais central e infraestruturada da cidade. A baixada se caracteriza
pela alta densidade construtiva e populacional, pela ocorrncia de edificaes em forma de palafita, conectadas por
estivas pontes de madeira que servem de acesso s residncias substituindo ruas e caladas , pela precariedade
da infraestrutura urbana, que resulta em graves problemas de manuteno das condies naturais de cursos de gua,
por serem utilizados como esgoto e pela obstruo por lixo na calha e nas reas marginais (Rodrigues et al., 2013).
5. As lguas patrimoniais correspondiam a uma figura jurdica da Colnia, em que reas e cesso de ttulos de terras
eram doadas pela coroa portuguesa municipalidade para a sua ocupao territorial, por meio do instituto das sesmarias.
54
segregados nas reas de urbanizao recente em eixos rodovirios. Mesmo em termos da morfologia urbana, notam-se aspectos de heterogeneidade da ocupao;
a cidade revela-se mais integrada e compacta nas reas de ocupao secular,
enquanto nas zonas de expanso a desarticulao da malha viria acompanha da de
dinmicas de segregao socioespacial e de carncia de infraestrutura urbana.
A partir da dcada de 1990, surgem os condomnios fechados de carter
residencial e o perfil de alta e mdia renda nos mesmos eixos virios, a Rodovia
Augusto Montenegro e a BR-316 a noroeste e nordeste da RM de Belm,
respectivamente , porm no se notou expanso significativa de equipamentos
pblicos ou infraestrutura urbana na primeira dcada desde sua implantao; a
precariedade e a deficincia de infraestrutura continuaram a existir, e tais condomnios revelaram-se enclaves, cercados por ocupaes e loteamentos irregulares, ou conjuntos habitacionais de carter popular (Lima, 2002). Atualmente
estes dois eixos virios concentram uma grande quantidade de empreendimentos imobilirios horizontais e verticais, resultantes do aquecimento do mercado
imobilirio nacional e local, em especial pela ampliao do financiamento habitacional e pelo Programa Minha Casa, Minha Vida, reforando a conexo entre
os principais municpios da RM de Belm Belm, Ananindeua e Marituba.
Se antes Belm era considerada a cidade primaz de toda a rede urbana da
Amaznia (Corra, 1987), favorecida por sua posio geogrfica em um sistema de poucas cidades com maior porte e intensas relaes comerciais, depois
surgiram novas cidades com relativas importncias microrregionais, entre elas
as cidades mdias e as demais capitais estaduais, alm de Belm e de Manaus.
Desse modo, a cidade de Belm e seu entorno metropolitano consolidaram-se no
final do sculo XX como um aglomerado urbano de influncia regional, e no
mais como metrpole nacional; este papel seria desempenhado por outras metrpoles, como Salvador e Recife.
3 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DA GESTO METROPOLITANA NA RM de Belm
E AGENTES RELEVANTES
55
56
A Secretaria Especial de Estado de Infraestrutura e Logstica para o Desenvolvimento Sustentvel (Seinfra) tem como misso institucional a coordenao
da articulao entre os rgos e entidades vinculadas e o governo do estado (Par,
2011a, p. 2), vinculada a esta secretaria esto quatorze rgos,6 dos quais cinco
sero abordados neste artigo por apresentarem aes conjuntas ou especficas
e/ou polticas pblicas setoriais que contemplem algum tipo de servio pblico de
interesse comum ou metropolitano, so eles: Secretaria de Estado de Integrao
Regional, Desenvolvimento Urbano e Metropolitano (SEIDURB); Ncleo de
Gerenciamento de Transporte Metropolitano (NGTM); Companhia de Habitao do
Estado do Par (COHAB-PA); Companhia de Saneamento do Par (Cosanpa); e
Secretaria de Estado de Meio Ambiente (Sema).
A escolha por essa anlise deve-se ao fato de no existir hoje uma estrutura
institucional especfica para a gesto da RM de Belm, que acaba sendo realizada
de forma fragmentada pelos rgos setoriais estaduais.
3.1 A gesto da RM de Belm: atuao setorial fragmentada
57
58
MAPA 3
59
60
Na rea de habitao, destaca-se a COHAB-PA10 como o principal rgo estadual da poltica de habitao, possuindo relevncia na execuo de polticas urbanas no estado, em que pese sua atuao deficiente em termos de planejamento
desta poltica, centrando-se na produo de unidades. Este rgo passou por fases
em que sediou a elaborao do Sistema de Informaes Cartogrficas e Estatsticas do
Estado do Par (GEOPar), concentrou a elaborao de duas verses do PDTU
da RM de Belm em 1991 e 2001. Estas iniciativas, de evidente foco na gesto
metropolitana, foram transferidas para outros rgos do governo estadual.
Atualmente, a COHAB-PA tenta retomar a capacidade de planejamento
junto poltica habitacional, realizando capacitao de administraes municipais para a regularizao de cadastro junto ao Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social (SNHIS), habilitando os municpios a pleitear recursos do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS).
A experincia de elaborao do Plano Estadual de Habitao de Interesse
Social (PEHIS), no Par, trouxe possibilidades de articulao entre diferentes
rgos do setor pblico estadual e municipal, criando uma base de dados indita
e arcabouo tcnico, desdobrando-se em aes como os Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS). Note-se que a atuao do MCidades, desde
2003, vem pautando as polticas de companhias estaduais de habitao, como
a COHAB-PA, esvaziadas em suas funes no ocaso criado desde a extino do
Banco Nacional da Habitao (BNH). No entanto, a integrao das polticas
habitacionais metropolitanas ainda bastante incipiente.
O setor de servios de gua e esgoto na RM de Belm de responsabilidade
parcial da Cosanpa,11 que atende somente aos municpios de Belm, Ananindeua,
Marituba e Castanhal. Outras administraes municipais desta RM possuem
autarquias de gua e esgoto operando seus sistemas, invariavelmente deficientes
em seus indicadores e com cobertura incompleta.
A atuao metropolitana da Cosanpa pode ser sintetizada em algumas aes
especficas: interaes com as prefeituras municipais nas cidades em que atua;
ao ainda deficiente em cooperao com a Agncia Estadual de Regulao e
Controle de Servios Pblicos (ARCON); participao e discusso ainda preliminares em torno do projeto de um novo aterro sanitrio para a RM de Belm com
a atual saturao e obsolescncia do aterro sanitrio do Aur, entre Ananindeua
e Belm, destino final de grande parte dos resduos slidos desta RM; discusso
com prefeituras a respeito da gesto da drenagem urbana quanto s bacias hidrogrficas intermunicipais da RM e, por fim, cooperao quanto necessidade de
10. Criada pela Lei Estadual no 3.282, de 13 de abril de 1965.
11. Criada pela Lei Estadual no 4.336, de 21 de dezembro de 1970, em substituio ao antigo Departamento de gua
e Esgoto (DAE).
61
62
estadual de gesto de resduos slidos, exigncia legal da conjuntura da Lei do Saneamento (Lei no 11.445/2007), mas ainda no consegue articular municpios em torno
de sua proposta.
O processo de licenciamento ambiental hierarquiza os nveis de impacto
local e regional , e h iniciativas para desburocratizar providncias das etapas
de emisso das licenas prvia, de instalao, de operao , em que predominam a atividade madeireira no estado e, recentemente, o licenciamento de portos
privados para o transporte da madeira extrada. Neste aspecto, a participao do
Ministrio Pblico do Estado do Par (MPE-PA) tem sido importante, por meio
de Termos de Ajustamento de Conduta (TACs).
A atuao da Sema, no aspecto metropolitano, portanto, no ocorre objetivamente por intermdio de nenhum projeto, seno em colaborao com iniciativas
governamentais, como a discusso, ainda preliminar, da implantao de crditos de
carbono e mecanismos de desenvolvimento limpo no Projeto Ao Metrpole,
de transporte pblico por nibus na RM de Belm.
4 CONSIDERAES FINAIS
63
64
65
______. Censo Demogrfico 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. Disponvel em:
<http://censo2010.ibge.gov.br/>. Acesso em: 28 dez. 2012. (Planilhas, cartogramas,
cartografia digital).
______. Aglomerados subnormais, primeiros resultados. Rio de Janeiro:
IBGE, 2011.
IDESP INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO, SOCIAL
DO PAR. Regio Metropolitana de Belm: histrico, anlise e proposies.
Contribuio aos constituintes do estado do Par. Belm: 1989.
KLINK, Jeroen. Regionalismo e reestruturao urbana: uma perspectiva brasileira de governana metropolitana. Educao, Porto Alegre, v. 32, n. 2, p. 217-226,
maio/ago. 2009.
______. (Org.). Governana das metrpoles: conceitos, experincias e perspectivas. So Paulo: Annablume, 2010.
LIMA, Jos Jlio Ferreira. Conjuntos habitacionais e condomnios de luxo em
Belm: duas tipologias em confronto. Arquitextos (online), ano 3, n. 27/07, ago.
2002. Disponvel em: <http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/
03.027/763>. Acesso em: 30 dez. 2012.
LIMA, Jos Jlio et al. A promoo habitacional atravs do Programa Minha
Casa Minha Vida na Regio Metropolitana de Belm. In: CARDOSO, Adauto
(Org.). O Programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais. Rio
de Janeiro: Letra Capital, 2013. p. 161-184 (Habitao e Cidade Observatrio
das Metrpoles).
MYRDAL, Gunnar. Teoria econmica e regies subdesenvolvidas. Rio de
Janeiro: Saga, 1968.
PAR. Lei Complementar no 27, de 19 de outubro de 1995. Institui a Regio
Metropolitana de Belm e d outras providncias. Belm: Assembleia Legislativa
do Estado do Par, 1995. Disponvel em: <http://www.alepa.pa.gov.br/alepa/
arquivos/bleis/leis132958.pdf>. Acesso em: 19 mar. 2013.
_____. Lei Estadual no 7.543, de 20 de julho de 2011. Dispe sobre a
reorganizao da estrutura administrativa e vinculaes no mbito do Poder
Executivo Estadual e d outras providncias. Par: Dirio Oficial do Estado
do Par, 21 jul. 2011a.
_____. Lei no 7.573, de 1o de dezembro de 2011. Dispe sobre a criao do
Ncleo de Gerenciamento de Transporte Metropolitano (NGTM), e d outras
providncias. 1 f. Belm: Assembleia Legislativa do Estado do Par, 2011b.
66
67
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
Captulo 3
1 INTRODUO
A Regio Metropolitana de Belo Horizonte hoje composta por 34 municpios. Por ocasio de sua criao, em 1973, a RMBH era composta por catorze
municpios. Com a Constituio Estadual de 1989, foi criada a figura do Colar
* Este captulo baseado em uma pesquisa realizada pelo Observatrio de Polticas Metropolitanas da (OPM) Agncia
de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Agncia RMBH), com recursos do programa Pr-Redes
do Ipea, da qual participaram, sob a coordenao de Maria Valeska Duarte Drummond, a bolsista Luiza Lobato Andrade
e a servidora da Agncia de Desenvolvimento da RMBH Kelly Cristina Silva; e que contou com a colaborao de Elisa
Versiani Lustosa e Mateus Braga Guerra.
** Pesquisadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil.
70
Metropolitano, institucionalizado em 1993, com vinte municpios. No decorrer do tempo, tanto a RMBH quanto o Colar Metropolitano foram sofrendo
alteraes.
O Colar Metropolitano formado por municpios do entorno da regio afetados pelo processo de metropolizao, contando hoje com dezesseis municpios.
Seu propsito integrar o planejamento, a organizao e a execuo de funes
pblicas de interesse comum. Segundo documento de trabalho datado de 2003, da
Superintendncia de Assuntos Metropolitanos da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana, a finalidade de instituio do colar seria a
possibilidade da gesto metropolitana estabelecer diretrizes para municpios que,
futuramente, pudessem vir a integrar a regio metropolitana (Estado de Minas
Gerais, 2003, p. 9).
Os municpios que passaram a compor esta regio metropolitana foram,
muitas vezes, incorporados do Colar Metropolitano ou advieram da emancipao
de distritos pertencentes a seus municpios, exceo de Baldim e Itaguara, em
1999. O quadro 1 contm o histrico de incorporao dos municpios RMBH
e ao Colar Metropolitano.
QUADRO 1
Municpios da RMBH
Municpios do colar
1973
1989
1993
1997
(RMBH = 26 municpios)
Acrescidos por emancipao os municpios de Confins
(desmembrado de Lagoa Santa), Mrio Campos (ex-distrito de Ibirit), So Joaquim de Bicas (desmembrado
de Igarap) e Sarzedo (ex-distrito de Ibirit), criados
em 1995; e os municpios de Florestal e Rio Manso
anteriormente pertencentes ao Colar Metropolitano.
1999
(RMBH = 32 municpios)
Acrescidos os municpios de Capim Branco, Itabirito,
Matozinhos e Nova Unio, que eram do Colar Metropolitano, e Baldim e Itaguara.
71
(Continuao)
Ano
Municpios da RMBH
2000
(RMBH = 33 municpios)
Acrescidos os municpios de Jaboticatubas e Taquarau
de Minas que eram do Colar Metropolitano. Itabirito sai
da RMBH e retorna para o Colar
Municpios do colar
Colar Metropolitano perde dois municpios (Jaboticatubas e Taquarau de Minas), Itabirito retorna, ficando
com quinze municpios.
2002
(RMBH = 34 municpios)
Itatiauu sai do Colar e entra para a RMBH.
2012
(RMBH = 34 municpios)
Fonte: Pesquisa de legislao no stio da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG). Disponvel em: <www.almg.gov.br>.
Elaborao: OPM da Agncia de Desenvolvimento da RMBH.
72
aos municpios, mas no logrou xito. O esteio deste arranjo era a assembleia
metropolitana, composta pelos prefeitos de todos os municpios, pelos vereadores
em nmero varivel em funo da populao, por um representante do executivo
estadual e um representante do legislativo estadual. O estado e a capital, ressentidos
com a assimetria de poderes, no compareciam s reunies, esvaziando e deslegitimando suas decises. A expectativa de que os municpios implementassem
solues de cooperao foram frustradas.
Em 2004, o arranjo institucional das regies metropolitanas mineiras foi alterado devido sua ineficcia. A reforma na legislao metropolitana foi precedida
pelo Seminrio Legislativo Regies Metropolitanas, realizado em 2003, cuja preparao contou com a com participao de um vasto rol de especialistas. Segundo
Machado (2009, p. 96), as reformas da legislao foram aprovadas de maneira
consensual na Assembleia Legislativa, com o voto favorvel de todos os deputados.
O novo arranjo delineado em 2004 se deu em um contexto referido por Machado (2009, p. 92) como de integrao negociada na RMBH, em uma aluso
convergncia de esforos de resgate dos assuntos metropolitanos empreendidos
pelo governador do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), que assumiu o governo em 2003, e pelo prefeito do Partido dos Trabalhadores (PT).
O primeiro passo para a reformulao da gesto se deu 2003, com a criao
da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (Sedru),
estruturada com uma Superintendncia de Assuntos Metropolitanos, que tomou
a iniciativa de recolocar na pauta governamental o discurso metropolitano.
A atuao da Sedru nesta seara comeou a mostrar resultados mais expressivos a
partir de 2007, com a criao da Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano,
bastante atuante nos seus quatro anos de existncia. A Subsecretaria foi extinta em
2011, com a criao do Gabinete de Secretrio de Estado Extraordinrio de Gesto
Metropolitana (Segem) no mbito da Governadoria do Estado.
Coordenado pela Segem, o arranjo institucional da RMBH assenta-se no
trip: Assembleia Metropolitana, Conselho Deliberativo de Desenvolvimento
Metropolitano e uma instituio com carter tcnico e executivo, a Agncia de
Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Agncia RMBH).
Os instrumentos de planejamento previstos so o Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado da RMBH e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. A Conferncia
Metropolitana, realizada a cada dois anos, assegura um espao mais amplo de participao da sociedade.
73
FIGURA 1
Assembleia
Metropolitana RMBH
Conselho
Deliberativo da RMBH
Agncia RMBH
Assembleia
Metropolitana RMVA1
Conselho
Deliberativo da RMVA
Agncia RMVA
74
5
4
3
2
1
0
Comparece
No comparece
Comparece s vezes
Outro
Frequncia de comparecimento
So importantes
No so importantes
No so importantes
Outro
75
O Conselho Deliberativo uma instncia colegiada com atribuies de planejamento, acompanhamento e deliberaes sobre a destinao dos recursos
do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. Ele integrado por dezesseis
membros assim distribudos: sete representantes do estado, sete representantes
dos municpios e dois representantes da sociedade civil. Pela primeira vez na
existncia da RMBH foi criada a oportunidade de participao da sociedade civil
em uma instncia deliberativa. Com vistas a evitar a inoperncia verificada no
modelo da Assembleia Metropolitana de 1993, o legislador buscou um sistema
de representao diferenciado entre os municpios no Conselho Deliberativo.
Assim, do rol de representao assegurado aos municpios, a capital tem dois
1. Setores organizados da sociedade civil.
76
77
Percepo dos prefeitos da RMBH sobre a importncia, para a regio, das decises
tomadas nas reunies do Conselho Deliberativo da RMBH
Importncia das decises
So importantes
Nmero de respondentes
Absolutos
(%)
18
58,1
No so importantes
3,2
No sabe avaliar
22,6
Outro
16,1
Total
31
100
78
79
80
81
82
83
O acesso universal participao , de fato, bastante complexo. Em benefcio da equidade, seria necessrio haver condies que favorecessem a abrangncia, sem prejuzo da legitimidade da representao. A Frente Metropolitana
tem ficado em desvantagem, pelo seu patamar mais baixo de organizao quando
cotejada com o Colegiado.
84
4 A GOVERNANA NA RMBH
Cerca de um tero dos prefeitos entrevistados acredita que o arranjo institucional da RMBH funciona bem (tabela 2). Alguns ressaltam que ainda h aperfeioamentos a serem feitos. Segundo um dos prefeitos, ele funciona bem, mas ele
pode funcionar melhor. Porque na verdade essa cultura de gesto metropolitana
algo novo, ento, muitas pessoas que esto envolvidas, muitas vezes no do o
devido valor e isto um processo de amadurecimento.
TABELA 2
Nmero de respondentes
Absolutos
(%)
10
32
23
14
45
Total
31
100
85
O setor pblico deveria financiar e estruturar o colegiado da sociedade civil, ajudar que ele possa funcionar de forma eficiente e profissional, financiar isso, dar
um suporte administrativo para a sociedade civil organizada, porque esse grande
gargalo: as pessoas tm vontade de participar, fazem trabalho voluntrio, j vo s
reunies voluntariamente, querem dar opinio, querem participar, mas precisa ter
uma estrutura fsica que coordene, que faa a secretaria disso, que banque os custos.
O estado precisava criar essa vlvula para que esse colegiado funcionasse melhor.
Em que pese os representantes da sociedade civil reivindicarem mais recursos para suas demandas, alguns deles reconhecem que as propostas mais importantes para a RMBH foram encaminhadas pelo governo do Estado. Segundo
Tanja A. Brzel e Thomas Risse (2010), pesquisadores da Freie Universitt de
Berlim, Alemanha, a participao de atores no estatais no processo de elaborao
de polticas pblicas se assenta no argumento de que isto contribui para melhorar
a qualidade das polticas e a efetividade de sua implementao. Para os autores,
este tipo de governana ser mais efetivo se um Estado forte estiver na retaguarda
do processo.
H evidncias na pesquisa de que a governana na RMBH encontra-se em
processo de consolidao. H um empenho do Estado em articular parcerias para
viabilizar projetos metropolitanos e h um canal oficial de participao da sociedade civil, assegurando a possibilidade de controle social e o compartilhamento
do planejamento e dos recursos. O dilogo com outros segmentos demandantes
vem se ampliando.
O desafio no momento reside em motivar os prefeitos para uma ao colaborativa, investindo capital poltico para fortalecer o arranjo, em particular a
Assembleia Metropolitana. Vale um esforo de se articular estratgias para reunir
os prefeitos em instncias que atendam a suas expectativas no que se refere ao
interesse comum metropolitano. Esta capacidade de coordenao vem adquirindo robustez pela via dos resultados, a exemplo da adeso de 46 municpios de
cinquenta que compem a RMBH e o Colar Metropolitano, ao convnio com
a Secretaria de Estado Extraordinria de Gesto Metropolitana e com a Agncia
de Desenvolvimento da RMBH, para a PPP de destinao dos resduos slidos
urbanos, em junho de 2012.
86
Referncias
Captulo 4
1 INTRODUO
88
Atualmente, a RM de Curitiba ocupa uma rea de 16.627 km, que corresponde a 8% do territrio do Paran, e populao estimada de 3.285.251 pessoas
em 2012, correspondente a 31% da populao estadual.
Na anlise da populao, possvel dividir em duas fases as causas do incremento
populacional da RM de Curitiba, no perodo ps-1970. Nos anos 1970 e 1980, ele
se deveu principalmente ao movimento geral de metropolizao do pas, que levou ao
crescimento populacional de Curitiba e entorno, devido elevada migrao. A partir
da dcada de 1990, o incremento populacional est associado tambm ao processo de
construo de uma imagem da cidade por meio do marketing urbano, combinado
com a atrao de investimentos, chegando, em 2000, populao de 2.768.394
habitantes (28,95% do estado), e em 2010, 3.223.836 pessoas, ou 30,86% do
total estadual, dos quais 1.757.907 pertencem ao municpio-polo o que equivale a
54,5% da populao da RM de Curitiba e 16,8% do total do estado (IBGE, 2010).
Entre 2000 e 2010, o incremento populacional da regio foi de 16,36%,
ou 453.364 pessoas a mais. Ao excluir Curitiba, as outras 28 cidades da regio
metropolitana apresentaram variao de 19,59%, ou 288.305 novos habitantes.
Tais dados revelam um incremento populacional, entre 2000 e 2010, de 1,36%
ao ano (Cintra, Delgado e Moura, 2012). Este incremento est acima da mdia
brasileira, paranaense e tambm da regio Sul do pas.
De forma paralela ao processo de crescimento populacional e de intensificao do uso do solo, a partir dos anos 1970, houve a implementao do planejamento urbano do municpio-polo, direcionando o deslocamento da ocupao
para reas perifricas nos limites de Curitiba e municpios contguos, levando
expanso do ncleo.
Neste cenrio, o conjunto de municpios difere entre si no grau de integrao
ao fenmeno metropolitano, dividindo-se entre aqueles que de fato pertencem
aglomerao metropolitana (treze), que compem o Ncleo Urbano Central
NUC (COMEC, 2006; Ipardes, 2010), e aqueles formados pela maioria dos
municpios, desmembrados ou inseridos na regio por legislao estadual1 (mapa 1).
