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Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal

Sistema de Informacin Cientfica

Mikhail Mohammeddinov
El Mercosur y la Unin Europea: variacin entre los factores de cohesin regional
Polis: Investigacin y Anlisis Sociopoltico y Psicosocial, vol. 1, nm. 2, 2005, pp. 169-204,
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad Iztapalapa
Mxico
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=72610208

Polis: Investigacin y Anlisis Sociopoltico y


Psicosocial,
ISSN (Versin impresa): 1870-2333
polis_iztapalapa@yahoo.com.mx
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad
Iztapalapa
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www.redalyc.org
Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

El Mercosur y la Unin Europea:


variacin entre los factores
de cohesin regional
Mikhail Mohammeddinov*
Este artculo propone un marco para la comparacin de bloques regionales. El marco usa teoras seleccionadas de integracin europea y es
aplicado para el examen de la cohesin regional dentro de la Unin
Europea (UE) y el Mercado Comn del Sur (Mercosur). La comparacin de los dos grupos cooperativos demuestra que a pesar de ser mercados comunes, se trata de organizaciones profundamente diferentes.
El estudio destaca la importancia de factores de integracin de naturaleza no econmica y la necesidad de evaluar el xito de asociaciones
de integracin fuera de Europa en el contexto de realidades locales sin
referencias a los criterios de la UE.
Palabras clave: Mercosur, Unin Europea, integracin regional, regionalismo, globalizacin, teora de la integracin

Introduccin

* Investigador del Departamento de Ciencias Polticas de la Universidad de Glasgow. Correo


electrnico: mikhail_mohammeddinov@yahoo.com.br. El autor agradece enormemente a
Arvind Gopinath, Luis Crcamo-Huechante, Clmence Jout-Pastr, Alain Servantie y Fethiye
Servantie y Dennis Servantie por su cordial hospitalidad en Cambridge (Massachusetts) y
Bruselas (Blgica); a la Asociacin de Estudios Europeos Contemporneos por subvencionar
los viajes a la Universidad de Harvard y la Comisin Europea, y a Lidia Acosta Mederos por
el apoyo inestimable en la preparacin de la versin castellana de este artculo.

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a Unin Europea (UE) y el Mercado Comn del Sur (Mercosur) son


los dos ejemplos de integracin regional multilateral ms avanzada.
En la prctica contempornea de relaciones internacionales son los nicos
mercados comunes multilaterales de iure. El alcance de acuerdos sobre mercados comunes (libre movimiento de bienes, servicios, trabajadores y capital),
la adquisicin de personalidades jurdicas internacionales (la capacidad de estar

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sujetos a acuerdos internacionales) y las similitudes aparentes en las estructuras institucionales constituyen una base para la comparacin de los dos
bloques.
Al mismo tiempo, una evaluacin superficial seala muchas diferencias
significativas respecto al nmero de los miembros cuatro pases en el Mercosur y 25 en la UE y a la edad de los bloques la Comunidad Econmica
Europea (CEE) est en funcionamiento desde 1957, mientras que el Mercosur se fund en 1991.1 Adems, los indicadores bsicos de las dos regiones se diferencian de forma notable correlacionndose de 1:2 (poblacin)
a 1:3 (territorio y produccin bruta per cpita) y hasta de 1:6 (producto
regional bruto). El grado de interdependencia econmica dentro de la
UE excede ocho veces el de dentro del Mercosur. Los veinte idiomas oficiales de la UE y los dos del Mercosur reflejan diferencias dramticas en el
nivel de cohesin cultural. Adems, la UE se caracteriza por el duopolio
de Alemania y Francia y se desconoce el grado de asimetra de poder en el
Mercosur donde Brasil se destaca como el miembro predominante. Las consideraciones geoeconmicas y geopolticas de los dos bloques han sido distintas y ello se ve tanto en las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial
en Europa como en la carencia del dilema de seguridad en el Cono Sur al
principio de integracin y en la naturaleza e impactos diferentes de la poltica de EEUU respecto a los dos bloques.
En resumen, las dos regiones son tan diferentes como los pases que las
forman. Muchas de las caractersticas de las regiones estn en anttesis
absoluta. Una cuestin interesante a explicar: cmo es posible que regiones
con caractersticas tan distintas hayan llegado a compromisos aparentemente anlogos. Significa esto que las teoras sofisticadas y bien desarrolladas que explican la integracin en Europa son intiles para el entendimiento del Mercosur, pues parece que ste, con rasgos contrarios a los de
la UE, ha logrado un resultado similar? Este trabajo es un intento de responder a esta pregunta, adems de que defiende el camino individual de
desarrollo del Mercosur contra las influencias excesivas e innecesarias del
modelo europeo.

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En este artculo no hay comparaciones histricas entre los bloques porque la diferencia de
edad de los dos procesos es slo una de las muchas diferencias significantes. No se debe
sobreestimar la importancia de la edad porque Argentina y Brasil de hoy no son como Francia y Alemania de hace 34 aos, y dentro de 34 aos el Mercosur no duplicar la UE contempornea.

TABLA 1
INDICADORES BSICOS DE LA UE Y EL MERCOSUR

Territorio
UE - 4 millones de km2*
Mercosur -11.8 millones de km2*

Producto Regional Bruto


UE - 11.65 trillones USD**
Mercosur -2.05 trillones USD**

Poblacin
UE - 457 millones de personas*
Mercosur - 235.5 millones de personas*

Producto Regional Bruto per cpita


UE - 26.90 mil USD**
Mercosur - 8.73 mil USD**

UE

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EL MERCOSUR Y LA UNIN EUROPEA

Mercosur %

Fuente: CIA, The World Factbook: *2005 **2004.

Porque la integracin es un proceso multidimensional, esta comparacin


de la UE y el Mercosur supera los mbitos de anlisis exclusivamente econmicos e institucionales. Aunque el regionalismo es ms tangible en las
reas de comercio e inversin, la integracin recibe impulsos fuertes de
factores no materiales y se extiende a los mbitos de seguridad, poltica y
cultura. sta es la razn por la cual el presente artculo busca los motivos para la integracin en los dos bloques con base en cuatro dimensiones
sociales y sus temas principales: econmico (grado de interdependencia
econmica), poltico-institucional (peculiaridades estructurales de distribucin de poder dentro de los bloques), cultural (homogeneidad cultural
versus heterogeneidad) y exterior (consideraciones geopolticas y geoeconmicas). La comparacin en cada una de las dimensiones est fundada en una de las cuatro teoras de integracin ms convencionales:

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neofuncionalismo, intergubernamentalismo liberal, constructivismo social
y neorrealismo. Cada teora se aplica a la dimensin correspondiente, y
las cuatro teoras son tratadas como complementarias ms que contradictorias. Tal enfoque hacia las teoras de integracin no es poco natural:
muchos observadores se lamentan sobre la incapacidad de cada una de
las teoras existentes para explicar enteramente el comportamiento de los
pases en los procesos de integracin. Ellos ven el futuro de este campo en
la sntesis y la modificacin de las teoras ms que en las discusiones entre
ellas (Wiener y Diez, 2004; Choi y Caporaso, 2002).
La historia de los enfoques seleccionados es la siguiente. El neofuncionalismo explica la integracin como un proceso espontneo formado por
los intereses de agentes econmicos. Los productores orientados a la exportacin maximizan su utilidad mediante la liberalizacin econmica y
la expansin del mercado. La creciente interdependencia funcional como
resultado de su actividad causa la expansin de la integracin hacia otros
dominios sociales (Haas, 1958).
En el intergubernamentalismo liberal, la integracin es el resultado de
decisiones racionales de gobiernos nacionales. Es un proceso deliberado
y organizado en el cual las preferencias de los gobiernos individuales estn fuertemente afectadas por los intereses de grupos domsticos poderosos (Moravcsik, 1998). Los gobiernos se ponen de acuerdo slo en las
decisiones que proveen el mximo beneficio o el menor dao a sus clientes
(grupos de negocios y poblacin).
Para el constructivismo social, la integracin es un proceso altamente
condicionado por las ya existentes relaciones sociales, prcticas, normas y
valores compartidos por las sociedades que se integran. Agentes humanos
(gobiernos, actores corporativos y ciudadanos) estn profundamente influenciados por el medio ambiente en que ellos actan. La integracin
regional refuerza las tendencias que tienen sus orgenes en la historia de
las regiones (vase Risse, 2004).
El neorrealismo explica la integracin como una medida para aumentar
los poderes individuales y colectivos en relacin con la hegemona internacional. Los bloques regionales estn formados y estimulados para expandir
su poder poltico, su competitividad econmica y su capacidad de negociacin respecto al resto del mundo por medio de la coordinacin de la poltica
exterior de pases individuales y la movilizacin de recursos disponibles.2

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Para explicaciones neorrealistas de regionalismo vase Hurrell (1995).

