A perequao compensatria dos encargos

e benefcios do planeamento urbanstico

Claudio Monteiro
o Direito do Urbanismo apenas uma parte do que podemos
chamar o Direito da Cidade (...) estudemos o Direito na cidade
global, porque de facto esse o desejo, se queremos que a cidade
global tenha algumas regras, tenha algum respeito pela dignidade
da pessoa humana, pela justia e pela justa repartio da
riqueza 1.
Antnio Luciano de Sousa Franco

I Introduo
1. No Estado de Direito democrtico, no basta afirmar a vinculao da propriedade sua funo
social para legitimar a atribuio Administrao de poderes de conformao do contedo do
aproveitamento urbanstico dos solos.
Ao mesmo tempo que a Administrao deve dispor de poderes para ordenar e planear o
crescimento das cidades de acordo com os interesses gerais dos cidados, assegurando a todos o
acesso s infra-estruturas, equipamentos, servios e funes urbanas, deve tambm cuidar de
garantir que os encargos e benefcios resultantes do processo de urbanizao se distribuem
equitativamente entre todos.
nesse contexto que o princpio da igualdade assume uma importncia fundamental no Direito
do Urbanismo, podendo mesmo afirmar-se que a existncia de mecanismos de perequao
compensatria dos encargos e benefcios do planeamento urbanstico uma condio de
legitimao dos poderes de que a Administrao dispe para, atravs daqueles mesmos
instrumentos de planeamento, conformar o contedo do direito de propriedade privada sobre os
solos urbanos2.
Em Portugal, a questo da perequao compensatria dos encargos e benefcios do planeamento
urbanstico entrou na ordem do dia aps a aprovao da Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio, pela Lei n 48/98, de 11 de Agosto, cujo artigo artigo 18
estabeleceu a obrigao legal de os instrumentos de planeamento vinculativos para os
particulares preverem mecanismos equitativos de perequao compensatria, destinados a
assegurar a redistribuio entre os interessados dos encargos e benefcios deles resultantes.
A citada disposio viria a ser posteriormente desenvolvida pelo novo regime jurdico dos
instrumentos de gesto territorial, aprovado pelo 135a 142 do Decreto-Lei n 380/99, de 22 de

1
Palavras proferidas no discurso de abertura do colquio que se realizou no dia 20 de Maio de 2004 na Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, por iniciativa do pelo Instituto de Cincias Jurdico-Polticas, subordinado ao tema A construo em altura. Aspectos jurdicos e
urbansticos, ainda inditas.

Setembro3, que definiu o modelo de perequao a adoptar nos instrumentos planeamento e

regulamentou os respectivos instrumentos.
O objecto do presente artigo , precisamente, analisar as solues que a legislao urbanstica
portuguesa encontrou para assegurar a igualdade de tratamento entre todos os proprietrios
abrangidos por um plano urbanstico.
No obstante, e para uma melhor compreenso dos problemas em discusso, faremos
previamente um pequeno percurso pelos antecedentes histricos da perequao compensatria,
bem como a anlise dos modelos que, abstractamente, podem ser adoptados para enquadrar a
relao entre o plano urbanstico e o princpio da igualdade.

II Antecedentes histricos
2. A ideia de repartir de forma equitativa entre todos os cidados os encargos e os benefcios
resultantes do desenvolvimento urbano to antiga quanto as prprias teorias e tcnicas de
construo das cidades.
Na Grcia antiga, onde podemos ir buscar as razes do planeamento urbanstico moderno4,
nomeadamente na utilizao de traados urbanos regulares, ou de matriz ortogonal5, os modelos
de repartio equitativa da terra constituam o tema central de todas as teorias sobre a fundao
de novas colnias e a construo das respectivas cidades.
A regularidade do traado no se justificava apenas pela maior comodidade que uma cidade
ordenada podia trazer aos seus cidados, mas sobretudo pela maior justia que aquela
regularidade assegurava na atribuio aos colonos dos lotes de terra, tanto na cidade como no
territrio agrcola que a envolvia.
Hippodamos de Mileto, a quem durante muito tempo embora erradamente - se atribuiu a
introduo dos traados urbanos de matriz ortogonal, ter sido em qualquer caso um dos
primeiros a estabelecer uma correspondncia entre o planeamento fsico e o planeamento social
do territrio, atravs da utilizao de um especial mtodo de diviso da cidade em classes6.

2
Poderes esses que, em Portugal, resultam do n 4 do artigo 65 da Constituio da Repblica, nos termos do qual o Estado, as
Regies Autnomas e os Municpios, definem as regras de ocupao, uso e transformao dos solos urbanos, designadamente
atravs de instrumentos de planeamento.
3

Actualmente com a redaco que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n 310/2003, de 10 de Dezembro.

Sobre o urbanismo ma Grcia antiga v. Roland Martin, L'Urbanisme dans la Grce antique, Paris, 1956; v. tambm R.E.
Wycherley, How the greeks built cities, 2 ed., Londres, 1962; J. B. Ward-Perkins, Cities of ancient Greece and Italy: planning
in classical antiquity, Londres, 1974 e E. J. Owens, The city in the greek and roman world, Londres, 1991.
5

Sobre os traados urbanos ortogonais na antiguidade, v. por todos, F. Castagnoli, Orthogonal Town Planning in Antiquity,
Cambridge, MA, 1971.

6
Para uma viso genrica da importncia de Hipodamos de Mileto na gnese das teorias de planeamento, v. James McCredie,
Hippodamos of Miletos, in Studies presented to George M.A. Hanfmann, Cambridge, MA, 1971.

Tambm Plato7 e Aristteles8 teorizaram sobre a repartio da riqueza entre os cidados, e

sobre a necessidade de evitar que uma distribuio desigual da terra pudesse conduzir
dissoluo do Estado.
A cidade utpica de Plato Magnesia tinha a sua populao limitada a 5040 agregados
familiares, aos quais corresponderiam outros tantos lotes de terra (kleroi) divididos em trs
parcelas cada, por forma a que a cada colono coubesse uma casa na cidade e dois terrenos
agrcolas; um prximo da cidade e outro mais distante, nos limites do territrio da Cidade-Estado
(Polis).
O objectivo dessa distribuio tripartida, que tambm viria a ser advogada por Aristteles, era
no apenas assegurar a igualdade na atribuio dos lotes de terreno, mas, sobretudo, interessar
todos os cidados na defesa da integridade fsica do territrio e das suas fronteiras.
Se considerarmos a relao ntima que ento se estabelecia entre o campo (chora) e a cidade
(astu), que explora e controla o territrio que a envolve, compreendemos que o modelo de
diviso agrcola dos solos no era dissocivel do desenho do espao urbano. Tratava-se, na
realidade, de um modelo global, que assegurava a todos uma participao igual nas vantagens e
desvantagens inerentes fundao da colnia.
Plato no advogou, contudo, uma absoluta igualdade entre todos os cidados, mas antes a ideia
de uma desigualdade proporcional9, admitindo que aqueles se diferenciassem em quatro
classes de proprietrios, consoante o estatuto e a riqueza que cada um trazia para a colnia.
Pelas mesmas razes, Plato reconheceu tambm que os lotes de terra atribudos a cada colono,
ainda que pertencentes mesma classe de proprietrios, no teriam de ter necessariamente a
mesma dimenso, desde que os mesmos equivalessem em valor ou em capacidade produtiva.