1. Composio original (1973): Almirante Tamandar, Araucria, Balsa Nova, Bocaiuva do Sul, Campina Grande do
Sul, Campo Largo, Colombo, Contenda, Curitiba, Mandirituba, Piraquara, Quatro Barras, Rio Branco do Sul e So Jos
dos Pinhais. Municpios desmembrados: Campo Magro, Tunas do Paran, Fazenda Rio Grande, Pinhais e Itaperuu.
Includos por legislao estadual: Adrianpolis, Agudos do Sul, Campo do Tenente, Cerro Azul, Doutor Ulysses, Lapa,
Pin, Rio Negro e Tijucas do Sul.
89
MAPA 1
90
91
92
93
94
Fonte: COMEC.
Elaborao: Ipardes.
95
96
97
98
99
100
101
Como propostas e sugestes para fortalecer e favorecer a gesto metropolitana, os entrevistados recomendaram: a elaborao de planos setoriais previstos pelas
diretrizes definidas no PDI/2006; a criao e implementao de instrumentos que
102
103
104
mesmo quando as leis municipais dos planos diretores tratam esses temas sob a
dimenso metropolitana, o fazem de forma genrica, no apresentando aes especficas para garantir a sua execuo, deixando a cargo da discricionariedade poltica
do poder pblico a deciso sobre as formas que na prtica concretizaro a dinmica
entre a escala local e a metropolitana (Gorsdorf, 2009, p. 378).
105
106
CIDADES INOVADORAS. ONU aponta Curitiba como modelo de cidade sustentvel. Curitiba, 25 jun. 2012. Disponvel em: <http://www.cidadesinovadoras.
org.br/curitiba2030/News12505content179298.shtml>. Acesso em: fev. 2013.
CINTRA, Anael Pinheiro de Ulha; DELGADO, Paulo Roberto; MOURA,
Rosa. Movimentos pendulares no Paran. Cadernos Ipardes, Curitiba, v. 2, n. 2,
p. 15-31, jul./dez. 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/lxKVSi>. Acesso em: 11
jan. 2013.
COMEC COORDENAO DA REGIO METROPOLITANA DE
CURITIBA. Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana
de Curitiba: propostas de ordenamento territorial e novo arranjo institucional.
Curitiba, 2006.
______. Sigprom. Curitiba, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/rQDGJK>.
Acesso em jan. 2013.
DALLABRIDA, Valdir Roque. Desenvolvimento e governana territorial: um
ensaio preliminar sobre a necessidade da regulao no processo de gesto do
desenvolvimento. Redes: revista do desenvolvimento regional, Santa Cruz do Sul,
v. 15, n. 3, p. 165-186, set./dez. 2010.
GORSDORF, Leandro Franklin. A dimenso metropolitana nos planos diretores
municipais da Regio Metropolitana de Curitiba. In: MOURA, Rosa; FIRKOWSKI,
Olga L. C. F. (Org.). Dinmicas intrametropolitanas e produo do espao na
Regio Metropolitana de Curitiba. Rio de Janeiro: Observatrio das Metrpoles,
Observatrio de Polticas Pblicas; Curitiba: Letra Capital, 2009.
107
108
CAPTULO 5
1 INTRODUO
110
de interesse comum (FPICs), como os de transportes e uso do solo, cujas resolues em carter emergencial precisam estar coadunadas com os ditames da boa
governana estatutria.
Neste captulo, os mecanismos de gesto metropolitana so avaliados no
contexto atual. Para isso, descreve-se incialmente o atual estgio de desenvolvimento
da RM de Fortaleza (seo 2). As sees seguintes abordam a legislao de
institucionalizao e evoluo da composio da RM de Fortaleza (seo 3), bem
como as instncias e os instrumentos de gesto metropolitana (seo 4). Por fim,
procura-se avaliar os desafios gesto e governana metropolitana na RM de
Fortaleza, luz da anlise dos arranjos institucionais e da problemtica urbana atual.
2 RM DE FORTALEZA: CARACTERIZAO E DINMICA SOCIOESPACIAL RECENTE
A RM de Fortaleza, uma das nove RMs criadas pela Lei Complementar Federal
(LCF) no 14/1973, composta por quinze municpios, que cobrem uma rea de
5.780,60 km, ou 3,9% do estado do Cear. Possui uma populao de mais de
3,6 milhes de habitantes, o que representa quase 43% da populao total deste
estado. Sua economia responsvel por 65% do produto interno bruto (PIB)
estadual e 1,4% do nacional, alcanando a cifra aproximada de R$ 50,6 bilhes.
Estes dados colocam a RM de Fortaleza na oitava posio entre as RMs brasileiras
de maior populao, mas apenas em 15o lugar em termos de riqueza.
O municpio mais importante da RM Fortaleza, capital do estado do Cear.
Este municpio concentra sozinho 67,8% da populao da RM, o que equivale a
aproximadamente 2,5 milhes de habitantes. Em segundo e terceiro lugares esto,
respectivamente, os municpios de Caucaia (325 mil habitantes) e Maracana
(209 mil habitantes). Apesar de concentrar pouco mais de dois teros da populao da RM, Fortaleza tem diminudo seu peso relativo, uma vez que, em 1991,
chegou a concentrar quase 72% do total de habitantes. O municpio da RM que
mais cresceu em termos relativos foi Caucaia, de 6,71% para 9%. Sua populao
dobrou entre 1991 e 2010, o que garante, em termos absolutos, o segundo lugar
em maior crescimento populacional na RM, atrs apenas de Fortaleza.
Em relao ao PIB, o municpio de Fortaleza tambm tem perdido participao nos ltimos anos para outros municpios da RM. Enquanto, no ano de
2000, Fortaleza era responsvel por 75,5% de toda a riqueza gerada na RM, em
2010, esta participao estava em 73,2%. Em relao ao dinamismo econmico,
observado a partir dos dados do PIB, o municpio de So Gonalo do Amarante
o que apresenta maior expanso em termos relativos, passando de 0,43% para
2,21%, entre 2000 e 2010, o que corresponde a um crescimento absoluto de mais
de dezessete vezes, no perodo de dez anos.1
1. No anexo estatstico deste livro, constam os principais dados populacionais e econmicos da RM de Fortaleza e de
seus municpios.
111
MAPA 1
Fonte: IBGE.
112
113
114
QUADRO 1
Cabe aos estados definir seus arranjos institucionais para a gesto de RMs, com
o intuito de determinar o melhor processo de oferta de servios para as FPICs.
Observa-se hoje, entre os entes brasileiros, uma variedade de arranjos tanto em
relao ao organograma funcional quanto utilizao de instrumentos de gesto e formas de deliberao institucional das questes metropolitanas. Neste rol
encontram-se estados que conservam ou constituem rgos especficos voltados
para a gesto metropolitana, e tambm aqueles que incorporaram as funes de
gesto em suas secretarias afins. Este ltimo o caso da RM de Fortaleza.
Atualmente, no existe uma instituio especfica responsvel pela gesto
da RM de Fortaleza. Tal instituio s existiu entre 1973 e 1991, sob o nome de
Autarquia da Regio Metropolitana de Fortaleza (AUMEF), instncia instituda
pela Lei Estadual no 9.800/1973 e extinta pela Lei no 11.831/1991.
115
Um fator importante a se colocar que desde aquele perodo havia uma fraca
participao dos prefeitos da RM no CDM, o que causava dificuldades para a sua
ao. Tal fato estava relacionado com a maior centralizao poltica e financeira da
Unio e de suas instituies, afetando a ao colaborativa dos agentes municipais.
No momento atual, os entraves cooperao entre os entes para a gesto da RM
parecem estar relacionados s dificuldades de financiamento dos municpios e
falta de comprometimento dos governos com a continuidade dos projetos e das instituies, resultando em uma instabilidade institucional da gesto metropolitana.
2. Entre outros planos, pode-se citar: Plano Diretor de Assentamentos (1976); Plano Operativo da RM de Fortaleza (1977);
Plano de Estruturao Metropolitana PEM (1988); Plano de Ao Imediata de Transportes e Trfego PAITT (1981);
Plano de Transporte Coletivo Transcol (1982); e Plano Diretor de Transporte Urbano da RM de Fortaleza PDTU (1983).
Enquanto os trs primeiros planos objetivaram o desenvolvimento urbano de cada municpio, obedecendo a uma organizao fsico-territorial, os demais procuravam facilitar o sistema de transportes em toda a RM de Fortaleza.
3. AZEVEDO, S. e MARES GUIA, V. Os dilemas institucionais da gesto metropolitana no Brasil. In: RIBEIRO, L.C.
(Org.) Metrpoles entre a coeso e a fragmentao, a cooperao e o conflito. Rio de Janeiro: Fase; Observatrio das
Metrpoles, 2004.
116
LCE no 18/1999
LCE no 34/2003
Lei no 13.875/2007
Seinfra.
SDLR.
SCidades.
Membros do CDM
Presidente
Titular da Seinfra.
Titular da SDLR.
Titular da SCidades.
117
Os resultados da instabilidade institucional e da ausncia de uma poltica metropolitana de estado no funcionamento do CDM ficam claros quando se observam os
registros de reunies feitas pelo conselho a partir de 1999. Com base no regimento
interno do conselho, as reunies para deliberao deveriam ocorrer pelo menos
seis vezes ao ano. No entanto, estas ocorreram com muito menos frequncia.
A primeira reunio do CDM ocorreu em 13 de agosto de 2001, sucedida por outra
em 19 de novembro do mesmo ano. No entanto, a terceira e ltima reunio do
conselho aconteceu somente trs anos depois, em 26 de agosto de 2004.
Essa descontinuidade das reunies do CDM marcou a sua atuao no perodo.
Na primeira reunio, foi proposta a criao de quatro cmaras tcnicas setoriais,
que seriam responsveis por avaliar projetos e propor solues para os problemas
metropolitanos. As quatro cmaras propostas eram a Cmara de Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente, a Cmara de Desenvolvimento Institucional, a
Cmara de Desenvolvimento Social e a Cmara de Desenvolvimento Econmico.
Na segunda reunio, ocorreu a ratificao desta proposta, a qual apenas na terceira
reunio, trs anos depois, foi modificada e aprovada, resultando na criao de duas
cmaras tcnicas setoriais, a Cmara Setorial de Transporte Urbano e Mobilidade
Urbana e a Cmara Tcnica de Habitao. Somente a primeira cmara foi efetivamente implementada, inclusive com a definio dos entes participantes. No entanto,
apenas uma reunio foi registrada, ocorrida em 30 de maro de 2005.
Quanto composio dessas trs reunies do conselho registradas, nota-se a
participao recorrente dos representantes municipais (prefeitos). Isto demonstra,
por um lado, uma boa representatividade local nas discusses e um avano em
relao baixa participao da dcada de 1970. Mas, por outro lado, aponta para
o desafio de diluir os conflitos entre os entes, indicando a necessidade de trabalho
de coordenao nestas instncias.
A respeito do FDM, a situao ainda mais frgil: apesar de ter sido regularizado, nunca foi alimentado com recursos. As possibilidades de captao de
recursos para o fundo foram definidas na LCE no 18/1999, sendo apresentadas
seis fontes distintas. Tais recursos podem, em tese, provir de: receitas oramentrias dos trs nveis de governo envolvidos (federal, estadual e municipal); instituies de crdito nacionais e internacionais; transferncias a fundo perdido de
instituies pblicas e privadas nacionais e internacionais; renda auferida com a
aplicao de recursos no mercado financeiro; e emprstimos e subemprstimos
para investimentos em projetos metropolitanos. A sexta possibilidade listada pela
lei so as outras fontes (Cear, 1999, Artigo 10).
Apesar dessa variedade descrita, evidente que a principal fonte de recursos
viria dos aportes oramentrios da Unio, do estado do Cear e dos municpios
118
mais ricos da RM de Fortaleza. No entanto, a ausncia de repasses demonstra o baixo interesse poltico em fomentar estas entidades. A ausncia de aportes financeiros
para o FDM pode ser considerada um dos fatores fundamentais para o desestmulo
participao no CDM. Assim, tanto o FDM quanto o CDM vivem em uma situao de limbo institucional, existindo mais formalmente que de fato.
Embora a gesto estruturada da RM de Fortaleza por meio do CDM esteja
inoperante desde 2004, vrias aes de planejamento urbano e regional foram
realizadas pelo governo do estado nos ltimos anos. Algumas, inclusive, foram discutidas ainda no conselho, embora no tenham sido alvos de deliberao formal.
Entre estas aes esto o Projeto Trem Metropolitano de Fortaleza (Metrofor),
o Plano Estratgico da Regio Metropolitana de Fortaleza (Planefor), o CIPP e o
Projeto de Desenvolvimento Urbano e Gesto de Recursos Hdricos (PROURB).
No houve uma diminuio do nmero de projetos e aes propostos para a RM
de Fortaleza, mas a tramitao destes em instncias setoriais.
Recentemente, a demanda por novos projetos e a disponibilidade de recursos para grandes obras sofreu um grande incremento no oramento do estado
no Plano Plurianual (PPA) de 2012-2015. Este impulso est relacionado com as
demandas criadas pela realizao da Copa do Mundo de 2014. Tais demandas
envolvem diretamente obras de transporte pblico e de sistema virio, saneamento
ambiental, investimento em segurana pblica e no setor hoteleiro, bem como
capacitao profissional da populao para receber o fluxo de turistas previsto.
Esta demanda poderia favorecer o desenvolvimento institucional da gesto
metropolitana, com a revitalizao do CDM e do FDM, alm da criao de
rgos com competncias especficas RM de Fortaleza. Todavia, no h sinais de
que exista tal esforo. Enquanto isso, sem instncias que favoream o debate e a
participao populao, como os conselhos consultivos e deliberativos, os interesses da popular tendem a continuar de fora do processo de gesto metropolitano.
5 CONSIDERAES FINAIS
119
120
REFERNCIAS
Captulo 6
1 APRESENTAO
122
A RM de Porto Alegre, em 1973, ano de sua criao, era integrada por quatorze
municpios, que concentravam uma populao total de 1.531.257 habitantes, os
quais constituam 23% da populao total do estado. Em 2010, segundo o ltimo Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a populao
aumentou para 3.978.470 habitantes, distribudos em 32 municpios, correspondendo a 37,2% da populao total do Rio Grande do Sul. Assim, verifica-se que a
populao da RM de Porto Alegre, que nesse perodo aumentou em mais de duas
vezes e meia (160%), tambm incrementou sua participao no estado (4,2%).
TABELA 1
Nmero de
municpios
rea
(km)
Populao
Taxa de
urbanizao
Densidade
(hab./km)
1973
14
3.740,9
1.531.257
23
92
409
2010
32
10.097,2
3.978.470
37
97
394
20151
34
10.345,5
4.032.062
37
97
390
123
TABELA 2
Aumento anual
RMs
1991-2000
1,59
15,3
19,5
2000-2010
0,64
66
13,2
124
Fonte: Brasil (1973) e Rio Grande do Sul (1989; 1994; 1998a; 1998b; 1999a; 1999b; 1999c; 2000a; 2000b; 2001; 2010;
2011; 2012b).
Obs.: os municpios com leis de incluso estadual aprovadas em 2011 e 2012 somente tero os efeitos legais para incluso
a partir de 2015, conforme o pargrafo nico do Artigo 7o da Lei Complementar Estadual no 11.740/2002 (Rio Grande
do Sul, 2002).
125
126
Unio
Esfera estadual
Esfera municipal
Trinta e dois prefeitos dos municpios que integram a RM de Porto Alegre (com direito a voto): 34
prefeitos em 2015.
Sociedade civil
Seis representantes (com direito a voto): indicados pelo governador, preferencialmente, participantes no CDES-RS e nos Coredes da RM de Porto Alegre.
Cinco convidados (sem direito a voto): indicados pelo pleno, preferencialmente, participantes nos
Coredes da RM de Porto Alegre.
Administrao pblica
estadual
Administrao pblica
municipal
Sociedade civil
127
128
129
no recorte territorial da bacia hidrogrfica do rio dos Sinos, entre os quais 24 deles
pertencem configurao institucional da RM de Porto Alegre. O Pr-Sinos est
voltado para a atuao nas reas de abastecimento pblico, esgotamento sanitrio,
resduos slidos e drenagem urbana, e est constitudo por diversas instituies,
incluindo organizaes da sociedade civil e do setor pblico.
Em 2010, foi criado o Consrcio Pblico da Associao dos Municpios da
Regio Metropolitana de Porto Alegre (GRANPAL), que agrega onze municpios
metropolitanos, entre eles, a capital Porto Alegre. O consrcio da GRANPAL
tem como objetivo, por meio do desenvolvimento da capacidade administrativa,
tcnica e financeira dos municpios, buscar solues conjuntas para problemas
comuns entre os municpios.
MAPA 2
O mapa 2 apresenta a rea de atuao das diferentes institucionalidades encontradas no recorte metropolitano. Observa-se que o municpio de Canoas apresenta participao em trs comits de bacia, nos dois consrcios, em um Corede e
em uma associao de municpios, sendo atravessado por seis institucionalidades.
130
131
ao planejamento operacional, ao planejamento do clculo tarifrio e da fiscalizao dos servios, e ao atendimento aos usurios. Entre suas principais realizaes,
destaca-se a elaborao e implementao do Plano Integrado de Transporte e
Mobilidade Urbana (PITMurb), desenvolvido a partir de 2003 pelo convnio entre
a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (TRENSURB), METROPLAN
e a Empresa Pblica de Transporte Coletivo de Porto Alegre (EPTC).9
A METROPLAN acumulou diversas atribuies ao longo do perodo de sua
existncia, algumas delas relacionadas secretaria de estado a qual se encontrava
vinculada, as quais no foram exclusivamente voltadas para a RM de Porto Alegre.
No entanto, entre 1995 e 2005, a METROPLAN sofreu uma reduo significativa
em seu quadro de pessoal, chegando a uma ocupao de menos de 50% das vagas.
Atualmente, com o novo arranjo institucional para RM de Porto Alegre, o GGM
foi instalado junto METROPLAN, apontando a necessidade de fortalecimento e
reestruturao do rgo.
Um dos desafios para a efetividade da gesto metropolitana a disponibilidade de recursos. As aes desenvolvidas pela METROPLAN, incluindo as
voltadas para a RM de Porto Alegre, em grande parte, possuem base em recursos
advindos do oramento estadual, relacionados aos programas desenvolvidos pela
secretaria de estado a qual o rgo encontra-se vinculado. No entanto, em 1973,
para dar suporte financeiro gesto metropolitana, foi criado o Fundo de Investimentos
Urbano do Rio Grande do Sul (Fundurbano-RS). Este fundo, ainda legalmente
vigente, ao longo dos anos voltou-se para o financiamento de diferentes regies
do estado. Em 1998, ele passou a ser utilizado inclusive para obras de infraestrutura em pequenas comunidades rurais.
Uma das discusses do CDM em seu primeiro ano de atividade tratou
da criao do Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Porto
Alegre (FDM), elemento fundamental para a efetividade das aes metropolitanas.
O FDM, em substituio ao Fundurbano-RS, deve ter como base principal os
recursos advindos dos repasses federais do Fundo de Participao dos Estados
(FPE) e Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
9. A parceria pblica teve incio em 2003 com o protocolo de integrao institucional firmado entre Unio, estado do
Rio Grande do Sul e o municpio de Porto Alegre. Em 2004, foi celebrado o Acordo de Cooperao Tcnica e Apoio
Recproco entre Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (TRENSURB), METROPLAN e Empresa Pblica de
Transporte Coletivo de Porto Alegre (EPTC), com a criao do Grupo de Coordenao Institucional (GCI) e do Grupo
Executivo de Integrao (GEI) e a contratao de servios de consultoria especializada em transporte pblico para a
execuo do Plano Integrado de Transporte e Mobilidade Urbana (PITMUrb). O planejamento integrado contemplou
vrias etapas. So elas: i) estudo de planejamento estratgico de integrao do transporte pblico coletivo da RM de
Porto Alegre (2004-2006); ii) PITMUrb no mbito da RM de Porto Alegre (2005-2009); iii) projetos executivos para
a implantao do sistema integrado prximos passos (2009-2010); e iv) implantao das solues e execuo de
obras a partir de 2010.
132
O CDM e o GGM foram criados a partir de um processo de articulao institucional entre os prefeitos da RM e o governo estadual, que em alguns aspectos,
alm dos atores polticos, tambm envolveu atores econmicos e sociais.
O debate sobre a necessidade de um novo arranjo institucional, bem como a
percepo de inoperncia no arranjo anterior tiveram origem na esfera municipal.
No final de 2010, por intermdio da iniciativa da GRANPAL, foi iniciada a discusso sobre a construo de uma agenda metropolitana, voltada para o desenvolvimento econmico e social da regio. O debate visava reconstruo do arranjo
institucional para a RM de Porto Alegre, uma vez que o desenho institucional
ainda vigente datava da poca da ditadura militar e, de acordo com os prefeitos,
no existiria mais efetivamente desde os anos 1980.
No havia consenso entre os prefeitos sobre o novo sistema de gesto para a RM de
Porto Alegre, estes apenas concordavam com a especificidade da gesto metropolitana e
quanto ao enfraquecimento institucional da METROPLAN em relao s demandas
metropolitanas, em funo da ampliao de suas atribuies para o nvel estadual.
Inicialmente, em proposta apresentada ao governo do estado, a GRANPAL
buscava a criao de um consrcio metropolitano, incluindo todos os municpios
da RM, o governo do estado e a Unio. A proposta tambm contemplava a criao de uma agncia e um fundo de desenvolvimento metropolitano, capazes de
prover as polticas pblicas de interesse comum da RM de Porto Alegre e, de uma
assembleia metropolitana, que possibilitasse reunir todos os prefeitos da RM de
Porto Alegre e a sociedade civil. Tambm havia a possibilidade de criao do conselho deliberativo da RM de Porto Alegre, presidido pelo governador do estado,
com base na Constituio Estadual de 1989.10
Nesse sentido, em 2011, teve incio no mbito do governo estadual, junto
ao Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES)11 o processo para
a formulao de um novo modelo de gesto do desenvolvimento para a RM de
Porto Alegre, com a construo de instrumentos capazes de dinamizar uma governana metropolitana, abarcando os diferentes atores envolvidos na questo, como
10. Conforme entrevista com a ex-assessora da Secretaria Executiva do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social (CDES), coordenadora das atividades da Cmara Temtica do Desenvolvimento Metropolitano e do Relatrio de
Concertao da Cmara Temtica do Desenvolvimento Metropolitano, 2011.