Las teoras mencionadas han sido desarrolladas por los observadores de


la integracin europea. Ellas no slo representan el ncleo de los estudios
de integracin europea, sino tambin sirven para el entendimiento y la
evaluacin del Mercosur. Otros enfoques destacados que tratan del anlisis
del gobierno europeo y de las instituciones estn excluidos de esta discusin, ya que se centran especficamente en la UE y tienen poco valor
para explicar el Mercosur. stas son varias teoras institucionalistas que
indican que las instituciones comunitarias normalmente forman la integracin en una manera que contradice las aspiraciones de los gobiernos
nacionales. Sin embargo, las instituciones del Mercosur son enteramente
dependientes de los estados miembros. Como la discusin que se expone
ms abajo sugiere, el desarrollo de las instituciones tipo UE en el Mercosur
est limitado por las peculiaridades estructurales del bloque y por el bajo
nivel de interdependencia econmica entre sus miembros.
La comparacin entre la UE y el Mercosur bajo el criterio neofuncionalista revela la diferencia en la intensidad de las transacciones econmicas
intrarregionales. Al hacer esto, cubre parcialmente las perspectivas institucionales y transaccionales omitidas ya que ellas concuerdan con el neofuncionalismo en que las instituciones comunitarias son el resultado de una
interdependencia funcional ms profunda y de los spillovers desde la integracin econmica.
El estudio no se concentra en otros dos tipos de teoras. Las teoras de
nivel domstico que destacan la importancia de la cohesin interna de estados miembros no estn consideradas en detalle porque los actores clave
en los dos bloques son estados perfectamente establecidos. Las teoras
econmicas de integracin (teora de la unin aduanera, la teora de la
moneda ptima y el federalismo fiscal) se han evitado, al ser ms bien estticas y no explicatorias. Sin embargo, las implicaciones de estos dos grupos
de teoras sern mencionadas dentro de los contextos de los cuatro mayores
enfoques explicativos.

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EL MERCOSUR Y LA UNIN EUROPEA

Interdependencia econmica
El principal supuesto del neofuncionalismo es que niveles altos de interaccin social y econmica llevan a la adopcin de reglas que facilitan la
integracin econmica y causan la extensin de la armonizacin de prcticas y normas en las esferas polticas y sociales. La motivacin para la

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integracin econmica puede caracterizarse por el grado de interdependencia econmica entre los pases integrantes. Aunque el Mercosur sea
un destino de cerca de 15% de las exportaciones brasileas, 30% de las
argentinas y 50% de las paraguayas y uruguayas, el nivel total de interdependencia econmica entre los pases del Mercosur es bajo porque el
comercio exterior no representa una proporcin alta de su produccin domstica. En el punto ms alto del ao 1998, solo 2% de la produccin del
Mercosur (1.1% de la brasilea, 3.2% de la argentina, 5.7% de la paraguaya y 6.1% de la uruguaya) fue exportada para ste, mientras que en la
UE la media de 16% de la produccin econmica fue diseada para el
mercado comn.3 Por eso la interdependencia comercial entre los pases
del Mercosur fue ocho veces ms dbil que la existente en la UE de entonces.
Estos pases son mucho menos dependientes en los mercados comunes que
sus homlogos de la UE.
La diferencia entre 2% y 16% est explicada fundamentalmente por
las condiciones de la geografa econmica y por el tamao y nmero de
participantes en los bloques. Los pases del Mercosur tienen un territorio
enorme, baja densidad de poblacin y un dficit natural de infraestructuras entre las fronteras. La densidad de la poblacin en la UE es 5.8 veces ms
alta que la del Mercosur; un pas medio del Mercosur es 18.6 veces mayor
en territorio y 3.2 veces mayor en poblacin que un pas medio de la UE.4
En el Mercosur tienen lugar una gran cantidad de intercambios comerciales en el mbito domstico entre los estados brasileos y las provincias
argentinas. Estos intercambios estn sujetos a regulaciones domsticas y
no comunitarias. Incluso si las economas del Mercosur estuvieran al
mismo nivel de desarrollo econmico que las europeas, las figuras de interdependencia comparables de la UE seran alcanzables slo si los estados
brasileos y las provincias argentinas fueran tratados como partes separadas del Mercosur y el comercio entre ellos contara como comercio internacional intrarregional.
Mientras que la UE es un producto de cortas distancias y una concentracin econmica alta, el proyecto del Mercosur consiste de grandes distancias y se caracteriza por la escasez de infraestructuras entre las fronteras.
La deficiencia de infraestructuras es a la vez el resultado y la causa de bajos
niveles de interaccin fsica entre los pases. Histricamente, todos los sistemas
3

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Datos de la Secretara Administrativa del Mercosur.


Datos de The World Factbook para 2005.

de transporte en el Cono Sur fueron construidos para conectar centros


nacionales de consumo y produccin con puertos nacionales. Por eso las
redes ferroviarias brasileas y argentinas tienen una anchura de va incompatible. Cerca de 75% de todo el comercio terrestre entre Argentina y
Brasil pasa por un solo puente sobre el ro Uruguay, mientras otros puentes
carecen de trfico comercial significativo.5 Incluso la infraestructura martima no est suficientemente desarrollada. Un estudio de 1985 indic
que la ruta de mercancas de Buenos Aires-Santos (San Pablo) era ms
cara que la de Nueva Orlens-Santos (San Pablo), aunque esta ltima
fuera cuatro veces ms larga (Basco, 1988). La eficiencia de mercados comunes est altamente condicionada a las mejoras de las infraestructuras.
Debido a las largas distancias, la cantidad de trabajo para mejorar las infraestructuras del transporte y su costo son enormes.
Adems de las diferencias geogrficas y estructurales mencionadas, el
Mercosur es ms pobre y menos desarrollado. La colonizacin signific
la explotacin de recursos minerales en Latinoamrica en beneficio de los
europeos. Este objetivo principal caracterstico de aquel largo periodo
explica los fundamentos de orden social y econmico de los pases del
Mercosur que los excluyeron del progreso tecnolgico y de la acumulacin
de capital debido a la especializacin forzada de produccin entre los pobres y los ricos (Beak, 2000). A Latinoamrica se le hizo exportadora de
bienes de fuentes primarias e importadora de bienes manufacturados y
capital. Esta patente colonial no se ha superado del todo aun con el desarrollo relativo de la industrializacin brasilea. Al contrario, el actual sistema neocolonialista perpeta el subdesarrollo de la regin y su orientacin
econmica hacia los pases industrializados del Norte ms que hacia la
integracin intrarregional.
Debido a las razones mencionadas, la motivacin econmica para el
regionalismo en el Mercosur es ms dbil que la de la UE. Sin embargo,
niveles bajos de interdependencia econmica hicieron la liberalizacin
intrarregional y la imposicin de estructuras de mercados comunes formales ms fcil, ya que a la liberalizacin intrarregional en el Mercosur le
faltaron resistencias fuertes de intereses domsticos contra exportaciones.
intrarregionales. Mientras que la CEE necesit ocho aos para formar un
rea de libre comercio en 1965, 11 aos para montar una unin aduadanera
en 1968, y 35 para establecer un mercado comn en 1992, el Mercosur
5

The Economist, 12-18 de octubre de 1996, S3.

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liberaliz el comercio interno e implement el arancel externo comn en
cuatro aos y se convirti en un mercado comn imperfecto 11 aos despus de que el Tratado de Asuncin se firmara en 1991. La liberalizacin
intrarregional en el Mercosur tuvo lugar de forma ms rpida que en Europa. Tom un poco ms de la mitad del periodo que estaba originalmente
planeado por los acuerdos iniciales de 1986 entre Brasil y Argentina (Vizentini, 2000).
Sin embargo, las estructuras de mercados comunes en las dos uniones no
son idnticas.6 El mercado regional del Mercosur es menos importante para
economas individuales. Como consecuencia, est caracterizado por mecanismos de implementacin ms dbiles y regmenes flojos.7 Niveles ms
altos de interdependencia econmica han permitido que determinados
pases de la UE hayan adoptado el euro. La presencia de una moneda nica en la UE y su ausencia en el Mercosur es la diferencia ms significativa
entre los regmenes econmicos de las dos uniones: el Mercosur se encuentra muy lejos de la Eurozona en todos los criterios para un rea de Moneda
ptima como la interdependencia econmica, la apertura econmica y
la convergencia macroeconmica (Arestis y de Paula, 2003). Otras diferencias tienen que ver con la liberalizacin limitada en el mercado de capital, la falta de jurisprudencia central para la solucin de controversias y
la distincin entre los mercados nacionales y los mercados regionales en
la ley regional de competencia que se qued en el Mercosur.8
Muchos estudios sobre efectos acumulativos y distribucionales del Mercosur les atribuyen consecuencias ms serias a la liberalizacin externa y
a la globalizacin que a la liberalizacin intrarregional (Zago de Azevedo,
2001). Por ejemplo, aunque la liberalizacin comercial intrarregional consolidara la posicin de muchas industrias brasileas en relacin con sus homlogos argentinos causando dao para estos ltimos, el arancel externo
comn salv de la extincin a un nmero importante de industrias argentinas; stas no pudieron soportar la competencia de los productores extrarregionales cuando la economa argentina era altamente abierta antes del establecimiento de la unin aduanera en el Mercosur.9
6

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Sobre la brecha de implementacin en el Mercosur vase Bouzas, da Motta Veiga y Torrent


(2002).
7
El mecanismo de solucin de controversias en el Mercosur fue aplicado slo nueve veces entre 1992 y 2005, mientras que el Tribunal Europeo de Justicia produce cientos de decisiones
cada ao.
8
Sobre la ley de competencia en la UE y en el Mercosur vase Velasco San Pedro (1998).
9
Vanse varias contribuciones en Taccone y Garay (1999).

