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V. 236. XXXV RECURSO DE HECHO - "Villalonga Furlong S.A.

c/ Empresa Nacional de Correos


y Telégrafos" - CSJN - 11/12/2001

Suprema Corte:

-I-

Villalonga Furlong S.A. inició demanda contra la Empresa Nacional de Correos y


Telégrafos (Encotel, en adelante)), a fin de que se declare la nulidad de la resolución
1266-E/85 dictada por el administrador general, por la que se dispuso rescindir el
contrato que ligaba a ambas partes, así como la de todo acto de ejecución o
consecuencia de aquélla y se condena a la segunda al pago de los daños y
perjuicios que ese acto ilegítimo le ocasione.//-
Expresó que, en abril de 1983, Encotel llamó a la licitación pública N° 6/83 para la
prestación de servicios de transporte por vía terrestre en todo el país, la cual le fue
adjudicada por resolución 1440-E/83. El 28 de octubre de 1983, ambas partes
firmaron el correspondiente contrato estableciendo las "órdenes de prestación de
servicios" por cinco años con vigencia desde el 1° de julio de 1983. Posteriormente,
se suprimieron convencionalmente ciertos servicios y se instituyeron otros, siempre
respetando el plazo de cinco años. Sin embargo, en febrero de 1985, Encotel dictó
la resolución 232-E/85, por la cual autorizó la contratación -por licitación pública- de
servicios que se hallaba prestando Villalonga Furlong S.A., en razón de órdenes de
compra vigentes. Luego llamó a licitación privada para la contratación de los
servicios adjudicados a la actora. Ante esta situación, aquélla interpuso recurso
jerárquico y solicitó la suspensión del trámite licitatorio, requerimientos que reiteró
ante la falta de respuesta de la demandada y, finalmente, demandó la nulidad de la
citada resolución y de los llamados a licitación mencionados.-
El 18 de junio de 1985 Encotel -a su turno- dictó la resolución 1266-E/85, por la que
dispuso rescindir el contrato adjudicado y hasta allí ejecutado por la actora por las
siguientes causales: a) vicios en el llamado a licitación;; b) irregularidades en la
oferta de Villalonga Furlong S.A.; y c) incumplimiento culposo de los deberes de esta
última.-
La actora fundó su impugnación de la resolución 1266-E/85, sosteniendo que
constituye tanto la revocación del acto de adjudicación, como una declaración de
caducidad por supuestas irregularidades en el cumplimiento del contrato. En esta
inteligencia, puntualizó que se ha violado el ordenamiento jurídico vigente y
atentado contra los derechos de propiedad y de trabajar (arts. 14, 14 bis y 17 de la
Constitución Nacional), a lo que agregó que el acto impugnado adolece de nulidad
absoluta, insanable y manifiesta por haber sido dictado sin competencia (arts. 7,
inc. a y 15 de la ley 19.549), puesto que, de haber existido los alegados vicios en el
procedimiento licitatorio, que determinaran la nulidad o anulabilidad del acto de
adjudicación, en ambos supuestos la norma requiere la declaración judicial de
invalidez (arts. 14, 15 y 17 de la ley 19.549). En cuanto a la caducidad del contrato,
tampoco se cumplió -a su entender- con ninguno de los tres requisitos que
establece el art. 21 de la Ley de Procedimientos Administrativos, esto es, el
incumplimiento de las condiciones fijadas en el contrato, la previa constitución en
mora y la concesión de un plazo suplementario razonable, a los efectos de que
cumpla con lo incumplido. Por otra parte, afirmó la inexactitud, irrelevancia y/o
superación de las supuestas irregularidades que habrían fundado el acto de
caducidad (conf. Capítulo V de la demanda) y que se trata de un acto ilegítimo
dictado por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, con la finalidad de
desentenderse del contrato, lo que configura desviación de poder.-
Amplió demanda en tres oportunidades: a fs. 563/567 -en tanto se le notificó la
resolución 1394-E/85, que rectifica el error material cometido en la 1266-E/85-, a fs.
594/597 -en relación a la falta de cumplimiento, por parte de E.N.Co.Tel., de la
decisión adoptada por la cámara del fuero a fs. 462/464- y a fs. 695/724 -tendiente
a individualizar los daños que el acto de Encotel le habría ocasionado-.-