11. A criao do Conselho Deliberativo Metropolitano (CDM) e do Gabinete de Governana Metropolitana (GGM)
ocorreu a partir das discusses na Cmara Temtica do Desenvolvimento Metropolitano junto ao CDES. Este conselho
foi institudo no incio de 2011 com intuito de criar consensos entre os atores polticos, econmicos e sociais, em prol
do desenvolvimento do estado. A partir de grupos de trabalho, foram criadas cmaras temticas, com os principais
temas em pauta na agenda governamental, entre eles a questo metropolitana.
133
134
Em anlise das proposies das outras formas de articulao relevantes no recorte metropolitano, observa-se que entre as associaes de municpios existe
uma tendncia em buscar solues para problemas comuns por meio dos consrcios pblicos, que seriam principalmente adequados para a gesto nos espaos
metropolitanos e aglomerados urbanos. Os consrcios se apresentariam como
instrumentos de cooperao federativa, dadas as desigualdades entre os municpios brasileiros, seja em termos de tamanho, populao, receitas municipais, entre
outros aspectos. A principal vantagem oferecida pelos consrcios estaria no ganho
de escala para os pequenos municpios, que, agindo em parceria com os maiores, poderiam auferir vantagens tcnicas, gerenciais e financeiras. Cabe destacar
13. Em novembro de 2012, foi promovido, pelo CDM, o Seminrio de Polticas Metropolitanas, nele foi realizada a segunda reunio do pleno do CDM, alm de debates sobre as questes metropolitanas, com a participao de tcnicos e gestores com atuao na RM de Porto Alegre, representantes dos municpios que integram a regio, autoridades do Executivo e
Legislativo, membros dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) e dos comits de gerenciamento de bacias
hidrogrficas, de universidades e representantes da sociedade civil. Durante o seminrio, foram levantados os problemas e
as potencialidades da RM de Porto Alegre, que foram discutidos em oficinas no segundo dia do evento.
14. A partir de resultados dos grupos de discusso dos Eixos estruturadores do Plano de Desenvolvimento da RMPA
saneamento e meio ambiente, infraestrutura urbana, transporte e mobilidade, institucionalidade, ao poltica, sade
e ensino e pesquisa realizados no Seminrio de Polticas Metropolitanas.
135
Pode-se considerar que a governana metropolitana envolve uma gama de atores locais e estaduais de vrios segmentos da sociedade setores pblico e privado, sociedade civil organizada que se articulam em arranjos de gesto institucional ou em
outras formas relevantes de articulao encontradas no espao metropolitano, que
apresentam diferentes vises em relao ao planejamento e gesto metropolitana.16
Em relao articulao dos atores locais, independentemente do segmento
da sociedade, os participantes tendem a se manter restritos s suas instncias de
atuao, sem o reconhecimento da gesto metropolitana, como no caso dos integrantes dos comits de bacias e dos Coredes.
15. Carta de Vacaria (2008) e Carta de Santo ngelo (2012).
16. Essa anlise teve como base entrevistas semiestruturadas, realizadas em 2013 com os atores e agentes econmicos articulados na gesto metropolitana, nas esferas local, estadual e metropolitana.
136
No caso do setor pblico municipal, mesmo sendo considerada a necessidade de uma governana metropolitana, articulada s diferentes esferas de governo,
a tendncia buscar a manuteno da autonomia municipal, visto que o entendimento seria que o protagonismo e a gesto ocorressem em termos efetivos no
espao local e, sob esta perspectiva os entes municipais entenderiam o CDM,
concebido em 2011, como o arranjo possvel nas limitaes legislativas. Seguindo
esta lgica, nas possibilidades legais, a criao dos consrcios, que podem ser considerados ainda embrionrios na RM de Porto Alegre, se apresenta como soluo
para a gesto de problemas setoriais, comuns entre os municpios.
Para a esfera municipal, um dos aspectos positivos do planejamento urbano,
agregando uma viso metropolitana, seria a possibilidade de aumento do volume
de recursos captados da esfera federal. Neste aspecto tambm se destaca a necessidade de criao de um fundo metropolitano e a presena de um rgo gestor,
como a METROPLAN, ou a criao de uma agncia metropolitana, de apoio
tcnico e administrativo, capaz de garantir a efetividade da gesto.
Na esfera estadual, alguns atores reconhecem o CDM como reflexo da viso
estratgica dos governos municipais, visto que o processo de criao deste teve
incio com a GRANPAL. Assim, uma articulao a partir da base dos municpios
traria uma contribuio mais efetiva. Estes atores entendem tambm que se deva
contar com os demais espaos de articulao da RM, uma vez que o conjunto de
recursos est nos programas e nos projetos dos governos estadual e federal.
Os conselhos, como o CDM, enquanto espaos que agregam diferentes secretarias de estado e outros setores da sociedade podem ser vistos, pelo setor privado,
como de significativa importncia. Esta proximidade facilitaria as negociaes entre
os setores pblico e privado, tornando-as menos onerosas, pois, em muitos casos, para
uma proposta de ao do setor privado faz-se necessrio a circulao entre os diferentes rgos pblicos, em funo, por vezes, da falta de comunicao entre estes rgos.
A existncia de outras formas de articulao no mbito metropolitano, como
os Coredes, podem ser vistas de forma no conflitante, mas, diferentes em termos
de amplitude. Deste modo, os Coredes no representariam interesses diversos do
CDM, mas estariam mais prximos das bases. Enquanto os Coredes seriam o
reflexo de um processo participativo de uma regio, agregando as demandas
da populao, o CDM seria uma viso estratgica dos governos municipais.
Entretanto, no houve a iniciativa de organizar um Corede com todos os municpios
metropolitanos, que acabaram distribudos em cinco Coredes, dificultando a articulao em relao ao planejamento metropolitano.
Os comits de gerenciamento de bacias hidrogrficas teriam uma importncia estratgica na gesto metropolitana, na medida em que so arranjos
137
que promovem uma articulao intermunicipal composta, alm dos rgos governamentais, em grande parte, por entidades da sociedade civil e dos representantes
das comunidades, envolvendo problemas referentes ao saneamento ambiental, que
ultrapassam os limites municipais. Desse modo, os comits tm servido de espao
para a discusso de grandes projetos, como as barragens e obras de infraestrutura.
Os consrcios intermunicipais tm se caracterizado por possurem finalidades
muito especficas, mesmo havendo algum estmulo, em nvel federal, para a formao de consrcios mais amplos. A lgica seria que estas formas associativas tenham
uma convivncia mais harmnica possvel com o conjunto das demais articulaes
de gesto. Contudo, no caso do Vale dos Sinos, por exemplo, em que h o Consrcio
Pr-Sinos e o Comit Sinos, existem demandas de maior ou menor interesse de
cada um deles, e algumas aes acabam se sobrepondo e gerando conflitos.
Em termos de planejamento metropolitano, a noo de planejamento
estratgico para a RM, pelo CDM, em uma viso de longo prazo, apresenta-se
como vivel em relao capacidade de resposta a questes pontuais, especficas
para grupos de municpios, que escapariam s diretrizes do grande planejamento.
Um plano metropolitano pode fazer com que no ocorra a fragmentao do
planejamento, incluindo as diferentes funes pblicas, e tambm as atividades
econmicas da regio. A falta de um planejamento comum entre os municpios
pode significar vrias reas de conflito em um territrio metropolitano, em que os
diferentes planos diretores municipais consideram funes distintas para reas limtrofes, por exemplo, o que um municpio considera como rea residencial e/ou
industrial, outro municpio pode considerar como rea de preservao ambiental,
repercutindo em diversos problemas ambientais, de mobilidade, entre outros.
Em relao aos recursos de financiamento para a gesto metropolitana, o
apoio da esfera federal mostra-se essencial para a execuo de projetos e obras de
grande vulto. Contudo, um fundo de desenvolvimento metropolitano apresenta-se
como fundamental para a sustentabilidade administrativa, articulao e planejamento metropolitano.
As parcerias com o setor privado tambm vm sendo discutidas como opo
para problemas metropolitanos, no que tange aos recursos para a realizao de
obras. Todavia, as parcerias pblico-privadas necessitariam ter como base um planejamento mnimo, para que resultem em obras adequadas s necessidades regionais.
A tendncia observada em relao ao setor privado seria a transformao e
modificao do espao de acordo com interesses prprios, por vezes dissociados
dos interesses comuns. Porm, o setor privado pode apresentar para a gesto
metropolitana mais agilidade em projetos para a soluo de demandas privadas ou
estatais, em oposio burocracia estatal, que pode ser apontada como um fator
na demora da realizao e implementao das solues.
138
139
140
Entre as outras formas de articulao, destaca-se que os Coredes, considerando a perspectiva de participao popular e o envolvimento destes com o planejamento e o oramento regional do estado, permanecem como institucionalidades
fundamentais, sendo o grande desafio da gesto metropolitana a conciliao e/ou
integrao do planejamento metropolitano com estas formas de planejamento,
sobretudo em relao insero da RM de Porto Alegre no oramento do Estado.
Em relao aos consrcios intermunicipais, estes ainda so incipientes na
RM e no constituem propriamente soluo para uma gesto metropolitana integrada, pois so voltados para as demandas especficas e com a perspectiva de
planejamento estratgico metropolitano se apresentam como possveis solues
para problemas prementes no curto e mdio prazos.
Quanto aos comits de gerenciamento de bacias hidrogrficas, tem-se que
a gesto de recursos hdricos, cuja unidade de gesto possvel so os limites das
bacias hidrogrficas, percebida como fundamental para o processo de desenvolvimento da RM de Porto Alegre. O saneamento no mais visto como uma
questo meramente de infraestrutura, mas se tem a noo das suas implicaes
em relao ao meio ambiente.
No que tange s relaes federativas, percebe-se que h muitos pontos de
tenso entre o estado e os municpios em relao distribuio dos poderes e
recursos. Por um lado, os municpios tendem a querer manter a relativa autonomia, sobretudo do ponto de vista poltico, alcanada a partir das mudanas
constitucionais de 1988, e na medida do possvel, at fortalec-la sob o aspecto
da distribuio dos recursos. Neste sentido, as associaes de municpios podem
ser consideradas canais por meio dos quais os municpios conseguem se articular,
fortalecendo o municipalismo e mantendo a autonomia em relao s demais
esferas, federal e estadual. Por outro lado, h a tendncia de o estado no querer
abrir mo da centralizao de algumas prerrogativas. Contudo, estado e municpios, no nvel metropolitano, vm buscando construir consensos que englobem as
prerrogativas de ambas as esferas e incluam tambm a sociedade civil.
A populao de modo geral no se encontra propriamente envolvida diretamente nos aspectos da gesto pblica, em especial na gesto metropolitana.
Porm, em funo de demandas especficas tende a se mobilizar envolvendo grupos da sociedade civil organizada, voltados para o debate e a reivindicao de suas
causas, que incluem a presena de especialistas e simpatizantes, utilizando-se ou
no de canais institucionalizados. No contexto metropolitano, os Coredes e os
comits de bacia apresentam-se como os canais para a participao popular.
Mesmo com a atuao de outras instncias, o planejamento integrado da
RM de Porto Alegre apresenta-se como uma necessidade e um grande desafio,
seja sob o aspecto da articulao institucional com as outras formas de articulao
141
142
REFERNCIAS
143
144
Captulo 7
1 INTRODUO
146
Mapa 1
147
CMDS
FUNDERM
Fundo de Desenvolvimento da RMR
Agncia Condepe/Fidem
Secretaria Executiva e Apoio Tcnico
Cmara Metropolitana
CMT
CMDUOT
CMMAS
CMPDS
Projeto estratgicos
pactuados com os diversos atores
Fonte: Estado de Pernambuco (1994).
O SGM constitudo pelos quatorze prefeitos dos municpios metropolitanos, na condio de membros natos e por igual nmero de representantes
do Poder Executivo estadual, escolhidos nas secretarias estaduais que tratam das
funes pblicas metropolitanas de interesse comum, tais quais transportes,
cidades, defesa social, sade e saneamento. O SGM conta, ainda, com a participao de trs parlamentares estaduais indicados pela Assembleia Legislativa e
148
149
em dezesseis estudos tcnicos: i) estudos gerais, que analisam a demografia, a dinmica econmica, a pobreza e distribuio de renda, o meio ambiente, o trabalho,
os atores sociais e as finanas; ii) estudos sociais, que tratam da educao, sade
e segurana pblica; e iii) estudos fsicos territoriais, que abordam o transporte,
o saneamento, a habitao, os resduos slidos, os servios municipais e o uso do
solo. Alm destes estudos, foram elaboradas anlises do territrio metropolitano
com a identificao de nove reas para interveno programada que contemplam
os territrios mais simblicos e de equipamentos de carter metropolitanos da
RM do Recife.
Mapa 2
150
2002-2013
1. Porto digital
O aeroporto de Recife, em Guararapes, foi ampliado e renovado. Hoje est sendo construda uma passarela que far a interligao do aeroporto com a estao aeroporto da linha
sul do metr. O projeto no foi desenvolvido em sua totalidade, nem a requalificao
urbana aconteceu, conforme proposto, de forma integrada.
Este projeto territorial propunha desenvolver ou incrementar o potencial dos investimentos das reas de entorno da rede metroviria para o uso habitacional, sobretudo, de
grupos sociais de mdia e baixa renda. Hoje, observa-se um adensamento ao longo da
linha do metr, principalmente na linha oeste. O projeto no foi desenvolvido em sua
totalidade nem a implantao de equipamentos pblicos sociais e de lazer aconteceu no
entorno e de forma integrada; as aes foram se implantando em funo da demanda
do setor privado.
4. Parque Tacaruna
Fonte: C
ondepe/Fidem (2002); CTCD ([s.d.]); e pesquisa documental no stio eletrnico Boletim Dirio da Prefeitura do Recife (http://
noticias.recife.pe.gov.br) e no portal da Condepe/Fidem (http://www2.condepefidem.pe.gov.br/web/condepe-fidem).
Elaborao das autoras.
151
152
Condepe/Fidem emitem uma anlise e apresentam sugestes em apoio s atividades do Departamento de Estradas e Rodagens (DER), ou da Agncia Estadual
do Meio Ambiente (CPRH), rgo ambiental de Pernambuco. As questes so
definidas com forte interferncia dos atores privados interessados, inclusive
sobre os rgos especficos de aprovao, sem uma coordenao metropolitana.
O exemplo do arco metropolitano proposto, que se situa dentro de uma reserva
ambiental, bastante ilustrativo: sem a participao do rgo oficial, muitos critrios de aprovao deixaram de ser discutidos, resultando no comprometimento
de vrias reas de preservao. Faz-se necessrio, por isto, uma releitura sobre a
lei de proteo s margens da nova via proposta para o contorno metropolitano.
A investida mais recente, em relao a tentativas de governana metropolitana,
refere-se ao pacto metropolitano. Uma sesso promovida, em 2012, pelo ento
prefeito eleito Geraldo Jlio, que ainda no havia sido empossado, congregou
os novos prefeitos da RM do Recife. Nesta reunio, props-se que cada prefeito
metropolitano designasse um tcnico para participar e discutir as questes metropolitanas de interesse comum em reunies pr-agendadas e, no incio de 2013, foi
reafirmado o pacto metropolitano5 para promover a integrao de aes relativas
aos seguintes eixos: economia, incluso social, urbanismo e meio ambiente.
Tais reunies vm sendo realizadas fora do ambiente institucional do CONDERM
e conduzidas pelo secretrio de Planejamento da Prefeitura do Recife. Secretrios
estaduais e municipais so convocados para a apresentao de projetos estruturadores
em implantao na RM, com a induo do governo estadual. A ltima reunio
aconteceu em 14 de maro de 2013, em So Loureno da Mata.
3 ESTRUTURA NORMATIVA PARA O USO DO SOLO E INSTRUMENTOS
DE INOVAO NA GESTO METROPOLITANA
153
atua como rgo promotor da poltica habitacional do estado e implanta o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV).
Mapa 3
154
Uso do solo na RM do Recife e os parcelamentos com anuncia prvia (dez. 1970-out. 2012)
Populao
Quantidade de
parcelamentos
rea total
parcelada (ha)
rea urbana
(ha)
rea total do
municpio (ha)
Abreu e Lima
94.429
10
882,89
2.826
13.026
Araoiaba
18.156
8,30
211
9.228
185.025
22
2.516,33
7.618
44.657
Camaragibe
144.466
47
985,50
4.810
5.199
Igarassu
Municpios
102.021
64
899,33
3.580
30.555
Ilha de Itamarac
21.884
54
681,15
2.740
6.668
Ipojuca
80.637
244,16
561
53.264
Itapissuma
23.769
58,69
2.697
7.423
644.620
68
1.728,98
14.998
25.856
56.696
183,94
2.613
19.607
Olinda
377.779
16
378,11
3.490
4.165
300.466
53
1.566,46
7.149
9.736
1.537.704
44
989,40
21.780
21.849
Paulista
Recife
So Loureno
Total
102.895
16
824,13
3.577
26.215
3.690.547
414
11.947,37
78.650
277.448
155
156
157
158
159
disposio do Plano Metrpole Estratgica conjunto de diretrizes e projetos territoriais estratgicos de reas estruturadoras da RM do Recife
que pode servir de eixo condutor.
160
161
a iniciativa do pacto metropolitano, por exemplo, poderia ter um carter ampliado para a participao popular.
Por fim, vale sugerir que a ao interventiva dever, sob todos os aspectos,
ser contnua ao longo da implementao dos projetos, na perspectiva de um monitoramento prximo gesto: solicitaes de audincias pblicas e aes junto
ao Ministrio Pblico devero, cada vez mais, fazer parte do cotidiano dos residentes das metrpoles.
REFERNCIAS
162
163
Captulo 8
1 APRESENTAO
166
Este trabalho concludo com apontamentos acerca da situao da governana democrtica na RMRJ, identificando desafios e possibilidades para sua
potencializao no futuro.
2 FORMAO E CARACTERIZAO DA RMRJ
167
Os processos de ocupao e expanso da malha urbana da metrpole configuram uma estrutura marcada pela desigualdade socioespacial que dificulta a gesto do territrio metropolitano. O ncleo, embora concentre a maior quantidade
1. O Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ), considerado um dos maiores empreendimentos do setor,
est sendo instalado no municpio de Itabora. A expectativa em torno do projeto o desenvolvimento da regio
leste fluminense.
168
de equipamentos e servios, tem sua rea suburbana formada por muitos bairros
com baixos nveis de desenvolvimento humano e pouca oferta de servios bsicos.
A periferia, altamente populosa e fornecedora de expressiva mo de obra para a
capital, concentra altos nveis de pobreza e apresenta baixa qualidade dos servios
pblicos, bem como dificuldades de acesso.
No atual contexto de reestruturao econmica do estado e tambm da RMRJ,
essa periferia ainda se encontra em expanso. Trata-se da rea correspondente aos
municpios mais distantes do ncleo metropolitano, que ainda apresentam relativa
parcela do solo destinada s atividades rurais. Estes municpios, mais recentemente,
tiveram um acrscimo populacional, indicando uma nova direo de expanso da
mancha urbana associada atual dinmica dos processos econmicos regionais.
2.1 Processo de institucionalizao da RMRJ
Desde a sua criao, a RMRJ sofreu alteraes decorrentes tanto dos processos
de emancipao de distritos, formando novos municpios, quanto da excluso e,
posteriormente, reintegrao de alguns deles. Embora no verbalizados, os motivos destas idas e vindas parecem estar desvinculados dos aspectos funcionais que
caracterizam o espao metropolitano.
O mapa 3 ilustra as mudanas na insero e na excluso de municpios oficialmente na metrpole.
MAPA 3
169
170
Saneamento
socioambiental
Transporte
Saneamento
ambiental e macro
e mesodrenagem e
resduos slidos4
Aproveitamento dos
recursos hdricos e controle
da poluio ambiental, na
forma que dispuser a lei
federal
Aproveitamento, proteo e
utilizao racional e integrada
Proteo e aproveitamento
dos recursos hdricos incluindo
dos recursos hdricos. Controo transporte aquavirio e
le da poluio e preservao
controle da poluio e preserdo meio ambiente3
vao ambiental, com vistas ao
desenvolvimento sustentvel
Transporte e
sistema virio
Transportes coletivos, de
mbito metropolitano, incluindo a concesso, permisso ou
autorizao e a programao
de rede viria, do trfego e
dos terminais de passageiros
e carga
Planejamento integrado do
desenvolvimento econmico
e social
Uso e
ocupao
do solo
Proposta do
Comit Executivo
de Estratgias
Metropolitanas1
Instrumentos de lei
Mobilidade e
transporte
Planejamento integrado da
RMRJ:
Planejamento integrado do
desenvolvimento econmico e
social da RMRJ ou comum s
microrregies e aglomeraes
urbanas, compreendendo a
definio de sua poltica de
b) Disciplina do uso do solo, desenvolvimento e a fixao
incluindo a expanso urbana, das respectivas diretrizes
estratgicas e de programas,
o parcelamento do solo e a
atividades, obras e projetos
localizao de empreendi incluindo a localizao e a
mentos industriais, habitaexpanso de empreendimentos
cionais, tursticos, virios
industriais
urbanos e de equipamentos
urbanos3
a) Definio de sua poltica
de desenvolvimento e fixao
das respectivas diretrizes
estratgicas e de programas,
atividades, obras e projetos; e
Planejamento
regional e
ordenamento do
territrio
(Continua)
171
(Continuao)
Propostas
pelo Ipea
Uso e
ocupao
do solo
Outras
FPICs2
Proposta do
Comit Executivo
de Estratgias
Metropolitanas1
Instrumentos de lei
Produo e distribuio de
gs combustvel canalizado
Produo e distribuio de
gs canalizado3
Distribuio de gs canalizado
Produo e
distribuio de gs
canalizado
Habitao
Habitao4
Logstica e
infraestrutura
Cartografia e informaes
bsicas para o planejamento
metropolitano
Cartografia e informaes
bsicas para o planejamento
metropolitano
Cartografia
Sistema de
informaes
geogrficas
Economia e
finanas
Emprego e renda
Atendimento
regional sade
Segurana pblica
Assistncia tcnica
aos municpios
Fonte: LCF no 14, de 8 de junho de 1973; LCE no 64, de 21 de setembro de 1990; LCE no 87, de 16 de dezembro de 1997; e
Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas.
Notas: 1 De acordo com a ata da V Reunio do Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas, de 5 de junho de 2012.