Asimetras de los poderes


El intergubernamentalismo liberal considera la integracin como una
serie de elecciones racionales por gobiernos nacionales que reflejan los intereses de grupos domsticos poderosos y el poder relativo de cada Estado.
Los acuerdos de integracin son los resultados de negociaciones intergubernamentales que proceden de la totalidad de acciones de los estados individuales basados en sus preferencias y volumen de poder. Los estados calculan
la utilidad de los posibles cursos de accin y eligen la accin maximizando
su utilidad dadas las circunstancias. De este modo, la propensin de la integracin depende de la presencia de un inters comn y de un cierto balance de poder dentro del sistema.
Aparentemente, hay dos diferencias estructurales significativas entre la
UE y el Mercosur. Una tiene que ver con el nmero de participantes: 25
contra cuatro. No se puede negar que pocos miembros es una gran virtud
en el proceso del Mercosur, ya que hace ms fcil el alcance de acuerdos
de polticas comunes. Esto tambin permite a los estados miembros adoptar decisiones en polticas comunes mediante consenso. Como los pases
del Mercosur pueden vetar cualquier propuesta en cualquier rea, son
capaces de ajustar la poltica comn a sus intereses individuales de una
mejor manera. Las decisiones tomadas mediante consenso son ms difciles
de conseguir entre los 25 actores. El objetivo de cooperacin obliga a la
UE a usar el procedimiento de voto de mayora, el cual lleva a adoptar
polticas no deseadas y genera decepciones debido al dficit democrtico
y a la falta de transparencia. Decepciones recurrentes se pueden convertir
en una fuente de inestabilidad para todo el sistema. Ampliaciones an
mayores de la UE pueden ser tensas con la parlisis y la demolicin de
todo el sistema porque reducen el mbito de inters comn.
La otra diferencia entre los dos bloques est en el equilibrio de poder
intrarregional. Las asimetras de poder dentro del grupo de Amrica del
Sur estn tremendamente marcadas debido al dominio absoluto de Brasil,
que cuenta con cerca de las tres cuartas partes de la poblacin, produccin y
territorio total del Mercosur.10 Esta circunstancia es muy desfavorable para
la armonizacin de normas y prcticas en el Mercosur. Por el contrario,
Alemania no constituy ms que una tercera parte en ninguno de los activos
10
Ocupa 72% del territorio de la regin, registra 73% del producto bruto y, ms importante,
79% de la poblacin, como se recoge en el The World Factbook de 2004.

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mencionados incluso en la UE de los 15. La Comunidad Europea (CE) se


lanz como un proyecto de Francia, Alemania del Este e Italia, pases del
mismo tamao, y permiti un mayor alcance de compromisos aceptables
entre ellos. Hoy el equilibrio de poder dentro de la UE es ms desigual,
pero Gran Bretaa, Italia y Espaa todava son capaces de ser contrapesos
para Alemania y Francia. Debido a la asimetra de poder mencionada, la
consolidacin poltica en el Mercosur es ms dbil. Incluso con la incorporacin de Chile y Venezuela no aliviarn el gran desequilibrio del poder
en favor de Brasil.
Para un pas como Brasil, cuyo tamao no se diferencia mucho del tamao de la regin, es muy difcil compensar la prdida de control nacional
sobre poltica domstica con los beneficios de participar en la toma de decisiones regionales. Muchos estudios indican que Brasil es responsable
de la preservacin de la estructura intergubernamental del Mercosur. En
realidad, la falta de supranacionalidad no es culpa de Brasil sino del fallo
del sistema. Cualquier intento de introducir una toma de decisiones supranacional en el Mercosur llevar a un punto muerto. Argentina, Paraguay
y Uruguay no pueden ponerse de acuerdo en poderes proporcionados,
ya que esto automticamente asumir la indiscutible dictadura de decisiones de Brasil. Es comprensible que, debido a su tamao, Brasil, no podra
soportar el grado de discriminacin que sera aceptable para sus socios.
Debido a las proporciones de su mercado, para Brasil es ms fcil negociar acuerdos comerciales de manera unilateral que buscar el consenso de
las otras tres partes sobre la poltica comn comercial. El rgimen de la
unin aduanera es inconveniente para Brasil. El compromiso de Brasil
con la unin aduanera de los pases que tienen intereses divergentes no le
permite maximizar sus necesidades de proteccionismo, ya que tiene que
recibir los acuerdos de los socios cuya capacidad de competencia es dependiente de importaciones con aranceles bajos provenientes de terceros pases
(Ginesta, 2000). Incluso, en cuanto a la expansin de mercados, los negocios brasileos tienen motivos ms dbiles para la expansin en el Mercosur, ya que ste es slo un poco ms grande que su mercado domstico.
Para los actores econmicos brasileos, la captura de 90% del mercado
uruguayo es equivalente a una expansin de nicamente 2% del mercado domstico sin la necesidad de tratar con obstculos regulatorios extranjeros y ajustes culturales de sus productos. La adaptacin al mercado
argentino es menos costosa, aunque el tamao de la economa argentina
represente slo 75% del tamao de la economa del estado de San Pablo,

y la saturacin de 80% del mercado argentino sea equivalente al ingreso


de las ventas en un segmento de 20% del mercado brasileo (Simonsen
Asociados, 1992).
Los pases pequeos, al contrario, estn ms interesados en la integracin. Relativamente, ellos pierden en la integracin, pues sus industrias
no se benefician de la produccin a gran escala tanto como los pases grandes (Behar, 2000). Sin embargo, sus costos de no participacin seran an
ms altos ya que suponen un retraso mayor y una divergencia ms alta en
el crecimiento productivo relativo a industrias nacionales grandes que
estn expuestas a la competencia entre ellas. Como las posibilidades de
produccin de pases pequeos son limitadas, son menos autosuficientes
y dependen ms de las importaciones. La integracin es necesaria para
facilitar sus exportaciones e incrementar la especializacin de la produccin
para pagar por las importaciones. Universalmente, los pases pequeos
tienen una participacin comercial mayor en proporcin al PIB, economas
ms abiertas y gobiernos que tienen ms experiencia en el trabajo con mercados extranjeros. Los pases pequeos estn ms comprometidos a la integracin formal, a mtodos institucionales de desarrollo de leyes y a un
orden legal estricto, ya que ellos tienen menos poder para negociaciones
y renegociaciones. De todas maneras, es ms fcil para ellos aceptar la
autoridad supranacional pues tienen una soberana poltica ms limitada.
La Unin del Benelux y Uruguay son ejemplos perfectos del comportamiento de estados pequeos. El Benelux se convirti en un mercado comn en 1960, 26 aos antes el Acto nico Europeo fue adoptado en la
CE con provisiones anlogas. En el Mercosur, Uruguay fue el pionero de
la liberalizacin econmica con Argentina y Brasil mediante los acuerdos
bilaterales de 1975 y 1976.11 Estos acuerdos precedieron al Programa de
Integracin Econmica y Cooperacin (PICE), la iniciativa argentinabrasilea bilateral de 1986 considerada la predecesora inmediata del Mercosur. Paraguay y Uruguay se unieron al Tratado de Asuncin casi sin
ningn proceso de negociacin previo (De Sierra, 2000). Esto fue similar a la manera en que los pases de Europa del Este se lanzaron a formar
parte de la UE. La alta propensin de pequeos pases en Europa es una
de las razones clave del dinamismo del proceso europeo.

11

CAUCE (Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperacin Econmica de 1975) y


(Protocolo de Expansin Comercial entre Uruguay y Brasil de 1976).

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Las asimetras de poder dentro del Mercosur tienen importantes implicaciones por las divergencias en la poltica exterior de los estados miembros (vase Hirst, 1999). Mientras la UE tiene un ncleo fuerte formado
por Francia y Alemania que tienen mentalidades similares, el Mercosur
es completamente dependiente de la dinmica entre Brasil, un pas grande,
y Argentina, un pas tpico de tamao medio cuyas ambiciones estn en
conflicto con sus capacidades. Las dificultades existentes en el Mercosur
se deben a las diferentes expectativas de sus dos pases mayores. Brasil,
como una nacin grande con objetivos complejos de poltica exterior, explot el Mercosur por razones estratgicas de carcter no comercial para
consolidar su papel como poder regional e internacional. Argentina, limitada por su tamao, quera maximizar su utilidad poltica mediante una
alianza estratgica con Estados Unidos y se acerc al Mercosur exclusivamente como un cercano mercado de exportacin. Mientras Brasil prefiri
la autonoma en asuntos exteriores y se estaba resistiendo a los intentos
americanos para expandir prerrogativas de liderazgo de Washington en
Amrica Latina, las relaciones especiales de Argentina con la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) significaron poner nfasis al
acuerdo de Buenos Aires con las iniciativas regionales e internacionales
norteamericanas.
Para Argentina, la participacin en el Mercosur y en el rea de Libre
Comercio de las Amricas (ALCA) eran procesos complementarios, mientras
que para Brasil el ALCA debilit al Mercosur. Mientras Argentina fue exitosa
en las negociaciones sobre sus relaciones especiales con la OTAN, Brasil
promovi su candidatura para un sitio permanente en el Consejo de Seguridad de la Naciones Unidas. Ambas partes no estaban contentas con las
iniciativas de cada una de ellas. Oficiales brasileos consideraron el acuerdo
Estados Unidos-Argentina un motivo no deseable por la presencia militar
de EEUU en la regin, mientras que los argentinos estaban en contra de la
candidatura brasilea para el Consejo de Seguridad, expresando como
preferencia un sitio rotativo entre las naciones latinoamericanas. Desde
el punto de vista brasileo, EEUU intentaba debilitar al Mercosur por medio de las relaciones Estados Unidos-Argentina, pero Argentina no se
senta bien respecto al relativo crecimiento del poder de Brasil y consider
que el tringulo Argentina-Brasil-Estados Unidos equilibraba la distribucin de poder en Amrica. Cuando en 1999 la crisis financiera afect
Brasil, los gobiernos argentino y uruguayo no pensaron dos veces para
proponer la eliminacin del arancel externo comn por el bien de concluir