-II-

1
A fs. 739/778, Encotel contestó el traslado de la demanda y reconvino por nulidad
del acto administrativo de adjudicación de la licitación pública n° 6/83. Al referirse a
los motivos por los cuales dictó el acto de rescisión contractual, señaló que la
actora había incurrido en reiterados incumplimientos, entre los cuales destacó la
falta de acreditación de titularidad del dominio y puesta a disposición de la
administración, de la cantidad de sesenta (60) vehículos requeridos para la
ejecución efectiva del contrato y la negativa a prestar el servicio en diversas
jurisdicciones. Respecto de tales deficiencias, indicó que se practicaron las
correspondientes intimaciones para asegurar el debido proceso. Añadió que la
contratista sólo había afectado inicialmente treinta y siete (37) unidades a la
prestación del servicio y que esta situación subsistió hasta el 20 de marzo de 1985,
fecha en que la actora hizo saber que afectaría cincuenta ((50) unidades. Por otra
parte, si bien estaba autorizada a subcontratar vehículos, ello sólo podía ocurrir
cuando se sobrepasaran los sesenta (60) exigidos. Sin embargo, la actora comenzó
a subcontratar mucho antes, sin darle aviso, circunstancia de la que tomó
conocimiento a través de la investigación administrativa que llevó a cabo, pues
aquélla se negaba a proporcionar información sobre los automóviles utilizados y
choferes designados. Respecto de esta conducta, Encotel efectuó la pertinente
denuncia penal.-
Analizó las facultades rescisorias que competen a Encotel, las que fueron
expresamente pactadas con la actora en el contrato de transporte del sub lite, el
cual no () importó una concesión o permiso alguno. Y concluyó que el acto
impugnado en autos (resolución 1266-E/85) no implicó una declaración de
caducidad, sino una rescisión por incumplimiento de la actora en la ejecución
contractual (v. fs. 752 vta./757 vta.).-
En cuanto a la reconvención, fundamentó la procedencia de la nulidad del acto de
adjudicación, pues aun cuando ya se había rescindido el contrato administrativo, la
nulidad no tiene por objeto disolverlo nuevamente -ya que no existe- sino impedir
que subsistan los efectos que ese contrato nulo haya generado. Aclaró que Encotel
primero rescindió el contrato con efectos ex nunc y, en el sub examine, pide la
nulidad del acto de adjudicación lo que le permite -por su consecuente efecto ex
tunc reclamar la reparación del enriquecimiento indebido de la contratista (v. fs.
766).-
Puntualizó, seguidamente, los vicios que habrían existido en el llamado a la
licitación n° 6/83 y en el acto de adjudicación, tales como modificaciones
efectuadas por autoridad incompetente al pliego de bases y condiciones y al
contrato tipo; que no se hallaba claramente definido el carácter de los servicios que
se tendía a contratar que se violaron disposiciones del Estatuto Orgánico de Encotel
que exigen el llamado a licitación pública con las debidas garantías de publicidad y
competencia; por haber presentado la contratista veintitrés (23) facturas proforma
de adquisición de vehículos (compra que recién se concretó cuatro meses más
tarde y sin que fueran las mismas unidades) y por hallarse viciada la voluntad de la
administración por error esencial y dolo, al tener por ciertos hechos y antecedentes
que no existían.-

-III-

A fs. 2742/2764, el titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo


Contencioso Administrativo Federal N° 5 resolvió hacer lugar a la demanda, declaró
la ilegitimidad de la resolución 1266-E/85 y el derecho de la actora a que se le
abone indemnización por los daños y perjuicios sufridos.-
Fundó esta decisión, en primer término, en que las supuestas falencias del
procedimiento licitatorio que invalidarían el acto de adjudicación, invocadas por la
demandada, carecen de prueba concreta que las sustenten (v. fs. 2755/ 2756),
motivo por el cual rechazó la reconvención deducida por Encotel.-
En cuanto a la resolución 1266-E/85, consideró en forma separada cada una de las
imputaciones que, por dicho acto, se efectúan a la actora para justificar la rescisión
del contrato:
a) El incumplimiento relativo a la cantidad de unidades realmente afectadas por la

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actora a la prestación del servicio. Al respecto, tuvo en cuenta los peritajes
producidos y otras constancias de la causa para concluir que, al momento de la
oferta, se encontraban registrados un total de cuarenta y seis (46) vehículos y por
otras veintitrés (23) unidades se presentaron facturas de compra. Y si bien esos
veintitrés (23) vehículos no fueron en definitiva adquiridos, surge del peritaje
contable que, al momento de la oferta y de la adjudicación, el parque automotor de
la actora contaba con setenta y dos (72) unidades y, al momento de la rescisión,
con ciento diecinueve (119). Por otra parte, la habilidad de dicha documentación, a
los efectos de la adjudicación, no fue oportunamente cuestionada ni se ha
demostrado que esta circunstancia incidiera directa o inmediatamente en la
prestación adecuada del servicio.-
b) En relación al tiempo y modo en que podía recurrirse a la subcontratación de
vehículos, sostuvo que no existe norma expresa que indicara en qué orden debían
utilizarse los automotores, es decir, si una vez puestos en uso todos los vehículos
propios ofertados y comprometidos se podían utilizar vehículos de terceros, o si se
podían utilizar unidades contratadas aun sin haber agotado las propias. Además
-según surge del peritaje contable- la demandada tenía conocimiento de la
existencia de subcontratistas.-
c) En cuanto a las sanciones impuestas a la actora, entendió que las deficiencias
determinadas no implicaron la falta de prestación de los servicios encomendados y
que ellas representaban niveles técnicamente bajos de incumplimientos.-
d) La falta de prestación del servicio en las jurisdicciones de La Quiaca (Jujuy) y Juan
Bautista Alberdi/Germania (Provincia de Buenos Aires) contó con la conformidad de
la demandada, según surge de las constancias agregadas a la causa.-
e) La imputación de haber ofrecido para la licitación pública n° 6/83 los mismos
vehículos que habían sido ofrecidos para las licitaciones nros. 13/83 y 42/82 y al
permiso n° 61 también fue desestimada, por cuanto quedó demostrado que -a la
fecha de la rescisión- la actora contaba con una flota integrada por ciento treinta y
nueve (139) automotores que se destinaban a los tres contratos, sesenta y dos (62)
de los cuales estaban destinados al permiso n° 61.-
De tales consideraciones, concluyó que las deficiencias o irregularidades formales
concernientes al procedimiento licitatorio -aun aceptando como hipótesis que
realmente se hubieran verificado- no pueden fundar la rescisión contractual, toda
vez que media una incompatibilidad casi absoluta entre anulación y rescisión y que
la pretensión anulatoria de la administración implica -en el caso- volver sobre sus
propios actos, anteriormente consentidos y que resultan, genéricamente, abarcados
por la preclusión emergente de la ejecución material del servicio contratado.
Tampoco se encuentran fehacientemente comprobados -a juicio del magistrado- los
incumplimientos que se imputan a la actora como causales de rescisión contractual,
máxime cuando el servicio, en términos globales, fue eficientemente prestado. En
tal sentido, puso de resalto que, al ser la rescisión una solución extrema, debieron
arbitrarse los mecanismos necesarios para corregir -de haber existido- las
deficiencias en la prestación del servicio, en lugar de promover la aniquilación del
contrato con la consecuente interferencia en el servicio público encomendado.-
Finalmente, admitida la ilegitimidad de la resolución 1266/85, procedió a examinar
los distintos rubros resarcitorios reclamados por la actora.-