2
A categoria outras FPICs no se inclui entre as que foram definidas pelo Ipea na oficina do Projeto Governana
Metropolitana, em maio de 2012.
3
Essa FPIC faz parte do grupo Planejamento Integrado da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, incluindo:
a) Definio de sua poltica de envolvimento e fixao das respectivas diretrizes estratgicas e de programas, atividades, obras e projetos; b) Disciplina de uso do solo, incluindo a expanso urbana, o parcelamento do solo e a
localizao de empreendimentos industriais, habitacionais, tursticos, virios urbanos e de equipamentos urbanos;
c) Proteo e aproveitamento dos recursos hdricos; d) Controle da poluio e preservao do meio ambiente;
e) Preservao e proteo dos bens culturais; f) Produo e distribuio de gs canalizado (LCE no 64, inciso I).
4
Essa FPIC faz parte do grupo Habitao, Saneamento Ambiental, Macro e Mesodrenagem e Resduos Slidos,
proposto pelo Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas.
172
173
174
2. O Frum COMPERJ foi criado pelo Decreto Estadual no 40.916, de 28 de agosto de 2007, objetivando o planejamento e a execuo de polticas pblicas relacionadas sua rea de influncia e de outros empreendimentos de porte
previstos para o leste fluminense.
175
QUADRO 2
AMTU
Frum COMPERJ
Comit Executivo de
Estratgias Metropolitanas
Mobilidade e transporte
Habitao
Saneamento ambiental
Ambientais
Econmicas
Emprego e renda
Logstica e infraestrutura
Polticas sociais
Sociais
Institucionais
Ao longo dos dois anos de atuao, alm de reunies das quais participaram
rgos oficiais e representantes de setores da iniciativa privada , este comit realizou
dois workshops e um ciclo de debates, denominado Dilogos Metropolitanos: Ideias
para Modelar a Metrpole.
As atas das reunies desse comit demonstram a preocupao com a retomada
do debate sobre as questes metropolitanas, especialmente as que esto no bojo das
aes e dos projetos estruturantes, tais como os grandes empreendimentos e os eixos de
expanso e adensamento da RMRJ. Segundo o subsecretrio de urbanismo regional e
metropolitano, da Secretaria de Estado de Obras (Seobras), Vicente Loureiro, a discusso sobre governana metropolitana ainda se apresenta como possibilidade de desenhar
um modelo desta que tenha o poder pblico no protagonismo das articulaes entre
os diferentes atores, no que se refere ao planejamento e gesto do territrio metropolitano. Atualmente, este comit esbarra na dificuldade de estabelecer, para a gesto
da RMRJ, um carter cada vez mais poltico, e no somente tcnico-administrativo,
como tem sido at o momento. A busca pela articulao das aes do estado com as
concepes acadmicas sobre o tema governana e as demandas sociais est na vanguarda da garantia de gesto participativa dos assuntos metropolitanos.
Para finalizar, as aes do Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas
destinam-se a cunhar uma viso de futuro da RMRJ, para garantir a efervescncia
dos assuntos que ocupam lugar na agenda de desenvolvimento do estado na escala
176
O PDTU elaborado, em 2003, para subsidiar o governo do estado no desenvolvimento das polticas pblicas para o setor, pretendia ser o principal instrumento
de ordenamento do transporte urbano da regio metropolitana, mas dependeu
sempre de um modelo de governana que ainda no foi efetivamente viabilizado
(Salanda, 2012).
Vale destacar que, no momento da formulao do PDTU, a AMTU ainda
no havia sido criada, o que s ocorreu em janeiro de 2007. Este plano est sendo
atualizado sob a coordenao da Setrans, agora com a participao da AMTU,
com o intuito de avaliar resultados anteriores e elaborar novas propostas para os
prximos dez anos, considerando os relevantes investimentos que esto sendo
realizados na regio com impacto sobre as necessidades de circulao de pessoas
e mercadorias e as demandas relativas aos eventos da Copa do Mundo de 2014 e
dos Jogos Olmpicos de 2016.
3.3.2 Plano Estadual de Habitao de Interesse Social
177
178
GRFICO 1
84
RMRJ
GRFICO 2
91
RMRJ
179
3
32
18
6
Cedae1
SEA
SEASDH2
SEC3
2 2
SECT4
SEH
Seobras
SES5
Setrans
180
GRFICO 4
Sade
83
14
Cultura
86
Cincia e tecnologia
97
Ambiente
54
Transportes
46
32
68
Obras
50
Habitao
50
43
57
91
Cedae
50
0
10
20
50
30
RMRJ
40
50
60
70
80
90
100
181
GRFICO 5
92
Liquidada
No liquidada
GRFICO 6
45
Cedae
SEA
SEASDH
SECT
SEH
Seobras
SES
Setrans
182
GRFICO 7
58
42
98
Seobras
39
SEH
61
23
77
SECT
96
SEC
96
SEASDH
95
SEA
50
Cedae
50
74
20
26
40
Despesas da RMRJ
60
80
100
Demais despesas
A Lei Complementar Estadual (LCE) no 87/1997, ainda vigente, dispe que os recursos necessrios ao desenvolvimento de programas e projetos relativos s FPICs
na RMRJ devero ser destinados pelos rgos setoriais estaduais e dos municpios, observado o previsto no Plano Diretor Metropolitano, ainda no elaborado.
No menciona o fundo contbil criado pela LCF no 20/1974, denominado, pela
LCE no 64/1990, de Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (FDM), hoje
vinculado, com o Fundo de Programas e Projetos Prioritrios (FPPP), Seobras.
Porm, estes dois instrumentos ainda carecem de normas para a arrecadao que
lhes d autonomia. Desta forma, o oramento no disponibiliza recursos destes
dois fundos para qualquer programa ou ao.
Na atualidade, os programas e os projetos voltados para a RMRJ so, em sua
maioria, financiados com recursos externos ou do tesouro estadual, destacando-se
os fundos setoriais, como o Fundo Estadual de Conservao Ambiental e
Desenvolvimento Urbano (Fecam) e o Fundo Estadual de Recursos Hdricos
do Estado do Rio de Janeiro (FUNDRHI). As principais instituies de financiamento externo so: o BID e o Banco Internacional para Reconstruo e
Desenvolvimento (BIRD).
183
A mais importante operao de crdito voltada para o financiamento de programas na regio a contratao, pelo estado do Rio de Janeiro, de um emprstimo3
de at US$ 485 milhes junto ao BIRD, para execuo do Programa de Habitao e
Desenvolvimento Urbano Metropolitano Sustentvel (PROHDUMS), cujo objetivo, como visto anteriormente, o fortalecimento de programas estratgicos do estado do Rio de Janeiro, relativos melhoria e ao aumento da oferta de habitao para
famlias de baixa renda, gesto de risco de desastre, ao transporte pblico eficiente
e ao desenvolvimento urbano sustentvel.
Quanto aos fundos setoriais do estado, alguns programas com aes na
RMRJ, todas relacionadas a saneamento, foram beneficiados, na LOA 2012, com
recursos do Fecam totalizando R$ 133.110 mil; 4,3% do valor destinado no
oramento s demais aes na RMRJ isto no acontece com os do FUNDRHI,
no direcionados para qualquer programa ou ao. Pelo visto, apesar da existncia
destes fundos, os recursos aplicados tm pouca expresso no total destinado s
despesas com as aes na RMRJ.
4 CONSIDERAES FINAIS
184
185
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CAPTULO 9
188
Dcada de 1980
Dcada de 1990
Dcada de 2000
Dcada de 2010
Institucionalizao da RM de
Salvador pela LCF no 14/1973.
A Conder passa a
ter jurisdio sobre
todo o territrio do
estado da Bahia, por
meio da Lei Estadual
no 7.435/1998 e do
Decreto no 7.543/1999.
189
190
191
QUADRO 2
Situao em 2013
Composio da RM de Salvador
Fundo metropolitano
Continua a existir, vinculado estrutura da Conder, mas no possui dotao oramentria desde 2008.
rgo metropolitano
Sistema de gesto
192
MAPA 1
193
GRFICO 1
1.000.000
2.000.000
2000
3.000.000
2010
1B
Simes Filho
So Sebastio do Pass
So Francisco do Conde
Pojuca
Mata de So Joo
Madre de Deus
Lauro de Freitas
Itaparica
Dias D'vila
Candeias
Camaari
0
50.000
100.000
150.000
2000
200.000
2010
250.000
300.000
194
195
Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) Mobilidade
Descrio
O PAC Mobilidade da RM de Salvador supera R$ 5 bilhes em recursos destinados infraestrutura viria e aos equipamentos urbanos. Visa configurar um novo sistema integrado de
transporte metropolitano, ampliando a acessibilidade e a fluidez da malha viria urbana e
metropolitana. Tem como prioridade:
implantao de transporte metropolitano de alta capacidade (metr) na RM de Salvador, entre
Lauro de Freitas e Salvador;
duplicao de vias nos corredores alimentadores;
requalificao do sistema de ferry boat; e
construo e recuperao de terminais nuticos na BTS.
Projeto de desenvolvimento regional de integrao da RM de Salvador, Recncavo e Baixo
Sul, que envolve a construo de uma ponte entre Salvador e a ilha de Itaparica. Configura-se
como um investimento de infraestrutura baseada no sistema de transporte e logstica como
alavancador do desenvolvimento desta regio, com repercusso na reduo de desigualdades
da RMS e possvel redirecionamento da expanso urbana. Os investimentos sero da ordem
de R$ 8 bilhes.
(Continua)
1. O Territrio de Identidade corresponde diviso territorial adotada pelo estado da Bahia para o planejamento do
seu territrio e, no mbito da sua legislao oramentria, para a distribuio dos recursos. A Bahia est dividida em
27 Territrios de Identidade, entre eles o Metropolitano de Salvador, que composto pela maior parte dos municpios
integrantes da RM e pelo municpio de Salinas das Margaridas, excetuando-se: os municpios metropolitanos de Pojuca,
So Sebastio do Pass e Mata de So Joo esto inseridos em outros TIs.
196
(Continuao)
Programa de Monitoramento da
Baa de Todos os Santos
Integrado ao PAC, visa despoluir a Baa de Todos os Santos e seis rios da RM de Salvador. So
R$ 287,5 milhes para a recuperao de mananciais e a ampliao do sistema de esgotamento sanitrio na regio. Outros R$ 82 milhes sero aplicados em Salvador.
Cria alternativas para garantir a sustentabilidade econmica, fsica e social para o Centro
Histrico de Salvador, com incluso dos moradores. Os investimentos do governo do estado
apoiado pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(Unesco), o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Ministrio das Cidades superam
os R$ 500 milhes.
Obras para a melhoria do porto de Aratu, estimadas em R$ 1,2 bilho, com recursos pblicos
e privados. Incluem: dragagem; modernizao do terminal de granis slidos; construo de
beros para granis lquidos; duplicao dos acessos rodovirios; triagem e estacionamento de
veculos de carga em rea anexa ao porto; novo terminal de slidos, com foco na exportao
de minrios de ferro; ampliao da rea de tancagem de lquidos; modernizao e reativao
dos ramais ferrovirios; e regularizao ambiental pela entrega do PCA.
Faz parte do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU) de Salvador. Visa: facilitar
acesso ao porto de Salvador, um dos principais portes de escoamento da produo baiana;
agilizar o trfego em reas de grande congestionamento da cidade, a exemplo da Rtula do
Abacaxi, Ladeira do Cabula, avenidas Bonoc e San Martin e o Largo Dois Lees; e dinamizar
e integrar a economia de Salvador e seu entorno. Os investimentos do governo federal e
estadual, viabilizados pelo PAC, so da ordem de R$ 400 milhes.
Sistema BA-093 e
BA-526
Requalificao das rodovias estaduais BA-093 e BA-526, por meio de concesso. Integrao
dos principais polos industriais do estado Candeias, Camaari e Centro Industrial de Aratu
(CIA) com os portos da baa de Aratu. Investimento em infraestrutura e logstica para superar
os gargalos do setor petroqumico na Bahia.
Usina de Regaseificao e
Gasene
JAC Motors
No polo industrial de Camaari, na RM de Salvador, ser instalada uma fbrica da JAC Motors,
que investir no empreendimento R$ 900 milhes. A unidade ter capacidade para produzir
100 mil veculos por ano e gerar cerca de 3.500 empregos diretos e 10 mil indiretos.
Polo Acrlico
No municpio de Camaari, ser implantado um polo acrlico pela multinacional alem Basf,
com investimento inicial de R$ 1,2 bilho. Com isso, abrem-se perspectivas para mais uma
cadeia produtiva na Bahia e consolida-se a terceira gerao petroqumica.
Aeroporto de Salvador
Parceria pblico-privada (PPP) entre o governo do estado da Bahia e a Fonte Nova Negcios
e Participaes (FNP). A obra gerou cerca de 3 mil empregos. O investimento foi
de R$ 591,7 milhes.
Foton Camaari
A Foton Motor Group, maior fabricante de caminhes e nibus da China, deve investir, em
Camaari, de R$ 500 milhes a R$ 2 bilhes.
Elaborao: Sedur.
197
2. Entre as reportagens, citem-se: Sampaio (2012); Francisco (2012); Almeida (2012); Santos (2012); Vereadores...
(2013); e Conselho... (2013).
3. Em 26 de abril de 2013, realizou-se o I Workshop de Vereadores da Regio Metropolitana de Salvador e Recncavo;
em 31 de outubro de 2012, o I Seminrio da Agenda Bahia; e em 4 e 5 de junho de 2013, o seminrio A Regio
Metropolitana de Salvador: Projetos e Transformaes.
198
199
A percepo dos problemas dos municpios da RM, bem como da inexistncia de rgo com atuao relevante voltado ao planejamento e gesto da RM
de Salvador, tem suscitado reflexes quanto necessidade de um planejamento
metropolitano e de uma gesto compartilhada entre estado e municpios, com
participao da sociedade.
Quanto ao planejamento metropolitano, h uma compreenso comum sobre
a urgncia da elaborao de um Plano de Desenvolvimento Metropolitano, com a
perspectiva integrada territorial e intersetorial. Este plano deveria orientar as aes e os
investimentos, de modo a enfrentar os problemas que se avolumam na RM de Salvador
e comprometem a qualidade de vida da populao e seu desenvolvimento econmico.
No que se refere gesto, predominou a compreenso de que o governo
estadual deve exercer o papel de coordenao e liderana, agregando os demais
Entes Federados, sem, contudo, adotar uma postura centralizadora. O governo
deve evoluir do modelo institudo na dcada de 1970 para os novos paradigmas
vigentes, contemplados pela CF/1988 e pelo Estatuto da Cidade, compreendendo
a constituio de uma governana metropolitana ampla e representativa.
As proposies relativas ao modelo de gesto metropolitana centraram-se:
no comando do governo estadual na retomada do planejamento e gesto; na participao social; e no protagonismo dos municpios. Ao final do trabalho, ficou
evidente a percepo dos diversos atores de que uma governana metropolitana
minimamente estruturada envolve as instncias de comando e deciso; de participao e controle social; e tcnica. A formalizao destas instncias apresentou
alternativas diferenciadas.
Entre as propostas, a que se apresentou de forma mais completa pautou-se em
trs nveis: decisrio, composto pelos prefeitos e pelo governador do estado, que so
eleitos e detm um mandato; estratgico e poltico, que contempla a participao da
sociedade civil organizada; e o tcnico, composto por um quadro tcnico da estrutura
da administrao pblica, responsvel pelos estudos e atividades operacionais.
No geral, h o entendimento da necessidade de estruturas menos centralizadas;
maior empoderamento dos municpios; e estreitamento da relao entre as esferas
municipais e a participao social, atendendo ao Estatuto da Cidade.
Como instncias de participao e articulao para a governana metropolitana, foram citadas cmaras temticas, fruns, conselhos, audincias pblicas etc.
O envolvimento do Ministrio Pblico, de agncias reguladoras de transporte e
saneamento, do Poder Legislativo e, em casos especficos, das comunidades tradicionais locais foi sugerido no sentido da ampliao e fortalecimento da governana.
O ConCidades ressaltou a importncia do empoderamento dos atores, do seu
aprimoramento e fortalecimento, bem como da mudana de olhar dos gestores
200
O modelo de gesto das RMs institudas em 1973 foi delineado, em linhas gerais,
pelas determinaes do governo federal, cujo desenho apresentava, conforme Souza
(2008b), dependncia de recursos e de decises do governo federal. Naquele contexto, procedeu-se regulamentao das estruturas para composio do sistema
gestor da RM de Salvador, com a definio da agncia responsvel, e a criao do
fundo metropolitano e do conselho. Durante as dcadas de 1970 e 1980, a Conder,
como agncia da RM de Salvador, elaborou planos na rea de transporte e uso do
solo e planos integrados de desenvolvimento metropolitano.
As modificaes engendradas em fins da dcada de 1980, com a nova Constituio Federal, trouxeram inegveis avanos para a poltica urbana do pas. Contudo,
no que tange questo metropolitana, a Constituio, ao tornar os municpios
Entes Federados, concedendo-lhes autonomia, ao mesmo tempo que transferiu
para os estados a competncia sobre a questo metropolitana, proporcionou modificaes que trouxeram problemas interfederativos no equacionados at hoje.
Durante a dcada de 1990, assistiu-se a um enfraquecimento da questo
metropolitana nas discusses e na agenda poltica nacional. Tal qual aconteceu com
outras RMs do pas, a de Salvador sofreu um processo de desmonte progressivo das
estruturas organizadas anteriormente para sua gesto. A entidade metropolitana
teve sua funo alterada ao longo de inmeras reestruturaes organizacionais e o
fundo metropolitano tornou-se inoperante.
201
202
203
Captulo 10
1 INTRODUO
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
Tcnica da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa).
1. Os participantes da pesquisa esto identificados no Relatrio 1.1.
**
206
207
territrio de atuao. iniciada uma expressiva articulao polticoinstitucional entre a entidade metropolitana e os municpios da Macrometrpole Paulista, notadamente com atividades destinadas construo
da nova governana metropolitana e a elaborao de planos e projetos
para este territrio. Em 2013, o Decreto Estadual no 59.327, de 28 de
junho de 2013, extingue a Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano
transferindo as suas atribuies para a Casa Civil.
As bases tcnicas e conceituais desse processo de institucionalizao metropolitana foram estabelecidas, em So Paulo, nas dcadas de 1950 e 1960, pelo trabalho
Estrutura Urbana do Aglomerado Paulista. Coordenado pelo padre Louis Joseph Lebret e publicado em 1958, foi considerado o primeiro estudo sobre o carter metropolitano de So Paulo, fundamentando o primeiro entendimento sistmico a partir de
estudos demogrficos, da capacidade da infraestrutura e do territrio para o suporte
ao seu desenvolvimento (So Paulo e SAGMACS, 1958 apud Lamparelli, 1994).3
Outro trabalho importante dessa poca subsidiou o seminrio O Homem e
a Paisagem Paulistana Critrios de Encaminhamento do Planejamento Territorial
da Regio da Cidade de So Paulo, promovido pela seo paulista do Instituto de
Arquitetos do Brasil (IAB), que destacou a necessidade do processo de planejamento
apoiar-se na articulao entre municpios, a partir de estudos desenvolvidos por um
rgo eminentemente tcnico (Folha de So Paulo, 1967, p. 389 apud Mori, 1996).4
Tais trabalhos, pela sua importncia para o contexto urbano, subsidiaram
a formulao da Constituio Federal de 1967 que, pela primeira vez no pas,
apresentou a figura das regies metropolitanas. O texto constitucional reservou
Unio o direito de criao de RM por meio de leis complementares, definindo
que deveriam ser constitudas por municpios que fizessem parte da mesma
comunidade socioeconmica, para a realizao de servios comuns.
A Emenda no 1/1969 Constituio Federal limitou a atuao municipal ao
desenvolvimento urbano, ao definir que a Repblica Federativa era formada pela
unio indissolvel dos estados, do Distrito Federal e dos territrios, desconsiderando
os municpios como Entes Federativos e delegando aos estados a regulao dos entes
locais. A autonomia municipal se resumiu sua prpria administrao nos temas de
seu peculiar interesse, devendo submeter-se s determinaes dos estados.
A figura das regies metropolitanas surge, pela primeira vez em mbito estadual, na Emenda no 2/1969 Constituio Estadual, que definia como atribuio
privativa do governador a criao de regies metropolitanas para a realizao de
servios e a defesa de interesses comuns.
3. So Paulo (municpio); SAGMACS Sociedade para Anlises Grficas e Mecanogrficas Aplicadas aos Complexos Sociais.
Estrutura urbana de aglomerao paulistana: estruturas atuais e estruturas racionais. So Paulo: SAGMACS, 1958.
4. Folha de So Paulo. Grande So Paulo, o desafio do ano 2000., out./nov. 1967. Suplemento especial. (Coletnea
de documentos).
208
209
210
A crise econmica dos anos 1980 teve grande impacto nas condies
urbanas das cidades e metrpoles brasileiras e contribuiu, fortemente, juntamente
com as restries legais e normativas do uso do solo urbano, para a ampliao da
informalidade urbana com a proliferao de loteamentos clandestinos e a favelizao (Motta, 2009).
Do ponto de vista institucional, a Constituio Federal de 1988 trouxe significativas possibilidades de avanos para o desenvolvimento urbano, econmico
e social. Foram mudanas significativas no compartilhamento de atribuies com
os estados, garantindo Unio, alm da definio de diretrizes e bases do planejamento, a compatibilizao dos planos nacionais e regionais de desenvolvimento,
da poltica urbana com as polticas setoriais, incluindo a ordenao do territrio
e o desenvolvimento regional.
Aos estados, a Constituio de 1988 definiu atribuies de instituir, mediante lei complementar, regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar
a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (FPICs), competncias at ento privativas da Unio. A partir deste novo
quadro constitucional, o estado de So Paulo desenvolve o PMDI-III da RM de
So Paulo, para o perodo 1994-2010.
Em 2011, tem incio a nova fase do processo de governana metropolitana
paulista, objeto da terceira seo do presente trabalho, com a criao da Secretaria
Estadual de Desenvolvimento Metropolitano e a reorganizao do Sistema
Estadual de Desenvolvimento Metropolitano e da Regio Metropolitana de So
Paulo. Esta fase d incio elaborao de importantes projetos no mbito da
Emplasa, tais como o Plano de Ao da Macrometrpole Paulista, o Plano
Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional e o Sistema Integrado de
Informaes de Desenvolvimento Urbano e Habitao, sendo estes dois ltimos
objeto de contratao pela Secretaria Estadual de Habitao.