3. No foi apenas na Grcia antiga que as questes relacionadas com a diviso da propriedade
marcaram o planeamento da construo das cidades.
Tambm no Imprio Romano a fundao das novas colnias envolvia um complexo exerccio de
diviso dos terrenos agrcolas, ou de centuriao agrcola (agri centuriati), muito semelhante
aos que anteriormente se colocaram na diviso da chora das Cidades-Estado gregas.
No , por isso, de estranhar a influncia que os agrimensores tiveram na regularizao dos
traados das cidades romanas, s comparvel influncia exercida nesse domnio pelos
acampamentos militares, na base dos quais se desenvolveram muitas das novas colnias
formadas por veteranos do exrcito.

No sua obra sobre as Leis, Plato teorizou sobre a construo de Magnesia, uma cidade ideal situada no sul da ilha de Creta.
Sendo uma cidade utpica, Plato props-se no entanto levar em considerao, na sua descrio, as imperfeies da natureza
humana, pelo que legtimo considerar que a obra reflecte alguns aspectos da prtica urbanstica efectivamente era seguida na
Grcia antiga neste sentido, cfr. Nicholas Cahill, Household and City Organization at Olynthus, Yale, 2002.
8

Sobre a localizao e a construo de cidades, v. em especial, Poltica, 1330a-1331b.

Cfr. Leis, 557B-C.

Alis, foi precisamente nestas colnias de veteranos das legies romanas que a questo da
repartio equitativa da propriedade assumiu maior importncia, j que, partindo de uma
situao de ocupao militar, era possvel proceder distribuio das terras com absoluta
desconsiderao da situao de facto e de direito preexistente.
Com a desintegrao do Imprio Romano e o eclipse da civilizao urbana, a questo da
repartio equitativa dos encargos e benefcios decorrentes da urbanizao deixou de fazer
sentido, s voltando a preocupar o poder poltico na formao da cidade moderna, em pleno
absolutismo iluminado.
Se no perodo medieval a estrutura fundiria constituiu um obstculo ao crescimento ordenado
das cidades, a autoridade exercida pelo poder absoluto do Estado, agora dotada dos meios
necessrio para se opor aos privilgios detidos pelos proprietrios privados, permitiu reintroduzir
a regularidade como padro de desenvolvimento urbano, e com ela a questo da relao entre
forma urbana e estrutura fundiria.
paradigmtico a este respeito o exemplo da reconstruo da cidade de Lisboa aps o terramoto
que a destruiu parcialmente em 1755.
A deciso poltica tomada pelo Marqus de Pombal com base numa das alternativas propostas
por Manuel da Maia na primeira das suas dissertaes, de arrasar toda a parte baixa da cidade,
e de a reconstruir formando novas ruas com liberdade competente, implicava, para toda a
extenso da operao, a completa dissociao do desenho urbano da estrutura da propriedade
preexistente.
Ora, no se tendo procedido expropriao sistemtica dos terrenos abrangidos pelo plano de
reconstruo da cidade, e no existindo correspondncia entre os limites fsicos daqueles terrenos
e os lotes de terreno para construo entretanto formados pelo novo traado das ruas e dos
quarteires, era necessrio encontrar uma frmula que permitisse distribuir equitativamente a
rea de construo disponvel, compensando, se necessrio, os proprietrios sacrificados.
, alis, o prprio Manuel da Maia que sugere ao Marqus, na sua segunda dissertao, que
feitas as avaliaes de todas as propriedades de casas que se ho de derribar (...) para que a
compensao que se der a cada proprietrio, fique com as mesmas obrigaes primitivas.
Embora com base numa unidade geomtrica, e no de valor, como pretendia inicialmente
Manuel da Maia10, o regime de compensao proposto viria a ser adoptado no Alvar com fora
de Lei de 12 de Maio de 1758, que estabeleceu os direitos pblicos e particulares da reedificao
da cidade de Lisboa, sendo posteriormente complementado pelas instrues que acompanhavam
o Plano de Reedificao da Cidade de Lisboa, de 12 de Junho de 1758, por um novo Alvar com
10

Na sua segunda dissertao, Manuel da Maia propunha que sobre uma planta nova da cidade baixa com as suas ruas
livremente desenhadas (...) se calcule quantos palmos superficiais vo compreendidos nas reas determinadas para serem
ocupadas de edifcios; e sabido ao todo o valor de todas as casas derribadas, se reparta este pelo nmero de palmo superficiais
compreendidos nas devidas reas, e desta repartio se conhecer o valor que compete a cada palmo e segundo o valor de cada
edifcio derribado se lhe comutar o tal valor com o n de palmos superficiais que lhe competirem. Na terceira dissertao,
porm, Manuel da Maia j se lamentava que, como at o presente se no sabe o modo de comutao que se usar com os donos
das casas destrudas, e a conjectura que eu fazia era na suposio de que na diligncia que em forma de tombo se executava
pelos bairros se inclua a avaliao, me vejo obrigado a entender que, ou esta avaliao se far separadamente por segunda
diligncia, presentes os mesmos edifcios ou no presentes, ou que no se quer usar mais de que medies de reas, para serem
comutadas por reas.

fora de Lei, de 15 de Junho de 1759, e ainda por uma Aviso rgio de 30 de Junho do mesmo
ano.
Logo no pargrafo VI da Lei de 12 de Maio de 1758 se reconheceu que no seria conforme
equidade natural que os proprietrios dos terrenos, que ho de ficar sitos nas ruas, que devem
alinhar-se com rectido, e largura, que tenho estabelecido; recebendo os benefcios, do menor
perigo nos terramotos, e incndios; da maior claridade da luz, da maior liberdade do ar, da
maior facilidade nas condues, da maior frequncia na passagem; e do maior valor, que por
todas estas vantagens, e pelos privilgios abaixo declarados, h de acrescer s suas
propriedades assim na estimao dos capitais delas como nos alugueres; se locupletem com os
prejuzos dos outros proprietrios, cujos terrenos se ho de devassar para serem includos nas
tais ruas.
Para a realizao daquele desiderato, estabeleceu-se um elaborado sistema de perequao
compensatria, que visava atribuir a cada proprietrio terrenos com uma localizao e uma rea
de construo equivalentes, ou pelo menos aproximadas, quelas que os seus terrenos dispunham
anteriormente, atravs de um complexo mecanismo de comutao de rea construda por rea
edificvel no novo plano, envolvendo transferncias, permutas e compensaes recprocas, no
apenas entre proprietrios e outros titulares de direitos sobre os terrenos, mas tambm entre estes
e o Senado de Lisboa.
O referido corpo normativo pode, assim, considerar-se como percursor dos modernos modelos
de perequao compensatria, no apenas no plano dos princpios, mas na prpria mecnica dos
instrumentos de compensao utilizados, tanto em espcie como por equivalente.