acuerdos comerciales individuales con terceros pases. Esto signific reducir el Mercosur a un rea de libre comercio.
Las polticas de la UE son generalmente ms complejas que las del Mercosur porque la primera es una entidad ms compuesta, aunque su paradigma
de las relaciones entre los pases grandes y pequeos sigue una lgica idntica. Como le ocurre a Argentina, Gran Bretaa y los pases ms pequeos
de la UE prefieren ponerse del lado de EEUU y apoyar la visin estadounidense de las relaciones trasatlnticas con el fin de sostener una alianza francoalemana ms independiente. Alemania y Francia estn tratando de reforzar
sus directrices en los pases ms pequeos y subordinar la unin a las necesidades de sus economas y los objetivos de poltica exterior. Los pases
ms pequeos estn tratando de reducir la influencia de Pars y Berln en
polticas de la unin y sta es la razn por la cual son serviles a la administracin de EEUU. Aunque sus mltiples favores a Washington debiliten la
cohesin regional, son un medio efectivo que hacen que el centro de la unin
sea ms sensible a los intereses de la periferia. Sin embargo, a pesar de la
persistencia del Factor Ingls, la divergencia de la poltica exterior entre
los pases de la UE nunca ha sido tan dramtica como la que hubo entre Brasil y Argentina entre 1999 y 2001, cuando se cuestion la mera existencia
del bloque. En contraste con Brasil y Argentina, Alemania y Francia optaron por mantenerse alejados de Estados Unidos.
Adems de la divergencia de poltica exterior, asimetras de poder en el
Mercosur reducen la fuerza de la cohesin institucional del sistema. La
UE y el Mercosur tienen instituciones similares. Sus rganos supremos el
Consejo de la UE y el Consejo de Mercado Comn del Mercosur estn
compuestos por representantes al nivel ministerial. La Comisin Europea
y el Grupo Mercado Comn del Mercosur son rganos ejecutivos que administran la implementacin de acuerdos alcanzados, proponen medidas
en el campo del mercado comn y negocian con terceros pases. La Secretara Administrativa del Mercosur y la Secretara General del Consejo de
Ministros de la UE son estructuras anlogas de apoyo; el Comit Econmico y Social y el Foro Consultivo Econmico-Social son rganos de consultora similares. El Mercosur tiene versiones rudimentarias del Tribunal
de Justicia y del Parlamento Europeo: la Comisin Parlamentaria Conjunta
y el Tribunal Permanente de Revisin. Incluso marcos polticos amorfos
de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC) y Mercosur poltico
son equivalentes. Entre las instituciones ms importantes slo el Banco Central Europeo no tiene su homlogo en la estructura institucional del Mercosur porque este ltimo no se ha consolidado como una unin monetaria.

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182

Sin embargo, las instituciones de la UE y del Mercosur no son idnticas


y se diferencian en varios aspectos importantes. Por ejemplo, los comisarios, los funcionarios centrales de la Comisin Europea, son formalmente
independientes de los gobiernos de los estados miembros. Ellos estn instruidos para trabajar para la comunidad ms que para intereses nacionales. El Grupo Mercado Comn del Mercosur, por el contrario, est llevado
por representantes de ministerios y bancos centrales. La Comisin de Comercio, el rgano ms importante del Grupo, est tambin compuesto por
funcionarios que subordinan a sus ministros. La dependencia de la autoridad
ejecutiva del Mercosur en los respectivos gobiernos hace ms difcil perseguir
intereses comunes en relacin con intereses individuales de los estados.
La falta de un parlamento supranacional es otro factor que pone de manifiesto una cohesin institucional ms dbil en el Mercosur. En contraste
al Parlamento Europeo, la Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur no puede ejercer ningn control sobre las actividades del Consejo y
del Grupo de Mercado Comn. El parlamento que asegure el control democrtico y provea participacin civil est todava por instalarse por las
autoridades nacionales de los pases del Mercosur. Sin embargo, la idea
de tal parlamento es prematura dada la falta de un Ejecutivo independiente. Las decisiones en el Mercosur son tomadas por los gobiernos que rinden cuenta a sus parlamentos nacionales. En la UE, la Comisin no tiene
que dar cuentas a los parlamentos nacionales. Si no hubiera Parlamento
Europeo, la Comisin no estara sujeta a ningn control externo (Florncio y Arajo, 1997).
Al Mercosur tambin le falta un sistema judicial centralizado para observar y reforzar la implementacin de las normas de la unin como lo
hace el Tribunal de Justicia Europeo. En el Mercosur a las partes individuales se les permite entregar demandas a diferentes rganos de arbitraje,
incluyendo los Tribunales Arbitrales Ad-Hoc del Mercosur y las cortes
de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Las decisiones de cortes externas son definitivas, pero las de los Tribunales Arbitrales Ad-Hoc
del Mercosur pueden ser examinadas por el Tribunal Permanente de Revisin. En caso de que las partes en disputa decidan usar cortes de arbitraje
fuera del Mercosur, todo el sistema de arbitraje de la unin quedara ignorado. Por eso al sistema de arbitraje del Mercosur le falta una centralizacin que es crucial para la actuacin en la esfera legal. Como resultado
de esto, las normas y las leyes generadas por todo el sistema no son interpretadas de una manera unificada. Adems, y en contraste con los estados

de la UE, Brasil y Uruguay han fallado hasta ahora en ajustar sus constituciones al Mercosur y eliminar las contradicciones entre sus leyes domsticas y la ley del Mercosur. La consolidacin del Mercosur requerira
un consenso nacional amplio al nivel de los parlamentos nacionales de
estos dos pases para arreglar sus constituciones. Esto se podra convertir
en una tarea muy difcil para las polticas domsticas, en especial en Brasil
(vase Bohomoletz de Abreu Dallari, 1997).
Como se muestra, las instituciones del Mercosur son menos autnomas,
independientes y centralizadas. Ellas son intergubernamentales en carcter,
mientras que las de la UE combinan elementos supranacionales e intergubernamentales. El nico mecanismo de toma de decisiones del Mercosur
es un acuerdo consensual entre los estados, mientras que en la UE se toman decisiones mediante mayora simple, mayora cualificada o consensos,
dependiendo de la naturaleza del asunto. Es posible argumentar que las
instituciones ms dbiles en el Mercosur son consecuencia de intercambios
econmicos menos intensos entre los bloques y de la joven edad del proceso mismo. Sin embargo, la Comunidad Andina demuestra que un bloque
con una dinmica econmica ms dbil que la del Mercosur pudo establecer un parlamento y tribunal supranacionales en las primeras fases
de su operacin. La Comunidad Andina, similar a la UE, tiene un poder de
distribucin ms igualitario entre sus estados miembros.
Una base social y econmica frgil es otra desventaja del Mercosur, ya
que es ms difcil mantener un club de pobres. La pertenencia a un club
de ricos es ms atractiva. En la UE el bienestar permite transferencias financieras a pases perifricos mediante el Programa de Cohesin Regional. Aunque estos financiamientos no sean cuantitativamente importantes
para estimular el desarrollo, demostraron ser suficientes para una publicidad positiva y sobornos a polticos. Sin embargo, las transferencias financieras no deberan anunciarse como una ayuda a miembros pobres. stas
son un mecanismo de redistribucin justa de ganancias de integracin,
porque la integracin debilita la periferia en beneficio de las regiones centrales y productores ms competitivos. Los pases menos desarrollados
necesitan ser suministrados con una red de seguridad para que puedan
expandir su capital social a fin de salvaguardarle todo el sistema de las posibles disrupciones. La condicin crtica de la economa argentina y las
grandes discrepancias en el desarrollo regional y social de Brasil hacen
difcil la movilizacin de los recursos necesarios para el Mercosur. Brasil
se ve como el mejor beneficiario de la integracin, pero las cargas para

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mantener el Mercosur pueden someter a Brasil a demandas excesivas. Su
PIB per cpita es ms bajo que el de Argentina y Uruguay, y la eleccin
entre apoyar al Mercosur y luchar en contra de la pobreza no es terica
(Markwald, 2003).
Brasil no puede emplear un liderazgo unilateral en el Mercosur recurriendo a la coaccin como lo hace la UE. En el Mercosur slo es posible
va una administracin equitativa de todo el sistema con sugerencias de
medidas de inters general de todos los miembros. Con el fin de mantener
el sistema, Brasil est obligado a hacer concesiones a los estados ms pequeos. Se ha resignado a que su supervit comercial con Argentina antes
del Mercosur se haya tornado en dficits sistemticos en el Mercosur, por
la recesin y shocks en Argentina. Brasil y Argentina acordaron alargar la
adaptacin al mercado comn para Uruguay y Paraguay.12 Esto es diferente a la UE, donde un desequilibrio grande de poder econmico dej a los
gobiernos de los pases europeos del Este sin otra eleccin que aceptar
las condiciones de Bruselas para acceder. Estas condiciones discriminaron
profundamente a sus trabajadores, productos y capital cuando sus economas menos competitivas necesitaban regmenes privilegiados para la adaptacin hacia el mercado comn.