3 A REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO NO CONTEXTO
SOCIOECONMICO ATUAL E OS INVESTIMENTOS ESTRUTURADORES
3.1 Caracterizao socioeconmica da RM de So Paulo
211
A complexidade da RM de So Paulo tem implicaes alm dos limites administrativos de seu territrio, com funes de integrao e complementaridade com
as demais regies econmicas e sociais da MMP, do estado de So Paulo e do pas.
Para melhorar as condies de vida das pessoas que vivem neste territrio, esto
sendo direcionados investimentos pblicos, visando aumentar as oportunidades
de emprego e o acesso infraestrutura e servios urbanos.
As informaes sobre os principais investimentos em curso e previstos para
o territrio da RM de So Paulo compem um banco de dados da Emplasa
que subsidia a anlise de projetos considerados estruturadores dos espaos
212
213
FIGURA 1
Elaborao: Emplasa.
214
Fundo
Desenvolvimento
de So Paulo
Fundo de
Desenvolvimento
da Baixada
Santista
Fundo
Metropolitano
de Financiamento
Emplasa
AGEMCAMP1
Agem2
Elaborao: Emplasa.
Notas:1 Agncia metropolitana de Campinas (AgemCamp).
2
Agncia metropolitana.
215
As agendas metropolitanas, enquanto instrumento de pactuao poltica e institucional do SEDM, tm sido organizadas a partir de eventos regionais em que
so discutidos investimentos estruturadores necessrios ao desenvolvimento sustentvel das regies metropolitanas paulistas. Desde sua criao, foram realizados
cinco grandes eventos regionais: Grande ABC (14 jun. 2011), Alto Tiet (30
216
mar. 2012), Baixada Santista (11 ago. 2011), Campinas (11 nov. 2011) e Vale do
Paraba e Litoral Norte (15 dez. 2012). Nestes eventos, o governo de So Paulo
transfere-se para as regies, onde os secretrios estaduais renem-se com os prefeitos municipais e a comunidade para discutir e pactuar aes regionais e locais.
Como exemplo dos primeiros resultados deste processo, um ano aps a realizao
das cinco primeiras agendas metropolitanas, observam-se os projetos em curso
relacionados a seguir (Emplasa, 2012a).
A regio do Alto Tiet na RM de So Paulo foi objeto de desapropriao
de terrenos para implantao do trecho norte do rodoanel Mrio Covas;
sendo tambm iniciada a construo de 1.206 unidades habitacionais
de interesse social.
Para o Grande ABC, na RM de So Paulo, j esto em andamento o
Expresso ABC, o monotrilho Linha 18 Metr Leve do ABC, o
Corredor ABD, o Corredor Perimetral Jacu-Pssego e a modernizao
das estaes da Linha 10 Turquesa do Metr.
Na Baixada Santista destacam-se projetos e obras de porte, entre os
quais, o VLT da Baixada, a aquisio de 201 nibus da EMTU e o tnel
que liga Santos ao Guaruj.
Na Regio Metropolitana de Campinas, esto sendo implementadas
diversas aes voltadas ao setor cultural e da sade, alm de projetos
anunciados para a educao, sistema virio regional e segurana pblica.
As agendas metropolitanas discutem os projetos estruturantes das regies
metropolitanas refletindo o esforo do governo de So Paulo, visando o aperfeioamento do planejamento metropolitano. Estas aes regionais tm norteado a
atuao do Poder Executivo estadual na Macrometrpole Paulista.
O processo de construo coletiva das agendas metropolitanas contribui para
a priorizao da ao governamental com foco no aumento da competitividade,
na preservao da sustentabilidade e na melhoria da qualidade de vida do cidado
metropolitano. Este importante instrumento de pactuao resultou de iniciativa
compartilhada entre o governo do estado de So Paulo e entidades como o
Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, o Consrcio de Desenvolvimento
dos Municpios do Alto Tiet e os Conselhos de Desenvolvimento Metropolitano.
Participam diretamente deste processo dezessete secretrios de estado e os prefeitos
dos municpios que integram as regies contempladas. Nos encontros realizados,
foram definidas prioridades regionais nas reas de infraestrutura, desenvolvimento
econmico e regional, desenvolvimento urbano, gesto ambiental, sade,
educao, cultura e esportes, assistncia e incluso social, direitos humanos e
segurana pblica.
217
Sub-regies da RM de So Paulo
Indaiatuba
Salto
Jarinu
Itupeva
Vrzea
Paulista
Jundia
Campo Limpo
Paulista
Franco da Rocha
Pirapora do
Bom Jesus
Mairipor
Santa Isabel
Redeno
da Serra
Jambeiro
Jacare
Cajamar
Caieiras
Guarulhos
Santana de
Parnaba
So
Roque
Mairinque
Taubat
Caapava
So Jos
dos Campos
Igarat
Nazar
Paulista
Francisco Morato
Cabreva
Itu
Sorocaba
Atibaia
Aruj
Guararema
Santa Branca
Paraibuna
Itaquaquecetuba
Barueri
Osasco
Jandira
Carapicuba
Itapevi
Votorantim
Vargem
GrandePaulista
Embu
Taboo da
Serra
Cotia
Itapecerica
da Serra
So Loureno
da Serra
Mogi das
Cruzes
Ferraz de
Vasconcelos
So Caetano
do Sul
Santo
Andr
Diadema
Salespolis
Suzano
Biritiba Mirim
Mau
Ribeiro Pires
Caraguatatuba
Rio Grande
da Serra
So Sebastio
Bertioga
So Bernardo
do Campo
Ibina
Piedade
Po
So Paulo
Embu-Guau
Santos
Cubato
So
Vicente
Juquitiba
Praia
Grande
Itanham
Miracatu
Pedro de Toledo
Mongagu
Guaruj
Norte
Leste
Sudeste
Sudoeste
Oeste
Municpio de So Paulo
Fonte: Emplasa VCP/UDI - 201
Obs: O municpio de So Paulo integra todas as Sub-regies.
218
219
FIGURA 4
Conselho de
Desenvolvimento
Agncia
Metropolitana
Fundo de
Desenvolvimento
Metropolitano
Conselho
Consultivo
(sub-regies)
Cmaras
temticas
Cmaras
temticas
especiais
Elaborao: Emplasa.
Alm dessas estruturas formalmente institudas, outras formas de organizao atuam no territrio da RM de So Paulo. Entre elas, os consrcios intermunicipais ocupam um espao importante de gesto regional de problemas comuns.
Trata-se de uma forma de cooperao que muitos municpios tm adotado, em
um esforo conjunto para a superao de problemas comuns que vo alm das
capacidades poltica, financeira e operacional individual (Cruz et al., 2009). Esta
iniciativa est amparada na Lei Federal no 11.107/2005, regulamentada pelo
Decreto no 6.017/2007. Para a RM de So Paulo, levantamento realizado pela
Emplasa (Emplasa, 2011) identificou e mapeou onze consrcios atuantes neste
territrio, sendo que dois deles tratam de aterro sanitrio, dois de sade e dois
da gesto de bacias hidrogrficas. Para tratar dos temas relativos ao planejamento
do uso do solo, implantao de infraestrutura de transportes e s intervenes
urbanas que articulam as escalas local e metropolitana, as experincias indicam
que os consrcios tm tido ao reduzida (Cruz e Arajo, 2011).
5 ATORES E AGENTES DA DINMICA METROPOLITANA
Alm das sees que trataram dos antecedentes e da estrutura atual de governana
metropolitana, os aspectos qualitativos da governana metropolitana tambm
foram contemplados na anlise de um conjunto de entrevistas com atores-chave,
resumidas nesta seo. Estas entrevistas foram promovidas pela Emplasa, em
220
221
222
223
224
225
226
227
Embora a RM de So Paulo apresente disfunes e inmeros desafios para a promoo e manuteno da sustentabilidade ambiental, entre os quais se destaca a escassez
de gua, uma das principais questes a ser enfrentada para promover a proteo aos
recursos naturais a superao dos problemas associados s questes socioambientais por exemplo, a ocupao de reas de preservao ambiental (reas de proteo
de mananciais ou unidades de conservao) ou de risco (de escorregamentos ou
enchentes), como alternativa de moradia para a populao de baixa renda. Nestes
termos, destaca-se a necessidade de gesto forma integrada e compartilhada entre
diversos municpios, rgos setoriais de governo e comunidades dos recursos hdricos, de transporte, de conservao ambiental e de resduos slidos.
A gesto do saneamento e dos recursos hdricos na RM de So Paulo exige
intensa integrao e articulao institucional entre os sistemas de infraestrutura e
as diferentes jurisdies territoriais que compem a regio, bem como o aperfeioamento de instrumentos setoriais e locais (Silva, Nucci e Costa, 2012).
O maior desafio para o desenvolvimento e a aplicao de iniciativas articuladas, integradas e conjuntas na gesto da gua ocorre no mbito institucional, j
que as dimenses regionais da RM de So Paulo extrapolam a forma tradicional de
organizao, planejamento e execuo destas funes por cada setorial. Isto exige
um arcabouo institucional apto articulao regulatria e gerencial entre os diversos setores, o que envolve um enfoque intergovernamental, com destaque esfera
estadual na articulao entre a Unio e os municpios. Neste sentido, a recente
reorganizao da RM de So Paulo pelo governo do estado de So Paulo parte
fundamental deste processo, funcionando como uma institucionalidade metropolitana com potencial para articular os diversos entes e atores da gesto da gua e de
seus usos na regio. Nesse sentido, extrapola os papis individuais dos municpios e
dos entes setoriais, funcionando como figura organizativa central das aes relacionadas aos recursos hdricos, ao saneamento e gesto de resduos slidos.
Quanto aos resduos slidos, na Regio Metropolitana de So Paulo, necessrio
viabilizar a ampliao destas reas e encontrar outras adequadas implantao de
novos aterros sanitrios. Esta situao ainda se revela mais complexa quando se
observa legislaes cada vez mais restritivas. Isto envolve alternativas e solues cada
vez mais complexas para todas as etapas integradas e compartilhadas , desde
a gerao dos resduos, os tipos de coleta e tratamento, as reas de transbordo,
a reabilitao das reas degradadas e a recuperao daquelas contaminadas, at a
adequao dos recursos humanos, tcnicos e financeiros s diferentes realidades
municipais. Isto requer articulao de aes conjuntas entre os municpios,
considerando a dinmica do processo de desenvolvimento regional.
228
Os desafios do transporte metropolitano na RM de So Paulo envolvem investimentos integrados que contemplem a expanso e modernizao do transporte
metropolitano de alta e mdia capacidades metr, trem e corredores de nibus ,
tendo como premissa a adoo de solues conjuntas entre o uso do solo, transportes e meio ambiente. Est includa a aquisio e renovao de grande parte
do material rodante trens, monotrilhos e nibus e um moderno sistema de
sinalizao metroferroviria.
Os investimentos previstos para o metr enfatizam a conectividade da malha e na compatibilidade entre a oferta que propicia e a demanda que se prope a atender. Alm dos recursos do governo do estado, sero mobilizadas fontes
federal, municipais e da iniciativa privada, com apoio de agentes financiadores
nacionais e estrangeiros. O projeto de expanso e modernizao da malha da
Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) tem o objetivo de conduzir a infraestrutura instalada ao limite de seu desempenho, a fim de tornar a
oferta compatvel com o potencial de demanda e atingir um padro de excelncia
de servio. A proposta da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de So
Paulo prev a construo, a complementao e o melhoramento de vrios corredores
metropolitanos de nibus integrados ao sistema sobre trilhos.
H outros desafios que residem na escala de investimento das polticas pblicas e na eficincia da gesto compartilhada dos projetos delas derivados. Os
municpios que compem a Regio Metropolitana de So Paulo, em especial os
de pequeno porte, tm uma baixa capacidade de investimento frente aos recursos
financeiros necessrio para os projetos metropolitanos.
Destacam-se, ainda, desafios apresentados pelo atual complexo metropolitano paulista, entre os quais se incluem a dimenso dos problemas, a escala da
necessidade de interveno na infraestrutura regional e o desenvolvimento sustentvel. O caminho para enfrentar esta situao a adoo de formas inovadoras
de financiamento e de gesto urbana, compatveis com essa escala de urbanizao.
6.4 Potencialidades da governana metropolitana
229
do Estado de So Paulo. O PAM, com horizonte para o ano de 2040, visa adoo
de uma carteira de projetos metropolitanos. O PMDH objetiva a indicao de
reas e eixos estratgicos de interveno habitacional e o SIHAB/SP prev o funcionamento de quatro sistemas de informaes voltados para agilizao e efetividade
da poltica estadual de habitao, envolvendo o sistema de demanda habitacional
e de beneficiados, alm do SIHAB Municpio, destinado a reunir informaes estratgicas para o desenvolvimento de polticas de habitao no mbito municipal,
e o SIHAB Metrpole, com o objetivo de reunir e articular informaes do plano
metropolitano de habitao.
No mbito do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano, esto
sendo articuladas aes conjuntas entre os trs nveis de governo, contemplando
os seguintes princpios:
consenso social mediante a adoo de mecanismos que garantam a
participao na formulao e a consulta sobre propostas definidas; e
articulao poltica a partir do estabelecimento dos processos de validao permanente da poltica, do plano e da carteira de projetos metropolitanos pelos agentes polticos envolvidos, em especial a Secretaria
Estadual de Desenvolvimento Metropolitano e a Cmara de Desenvolvimento Metropolitano. Nas unidades regionais j organizadas institucionalmente, esta validao formalizada por meio dos Conselhos
Regionais de Desenvolvimento.
A Macrometrpole Paulista um territrio que permite a adoo de polticas integradas e uma agenda estratgica de poltica pblica regional. Assim, a
integrao das polticas e aes setoriais no planejamento dos investimentos
fundamental a fim de assegurar recursos financeiros no Plano Plurianual e nos
oramentos anuais para programas e projetos regionais considerando o territrio
da macrometrpole e a fim de estabelecer mecanismos de governana condizentes com as necessidades de planejamento e gesto deste fenmeno urbano.
Referncias
230
PARTE Iii
GESTO METROPOLITANA NA RIDE DF E EM
REGIES METROPOLITANAS CRIADAS APS
A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Captulo 11
1 INTRODUO
Esta discusso props-se a identificar os arranjos institucionais do territrio da Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride-DF), no
intuito de caracterizar a gesto e a governana metropolitanas desta regio de planejamento integrado, considerando os Entes Federados envolvidos e a dinmica
metropolitana de seu ncleo, aqui denominado rea Metropolitana de Braslia
(AMB). Para isso, foram estruturadas trs sees, alm desta apresentao e das
consideraes finais.
Na seo 1, buscou-se apresentar o processo de formao do espao urbano da
Ride-DF, bem como a criao do aparato legal e institucional para sua formalizao.
Em seguida, na seo 2, caracterizaram-se os arranjos institucionais para
gesto da Ride-DF, analisando suas instncias e seus instrumentos legais de planejamento e gesto, a insero de sua gesto na Legislao Oramentria do Distrito
Federal e o funcionamento dos fundos para financiamento de aes na regio.
Por fim, teceu-se anlise acerca dos impactos dos arranjos institucionais
descritos no item anterior, destacando-se o peso do sistema de gesto institucionalizado e das articulaes para gesto de funes pblicas de interesse comum
(FPICs) presentes no territrio. Visando aprofundar a anlise, acrescentou-se a
viso dos agentes com atuao no mbito metropolitano acerca da gesto e da
governana na Ride-DF, por meio da apresentao dos resultados de entrevistas
realizadas com atores-chave.
234
235
em 2000, com mais de 83% de sua populao vivendo nas cidades. O processo
de ocupao do Centro-Oeste est inserido no processo de urbanizao de Braslia, uma vez que um dos objetivos da transferncia da capital foi a ampliao da
ocupao demogrfica no interior do pas.
Com a inaugurao de Braslia, o adensamento populacional passou a
ocorrer no interior do Distrito Federal e nas cidades adjacentes, processo que se
intensificou no incio da dcada de 1970, com a consolidao da transferncia
da capital. A expanso desta rea ocorreu de forma polinucleada e esparsa no
Distrito Federal, perpassando seus limites poltico-administrativos e abrangendo
um espao de influncia direta em municpios do estado de Gois, formando o
aglomerado urbano da rea Metropolitana de Braslia (Paviani, 2010).
Muito embora a rea Metropolitana de Braslia no existisse formalmente,1
o legislador tratou da observao deste espao articulado entre mais de um estado
dispondo, na Constituio Federal de 1988 (CF/88), sobre a integrao de regies de desenvolvimento para efeitos administrativos a criao Rides. Diante da
necessidade de organizao e planejamento integrado da regio que se configurou
com a transferncia da capital nos arredores do Distrito Federal, foi instituda,
por lei complementar, em 1998, a Ride-DF.
2.2 Legislao de referncia: criao e abrangncia da Ride e rotatividade
da instncia responsvel por sua gesto
Com base na Constituio Federal, Artigos 21, 43 e 48, foi instituda a Lei
Complementar no 94/1998, que criou a Ride-DF (Brasil, 1988). Com abrangncia
de 56.433,53 km e, segundo o Censo Demogrfico 2010, uma populao de
3.717.728 habitantes, constitui-se em uma regio administrativa composta por
trs estados (Distrito Federal, Gois e Minas Gerais) e 22 municpios (mapa 1).
O maior objetivo desta criao foi realizar o planejamento conjunto de servios
pblicos de interesse comum a estes Entes Federados, em especial a infraestrutura
e a gerao de empregos. A lei autoriza ainda a criao de um programa especial
de desenvolvimento do entorno do Distrito Federal, para tratar normas e critrios
para unificao de procedimentos relativos aos servios pblicos.
1. H, no Senado, a Proposta de Emenda Constituio no 27/2008, que visa o acrscimo do inciso XXVI ao Artigo 21,
o qual atribui Unio a instituio, por meio de lei complementar, de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies constitudas por municpios limtrofes, situados em estados distintos ou pelo Distrito Federal, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (Brasil, 2008). Na Cmara
dos Deputados, acontece a discusso da Poltica Nacional de Planejamento Regional Urbano chamada de Estatuto
da Metrpole , constituda no Projeto de Lei no 3.460/2004, proposto pelo deputado federal Walter Feldman, analisado pela Comisso Especial. Neste projeto, proposta a criao e caracterizao de unidades regionais urbanas, a saber:
i) regio metropolitana; ii) aglomerao urbana; iii) microrregio; e iv) Regio Integrada de Desenvolvimento (Ride)
(Brasil, 2004). Esta ltima ainda pode ser classificada em Ride metropolitana (Ride-RM), Ride aglomerao urbana
(Ride-AU) e Ride microrregio (Ride-MR), no sentido de criar subsdio legal para a criao de regies de planejamento
com caractersticas urbanas e/ou metropolitanas em agrupamento de municpios limtrofes localizados em mais de um
estado, ou entre os estados e o Distrito Federal.
236
MAPA 1
Entretanto, nem todos os municpios integrantes da Ride-DF mantm relaes metropolitanas com o Distrito Federal. Este fenmeno pde ser identificado
no estudo Regies de influncia das cidades REGIC, (IBGE, 2008). Classificada como metrpole nacional, Braslia ncleo de uma rea metropolitana que
abrange o Distrito Federal e onze municpios goianos (mapa 1). A influncia que
Braslia exerce sobre esta regio apresenta-se de forma diferenciada, sendo mais
intensa nestes onze municpios, que sofrem os efeitos polarizantes da capital.2
Dessa forma, configura-se um primeiro problema de gesto integrada na Ride,
comum a regies metropolitanas brasileiras: o fato de a rea institucionalizada em
lei no refletir necessariamente a dinmica e a interao real entre os municpios
metropolitanos, sendo esta, em regra, mais abrangente.
O processo de regulamentao da lei complementar que criou a Ride iniciou-se com a edio do Decreto no 2.710/1998, que propunha uma ao administrativa articulada entre os estados e a Unio na rea dos 22 municpios e do
Distrito Federal. A forma de gesto administrativa destes servios seria efetuada
por meio do Conselho Administrativo da Regio Integrada de Desenvolvimento
2. A abordagem terica e emprica desse fenmeno tem sido tratada pela CODEPLAN h pelo menos dez anos, e est
em vias de ser publicada oficialmente, ainda em 2013.
237
238
239
240
no haja priorizao poltica deste espao por parte dos ministrios que compem o conselho, no h estmulo para a utilizao do frum por parte dos demais membros, cabendo-lhes solucionar, em sistema bilateral, os problemas que
enfrentam em suas funes pblicas comuns.
Esse aspecto ressaltado pelos Artigos 8o a 10o do Decreto no 7.469/2011, que
apontam a necessidade da formulao de um Programa Especial de Desenvolvimento
do Entorno do Distrito Federal. Este plano estabeleceria, mediante convnio, normas
e critrios na unificao de procedimentos relativos aos servios pblicos de responsabilidade distrital, estadual e municipal de entes que integram a Ride.
Tal programa teve sua primeira verso elaborada em 2002, visando instrumentalizar os governos federal, estaduais e municipais na resoluo de contradies existentes. Atualmente sob encargo da Secretaria-Executiva do Coaride, est
sendo reformulado. Esta lacuna entre a elaborao e a implementao, e agora
na reformulao do programa, refora o desestmulo das demais Unidades da
Federao para utilizarem este espao para o dilogo acerca do planejamento e da
gesto de suas funes pblicas e buscarem, em outros fruns setoriais, um espao
para realizar os mesmos debates, mas de maneira fragmentada.
Alm das atribuies de coordenao, articulao e planejamento atribudas
ao Coaride, cabe ainda, segundo seu regimento interno, a criao e o estabelecimento de grupos temticos (GTs), bem como de suas regras de funcionamento.
Os GTs podem ser constitudos por conselheiros titulares e/ou suplentes e/ou,
ainda, representantes de ministrios e organismos da administrao pblica federal, estadual, distrital e dos municpios da Ride e entidades privadas, os quais
tero direito a voz e voto nos respectivos grupos.
Em dezembro de 2011, o colegiado resolveu aprovar, pela primeira vez na
histria da Ride-DF, a criao desses grupos para discutir e propor encaminhamentos sobre os seguintes assuntos de interesse da regio: i) mobilidade urbana
e semiurbana; ii) oramento e incentivos fiscais e creditcios; iii) segurana pblica; iv) incluso social e produtiva; v) saneamento bsico; vi) Copa do Mundo
de Futebol de 2014; e vii) Programa Especial de Desenvolvimento Integrado do
Entorno do Distrito Federal.