III A igualdade como limite discricionariedade de planeamento urbanstico

4. O percurso histrico que realizamos permitiu-nos olhar com um certo distanciamento para o
problema da repartio equitativa dos encargos e benefcios do processo de urbanizao, e desse
modo reconhecer a intemporalidade dos valores fundamentais em presena na definio de
modelos de perequao.
A impressionante actualidade de muitos dos problemas que dominaram os processos criao e
expanso das cidades, tanto na antiguidade clssica, como na modernidade, no nos deve,
contudo, afastar dos novos problemas, e dos novos desafios, do desenvolvimento urbano.
que a aparente simplicidade com que a ideia de igualdade se impe a todos ns, no
suficiente para esconder a complexidade dos interesses pblicos e privados que actualmente se
projectam sobre o territrio e condicionam as suas diferentes possibilidades de utilizao.
O espao, como refere Pierre Moor, simultaneamente uno e mltiplo: uno, porque cada parcela
do territrio tem os seus limites fsicos e a sua individualidade, e merece por isso ser tratada
como um caso particular; mltiplo, porque o territrio na realidade composto de estratificaes
sobrepostas, de acordo com a natureza dos seus recursos e as sua diferentes formas de
aproveitamento11.
11

Cfr. La mise en oeuvre du droit de lamenagement du territoire, in Heinz Aemisegger, Alfred Kutler, Pierre Moor e
Alexander Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz ber die Raumplanung Commentaire de la loi fderale sur lamenagement du
territoire, Zurique, 1999, pp. 84-99.

Acresce que cada indivduo ocupa mais do que um espao, consoante a actividade que
desenvolve, e manifesta por isso diferentes interesses que se projectam de forma distinta sobre o
territrio12.
O prprio interesse pblico j no uno, nem homogneo, sendo composto por um conjunto
dspar de interesses fragmentados, distintos no apenas na sua materialidade como tambm na
sua titularidade13.
Enquanto expresso dessa diversidade e dessa complexidade, o plano urbanstico exige da lei
uma grande margem de liberdade para introduzir ordem e racionalidade no aproveitamento do
territrio e realizar a composio adequada dos interesses que sobre ele incidem.
Isso explica que s muito raramente o legislador tenha a preocupao de estabelecer parmetros
mnimos ou mximos de urbanizao e de edificao dos solos, reservando lei o papel de mera
norma de habilitao da Administrao para a adopo de regulamentos e decises de mbito
local.
Na generalidade dos pases, desde muito cedo se optou por remeter a fixao do regime material
da actividade urbanstica para sistemas de planeamento administrativo, estruturados em diversos
nveis consoante o mbito territorial de cada plano, a sua funo e a densidade normativa das sua
prescries.
Conforme salientam Garca de Enterra e Parejo Alfonso, um atributo prprio da legislao
urbanstica exigir essa remisso para instrumentos de planeamento, de forma a estabelecer, de
acordo com as especificidades locais, o regime concretamente aplicvel a cada parcela do
territrio14.
, de facto, no mbito da elaborao dos instrumentos de planeamento urbanstico que o
problema da discricionariedade administrativa assume um significado prprio no Direito do
Urbanismo.
Dado o carcter inovador da disciplina normativa que o plano contm, pode dizer-se que mais do
que uma liberdade de conformao do seu contedo, na prpria escolha dos fins a prosseguir
que se revela a natureza predominantemente discricionria do poder exercido pela Administrao
nesse mbito15.
A este propsito j se afirmou, inclusive, que o planeamento urbanstico comporta uma margem
de discricionariedade sem paralelo em nenhuma outra rea de actividade administrativa, cujo
grau e densidade directamente proporcional variedade das alternativas que se colocam

12

Ibidem

13

Ibidem.

14

Cfr. Lecciones de Derecho Urbanstico, Madrid, 1981, pp. 161-162.

15

Conforme refere Giovani Miele, a ideia de plano, ou de planeamento, necessariamente finalstica. Planeai-se em
funo de um resultado ou de certos resultados que os autores do plano pretendem alcanar cfr. Aspetti giuridici della
pianificazione urbanistica, in Studi in memoria de Guido Zanobini, Milo, 1965, p. 270.

entidade planeadora: seja na seleco dos interesses a ponderar, seja na sucessiva composio
desses mesmos interesses no processo de determinao das escolhas16.

5. Embora predominantemente discricionria, a deciso de planeamento urbanstico no est

isenta de limites.
Existem, desde logo, limites procedimentais, estabelecidos pelas normas legais que disciplinam
os procedimentos de elaborao dos planos, nomeadamente as que prevem mecanismos de
concertao de interesses pblicos diferenciados, e instrumentos de participao dos particulares
na formao da deciso de planeamento.
Tais normas visam assegurar que a Administrao dispe de todos os elementos de ponderao
necessrios escolha da melhor soluo e, nessa medida, elevam o grau de exigncia imposto
deciso de planeamento urbanstico, nomeadamente ao nvel da respectiva fundamentao17.
Existem, por outro lado, limites inerentes insero dos planos no contexto mais vasto do
sistema de gesto territorial, e necessidade de assegurar a sua compatibilidade com os demais
planos e programas da Administrao Pblica, de acordo com a respectiva funo, natureza e
mbito territorial18.
Existem, tambm, limites materiais expressos em leis e regulamentos, nomeadamente nos casos
em que o legislador estabelece ele prprio uma hierarquizao dos interesses em presena,
condicionando o aproveitamento do territrio por meio de servides administrativas e outras
restries de utilidade pblica, ou fixando, de forma imperativa, standards mnimos ou mximos
de urbanizao e de edificao.
A estes limites materiais acrescem ainda limites internos discricionariedade de planeamento,
nomeadamente os que resultam da sujeio do exerccio de todo e qualquer poder administrativo
discricionrio aos princpios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da
imparcialidade e da boa f, nos termos do nmero 2 do artigo 266 da Constituio da Repblica
Portuguesa (CRP).
O princpio da igualdade surge-nos, assim, antes de mais, como um limite discricionariedade
na ponderao dos diversos interesses envolvidos no plano.
Enquanto limite discricionariedade de planeamento, o princpio da igualdade traduz
essencialmente a ideia de proibio de arbtrio. O plano no pode tratar diferentemente os seus
destinatrios, designadamente os proprietrios dos terrenos por ele abrangidos, sem que exista
um fundamento material objectivo que legitime a sua discriminao.

16

Cfr. Sefano Cogneti, La tutela delle situazioni soggetive tra procedimento e processo. Le esperienze di pianificazione
urbanistica in Italia e in Germania, Npoles, 1987, p. 21
17

Neste sentido, v. Martin Bullinger, Landsbericht Bundesrepublik Deutschland, in Verwaltungsermessen im modernen

Staat, 1985, p. 131 e seguintes, em especial pp. 153-154; v. tambm Stefano Cognetti, op. cit., pp. 14 e 99 e seguintes.
18
Sobre as relaes entre os diferentes tipos de plano previstos na lei, v. o nosso artigo A Lei do mais prximo: as relaes
entre planos no sistema de gesto territorial, in GeoInova Revista do Departamento de Geografia e Planeamento Regional da
Faculdade de Cincias Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa, n 7, 2003, pp. 151-165.

