PAAReportPT Demanda Estruturada e Pequenos Agricultores No Brasil PDF

Demanda Estruturada e Pequenos
Agricultores no Brasil:
o Caso do PAA e PNAE
Centre of Excellence
against Hunger
Demanda Estruturada e Pequenos

Agricultores no Brasil:
o Caso do PAA e PNAE
Equipe do IPC-IG:
Fbio Veras Soares (IPEA/IPC-IG, Coordenador)
Ryan Nehring (Consultor)
Rovane Battaglin Schwengber (Pesquisadora Associada)
Clarissa Guimares Rodrigues (Pesquisadora Associada)
Guilherme Lambais (Pesquisador Associado)
Equipe do Centro de Excelncia do PMA contra a Fome:
Daniel Silva Balaban (Diretor e Representante)
Cynthia Jones (Diretora-Adjunta)
Andrea Galante (Consultora, Coordenadora do Projeto)
Braslia, Brasil Outubro 2013
Copyright 2013
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O Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo uma parceria

entre o PNUD e o governo do Brasil.
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de seus trabalhos para incentivar a troca de ideias acerca de questes relacionadas ao
desenvolvimento. Os textos so assinados pelos autores, que devem ser devidamente
citados. As constataes, as interpretaes e as concluses expressadas nos textos so
de responsabilidade dos autores e no refletem, necessariamente, as do Programa de
Desenvolvimento das Naes Unidas ou do governo do Brasil.
As publicaes esto disponveis online (www.ipc-undp.org), e as assinaturas podem ser
solicitadas pelo e-mail ipc@ipc-undp.org
Agradecimentos
Este relatrio no teria sido possvel sem o apoio inestimvel da equipe do FNDE mais
especificamente, Rafael Torino, Albaneide Peixinho, Sara Lopes e Rosane Nascimento.
Tambm foram imprescindveis as discusses com Alesha Preto, da Bill e Melinda Gates
Foundation (BMGF), Pedro Bavaresco (MDA), Gustavo Lund Viegas (Conab), Carla Santos
(Conab), Juliane Helriguel de Melo Perini (SESAN/MDS), Rafaela de S Gonalvez
(SESAN/MDS), Dionete de Sousa Sabate (SAGI/MDS) e Ernesto Galindo (IPEA).
Agradecimentos especiais ao apoio do IPC, particularmente, a Diana Sawyer, Laeticia Souza,
Michael MacLennan, Roberto Astorino, Rosa Maria Banuth, Mariana Hoffmann, Marcelo Fraga
e Ryan Higgitt e a equipe do Centro de Excelncia do PMA especificamente,
Nadia Goodman, Flavia Lorenzon, Christiane Buani, Isadora Ferreira e Darana Souza.
Prefcio
Na ltima dcada, o Brasil vem sendo reconhecido pelo mundo todo por suas iniciativas
bem-sucedidas no combate fome e misria. A experincia do pas vem servindo de
inspirao para outros pases desenvolverem as prprias polticas e programas. Embora j
tenham sido realizados alguns estudos com o objetivo de sistematizar as experincias e
definir a base do sucesso alcanado pelo Brasil, ainda faltam pesquisas sobre os resultados
concretos dos programas brasileiros e seus impactos na vida das pessoas.
Parte do sucesso brasileiro pode ser atribuda vinculao da oferta dos pequenos
agricultores s necessidades de aquisio institucional para programas de segurana que
trabalham com alimentos. A Bill e Melinda Gates Foundation referem-se a essa situao
como demanda estruturada. A teoria da mudana rege que a demanda estruturada liga
fontes grandes e previsveis de demanda por produtos agrcolas a pequenos agricultores,
reduzindo o risco e incentivando melhorias de qualidade, promovendo o aprimoramento
de sistemas, o aumento da renda e a reduo da pobreza.
Visto que o Brasil, muito provavelmente, possui os maiores programas de demanda
estruturada do mundo, h muito a se aprender com as experincias do pas. Este estudo
discute o papel das duas polticas brasileiras o Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA) e o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) na criao de uma demanda
estruturada pelos alimentos produzidos por pequenos agricultores. Acredita-se que, juntas,
as duas iniciativas configurem o maior programa de compras institucionais do mundo que
prioriza, deliberadamente, aquisies junto aos agricultores familiares mais vulnerveis.
Estes programas tambm funcionam como redes de segurana social, por melhorarem
a segurana alimentar e a garantia de acesso a alimentos por crianas em idade escolar
e outros grupos vulnerveis.
Esta avaliao da experincia brasileira apresenta os diversos impactos destas polticas
sobre o aumento da segurana alimentar e nutricional e sobre a expanso da produo
agrcola e o aumento da renda rural. O PAA adquire alimentos para formao de
estoque (armazenamento), regulao de preos e assistncia alimentar a grupos
vulnerveis, enquanto o PNAE investe exclusivamente em merendas escolares como
forma de promover a segurana alimentar, manter as crianas matriculadas e com bom
desempenho na escola e fortalecer as atividades agrcolas dos pequenos agricultores.
O PAA foi concebido pelo governo brasileiro para apoiar os pequenos agricultores em um
dos aspectos mais difceis do processo produtivo: o acesso de seus produtos ao mercado.
O programa possibilita aos agricultores venderem seus produtos a instituies pblicas
locais como hospitais, cantinas comunitrias, bancos de alimentos, orfanatos
e instituies de caridade sem a necessidade de um processo de licitao pblica.
O PAA demonstrou a viabilidade da criao de uma demanda estruturada, impulsionada
pelo Estado, em relao aos produtos de pequenos produtores. Em 10 anos, o programa
adquiriu mais de 3 milhes de toneladas de alimentos de mais de 200 mil agricultores
familiares. Seu oramento inaugural de BRL143 milhes em 2003 cresceu mais de

600 por cento; estima-se que chegue a BRL1,4 bilho em 2013. Ainda assim, a quantia
representa apenas 0,0004 por cento do PIB brasileiro.
O PNAE a outra grande fonte de demanda estruturada para a agricultura familiar no Brasil.
O programa alimenta cerca de 45 milhes de alunos das escolas pblicas brasileiras, com um
oramento anual de, aproximadamente, BRL3,5 bilhes (USD1,75 bilho). Considerando-se
que 30 por cento desses recursos devem ser utilizados para a aquisio de alimentos de
agricultores familiares, o PNAE tem o potencial de aumentar expressivamente a renda dos
agricultores familiares e ampliar as oportunidades de mercado.
A lei que estipula que 30 por cento dos alimentos usados nas merendas escolares devem
ser adquiridos de produtores locais foi aprovada no fim de 2009. Em apenas trs anos
de 2010 a 2012 , a proporo de agncias de execuo que compravam de pequenos
agricultores para o programa saltou de 48 por cento para 67 por cento. Estes so
resultados impressionantes, considerando-se o tamanho continental do Brasil
e o tempo necessrio para as agncias de execuo se adaptarem nova lei.
A demanda estruturada para os agricultores familiares e financiada por dois dos maiores
programas do governo federal somam mais de BRL2 bilhes (USD1 bilho) por ano.
Os programas fazem parte integral da estratgia de segurana alimentar e nutricional
do Brasil e se cruzam com outras polticas sociais, como as de educao e sade,
bem como os objetivos mais amplos da reduo da pobreza e da desigualdade.
Mais anlises e avaliaes de impacto so necessrias para comprovar-se, definitivamente,
que a demanda estruturada configura uma ferramenta de transformao em prol do
desenvolvimento e da reduo da pobreza. Apesar da carncia de avaliaes, este estudo
indica que ambos os programas podem ter um forte impacto econmico sobre a vida dos
pequenos agricultores. Eles tambm favorecem a organizao coletiva dos agricultores
familiares em associaes e cooperativas e lhes oferece o apoio e os incentivos necessrios
para melhorarem a qualidade de seus produtos.
O PNAE cria uma demanda constante por alimentos durante o ano inteiro e, ao mesmo
tempo, garante a segurana nutricional das crianas em idade escolar. Trata-se de um
programa que combina perfeitamente os impactos sociais e econmicos e beneficia uma
das populaes mais vulnerveis: as crianas. Alm disso, ele tem grande potencial de
aumentar a participao dos agricultores familiares. Quando a legislao for cumprida
integralmente, o oramento mnimo para os produtos de pequenos agricultores ser
de cerca de BRL1 bilho (USD500 milhes).
Daniel Balaban,
Diretor do Centro de Excelncia contra a Fome do PMA
1 Introduo:
O Argumento em Prol da Demanda Estruturada

A maioria das pessoas pobres do mundo vive em reas
rurais, nas quais a agricultura configura o setor primrio
da atividade econmica (IFAD, 2010). Um crescimento
agrcola inclusivo fundamental para reduzir a pobreza
e aumentar a disponibilidade de alimentos. No entanto,
para possibilitar um crescimento agrcola que resulte no
aumento da segurana alimentar e reduo da pobreza,
os pequenos agricultores precisam das condies
necessrias de incluso no processo de desenvolvimento.
Servios de extenso rural, infraestrutura adequada,
acesso equitativo terra e aos mercados estveis
de insumos e produo so, todos, componentes
necessrios para estabelecerem-se as condies
necessrias para o desenvolvimento rural inclusivo.
Um histrico da liberalizao econmica e uma
tendncia de industrializao com base urbana acabou
por deixar muitas regies e populaes rurais do
mundo em desenvolvimento de fora do processo de
desenvolvimento (ELLIS; BIGGS, 2001). Adicionalmente,
intervenes passadas do Estado, com vistas a

aumentar a produo agrcola, favoreceram empresas
e/ou produtores de grande porte, com abundncia
de recursos e capital. Este objetivo restritivo visava
explorar as economias de escala e reduzir os preos
dos alimentos. No entanto, a consequncia foi uma srie
de externalidades sociais e ambientais, especificamente:
os incentivos produo de culturas-commodities,
ao invs de culturas alimentares, menor diversidade
de alimentos, concentrao de terra e migrao
de reas rurais para reas urbanas.
Este fato sugere que sejam necessrias intervenes por
parte do governo, como a demanda estruturada, para
estimular uma demanda adicional por produtos agrcolas
oriundos da agricultura familiar e/ou incluir os pequenos
agricultores nos mecanismos formais existentes de
apoio produo agrcola antes acessveis apenas
aos grandes produtores. Em 2008, a crise mundial de
alimentos deixou claro para os governos que aumentar
10
a produo agrcola nacional, a partir de aquisies de