-IV-

Apelada esta decisión por ambas partes, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo


Contencioso Administrativo Federal -Sala IV- la revocó a fs. 2884/2893.-
Para así decidir, consideró que, si bien en virtud del art. 17 de la ley 19.549 la
adjudicación del contrato resultaba irrevocable en sede administrativa, al haber
generado a favor del adjudicatario derechos subjetivos que se estaban cumpliendo,
el art. 18 de la misma norma establece la posibilidad de que la administración
revoque un acto administrativo regular cuando -entre otras circunstancias- el
interesado hubiera conocido el vicio. Si la administración cuenta con esta facultad
-afirmó- aun tratándose de un vicio leve, con mayor razón podrá hacerlo cuando se
trata de un acto irregular, pues de lo contrario, "se reconocería mayor estabilidad al

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acto administrativo nulo de nulidad absoluta e insanable que al acto anulable que
sólo presenta un vicio de mínima gravedad".-
Advirtió, seguidamente, que correspondía establecer si la exigencia de propiedad de
los sesenta (60) vehículos de transporte era una condición del llamado a licitación y
si la presentación de las facturas proforma de adquisición de unidades constituyó
una maniobra de la actora con el fin de hacer incurrir en error a la administración,
de tal modo que este actuar justificara la acción rescisoria del Estado, pese a que el
contrato ya se estaba cumpliendo.-
Tras examinar los términos del contrato y el informe emitido por el perito actuante
acerca de la conformación del parque automotriz de la actora, concluyó que ésta no
se ajustó a las exigencias de la licitación y que actuó engañosamente respecto de
las condiciones de la empresa y de las posibilidades de los servicios que podía
prestar. Tal conclusión -agregó- no se modifica por la circunstancia de que Villalonga
Furlong poseía, al momento de otorgarse la "concesión", setenta y un (71) vehículos
de su propiedad, puesto que no es posible aceptar que se hubiera admitido la
utilización promiscua de las unidades en esas tareas y en otras asumidas en las
demás licitaciones a las que había accedido.-
Asimismo, sostuvo que tal actitud resulta violatoria de la buena fe que se debe
exigir a todo participante en una licitación pública, causal suficiente para declarar la
nulidad del acto de la "concesión". Puso de resalto, además, que la firma actora al
presentarse al concurso, ocultó su verdadera situación en relación al cumplimiento
de uno de los requisitos exigidos para acceder a la contratación, con pleno
conocimiento de que ese requisito fundamental no fue satisfecho.-
A ello agregó que, según surge del régimen de contrataciones de Encotel, ésta se
encontraba facultada para rescindir el contrato sin derecho a indemnización alguna,
cuando se comprobare que el contratista ha cometido hechos dolosos para obtener
la adjudicación, circunstancia que se verifica -a su entender- en el sub lite, toda vez
que, a fin de completar el mínimo exigido, la actora mencionó como propios
vehículos de cuya titularidad sólo había acompañado fotocopias de facturas
proforma, relacionadas con adquisiciones que luego no hizo efectivas, lo que
demostraría una clara actitud dolosa con el fin de engañar al ente oficial.-
Este ocultamiento malicioso, por parte de la firma Villalonga Furlong, de la falta de
cumplimiento de uno de los requisitos esenciales del llamado a licitación n° 6/83,
configura un vicio grave que justifica la anulación de la "concesión otorgada", sin
tener que examinar las demás causales invocadas por Encotel al reconvenir.-

-V-

Disconforme con este pronunciamiento, la actora interpuso recurso extraordinario a


fs. 2898/2922, el que fue denegado y dio origen a la presente queja.-
Sostiene que la sentencia es arbitraria por prescindir de prueba decisiva; por tener
un fundamento aparente; por apartarse del texto legal sin dar razones para ello y
por violar derechos constitucionales.-
Pone de resalto que la cámara, tras afirmar que la actora debía contar con la
propiedad de un mínimo de sesenta (60) unidades discriminadas según su
capacidad, sostuvo que "conforme lo acredita el perito actuante en su informe", ella
sólo cumplía con dicho requisito respecto de cuarenta y seis (46) vehículos, sin
especificar a cuál de los expertos se refiere -perito contador, perito ingeniero o
consultores técnicos- y sin que entre los informes producidos por ellos se encuentre
la expresión referida en la sentencia. Agrega que esta prueba resulta contradictoria
con otras producidas en la causa (peritaje técnico del ingeniero, prueba informativa
del Registro Nacional de la Propiedad Automotor, peritaje contable y sus
aclaraciones, informes de los consultores técnicos contables de la actora y de la
demandada), de las cuales surgiría que la actora acreditó la afectación de más de
sesenta (60) unidades de su propiedad para la ejecución del contrato.-
Aduce que lo resuelto por el tribunal, con relación a su actitud engañosa al
presentarse a la licitación, carece de fundamento fáctico, en razón de que en la
entrega de veintitrés (23) facturas proforma no hubo fraude ni error y que Encotel
conoció el contenido de la oferta y tuvo la oportunidad de estudiarla y rechazarla.