Homogeneidad y heterogeneidad cultural


Constructivistas sociales creen que las relaciones sociales existentes condicionan y restringen el comportamiento de agentes humanos. Ellos asumen
que la integracin es ms fcil entre sociedades homogneas con menos
lneas divisorias. En economa, el constructivismo social es particularmente til para explicar fracasos al solucionar los diferentes problemas
econmicos de pases con diferentes estructuras econmicas bajo una
poltica econmica comn. Sin embargo, en los estudios de la UE, el constructivismo social se menciona ms a menudo con referencia a la identidad
europea comn, cuando se buscan los modos de establecer una base hipottica para especular sobre una civilizacin comn en la UE. Este artculo
tambin aplica el constructivismo social a la esfera cultural, donde tal

12

184

Esta fase de transicin al mercado comn para Uruguay y Paraguay (hasta 2006) se acord
que durara cinco aos ms que para Brasil y Argentina (hasta 2001).

perspectiva sugiere que pases culturalmente homogneos se integran ms


rpido y ms fcil que aquellos con diferencias culturales notables.
La UE, comparada con el Mercosur, tiene una fundacin cultural dispar.
Discursos histricos, en la necesidad de una unidad poltica europea, nunca
se han centrado en la herencia cultural comn. La razn detrs del paneuropesmo se origin en uno de los tres objetivos: defensa colectiva en
contra de rivales externos como los turcos, comunistas o terroristas (el Tratado de Paz Universal de 1518), prevencin de conflictos intrarregionales
nunca acabados (William Penn, Un ensayo en torno a la presente y futura paz en Europa, 1693; la Comunidad Europea del Carbn y del
Acero (CECA), 1951), y la consolidacin de la dominacin sobre los imperios coloniales (Duc de Sully, Gran Proyecto, 1638) (vase Yoder, s/f ).
Estos proyectos asumieron ciertos valores comunes heredados del cristianismo occidental y la participacin excluda de los turcos y los rusos
(musulmanes y cristianos ortodoxos). Ellos tratan el cristianismo occidental como el nico factor extrapoltico capaz de movilizar la cooperacin
intrarregional para perseguir propsitos polticos. Sin embargo, difcilmente el cristianismo occidental puede ser una fuerza cohesiva para el
paneuropesmo despus de que la Reforma dejara profundas divisiones
entre el catolicismo y el protestantismo. Los discursos sobre la unidad de
Latinoamrica (Lucas Alamn, Simn Bolvar, Jos de San Martn, Jos
Cecillo del Valle, Jos Gervasio Artigas) fueron muy diferentes. Ellos venan con una visin y un deseo de un futuro compartido basado en un lenguaje comn y bagaje cultural, pero no tenan objetivos polticos realistas,
excepto en el periodo de las guerras de independencia.
Las normas morales y de comportamiento de europeos contemporneos
se diferencian en que estn formadas por tradiciones distintas de catlicos, protestantes, ortodoxos, judos y musulmanes. Los europeos no tienen
una identidad lingstica uniforme ya que usan idiomas germnicos,
romnicos, eslavos, fino-ugrios, blticos, clticos y otros. Divisiones lingsticas exponen a los europeos a una literatura, filosofa y discursos
mediticos diferentes y tambin causan muchos malentendidos semnticos y problemas de claridad y comunicacin. La UE est dividida por la
herencia de dos sistemas de organizacin socioeconmica capitalismo y
socialismo que produjo distintos tipos de sociedades. Las divisiones EsteOeste estn complementadas por las divisiones Norte-Sur que separan
los pases mediterrneos de la periferia de los ms ricos del centro. Al menos en el rea de poltica extranjera, se reconoce que las dos subregiones

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norteas, las Islas Britnicas y los pases escandinavos tienen un carcter


especial. Los 25 estados no consiguen constituir una Europa sola. La incongruidad de los 25 sistemas culturales diferentes se observa en las distintas actitudes sobre el rol del dinero y regulacin estatal, diferentes niveles
de la divisin entre las esferas pblica y privada, y las diferentes relaciones tiempo y espacio.
La heterogeneidad cultural mayor de la UE se ilustra de forma efectiva
con la comparacin del Mercosur con la Pennsula Ibrica con criterios
lingsticos, tnicos, raciales y religiosos. La lengua, religin, etnia y raza
son las nociones ms importantes que afectan las reclamaciones polticas
a todos los niveles: nacional, subnacional y supranacional. Por supuesto,
los elementos elegidos estn lejos de dar una imagen exhaustiva de multiplicidad cultural en las dos regiones. Sin embargo, ellas representan las
divisiones ms significativas en las dos comunidades regionales. Comparar
el Mercosur con Espaa y Portugal es conveniente por dos razones. Por
un lado, la cultura ibrica fue transplantada en las Amricas, convirtindose
en el componente ms importante en la formacin de las civilizaciones de
Amrica Latina, ya que las Amricas sufrieron una recomposicin tnica
y geocultural completa en la era colonial. Por otro lado, las dos regiones
tienen proporciones similares en su composicin tnico-cultural. Su poblacin consiste de cinco grandes grupos lingsticos o tnicos-raciales y
est dividida por igual entre los dominios del espaol y del portugus (4:1
y 1:4). Las dos regiones parecen igualmente heterogneas, pero la pennsula es slo un pequeo segmento de una entidad mucho ms heterognea
en el aspecto cultural.
Espaa y Brasil representan cuatro quintos del tamao total de la regin.
El quinto que queda est formado por Portugal en la Pennsula Ibrica y
por tres diferentes pases en el Mercosur. Aun cuando Argentina, Paraguay
y Uruguay tienen percepciones fuertes de identidad nacional, comparten
la misma lengua y tienen sus orgenes en el Virreinato espaol del Ro de la
Plata. Las regiones muestran proporciones invertidas idnticas de hablantes espaoles y portugueses. Divisiones adicionales lingsticas existen
en ambas regiones. Los pases del Cono Sur poseen una diversidad mayor
de lenguas indgenas e inmigrantes. Hay 195 lenguas indgenas en Brasil
y 25 en Argentina, aunque las comunidades de indios americanos son
pequeas (ninguna en Uruguay, 0.17% de la poblacin brasilea, alrededor de 1% de la poblacin argentina y 2-3% de la paraguaya). La nica
lengua bien establecida en el Mercosur aparte del espaol y del portugus
es el guaran, importante elemento de la identidad paraguaya.

TABLA 2
DIVERSIDAD CULTURAL EN EL MERCOSUR Y LA SUBREGIN IBRICA DE LA UE
Espaa y Portugal

Brasil, Argentina, Paraguay


y Uruguay

Grupos tniconacionales*

espaoles (80%)
portugueses (20%)

brasileos (78%)
argentinos (17%)
paraguayos (3%)
uruguayos (2%)

Lenguas
nacionales*

espaol (80%)
portugus (20%)

portugus (79%)
espaol (21%)

catolicismo
romano - 94%
(Espaa - 94%,
Portugal - 94%)

catolicismo
romano - 82%
(Brasil - 80%,
Argentina - 92%,
Paraguay - 90%,
Uruguay - 66%)

Identificacin
con la religin
dominante*

Lenguas locales*

cataln (14%),
gallego (6%),vasco (2%)

guaran (3%)

Mayores grupos
tnicolingsticos
y tnico-raciales*

hablantes de
castellano (58%)
portugueses (20%)
hablantes de
cataln (14%)
gallegos (6%)
vascos (2%)

brasileos
blancos (42%)
afrobrasileos (35%)
argentinos (17%)
paraguayos (3%)
uruguayos (2%)
otros (1%)

Poblacin
urbana**

72.6%
(Espaa - 77%,
Portugal - 55%)

83.7%
(Brasil - 83%,
Argentina - 90%,
Paraguay - 57%,
Uruguay - 93%)

Conflictos

conflictos regionales en Espaa

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conflictos sociales en Brasil

Fuentes: *CIA, The World Factbook (2004), **Banco Mundial (2003).