produtos de pequenos agricultores, no apenas uma
estratgia sensata de reduo da pobreza, mas tambm
uma forma de mitigar a volatilidade dos preos globais
dos alimentos e impulsionar a economia nacional.
A expanso da produo familiar enraizada nas
economias locais possibilita um sistema alimentar
mais forte e diversificado (ALTIERI et al., 2002; ROBLES;
TORERO, 2010; NEHRING; MCKAY, 2013).
Os problemas de mercado e a pobreza crnica em
reas rurais suscitaram a interveno do governo
nos mercados internos de alimentos, para conectar
grandes mercados previsveis produo dos pequenos
agricultores. A ideia vem do fato de que, em muitas
reas rurais do mundo em desenvolvimento, h uma
cadeia de fornecimento estreita, caracterizada por
opes limitadas de mercado e falta de concorrncia ao
comprar de pequenos agricultores. Essas circunstncias
geram incertezas para os agricultores quanto ao preo
que devem receber do mercado em troca de seus
produtos, preos injustamente baixos em compras de
atores privados e poucos canais de venda disponveis
para novas variedades de culturas ou para um supervit
mais elevado. Isto prevalente, principalmente, no caso
dos pequenos agricultores que produzem alimentos.
Este importante subgrupo tende a ficar de fora do
investimento privado e da concorrncia que favorece
mais s culturas de rendimento que fazem uso
intensivo de capital, como algodo ou biocombustveis
(DORWARD et al., 1998,2002). A criao de uma
demanda estruturada por meio de interveno estatal
pode oferecer um mercado estvel e uma referncia
de preos para a produo dos pequenos agricultores,
mediante as compras pblicas. Essa demanda traz
mais confiana para os processos de planejamento
da produo, organizao de agricultores
e venda do excedente para o mercado.
O objetivo deste relatrio ilustrar a experincia
do Brasil no uso da demanda estruturada como
componente-chave de sua poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional. O relatrio centra-se em
dois programas importantes: o Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional
de Alimentao Escolar (PNAE) que so os que
demonstram as inovaes mais interessantes no
esforo de gerar uma demanda estruturada para os
pequenos agricultores brasileiros. Mais amplamente,
esses dois programas so ferramentas essenciais para
a compreenso da experincia contempornea
brasileira de combate fome, reduo da
pobreza e promoo do desenvolvimento rural.
O desenho do PAA em 2003 e as recentes reformas do
PNAE da descentralizao das aquisies, em 1994,
at o estabelecimento de um mnimo de 30 por cento a
ser gasto com pequenos agricultores esto enraizados
no entendimento de que a aquisio local de alimentos
pode fomentar o desenvolvimento da comunidade,

reforar o acesso ao mercado para os pequenos
agricultores do pas e ampliar o acesso aos alimentos
e segurana alimentar pelas populaes vulnerveis.
Segundo Luiz Incio Lula da Silva, ex-presidente do
Brasil, a estratgia Fome Zero foi concebida para
reunir polticas estruturais que redistribuem renda,
promovem a produo dos pequenos agricultores,
geram empregos e promovem a reforma agrria, em
paralelo ao objetivo de erradicar a fome
e a pobreza (DA SILVA et al, 2011, 2002, p. 145).
Para efeitos do presente relatrio, ser usado o termo
agricultura familiar ou pequenos agricultores, para
incluir os pequenos produtores brasileiros e todas as
outras unidades produtivas que participam da produo
agrcola por meio das polticas de demanda estruturada
do Brasil. No Brasil, a agricultura familiar responsvel
por cerca de 75 por cento de todos os empregos rurais
e 70 por cento do consumo interno de alimentos
no pas (CAISAN, 2011, p. 16). No entanto, apesar da
importncia dos agricultores familiares brasileiros,
eles recebem apenas cerca de 25 por cento de todo o
crdito agrcola. Muitos deles (especialmente na regio
nordeste do Brasil) no tm acesso a mercados para
vender seus produtos de modo competitivo e ficam
obrigados a vender a maior parte de seus produtos
para intermedirios (ver a Seo 6).
Este relatrio composto por seis sees, alm desta
introduo. A segunda contm detalhes sobre a lgica
e a evoluo do PAA, bem como avaliaes do sistema,
destacando seus limites e resultados primrios.
A terceira seo explica como o PNAE se transformou
em uma grande fonte de demanda estruturada no Brasil.
A quarta seo traz alguns dados, de mbito nacional,
sobre o desempenho das instituies executoras do
PNAE ao comprar de agricultores familiares. A quinta
seo analisa as sinergias entre o PAA e os processos
de implementao do PNAE. A sexta seo se vale da
pesquisa nacional domiciliar para discutir as principais
caractersticas socioeconmicas dos agricultores
familiares e como elas mudaram entre 2001 e 2011.
Essa seo tambm explora as mudanas dos
indicadores indiretos (proxy) da demanda estruturada
(cooperativas e governo) ao longo do mesmo perodo.
Finalmente, a stima seo apresenta algumas
consideraes finais.
Demanda Estruturada e Pequenos Agricultores no Brasil: o Caso do PAA e PNAE
11
2 O PAA: Fundamentao e Evoluo

2.1 ANTECEDENTES
Os instrumentos tradicionais usados para apoiar a produo
agrcola no Brasil como o crdito subsidiado, o crdito
usado para formao de capital de giro e os preos mnimos
garantidos no eram acessveis por pequenos agricultores.
A maioria desses instrumentos requer certo nvel de
capital inicial e capacidade de endividamento e nveis
mais elevados de organizao coletiva que eram viveis
apenas para os produtores de mdio e grande porte. Tais
instrumentos tambm tendiam a favorecer os produtores
de culturas que so commodities (DELGADO, 1989).
Aps o processo de redemocratizao, os movimentos
sociais ligados aos pequenos agricultores e ao Movimento
dos Trabalhadores sem Terra (MST) comearam a exigir que
os instrumentos de poltica agrcola como crdito, garantia
de preos e acesso ao mercado devem ser ampliados e
adaptados s necessidades dos pequenos agricultores.
A criao do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF),1 em 1995-1996, atendeu
a essa demanda,uma vez que o programa tem foco
intencional sobre crdito subsidiado, crdito para capital
de giro e investimentos sob medida para os pequenos
agricultores. Alguns anos mais tarde, em 1999, a criao
do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) selou o
compromisso do governo federal com o desenvolvimento
agrrio centrado na agricultura familiar (BAVARESCO;
MAURO, 2013; SCHNEIDER; SHEIKI; BELIK, 2010).
O PRONAF um programa de crdito disponvel
exclusivamente aos agricultores familiares. Para serem
considerados elegveis para o PRONAF, os agricultores
devem ser registrados na Declarao de Aptido ao
PRONAF (DAP) e seguir os seguintes critrios:
um estabelecimento ou rea de atividade

econmica em regio rural, com menos
de quatro mdulos fiscais;2
a prpria famlia representa a maior parte
da mo de obra que trabalha na fazenda;
a maior parte da renda proveniente
da propriedade (agricultura, pesca, coleta,
turismo, etc.); e
o estabelecimento gerido pela famlia.
O DAP contm vrios grupos ordenados que ajudam a

distinguir entre os vrios nveis de agricultores familiares.
Por exemplo, o grupo A de produtores mais vulnerveis,
composto por quilombolas (descendentes de escravos),
assentados da reforma, mulheres chefes de famlia e
pessoas extremamente pobres (com renda mensal per
capita inferior a BRL70 / USD35).3 Os grupos subsequentes
(B e A/C) so determinados pelo nvel e segurana da
renda dos agricultores familiares.4 Esses grupos ajudam a
determinar quem elegvel para determinadas linhas de
crdito e quais agricultores familiares devem ser priorizados

por programas especficos, incluindo o PAA e PNAE.
As questes de acesso ao mercado e de garantia de preos
s seriam abordadas a partir de 2003, com a criao do
PAA no mbito da estratgia de Fome Zero do governo
Lula (SAMBUICHI et al., 2013). A meta central do Fome Zero
era aumentar a demanda interna por alimentos no Brasil,
um pas caracterizado por nveis historicamente elevados
de desigualdade de renda. Neste sentido, o Fome Zero
combina o objetivo de promover a segurana alimentar
com as preocupaes mais amplas de desenvolvimento
inclusivo econmico e social, integrando novos programas
existentes e de marca e enfatizando a intersetorialidade
e a complementaridade destas intervenes. A estratgia
compreende quatro eixos, exibidos na Figura 1. O acesso
a alimentos inclui intervenes, como as transferncias de
renda, por parte do Programa Bolsa Famlia para que as
famlias tenham renda suficiente para comprar comida
e a assistncia alimentar, mediante a alimentao escolar
(PNAE), da distribuio direta de alimentos para grupos
de alunos (a parte de demanda do PAA) e o acesso gua,
por meio da construo de cisternas na regio semirida
do Brasil. O fortalecimento dos agricultores familiares
configurava um eixo especfico da estratgia, fazendo
parte do PRONAF, discutido anteriormente, e do ponto
central desta seo, o PAA.
Quando o presidente Lula foi eleito, a fome tornou-se um
dos principais focos do governo federal do Brasil, inclusive
com a criao do Ministrio Extraordinrio de Segurana
Alimentar (MESA). Para facilitar o relacionamento com
a sociedade civil e envolv-la na luta contra a fome,
foi reintroduzido o Conselho Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (CONSEA). Os membros do
CONSEA, entidade que se rene bimestralmente, se
dividem em um tero de governo e dois teros de
sociedade civil. Os debates atuais desses representantes
abordam as demandas da sociedade civil em relao
definio e implementao de polticas de segurana
alimentar. O Presidente do CONSEA reporta-se
diretamente presidente do Brasil. O CONSEA no s
destacou as causas subjacentes da fome como tambm
ajudou a estabelecer um quadro de direitos nas polticas
brasileiras de segurana alimentar. A Lei do Direito
Alimentao ajudou a criar um quadro jurdico, em
mbito federal, que facilitou a formulao de polticas
para garantir a todos os brasileiros, explicitamente, o
direito de consumir alimentos saudveis e culturalmente
apropriados. Por meio desses direitos e da participao da
sociedade civil brasileira, o CONSEA consagrou-se como
um baluarte na luta por programas inovadores. Ele foi
responsvel pela concepo inicial do PAA e por inmeras
mudanas e melhorias, tanto no PNAE quanto no PAA,
desde sua implementao original.
12
Figura 1
A Estratgia Fome Zero

2. Fortalecimento dos Agricultores
Familiares
FOME ZERO
1. Acesso a Alimentos
Renda:
Transferncia Condicionada de Renda (Bolsa Famlia)

Programas Alimentares:
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE)
Suplementao de Vitamina A e Ferro
Assistncia Alimentar para Grupos Vulnerveis
Educao Alimentar e Nutricional
Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SIVAN)
Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT)
Redes Locais e Regionais de Segurana Alimentar e Nutricional:
Restaurantes populares, Cozinhas Comunitrias,

Feiras, Urbano, Agricultura e Bancos de Alimentos
gua: Cisternas
Crdito Subsidiado para Agricultores Familiares: PRONAF

Seguro Rural e Seguro Agrcola
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)
3. Gerao de Renda
Treinamento: PLANSEC
Microcrdito para a Economia Solidria e

Incluso Produtiva
Estruturas regionais de segurana Alimentar e
Nutricional (CONSADs, Territrios da Cidadania)
4. Prestao de Contas e
Mobilizao Social
Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e

o Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF)
Conselhos e Comits de Doaes de
Prestao de Contas Social
Parcerias com o setor privado e o terceiro setor
Fonte: Aranha (2013).
2.2 A EVOLUO DO PAA