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Sin embargo, la aceptó, dando por cumplido el requisito establecido en el Pliego de
Bases y Condiciones en lo que hace a la propiedad de sesenta automotores, sin
efectuar ninguna observación ni impugnación. Agrega que la adjudicación sin
reservas impide a Encotel alegar su propia torpeza y rescindir un contrato en pleno
cumplimiento, pues ello implicaría volver sobre actos administrativos
definitivamente concluidos.-
La cámara incurre en la misma causal de arbitrariedad -continúa- al considerar que
la circunstancia de poseer setenta y un (71) vehículos propios al momento de
otorgarse la concesión, no modifica la falta de cumplimiento de la exigencia
indicada supra. Del texto del considerando 19 de la sentencia (v. fs. 2891
vta./2892), surge que el a quo reconoce que en la licitación se exigía únicamente
que los sesenta (60) vehículos estuvieran a disposición exclusiva de Encotel, lo cual
no implicaba la prohibición de que ellos pudieran ser utilizados para prestar
servicios de otras licitaciones otorgadas por la demandada, mientras no se afectara
el cumplimiento de dichos servicios. Destaca que el contrato fue cumplido en forma
eficiente y que los servicios fueron ejecutados conforme a las órdenes de
prestaciones emitidas.-
Otra prueba fundamental -a su modo de ver- que no fue tenida en cuenta por el
tribunal, la constituye el peritaje técnico de fs. 1610/1649, el cual formula un cuadro
comparativo de las características de los contratos adjudicados a Villalonga Furlong.
Al referirse específicamente a los automotores requeridos en cada uno de ellos, se
estableció que, para el contrato n° 6/83, la actora afectaba sesenta (60) unidades y
para los otros dos, la cantidad de diecisiete (17), lo que hace un total de setenta y
siete (77), mientras que -como también quedó demostrado- a la fecha de la
rescisión, la actora era propietaria de una flota de ciento treinta y nueve (139)
automotores que se afectaban a los tres contratos y al permiso n° 61.-
En relación a lo que dispone el Pliego de Bases y Condiciones de la licitación,
expresa que no surge de sus términos que la contratista no pudiera afectar a la
prestación del contrato n° 6/83 vehículos que hubieran sido ofrecidos en otras
licitaciones en ejecución simultánea, motivo por el cual la consideración del
tribunal, acerca del ofrecimiento de los mismos vehículos para varias licitaciones,
carece de entidad para fundamentar válidamente la rescisión del contrato dispuesta
por la resolución 1266-E/85.-
Niega que haya existido el engaño ni el ocultamiento que invoca la cámara para
declarar la nulidad del acto de concesión, porque Encotel -empresa que cuenta con
órganos técnicos especializados- tuvo oportunidad de evaluar la oferta presentada
por Villalonga Furlong y conocer su íntegro contenido antes de aceptarla, a lo que
añade que, si no se formalizaron las operaciones de compra referidas a las
veintitrés (23) facturas proforma presentadas, este hecho no afectó el servicio
porque la actora tenía vehículos bastantes para prestarlo adecuadamente.-
Aduce que la causal de arbitrariedad más importante está constituida por haber
prescindido -el tribunal a quo- de considerar que Encotel reconoció la
improcedencia de la rescisión en el convenio transaccional celebrado con la actora
pues, aun cuando no adquirió vigencia por la observación efectuada por el Tribunal
de Cuentas de la Nación, resulta relevante para la evaluación de los hechos
debatidos en el sub lite, ya que de los actos administrativos producidos en
consecuencia y del convenio mismo, surgiría que Encotel admitió la dificultad de
probar incumplimientos contractuales graves y variados que justificaran la rescisión
del contrato y que, por ende, resultaba previsible el resultado adverso del litigio
para ella.-
Asimismo, considera que la sentencia carece de fundamento normativo, pues los
argumentos esgrimidos en punto a que la resolución 1266-E/85 no cumplió con los
requisitos establecidos en el art. 21 de la ley 19.549 -previa constitución en mora y
concesión de un plazo razonable para el cumplimiento de las obligaciones-, no
fueron siquiera mencionados, sin que se hubiera explicado el motivo de tal
omisión.-