IV O princpio da igualdade como parmetro material de planeamento urbanstico

6. Mais do que um limite sua liberdade de conformao, o princpio da igualdade apresenta-se
como um parmetro material de deciso que a Administrao tem de observar na elaborao do
plano.
sobretudo nessa perspectiva pela positiva que nos interessa equacionar o problema da
relao entre os planos urbansticos e o princpio da igualdade19.
Conforme j tivemos oportunidade de verificar, o plano no se projecta com a mesma
intensidade sobre todas as parcelas do territrio, sobre as quais existem direitos de propriedade
diversos no apenas na sua titularidade mas tambm no seu contedo.
De certo modo, a desigualdade criada pelo plano no pode e no deve ser evitada. A
diferenciao das prescries urbansticas em funo das caractersticas prprias de cada parcela
do territrio absolutamente necessria do ponto de vista da sua adequao aos fins a prosseguir
pelo plano, sob pena de o mesmo no poder satisfazer as necessidades colectivas que justificam a
sua existncia.
Pode mesmo afirmar-se que ao plano inerente uma obrigao de diferenciao, no sentido de
que seriam arbitrrias quaisquer prescries urbansticas que, a pretexto da garantia de uma
igualdade formal entre os seus diversos destinatrios, desconsiderassem as razes objectivas que
justificam regimes diferenciados de ocupao, uso e transformao do solo em funo dos fins
visados pelo plano.
Do que se trata, ento, de saber se as situaes de facto que justificam um regime urbanstico
diferenciado para as diversas parcelas do territrio constituem fundamento material suficiente
para, do ponto de vista da segurana jurdica, da proporcionalidade e da justia, legitimar a
efectiva desigualdade na distribuio dos encargos e benefcios do plano entre os seus diversos
destinatrios.
Dito por outras palavras: dando por assente que o plano no pode garantir, partida, uma
igualdade de oportunidades de aproveitamento urbanstico dos solos, do que se trata de saber se
necessrio e possvel estabelecer medidas correctivas que, sem pr em causa a liberdade de
conformao do plano, permitam assegurar, chegada, um resultado material idntico para todos
os seus destinatrios.
Parece evidente que a lei tem de estabelecer solues que assegurem uma igualdade real ou
substancial entre os diversos proprietrios abrangidos pelo plano, designadamente no que se
refere partilha dos respectivos encargos e benefcios20.

19

Sobre esta matria v., especialmente, Fernando Alves Correia, O plano urbanstico e o princpio da igualdade, Coimbra,
1989; v. Tambm, do mesmo autor, Manual de Direito do Urbanismo, 2 edio, Coimbra, 2004, pp. 539 e seguintes.
20
Nesse sentido, v. especialmente Diogo Freitas do Amaral, "Opes Polticas e Ideolgicas Subjacentes Legislao
Urbanstica", in Direito do Urbanismo, Comunicaes apresentadas no Curso realizado no Instituto Nacional de Administrao,
Lisboa, 1989, p. 103 ss.; e "Apreciao da Dissertao de Doutoramento do Licenciado Fernando Alves Correia: O Plano
Urbanstico e o Princpio da Igualdade", in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol. XXXII, 1991, p.
101 ss.

No moderno Estado Social de Direito, no se pode aceitar a ideia de que uns tenham
forosamente que ser sacrificados para que outros possam ser beneficiados. Como recorda Diogo
Freitas do Amaral, nenhum Direito pode aceitar a discriminao como uma caracterstica
inevitvel, sob pena de ser injusto e, sendo injusto, no ser verdadeiro direito21.
Assim, necessrio estabelecer um modelo de repartio de encargos e benefcios do plano que
permita que todos os proprietrios retirem do objecto do seu direito a mesma utilidade
econmica, ainda que essa utilidade no tenha uma relao directa com o quantum de
urbanizao e de construo que o plano efectivamente permite para os respectivos terrenos.
Esse , alis, o princpio que est subjacente generalidade dos modelos de perequao dos
encargos e benefcios do plano que tm sido propostos pela doutrina ou experimentados no
direito positivo de outras ordens jurdicas22.
Dado que a garantia do princpio da igualdade no se pode fazer com prejuzo da liberdade de
conformao do plano pela Administrao Pblica, os referidos modelos procuram estabelecer
mecanismos de compensao financeira ou patrimonial que oneram os proprietrios beneficiados
como forma de compensar os proprietrios sacrificados.

V Modelos de perequao compensatria

7. Os diferentes modelos de perequao compensatria que tm sido propostos pela doutrina tm
em comum o facto de se basearem na definio de um padro mdio ou padro tipo de
aproveitamento urbanstico.
O referido padro mdio ou padro tipo de aproveitamento urbanstico traduz a medida do
benefcio ou do sacrifcio que deve caber a cada proprietrio, e calculado em funo das
necessidades estabelecidas no plano para a totalidade ou para zonas diferenciadas do territrio
considerado.
Na maior parte dos modelos, a unidade de medida utilizada de natureza exclusivamente
quantitativa, como a rea de construo permitida pelo plano e a quantidade de obras de
urbanizao necessrias para a suportar.
Nos casos em que o territrio considerado no homogneo, no entanto possvel adoptar uma
unidade de medida ponderada, que tambm atenda a factores de natureza qualitativa como a
localizao e a morfologia dos terrenos nos quais essa construo efectivamente permitida ou
que devem ser cedidos para a construo das infra-estruturas e servios de interesse geral.
O que importa que se distinga o aproveitamento urbanstico efectivamente permitido ou
imposto pelo plano daquele ndice ou parmetro mdio, que apenas define abstractamente a
medida do direito ou do dever de cada proprietrio.
Deste modo, passam a coexistir no plano dois tipos de ndices e parmetros urbansticos:
21

Cfr. "Opes Polticas e Ideolgicas Subjacentes Legislao Urbanstica", loc. cit., p. 104.

22

Para uma descrio pormenorizada das tcnicas de garantia do princpio da igualdade no Direito Comparado, v. Fernando
Alves Correia, O plano urbanstico..., p. 593 e seguintes

- por um lado, ndices e parmetros objectivos, estabelecidos em funo daquilo que se

considera necessrio para assegurar o correcto ordenamento urbanstico do territrio, e que
correspondem s edificaes e demais construes que o plano efectivamente permite que se
materialize no terreno; e
- por outro lado, ndices e parmetros subjectivos, estabelecidos em funo do que se
considera ser a justa repartio de encargos e benefcios, e que apenas determinam a medida
do contedo econmico til do direito de propriedade de cada um dos destinatrios do plano.

8. O que diverge essencialmente nos diversos modelos propostos ou experimentados a tcnica

utilizada para alcanar o equilbrio das diversas posies subjectivas envolvidas.
Sem prejuzo das mltiplas variantes que cada uma delas admite, podemos classificar estas
tcnicas em trs grandes grupos23:
Em primeiros lugar, temos as tcnicas de natureza tributria, que impem aos proprietrios
beneficiados pelo plano o pagamento de uma taxa ou imposto de mais-valias, cuja receita fica
consignada satisfao das indemnizaes devidas aos proprietrios sacrificados.
O padro mdio ou tipo de aproveitamento urbanstico serve aqui como referncia daquilo que se
entende ser a maior valia acrescentada pelo plano aos terrenos que excedem aquele padro,
maior valia essa que em grande medida o resultado do sacrifcio imposto aos terrenos que no
o atingem.
Em segundo lugar, temos as tcnicas de compensao em espcie, que impem aos proprietrios
beneficiados uma obrigao de cedncia gratuita dos terrenos ou dos direitos de urbanizao e de
edificao que excedem o aproveitamento urbanstico mdio ou tipo, os quais, por sua vez, so
atribudos aos proprietrios sacrificados at atingirem o limiar daquele aproveitamento.
Em alternativa, a compensao pode fazer-se mediante a livre transaco de direitos de
edificao, devendo os proprietrios de terrenos a que objectivamente correspondam ndices e
parmetros superiores ao aproveitamento urbanstico mdio ou tipo adquiri-los aos que, no plano
meramente subjectivo, tm direito a construir mais do que aquilo que o plano efectivamente lhes
permite.
E, em terceiros lugar, h as tcnicas de natureza associativa ou societria, em que os diversos
proprietrios so convidados ou at mesmo obrigados a realizar em conjunto a urbanizao e a
edificao dos seus terrenos, convertendo-os em meros direitos de participao nos lucros da
operao urbanstica empreendida em comum.