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La mayora de la poblacin en las dos regiones se identifica a s misma
con el catolicismo romano. En la Espaa homognea racialmente, las divisiones tnico-sociales estn marcadas por la lengua y en el Brasil monolingista por la raza. Aadidos a los grupos nacionales homogneos lingstica y racialmente de Argentina, Paraguay, Uruguay y Portugal, stos producen
cinco grandes grupos de poblacin en cada una de las regiones. Niveles
similares de heterogeneidad cultural reflejan conflictos sociales bastante
TABLA 3
GRUPOS TNICO-SOCIALES EN LA PENNSULA IBRICA Y EL MERCOSUR
Proporcin de
la poblacin

Identidad
nacional

Idioma

Raza

1. Hablantes
de espaol

58%

Espaa

Espaol

Blanca

2. Portugueses

20%

Portugal

Portugus

Blanca

3. Hablantes
de cataln

14%

Espaa o Catalua

Cataln

Blanca

4. Gallegos

6%

Espaa

Espaol, gallego

Blanca

5. Vascos

2%

Pas Vasco

Vasco

Blanca

6. Brasileos
blancos

45%

Brasil

Portugus

Blanca

7. Afrobrasileos

32%

Brasil

Portugus

Negra y mulata

8. Argentinos

17%

Argentina

Espaol

Mayormente
blanca

9. Paraguayos

3%

Paraguay

10. Uruguayos

2%

Uruguay

IBERIA

MERCOSUR

188

Espaol, guaran Mayormente


mestiza
Espaol

Mayormente
blanca

visibles, aunque su naturaleza es diferente. Espaa tiene conflictos regionales acompaados de terrorismo en el Pas Vasco. Brasil presenta conflictos sociales reflejados en la violencia del crimen urbano y en el Movimiento
de Campesinos Sin Tierra. Estos ltimos ocurren a pesar de haber bajos
niveles de poblacin rural. Espaa y Portugal tienen niveles ms altos de poblacin rural, que es una caracterstica de sociedades menos desarrolladas.
Una mirada histrica revela que las afinidades culturales por s solas no
proveen suficiente base para la cooperacin si no hay una agenda socioeconmica viable. A menudo las relaciones entre Espaa y Portugal o las de
Brasil y Argentina estuvieron caracterizadas por sus antagonismos y desconfianzas. Slo recientemente los dos pares de pases han establecido mecanismos permanentes para una cooperacin bilateral. Espaa y Portugal
lo hicieron mediante el marco de la CE (1986) y la Comunidad de Naciones Iberoamericanas (1991); Brasil y Argentina, por medio del PICE (1986)
y del Mercosur (1991).
A pesar de su relativa homogeneidad cultural, el Mercosur necesita, para
reclamar el estatus de una comunidad cultural, superar las barreras lingsticas e histricas que separan a Brasil y a los pases hispanos. Esto se podra convertir en un objetivo realista dadas las afinidades culturales e histricas de Espaa y Portugal, la similitud de sus lenguas, instituciones y
prcticas sociales que ellos impusieron en el Cono Sur. Con el fin de acercarse a este objetivo, los pases del Mercosur han acordado adoptar una
identidad bilinge espaola y portuguesa va la inclusin de las dos lenguas
en la educacin secundaria obligatoria. Aunque la implementacin de
estos acuerdos enfrenten dificultades prcticas, hay propuestas para tratar
al espaol y al portugus como idiomas de comunicacin ms amplia,
integracin y participacin ms que lenguas extranjeras respecto a cada
una (Barrios, 1999).
La integracin lingstica es particularmente admirable en Paraguay y
Uruguay donde existan serias reservas en contra de la expansin del portugus: Uruguay siempre haba intentado reforzar la identidad nacional
monolingstica de la lengua espaola mediante la asimilacin de su minora en tamao de hablantes del portugus, mientras que Paraguay percibi el portugus como un peligro al equilibrio frgil entre el guaran y el
espaol (Hamel, 2003). Aunque la expansin del portugus en el Cono
Sur es un fenmeno natural dado el poder creciente de Brasil, la decisin
simultnea de las tres naciones de habla espaola de ensear portugus en
escuelas difcilmente sera posible sin el Mercosur. Por supuesto, la poltica

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lingstica del Mercosur no tiene analoga en la UE, la cual declara tener
veinte lenguas cooficiales, pero es incapaz de evitar la discriminacin lingstica en favor del ingls y el francs dentro de sus propias instituciones
(Truchot, 2003).
Adems de la integracin lingstica, el Mercosur apoya medidas dirigidas hacia la preservacin de la herencia jesuita y guaran que es una
propiedad histrica comn para toda la regin. Tambin patrocina la
operacin del Centro de Documentacin Musical del Mercosur en Montevideo. Las afinidades lingsticas del Mercosur son llevadas a cabo en el
turismo, la administracin mutua de programas educacionales y artsticos,
cooperacin cientfica y de investigacin, el mantenimiento de redes de
archivos, bibliotecas y medios de comunicacin y la interpenetracin de productos de industrias culturales (radio, televisin, msica, libros, prensa,
cine y video). En el Mercosur hay una gran cantidad de actividades en todas estas reas, sobre todo en sectores lucrativos.13
La relevancia del enfoque constructivista hacia el Mercosur recibe cierta
confirmacin en los estudios de la opinin publica (vase Fraga, 2000).
En 1994 las encuestas del Centro de Estudios Unin para la Nueva Mayora
revelaron que 47% de argentinos estuvo a favor del Tratado de Asuncin
y 9% en contra. Las actitudes positivas hacia el Mercosur predominaban,
sin tener en cuenta las convicciones ideolgicas. En 1996, despus de la
emergencia de los conflictos en la esfera del automvil, 39% de encuestados crey que el Mercosur iba a consolidarse, mientras que 24% pens
que se debilitara. Todava en 1997 las percepciones del Mercosur eran
favorables con 38% a favor y 23% en contra. Los argentinos confiaron
en Brasil ms que en EEUU: 54% de encuestados dio prioridad al Mercosur
y slo 13% a EEUU. En 1998, 75% de los encuestados crey que una guerra entre Brasil y Argentina era imposible. Del 7% de quien pens que la
guerra era posible, la mayora no tena un nivel de educacin superior a
primaria. Esto nos muestra que el Mercosur ha recibido un apoyo constante de la opinin pblica argentina. Las relaciones con Brasil parecieron
importantes aun en los tiempos de crisis y a pesar de las posturas negativas
adoptadas por la Casa Rosada.

190

13

Vanse varias contribuciones en lvarez (2003).

TABLA 4
EVOLUCIN DE LAS PERCEPCIONES GEOESTRATGICAS
DE LA UE Y DEL MERCOSUR
Periodo

Problemas
Objetivos estratgicos
regionales comunes
de integracin

Medidas
tomadas

Reaccin de
Estados Unidos

La UE
1. La posguerra
mundial

Destruccin de la
II Guerra Mundial

Superacin de las
consecuencias de la
II Guerra Mundial,
y de los antagonismos
entre Francia
y Alemania

Integracin
sectorial
en sectores
estratgicos
militarmente

Indiferencia

2. La guerra
fra

Temor del
comunismo entre
las lites

Contencin del
bloque del Este

Integracin
econmica

Apoyo
energtico

3. La posguerra
fra

Dificultades en la
explotacin del
petrleo del Golfo,
impredictibilidad
del unilateralismo
estadounidense

Consolidacin del
papel de la Europa
Occidental en la
arena internacional

PESC,

euro,
acuerdos
comerciales
extraterritoriales,
expansin

Resistencia

1. PICE
(1986-1991)

Inestabilidad de la
transicin de
regmenes militares
a gobiernos civiles

Eliminacin de las
ambivalencias
heredadas de los
gobiernos militares
por el bien de buenas
relaciones entre
pases vecinos

Integracin
sectorial
en industrias
econmicamente
estratgicas

Indiferencia

2. 1990-1998

Exclusin de la
vida econmica
internacional

Mejor insercin
en la economa
global

Liberalizacin
econmica
intrazonal,
aceptacin de
la ALCA

nimo

Alcance de
autonoma en
los asuntos
domsticos y
extranjeros

ALCSA, CSN,
Resistencia
alianzas
econmicas con
frica del Sur,
India y Mxico
resistencia a la ALCA

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EL MERCOSUR Y LA UNIN EUROPEA

El Mercosur

3. 1999-presente Vulnerabilidad
y dependencia
externas

191

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192

Factores externos
La UE y el Mercosur no operan de forma autnoma ni estn exentas de
influencias externas. Ellas son elementos integrales del sistema internacional que est caracterizado por el predominio econmico, poltico y militar
de EEUU. Este solo actor internacional tiene suficiente capacidad para
influenciar las polticas internas y exteriores de muchos pases incluyendo
las relaciones dentro de la UE y del Mercosur. Hipotticamente, la hegemona absoluta no deja espacio para el regionalismo. Sin embargo, en la
vida real, el poder de EEUU est limitado, e incluso los estados ms condicionados tienen capacidad de resistirse a la subordinacin total a los intereses estadounidenses. La tendencia hacia el regionalismo se puede
explicar ya sea por la conveniencia de intereses hegemnicos o por la incapacidad hegemnica para evitar alianzas regionales. EEUU promovi el
regionalismo en el exterior cuando su agenda geopoltica se beneficiaba
de ste, y contrarrest a los dos bloques despus de perder el control sobre sus dinmicas. La historia de la UE y del Mercosur puede ser dividida
en tres fases que caracterizan la evolucin del sistema internacional, diferentes objetivos de integracin y actitudes cambiantes del superpoder.
Estas fases confirman completamente las suposiciones neorrealistas de ver
a la integracin ya sea como un proceso de ajustes a la hegemona aplastante internacional o como una medida de resistencia en contra de una
hegemona en debilidad.
Durante la Guerra Fra, la integracin de Europea del Este estaba dominada por la agenda ideolgica y de seguridad de toda la regin Atlntica
(Wallace, 1995). Ms que un poder civil persiguiendo objetivos econmicos, la CE fue un instrumento estadounidense en la Guerra Fra en
contra del bloque sovitico. EEUU aliment a la Europa unida desde su
principio y promovi la regin hasta que se convirtiera segunda respecto
a EEUU en trminos de poder (Bertram, 2003). El final de la Guerra Fra
disminuy la relevancia estratgica de cooperacin trasatlntica y mostr contradicciones entre Europa y EEUU. La consolidacin de un mercado
europeo y una moneda comunes llevaron a una articulacin ms fuerte
de las posiciones europeas en un nmero de asuntos polticos e hicieron
que EEUU percibiera a la UE como rival.
Una transformacin similar ocurri en la evolucin del Mercosur. ste
fue establecido durante el florecimiento del neoliberalismo en Amrica
Latina. La construccin de la Fortaleza Europa despus de Maastricht