-VI-

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Ante todo, es preciso señalar que la doctrina de la arbitrariedad tiene carácter
excepcional e impone un criterio particularmente restrictivo, ya que de lo contrario
se abriría una tercera instancia en la cual lo resuelto por los jueces de la causa sería
sustituido por la Corte, en materia no federal (Fallos: 303:888). Sin embargo, cabe
hacer excepción a tal principio cuando la decisión apelada omite el tratamiento de
cuestiones conducentes formuladas oportunamente por el interesado, con evidente
lesión de la garantía del debido proceso consagrada en el art. 18 de la Constitución
Nacional (Fallos: 310:1764).-
Esta situación es la que se verifica en el sub lite, toda vez que la sentencia recurrida
-que, por una parte, justifica la anulación del contrato celebrado con Villalonga
Furlong por vicio grave en el procedimiento previo a la adjudicación y, al mismo
tiempo, sostiene que Encotel se hallaba facultada a rescindir el contrato por
incumplimientos en la ejecución- satisface sólo de manera aparente la exigencia de
constituir una derivación razonada del derecho vigente con aplicación a los hechos
comprobados de la causa.-
Ello es así porque, a fin de dilucidar la validez de los actos de la demandada, los
jueces de la causa no pudieron soslayar ciertas circunstancias que rodearon el
conflicto, puestas de manifiesto por la actora ante la alzada y que serán
mencionadas seguidamente, sin que ello signifique emitir opinión sobre el fondo de
la cuestión.-
En primer término, más allá de que los pliegos correspondientes a la licitación n°
6/83 exigieran la propiedad de sesenta (60) automotores o sólo la puesta a
disposición de Encotel de ese número de unidades, lo cierto es que, ante la
presentación efectuada por la actora de los títulos de propiedad de cuarenta y seis
(46) vehículos y de las facturas proforma por otros veintitrés (23), la demandada no
rechazó aquella oferta ni intimó a la oferente a ajustarse a las condiciones del
llamado, sino que dictó el acto de adjudicación (resolución 1440-E/83) y, sin
reservas, suscribió el pertinente contrato, que comenzó a ejecutarse el 1° de julio
de 1983.-
A partir de ese momento, Encotel libró órdenes de prestación y pagó por los
servicios realizados por la actora y, recién tiempo después, al realizar
investigaciones sobre el llamado a licitación y el cumplimiento del contrato, optó
por rescindir el vínculo contractual que la ligaba a Villalonga Furlong S.A., tal como
surge de los propios términos de la resolución 1266-E/85, en donde señala que "sin
perjuicio de los vicios que rodearon al llamado y los restantes procedimientos
seguidos que conllevaron el acto de adjudicación", [la conducta asumida por la
contratista] "permite concluir que ha cumplido, a la fecha, negligente y
defectuosamente las prestaciones que se encontraban a su cargo" (v. fotocopia del
telegrama obrante a fs. 8/17).-
De lo expuesto, puede advertirse que la postura adoptada por Encotel, hasta el
momento de deducir la reconvención de fs. 739/778, fue clara en el sentido de
tener por válido el contrato de prestación eventual del servicio de transporte que la
ligaba a la actora y que, por ende, comenzó a ejecutarse, circunstancia
jurídicamente relevante y eficaz que suscitó en ésta una expectativa de
comportamiento futuro. Posteriormente, congruente con ello, declaró su rescisión,
con fundamento en diversas causales de incumplimiento contractual.-
Habida cuenta de lo expuesto, aun cuando la demandada pueda, entre otras
alternativas, introducir nuevas pretensiones al proceso a través de la reconvención,
la pretensión de nulidad del acto de adjudicación -luego de haber defendido
extensamente la legalidad de su acto de rescisión (v. contestación de demanda, en
especial fs. 747/764)-, la coloca en contradicción con sus propios actos.
Precisamente, si los reiterados incumplimientos en que habría incurrido la actora la
autorizaron a rescindir el contrato, la pretensión posterior -no de carácter
subsidiario, ni eventual- de anular el acto de adjudicación, constituye una conducta
incompatible con la asumida anteriormente, deliberada, jurídicamente relevante y
plenamente eficaz (Fallos: 307:1602; 315:1738).-
El decisorio en recurso no sólo no advirtió que las pretensiones procesales de la
demandada son incompatibles entre sí, por excluirse mutuamente -tal como se
señaló ut supra y lo introdujo la actora al contestar la expresión de agravios ante la
alzada- sino que tampoco diferenció adecuadamente el examen de legalidad del

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acto de rescisión y del acto de adjudicación, refiriéndose a ambos en forma
indistinta, cuando resulta obvio que los modos de extinción de los contratos
administrativos que se cuestionan en el sub lite
-rescisión por incumplimiento de la contratista y anulación del acto de adjudicación
por razones de ilegitimidad- responden a fundamentos diversos y producen efectos
jurídicos totalmente disímiles. En efecto, al decir que examinará "la facultad de la
Administración de haber declarado por sí, y sin recurrir a los estrados judiciales, la
rescisión del contrato, invocando encontrarse éste viciado de nulidad absoluta" (v.
considerando 15), continuar con el estudio de los vicios en el procedimiento
licitatorio que justificaran la "acción rescisoria del Estado", para finalizar en que la
existencia de un vicio grave "justifica la anulación de la concesión otorgada" (v.
considerando 24, énfasis agregados), muestra que el tribunal no ha precisado en
forma nítida, como hubiera sido menester para la correcta solución del litigio, si sólo
consideró válida la rescisión por encontrarse acreditado que la actora no cumplió
con el requisito de la propiedad de sesenta (60) vehículos o si los vicios que
afectaron al acto de adjudicación eran de tal magnitud que habilitaban anular el
contrato de servicio de transporte eventual por vía terrestre, así caracterizado por
las Cláusulas Particulares del Pliego de Bases y Condiciones (v. fs. 19/21) y no la
"concesión", como lo califica el a quo, sin valorar la inexistencia de las
modulaciones propias del contrato administrativo de concesión.-
En tales condiciones, lo decidido afecta de modo directo e inmediato las garantías
constitucionales invocadas, por lo que -sin abrir juicio respecto de la validez del acto
administrativo de rescisión que se ha puesto en tela de juicio y tampoco sobre las
serias y fundadas alegaciones de la actora sobre el particular- entiendo que
correspondería descalificar la resolución apelada, con arreglo a la doctrina de la
Corte en materia de arbitrariedad de sentencias (Fallos: 320:444).-