23
Retomamos aqui, no essencial, a classificao proposta por Diogo Freitas do Amaral em "Opes Polticas e Ideolgicas
Subjacentes Legislao Urbanstica", loc. cit., pp. 104-105. A omisso das designadas "tcnicas de socializao" dos solos
urbanos ou urbanizveis propositada, no obstante os pontos de apoio que esta soluo encontrava no prprio texto original da
nossa Constituio, que no seu artigo 65/4 impunha como necessria a "nacionalizao ou municipalizao dos solos urbanos".
O que acontece nestes casos que, nivelando por baixo, o sistema apenas actua em matria de distribuio de encargos, no
reconhecendo aos proprietrios privados qualquer legitimidade para a obteno de benefcios. Ao no faz-lo, no compensando
os mais sacrificados em proveito da colectividade, legitima uma repartio desigual daqueles encargos.

10

Esse lucro, sendo atribudo a cada proprietrio na proporo da rea do respectivo terreno,
corresponde basicamente ao valor econmico do padro mdio ou tipo de aproveitamento
urbanstico, embora neste caso o plano no tenha que o prever expressamente porque ele resulta
aritmeticamente da frmula encontrada para partilhar os respectivos encargos e benefcios.

9. Temos de reconhecer, contudo, que difcil dissociar totalmente o regime urbanstico dos
solos do contedo dos respectivos direitos de propriedade sem correr o risco de introduzir novas
discriminaes, dado que distncia que cada um dos proprietrios percorre desde o momento
imediatamente anterior elaborao do plano at ao respectivo resultado final no sempre a
mesma.
Com efeito, nem todas as desigualdades so criadas pelo plano, e algumas das que por ele so
introduzidas so plenamente justificadas, atendendo ao carcter essencial das diferenas que
esto na base das respectivas situaes de facto e de direito.
Desde logo, o plano urbanstico estabelece uma distino entre proprietrios de solos integrados
no seu permetro de interveno, que por definio so urbanos24, e os proprietrios de solos dele
excludos, nomeadamente de solos rurais25. Estes ltimos, no obstante o maior "sacrifcio" que
suportam, resultante da impossibilidade absoluta de urbanizarem ou edificarem nos seus
terrenos, no so abrangidos pelo plano e, por conseguinte, no beneficiam dos seus mecanismos
de compensao, caso existam.
certo que, tratando-se de um plano urbanstico, vocacionado para reger exclusivamente a
ocupao, o uso e a transformao de solos urbanos, legtimo adoptar do direito de propriedade
privada uma concepo que valorize especialmente a sua funo social, a qual v na previso
normativa de absoluta falta de aptido urbanstica dos solos rurais um mero reflexo da sua
situao vinculacional26, insusceptvel por isso mesmo de gerar qualquer obrigao de
indemnizao.
Mas, ainda assim, tem de se cuidar de saber, caso a caso, se o critrio determinante da distino
entre o urbano e o rural efectivamente o da situao vinculacional dos terrenos, medida pela
sua localizao, qualidade e caractersticas morfolgicas pela sua aptido natural intrnseca
ou se, pelo contrrio, resulta apenas de uma opo discricionria da Administrao, que define o
destino bsico dos solos de acordo com as suas opes em matria de poltica urbanstica.
Por outro lado, mesmo entre os proprietrios de solos urbanos o plano estabelecer discriminaes
relevantes, que no podem deixar de ser consideradas na perspectiva da garantia de uma
igualdade real na distribuio dos seus encargos e benefcios.
24

Embora violentando a prpria natureza daqueles planos, actualmente o Decreto-Lei n 380/99 permite, a integrao de solos
rurais no permetro de interveno, tanto dos planos de urbanizao (art. 87), como dos planos de pormenor (art. 90/1).

25

A contraposio entre o destino bsico urbano e rural dos solos feita no nmero 2 do artigo 15 da Lei de Bases, que
estabelece o respectivo regime de classificao, e retomada no artigo 72 do Decreto-Lei n 380/99. Atendendo, porm, nossa
tradio jurdica, nomeadamente romanista, teria sido prefervel contrapor o solo urbano ao solo rstico, j que a o rural
normalmente associado ao destino agrcola dos solos, e no a todo e qualquer destino que seja conforme com a sua prpria
natureza, incluindo, portanto, o seu aproveitamento florestal, cinegtico ou mineiro, ou mesmo a pura e simples conservao no
seu estado natural.

26

Sobre a situao vinculacional da propriedade, v. Fernando Alves Correia, O plano urbanstico ..., p. 323.

11

O plano urbanstico discrimina, inevitavelmente, os proprietrios de terrenos para os quais

permite a sua futura urbanizao e edificao, relativamente aos proprietrios de solos j
urbanizados ou edificados.
Com efeito, aqueles que pretendem urbanizar e edificar nos seus terrenos esto normalmente
condicionados pelo volume de urbanizao e de construo j existente e, na prtica, tm de
suportar os encargos resultantes do dfice preexistente de espaos verdes e de utilizao
colectiva, de infra-estruturas e de equipamentos.
que, a menos que seja possvel ponderar o existente na definio do ndice mdio, os
proprietrios abrangidos pelo regime estabelecido por determinado plano urbanstico tm de
contribuir para o financiamento dos encargos pblicos com a urbanizao e edificao dos seus
terrenos, no apenas na proporo do custo gerado pela sua prpria actividade, mas tambm do
necessrio para compensar o menor esforo realizado por aqueles que, tendo j urbanizado ou
edificado os seus terrenos, no suportaram os encargos que lhe corresponderiam no quadro da
sua justa repartio.

VI A perequao compensatria na legislao portuguesa

10. Durante muito tempo no existiu em Portugal um enquadramento legal especfico do
problema da repartio de encargos e benefcios decorrentes da execuo do planeamento
urbanstico.
Se excepcionarmos a legislao urbanstica pombalina j referida, aprovada em circunstncias
excepcionais para estabelecer a soluo jurdica de uma nica operao de renovao urbana,
nunca no passado aquela matria foi objecto de expressa regulamentao legal.
A esse facto no estranha a circunstncia de que, entre ns, a urbanizao no se desenvolveu
sob o impulso de instrumentos de planeamento. Embora previstos na lei, e muitas vezes
elaborados pela Administrao, no passado os planos de urbanizao raramente completavam o
seu ciclo de aprovaes burocrticas, e em qualquer caso nunca eram publicados e no
chegavam, por isso, a entrar em vigor27.
Acresce que, nos dois principais movimentos urbanizadores que o pas conheceu antes da
segunda guerra mundial28, a urbanizao foi decidida e promovida directamente pela
Administrao, mediante prvia expropriao sistemtica dos terrenos, os quais eram
posteriormente devolvidos iniciativa privada, atravs de venda em hasta pblica, j
devidamente infra-estruturados e prontos para a edificao.