2.2.1 OBJETIVOS
O PAA foi criado no Brasil em 2003, como parte do
fortalecimento da agricultura familiar da estratgia
Fome Zero. Como um dos programas mais populares e
importantes, foi estabelecido pela Lei No. 10.696, de 2 de
julho de 2003, com os seguintes objetivos:
incentivar a produo da agricultura familiar,

promovendo sua incluso econmica e social
e o crescimento do supervit sustentvel,
processamento de alimentos e a expanso da
produo de valor agregado;
incentivar o consumo e a valorizao da
produo da agricultura familiar;
promover o acesso alimentao em
quantidade, qualidade e regularidade
necessrias s populaes em situao de
insegurana alimentar e nutricional, com base
na legislao de direito alimentao;
formar estoques de alimentos pblicos
produzidos por agricultores familiares;
auxiliar a formao de estoques de alimentos,
por meio de cooperativas de agricultores e
outras organizaes da agricultura familiar; e
fortalecer as redes locais e regionais de
comercializao de alimentos (BRASIL, 2003).
A dispensa de licitao uma caracterstica fundamental

das diferentes modalidades do programa, uma vez que
ignora a legislao de licitao que, por muitas razes,
torna quase impossvel para os pequenos agricultores
competirem de modo equitativo com os produtores e as
grandes empresas em processos licitatrios de contratos
pblicos. Embora os valores pagos pelo PAA no sejam

muito mais altos dos observados nos mercados regionais,
a dispensa da licitao para os contratos pblicos reduziu a
burocracia e facilitou o acesso dos agricultores
familiares a tais contratos.
O PAA conta com diversos objetivos e estratgias,
conforme explicado anteriormente. Ele destina-se a
apoiar a produo dos agricultores familiares e seu acesso
ao mercado por meio de processos simplificados de
compras pblicas e a distribuir alimentos em quantidade,
qualidade e regularidade necessrias para os grupos em
situao de insegurana alimentar. Os alimentos adquiridos
podem ser distribudos na forma de assistncia alimentar
ou comprados como parte de uma interveno de apoio ao
mercado, quando os preos forem muito baixos
e/ou houver excesso de produo. No segundo caso,
os alimentos adquiridos por meio do PAA so usados,
principalmente, para formao de estoque.
2.2.2 AGNCIAS DE
IMPLEMENTAO DO PAA
O PAA funciona por meio de diferentes modalidades,
para tentar maximizar seu alcance e eficcia em todo
o pas. Embora o programa tenha financiamento federal,
a ideia localizar a organizao mediante um modelo
descentralizado (ver Figura 2).
O PAA realiza essa ao pela transferncia de recursos
federais (do MDA e do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome MDS), em diversas quantias
e por meio de diferentes instituies.5 A Companhia
Nacional de Abastecimento do Brasil (Conab) uma das
instituies que desempenham um papel central na
13
Figura 2
Sistemas Descentralizados de Segurana Alimentar e Nutricional
ESTADO
Estrutura Operacional
PRODUO
M
E
R
C
A
D
O
S
O
C
I
D
A
D
E
PAA
Distribuio
Consumo
Empresas
Privadas
Terceiro Setor
Fonte: Nehring e McKay (2013).
que o nvel de execues diretamente pelos municpios

muito baixo. Os estados so os nicos responsveis pela
implementao de uma das modalidades do PAA, o PAA
Leite implementado apenas na regio do semirido
por este motivo, os estados tambm recebem uma
parcela considervel do oramento do programa.
organizao das compras, distribuio de alimentos pelas

redes de proteo social municipal, estadual e regional e
operando os estoques de alimentos (ver Quadro 1).
No entanto, recursos federais tambm podem ser
direcionados diretamente ao estado ou municpio para
a compra direta. A Figura 3 exibe a distribuio das
despesas do PAA por agncia de implementao e mostra
que a Conab a principal agncia de implementao e
Muitas modalidades do PAA foram adaptadas a partir

de instrumentos existentes e operados pela Conab para
Figura 3
Nvel de Participao de cada Agncia de Implementao no Gastos do PAA,

2003 2012
70
60
Por cento
50
40
30
20
10
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Ano
Conab
Fonte: Sambuichi et al. (2013).
Nvel Estadual
Nvel Municipal
2011
2012
14
QUADRO 1: CONAB
A Companhia Nacional de Abastecimento do Brasil (Conab) uma das instituies centrais responsveis pela formao
e manuteno de estoques de alimentos no pas. Ela foi criada em 1990, pouco depois do Brasil voltar democracia,
sob a tutela do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) e unificou trs instituies anteriores: a
Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal), a Companhia de Financiamento da Produo (CFP) e a Companhia Brasileira
de Armazenamento (Cibrazem) (GANDOLFI et al., 2010). A misso da Conab administrar as polticas agrcolas e o
abastecimento de alimentos para atender s necessidades bsicas da sociedade brasileira, de forma a preservar e
incentivar mecanismos de mercado. Estes objetivos foram atingidos, principalmente, por meio de garantias de preos
para os agricultores e de programas limitados de aquisies, mas sem foco especfico nos agricultores familiares. Pouco
mais de uma dcada depois, a Conab comeou a trabalhar com foco na agricultura familiar e programas sociais, em
conjunto com o MDA e o MDS (Ibid.). A crise alimentar de 2008 sinalizou um papel crescente da Conab para garantir
estoques de alimentos suficientes para mitigar os aumentos globais dos preos e manter um nvel suficiente de demanda
pelos produtos da agricultura familiar e o consumo das famlias. Quase todos os estados do Brasil tm um escritrio da
Conab para ajudar a ampliar a assistncia institucional aos agricultores e organizaes de agricultores para a aquisio,
garantia de preos e, mais regionalmente, formao de estoques de alimentos especficos. Esta estrutura institucional
tem sido um mecanismo crucial de implementao e ampliao da cobertura das polticas de demanda estruturada em
muitas populaes vulnerveis e marginalizadas em todo o pas.
garantir preos mnimos aos produtores principalmente

os que fazem parte de contratos de formao de estoque.
A modalidade mais inovadora foi a que permite a compra
para doao imediata, em que os pequenos produtores
individualmente ou em cooperativas fazem uma proposta
para fornecer seus produtos s populaes em situao de
insegurana alimentar identificadas por eles em creches,
hospitais pblicos, escolas, restaurantes comunitrios, etc.
Eles so pagos aps a produo ser entregue.
2.2.3 A EXPANSO DO PAA

O sucesso da implementao do PAA pode ser medido
por sua rpida expanso pelo Brasil. Entre 2003 e
2012, o programa cresceu em termos de nmero de
beneficirios, da quantidade anual passvel de compra de
um agricultor individual e de oramento global. O nmero
de agricultores familiares beneficiados pelo programa
aumentou de 42.000, em 2003, para 185.000, em 2012,
como mostra a Figura 4.
Depois de quase 10 anos de existncia, ele ultrapassou a
marca de USD3 bilhes em gastos reais, como mostra a
Tabela 1. Suas despesas aumentaram de USD125 milhes
(usando-se a paridade de poder aquisitivo Conversor
PPP do Banco Mundial) para USD450 milhes (PPP), em
valores reais, entre 2003 e 2012. O PAA comprou mais de
3,5 milhes de toneladas de alimentos entre 2003 e 2011
e agora fornece alimentos a quase 20 milhes de pessoas
(BAVARESCO; MAURO, s.d.). Ainda assim, apesar do
aumento de oramento e cobertura, o oramento do PAA
representa menos de 0,0004 por cento do PIB brasileiro
e abrange cerca de 5 por cento dos cerca de 4 milhes
de agricultores familiares, de acordo com o ltimo Censo
Agropecurio (IBGE, 2006). A cobertura limitada do PAA
em relao ao nmero total de agricultores familiares
significa que, para melhorar a sua concepo e eficcia,
necessrio que seu foco incida sobre os agricultores
mais pobres. Este um dos objetivos principais do eixo

de incluso produtiva da estratgia de desenvolvimento
social atual do Brasil sem Misria do MDS.
Quanto distribuio regional, os dados relativos aos
trs ltimos anos mostram que o Nordeste a regio
onde que os gastos do PAA so os mais elevados
(ver Figura 5). Isto explica-se, em grande parte, pelo fato
do PAA Leite6 existir apenas na regio do semirido,
localizada predominantemente no Nordeste. Em 2012,
a regio Sul ultrapassou a Sudeste e passou a ser a
segunda regio do Brasil com mais recursos do PAA.
O Nordeste e o Sul so as regies com o maior nmero
de pequenos agricultores no pas.
No incio do PAA, em 2003, os pequenos produtores s
podiam vender, no mximo, BRL2.500 (USD1.250) por
ano para o programa. Porm, em 2013, o limite anual
foi ampliado para BRL5.500 (USD2.750) na modalidade
com o limite superior mais baixo (compra direta com
doao simultnea) e os agricultores podem participar
de diversas modalidades para aumentar suas vendas
institucionais7 (Decreto No. 8.026; SANCHES; ALCEU, 2011,
p. 201). As outras modalidades so limitadas a BRL8.000.
Assim, o mximo que um agricultor familiar pode
vender para o PAA, por ano (por DAP), de BRL24.000
(USD12.000). H tambm uma medida que incentiva os
produtores na transio para a produo agroecolgica.
Em 2011, a Lei No. 12.512 acrescentou uma disposio
no PAA que aumenta os preos de aquisio em 30
por cento para os produtos orgnicos certificados ou
produzidos agroecologicamente.
Junto com o aumento na quantidade mxima que pode
ser vendida para o PAA, por ano e por DAP, o governo
federal tambm introduziu uma modalidade nova e
importante no sistema do PAA em 2011 (Lei No. 12.512).
Esta modalidade no vincula recursos financeiros
Figura 4
Nmero de Agricultores Familiares que Participam do PAA, 2003 2012
Nmero de agricultores (em milhares)
200
180
185
169
160
147
140
120
139
155
153
2010
2011
137
100
87
80
69
60
40
42
20
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2012
Ano
adicionais do oramento federal do PAA, mas autoriza a

expanso do processo de aquisio do PAA para outros
nveis de governo. O resultado a dispensa de algumas
das barreiras legais que tornavam quase impossvel para
os pequenos agricultores competirem com as grandes
empresas. Por meio desta nova modalidade a Compra
Institucional instituies pblicas como hospitais,
prises e bases militares podem usar seus oramentos

alimentares para adquirir produtos junto a pequenos
agricultores. Alm disso, os municpios e os estados
que buscam complementar o programa de alimentao
escolar com recursos prprios tambm podem comprar
usando esta modalidade, at o limite de BRL8.000
(USD4.000) por DAP, por ano.
Tabela 1
Distribuio dos Recursos Financeiros do PAA, 2003 2012

Recursos Financeiros (em milhes)
Ano
Nominal (BRL)
Real (BRL)
PPP (USD)
2003
145
233
125
2004
180
272
146
2005
333
471
253
2006
492
667
359
2007
461
603
324
2008
509
630
339
2009
591
698
375
2010
681
765
412
2011
665
701
377
2012
838
838
451
Nota: Valores em reais calculados com a mdia anual do IPCA, ano-base: 2012 e conversor da
taxa de cmbio: 2012 USD PPP.
Fonte: Elaborao prpria, com base nos dados de Sambuichi et al. (2013).
15
16
Figura 5
Porcentagem de Recursos do PAA por Regio, 2010 2012

60
Porcentagem
50
48
46,7
40
36,7
30
20
29,7
23
23,9
20
22,3
18,2
10
06
6,3
03
2010
5,6
4,9
2011
5,7
2012
Ano
Nordeste
Sudeste
Sul
Norte
Centro-Oeste
2.2.4 AS MODALIDADES DO PAA:

ASSISTNCIA ALIMENTAR E
MERCADOS ESTRUTURADOS
Como mencionado anteriormente, o PAA utiliza
mecanismos diferentes para adquirir produtos agrcolas
de agricultores familiares. Inicialmente, alguns deles
fundamentavam-se na experincia do Conab, a principal
agncia de implementao do PAA. Atualmente, h cinco
modalidades de operao:
Compra Direta;
Formao de Estoques;
Compra Direta com Doao Simultnea;
Incentivos Produo e Consumo de Leite; e
Compra Institucional.
Para mostrar como essas modalidades podem ser

classificadas de acordo com os objetivos do PAA, elas
foram agregadas em duas categorias:8
Assistncia Alimentar: refere-se s

modalidades do PAA em que o produto
doado para as populaes que sofrem de
insegurana alimentar, escolas ou outras
instituies de assistncia social. A Assistncia
Alimentar inclui as modalidades do PAA de
Compra Direta com Doao Simultnea e
Incentivo Produo e Consumo de Leite; e
Mercados Estruturados: refere-se s
modalidades do PAA usadas para regular o
preo e oferta e apoiar a comercializao.
Os alimentos so adquiridos para formao de
estoque a ser comercializado ou distribudo a
grupos em situao de insegurana alimentar.
Esto includas as modalidades do PAA de
Compra Direta, Formao de Estoque e
Compra Antecipada (encerrada em 2005).
A parcela relativa assistncia alimentar tem

aumentando, com 85 por cento dos recursos utilizados
em 2012. Por outro lado, o mecanismo de Mercado
Estruturado encolheu para 14 por cento em 2012
(ver Figura 6). De acordo com Sambuichi et al. (2013),
os componentes de apoio ao mercado do PAA podem
apresentar dinmicas diferentes ao longo do tempo.
Enquanto a Compra Direta s usada quando os preos
esto baixos demais ou h excedentes (coisa que no
vem ocorrendo nos ltimos tempos), prev-se que o
componente de Formao de Estoques ir aumentar,
em razo do alinhamento assistncia tcnica oferecida
pelo MDA s cooperativas. A ideia usar esta modalidade
de apoio s cooperativas de pequenos agricultores para
lidar melhor com as oscilaes de preos de mercado
e melhorar as capacidades globais de gesto.
2.2.5 OS DESAFIOS DO PAA

Diversos obstculos j foram observados, e o MDS
e o MDA tentaram resolv-los. O primeiro um
mecanismo eficiente e oportuno de pagamentos que, at
recentemente, era bastante complexo (CHMIELEWSKA;
SOUZA, 2010). Com a introduo do carto de dbito
no PAA, a esperana garantir que as transferncias
bancrias sejam feitas assim que produto for entregue.
Outro problema foi a questo do transporte adequado
para entregar os produtos. Em muitas das regies
mais pobres do Brasil, os agricultores no dispem de
transporte adequado e a infraestrutura deficiente
(CHMIELEWSKA; SOUZA, 2010; NEHRING; MCKAY, 2013).
Embora este seja um problema complexo, o oramento
do PAA agora vincula 1-5 por cento do custo total do
projeto para transporte. Esses recursos vo para a agncia
de implementao do PAA - ou seja, a Conab, uma
cooperativa ou a Secretaria Municipal de Agricultura.
17
Figura 6
Porcentagem de Recursos do PAA por Categorias de Destino dos Produtos,

2003 2012
Porcentagem
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
00
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Ano
Assistncia Alimentar
2009
2010
2011
2012
Mercados Estruturados
Nota: As modalidades do PAA de Compra Direta com Doao Simultnea e Incentivo Produo e Consumo
de Leite foram classificadas como Assistncia Alimentar. O Apoio ao Mercado inclui a Compra Direta,
Formao de Estoques e Compra Antecipada (encerrada em 2005).
Fonte: Elaborao prpria, com base nos dados de Sambuichi et al. (2013).
A implementao do PAA uma experincia poltica

nica, que demonstra a oportunidade e a viabilidade de
vincular-se a produo da agricultura familiar demanda
local. fundamental compreender o papel do Estado no
sentido de facilitar e coordenar essa relao, visto que
os atores privados de mercados de culturas alimentares
incorrem custos transacionais elevados ao comprar de
pequenos agricultores (DORWARD et al., 1998). Ele no se
limita garantia da venda dos excedentes de produo;
tambm oferece uma referncia de preos para ajudar na
negociao de preos com comerciantes privados. Alm
disso, o PAA incentiva os produtores a organizar e trabalhar
com funcionrios do governo local em projetos do PAA
(NEHRING; MCKAY, 2013). Esse nvel bsico de organizao
pode ocorrer por meio da unio de cooperativas e
associaes existentes, ligada coletivizao de recursos
para a produo e transporte. Esses benefcios no fazem
parte da concepo do PAA em si, mas demonstram
alguns dos vrios benefcios da promoo da demanda
estruturada para os pequenos agricultores.
2.2.6 REVISO DA LITERATURA

SOBRE OS IMPACTOS DO PAA SOBRE
OS MEIOS DE SUBSISTNCIA DOS
PEQUENOS AGRICULTORES
As polticas brasileiras de fortalecimento da agricultura
familiar representam um modelo de criao de mercados
institucionais que ampliam o acesso ao mercado para
muitos produtores de pequeno porte com alto potencial
de produo (ALTIERI et al., 2002). Os agricultores
familiares muitas vezes tm baixa renda (ver Seo 6)

e, visto que, na maioria dos casos, a produo depende
de mo de obra familiar, muitas vezes eles tambm
exploram o trabalho dos membros da famlia para manter
a reproduo social (CHAYANOV, 1986). H poucas
avaliaes significativas das principais polticas Brasil
voltadas demanda estruturada. No entanto, as que j
foram realizadas sugerem que o PAA foi fundamental
para o aumento da renda, da produo e da organizao
dos agricultores familiares, alm de contribuir para a
diversificao de culturas alimentares. A seguir, sero
revistos alguns desses estudos enfocando tais resultados.
Fundamentalmente, o PAA vai de encontro direto a
um dos desafios centrais produo dos agricultores
familiares: a comercializao (VOGT; SOUZA, 2009). Os
pequenos agricultores so particularmente vulnerveis
a mercados alimentares fracos e preos volteis,
visto que os investimentos e os compradores privados
tendem a favorecer as culturas de rendimento em
relao s culturas alimentares localizadas (DORWARD et
al, 1998; 2002). A interveno do Estado para aumentar
a demanda por alimentos de pequenos produtores
pode ser uma ferramenta fundamental para a facilitao
de novos mercados e para o sustento de variaes
diversas e regionais na produo de alimentos. O PAA
complementa as variaes entre dietas locais adquirindo
alimentos de agricultores locais que tm a capacidade
de produzir culturas alimentares diversificadas em
reas menores. Isto pode no ser possvel nos mercados
privados, em razo da proliferao de supermercados no
Brasil, circunstncia que torna a cadeia de abastecimento
18
mais estreita e empurra os pequenos produtores

para fora. Os supermercados no Brasil representam
75 por cento de todos os varejistas de alimentos
do pas, a porcentagem mais alta da Amrica Latina
(REARDON; BERDEGU, 2002, p. 374).
Contudo, a demanda estruturada ajuda a incentivar a
diversificao da produo agrcola familiar, garantindo
mercados e preos estveis para uma srie de culturas.
Doretto e Michellon (2007) argumentam que o PAA
deu vida nova a muitas culturas que j no eram mais
produzidas em diversas regies do Brasil. Esse fato
tem proporcionado um fluxo constante de renda para
os agricultores durante o ano inteiro, diferentemente de
apenas um ou dois pagamentos por ano na poca da
colheita. Os autores pesquisaram os beneficirios e no
beneficirios do PAA para ver o impacto das aquisies
sobre a renda dos agricultores familiares em trs
municpios do Estado do Paran. Eles demonstram
que houve um aumento de 25,2 por cento na renda
dos produtores que acessaram o crdito voltado para
a agricultura familiar e um aumento de renda de
43 por cento entre os que no receberam o crdito
(o menor nvel de renda e rea) (Ibid., p. 128-129).
A amostra de beneficirios do PAA tambm mostra que
um tero dos produtores aumentou sua rea cultivada
e dois teros aumentaram seu nvel de tecnologia na
produo agrcola (Ibid., p. 126-127). A melhoria da renda,
maior rea plantada e a elevao do nvel tecnolgico
ajudaram a fazer com que o trabalho ficasse mais bem
dividido dentro da famlia, permitindo, assim, que os
membros da famlia tambm trabalhem fora da produo
agrcola e diversifiquem suas fontes de renda. Um tero
das famlias participantes em dois dos municpios da
amostra declarou renda vinda de fontes externas
produo agrcola.
Vogt e Souza (2009, p. 12-13) mostram que,
por incentivar uma produo mais diversificada, o PAA
ajuda a expandir outros canais de comercializao para
os agricultores, quer por meio de outras polticas ou da
revitalizao dos mercados agrcolas locais. Vogt e Souza
realizaram um estudo de caso qualitativo na regio de
Celeiro, no Estado do Rio Grande do Sul, enfocando dois
municpios. O estudo analisou a capacidade do PAA de
trazer um carter social e uma estrutura de mercados
e canais de comercializao para os agricultores locais
que, no fosse o programa, no teriam acesso a muitos
recursos. Com suas relaes mais prximas e preos
garantidos, o PAA foi o principal fator responsvel
pela expanso da produo das famlias que participam
do programa (Ibid., p. 16).
De acordo com Sparovek et al. (2007), as compras do
PAA criaram novas relaes entre agricultores familiares,
intermedirios, autoridades locais e consumidores,
alterando a viabilidade dos sistemas alimentares locais.
O estudo fundamenta-se em uma amostra de 250
questionrios, em seis estados da regio Nordeste do