-VII-

Por todo ello, considero que corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente
el remedio federal interpuesto y devolver las actuaciones para que, por quien
corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expuesto.-

Buenos Aires, 28 de septiembre de 2000.-

FDO.: NICOLAS EDUARDO BECERRA

Buenos Aires: 11 de diciembre de 2001.-

Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Villalonga
Furlong S.A. c/ Empresa Nacional de Correos y Telégrafos", para decidir sobre su
procedencia.-

Considerando:

1°) Que la sentencia de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo


Contencioso Administrativo Federal revocó lo decidido en la instancia anterior y,
consecuentemente, rechazó la demanda deducida por Villalonga Furlong S.A. contra
la Empresa Nacional de Correos y Telégrafos -hoy liquidada- por nulidad de la
resolución 1266-E/85 y resarcimiento de los daños y perjuicios que se habrían
derivado del acto administrativo impugnado. Asimismo, el a quo estimó abstracta la
consideración de la reconvención planteada por la demandada, impuso las costas
de la demandada a la actora y distribuyó las correspondientes a la reconvención en
el orden causado. Contra ese pronunciamiento, la parte actora interpuso el recurso
extraordinario federal, que fue contestado por su contraria y fue declarado
inadmisible mediante el auto de fs. 2944. Ello motivó la presentación de queja ante
esta Corte, cuyo trámite dio lugar a la intervención del señor Procurador General,
que corre a fs. 357/363 vta.-

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2°) Que el apelante solicita la apertura de la vía extraordinaria por vicio de
arbitrariedad de sentencia, sobre la base de agravios que pueden resumirse así: a)
se habría prescindido de prueba decisiva, pues la sentencia afirma que la actora no
satisfizo las exigencias del contrato ni en cuanto a la propiedad de los vehículos ni
en cuanto al número de unidades afectadas al servicio; esas conclusiones, a juicio
de la actora, se contradicen con el conjunto de pruebas aportadas y se basan en
una lectura del pliego de bases y condiciones de la licitación que no fue plasmada
en el contrato; b) la cámara sólo da un fundamento aparente de su decisión, pues
no advierte que la rescisión del contrato mediante la resolución 1266-E/85 es
incompatible con la pretensión deducida por Encotel en este litigio mediante la
reconvención, centrada en la nulidad del acto de adjudicación, en abierta
contradicción con sus propios actos; c) no existió ni el engaño ni el ocultamiento
que invoca la cámara para declarar la nulidad del acto de concesión, pues Encotel
tuvo oportunidad de evaluar su oferta antes de la adjudicación y antes de comenzar
la ejecución de las prestaciones comprometidas; d) el pronunciamiento omitió tratar
sus reproches relativos al incumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 21
de la ley 19.549, como pasos previos a todo acto de rescisión contractual, lo cual
configura arbitrariedad normativa.-

3°) Que la doctrina de la arbitrariedad no tiene por objeto convertir a la Corte en un


tribunal de tercera instancia ordinaria, sino que procura cubrir casos de carácter
excepcional en los que groseras deficiencias lógicas del razonamiento o una total
ausencia de fundamento normativo impidan considerar el pronunciamiento de los
jueces ordinarios como una "sentencia fundada en ley", con directa lesión a la
garantía del debido proceso (doctrina de Fallos: 308:2351; 313:1045; y muchos
otros). Tal circunstancia no se configura en el sub lite, en donde el litigio pone en
juego cuestiones fácticas y de derecho administrativo y procesal, sin que se
advierta materia federal que justifique la vía extraordinaria.-

4°) Que repetidas veces esta Corte ha sostenido que un tribunal no está obligado a
ponderar una por una y exhaustivamente todas la pruebas agregadas a la causa
(art. 386 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) sino que es suficiente
que haga mérito de los elementos de juicio que considera relevantes para sustentar
su decisión (Fallos: 272:225; 291:390; 308:2263; 310:2012, entre otros). La cámara
a quo se centró en la maniobra engañosa de Villalonga Furlong S.A. "respecto de las
condiciones de la empresa y de las posibilidades de los servicios que podía prestar"
-considerandos 16 in fine, 18 y 20 del fallo apelado- con el propósito de tener por
configurada la conducta descripta en el art. 170, ap. i, del Régimen de
Contrataciones de Encotel (considerando 22, fs. 2892).-

5°) Que el razonamiento argumentativo que sustenta el fallo no se aparta de


criterios lógicos ni incurre en vicios groseros, como confundir el examen de
legalidad del acto de adjudicación de la licitación 6/83 y el examen de legalidad del
acto de rescisión, es decir, de la resolución 1266-E/85, objeto de la pretensión
actora. Ello es así, pues el contrato suscripto por las partes, y que es para ellas
como la ley misma y primera fuente normativa para la decisión del conflicto,
contempla las maniobras del oferente destinadas a obtener espuriamente la
adjudicación de la licitación como una de las expresas causales de rescisión de la
relación contractual en curso. Precisamente, la cláusula 13, ap. 1, del contrato (fs.
53), que coincide con el art. 170, ap. c, del Régimen de Contrataciones de Encontel
(fs. 340), contempla la pérdida de confianza por actos graves de conducta como
una de las causales que justifican la rescisión por parte de la empresa nacional. Por
su parte, el art. 170, ap. i, citado en el considerando precedente, que funda el acto
de rescisión -ver telegrama, en copia a fs. 12- establece la facultad de Encotel de
rescindir: "...i) Cuando se comprobase que el contratista ha cometido hechos
dolosos para obtener la adjudicación del servicio...".-