y la reorientacin de la Europa del Este hacia el Occidente caus el temor


a que las barreras proteccionistas de la CE y las obligaciones morales del
mundo libre a las vctimas del comunismo dejaran a Amrica Latina
sin la atencin de Occidente ya que Europa del Este contaba con la ventaja
de una proximidad a la CE y unas mejores bases socioeconmicas (Guilhon
Albuquerque, 1999). Adems de estos temores, las figuras comerciales muestran porqu el Mercosur no fue percibido como un proyecto de desarrollo:
en 1991 slo 11% de las exportaciones brasileas y 16% de las argentinas
fueron al Mercosur.14 El comercio represent una fraccin pequea de
produccin, y los efectos de crecimiento, gracias a la liberalizacin intrarregional, no prometieron ser significantes. El Mercosur fue percibido simplemente como una adicin a la poltica multilateral de apertura econmica. Los norteamericanos lo vieron como un instrumento para abrir el
mercado brasileo.15 Los sudamericanos lo usaron como un terrero de
entrenamiento para sus economas recientemente cerradas y como una
herramienta de publicidad con la cual mostrar su disposicin para insertarse en las estructuras econmicas dictadas por los pases industrializados.
La nueva reorganizacin territorial de la regin promovida por el Mercosur
estaba en lnea con las reformas que perseguan economas de gran escala a travs de la expansin de firmas y de mercado. Tericos ortodoxos de
comercio, polticos conservadores, pases poderosos y organizaciones internacionales como la OMC aceptaron al Mercosur como una adaptacin
a la globalizacin que no daara los intereses de los pases desarrollados
(Pinheiro Guimares, 2003).16
Con el paso del tiempo, el Mercosur se dio cuenta de que no mereca la
pena seguir las prescripciones dadas por economistas occidentales. La estrategia neoliberal debilit las bases de produccin del Mercosur y cambi
todo el equilibrio del comercio de supervit a un enorme dficit, causando
una gran dependencia de la regin de las compensaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI). En 1996 el Mercosur instituy la unin aduanera que increment los aranceles argentinos a los niveles de los aranceles

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14

Datos de la Secretara Administrativa del Mercosur.


Segn al embajador Paulo Nogueira Batista, el Tratado de Asuncin fue un instrumento
adicional para abrir la economa brasilea sin desacuerdos con las grandes lneas del Consenso
de Washington (Batista, 1993).
16
Segn una cita de 1993 del representante especial de comercio de EEUU, Mickey Kantor,
Los acuerdos comerciales regionales [...] pueden preparar naciones en vas de desarrollo para
su admisin al sistema global comercial [...] Ellos pueden [] complementar el comercio
global [...] y lubricar negociaciones (Lawrence, 1996).
15

193

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brasileos. Por aquel tiempo se hizo evidente que Brasil no estaba contento
por la perspectiva de terminar en el sistema del ALCA liderada por EEUU.
Como consecuencia de esto, al principio del segundo periodo de la presidencia de Clinton se lanz una guerra diplomtica y meditica no declarada en contra de Brasil.17 Argentina sigui encantada por la ideologa
neoliberal durante un poco ms hasta que el colapso de su sistema financiero hizo que volviera a la rbita del Mercosur en 2002. En ambos pases
las reformas neoliberales causaron regresiones econmicas e incrementaron la pobreza, la desigualdad, el crimen, la corrupcin y la deuda. Esta
experiencia comn ha consolidado el papel del Mercosur y estimul
acuerdos en el rea de Libre Comercio de Sudamrica (ALCSA) y en la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN).
La reciente intensificacin de la integracin en la UE y en el Mercosur (introduccin del euro, expansin hacia el Este, adopcin de un acuerdo constitucional; progreso de la ALCSA, establecimiento de la CSN, acuerdos en
movimientos libres trabajadores, inauguracin del Tribunal Permanente
de Revisin) confirma el punto de vista de muchos analistas explicando
el inters en el regionalismo por un decline relativo del poder de Estados
Unidos, por un lado, y por su creciente unilateralismo, por otro.18 Con la
adopcin de un carcter agresivo e impredecible, el comportamiento estadounidense aumenta la resistencia internacional por presiones hacia el
orden multilateral mundial impuesto por la integracin regional. La UE y
el Mercosur tienen razones importantes para adoptar la integracin con el
fin de reforzar su posicin poltica y econmica respecto a EEUU y al resto
del mundo. Sin embargo, la naturaleza de fuerzas externas en la formacin
y el desarrollo de las dos uniones ha sido diferente: ms geopoltica en
Europa y ms geoeconmica en el Mercosur. Los entendimientos actuales
de objetivos estratgicos tambin son distintos en los dos bloques. Mientras los sudamericanos ven la integracin como un medio para romper
su dependencia en su esfuerzo por alcanzar autonoma en los asuntos
internos y externos, la UE quiere alcanzar una posicin de mando en la
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Glinkin (1997) y Moniz Bandeira (2003) dan datos interesantes de acciones sin escrpulos
de la administracin de EEUU para desacreditar al Mercosur.
18
Henning ofrece un punto de vista particularmente interesante del euro y las medidas precedentes de la cooperacin europea monetaria. l demuestra que cada paso consecutivo para
aumentar la cooperacin monetaria en Europa sigui las interrupciones causadas por la Reserva
Federal de EEUU. La cooperacin europea en la esfera monetaria se paraliz en periodos cuando
EEUU no estaba destabilizando Europa (vase Henning, 1998).

administracin del sistema mundial que sera comparable al de EEUU (Pinheiro Guimares, 2003).
A pesar de una divergencia en las preferencias de la poltica extranjera,
la UE y EEUU todava mantienen intereses comunes con respecto a los pases en vas de desarrollo. Por eso, desde el punto de vista global, los sudamericanos tienen hoy razones ms convincentes para la integracin como
una medida para proteger la capacidad de sus estados. Sin embargo, factores externos siempre favorecen la integracin (por ejemplo, el apoyo
estadounidense a la CE, el miedo al comunismo entre las lites europeas,
el apoyo de las instituciones del Mercosur por la UE). Mas a menudo obstruyen el regionalismo (por ejemplo, la condicionalidad de Argentina y
la de los pases europeos del Este a EEUU). sta es la razn por la cual la
vulnerabilidad externa del Mercosur reduce el xito del bloque. Adems,
el carcter de fuerzas externas no permite la cuantificacin de los efectos
de las ideas y nociones asociadas para determinar cul de las dos regiones
ha tenido incentivos geoestratgicos mayores de integracin. Tambin, la
escena geopoltica es fluida comparada con las tendencias ms persistentes
de geografa, historia y cultura: los proyectos de la unidad europea y latinoamericana existieron mucho tiempo antes de la emergencia del poder
internacional de EEUU. El neorrealismo no explica porqu los estados responden a dilemas internacionales similares de una manera diferente (porqu Uruguay est en el Mercosur y Surinam est fuera y porqu el borde
de la UE no se est moviendo ms all de la frontera polaca-bielorrusa,
por ejemplo). Aunque los factores externos importen como catalizadores
o inhibidores de integracin, es ms probable que los determinantes del
proceso se encuentren dentro de las propias regiones.

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Conclusiones
La comparacin de la UE y el Mercosur tiene implicaciones para la formulacin de polticas y la teora. Los responsables de elaborar polticas deberan tener en cuenta que a pesar de tratarse de instituciones de mercados
comunes, hay diferencias importantes en el carcter de los dos bloques.
Uno es un grupo ms viejo dominado por pases ricos; el otro es un proceso relativamente joven entre los estados en desarrollo. La UE est ms
consolidada econmicamente, mientras que el Mercosur lo est culturalmente. Las dos uniones tienen una composicin estructural diferente por