Brasil. A maioria dos agricultores era relativamente
idosa (73 por cento tinham idade entre 31 e 60 anos)
e organizada (91 por cento participavam de algum
tipo de movimento social). Sparovek et al. observou
que a renda dos participantes do PAA tende a ser trs
vezes mais alta que entre os no participantes (ibidem).
Isto ocorre porque os participantes recebem receitas
adicionais advindas das vendas para o PAA,
mas tambm porque os no participantes tendem a
ser produtores de subsistncia, consumindo a maior
parte de sua produo.
Em razo de seu efeito de eliminao de intermedirios
na cadeia de abastecimento, o PAA tambm ajuda a
definir preos de referncia para os agricultores que,
de outra forma, no teriam um mercado de compras
privado e competitivo, oferecendo preos justos.
Agapto et al. (2013) demonstraram, a partir de uma
pesquisa local realizada em Campina do Monte
Alegre, no Municpio de So Paulo, que os preos
oferecidos pelo PAA eram 45,9 por cento superiores
aos preos mdios oferecidos por intermedirios.9
Eles demonstraram que o preo de referncia tambm
teve o efeito de incentivar os produtores a fazerem
a transio em direo produo de maior valor de
hortalias e outras culturas alimentares o que tambm
resulta no aumento da renda (Ibid., p. 18).
Lucena e Luiz (2009) avaliaram a importncia do
PAA para o aumento dos preos ao produtor em um
assentamento de reforma localizado no Estado do Rio
Grande do Norte, onde o PAA teve o efeito de dobrar
os preos praticados pelos agricultores com um nico
intermedirio. Com base em uma amostra de sete
participantes do PAA, Lucena e Luiz demonstram um
aumento mdio de renda de 43 por cento com um
intervalo de 3,9 por cento at 184,5 por cento (Ibid.,
p. 15). Este preo de referncia fundamental para os
pequenos agricultores negociarem outros preos no
mercado privado ou junto aos intermedirios. Rocha
et al. (2007) realizaram entrevistas em trs municpios do
Estado da Bahia e concluram que todos os participantes
do PAA ficavam completamente merc de um nico
intermedirio, at que determinado participante
passasse a vender por meio do PAA.
Outros estudos tambm evidenciam um aumento da
produo total da agricultura familiar, especificamente
para venda por meio do PAA, em razo de seu pagamento
direto e garantido (MOMBERG DE CAMARGO et al,
2013; AGAPTO et al, 2013; DORETTO; MICHELLON,
2007; CORDEIRO, 2007; MLLER et al, 2007).
Tambm se constatou que o PAA incentiva a organizao
dos agricultores e sua integrao com as autoridades
e consumidores locais. Graas dependncia do PAA
da compra de organizaes de agricultores ou da
organizao de agricultores para que vendam mediante
alguma de suas modalidades, o programa fortalece a

capacidade das organizaes j existentes de atenderem
demanda estrutural do PAA ou sua capacidade de
organizao para venderem por meio do programa
(VOGT; SOUZA, 2009).
Finalmente, uma pesquisa recente das anlises e
avaliaes do PAA, relatado em Sambuichi et al. (2013),
mostrou que, entre 29 estudos, o programa teve 35
efeitos positivos, identificados por meio da coleta de
dados quantitativos, utilizando amostras pequenas, tais
como as antes discutidas, ou por meio de entrevistas
qualitativas com os beneficirios, no beneficirios e
formuladores de polticas. O impacto mais comum foi
a diversificao da produo, relatada em 72 por cento
dos estudos e seguida por melhorias na qualidade dos
produtos, no fortalecimento das organizaes coletivas
e no aumento de renda. Esses trs impactos foram
relatados em 52 por cento dos estudos. Estas dimenses
so muito importantes para a sustentabilidade de longo
prazo dos efeitos do programa, pois no s oferecem
ganhos de bem-estar aos agricultores familiares no
curto prazo, mediante renda mais elevada, mas tambm
estimulam os agricultores familiares a melhorar a
qualidade de seus produtos e ampliar o cooperativismo
19
dois fatores fundamentais para expandir-se o acesso

ao mercado pelos agricultores para alm da demanda
estruturada/ institucional.
No houve grandes avaliaes nacionais do PAA,
mas h planos de se implementar um sistema de
monitoramento de algumas de suas modalidades
nacionais por meio da Conab.10 Os dados de todas
as modalidades do programa podem ser acessados
no site do MDS.11 At a data, as avaliaes tm usado,
principalmente, estudos de caso e pesquisas de pequeno
porte de um a cinco municpios. Enquanto a maioria
das avaliaes mostra um impacto transformador
sobre a forma como os sistemas alimentares locais so
articulados e gerenciados com a interveno PAA,
difcil analisar as implicaes em mbito nacional.
Alm disso, as melhorias de produtividade,
renda e nvel organizacional dos pequenos agricultores
so, todas, impactos comuns demonstrados por quase
todos os estudos; isto comprova a efetividade da
poltica do PAA em termos de demanda. Uma avaliao
de impacto em mbito nacional poderia entender,
de forma mais sistemtica, os efeitos regionais,
instrumentais e de escala do PAA sobre os agricultores
familiares e suas comunidades.
3 Pnae: Programa Nacional

de Alimentao Escolar
3.1 INTRODUO
O PNAE, o programa de alimentao escolar brasileiro,
a outra grande fonte de demanda estruturada para a
agricultura familiar no Brasil. As merendas escolares nas
escolas pblicas brasileiras alimentam cerca de 45 milhes
de alunos todos os dias letivos e, dessa forma, tm o
potencial de oferecer um mercado institucional expressivo
para os produtores de alimentos. Com um oramento
anual de cerca de BRL3,5 bilhes (USD1,75 bilho), o PNAE
tem recursos suficientes para aumentar expressivamente
os rendimentos dos agricultores familiares e expandir as
oportunidades de mercado (FNDE, 2013). Considerando-se
o oramento atual, s o cumprimento do mnimo legal de
30 por cento dos recursos do PNAE usados para a compra a
partir de agricultores familiares j seria suficiente, em termos
prticos, para atingir o oramento de PAA alocado para 2013
de BRL1,3 bilho (USD650 milhes) , duplicando, assim,
os recursos disponveis para os mercados institucionais
custeados pelo governo federal. Nesse contexto, a demanda
estruturada para os agricultores familiares e financiada pelos
dois maiores programas do governo federal somam mais de
BRL2 bilhes (USD1 bilho) por ano.
O PNAE mudou, por meio de seu mandato de
aprovisionamento local, os objetivos de aquisio e no
mais depende exclusivamente do preo dos alimentos.

Agora preocupa-se mais com a qualidade dos alimentos,
sua aceitabilidade cultural, sua disponibilidade e a
sazonalidade de sua produo em nvel local. Como ser
discutido mais adiante, o papel do nutricionista escolar
fundamental para garantir que o cardpio escolar seja
adequado, dos pontos de vista cultural e nutricional.
O cardpio preparado por este profissional informa a
lista de alimentos a serem adquiridos de agricultores
familiares por meio de editais pblicos.12 Este processo
reconhece a diversidade de hbitos culturais e
alimentares do Brasil, ao invs de impor o mesmo
padro para todas as regies do pas. Ao mesmo tempo,
a compra obrigatria de agricultores familiares tambm
visa promover o desenvolvimento local e complementa
a renda dos agricultores familiares (OTSUKI, 2010).
No entanto, as coisas nem sempre foram assim.
Os programas de alimentao escolar no Brasil tm
uma histria longa, remontando dcada de 1940.
Desde ento, foram implementadas diversas reformas
polticas de grande porte at o Programa Nacional de
Alimentao Escolar (PNAE) atingir seu nvel atual de
cobertura das escolas pblicas desde a educao
infantil (de seis meses a cinco anos de idade) at o
20
ensino secundrio (17-18 anos idade), bem como

alunos jovens e adultos que frequentam aulas especiais
(Educao de Jovens e Adultos EJA), abarcando os
componentes da educao bsica.
De modo semelhante ao PAA, a regra de 30 por cento
do PNAE une o objetivo de melhorar a segurana
alimentar e nutricional dos consumidores Neste caso,
os alunos das escolas pblicas ao objetivo de oferecer
uma demanda estruturada aos agricultores familiares.
Este ltimo caracterizado por sua previsibilidade e seus
padres de qualidade, que tm o potencial de reduzir
as incertezas e os riscos especialmente a volatilidade
dos preos permitindo que os agricultores familiares
planejem melhor seus investimentos, diversifiquem suas
culturas alimentares e melhorem a qualidade de seus
produtos para atender s normas de higiene e sade
impostas pelo PNAE.
Quanto ao aspecto de demanda do PNAE: alm de
abordar a segurana alimentar e nutricional dos alunos
de escolas pblicas, o programa de alimentao escolar
tambm funciona como uma interveno abrangente de
proteo social, estimulando as matrculas e a frequncia
escolar e melhorando o estado de sade das crianas.
O PNAE estabelece para si os seguintes objetivos oficiais:
atender s necessidades nutricionais das

crianas, por meio de uma refeio diria;
estimular hbitos alimentares saudveis e

prover educao nutricional;
melhorar a capacidade de aprendizagem; e
prevenir a repetncia e o abandono escolar.
E, de fato, poucos programas de proteo social existentes

tm o potencial de oferecer tantos benefcios multissetoriais.
3.2 PNAE: UM BREVE

PANORAMA DE SUA EVOLUO,
DE 1945 AT O PRESENTE
Os primeiros programas do governo relacionados
alimentao escolar no Brasil datam de 1945. A fome
e a desnutrio foram reconhecidas como problemas
crticos de sade pblica no pas. A Comisso Nacional
de Alimentao (CNA) foi criada nesse ano e, quase
10 anos depois, foi criada a Companhia Nacional de
Alimentao Escolar (CNAE), com doaes de alimentos
da comunidade internacional (PEIXINHO, 2013).
Entre 1955 e 1970, observou-se o surgimento de
um programa nacional de alimentao escolar, de
responsabilidade do governo federal e com abrangncia
nacional. No entanto, durante este perodo, as
intervenes de alimentao escolar implementadas no
Brasil ocorreram mediante parcerias com organizaes
internacionais cujas principais preocupaes eram os
alimentos e a nutrio principalmente no que dizia
respeito sade das crianas. Podem ser discernidas
duas fases principais. A primeira foi na dcada de 1950,
com a predominncia dos recursos do Fundo

das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF).
Na segunda fase, durante a dcada de 1960, quase
todos os alimentos consumidos nas escolas brasileiras
que participavam de projetos de alimentao escolar
eram, na realidade, fornecidos pela Food for Peace
(Alimentos para a Paz), um programa da Agncia dos
Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
(USAID). Como parte da Food for Peace, a USAID
financiava a compra de alimentos produzidos nos
EUA ou pelo Programa Mundial de Alimentos
(PEIXINHO et al, 2010; VASCONCELOS, 2005).
Alm disso, a cobertura, supostamente nacional,
na realidade no era muito eficaz. A frequncia de
fornecimento de alimentos para as escolas era muito
irregular. Da mesma forma, no foi dada ateno
necessidade de levar-se em conta a adequao cultural
dos alimentos fornecidos ou mesmo se eles eram,
ou no, aceitos pelas pessoas (PEIXINHO, 2013).
A dcada de 1970 trouxe uma mudana: empresas
nacionais passaram a fornecer os alimentos adquiridos
pelo programa de alimentao escolar, substituindo os
alimentos importados e doados. Alimentos processados,
produzidos por grandes empresas alimentcias,
comearam a chegar s mesas das escolas brasileiras
(PEIXINHO, 2013).
Em 1976, a CNAE foi integrada ao Segundo Programa
Nacional de Alimentao e Nutrio (PRONAN II).
O objetivo da companhia era suplementar os alimentos
servidos s crianas matriculadas nas escolas pblicas
exceto os alunos do ensino secundrio , bem
como crianas de idade pr-escolar e em estado de
necessidade. O intuito dessa suplementao era suprir
15 por cento da dieta diria recomendada para crianas
durante o ano letivo. Em 1979, o programa passou a
se chamar Programa Nacional de Alimentao Escolar
(PNAE). Entre 1976 e 1984, o PNAE foi uma das principais
intervenes do PRONAN II, sob a gesto do Instituto
Nacional de Alimentao e Nutrio do Brasil, no mbito
do Ministrio da Sade (MS).
O PRONAN II continha um conjunto mais amplo de
intervenes, incluindo a suplementao alimentar
no s para as crianas em idade escolar, mas
tambm para os trabalhadores, mes e crianas
pequenas especialmente aqueles que vivem nas
reas mais pobres do pas. Alm disso, o programa
introduziu uma srie de inovaes polticas, como
coordenao interministerial; incentivos produo
de bens alimentares de base; regulao da cadeia de
abastecimento alimentar; compras de alimentos de
agricultores locais e mecanismos para garantir preos
mais competitivos (baixos) (MS/INAN, 1976). Algumas
avaliaes do PRONAN II sugerem que a falta de apoio
poltico e oramento, seu uso clientelista e os atrasos
frequentes na implementao dessas intervenes foram
algumas das principais deficincias do programa em
21
Figura 7
Fluxo dos Recursos do FNDE