6°) Que las conclusiones del a quo sobre la causal examinada, que por sí sola
justifica la rescisión contractual, se sustentan en las constancias del expediente,

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especialmente en el dictamen del perito contador designado de oficio, quien a fs.
1578/1579 vta. proporciona los datos esenciales que fueron razonablemente
ponderados por los jueces de cámara. No encierra contradicción la rescisión del
contrato por una causal prevista en el marco normativo de la relación, cuya
configuración salió a la luz tras la investigación provocada por la "observación legal"
a Encotel que formuló y mantuvo la Sindicatura General de Empresas Públicas
(resoluciones 50/84 y 70/85, cuyas copias corren a fs. 2326/2331 y 2352/2355,
respectivamente).-

7°) Que, por lo expuesto, la selección del material fáctico y su apreciación por los
magistrados de la causa proporciona fundamento normativo válido al
pronunciamiento apelado, razón que conduce a desestimar el vicio de
arbitrariedad.-

8°) Que, en cambio, el agravio relacionado con la imposición de costas (fs. 2920
vta., punto b) debe prosperar, pues si bien -como regla- el recurso extraordinario no
resulta procedente para revisar lo decidido por los jueces de la causa en lo referente
a la distribución de las costas de las instancias ordinarias (Fallos: 307:888; 311:97),
cabe hacer excepción a ese principio cuando se ha prescindido de efectuar un
tratamiento adecuado de la cuestión de acuerdo con las constancias de la causa
(Fallos: 311:1515), lo que derivó en una indebida distribución de los gastos del
proceso con el consecuente menoscabo del derecho de defensa en juicio y de
propiedad del demandante (Fallos: 323:1006).-

9°) Que, en efecto, el tribunal a quo no tuvo en cuenta a tales fines el expediente
018170, en el que consta que se elaboró, en sede administrativa, un acuerdo
transaccional entre las partes de este juicio, posterior a la reconvención de Encotel,
que fue aprobado por los ministros de Economía y de Obras y Servicios Públicos (fs.
129/131), y que llevó al Poder Ejecutivo Nacional a disponer la modificación del
presupuesto general de la administración nacional -período 1990- a efectos de
cancelar la obligación resultante de tal acuerdo (fs. 137/138).-
Aun cuando dicho acuerdo no prosperó debido a la observación formulada por el
Tribunal de Cuentas de la Nación (fs. 462/467), correspondía reparar en ciertas
circunstancias relevantes: a) el referido acuerdo transaccional mereció opinión
favorable de la Procuración del Tesoro de la Nación (fs. 116/116 vta); b) frente a la
observación del Tribunal de Cuentas, el interventor de Encotel informó al ministro
de Obras y Servicios Públicos acerca de la conveniencia para esa empresa del
dictado de un decreto de insistencia (fs. 484/485); c) en idéntico sentido dictaminó
la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Obras y Servicios Públicos (fs.
470/482).-
Dichas circunstancias ponen de relieve que, a pesar de no concluirse el acuerdo
transaccional, la propia demandada habría admitido la pretensión sustancial de la
empresa actora luego de haber contestado la demanda y reconvenido, actitud
demostrativa de que aquélla pudo creerse con derecho a demandar como lo hizo,
extremo que justifica la imposición de las costas en el orden causado (Fallos:
323:1321).-

Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se declara


parcialmente admisible el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia
apelada con el alcance señalado en los considerandos 8° y 9°. Costas por sus orden
en todas las instancias (art. 16, segunda parte, ley 48). Notifíquese, agréguese la
queja al principal, reintégrese el depósito y, oportunamente, devuélvase.-

FDO.: JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (en


disidencia parcial) - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (en disidencia parcial) - ENRIQUE
SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia parcial) - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A.
F. LOPEZ - GUSTAVO A. BOSSERT (en disidencia parcial) - ADOLFO ROBERTO
VAZQUEZ.-

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DISIDENCIA PARCIAL DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S. FAYT,
DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO, DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DON
GUSTAVO A. BOSSERT

Considerando:

1°) Que la sentencia de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo


Contencioso Administrativo Federal revocó lo decidido en la instancia anterior y,
consecuentemente, rechazó la demanda deducida por Villalonga Furlong S.A. contra
la Empresa Nacional de Correos y Telégrafos -hoy liquidada- por nulidad de la
resolución 1266-E/85 y resarcimiento de los daños y perjuicios que se habrían
derivado del acto administrativo impugnado. Asimismo, el a quo estimó abstracta la
consideración de la reconvención planteada por la demandada, impuso las costas
de la demandada a la actora y distribuyó las correspondientes a la reconvención en
el orden causado. Contra ese pronunciamiento, la parte actora interpuso el recurso
extraordinario federal, que fue contestado por su contraria y fue declarado
inadmisible mediante el auto de fs. 2944. Ello motivó la presentación de queja ante
esta Corte, cuyo trámite dio lugar a la intervención del señor Procurador General,
que corre a fs. 357/363 vta.-