Foram feitas reunies iniciais de cada grupo em 2012, mas no houve encaminhamento suficiente para o prosseguimento dos trabalhos, conforme informado pelo Coaride. Uma instncia de gesto sem fundos, sem programa, sem plano
e sem a articulao poltica necessria para implementar polticas territoriais no
mbito regional e metropolitano para solucionar as relaes interfederativas especficas deste territrio no conseguiria efetivar os trabalhos dos GTs. Alm disso,
sua criao no passa por um debate mais amplo com a sociedade, alvo das polticas a serem discutidas neste frum criado para o planejamento integrado.
241
242
243
244
245
Tipologia
PNDR
Alta renda
Fundo Constitucional
de Financiamento do
Centro-Oeste
Baixa renda
Dinmica
Estagnada
Total
2002
Nmero de
operaes
7.774
5.920
2006
R$ mil
754.582
275.725
Nmero de
operaes
16.441
13.257
2008
R$ mil
703.352
225.987
Nmero de
operaes
26.340
17.866
R$ mil
1.689.155
633.706
7.292
409.032
22.272
515.011
27.235
1.147.202
20.986
1.439.339
51.970
1.444.350
71.441
3.470.064
246
247
248
249
equipamentos e estruturao comercial, promovendo inovaes tecnolgicas responsveis pelos expressivos nmeros na produo, por exemplo, de soja cristalina.
De maneira geral, em todas as entrevistas, buscou-se identificar se os entrevistados tinham conhecimento das estruturas formais de gesto da Ride-DF, mais
propriamente do Coaride. Foi investigado como a atuao do conselho vista
pelos estados; como planejada a ao no territrio; qual o meio mais frequente
para solucionar os problemas nas FPICs; de que forma se pode aperfeioar o sistema; alm de pontuar os maiores avanos e entraves ao longo do tempo na gesto
da Ride-DF. Em especial com o representante da sociedade civil, foi investigada
tambm a questo do investimento a partir dos fundos constitucionais para a
regio Centro-Oeste.
possvel inferir que h, por parte dos entrevistados, baixo conhecimento
a respeito do funcionamento e da importncia do papel do Coaride para a gesto
metropolitana. Muito embora no se possa precisar a motivao de tal desconhecimento, sugere-se a possibilidade da nfase na gesto dos fundos, de carter mais
econmico, na atuao recente do Coaride, e a tradio da resoluo de problemas relacionados FPICs de modo bilateral, principalmente devido paralizao
da atuao do Coaride na ltima dcada, criando-se um vcuo institucional.
Por meio das respostas obtidas, pode-se dizer que no h, dentro da
Ride-DF, um rgo central com boa capacidade de articulao para promover
a gesto metropolitana. Isto pode ser exemplificado pelo fato de no haver
planejamento estratgico mnimo que promova o dilogo interfederativo entre
as diversas polticas das FPICs, declaratrias de ambientes essencialmente
metropolitanos, na execuo das polticas pblicas.
Outro aspecto que demonstra a ausncia de articulao a alegao de todos
os entrevistados vinculados s instituies pblicas de que h oramento disponvel especfico para a regio, entretanto, o dilogo para sua execuo d-se por
FPIC, para cada municpio, sem abordagem conjunta de solues, com a clara
ausncia de um frum integrado de discusso da gesto metropolitana. Tambm
ficou evidente uma preocupao com a baixa capacidade operacional para a execuo de aes no mbito dos municpios, que, isoladamente, no conseguem
alcanar a escala metropolitana para solucionar problemas locais.
O setor agropecurio na regio do Distrito Federal tem sentido a presena
do Coaride muito recentemente, devido divulgao do FDCO. O entrevistado
revelou otimismo com a atuao do conselho, o qual lhe proporcionar financiamento a projetos de armazenamento e escoamento da produo agrcola. Associado a este financiamento em especial, a atual gesto do Coaride tem reforado
a importncia da ampliao da malha ferroviria para a regio a fim de ampliar a
capacidade deste escoamento. Antes do atual momento de divulgao do FDCO,
250
Os arranjos institucionais identificados na Ride-DF so variados, difusos e desconectados. A constituio de um conselho gestor sem um fundo especfico fragiliza
a capacidade de operao desta instncia de gesto.
No entanto, isto no invalida a possibilidade de haver um mnimo processo
de planejamento integrado para que se construa uma agenda positiva na consolidao da gesto desta regio de planejamento estratgica para o pas.
Por seu turno, vrias aes pontuais revelam-se capazes de confirmar a
necessidade de convergncia de esforos para a gesto integrada. Os programas
federais esto chegando Ride-DF por meio de convnios e acordos de
cooperao. O estado de Gois e o Distrito Federal, da mesma forma, utilizam
estes instrumentos de gesto para estabelecer aes nos municpios integrantes da
Ride-DF, com maior expresso na AMB. O crescimento da regio Centro-Oeste
e a possibilidade de diversificao da economia s iro ampliar esta necessidade
de gesto integrada. O sucesso do Consrcio Pblico de Resduos Slidos poder
viabilizar outras aes integradas do mesmo porte, desde que a atuao do Coaride
seja mais integradora e dimensionada.
10. Cristalina, Luzinia e Formosa. Ressalte-se que produo agropecuria uma das funes pblicas de interesse
comum (FPICs) do decreto de reestruturao do Conselho Administrativo da Regio Integrada de Desenvolvimento do
Distrito Federal e Entorno (Coaride).
251
Considerando os dois tipos de arranjos os institucionais e outros de articulao relevantes , notvel que os arranjos com articulao diferenciada dos institucionais so mais frequentes e tm demonstrado capacidade de compreenso
da dimenso regional e, em algumas ocasies, at mesmo metropolitana. Quando
os secretrios do entorno do Distrito Federal e de Gois revelam as dificuldades
de articulao no mbito do Coaride, bem como, ao mesmo tempo, revelam os
acordos bilaterais e as demandas cada vez mais frequentes, fica claro que o arranjo
institucional no est funcionando e que urgente rev-lo.
As impresses tiradas da avaliao dos arranjos institucionais da Ride-DF
apontam um frgil estgio de governana, principalmente metropolitana. Um arranjo
institucional discreto, sem iniciativa de promover um planejamento integrado;
a ausncia de um fundo especfico para o apoio a projetos e aes; e a falta de
representatividade da sociedade civil neste arranjo institucional reproduzem um
cenrio de falta de conduo de uma instncia que facilitasse o dilogo interfederativo
e promovesse a pactuao necessria para a construo de metas comuns.
As aes no institucionais que se revelaram na investigao no produzem
um nvel estratgico de governana, por no conseguirem se integrar com outras
demandas metropolitanas. Desconexas, estas aes no conduzem a polticas
pblicas consolidadas, que tenham rebatimento em melhorias na gesto das
FPICs, por exemplo. Setorialmente e momentaneamente, os projetos bilaterais
resolvem questes emergenciais e, exatamente por isso, no se transformam na
capacidade de governana que uma regio integrada necessita.
Estratgica, do ponto de vista geoeconmico, tendo como ncleo um fenmeno
metropolitano na malha urbana brasileira, a Ride-DF s dever se consolidar por meio
de fortes articulaes, voltadas para um planejamento integrado, sem ferir o pacto
federativo, incorporando todos os atores envolvidos em seu processo de governana.
REFERNCIAS
252
______. Decreto no 7.469, de 4 de maio de 2011. Regulamenta a Lei Complementar no 94, de 19 de fevereiro de 1998, que autoriza o Poder Executivo a criar
a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride) e
instituir o Programa Especial de Desenvolvimento do Entorno do Distrito Federal. Braslia: 4 maio 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/CyvH3>.
______. Medida Provisria no 581, de 20 de setembro de 2012. Dispe sobre o
Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO). Braslia: 20 set. 2012a.
______. Ministrio da Integrao Nacional. Fundos constitucionais de financiamento desempenho operacional 2009-2010. Braslia, 2012b. Disponvel
em: <http://tinyurl.com/k3w5vvm>.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA; MPOG MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E
GESTO. Regies de Influncia das Cidades (REGIC) 2007. Rio de Janeiro:
IBGE, 2008.
MIRAGAYA, J. Dos bandeirantes a JK: a ocupao do planalto central brasileiro
anterior fundao de Braslia. In: PAVIANI, A. et al. (Orgs.). Braslia 50 anos:
da capital metrpole. 1. ed. Braslia: Editora da UnB, 2010. v. 1. p. 55-94.
PAVIANI, A. A metrpole terciria: evoluo urbana espacial. In: PAVIANI, A.
et al. (Orgs.). Braslia 50 anos: da capital metrpole. 1. ed. Braslia: Editora da
UnB, 2010, v. 1, p. 227-251.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
Captulo 12
1 INTRODUO
254
255
256
Outro aspecto importante na configurao do espao e do uso do solo urbano da RMG foi a construo de equipamentos de atendimento regional, a partir
da dcada de 1980, o que agregou valor a terra e movimentou o mercado imobilirio, provocando novas dinmicas de circulao e uso na cidade.
Na mesma tendncia, equipamentos urbanos de grande relevncia localizados
em Goinia tm atrado grande demanda da populao metropolitana, gerando fluxos
e refluxos da capital com os municpios da RMG. Destacam-se, ainda, os impactos
esperados com os novos projetos virios e de transportes, como o Eixo Anhanguera
implantao do veculo leve sobre trilhos (VLT em Goinia, o anel virio e a Ferrovia);
Norte-Sul , que corta quatro municpios da RMG. O mapa 2 ilustra alguns dos
principais equipamentos e empreendimentos de atendimento regional da RMG.
MAPA 2
080
Santo Antnio
de Gois
Neroplis
Polo
Caladista
070
Catura
Goianira
Bonfinpolis
Bonfinpolis
Goinia
Industria
Coca-Col a
Abadia de
Gois
153
Goinia
Senador
Canedo
Aparecida
de Goinia
Caldazinha
Guap
Aragoinia Hidrolndia
Campus
II UFG
010
Trindade
Shopping Passei o
das guas
Estao de Tratamento
de Esgoto
060
Rodoviria de
Goinia
Centro de
Convenes
CRER
Aeroporto Santa
Genoveva
VLT
Equipamentos
Parque
Mutirama
PUC
Estdio
Serra
Campus Dourada
Vila
ArajoI UFG
Cultural
Praa Jorge
Cvica
Centro Cultural
Oscar Niemeyer
PUC
Hospital de Urgncias
de Goinia
UNIP
Conjunto habitacional
Jardim do Cerrado
Centros culturais
Senador
Canedo
Frigorfico
Frigorfic o
Aeroporto
Universidades
Shopping center
Parques/praas
Distribuidora de
combustveis
Polos empresariais
060
020
Igreja
Hospitais
Polo empresarial
Aparecida de
Goinia
Estdio
Rodoviria
Distribuidora de
combustveis
153
Parque
Macambira Anicuns
Abadia de
Gois
Goianpolis
Trindade
Conjunto habitacional
Estao de tratamento
de esgoto
Malha viria
Polo empresarial
02 1
468
Escala grfica
Km
Anel virio
Rodovias estaduais
Veculo leve
sobre trilhos (VLT)
Rodovias federais
Ferrovia Norte-Sul
Fonte: SEDRMG.
Elaborao: Juheina Lacerda R. Viana.
Na esteira da Constituio Federal de 1988 (CF/88), que facultou aos Entes Federados a possibilidade de instituio de regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies (Brasil, 1988), a Constituio do Estado de Gois
257
1990
2000
2010
1980
AGLURB
Lei no 8.956/1980
dez municpios
1989
AGLURB
Lei no 10.845/1989
treze municpios
2004
RMG
Lei no 48/2004
doze municpios
2010
RMG
Lei no 78/2010
vinte municpios
1983
AGLURB
Lei n 9.396/1983
onze municpios
o
1999
RMG
Lei n 27/1999
onze municpios
o
2005
RMG
Lei n 54/2005
treze municpios
o
O atual arranjo formal de gesto da RMG foi institudo pela lei que o criou e
composto por vrias instncias de gesto e instrumentos de planejamento: Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (Codemetro),
Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos (CDTC), Cmara Temtica de
2. A Regio de Desenvolvimento Integrado de Goinia (RDIG) foi revogada pela Lei Complementar no 87, de 7 de julho
de 2011 (Artigo 1o, inciso I).
3. Modificao dada pela Lei Complementar no 78, de 25 de maro de 2010.
258
Fundo de Desenvolvimento
Metropolitano de Goinia
Conselho de Desenvolvimento da
Regio Metropolitana de Goinia
Cmara Deliberativa de
Transportes Coletivos
Cmara de Uso e
Ocupao do Solo
Companhia Metropolitana
de Transportes Coletivos
Fonte: Gois (1999).
Elaborao: Dbora Ferreira da Cunha.
259
A instituio responsvel pela gesto do Fundemetro e do Codemetro passou por trs alteraes de 1999 atualidade. Primeiramente, pertencia Gerncia
de Acompanhamento dos Programas Metropolitanos, da Secretaria de Estado de
Planejamento e Desenvolvimento (SEPLAN). No perodo 2005-2011, ficou a
cargo da Secretaria de Estado das Cidades,5 estrutura que foi renovada em 2011,
quando foi criada a Secretaria Estadual de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (SEDRMG), ficando a presidncia do Codemetro e a gesto do
Fundemetro a cargo do secretrio de estado de desenvolvimento da RMG.6
Alm das instncias de gesto da RM mencionadas, foi instituda, em 2001,
a RMTC7 como unidade sistmica regional, composta por todas as linhas e todos
os servios de transportes coletivos que servem ou que venham a servir ao municpio de Goinia e aos dezessete municpios da RMG.8 A gesto da RMTC de
responsabilidade da Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos, companhia que revestida de poder de polcia e subordinada Cmara Deliberativa
de Transportes Coletivos.
A definio de tal arranjo, visando fortalecer a gesto de FPICs na RMG,
teve amparo na Constituio do Estado de Gois e na Lei Complementar no
27/1999. A Constituio estadual, em seu Artigo 90, 2o, considera como funes pblicas de interesse comum os seguintes itens: transporte e sistema virio;
segurana pblica; saneamento bsico; ocupao e uso do solo; abertura e conservao de estradas vicinais; aproveitamento dos recursos hdricos; distribuio de
gs canalizado; cartografia e informaes bsicas; aperfeioamento administrativo
e soluo de problemas jurdicos comuns; outras definidas em lei complementar.
Alm disso, o texto constitucional prev que as diretrizes do planejamento das
funes de interesse comum da Regio Metropolitana de Goinia sero objeto do
Plano Diretor Metropolitano (Gois, 1989).
Por sua vez, a Lei Complementar no 27/1999, em seus Artigos 2o e 3o, define
como diretriz a integrao dos municpios da RMG em um sistema de gesto metropolitano, com o intuito de associar a organizao, o planejamento e a execuo
de FPICs, observando os princpios da autonomia municipal e da cogesto entre
os poderes pblicos estadual e municipal e a sociedade civil. Foram consideradas
como de interesse comum as atividades que atendam a mais de um municpio, assim como aquelas que, mesmo restritas ao territrio de um deles, sejam,
5. Lei Complementar no 53/2005.
6. Lei Complementar no 87/2011.
7. Lei Complementar no 34/2001.
8. Apenas dois municpios da Regio Metropolitana de Goinia (RMG) no integram a Rede Metropolitana de Transportes Coletivos (RMTC): Catura e Inhumas.
260
261
fundos ligados s respectivas reas. A justificativa apresentada para a criao destes programas centra-se em atenuar os problemas e os conflitos consequentes do
processo de metropolizao que aprofundam a desigualdade social.
No mbito do Programa de Ao Integrada de Desenvolvimento (PAI)
do governo estadual, que uma integrao dos principais programas do PPA
2012-2015 cuja execuo receber as prioridades da administrao pblica ,
a SEDRMG conta com dois programas: Implantao do VLT e Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Goinia.
Com a implementao do programa de desenvolvimento da RMG, pretende-se
obter um espao regional socialmente estruturado, definindo-se o seu papel, nos contextos regional e nacional, de uma metrpole moderna, justa e sustentvel. Entre as aes
propostas, esto a elaborao do Plano Diretor da Regio Metropolitana de Goinia, e
a elaborao do projeto e a construo da Estao Cerrado centro gastronmico 24
horas na antiga rodoviria de Goinia e a reestruturao da nova Praa Cvica.
Por sua vez, o Programa de Transporte e Mobilidade Urbana da RMG est
fundamentado no apoio s aes de melhoria das atuais condies de mobilidade
urbana e de acesso ao servio de transporte coletivo pblico, com convergncia para
integrao de polticas urbanas e sociais da RMG. O programa de implantao do
VLT prev a implantao de um sistema de transporte coletivo com tecnologia ferroviria urbana tipo VLT no traado do atual sistema de trnsito rpido de nibus
(BRT bus rapid transit)Eixo Anhanguera, que apresenta saturao operacional.
Proposto para ser efetivado por meio de parceria pblico-privada (PPP),
a estimativa oramentria do Projeto VLT Eixo Anhanguera de R$ 1,3
bilho, envolvendo recursos pblicos (municipais, estaduais e federais) da
ordem de R$ 715 milhes, sendo, aproximadamente, R$ 300 milhes do
oramento do estado de Gois, obtidos via instituies financeiras e operaes
oficiais de crditos; outros R$ 200 milhes do oramento estadual, aportados
por meio do Fundo Especial do VLT; e R$ 216 milhes originados do PAC
Mobilidade Grandes Cidades.
De modo geral, a execuo financeira dos programas que envolvem aes
para a RMG, presentes nos PPAs de 2000 a 2015, pode ser considera baixa.
Em resumo, dos quatro perodos considerados, observa-se nos dois primeiros
(2000-2003 e 2004-2007) que, inicialmente, foram integradas aes de interesse
comum, envolvendo vrios rgos e fundos, os quais possibilitaram maior execuo
das metas programadas: respectivamente, 40,2% e 20,9%. No perodo seguinte
(2008-2011), a execuo oramentria ficou abaixo de 0,5%, destacando-se que,
neste PPA, as aes pouco se integravam com as reas consideradas anteriormente,
pois o planejamento foi totalmente direcionado para as reas de transporte e mobilidade urbana. Finalmente, o PPA 2012-2015 registra uma execuo financeira
262
263
Alm do transporte, destaca-se uma iniciativa com carter de poltica metropolitana na rea ambiental, no mbito do Consrcio Intermunicipal do Rio
Meia Ponte, que embora envolva outros municpios no integrantes da RMG
estabelece uma pactuao ambiental entre Goinia e Goianira enfocada como
poltica metropolitana reconhecida no Plano Diretor de Goinia. No mesmo sentido, h o Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Meia Ponte (CBMP), de carter
consultivo e deliberativo, que embora no tenha carter metropolitano conta
com uma rea de abrangncia da hidrografia que envolve 38 municpios do centro-sul
de Gois, dezesseis deles situados na RMG.
No mbito dos instrumentos de planejamento municipais, cabe destacar
que quase todos os municpios da RMG j elaboraram seus planos diretores
quinze dos vinte municpios , sendo que dezesseis receberam apoio institucional
do governo estadual com aporte de recursos por meio do programa Cidade pra
Gente (PPA 2007-2010) e dois, alm do apoio estadual, receberam recursos
do Ministrio das Cidades/Oramento Geral da Unio (MCidades/OGU) e do
programa Habitar Brasil, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Atualmente, h quinze municpios com plano diretor aprovado em lei e outros
dois que concluram o plano, mas no editaram a lei.
No entanto, nenhum desses planos diretores abrange aes de planejamento
com o propsito de resolver os problemas metropolitanos, uma vez que buscam
solucionar apenas os problemas de carter local. Conforme concluso da pesquisa
do Ministrio das Cidades, Rede Planos Diretores Participativos (RPDP), a nica
poltica com sinergia suficiente para articular os municpios metropolitanos est relacionada Rede Metropolitana de Transporte (Moyss, Borges e Kallabis, 2011).10
Outro destaque se deve Poltica Nacional de Habitao (PNH), que condicionou o planejamento habitacional como etapa obrigatria para o acesso aos
recursos pblicos. Embora no haja exigncia legal para que a PNH se torne lei, o
estado de Gois aderiu esta, e dos vinte municpios da RMG, dezenove receberam recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) para
elaborao de seu Plano Local de Habitao de Interesse Social. At o momento,
seis municpios concluram, dez municpios concluram parcialmente, trs esto
elaborando e apenas um no recebeu recursos federais Brazabrantes, municpio
integrado RMG em 2010.
Tal observao deixa evidente, mais uma vez, o entendimento de que o pacto federativo ensejado pela CF/88 estimula a ao local/municipal em detrimento
do planejamento integrado nas palavras de Moura (2004), um padro localista
de polticas pblicas.
10. Pesquisa Rede Planos Diretores Participativos (RPDP), do Ministrio das Cidades (MCidades), que avaliou cinco municpios
da RMG (Goinia, Aparecida de Goinia, Senador Canedo, Trindade e Hidrolndia) (Moyss, Borges e Kallabis, 2011).
264
265
266
267
268
ALVES, T. M.; CHAVEIRO, E. F. Metamorfose urbana: a conurbao GoiniaGoianira e suas implicaes socioespaciais. Revista geogrfica acadmica, v. 1,
n. 1, p. 95-107, 2007.
BRASIL. Constituio Federal de 1988. Braslia: Congresso Nacional, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.
COSTA, M. A. A questo metropolitana no Brasil: de uma pergunta inocente a um par de hipteses e provocaes. Braslia: Ipea, 2012.
GOIS. Constituio do Estado de Gois de 1989. Goinia: Assembleia Legislativa do Estado de Gois, 1989. Disponvel em: <http://www.gabinetecivil.goias.
gov.br/constituicoes/constituicao_1988.htm>.
269
LIMA, M. R. S. Inovao tecnolgica e percepo dos beneficirios do transporte coletivo pblico na Regio Metropolitana de Goinia. 2012. Dissertao (Mestrado) Faculdades Alfa, Goinia, 2012.
MELO, L. F. Caracterizao da rede metropolitana de transporte coletivo de
Goinia. Boletim conjuntura econmica goiana, Goinia, n. 18, out. 2011.
MOYSS A. (Org.). Anlise das regies metropolitanas do Brasil: como anda
a metrpole goianiense. Goinia: GERPUR-GO/UCG/SEPLAN, 2005. Acesso
em: 10 abr. 2008.
270
Captulo 13
1 INTRODUO
272
A RMGSL ocupa a 18a posio em populao residente e a 22a em produto interno bruto (PIB) entre as 59 unidades metropolitanas institucionalizadas no Brasil.
Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com
base no Censo de 2010, a RMGSL rene 1.331.181 habitantes, concentrando
20,25% da populao total dos 217 municpios maranhenses, com um PIB a
preos correntes de R$ 18,973 bilhes.