Execuo
Transferncia de Recursos
do governo federal
Escolas Federais
Municpios
Estados
Escolas
Fonte: FNDE.
determinadas reas especialmente em sua inteno de

apoiar os produtores locais (SCHMITZ et al., 1997).
uma srie de problemas incluindo dificuldades

logsticas de armazenamento e transporte dos
alimentos dentro do Brasil que atrasavam o processo
Parte do fracasso na consecuo desses objetivos mais

amplos deve-se ao processo de aquisio centralizada.
O governo federal costumava definir o mesmo cardpio
para todas as regies do pas, sem considerar os hbitos
culturais, prticas alimentares e preferncias das
diferentes regies. Este processo centralizado acarretou
de entrega e acabavam ocasionando a perda de parte

dos alimentos adquiridos (BAVARESCO; MAURO, 2013).
Alm disso, o processo de aquisio centralizada
beneficiava as grandes empresas especializadas em
alimentos processados13 e mais fceis de armazenar,
Figura 8
Alguns dos Recursos Federais para a Alimentao Escolar so Usados em

Compras de Produtores Locais?
59
Total
36
46
Centro-Oeste
46
51
Sul
8
43
77
Sudeste
21
57
Nordeste
37
34
Norte
59
20
Sim
Fonte: ASBRAN (2007).
36
52
44
40
No
60
2
6
62
Municpios
Estados
5
4
80
No respondeu
100
22
em vez dos produtores locais que poderiam fornecer

alimentos frescos, embora em menor escala.
A promulgao da Constituio Federal de 1988
representou um marco na alimentao escolar no Brasil.
No art. 208, a Constituio consagra o direito universal
alimentao escolar para os alunos que frequentam o
ensino bsico em escolas pblicas (estaduais). O mesmo
artigo tambm imputa ao Estado a responsabilidade de
garantir o cumprimento desse direito. Assim, o Estado
entendido como os nveis federal, estadual e municipal
deve garantir que todos os alunos da educao bsica
no Brasil tenham acesso merenda escolar (BRASIL,
1988). A Constituio foi caracterizada por um grau
elevado de descentralizao na prestao de servios
sociais, de modo geral, e da educao em particular.
No entanto, as grandes reformas que possibilitariam a
descentralizao do processo de aquisies do PNAE s
seriam implementadas a partir de meados dos anos 1990.
Em julho de 1994, a Lei No. 8.913 determinou a
descentralizao dos recursos financeiros dedicados
alimentao escolar. As secretarias de educao dos
municpios, estados e do Distrito Federal passaram
a ser responsveis por gastar os recursos pblicos
federais destinados merenda escolar ou seja, eram
as agncias de execuo do PNAE. Em 1998, o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE)
passou a ser o rgo do governo federal responsvel
pela gesto do programa (Medida Provisria No. 1.784,
de 14 de dezembro de 1998). Algumas de suas funes
so regular, controlar e fiscalizar o gasto dos recursos do
PNAE por parte das agncias de execuo (municpios
e estados). Estas agncias precisam apresentar seus
relatrios de despesas ao FNDE anualmente. Outra
mudana importante poltica, introduzida pela Medida
Provisria, foi a reduo do nmero de alimentos
processados e/ou fceis de preparar/cozinhar na lista
de produtos passveis de compra com recursos federais
para o programa (FNDE, 2009).
Em 28 de junho de 2001, outra Medida Provisria
determinou que 70 por cento dos recursos do FNDE
para alimentao escolar deveriam ser usados na
compra de itens bsicos de alimentao, levando em
considerao os hbitos alimentares regionais/ locais
e a disponibilidade de culturas locais para promover o
desenvolvimento local e reforando a necessidade de
comprar produtos alimentares locais para as refeies
escolares. Alm disso, a Resoluo No. 15 do FNDE
(de 16 de junho de 2003) estabeleceu os critrios e as
modalidades de transferncia de recursos do FNDE
para as agncias de implementao as secretarias
de educao dos municpios e estados (ver a Figura 7).
Conforme mencionado na introduo deste relatrio,
em 2003 o primeiro ano do primeiro mandato do
presidente Lula , o Fome Zero foi adotado com o
objetivo de combater a fome e a pobreza, lanando
mo de vrias estratgias fundamentadas em quatro
eixos. poca, foram dados passos importantes para

o fortalecimento do PNAE. O Sistema de Segurana
Alimentar e Nutrio do governo introduziu os conceitos
de cultura alimentar e solues locais para responder
questo da insegurana alimentar suscitando o PNAE
a reforar, posteriormente, a necessidade de que os
produtos sejam adquiridos de produtores locais.
A prestao de contas e a participao social por meio
dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAE) em mbito
municipal (incumbidos de supervisionar e monitorar
as compras de alimentos) e o trabalho do nutricionista
como pessoa responsvel pelo cardpio escolar
(que tem a misso de levar em considerao os produtos
e hbitos alimentares locais) foram passos decisivos para
o fortalecimento da demanda por produtos locais.
Em 2007, o FNDE encomendou uma pesquisa para
avaliar a implementao do PNAE. Entre vrios outros
indicadores, a pesquisa averiguou se as agncias de
execuo (as secretarias de educao dos municpios
e estados) estavam, de fato, adquirindo produtos
locais de pequenos produtores. A Figura 8 mostra
que, aproximadamente, 59 por cento das agncias de
implementao compravam de pequenos produtores
locais. A regio Sudeste teve o melhor desempenho em
termos de compras locais 77 por cento das agncias de
execuo compravam de pequenos produtores locais.
Ela foi seguida pela regio Nordeste, com 57 por cento, e,
em seguida, pela regio Sul, com 51 por cento. As regies
Centro-Oeste e Norte exibiram as menores propores
de compras de pequenos produtores locais: 46 e 34 por
cento, respectivamente.
Este resultado indicou que as agncias de implementao
estavam, realmente, comprando de produtores locais,
atendendo a um dos principais objetivos das reformas
iniciadas em 1994. No entanto, compras locais no se
traduzem, necessariamente, em compras de pequenos
agricultores, de acordo com o conceito utilizado na
concepo e implementao do PAA. A distribuio
regional da incidncia de compras locais contrastou
um pouco com os dados aferidos de outras fontes, que
sugeriam que a maioria dos pequenos agricultores
encontravam-se, na realidade, nas regies Nordeste e Sul.
Ao mesmo tempo, ocorria uma discusso no governo
federal (com participao expressiva de organizaes
da sociedade civil, canalizada por meio do CONSEA)
para ampliar o arcabouo jurdico desenvolvido pelo
PAA para a aquisio a partir de pequenos agricultores,
de modo a fortalecer a demanda estruturada por seus
produtos. O MDS e MDA foram os principais atores deste
processo, uma vez que ambos tinham experincia com
a implementao do PAA. Isto serviu como prova de que
era vivel adquirir produtos alimentares de pequenos
agricultores, desde que fossem revistas as leis de
aquisio. A experincia do PAA tambm demonstrou que
a demanda estruturada ajudou a incentivar a organizao
coletiva dos agricultores familiares (em cooperativas e
associaes), aumentando sua capacidade de fornecer
alimentos de alta qualidade com regularidade e cumprir

os padres de qualidade do PNAE.
Aps este longo processo de descentralizao em que
os fornecedores locais receberam prioridade em junho
de 2009, uma nova legislao do PNAE a Lei No. 11.947
introduziu a exigncia legal de que pelo menos
30 por cento dos produtos adquiridos para a merenda
escolar fossem comprados de pequenos agricultores
e/ou suas organizaes.
A legislao vigente tambm determinou que se
priorizassem os agricultores familiares dos assentamentos
da reforma agrria e de comunidades tradicionais,
como os povos quilombolas (descendentes de escravos)
e indgenas. Os cardpios escolares tambm deviam
priorizar os alimentos orgnicos e os produzidos por
meio de prticas agroecolgicas, de acordo com critrios
semelhantes de prioridade desenvolvidos pelo PAA.
Com o seu novo quadro jurdico, uma vez que abrange
tanto a Lei No. 11.947 e as resolues 38/2009 e 26/2013
do FNDE, o PNAE se tornou uma ferramenta importante
para fortalecer a demanda estruturada pelos alimentos
produzidos por pequenos agricultores locais.
3.3 REGRAS E PROCEDIMENTOS

DO PNAE PARA COMPRAS DE
PEQUENOS AGRICULTORES
A maior inovao desta nova legislao, assim como no
caso do PAA, foi a abolio do processo licitatrio que
considerava apenas os preos. O processo tradicional de
23
aquisies praticamente impossibilitava a concorrncia

de pequenos agricultores contra as grandes empresas nos
processos de licitao. Quando a lei foi promulgada, foi
estabelecido o volume mximo que poderia ser adquirido
dos agricultores individuais, de modo semelhante ao
PAA. Inicialmente, foi fixado o limite mximo de BRL9.000
(USD4.500) por ano (por DAP). A partir de julho de 2012, o
limite aumentou para BRL20.000 (USD10.000). Este limite
ajuda a evitar a concentrao das compras nas mos
de poucos produtores. Ao invs disso, as compras so
realizadas de modo distribudo, abarcando um nmero
maior de agricultores familiares (que, inclusive, podem
fazer parte de cooperativas ou associaes). interessante
observar que o teto estabelecido pelo PNAE mais do que
o dobro dos tetos das diversas modalidades do PAA. Isso
reflete o trade-off entre a diversificao de fornecedores
por um lado, e, por outro, a necessidade de ter-se uma
escala mnima para atender demanda alimentar das
escolas de modo regular, principalmente nas cidades
de grande e mdio portes.
Ao contrrio do PAA, cujos preos so uma mdia
dos preos de trs municpios, no PNAE os preos so
semelhantes queles observados no mercado local
(em mbito municipal). Isto ocorre at mesmo quando
se considera o custo de transporte dos produtos
at as escolas (como forma de aumentar o interesse
dos agricultores familiares em participar) (SARAIVA
et al., 2013). O Quadro 2, adaptado de Saraiva et al.
(2013), descreve todas as etapas que as agncias de
implementao devem seguir para usar, de modo
eficaz, o processo de aquisio do PNAE voltado
para a agricultura familiar.
4 Compras do PNAE/FNDE
A Tabela 2 mostra a evoluo dos recursos financeiros
gastos pelo PNAE (em valores atuais e reais, expressos
em BRL e em USD usando-se o conversor PPP do Banco
Mundial) e do nmero de alunos beneficiados pelo
programa entre 1995 e 2010. Em 1995, o programa gastou
cerca de USD973,2 milhes dlares (PPP) e beneficiou 33,2
milhes de alunos. Em 2010, o total de recursos j havia
chegado at quase USD2 bilhes (PPP), cobrindo 45,6
milhes de alunos (ALBANEIDE, 2013). A maior parte deste
aumento ocorreu aps 2008, especialmente em 2010 e
deveu-se a duas alteraes: (a) a ampliao da cobertura
do PNAE para alunos do ensino mdio e alunos em
classes especiais, como jovens e adultos, em 2009; e (b) o
aumento do valor per capita (por aluno) da transferncia
de BRL0,22 para BRL0,30 para alunos desde a fase
pr-escolar at o ensino mdio e para BRL0,60 no
caso das crianas de colo, de BRL0,44 para BRL0,60 para
os alunos indgenas e quilombolas e de BRL0,66 para
BRL0,90 para os alunos das escolas que participam
do Programa Mais Educao.14
Conforme descrito na seo anterior, a partir de 2010,

pelo menos 30 por cento desses recursos deveriam
ter sido usados para compras da agricultura familiar,
resultando em um oramento de quase USD500
milhes (PPP) quantia superior ao oramento total
do PAA em 2010. Para avaliar a rapidez com que as
agncias de execuo vm cumprindo a legislao,
foram incorporadas duas bases de dados para mostrar
a evoluo das compras de pequenos agricultores com
recursos do PNAE/FNDE. Os indicadores referentes a
2010 primeiro ano de implementao efetiva da Lei
No. 11.947, de 2009 fundamentam-se em informaes
do Demonstrativo Sinttico Anual (DSA) que as agncias
enviaram para o FNDE. Neste relatrio, h um campo no
qual as agncias (secretarias municipais e estaduais de
educao) devem indicar quantos dos recursos federais
designados para a alimentao escolar foram gastos
em compras de pequenos agricultores. Este conjunto
de dados foi elaborado pelo CECANE/UnB e analisado
por Saraiva el al. (2013).
24
QUADRO 2. PROCESSO DE AQUISIES DO PNAE PARA