27

Assism aconteceu, nomeadamente, com o Plano Geral de Melhoramentos da Cidade de Lisboa, aprovado pela Cmara
Municipal em 4 de Janeiro de 1904, mas que no chegou a merecer a necessria aprovao governamental. No Estado Novo,
foram elaborados centenas de plano de urbanizao que, no entanto, ou no foram aprovados, ou no foram publicados sobre as
razes desta prtica, v. Fernando Gonalves, Urbanstica Duarte Pacheco, in Arquitectura, 4 Srie, n 142, pp. 20-37.

28

Referimo-nos, nomeadamente, aos melhoramentos introduzidos em Lisboa e Porto pela poltica de fomento prosseguida nas
ltimas dcadas do sculo XIX, com particular destaque para a construo das avenidas novas em Lisboa; e ao movimento de
expanso urbana protagonizado por Duarte Pacheco, Ministro das Obras Pblicas do Estado Novo em finais dos anos 30 e
princpios dos anos 40 do sculo XX.

12

Nesse contexto, a previso legal de mecanismos de perequao era, desnecessria, j que a

compensao dos proprietrios sacrificados pela expropriao se fazia exclusivamente por meio
do pagamento das correspondentes indemnizaes.
No ps-guerra, assistiu-se progressiva recuperao da iniciativa privada em matria de
urbanizao e edificao, sem que no entanto essa iniciativa fosse devidamente enquadrada por
planos urbansticos e, consequentemente, por mecanismos de distribuio dos correspondentes
encargos e benefcios.
Com efeito, a perda de iniciativa da Administrao no foi compensada por instrumentos de
programao dos solos adequados a exercer um efectivo controlo da actuao urbanstica dos
particulares, tendo esta sido desenvolvida de forma casustica na base de operaes de
loteamento urbano e de obras particulares.
Mais recentemente, j na vigncia da legislao que permitiu a generalizao do planeamento a
todo o territrio nacional29, nomeadamente atravs da aprovao sistemtica de planos directores
municipais, a falta de enquadramento legal especfico da perequao compensatria ficou a
dever-se inexistncia de um regime geral da execuo dos planos que previsse os instrumentos
necessrios para assegurar aquele objectivo30.
Deste modo, s com a aprovao da Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de
Urbanismo, pela Lei n 48/98, de 11 de Agosto, e sobretudo com o seu posterior
desenvolvimento pelo novo regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial, aprovado pelo
Decreto-Lei n 380/99, de 22 de Setembro31, foi possvel colmatar essa lacuna32.

11. Sem prejuzo da falta de enquadramento legal especfico do problema da perequao

compensatria, antes da entrada em vigor da Lei de Bases, a nossa legislao urbanstica j
consagrava, embora de forma dispersa, alguns instrumentos de poltica de solos que recorrem a
tcnicas de perequativas de natureza associativa33.
Em particular, a lei j ento consagrava a figura da "Associao da Administrao com os
Particulares", prevista nos artigos 22 e seguintes da Lei dos Solos (LS), aprovada pelo Decreto29

Referimo-nos concretamente ao Decreto-Lei n 69/90, de 2 de Maro, que estabelecia anteriormente o regime dos designados
planos municipais de ordenamento do territrio, neles se inclundo o plano director municipa, o plano de urbamizao e o plano
de pormenor.
30

Chamando especial ateno para a lacuna existente no nosso ordenamento jurdico no domnio da execuo dos planos, v.
Fernando Alves Correia, "A execuo dos planos directores municipais. Algumas questes", in Revista Jurdica do Urbanismo
e do Ambiente, n 3, 1995, p. 67 e seguintes
31

Actualmente com a redaco que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n 310/2003, de 10 de Dezembro.

32
O n 1 do artigo 18 da citada Lei de Bases estabeleceu a obrigao legal de os instrumentos de planeamento vinculativos para
os particulares preverem mecanismos equitativos de perequao compensatria, destinados a assegurar a redistribuio entre
os interessados dos encargos e benefcios deles resultantes, tendo essa matria sido concretizada no regime estabelecido nos
artigos 135 a 142 do Decreto-Lei n 380/99.
33

Tambm se pode qualificar como perequativo o regime de expropriao por utilidade pblica de solos classificados por
plano municipal como zona verde, de lazer ou para instalao de infra-estruturas e equipamentos pblicos, estabelecido no
nmero 12 do artigo 26 do Cdigo das Expropriaes, cujo valor a atribuir para efeitos de indemnizao ser calculado em
funo do valor mdio das construes existentes ou que seja possvel edificar nas parcelas situadas numa rea envolvente cujo
permetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada.

13

Lei n 794/76, de 5 de Novembro34, e a das "zonas de urbanizao conjunta", previstas no artigo

10 DL n 152/82, de 3 de Maio35, que instituiu as "reas de desenvolvimento urbano prioritrio"
(ADUP) e as "reas de construo prioritria" (ACP).
Aquelas associaes, e em especial a Associao da Administrao com os Particulares,
destinam-se a assegurar a disponibilidade dos terrenos necessrios realizao de operaes de
expanso, desenvolvimento ou renovao urbana, ou de criao de novos aglomerados (art. 21/1
LS), constituindo assim uma alternativa aquisio dos mesmos pela Administrao.
Assim se explica, nomeadamente, que elas possam ser constitudas mesmo que sem o acordo de
todos os proprietrios abrangidos, caso em que os respectivos terrenos, desde que no
correspondam a mais de um tero da rea abrangida pela operao, sero expropriados e
integrados na participao da Administrao (art. 23/2 e 3 LS).
Atravs da participao dos respectivos proprietrios, a Administrao fica automaticamente
investida no poder de realizar a operao urbanstica projectada, incluindo o parcelamento ou o
reparcelamento dos terrenos por ela abrangidos e a sua infra-estruturao (art. 25/3 LS).
Os proprietrios, por seu turno, beneficiam do produto da venda dos lotes constitudos na
operao, ou desses mesmos lotes, na proporo das respectivas participaes na Associao
(art. 25/1 LS), que so calculadas com base no valor dos respectivos terrenos (art. 24/1 LS).
Tal como foram pensadas pelo legislador, estas associaes teriam enormes virtualidades quando
realizadas em execuo de um plano urbanstico, j que elas permitiriam, pelo envolvimento de
todos os proprietrios abrangidos, assegurar uma justa repartio dos encargos e benefcios dele
decorrentes.
Alves Correia, por exemplo, considera que a Associao "elimina por si mesma toda e qualquer
desigualdade de tratamento dos proprietrios do solo localizado numa mesma rea ou zona", e
chegou mesmo a advogar, muito antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n 380/99, que estas
associaes se transformem "num sistema geral de execuo dos planos urbansticos"36.
Em nossa opinio, porm, a Associao da Administrao com os Particulares est longe de
alcanar o resultado pretendido, e o reduzido nmero de vezes em que ela foi posta em prtica,
no obstante o respectivo regime ainda hoje se encontrar em vigor, disso mesmo uma prova
cabal.
Tais associaes no se tm revelado capazes de contribuir para a resoluo do problema do
restabelecimento da igualdade entre os proprietrios de terrenos abrangidos por um plano
urbanstico, designadamente porque, tendo sido pensadas para prosseguir polticas pblicas de
expanso urbana, hoje j praticamente abandonadas, preocupam-se mais com a definio dos
poderes de interveno da Administrao na execuo das operaes urbansticas do que
propriamente com os direitos decorrentes da participao de cada proprietrio na associao.

34

Actualmente com a redaco que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n 313/80, de 19 de Agosto.