No que se refere dinmica populacional e formao do territrio pela
expanso urbana na RMGSL, segundo Burnett (2012, p. 34):
a base da ocupao espacial da Ilha est calcada na dinmica produtiva do estado,
que gira em torno de recursos pblicos e do poder de atrao populacional da
capital definindo, assim, seu padro de metropolizao. Neste contexto, os dois
principais processos de urbanizao de So Lus acontecem sob a gide de programas
habitacionais do governo federal, o primeiro sob o regime militar dos anos 1970, o
segundo na gesto de centro-esquerda da primeira dcada do sculo XXI.
273
No se tem conseguido solucionar os problemas ambientais, como o desmatamento e a degradao do solo, resultantes da urbanizao rpida e desordenada
causada pelas profundas mudanas nos padres de uso dos solos impostas pelas
atividades humanas. As polticas pblicas setoriais, de uma forma geral, vm apresentando pouca capacidade de resposta aos problemas ambientais e urbanos com
escala metropolitana, destacando-se aqui a habitao e o transporte.
Observa-se que, frequentemente, as polticas de habitao so revestidas de
polticas sociais para articular interesses polticos, ideolgicos e econmicos e
atender a uma situao de urgncia: o agravamento da questo da habitao
e o aumento das tenses sociais. So exemplos os programas como Minha Casa
Minha Vida e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). importante
ressaltar que, nas reas de implantao destas unidades uni e plurifamiliares, h
um acelerado processo de urbanizao e crescimento populacional.
274
275
Sendo assim, a instituio de novos espaos metropolitanos no mais controlada pela Unio, passando os estados a figurar como nicos responsveis para a
criao de suas RMs, bem como pela formulao de modelos de gesto e definio de funes pblicas de interesse comum.
A partir de ento, verificam-se legislaes estaduais diversificadas e heterogneas
quanto definio da metropolizao, para isto contribuindo a falta de normas, no
plano federal, que orientem a criao e a gesto dessas regies. Esta discusso tem
sido tema de exaustivos debates entre os intelectuais e profissionais que tratam da
temtica metropolitana, questo que no ser aprofundada neste trabalho.
Respaldado pelo Artigo 25, 3o da Constituio Federal de 1988, que
delegou aos estados a competncia de instituir as RMs, o processo de instituio
276
2. Segundo a Constituio do Estado do Maranho: Artigo 25 O estado poder, mediante Lei Complementar,
instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas, microrregies e regies geoeconmicas, constitudas por agrupamento de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de
interesse comum (Maranho, 1989).
277
278
279
7. A saber: Secretaria de Estado das Cidades e Desenvolvimento Urbano (SECID); Secretaria de Estado de Infraestrutura (Sinfra); Secretaria de Estado da Educao (SEDUC); Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Naturais
(Sema); Secretaria de Planejamento Instituto Maranhense de Estudos Sociais e Cartogrficos (SEPLAN/IMESC);
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Agricultura Familiar (Sedes); Secretaria de Estado de Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio (SEDINC); Secretaria de Estado da Cincia, Tecnologia, Ensino Superior e Desenvolvimento
Tecnolgico (SECTEC).
280
MAPA 1
Municpios integrantes e a serem includos RMGSL
pelo Projeto de Lei Complementar no 10/2011
281
8. O Centro de Defesa Padre Marcos Passerini (CDMP) uma organizao no governamental, sem fins lucrativos,
criada em 1991, fruto da mobilizao de militantes maranhenses que defendiam um servio especfico para garantir
os direitos das crianas e dos adolescentes. Ele tem como objetivo geral a proteo da criana e do adolescente, em
todas as suas formas, bem como a defesa contra toda espcie de violncia, sobretudo a violncia institucional (CDMP,
Artigo 3o, 2004).
9. O Sindicato dos Engenheiros no Estado do Maranho (Senge-MA) foi criado em 1996. Ele congrega engenheiros de
todas as modalidades e outras categorias, como arquitetos, agrnomos, meteorologistas, gegrafos e gelogos. Sua
misso representar a classe e defender os seus direitos e interesses, promovendo a valorizao profissional quanto
questo salarial, formao, legislao, condies de trabalho e atuao na sociedade civil (SENGE-MA, 2012).
10. A Associao dos Ex-deputados do Maranho (Aedem) uma instituio criada em 2007 para congregar os
ex-deputados estaduais do Maranho, tendo como objetivos principais: propugnar pela melhoria dos padres de
participao de seus membros na construo de uma comunidade livre, justa e solidria, tendo como fundamento
a dignidade da pessoa humana e congregar os ex-deputados estaduais, promovendo a sua unio e a formao do
esprito de cidadania participativa, visando superao dos problemas sociais de nossa gente (Aedem, inciso I, [s.d.]).
282
283
284
285
REFERNCIAS
286
CAPTULO 14
1 INTRODUO
288
e dos municpios que compem a RMVRC, destacando-se as heterogeneidades e desigualdades socioeconmicas e os graus de integrao urbana quadro que configura
os desafios postos gesto e implementao de polticas pblicas.
Na terceira seo, o foco o processo de institucionalizao da RMVRC,
que teve incio, nos anos 1990, com o aglomerado urbano Cuiab-Vrzea Grande, um sistema de gesto que representou a primeira experincia de articulao
intermunicipal e federativa. Nesse sentido, so abordados os arranjos institucionais de gesto metropolitana e outros arranjos implantados recentemente em razo das obras da Copa do Mundo de 2014 na capital.
Na quarta seo, so tratados os principais aspectos relacionados FPIC transporte e mobilidade urbana, destacada no mbito da poltica do estado de Mato Grosso,
tendo em vista os projetos de reestruturao urbana e a implantao de novo modal
de transporte pblico coletivo em andamento nos municpios centrais da RMVRC.
2 DINMICA DA RMVRC: PADRES E CONTRASTES NO
TERRITRIO METROPOLITANO
MAPA 1
289
290
291
Ano da
criao
Distncia da
capital (km)
Populao (2010,
nmeros absolutos)
Rural
Urbana
Crescimento
(2000-2010) (%)
Urbanizao
(2007) (%)
IDH-M
(2000)
Cuiab
1727
10.348
541.002
1,325
98,52
0,821
Vrzea Grande
1848
10
3.880
248.829
1,615
97,34
0,790
Livramento
1883
42
7.345
4.247
-0,462
34,09
0,655
Santo Antnio do
Leverger
1890
35
11.261
7.148
1,778
33,33
0,717
Ano da
criao
Distncia da
capital (km)
Crescimento
(2000-2010) (%)
Urbanizao
(2007) (%)
IDH-M
(2000)
Acorizal
1953
59
2.589
2.927
-0,530
59,97
0,695
Baro de Melgao
1953
121
4.169
3.422
-0,119
44,06
0,672
Municpios do Entorno
Metropolitano
Populao (2010,
nmeros absolutos)
Rural
Urbana
1953
65
6.811
10.988
1,227
56,84
0,711
Jangada
1986
82
4.750
2.946
0,761
43,92
0,680
Nobres
1963
151
2.550
12.461
0,019
79,90
0,724
Nova Brasilndia
1979
223
930
3.663
-2,283
72,95
0,710
Planalto da Serra
1991
254
672
2.054
-0,551
73,66
0,732
Pocon
1831
104
8.716
23.062
0,322
71,57
0,679
1861
133
7.026
10.656
-0,587
57,53
0,715
Rosrio Oeste
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2010) e Estado de Mato Grosso (2009a; 2011a).
292
PIB
Em R$ per capita
Mato Grosso
57.300.887,56
20.562,84
14.261.136,00
10.763,12
Cuiab
9.816.818,57
17.830,54
Vrzea Grande
3.000.095,89
12.498,42
190.544,27
9.334,91
RMVRC
Entorno Metropolitano
98.371,23
7.673,86
Pocon
283.639,59
8.819,09
Nobres
218.158,06
14.244,73
Rosrio Oeste
203.422,33
10.997,58
161.839,52
8.897,17
Jangada
97.908,12
11.570,33
Baro de Melgao
59.532,47
7.582,79
Acorizal
51.665,80
9.129,85
Nova Brasilndia
45.290,42
9.239,17
Planalto da Serra
33.849,76
12.102,17
293
A RM apresenta peculiaridades relacionadas estrutura produtiva do estado que determinaram processos de esvaziamento em determinadas reas e novas
composies e concentraes nas cidades mais urbanizadas. No que se refere ao seu
perfil econmico, Cuiab e Vrzea Grande tm suas economias voltadas ao comrcio, prestao de servios e indstria, enquanto os outros dois municpios baseiam
sua economia no turismo, na pesca e na agropecuria. A pecuria importante em
Santo Antnio do Leverger. Livramento apresenta ainda potencial para extrao
mineral (ouro). A tabela 3 faz um panorama da base econmica dos municpios metropolitanos e destaca a importncia da agropecuria no Entorno Metropolitano.
TABELA 3
PIB dos municpios da RMVRC e do Entorno Metropolitano, por setor da economia (2010)
(Em R$ 1 mil, a preos correntes)
Entorno Metropolitano
RMVRC
Municpios
PIB
Setor primrio
Setor secundrio
Setor tercirio
Cuiab
31.322
2.021.391
7.294.932
Vrzea Grande
34.459
667.549
2.277.027
84.174
20.482
81.570
39.399
8.581
47.428
Acorizal
22.385
3.736
22.967
Baro de Melgao
30.168
4.520
30.101
52.822
29.247
91.272
Jangada
43.589
20.429
37.322
Nobres
34.064
88.448
98.200
Nova Brasilndia
21.470
3.284
21.424
Planalto da Serra
16.559
1.945
14.052
Pocon
109.272
38.308
145.960
Rosrio Oeste
106.317
17.382
88.251
294
295
296
297
298
Agncia de Desenvolvimento
Fundo de Desenvolvimento
Finalidade
Orientar, acompanhar e deliberar sobre
a execuo das FPICs
Finalidade
Planejar, organizar e executar as FPICs
Finalidade
Dar suporte financeiro ao planejamento e
execuo das FPICs
(Continua)
299
(Continuao)
Composio e representantes
Trs representantes da esfera estadual:
um da SECID, que ser o presidente do
conselho; um da Agncia de Desenvolvimento; e um do Legislativo estadual
Seis representantes do poder pblico
municipal: quatro das prefeituras da
RMVRC; e dois das cmaras dos municpios da RMVRC
Nove representantes da sociedade civil
Composio e organizao
Composio e organizao
Foi criada em 2009 a Agncia Estadual de Execuo dos Projetos da Copa do Mundo
do Pantanal (Agecopa), voltada ao gerenciamento das obras de infraestrutura necessrias ao evento mundial de futebol e destinada a viabilizar a concretizao de
termo de compromisso assumido com a Fifa e o Comit Organizador no Brasil.
Mais tarde, o governo do estado e a Assembleia Legislativa decidiram extinguir a
Agecopa e criar a Secretaria Extraordinria da Copa do Mundo (Secopa), com as
mesmas atribuies, mas outra personalidade jurdica. Por conseguinte, reformularam a estrutura administrativa do rgo e estipularam um perodo de durao das
atividades da secretaria at 31 de dezembro de 2014.
Esse fato impactou a governana metropolitana, pois foi preterida a
criao da estrutura de gesto das polticas de interesse comum, vinculada
SECID. Devido realizao das obras para a Copa do Mundo em Cuiab
e Vrzea Grande, a Secretaria Adjunta de Planejamento Urbano e Gesto
Metropolitana reconheceu como sua atribuio a articulao entre os municpios
para viabilizar as intervenes urbansticas de infraestrutura. Observando que as
aes dos municpios de consulta e participao na discusso e implementao
dos empreendimentos apresentam-se incipientes, a secretaria busca ser agente
de integrao das aes entre o estado e os atores municipais. Observam-se no
quadro 2 as competncias da SECID e da Secopa.
300
QUADRO 2
Secopa
As FPICs da RMVRC foram introduzidas pela LCE no 340/2008, a qual estabeleceu seu conceito legal:
atividades ou servios de natureza local, cuja realizao seja de interesse de mais
de um dos municpios de aglomerao urbana; ou cuja realizao por parte de um
municpio, de maneira isolada, seja invivel, no atinja aos objetivos propostos ou
cause impactos nos outros municpios integrantes da regio metropolitana (Mato
Grosso, 2008, Artigo 2, inciso II).
301
302
mbito metropolitano por meio de rgo pblico habilitado para este fim. Fato
que no foi instalada a Agncia de Desenvolvimento Metropolitano da Regio do
Vale do Rio Cuiab. Assim sendo, no h uma gesto das FPICs a cargo de ente
pblico especializado, mas aes difundidas pela SECID e a Secopa, ainda que o
CAM seja um arranjo de gesto.
Com a preocupao de promover a adequao da infraestrutura urbana, o
estado apresenta as intervenes urbansticas direcionadas Copa do Mundo de
Futebol de 2014, a ser realizada na capital, como impulsos dinamizadores para a
poltica metropolitana e o desenvolvimento da RMVRC. Consequentemente, um
conjunto de investimentos pblicos e privados projeta-se na inteno de melhorar
a rede metropolitana, visando ao atendimento da populao residente e visitante.
Assim, os principais programas do governo estadual, que concentram os
maiores volumes de recursos e possuem impactos significativos na RMVRC,
dizem respeito realizao do megaevento e no propriamente concretizao
das FPICs. Sobre este mpeto de desenvolvimento metropolitano, o quadro 3
mostra as iniciativas do governo estadual a serem implementadas nos prximos
anos, conforme o Plano Plurianual 2012-2015.
QUADRO 3
Programa Copa Verde e aes do governo de Mato Grosso com repercusso na RMVRC
Descrio e objetivos
O Programa Copa Verde, conduzido pela Secopa, objetiva realizar a Copa do Mundo da Fifa Brasil 2014 em Cuiab, contribuindo para o desenvolvimento sustentvel em Mato Grosso.
Recursos
R$ 1.126.077.005.
Aes
Estruturao da arena multiuso e implantao de seu entorno e de centros oficiais de treinamento.
Organizao do Fifa Fan Fest.
Ampliao da mobilidade e acessibilidade urbana na regio metropolitana.
Melhoria da infraestrutura na regio.
Publicidade, promoo e divulgao da Copa.
Insero de aes de incentivo ao esporte.
Portal de comunicao para a Copa.
Estmulo participao voluntria de grupos sociais.
Fomento s atividades ldicas nas escolas para o fortalecimento do esprito da Copa.
Fomento captao de investimentos e gerao de novos negcios.
Fomento e articulao das aes do turismo para a Copa e promoo de eventos tursticos.
Fomento qualificao de mo de obra especializada para a recepo turstica para a Copa.
Revitalizao de reas urbanas.
Ampliao de oferta de acomodaes para a Copa.
Implantao de novo sistema modal de transporte coletivo: o veculo leve sobre trilhos (VLT).
Desenvolvimento dos planos de segurana e de defesa civil.
Fonte: Estado de Mato Grosso (2011b).
303
304
Alm das intervenes na infraestrutura urbana, uma das obras mais significativas se refere implantao do sistema de transporte metropolitano de VLT,
que possui dois eixos integrados:
linha 1: Aeroporto-centro poltico administrativo (CPA), com 15.035 m
de extenso, dois terminais de integrao e 22 estaes de transbordo; e
linha 2: Centro-Coxip, com 7.145 m de extenso, um terminal e onze
estaes de transbordo.
Esse dever ser o primeiro sistema de transporte metropolitano, demandando administrao integrada e em tempo real. Esta ao no est sendo coordenada
por arranjo de gesto metropolitana, mas deve ter resultado positivo na consolidao da FPIC mobilidade, fortalecendo o pacto metropolitano.
As transformaes devem ser analisadas e incorporadas s estratgias do Plano
Diretor Metropolitano. imperioso dotar as cidades das condies necessrias para
fazer frente aos impactos gerados, garantindo a qualidade de vida e o bem-estar
da populao metropolitana e evitando a segregao socioespacial hoje vigente.
Embora as obras citadas se relacionem ampliao da mobilidade urbana, seus
efeitos extrapolam esta poltica.
A valorizao do solo urbano nas imediaes das obras pode contribuir para
o deslocamento da populao de baixa renda para a rea perifrica das cidades,
alterando usos e concorrendo em determinadas reas para seu adensamento e verticalizao, requisitando mais servios e equipamentos urbanos. Haver presso
por ocupaes irregulares e, sem o planejamento adequado, a ser aplicado por
estrutura institucional gil e flexvel, a especulao imobiliria poder prevalecer,
junto com a forte presso sobre a rea ambiental e o crescimento desordenado de
no apenas um, mas de todos os municpios metropolitanos.
O sistema virio, as polticas de habitao, o saneamento ambiental e o
abastecimento de energia eltrica devem ser redimensionados, e os investimentos
devem acompanhar a demanda identificada. Ser necessrio promover simultaneamente oferta e qualidade, de modo a garantir o suporte adequado da rede
de infraestrutura urbana. Como consequncias negativas, ainda ocorrero certos
impactos sobre a arborizao, a paisagem urbana e o conforto ambiental, com a
consequente ampliao das ilhas de calor.
Estimando-se as provveis consequncias no campo econmico, nota-se que
o cenrio atual de fortalecimento da construo civil tem atrado movimento
migratrio de mo de obra de baixa qualificao. Aos trabalhadores ser preciso
garantir moradia, educao e sade, alm da oferta formal de emprego e renda
antes e aps a realizao do evento Copa do Mundo. H possibilidades de xito,
com a transformao do cenrio urbano metropolitano. Ao mesmo tempo, so
maiores os riscos de perpetuar a excluso social nas cidades e os danos ambientais.
305
5 CONSIDERAES FINAIS
306
307
VILARINHO NETO, Cornlio S. A metropolizao regional: formao e consolidao da rede urbana de Mato Grosso. Cuiab: EdUFMT, 2009.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
Captulo 15
1 INTRODUO
* Tcnico do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN); e coordenador do Projeto Governana Metropolitana no Brasil.
** Professora adjunta da Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes); professora do Centro Universitrio do Esprito
Santo (UNESC); coordenadora do Ncleo de Estudos Socioespaciais e da Violncia (NESV/UNESC); e assistente de
pesquisa III do Subprograma de Apoio a Redes de Pesquisas (PROREDES) do Programa de Mobilizao da Competncia
Nacional para Estudos sobre o Desenvolvimento (PROMOB), do Ipea.
*** Auxiliar de pesquisa I do Subprograma de Apoio a Redes de Pesquisas (PROREDES) do Programa de Mobilizao
da Competncia Nacional para Estudos sobre o Desenvolvimento (PROMOB), do Ipea.
1
310
A Constituio Federal de 1937 (CF/1937) permitiu o agrupamento de municpios para prestao de servios comuns, estes assumiram a denominao de regies metropolitanas.4 Dcadas depois, a Lei Complementar (LC) no 14/1973 deu
novo impulso ao debate, por meio da criao das primeiras oito RMs brasileiras.5
Apesar de fazer parte da regio Sudeste, que passava por processo de urbanizao
acelerado j na dcada de 1970, o Esprito Santo no possua uma aglomerao ou
centro urbano com porte suficiente que justificasse a sua insero entre as primeiras
RMs criadas no Brasil. Entende-se tal fato ao observar a histria do desenvolvimento
do estado, marcado pela cafeicultura como atividade econmica predominante at
a dcada de 1950. Nesse contexto, a capital Vitria se desenvolveu de forma lenta,
mantendo seu aspecto colonial, com funes administrativas prprias da capital e
comerciais, destacando-se o porto que centralizava a exportao de caf e o movimento
importador local (Mattos, 2011).
O declnio do setor cafeeiro e a reorientao da economia estadual, a partir
da dcada de 1950, afetaram profundamente a economia capixaba, que tinha sua
estrutura produtiva baseada na pequena produo familiar. A partir da segunda
metade da dcada de 1970, h uma acelerao expressiva no processo de urbanizao da Grande Vitria,6 principalmente em razo da adoo de polticas de
incentivos industrializao. Todavia, a grande reviravolta estaria para acontecer
ao final dos anos 1970.
A anlise da tabela 1 permite identificar os efeitos do processo de urbanizao
no Esprito Santo, resultante do movimento migratrio campo-cidade, decorrente
do declnio da economia cafeeira, aliado s polticas de incentivo industrializao
que tiveram como consequncia o inchao populacional na Grande Vitria.
TABELA 1
Populao total
750.107
861.562
1.169.553
1.599.333
2.023.340
2.600.618
3.097.232
Populao rural
593.099
666.627
799.478
877.417
729.962
676.030
634.183
79,07
77,37
68,36
54,86
36,08
25,99
20,48
Populao urbana
157.008
194.935
370.075
721.916
1.293.378
1.924.588
2.463.049
%
20,93
22,63
31,64
45,14
63,92
74,01
79,52
4. Emenda Constitucional no 848, que foi incorporada Constituio Federal de 1967 (CF/1967).
5. So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza. Posteriormente, a Lei Complementar
Federal no 20, de 1o de julho de 1974, criou a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ).
6. A zona fisiogrfica de Vitria, at 1960, era formada pelos municpios de: Aracruz, Cariacica, Fundo, Guarapari, Ibirau,
Serra, Viana, Vila Velha e Vitria. Em 1970, o censo demogrfico dividiu os estados brasileiros em microrregies, instituindo
a microrregio de Vitria, formada pelos municpios de Cariacica, Serra, Viana, Vila Velha e Vitria (IBGE, 1970).
Industrializao e Metropolizao
311
A regio no possua infraestrutura bsica que suportasse tamanho fluxo migratrio, composto por pessoas originrias do norte do Rio de Janeiro, oeste de Minas
Gerais, sul da Bahia e oriundas do interior decadente do Esprito Santo. O grfico 1
representa os efeitos deste intenso xodo rural, observado a partir da segunda metade
do sculo XX em que, em um curto perodo de tempo, a populao urbana capixaba
passou de 20% da populao, em 1940, para 79,5%, em 2000.