A AGRICULTURA FAMILIAR
Passo 1: Oramento
Identificar o montante transferido pelo governo federal com base no censo escolar do
ano anterior.
Estimar a parcela de compras da agricultura familiar a ser implementada naquele ano.
Passo 2: Menu
O nutricionista responsvel pelo cardpio escolar deve: a) mapear os produtos

produzidos pelos pequenos agricultores; b) preparar um cardpio com tais produtos,
levando em conta as necessidades nutricionais; e c) informar ao municpio a
quantidade a ser adquirida de cada produto.
Passo 3: Listagem de Preo
O municpio deve pesquisar os preos dos diversos produtos no mercado local,

incluindo os custos de transporte at as escolas.
Passo 4: Lanamento Pblico do Edital
O edital detalha os produtos, quantidades e preos necessrios para que a agncia de

implementao d prosseguimento compra.
Passo 5: Proposta de Venda
Os agricultores respondem ao edital por meio de uma proposta de venda, na qual declaram
quanto so capazes de fornecer, de acordo com os requisitos especificados no edital,
respeitando-se o limite de BRL20.000 por ano e por DAP.
Passo 6: Recebimento de propostas
Os documentos necessrios e especificados na resoluo 23/2012 do FNDE devem ser

anexados proposta para que ela seja considerada vlida:
yy
yy
Grupos informais: DAP individual, CPF de cada agricultor familiares e

proposta de venda.
Grupos formais: DAP Jurdica, CNPJ, todos os documentos fiscais e trabalhistas
que comprovem: a) que a cooperativa est operando legalmente; e
b) a proposta de venda.
Passo 7: Amostras para Controle de Qualidade
Os alimentos devem cumprir as normas e regulamentos dos seguintes rgos:

yy
yy
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa/Ministrio da Sade).

Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria
(Suasa/Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento).
Passo 8: Seleo e Avaliao do Projeto
O municpio escolher os projetos de acordo com as seguintes prioridades: projetos

de agricultores familiares do: i) municpio; ii) da regio; iii) da rea rural; iv) do estado;
e v) do pas.15 Dentro desses grupos, os assentados da reforma agrria, comunidades
indgenas e quilombolas tambm devem ser priorizados, de acordo com as diferentes
categorias de DAP, conforme discutidas na seo sobre o PAA.
Passo 9: Assinatura do Contrato/Projeto
O municpio e os pequenos agricultores ou cooperativa assinaro a proposta

de venda, que tambm dever detalhar o cronograma de entregas s escolas
e as datas de pagamento.
Passo 10: Entrega do Produto
O agricultor familiar ou a cooperativa entregar os produtos de acordo com o

cronograma previsto na proposta de venda.
25
Tabela 2
Distribuio de Recursos Financeiros e Cobertura dos Alunos

(PNAE, 19952010)
Recursos Financeiros (em milhes)
Ano
Cobertura dos Alunos
Nominal (BRL)
Real (BRL)
PPP (USD)
(em milhes)
1995
590,1
1810
973,2
33,2
1996
454,1
1203
695,6
30,5
1997
672,8
1667
963,9
35,1
1998
785,3
1886
1090
35,3
1999
871,7
1997
1154
36,9
2000
901,7
1929
1115
37,1
2001
920,2
1843
1065
37,1
2002
848,6
1567
905,8
36,9
2003
954,2
1536
887,9
37,3
2004
1025
1548
894,7
37,8
2005
1266
1789
1034
36,4
2006
1500
2034
1176
36,3
2007
1520
1989
1150
35,7
2008
1490
1845
1067
34,6
2009
2013
2377
1374
47,0
2010
3034
3410
1971
45,6
Nota: Valores em reais calculados com a mdia anual do IPCA, ano-base: 2012, e conversor da taxa de
cmbio: 2012 USD PPP.
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados do FNDE.
Da mesma forma, para gerar indicadores comparveis

para os anos seguintes, 2011 e 2012, foi gerado um
banco de dados com informaes do novo sistema online
desenvolvido pelo FNDE, por meio do qual as agncias
de implementao enviam seus relatrios de despesas
anuais, para efeitos de monitoramento e avaliao. Ele
tambm inclui informaes sobre quanto foi gasto em
compras da agricultura familiar, para evidenciar se as
agncias de implementao esto cumprindo ou no a
obrigao legal de dedicar 30 por cento do oramento
s compras de pequenos agricultores. O indicador deste
banco de dados a proporo de despesas agregadas das
DAP em relao aos recursos do FNDE transferidos para as
agncias de implementao (municpios e estados).
Nenhum dos bancos de dados existentes contm
informaes referentes a todos os 5.565 municpios
brasileiros, 26 estados e o Distrito Federal. O banco de
dados de 2010 contm informaes sobre 5.255 agncias
implementadoras (estados e municpios), enquanto que
o banco de dados de 2011 e 2012 tm informaes sobre
5.157 e 5.081, respectivamente. importante ter em
mente que o banco de dados de 2011 e 2012 ainda no foi
finalizado, visto que, na data desta publicao, as agncias
de implementao ainda podiam informar seus gastos.

A previso de que a base de dados consolidada esteja
concluda at novembro de 2013.
A Figura 9 com dados de 2010, 2011 e 2012 referentes a
todo o Brasil e tambm por regio mostra que a maioria
das agncias de implementao que apresentaram seus
relatrios de despesas adquire uma parcela de seus
alimentos de pequenos agricultores, usando recursos do
PNAE. Em 2012, aproximadamente, 67 por cento deles
adquiriam produtos da agricultura familiar para alimentar
os alunos de suas respectivas jurisdies. Este valor
representa um aumento de quase 20 pontos percentuais
em relao ao indicador de 2010 (48 por cento). Isto revela
um aumento expressivo do nmero de agncias que
compram de pequenos agricultores.
Quanto ao panorama regional, a Figura 9 mostra que, na
regio do Sul onde os pequenos produtores tm nveis
mais elevados de capital fsico e social, incluindo nveis
mais altos de adeso cooperativa do que outras regies ,
as agncias de implementao tiveram um desempenho
excelente j desde o primeiro ano de vigncia da nova
legislao. Cerca de 72 por cento das agncias de
implementao compravam de pequenos agricultores em
26
2010. Em 2012, este nmero havia aumentado para

87 por cento. A parcela das agncias de implementao
que compram da agricultura familiar aumentou em todas
as regies entre 2010 e 2012, mas o nvel de cumprimento
no Sul to alto que todas as outras regies acabam bem
abaixo da mdia nacional (67 por cento).
Vale ressaltar que a regio Norte apresentou a menor
taxa de crescimento entre 2010 e 2012, passando de
51 para 60 por cento.
A Figura 10 mostra a mdia percentual do total de
recursos transferidos pelo FNDE e usados, efetivamente,
em compras junto a pequenos agricultores por parte das
agncias de execuo. O valor referente ao pas inteiro
aumentou de 22 por cento (em 2010) para 29 por cento
(em 2012), quase atingindo, em mdia, o mnimo de
30 por cento fixado pela legislao do PNAE.
Mais uma vez, a regio Sul destaca-se como o melhor
desempenho. Na realidade, essa a nica regio onde
as agncias de implementao gastam muito mais,
em mdia, do que o requisito mnimo de 30 por cento
especificamente, 37 por cento em 2012. Nas regies
Norte e Nordeste, as agncias de implementao esto
lutando para aumentar esse percentual, visto que os
nmeros vm permanecendo relativamente constantes
nos trs anos analisados. O Centro-Oeste tambm no
progrediu muito, com um aumento sutil de 21 a 24
por cento. Basicamente, as regies Sudeste e Sul foram
responsveis por empurrar a mdia geral do Brasil para
cima, com aumentos de 10 pontos percentuais em cada
uma das duas regies entre 2010 e 2012. O desempenho
da regio Sudeste foi impressionante, pois apresentava a
menor parcela de compras de agricultores familiares em
2010 (18 por cento), mas este nmero aumentou para

28 por cento em apenas dois anos.
A Figura 11 mostra a proporo de agncias de execuo
que cumprem com a exigncia de gastar, no mnimo,
30 por cento dos recursos recebidos do FNDE / PNAE com
compras de pequenos agricultores. Isso demonstra que
a proporo de municpios que alcanam o nvel mnimo
aumentou, de 30 por cento em 2010 para 45 por cento em
2011/2012. Como pode ser visto nos dados das Figuras 9 e
10, a regio Sul apresentou o maior nvel de cumprimento.
Em 2012, aproximadamente, 69 por cento das agncias
de implementao da regio do Sul que compraram de
pequenos agricultores cumpriram, de fato, a regra dos 30
por cento. Apesar de j ter a maior proporo de agncias
de implementao cumprindo a exigncia j em 2010
(44 por cento), o Sul s ficou em segundo lugar para o
Sudeste em termos do progresso no cumprimento da
exigncia no perodo entre 2010 e 2012.
Observa-se que o Sudeste teve o melhor desempenho
em termos do progresso realizado entre 2010 e 2012.
Isto explicado, em grande parte, pelo baixo nvel de
cumprimento inicial, em 2010 (apenas 19 por cento);
ou seja, havia muito espao para a regio melhorar.
E, de fato, a regio chegou a 45 por cento em 2012.
A regio Centro-Oeste apresentou um progresso
modesto, de cerca de 7 pontos percentuais um
desempenho bem inferior ao das regies Sul e Sudeste.
Uma nota de cautela: a maior parte do progresso nessas
trs regies foi observada entre 2010 e 2011; houve
muito pouco progresso entre 2011 e 2012.
Em contraste ao progresso observado nas outras regies,
os nmeros das regies Norte e Nordeste sugerem que
Figura 9
Porcentagem de Agncias de Implementao que Compram de