35

Com a redaco que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n 210/83, de 23 de Maio.

36

Cfr. Fernando Alves Correia, O plano urbanstico ..., p. 625 e seguintes

14

Em concreto, podemos formular trs crticas ao figurino legal destas associaes.

Em primeiro lugar, trata-se de uma soluo altamente burocratizada, que coloca as operaes
urbansticas fundamentais a cargo da Administrao Pblica, em vez de as manter exclusiva ou
predominantemente no campo da iniciativa privada.
Em segundo lugar, trata-se de uma soluo cujo financiamento se mostra particularmente difcil
de assegurar. Ou todos os investimentos com a urbanizao e a edificao dos terrenos ficam a
cargo da Administrao - e ento a operao ruinosa para o errio pblico - ou ficam a cargo
dos proprietrios, mas nada garante que, entre estes, todos tenham a necessria capacidade
financeira: e se alguns no a tiverem, o problema torna-se insolvel.
Em terceiro lugar, trata-se de uma soluo ineficaz, que no restabelece a igualdade entre os
proprietrios de terrenos abrangidos por um plano urbanstico. que, sendo o valor das
respectivas participaes calculado com base no prprio valor dos terrenos com que os mesmos
entram para a associao, mantm-se, a final, a mesma proporo entre os encargos e benefcios
suportados ou auferidos por cada um deles.
Existe, no entanto, uma diferena entre os regimes da Associao da Administrao com os
Particulares e das Zonas de Urbanizao Conjunta, que pode atenuar a crtica de ineficcia
relativamente a esta ltima figura.
Na verdade, nas Zonas de Urbanizao Conjunta o valor das participaes de cada proprietrio
aferido em funo da proporo da rea do respectivo terreno (art. 10/3/b) do DL n 152/82), e
no do seu valor. O que significa que, nestes casos, o benefcio auferido por cada proprietrio
corresponde efectivamente a um padro mdio ou padro tipo de aproveitamento urbanstico,
calculado em funo das necessidades estabelecidas no plano para a totalidade da rea
considerada37.

12. O modelo que veio a ser adoptado pelo legislador como regime geral da repartio dos
encargos e benefcios decorrentes do planeamento urbanstico o da compensao em espcie,
embora se tenha admitido a utilizao de diferentes tcnicas de compensao, incluindo a livre
transaco de direitos de edificao.
A matria, como j referimos, est actualmente regulada nos artigos 135 e seguintes do DecretoLei n 380/99, que estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial.
Reiterando o que nessa matria j dispunha a Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo, aquele diploma legal comea por consagrar o direito dos
proprietrios distribuio perequativa dos benefcios e encargos decorrentes dos instrumentos
de gesto territorial vinculativos dos particulares (art. 135), a que se contrape, do lado da
Administrao, o correspectivo dever de perequao (art. 136).

37

A crtica que se pode fazer a esta ltima soluo que ela assenta na ideia que no partilhamos - de que todas as
desigualdades so introduzidas pelo plano, desconsiderando algumas situaes de facto que, partida, portanto em momento
anterior ao plano, so desiguais. Como j antes tnhamos concludo, esta indiferena em relao s prescries do plano nem
sempre aceitvel, no o sendo, nomeadamente, quando existam razes objectivas que, materialmente, imponham ao plano a
adopo de regimes diferenciados.

15

O dever de perequao traduz-se na obrigatoriedade de aqueles instrumentos de gesto territorial,

entre os quais se incluem, nomeadamente, os planos municipais38 e os planos especiais de
ordenamento do territrio39, preverem mecanismos directos ou indirectos de distribuio
perequativa dos benefcios e encargos deles decorrentes (art. 136/1).
Estabelece-se, no entanto, uma distino entre a previso daqueles mecanismos, exigvel a
qualquer dos referidos instrumentos de gesto territorial, e a sua aplicao, que apenas feita
no mbito de planos de pormenor ou de unidades de execuo delimitadas nos termos do artigo
120 do mesmo diploma40.
A distino assenta na ideia de que a concreta operacionalizao dos mecanismos de perequao
previstos na lei supe o carcter homogneo da zona a considerar, e consequentemente a
restrio do respectivo mbito territorial de aplicao.
Aos planos de mbito territorial mais vasto, nomeadamente os planos directores municipais, fica
reservada a tarefa de definir os critrios a seguir pelos planos de pormenor ou unidades de
execuo na aplicao dos respectivos mecanismos de perequao, assegurando por essa via a
uniformidade e a coerncia global do sistema adoptado.
Desse regime resulta, portanto, que a distribuio perequativa dos encargos e benefcios feita
caso a caso, atravs de expressa consagrao dos mecanismos previstos na lei nos planos
directores municipais, cuja elaborao, e da sua operacionalizao no mbito de planos de
pormenor ou atravs de unidades de execuo de outros planos.
Deste modo, a lei limita-se a fornecer o cardpio de mecanismos que ficam disposio da
Administrao municipal na elaborao dos seus planos, que so concretamente os seguintes:
- Estabelecimento de um ndice mdio de utilizao;
- Estabelecimento de uma rea de cedncia mdia
- Repartio dos custos de urbanizao
Analisemos separadamente cada um deles.

13. O ndice mdio de utilizao corresponde edificabilidade mdia que determinada pela
construo admitida para cada propriedade ou conjunto de propriedades, por aplicao dos
38
So planos municipais de ordenamento do territrio, nos termos do n 2 artigo 9 da LBPOTU, o plano director municipal, o
plano de urbanizao e o plano de pormenor sobre o regime destes planos v. os artigos 69 a 92 do Decreto-Lei n 380/99.
39

So planos especiais de ordenamento do territrio, nos termos do artigo 33 da LBPOTU, os planos de ordenamento das reas
protegidas, os planos de ordenamento das albufeiras de guas pblicas e os planos de ordenamento da orla costeira; o n 1 do
artigo 6 do Decreto-Lei 131/2002, de 11 de Maio, viria a incluir no catlogo de planos especiais os planos de ordenamento de
parque arqueolgico.
40

De acordo com o artigo citado, a delimitao de unidades de execuo consiste na fixao em planta cadastral dos limites
fsicos da rea a sujeitar a interveno urbanstica e com a identificao de todos os prdios abrangidos. no mbito dessas
unidade que, conforme dispe o n 2 do artigo 119, se realiza a execuo dos planos municipais, atravs de qualquer um dos trs
sistemas previstos na lei: compensao; cooperao ou imposio administrativa.