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completo en cuanto al nmero de entidades, sus tamaos absolutos y relativos y su equilibrio intrabloque de poder. Mientras que la integracin
econmica en Europa es un producto natural del desarrollo econmico,
en el Mercosur surgi de la vieja tradicin de admirar e imitar las ideas
sociales de Europa Occidental.
Pero la UE, ms que un resultado notable de conciencia progresiva europea, es el producto de la riqueza, de unas condiciones estructurales
favorables (participacin de pases pequeos y distribucin relativamente
equilibrada de poder entre los actores principales) y de unas condiciones
especficas regionales de geografa econmica (distancias cortas y alta densidad de poblacin que conllevan una concentracin econmica alta). En
el Mercosur todas estas condiciones faltan, e independientemente de las
prcticas y normas que adopte, no podr superar sus condiciones inherentes de estructura y geografa para obtener resultados econmicos semejantes a los de la UE. A causa de las diferencias significativas entre los dos
bloques, muchas sugerencias en reformar al Mercosur a imagen y semejanza de la UE no son necesariamente tiles o prcticamente viables. De
ninguna manera esto son malas noticias para el Mercosur, ya que una
integracin ms profunda de la UE no significa que sea mejor o ms eficiente. La calidad de la integracin depende de la naturaleza de las polticas
implementadas y de si son apropiadas o no a los pases especficos (Lawrence, 1996). Administradores y polticos deben recordar qu prcticas econmicas idnticas no van a producir resultados iguales en diferentes regiones.
Los efectos de la liberalizacin intrarregional son muy diferentes en las dos
zonas y cualquier expectativa de que el Mercosur funcione como la UE no
es muy realista ni razonable.
En lo que respecta a los debates tericos, al comparar la UE y el Mercosur
surge la necesidad del desarrollo de una teora integrada de regionalismo
que incorpore ciertos temas de neofuncionalismo, intergubernamentalismo liberal, constructivismo social y neorrealismo. La UE y el Mercosur llegaron a mercados comunes a travs de vas diferentes y sus motivaciones
para la integracin tienen una variacin notable. Por eso, un nuevo enfoque tiene que definir los parmetros del total de las condiciones ms importantes que determinen una propensin alta para la integracin que
origine el establecimiento de mercados comunes. Por supuesto, las comparaciones de otros bloques tenderan seguramente a incrementar y refinar
el archivo de factores relevantes. La nueva megateora enfatizar la naturaleza y los grados variables de la cooperacin entre estados porque los

motivos de cooperacin cambian con el tiempo. Es probable que tal teora


nunca se complete.
Las implicaciones de este estudio piden a la teora de la integracin incorporar el anlisis de la geografa regional econmica y de las asimetras
de poder intrabloque. Kaltenthaler y Mora (2002) argumentan que la
vulnerabilidad ms baja a ideales democrticos y la falta de voluntad poltica de los pases del Cono Sur evitarn que el Mercosur forme instituciones supranacionales del tipo de las de la UE. Pero en realidad una explicacin ms persuasiva de la diferencia en el nivel de institucionalizacin
de la UE y el Mercosur se debe al tamao de Brasil y a la relativamente
baja propensin para la cooperacin econmica entre los pases que forman el Mercosur. Variaciones en las caractersticas inherentes de geografa
econmica y estructura de poder del bloque permiten expectativas significativamente diferentes no slo de la UE y el Mercosur, sino tambin de
otras regiones con concentracin de actividad econmica alta y baja y
de regiones lideradas por potencias dominantes (el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, TLCAN, de EEUU; la Comunidad de Estados
Independientes, CEI, de Rusia; la Asociacin Sudasitica para la Cooperacin Regional, SAARC, de la India, y la Unin Aduanera del frica Austral, SACU, de Sudfrica) y aquellas formadas por pases menos desiguales
(el Mercado Comn Centroamericano, la Comunidad Andina y el Mercado Comn de Asia Central).
Adems, el caso del Mercosur muestra que explicaciones tradicionales
de regionalismo que se enfocan exclusivamente a transacciones comerciales y pasan por alto el papel de afinidades culturales empobrecen nuestro
entendimiento de integracin. Aparte del comercio, hay otros modos para
integrar pueblos. Por ejemplo, los gobiernos del Mercosur tienen la meta
de dar a cada escolar de la regin la oportunidad de estudiar espaol y
portugus. El Mercosur demuestra que regiones econmicamente menos
aventajadas en el Tercer Mundo deben confiar en una unidad cultural
para una cooperacin poltico-econmica beneficiosa.
No slo las afinidades culturales animan a la integracin del Mercosur,
sino tambin lo convierten en un proceeso diferente de lo europeo. Es particularmente ilustrativa la comparacin de la UE y las medidas del Mercosur
en las dos esferas administrativas: monetaria y lingstica. En el caso de
la Eurozona, la relativa alta extensin de su cohesin econmica ha originado la introduccin del euro. En el Mercosur, a pesar de ser un nmero
menor de pases implicados en la armonizacin de polticas, la moneda

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nica es vista como altamente problemtica por el bajo nivel de intercambios intrarregionales. En la esfera lingstica, por el contrario, el Mercosur
ha conseguido un nivel ms avanzado de armonizacin de polticas a
pesar de su corta edad. Ha comprometido a los pases de habla espaola
a la enseanza obligatoria del portugus, y a Brasil a la enseanza del espaol en la escuela secundaria. La diversidad lingstica de la UE no ha
permitido el desarrollo de ninguna poltica en esta rea que vaya ms all
de la declaracin de la igualdad de estatus en teora de las veinte lenguas
cooficiales dentro de las instituciones europeas, aunque en la prctica se
viole constantemente dicha declaracin.
Una correlacin precipitada de las caractersticas comunes aparentemente idnticas (mercados comunes de iure, estructuras institucionales
similares y personalidades jurdicas reconocidas) con las diferencias marcadas en el grado de cohesin econmica, poltica, cultural y externa entre
la UE y el Mercosur podra crear la falsa impresin de que la integracin
econmica es el resultado del conjunto de todos los motivos y condiciones,
y que las deficiencias en algunos motivos son compensadas por la mayor
importancia de otros factores:
E+c+P+g Integracin, mercado comn, c&g son compensados por E&P
Mercosur - e+C+p+G Integracin, mercado comn, e&p son compensados por C&G

La UE -

E,e - motivaciones econmicas (fuertes/dbiles)


C,c - obstculos culturales (menores/mayores)
P,p - condiciones polticas (ms favorables/menos favorables)
G,g - consideraciones geoestratgicas (ms importantes/menos
importantes)

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Los resultados idnticos de la integracin obtenidos a pesar de una variacin amplia en las razones para la integracin entre la UE y el Mercosur
podran poner en duda cualquier validez de las teoras de la integracin
europea en su uso para explicar el Mercosur. Sin embargo, estos dos bloques no son organizaciones idnticas. Sus condiciones individuales de
economa, geografa e historia produjeron diferentes tipos de integracin
regional. Los dos bloques representan realidades sociales diferentes y funcionan de manera distinta a pesar de la presencia de algunas caractersticas

comunes. El carcter de la integracin en ambas regiones depende del


carcter de las razones y condiciones existentes para la cooperacin regional. Algunas de estas razones son ms estables, otras cambian con el
tiempo. Como ya se ha mencionado, los dos regmenes del mercado comn
tampoco son idnticos, pues la estructura del mercado comn del Mercosur es menos completa y ms deficiente en ciertas caractersticas que la
de la UE de los quince miembros. La comparacin de la Eurozona y el Mercosur en los mbitos de poltica lingstica y monetaria demuestra claramente
que inputs diferentes resultan en outputs distintos de la integracin. El esquema grfico antes expuesto debera representarse de la manera siguiente:

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La UE E+c+P+g Integracin, Ei+ci+Pi+gi


Mercosur - e+C+p+G Integracin, ei+Ci+pi+Gi
Ei, ei - grado de la integracin econmica (mayor/menor)
Ci, ci - grado de integracin cultural (mayor/menor)
Pi, pi - grado de cooperacin en las esferas polticas (mayor/menor)
Gi, gi - grado de cooperacin en la poltica exterior (mayor/menor)

Todava hay un cierto desajuste entre la integracin econmica relativamente avanzada del Mercosur y las expectativas de su integracin basadas
slo en las versiones neofuncionalistas. La brecha entre tales expectativas
hipotticas y el resultado existente no tiene explicaciones culturales, polticas o geopolticas. Antes bien, los factores polticos que tratan del desequilibrio en la distribucin de poder demuestran que Brasil no tiene un
inters fuerte en el mercado comn regional, mientras que las consideraciones externas acentan la necesidad de una poltica proteccionista
razonable contra las importaciones desde EEUU y la UE en vez de la liberalizacin intrarregional. La brecha entre las expectativas y la realidad se
puede explicar por la precedencia histrica de la UE que provoca al Mercosur correr delante de s mismo tomando las decisiones que son inspiradas
por la UE, pero que no son necesariamente las mejores polticas para el
bloque sudamericano. Los intentos de los polticos del Mercosur por duplicar los regmenes econmicos europeos resultan en otra brecha, la del
Mercosur por escrito y la del Mercosur de accin. La mayora de la legislacin del Mercosur en el dominio del mercado comn no est interiorizada y puesta en prctica, porque es muy difcil ajustarla al Mercosur.
A mediados del 2004 slo la mitad de la legislacin del Mercosur estaba
vigente (Secretara Administrativa del Mercosur, 2004).

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No hay ninguna duda de que los factores exgenos el modelo europeo
y el pensamiento neoliberal que enfatizan la integracin de mercados
sobreinfluyen el proceso del Mercosur. Las propiedades endgenas se
revelan en el avance de integracin en las esferas no planeadas y anticipadas: cultura, educacin, lenguas. De esta forma, la integracin cultural
del Mercosur no es paradjica aunque los tratados principales nunca la
mencionaron y propusieron. La influencia exgena sobre el Mercosur es
precisamente la causa de las dos brechas mencionadas, la brecha entre las
normas anticipadas y existentes y la de entre las letras muertas y provisiones
funcionadas. Muchos observadores culpan de la grave brecha de implementacin de decisiones a la falta de buena voluntad de los polticos. Sin
embargo, hoy los polticos quieren que el Mercosur avance tanto como
nunca antes, pero el proyecto encuentra varios obstculos naturales de
carcter social que no dependen de la voluntad o del capricho de seres
humanos.

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