GRFICO 1
1950
1960
1970
Populao urbana
1980
1991
2000
Populao rural
1940
1950
1960
1970
1980
1991
2000
2010
Cariacica
Fundo
Guarapari
Serra
Viana
Vila Velha
Vitria
15.228
8.630
11.256
6.415
7.661
17.079
45.212
21.741
8.096
12.350
9.245
5.896
23.127
50.922
39.608
7.655
14.861
9.192
6.571
55.589
83.351
101.422
8.170
24.105
17.286
10.529
123.742
133.019
189.089
9.215
38.496
82.581
23.440
203.406
207.747
274.532
10.204
61.719
222.158
43.866
265.586
258.777
324.285
13.009
88.400
321.181
53.452
345.965
292.304
348.933
17.028
105.227
409.324
64.999
414.420
325.453
111.481
750.107
131.377
861.562
216.827
1.169.553
418.273
1.599.333
753.974
2.023.340
1.136.842
2.600.618
1.438.596
3.097.232
1.685.384
3.392.755
14,86
15,25
18,54
26,15
37,26
43,71
46,45
49,68
Grande Vitria
Esprito Santo
Grande Vitria/
Esprito Santo (%)
312
Industrializao e Metropolizao
313
A Lei Complementar no 58/1995 estabeleceu que a gesto da RMGV era de competncia do Conselho Metropolitano da Grande Vitria (CMGV), constitudo
pelo governador do estado e pelos prefeitos dos municpios integrantes desta RM.
O CMGV tinha carter deliberativo e sua secretaria executiva ficava incumbida de adotar as providncias necessrias ao cumprimento das resolues do
conselho. As deliberaes deste conselho deveriam considerar as proposies do
Comit de Planejamento Metropolitano da Grande Vitria (CPMGV), conforme
previsto no Artigo 7o da LC no 58/1995:
Artigo 7o Em suas deliberaes o CMGV, dever considerar as proposies do
Comit de Planejamento Metropolitano da Grande Vitria (CPMGV), constitudo
pelo secretrio de estado de Aes Estratgicas e Planejamento (Seplae), pelos
secretrios municipais de Planejamento ou representantes indicados pelos prefeitos,
por um representante da assembleia legislativa, por um representante da Cmara
de Vereadores de cada municpio integrante da RMGV, por um representante do
movimento popular de cada municpio da RMGV e um representante do movimento
popular do estado e seus respectivos suplentes.
3o O CPMGV poder constituir Cmaras Tcnicas Metropolitanas (CTM),
compostas por representantes do estado, dos municpios e da sociedade civil e sero
definidas e regulamentadas por resolues do CPMGV (Esprito Santo, 1995).
8. Nos anos seguintes, foram realizadas alteraes na composio do mapa da Regio Metropolitana da Grande
Vitria (RMGV). Em 8 de julho de 1999, a Lei Complementar no 159 incluiu o municpio de Guarapari na RMGV. J em
21 de junho de 2001, por meio da Lei Complementar no 204, por iniciativa da Assembleia Legislativa, o municpio de
Fundo foi includo na RMGV. Em 2005, a Lei Complementar no 318 reestruturou a RMGV, que passou a compreender
os municpios de Vitria, Vila Velha, Serra, Cariacica, Viana, Guarapari e Fundo.
314
MAPA 1
Mapa da RMGV
Fonte: Coordenao de Geoprocessamento (CGeo) do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN) (2011).
Industrializao e Metropolizao
315
Considera-se que essa legislao criou entraves operacionalizao da estrutura de gesto proposta, repercutindo na consecuo de seus objetivos, ao deixar
lacunas, como a no instituio de um rgo de apoio tcnico para assessoramento
ao conselho e a indefinio de um instrumento de gesto. Havia, ainda, dificuldade
de estruturar a secretaria executiva.
Dessa forma, mesmo com o aparato institucional, observou-se que em
um perodo de seis anos o CPMGV realizou apenas cinco reunies em carter
informal, delas originando procedimentos e resolues de inexpressivos resultados para a RMGV.
Grande alterao da estrutura jurdico-organizacional da RMGV foi inserida
com a Lei Complementar no 204/2001, de iniciativa da Assembleia Legislativa
Estadual e sancionada pelo governo do estado. Reestruturou-se completamente
o modelo de gesto, excluiu-se a Secretaria Executiva do CMGV e o CPMGV.9
Manteve-se a competncia da gesto metropolitana no Conselho Metropolitano
da Grande Vitria, que passou a ser composto por dezessete membros, submetido
aprovao da Assembleia Legislativa e nomeados pelo governador do estado. Com
o aumento da representatividade de interesses envolvidos nas questes relativas aos
problemas da regio, a nova composio do CMGV trouxe mais dificuldades de ordem operacional e poltica, quando da definio e execuo de aes integradas de
interesse comum, objetivo principal da gesto metropolitana.
As modificaes estabelecidas na Lei Complementar no 204/2001, tanto com
relao ampliao do territrio metropolitano quanto ao modelo de gesto, alterou
de forma substancial o processo histrico de consolidao institucional da regio, prejudicando e ampliando a complexidade dos procedimentos de gesto compartilhada.
Sentindo a necessidade de reestruturao do sistema gestor da RMGV, um
movimento liderado pela Associao de Vereadores da Regio Metropolitana da
Grande Vitria (Averem) ganhou espao junto aos rgos estaduais e municipais,
atraindo tambm para o debate a sociedade civil organizada interessada na questo
metropolitana. Deste movimento surgiu a proposta de reestruturao do sistema
gestor da RMGV, a qual previa a criao de uma agncia gestora. Esta proposta
foi encaminhada em 2003 para o governo estadual, que iniciava a sua gesto e
que, com a Assembleia Legislativa Estadual, promoveu uma intensa articulao
tcnica e poltica para legitimar um novo modelo, que fosse adequado realidade
da RMGV.
316
Industrializao e Metropolizao
317
318
RMGV, uma vez que grande parte dos gestores no so originrios dos
municpios ou do estado.
3) Pouco ou nenhum engajamento e participao da comunidade cvel no
processo de governana metropolitana.
4) Falta de coordenao entre os atores pblicos, privados e sociedade civil.
Alm disso, a maior parte dos atores sociais no se reconhece na dinmica
metropolitana da Grande Vitria, o que sinaliza para uma governana metropolitana extremamente fragilizada.
Portanto, apesar do arranjo institucional da RMGV, do ponto de vista de seu
desenho institucional, ser considerado adequado governana metropolitana, isto
no atende minimamente s expectativas quanto a sua efetividade, o que contribui
para a ausncia de mecanismos de participao da sociedade civil nas instncias
de gesto.
Assim, as polticas pblicas adotadas na RMGV, em confronto com a realidade local, nas reas de sade, educao, transporte urbano e, principalmente,
segurana pblica e saneamento, demonstram que apenas um bom desenho
institucional no garante a qualidade e efetividade destas.
Nesse contexto, algumas questes precisam ser levantadas e discutidas para
se buscar alternativas viveis que concretizem o processo de governana metropolitana, por exemplo:
desenho institucional que possibilite a insero de uma maior diversidade
de atores sociais, principalmente da comunidade civil; e
Esse cenrio destaca a importncia da construo de um modelo de governana metropolitana que minimize as tenses citadas neste estudo e seus efeitos
sobre os significados das polticas pblicas, de forma a possibilitar a definio ou a
viabilizar o sistema de representaes polticas e sociais na construo de sistemas
de cooperao e governana democrtica.
5 CONSIDERAES FINAIS
Industrializao e Metropolizao
319
Nesse contexto, verifica-se o aprofundamento das desigualdades socioespaciais na RMGV, como consequncia dos efeitos restritivos da reestruturao econmica e das condies monetrias de reproduo da populao, particularmente
das mais fragilizadas econmica e socialmente.
Os processos de urbanizao de favelas convivem com os de remoo e
se somam aos projetos de controle dos espaos pblicos. Nesta perspectiva, a
desigualdade afeta a qualidade de vida de um enorme contingente populacional, principalmente dos segmentos pauperizados e de baixa renda, e tambm
diminui a capacidade de o estado garantir polticas pblicas para este grande
contingente populacional.
Essas alteraes produzem impactos, no apenas na configurao espacial
da RMGV, mas, fundamentalmente, em sua estrutura social, refletindo-se desta
forma no processo de governana metropolitana.
Assim, esses fatos sinalizam que a construo da governana metropolitana
passa pelo conhecimento das demandas locais, resultantes de sua configurao
espacial, econmica, poltica e social.
REFERNCIAS
320
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
PARTE Iv
40 ANOS DE REGIES METROPOLITANAS
NO BRASIL: BALANO E PERSPECTIVAS
Captulo 16
1 INTRODUO
324
2. Estudo recente, que se encontra em elaborao no Ipea, sugere que o nmero de RMs, considerado o critrio utilizado na dcada de 1970, chegaria a 22, entre consolidadas e incipientes, conforme dados de 2010.
325
326
Assim, seja por via da transferncia de recursos para os municpios metropolitanos, seja por meio das polticas setoriais e de seus critrios de elegibilidade, a
Unio desempenha um papel importante na questo metropolitana, a despeito de
essa agenda no estar claramente formulada nos planos governamentais.
Seguindo essa hiptese, no de espantar que a gesto metropolitana no
pas se mostre como algo to frgil do ponto de vista institucional e incuo em
termos dos objetivos que, em geral, justificam a adoo de regionalizaes.
Mas o que dizer dessas que so as principais RMs do pas? O que as contribuies apresentadas neste livro oferecem para o entendimento da questo metropolitana no Brasil? Qual o sentido de se instituir uma RM? As perguntas so
provocativas, mas, em alguma medida, retricas. No temos, aqui, a inteno de
propor uma resposta definitiva. Mas, de alguma forma, olhando para a experincia de algumas das principais RMs do pas, temos a oportunidade de fazer uma
anlise desta experincia, de levantar hipteses para explicar suas peculiaridades e
de sugerir reflexes sobre a questo metropolitana no pas, especialmente no momento em que a Cmara Federal, por meio de uma comisso, discute (e prope
um substitutivo) para o Projeto de Lei no 3.460/2004, conhecido como Estatuto
da Metrpole.
3 ENTRE O REGIONAL E O URBANO: EM BUSCA DE ABRIGO
A instituio de uma RM, a rigor, tem a ver com uma inteno de atuar no
espao-tempo que objeto de seu recorte territorial. No faz sentido pensar
uma RM sem pensar em sua gesto, qualquer que seja a inteno que levou
sua instituio observada a hiptese da racionalidade, que se sabe ser frgil.
Ainda que haja uma inteno que implique, necessariamente, esforo de
gesto da regio criada, diferentes possibilidades se apresentam. Correndo o risco
de ser reducionista e simplista, pode-se supor que as RMs envolvam uma combinao de dois elementos, que implicam diferentes dinmicas, eventualmente
complementares: de um lado, h o campo que se pode chamar de desenvolvimento regional; de outro, h o que se pode chamar de desenvolvimento urbano-metropolitano.
Sob a perspectiva do desenvolvimento regional, podem ser criadas RMs cujo
objetivo maior a promoo do desenvolvimento da regio que se desenvolve em
torno do(s) municpio(s) polo. Um determinado ncleo urbano que exerce ou
tende a exercer um papel de comando numa regio, independentemente de ser
um espao metropolitano real, reconhecido com este papel e passa a receber
investimentos em infraestrutura econmica, social e urbana que iro favorecer
seu desenvolvimento: polarizao, atrao de investimentos e do fluxo de pessoas,
bens e servios.
327
328
Nesse sentido, a criao das RMs pode ter como escopo menos a sua posio
na rede de cidades, e a perspectiva relacional (sua posio em vista da posio de
outras RMs e de outros espaos metropolitanos) e mais o que se passa em seu prprio espao, e tem a ver mais diretamente com os recursos, infraestruturas e servios que so compartilhados na regio: o foco, neste caso, o que se pode chamar
de desenvolvimento urbano-metropolitano ou, simplesmente, desenvolvimento
metropolitano, numa perspectiva na qual a cidade e a experincia citadina so
percebidas de forma integrada e para alm dos limites poltico-administrativos.
Os desenvolvimentos regional e metropolitano podem e frequentemente esto
presentes em todas as RMs. No Brasil, as RMs da dcada de 1970 tambm visavam o
desenvolvimento metropolitano, buscavam lidar com a gesto das funes pblicas
de interesse comum, e vinham com uma proposta de gesto baseada num arranjo
institucional que deveria favorecer o desenvolvimento metropolitano. Portanto, as
duas perspectivas aqui apresentadas no so excludentes.
4 QUE HISTRIA CONTAM AS RMS brasileiras?
329
330
No caso do Recife, vale salientar que a governana dos territrios passa por
uma articulao que envolve empresrios e municipalidades, buscando a criao
de condies mais favorveis para o desenvolvimento metropolitano e regional.
Ainda assim, ao observar os efeitos e consequncias do processo em curso,
vale perguntar: afinal, a quem servem os arranjos criados e quem, de fato, est
produzindo esse espao urbano-metropolitano? H um projeto metropolitano a
alimentar ou, ao menos, resultar destes territrios, ou a metrpole se submete aos
interesses envolvidos na promoo destes territrios?
Em contraponto ao que se observa, ainda que de forma tentativa, em So
Paulo e no Recife, o caso do Rio de Janeiro aparece como um dos mais icnicos: no
Rio, o tema da gesto metropolitana foi marginalizado e a municipalidade do Rio
de Janeiro no se mobiliza pela questo metropolitana, envolta em desafios que lhe
parecem mais legtimos e apoiada pelos recursos que lhe so transferidos anualmente trata-se do municpio que mais recebe transferncias voluntrias da Unio
endereadas a investimentos em infraestrutura social e urbana (Ipea, 2010b).
A cidade-estado se impe ao metropolitano, ainda que a cidade vivida pela
populao desconhea essas fronteiras e o extenso conjunto de investimentos
em curso siga gerando impactos que devero alterar profundamente seu espao
metropolitano.
Nas RMs de Fortaleza e Salvador, embora o volume de investimentos no
se compare quele observado na RM do Rio de Janeiro, um quadro similar se verifica: esvaziamento da gesto metropolitana e falta de protagonismo do Estado
na proposio, construo e implementao de um projeto metropolitano que
consiga lidar com os interesses em jogo, aproveitar as oportunidades presentes e,
ainda assim, abrigar uma governana metropolitana que permita a coordenao
das aes e dos projetos em curso e a produo de metrpoles que traduzam os
anseios de suas populaes, de seus agentes econmicos, mas tambm de seus
atores sociais.
Nota-se, portanto, que, em algumas das maiores metrpoles do pas, investimentos engendram o crescimento econmico e conformam processos de desenvolvimento regional que no so, necessariamente, produto ou resultado de um
projeto metropolitano. No limite, iniciativas e estratgias regionais mais amplas,
como a que se v em So Paulo, ou mais recortadas como se v em Recife, procuram
aproveitar as oportunidades e conferir ao Estado um maior protagonismo, ainda
que estas iniciativas no reflitam um claro projeto de metrpole.
Assim, no que diz respeito perspectiva do desenvolvimento regional, observa-se que, na ltima dcada, os investimentos se fizeram presentes, mas poucas,
parciais e fragmentadas foram as iniciativas de gesto e governana metropolitanas
que buscaram e vm buscando construir algum protagonismo, alguma proatividade
331
na conduo deste processo ou, ao menos, na minimizao dos impactos e na identificao dos efeitos e das consequncias advindos deste novo momento.
Desse modo, nas principais RMs do pas, poucos, limitados e parciais so
os casos de RMs que justificam sua existncia (ou seja, a adoo de uma regionalizao) para lidar com aspectos associados promoo do desenvolvimento
regional. Mesmo os casos mais interessantes encontrados, as RMs de So Paulo
e Recife (e em menor intensidade, Porto Alegre, Curitiba e Belo Horizonte),
conformam experincias marcadas por ambivalncias e esto longe de serem
exemplos clssicos de sucesso.
Se as principais RMs do pas no so geridas com foco na promoo do
desenvolvimento regional, estariam elas voltadas para a promoo do chamado
desenvolvimento urbano-metropolitano?
No o que parece. Observa-se, em alguns casos especficos, iniciativas de
gesto de funes pblicas de interesse comum, como o caso da RM de Goinia
em relao ao transporte pblico. A avaliao detalhada destes casos nas reas
de transporte, saneamento socioambiental e uso do solo o objeto do prximo
componente da pesquisa em curso.
No entanto, uma anlise mais geral dessa gesto voltada para a cidade
metropolitana no caracteriza nenhuma das RMs brasileiras. De forma ampla,
articulada e coordenada, nenhuma das RMs aqui apresentadas se dispe a cuidar
e consegue faz-lo , de forma integrada, de seu espao metropolitano.
A principal justificativa dos atores sociais entrevistados pelas equipes para
essa ausncia repousa, em ltima instncia, no vazio jurdico deixado pela CF/
1988. A delegao da gesto metropolitana aos estados, numa Federao em que
os municpios so protagonistas na gesto de seus territrios, sem que isto seja claramente regulamentado e sem que a Unio fornea qualquer orientao ou regras
para a gesto metropolitana, fez da gesto metropolitana uma tarefa improvvel.
Os conflitos federativos verticais e horizontais, potencializados no caso
singular da Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno
(Ride/DF), intimidam governos estaduais e amplificam os conflitos polticos
(e tambm os conflitos partidrios) e as disputas que se travam entre os prefeitos
das maiores cidades das RMs (em geral, as capitais) e os governadores.
5 A GUERRA DOS LUGARES E O LUGAR DAS RMS
Num contexto em que, segundo autores como Mongin, os fluxos se sobrepem aos
lugares, e o espao citadino de ontem, seja qual for o trabalho de costura dos arquitetos e dos urbanistas, perde terreno em benefcio de uma metropolizao que um
fator de disperso, de fragmentao e de multipolarizao (Mongin, 2009, p. 18),
tais fatores encontram correspondncia na fragilizao da gesto metropolitana e,
332
333
Num balano geral dos 40 anos de RMs no Brasil, h mais dvidas e questionamentos que razes para celebrar. As motivaes e solues do passado, se um dia
foram satisfatrias para a sociedade brasileira e/ou para seu projeto de desenvolvimento, hoje no mais o so. O quadro antes de fragmentao e esvaziamento
de sentido que de experincias inspiradoras.
Mas h possibilidades. Os efeitos e as consequncias dos investimentos em
curso e do processo correlato de reterritorializao fragmentadora do espao provocam reaes nos atores sociais e polticos. E esta a aposta deste trabalho: no
ser pela via de um modelo ideal de gesto e de arranjos de governana que as
metrpoles brasileiras sero espaos apropriados pela sociedade. O protagonismo
deve ser tambm e sobretudo dos atores sociais e polticos e dos conflitos nascidos dos embates econmicos, polticos e sociais que se do nessas metrpoles.
Nesse contexto, o que se pode esperar e como subsidiar as discusses do
Estatuto da Metrpole? Um balano das discusses e dos debates em torno deste
estatuto foge dos objetivos aqui propostos e demandaria uma reflexo mais
detida dos diversos aspectos relativos regulamentao desta importante fonte
de conflitos federativos. De todo modo, finalizando este livro, colocam-se seis
questes provocativas que deveriam ser tratadas (seria melhor dizer, resolvidas)
no mbito do Estatuto da Metrpole, como segue.
1) A questo dos critrios: caberia Unio estabelecer critrios para definir/
criar RMs no pas? Estes critrios so autorizativos (no sentido de que
os estados podem criar as RMs a partir de um aval da Unio? Ou so
compulsrios, ou seja, uma vez definidos que os critrios esto atendidos,
ocorre a criao da RM?
334
2) Ainda sobre critrios entre o regional e o urbano-metropolitano: tais critrios esto dissociados das intenes presentes na adoo de uma regionalizao metropolitana? Ou devem variar? Se a RM est voltada para a
promoo do desenvolvimento regional, ela pode ser um tipo particular
de regio (uma regio de desenvolvimento, por exemplo), sem a necessidade de cumprir eventuais critrios estabelecidos por norma federal?
Em outro sentido, se a RM decorre de uma efetiva conformao metropolitana, o atendimento de funes pblicas de interesse comum
exigiria sua institucionalizao?
3) O sentido do metropolitano e seu nus: a riqueza e a pobreza convivem
no espao metropolitano, espao no qual a reproduo social se realiza.
Reconhecer-se metropolitano significa identificar-se como parte de um
espao dinmico e singular, que demanda a adoo de escalas e parmetros distintos para a sua gesto. No deveriam as RMs ter de atender
a alguns parmetros e oferecer servios compatveis com a sua escala?
O Estatuto da Metrpole poderia estabelecer a exigncia de alguns
recursos e instrumentos para tornar universal, para o cidado metropolitano (hoje, uma abstrao), servios tais como o transporte pblico multimodal integrado com tarifa nica (o caso da RM de Goinia
mostra que isto possvel). Da mesma forma, a adoo de solues
integradas para outras funes pblicas poderiam ser consideradas:
o tratamento e a disposio de resduos slidos seria outro exemplo.
Para alm do questionamento conservador de que estas solues ferem
o arranjo federativo brasileiro, as pessoas que moram nas metrpoles
se beneficiariam destas solues que, no limite, beneficiariam o desenvolvimento metropolitano em suas diversas dimenses.
4) Por um desenho institucional: outra questo que tem lugar no debate do
Estatuto da Metrpole tem a ver com a adoo de algum modelo de gesto metropolitana ou algum desenho institucional ideal. No parece
que h modelos a serem seguidos e que tais modelos, por si s, sejam
garantias de boas condies para a gesto e a governana metropolitanas. Se critrios e parmetros ou condies so estabelecidos, o desenho
institucional de cada RM pode variar, o desenho no precisa ser nico,
mas deve obedecer a alguns princpios, tais como aqueles sobre os quais
se manifestou o Supremo Tribunal Federal (STF) (obrigatoriedade do
rgo de gesto metropolitana, equilbrio entre os entes federativos,
sem a predominncia de nenhum deles).
5) Estatuto da Cidade versus Estatuto da Metrpole: no mbito do arranjo institucional para a gesto metropolitana, sobretudo no caso de a
RM assumir a gesto da funo pblica do uso e da ocupao do solo,
335
BALBIM, Renato et al. Desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. In: LINHARES, Paulo de Tarso F.; MENDES, Constantino C.;
LASSANCE, Antonio (Orgs.). Federao brasileira: questes para discusso.
Braslia: Ipea, 2012.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988. Braslia, 1988.
COSTA, Marco Aurlio. Metropolizao e fragmentao: paradoxos do desenvolvimento territorial e da gesto contempornea nas metrpoles brasileiras
ps-Constituio de 1988. In: Seminrio Internacional da Rede
Internacional de Investigadores sobre Globalizao e
Territrio, 11., 2010. Mendoza. Anais... Mendoza: Universidad Nacional
de Cuyo, out. 2010.
COSTA, Marco Aurlio; MATTEO, Miguel; BALBIM, Renato. Faces da metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. In:
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Infraestrutura
social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de
polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Regio de influncia das cidades REGIC. Rio de Janeiro: IBGE, 2008.
336
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br