16

ndices e orientaes urbansticas do plano, e traduz o direito abstracto de construir de que os

proprietrios so titulares (art. 139/1).
Quando o seu direito concreto de construir for inferior mdia, o proprietrio dever ser
compensado atravs de desconto nas taxas que tenha de suportar ou pela aquisio pelo
municpio, por permuta ou compra, da parte do terreno menos edificvel (art. 139/6).
Quando aquele direito for superior mdia, o proprietrio dever ceder para o domnio privado
do municpio a rea correspondente ao excesso de edificabilidade. (art. 139/7).
Em alternativa compensao em espcie, o plano pode optar por permitir que os
proprietrios que, de acordo com as disposies do mesmo, possam construir acima da
edificabilidade mdia, adquiram o excesso a essa potencialidade queles que, igualmente nos
termos do plano, disponham de um direito de construo inferior mesma (art. 140/1).
A lei no esclarece, contudo, se possvel estabelecer no plano uma obrigao de venda
daqueles direitos, ou se, pelo contrrio, os proprietrios que disponham de um direito concreto
de construo inferior edificabilidade mdia no plano so livres de negociar ou no aquele
excesso.
Em nossa opinio, na falta de uma disposio legal expressa aquela obrigao no pode ser
imposta, existindo por isso uma mera faculdade de negociao.
que, no obstante o n 2 do artigo 118 estabelecer, para os particulares, um dever genrico de
estes concretizarem e adequarem as suas pretenses s metas e prioridades estabelecidas no
plano, do quadro legal em vigor41 no parece poder extrair-se um dever concreto de urbanizar os
terrenos abrangidos pelo plano, passvel de ser imposto coercivamente pela Administrao sem
prvia expropriao por utilidade pblica.
Trata-se, no entanto, de um quadro legal incompleto, que mantm a iniciativa da urbanizao e
da edificao dos solos urbanos na disponibilidade dos proprietrios, no conseguindo assim
resolver o problema da indiferena destes em relao s escolhas dos planos42.

14. A rea de cedncia mdia deve ser estabelecida em conjunto com o ndice mdio de
utilizao, e destina-se a repartir de forma equitativa, j no os benefcios, mas os encargos
resultantes da execuo do plano (art. 141).
As cedncias previstas neste regime ocorrem no mbito do licenciamento de operaes de
loteamento urbano e destinam-se a infra-estruturas e pequenos espaos pblicos que servem
directamente o conjunto edificado (art. 141/1), bem como a zonas verdes urbanas, equipamentos
e vias sem construo adjacente, conforme o previsto no plano (art. 141/2).
O princpio bsico de funcionamento deste mecanismo idntico ao do ndice mdio de
utilizao, ficando o proprietrio que ceda rea em excesso relativamente ao exigvel com direito
41

Nomeadamente das disposies do Decreto-Lei n 380/99 respeitantes execuo dos planos municipais, constantes da Seco
I do Captulo V, e das quais aquele artigo 118 constitui um princpio geral.

42

Neste sentido, Paolo Stella Richter, Profili funzionali dellurbanistica, Milo, 1988, p. 4.

17

ao desconto nas taxas que tenha de suportar ou pela aquisio pelo municpio, por permuta ou
compra, da parte do terreno menos edificvel (art. 141/4); e o proprietrio que no ceda rea
suficiente para perfazer a cedncia mdia obrigado compensar o municpio em numerrio ou
espcie (art. 141/5).
A objeco que pode ser levantada ao regime legal deste mecanismo de perequao que a sua
aplicao prtica restrita aos casos em que a urbanizao e a edificao dos terrenos
precedida da aprovao de uma operao de loteamento urbano, no domnio das quais a lei
permite exigir do proprietrio a cedncia de terrenos para espaos verdes e de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos43.
A restrio da aplicao deste mecanismo s operaes de loteamento urbano reduz
substancialmente o seu alcance til, e suscita a dvida sobre se a utilizao de um ndice mdio
de utilizao pode estar sempre necessariamente dependente do estabelecimento simultneo de
uma rea de cedncia mdia, conforme se estabelece no n 2 do artigo 138.
Em nossa opinio, e sob pena de se frustrar o direito perequao dos proprietrios atingidos
pelo plano, a referida disposio legal tem de ser interpretada no sentido de que o recurso ao
ndice mdio de utilizao s tem de ser combinado com uma rea de cedncia mdia nas reas
que devam obrigatoriamente ser sujeitas realizao de operaes de loteamento urbano e de
obras de urbanizao, nomeadamente por pressuporem a prvia diviso jurdica da propriedade.
Nos restantes casos, e mesmo nos casos de reas sujeitas a operaes de loteamento urbano em
que as referidas cedncias no se revelem necessrias, tem de se poder combinar o ndice mdio
de utilizao com outros mecanismos destinados a repartir os encargos da urbanizao,
designadamente a repartio entre os proprietrios dos respectivos custos.
Nesta perspectiva, o que efectivamente releva do disposto no n 2 do artigo 138 que os
instrumentos de gesto territorial no devem poder repartir os benefcios que deles resultam sem
que, simultaneamente, procedam repartio dos seus nus ou encargos.

15. A repartio dos custos de urbanizao feita pela definio de um critrio de clculo da
comparticipao dos proprietrios no financiamento de infra-estruturas e servios urbanos
previstos no plano, atendendo ao tipo ou intensidade do aproveitamento urbanstico por ele
permitido para cada um daqueles proprietrios, ou superfcie do seu lote ou parcela.
Nesse clculo tanto podem ser consideradas as infra-estruturas locais como as de mbito geral,
sendo certo que, como resulta do regime jurdico da urbanizao e da edificao, o proprietrio
s tenha de suportar os custos com as infra-estruturas e servios gerais do municpio quando, em
virtude da sua ausncia ou insuficincia, isso se revele necessrio para obsta ao indeferimento do
licenciamento da operao urbanstica projectada44.

43

o que resulta do n 2 do artigo 141, nomeadamente quando conjugado com o artigo 44 do Decerto-Lei n 555/99, de 16 de
Dezembro, na redaco dada pelo Decreto-Lei n 177/2001, de 4 de Junho, que estabelece o regime jurdico da urbanizao e da
edificao.

44

Cfr., nomeadamente, artigos 24 e 25 do citado Decreto-Lei n 555/99.

18

Na prtica, porm, a repartio dos custos de urbanizao s ser vivel nos casos de planos
cujos sistemas de execuo sejam de compensao ou de cooperao, e pressuponham, por isso,
a prvia celebrao de um contrato de urbanizao entre todos os proprietrios, ou entre estes e a
Administrao.

VII Concluso
16. Ao prever os mecanismos de perequao compensatria que acabamos de descrever e
analisar, a legislao urbanstica portuguesa deu sem dvida um passo em frente no caminho da
construo de uma cidade mais justa e mais solidria.
O caminho est, no entanto, longe de estar integralmente percorrido.
Ao no conferir Administrao poderes para impor o dever legal de urbanizao e edificao
dos solos privados de acordo com a programao estabelecida pelo plano, em necessidade de
recurso expropriao por utilidade pblica, e ao no prever mecanismos directos de perequao
tributria45, o legislador condenou o sucesso do regime legal descrito a ficar dependente da
vontade dos proprietrios privados.
Actuando apenas por iniciativa dos proprietrios, o modelo adoptado apenas adequado a
promover a justa repartio dos encargos e benefcios resultantes dos planos urbansticos nos
casos em exista acordo entre eles para promover a sua execuo.
Nos casos em que esse acordo no exista, ou em que seja necessrio vencer a inrcia ou a
resistncia de um ou mais proprietrios, a Administrao est, na prtica, impedida de por em
prtica os mecanismos de perequao compensatria previstos no plano.
A soluo que nos parece mais vivel, e mais justa, devolver a direco pblica do processo de
urbanizao administrao municipal, conferindo-lhe, se necessrio, poderes para promover a
venda forada ou a tributao progressiva das propriedades cujo aproveitamento urbanstico no
seja feito nos prazos e nas condies impostas pelo plano.

45

Nada obsta, no entanto, a que o plano recorra a mecanismos tributrios indirectos, nomeadamente s taxas urbansticas neste
sentido, v. Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira, Perequao, taxas e cedncias: administrao urbanstica em Portugal,
Coimbra, 2003.

19