2°) Que el apelante solicita la apertura de la vía extraordinaria por vicio de


arbitrariedad de sentencia, sobre la base de agravios que pueden resumirse así: a)
se habría prescindido de prueba decisiva, pues la sentencia afirma que la actora no
satisfizo las exigencias del contrato ni en cuanto a la propiedad de los vehículos ni
en cuanto al número de unidades afectadas al servicio; esas conclusiones, a juicio
de la actora, se contradicen con el conjunto de pruebas aportadas y se basan en
una lectura del pliego de bases y condiciones de la licitación que no fue plasmada
en el contrato; b) la cámara sólo da un fundamento aparente de su decisión, pues
no advierte que la rescisión del contrato mediante la resolución 1266-E/85 es
incompatible con la pretensión deducida por Encotel en este litigio mediante la
reconvención, centrada en la nulidad del acto de adjudicación, en abierta
contradicción con sus propios actos; c) no existió ni el engaño ni el ocultamiento
que invoca la cámara para declarar la nulidad del acto de concesión, pues Encotel
tuvo oportunidad de evaluar su oferta antes de la adjudicación y antes de comenzar
la ejecución de las prestaciones comprometidas; d) el pronunciamiento omitió tratar
sus reproches relativos al incumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 21
de la ley 19.549, como pasos previos a todo acto de rescisión contractual, lo cual
configura arbitrariedad normativa.-

3°) Que la doctrina de la arbitrariedad no tiene por objeto convertir a la Corte en un


tribunal de tercera instancia ordinaria, sino que procura cubrir casos de carácter
excepcional en los que groseras deficiencias lógicas del razonamiento o una total
ausencia de fundamento normativo impidan considerar el pronunciamiento de los
jueces ordinarios como una "sentencia fundada en ley", con directa lesión a la
garantía del debido proceso (doctrina de Fallos: 308:2351; 313:1045; y muchos
otros). Tal circunstancia no se configura en el sub lite, en donde el litigio pone en
juego cuestiones fácticas y de derecho administrativo y procesal, sin que se
advierta materia federal que justifique la vía extraordinaria.-

4°) Que repetidas veces esta Corte ha sostenido que un tribunal no está obligado a
ponderar una por una y exhaustivamente todas la pruebas agregadas a la causa
(art. 386 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) sino que es suficiente
que haga mérito de los elementos de juicio que considera relevantes para sustentar
su decisión (Fallos: 272:225; 291:390; 308:2263;; 310:2012, entre otros). La cámara
a quo se centró en la maniobra engañosa de Villalonga Furlong S.A. "respecto de las
condiciones de la empresa y de las posibilidades de los servicios que podía prestar"
-considerandos 16 in fine, 18 y 20 del fallo apelado- con el propósito de tener por
configurada la conducta descripta en el art. 170, ap. i, del Régimen de
Contrataciones de Encotel (considerando 22, fs. 2892).-

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5°) Que el razonamiento argumentativo que sustenta el fallo no se aparta de
criterios lógicos ni incurre en vicios groseros, como confundir el examen de
legalidad del acto de adjudicación de la licitación 6/83 y el examen de legalidad del
acto de rescisión, es decir, de la resolución 1266-E/85, objeto de la pretensión
actora. Ello es así, pues el contrato suscripto por las partes, y que es para ellas
como la ley misma y primera fuente normativa para la decisión del conflicto,
contempla las maniobras del oferente destinadas a obtener espuriamente la
adjudicación de la licitación como una de las expresas causales de rescisión de la
relación contractual en curso. Precisamente, la cláusula 13, ap. 1, del contrato (fs.
53), que coincide con el art. 170, ap. c, del Régimen de Contrataciones de Encontel
(fs. 340), contempla la pérdida de confianza por actos graves de conducta como
una de las causales que justifican la rescisión por parte de la empresa nacional. Por
su parte, el art. 170, ap. i, citado en el considerando precedente, que funda el acto
de rescisión -ver telegrama, en copia a fs. 12- establece la facultad de Encotel de
rescindir: "...i) Cuando se comprobase que el contratista ha cometido hechos
dolosos para obtener la adjudicación del servicio...".-

6°) Que las conclusiones del a quo sobre la causal examinada, que por sí sola
justifica la rescisión contractual, se sustentan en las constancias del expediente,
especialmente en el dictamen del perito contador designado de oficio, quien a fs.
1578/1579 vta. proporciona los datos esenciales que fueron razonablemente
ponderados por los jueces de cámara. No encierra contradicción la rescisión del
contrato por una causal prevista en el marco normativo de la relación, cuya
configuración salió a la luz tras la investigación provocada por la "observación legal"
a Encotel que formuló y mantuvo la Sindicatura General de Empresas Públicas
(resoluciones 50/84 y 70/85, cuyas copias corren a fs. 2326/2331 y 2352/2355,
respectivamente).-

7°) Que, por lo expuesto, la selección del material fáctico y su apreciación por los
magistrados de la causa proporciona fundamento normativo válido al
pronunciamiento apelado, razón que conduce a desestimar el vicio de
arbitrariedad.-

Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se declara inadmisible


el recurso extraordinario de la parte actora. Dése por perdido el depósito de fs. 1 de
esta queja. Notifíquese, devuélvanse los autos principales y, oportunamente,
archívese.-

FDO.: CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO


PETRACCHI - GUSTAVO A. BOSSERT.//-

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