Pequenos Produtores pelo PNAE por Regio, 2010 2012
Total
59%
48%
Centro-Oeste
58%
48%
36%
67%
Sul
72%
Sudeste
58%
43%
Nordeste
40%
Norte
52%
53%
51%
2012
2011
58%
60%
2010
66%
79%
87%
Figura 10
Mdia Percentual dos Recursos do PNAE / FNDE Gastos em Compras de

Agricultores Familiares pelas Agncias de Implementao, 2010 2012
Total
29%
27%
22%
24%
22%
21%
Centro-Oeste
Sul
27%
Sudeste
25%
18%
37%
36%
28%
23%
23%
21%
Nordeste
22%
21%
21%
Norte
2011
2012
2010
as agncias de implementao dessas duas regies esto

tendo dificuldades em progredir at a regra mnima de 30
por cento de compras de agricultores familiares, apesar do
aumento no nmero de agncias que passaram a comprar
de agricultores familiares entre 2010 e 2012.
30 por cento em 2010. surpreendente que, nas

regies Norte e Nordeste, a razo mais citada (em um
quarto das respostas, bem acima de outras regies) foi
a impossibilidade de garantir um fornecimento regular
de produtos de pequenos agricultores para atender
s necessidades das escolas. Segundo os autores,
para superar a dificuldade de garantir o fornecimento
regular de produtos, os lados da demanda (agncias
de implementao) e da oferta (pequenos agricultores)
Saraiva et al. (2013) analisam as justificativas apresentadas

pelo Conselho de Alimentao Escolar (CAE) para a
impossibilidade de atingir-se a exigncia mnima de
Figura 11
Porcentagem das Agncias de Implementao que Cumprem o Mnimo de

30 por cento de Compras de Pequenos Agricultores, 2010 2012
Total
30%
Centro-Oeste
27%
33%
32%
Sul
Sudeste
45%
45%
44%
45%
42%
19%
26%
Nordeste
26%
31%
27%
28%
29%
Norte
2012
2011
2010
69%
69%
27
28
precisam travar um dilogo e identificar os gargalos que

impedem o progresso. Especificamente, as escolas devem
planejar seus cardpios de acordo com as variedades de
alimentos produzidos em suas regies, levando em conta
a sazonalidade e os possveis eventos climticos que
possam atrasar determinadas culturas. Da mesma forma,

os pequenos agricultores devem planejar melhor suas
lavouras e investimentos com base nos requisitos
da demanda institucional.
5 Sinergias Entre o PNAE e o PAA

Embora as compras locais que visam promover o
desenvolvimento local no priorizem, necessariamente,
os agricultores familiares (conforme discutido na seo
anterior), importante reconhecer que, mesmo antes da
introduo da exigncia legal de gastar-se um mnimo
de 30 por cento do oramento do PNAE em compras
da agricultura familiar, alguns municpios j usavam o
PAA como fonte contributiva para seus programas de
alimentao escolar, complementando as aquisies
feitas com recursos do PNAE. O reconhecimento desse
processo levou publicao do Decreto No. 6.447, de 7
de maio de 2008, que detalha a Lei No. 10.696, que criou
o PAA em 2003, permitindo que as modalidades do PAA
de Compra Direta com Doao Simultnea (PAA/CDS)
e Formao de Estoques inclussem as escolas como
beneficirias dos alimentos adquiridos por meio do PAA.
Esse Decreto foi substitudo pelo Decreto No. 7.775, de 4
de julho de 2012, que continua permitindo o uso do PAA
para no fornecimento de alimentos para as escolas, mas
enfatizando o seu carter complementar.
Na verdade, h algumas evidncias de que esse processo
possa ter comeado em 2005 e que, em alguns casos,
eram usados recursos prprios, no apenas os recursos do
PAA. Turpin (2009) analisa o conjunto de dados do Prmio
Gestor Eficiente da Merenda Escolar de 2006, organizado
pela ONG Ao Fome Zero, e conclui que alguns municpios
j compravam de pequenos produtores locais para suas
merendas escolares antes do Decreto do PAA de 2008,
mencionado anteriormente, e da Lei do PNAE de 2009.
O autor analisa o ano de 2005 apenas um ano e meio
aps o incio das operaes do PAA e demonstra
que, aproximadamente, 35 dos 346 municpios com
experincias inovadoras para melhorar os meios de
subsistncia dos pequenos produtores locais por meio de
compras para a alimentao escolar j usavam recursos
do PAA em seus programas de alimentao escolar.
Alm disso, aproximadamente, 209 dos 346 municpios
compravam diretamente de pequenos produtores e/
ou cooperativas/associaes locais16 com os prprios
recursos. claro que h certo vis nesta amostra, uma
vez que esses municpios estavam participando de um
concurso nacional de inovao gerencial na luta contra a
fome. De qualquer forma, isto sinaliza que, pelo menos em
alguns municpios, existia a conscincia da importncia
de incorporar os agricultores familiares cadeia de
abastecimento da merenda escolar, com o objetivo duplo
de melhorar a qualidade dos alimentos servidos aos
alunos locais e, ao mesmo tempo, ajudar os agricultores
familiares com uma fonte mais previsvel da demanda.
O autor relata que, na realidade, alguns municpios

usavam o PAA para comprar e, depois, doar alimentos
para suas escolas, ao mesmo tempo em que obedeciam s
instrues de oferecer um cardpio que reflita os hbitos
e a cultura local. O autor tambm ressalta que as compras
possibilitaram s escolas receber frutas e legumes mais
frescos que as alternativas compradas de fora este
processo tambm ajudou a aumentar (e estabilizar) o
fluxo de renda para os pequenos agricultores.
No mesmo documento, Turpin tambm destaca as
barreiras para o aumento da participao dos pequenos
agricultores no fornecimento de alimentos para a
merenda escolar ou seja, cumprimento do volume
a ser comprado, conforme acordado, inicialmente,
entre a escola e o pequeno agricultor, e cumprimento
dos requisitos de sade e saneamento, bem como as
aprovaes e certificados oficiais necessrios para a
produo. Esses obstculos foram enfrentados por
municpios que buscaram chegar ao mnimo de 30
por cento das compras realizadas junto a agricultores
familiares no primeiro ano de sua implantao (2010),
conforme relatado por Saraiva et al. (2013). Contudo,
Turpin observa que esses requisitos tambm tm
incentivado os agricultores familiares a se organizarem
melhor, criando ou aderindo a associaes e/ou
cooperativas para se valerem de economias de escala e
superarem, pelo menos em parte, alguns dos obstculos
mencionados anteriormente.
Com o objetivo de proporcionar uma viso mais ampla
do uso prevalente do PAA para fornecer alimentos a
programas de alimentao escolar, a Tabela 3 apresenta
uma srie de municpios onde os recursos do PAA j
foram usados para custear a merenda escolar. A tabela
fundamenta-se em dados da Conab de 2009 a 2012 que
listam as escolas e creches que receberam doaes por
meio da modalidade PAA/CDS, por municpio. Em 2009,
597 dos 5.565 municpios brasileiros tinham ao menos
uma escola recipiente de alguma doao de alimentos
por meio do PAA/CDS. Este nmero aumentou para 973
em 2010, o primeiro ano da aplicao da regra mnima
de 30 por cento do PNAE, e manteve-se relativamente
estvel em 2011 (961 municpios). No entanto, em 2012,
o nmero caiu para 815 municpios. No possvel saber
a importncia dessas doaes para escolas, em termos
de quantidade, frequncia e alinhamento aos cardpios
planejados, mas a queda observada entre 2010 e 2012
sinaliza, muito provavelmente, a natureza complementar
deste tipo de doao a partir de agora.
29
Tabela 3
Nmero de Municpios onde as Escolas Receberam Alimentos do PAA / CDS

Ano
Nmero
2009
597
2010
973
2011
961
2012
815
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados da CONAB.
Nesta seo, ser investigada a hiptese de que as

experincias prvias com a implementao do PAA em
nvel local diretamente pelo municpio ou pela Conab
podem ter facilitado para os municpios comearem a
comprar de agricultores familiares imediatamente aps
a introduo da lei do PNAE que estipulava o mnimo de
30 por cento dedicado a tais compras. Esse efeito pode
ser desencadeado por um canal direto e/ou indireto.
O canal direto seria a experincia do municpio em
comprar diretamente de agricultores familiares ou de
suas cooperativas e associaes, utilizando os recursos
e ferramentas do PAA. O know-how de implementao
do PAA pode ter facilitado a rpida execuo, em nvel
municipal, das compras de produtos da agricultura
familiar pelo PNAE. O efeito indireto, possivelmente
pegando carona na implementao do programa pela
Conab, seria observado por meio do efeito do PAA de
incentivar os agricultores familiares a criar ou aderir a
organizaes coletivas (cooperativas e associaes), para
que possam aumentar sua escala e ter melhor acesso
a informaes sobre os mercados institucionais. Alm
disso, os agricultores familiares ou de cooperativas que
j haviam vendido produtos por intermdio do PAA
estariam mais preparados para acomodar os requisitos
de frequncia e qualidade tpicos do processo de
aquisio de produtos para a alimentao escolar.
Desta forma, a maior escala e melhor qualidade de
seus produtos teriam sido fatores-chave para acelerar a
implementao das compras do PNAE de produtos da
agricultura familiar em mbito municipal. Ambos podem

ser associados experincia anterior com o PAA.
Utilizando os dados da Matriz de Informaes Sociais do
MDS em mbito municipal, pode-se avaliar se os 1.407
municpios onde o PAA foi implementado em 2009
tinham maior probabilidade de comprar de pequenos
agricultores utilizando recursos do PNAE em 2010 o
primeiro ano aps a introduo do mnimo de 30 por
cento destinados a compras de pequenos agricultores.
A Tabela 4 indica que os municpios onde o PAA foi
implementado em 2009 tinham uma probabilidade
12 pontos percentuais mais alta de terem usado recursos
do PNAE para comprar de pequenos agricultores em
2010. Por volta de 54,5 por cento dos municpios que
tinham o PAA em 2009 puderam comprar de pequenos
agricultores; para os que no tinham o PAA em 2009,
o nmero cai para 42 por cento. Um teste de quiquadrado da associao entre as duas distribuies
rejeita a hiptese nula de que no existe associao.
Assim, o fato de um municpio ter sido beneficiado
pelo PAA em 2009 est associado capacidade de o
municpio comprar alimentos de pequenos agricultores
pelo PNAE em 2010 (qui-quadrado (1) = 67,35, valor-p =
0,0000). Este exerccio foi repetido utilizando os dados
do PNAE referentes a 2011 e 2012 e, tambm nesse
caso, encontrou-se uma associao positiva embora a
diferena diminua, de quase 13 pontos percentuais
para 10 pontos percentuais.
Tabela 4
Distribuio de Municpios de Acordo com o PAA em 2009 e Compras do

PNAE de Agricultores Familiares em 2010
Compras do PAA em 2009?
Recursos do PNAE usados para
comprar de Peq. Agr. Em 2010?
No
Sim
Total
No
58,08
45,4917
54,9
Sim
41,92
54,51
45,1
Total
100
100
100
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados do FNDE e da MIS/SAGI/MDS.
30
6 O Que Dizem os Dados Agregados Nacionais
Sobre os Pequenos Agricultores e seu acesso

Demanda Estruturada ?
6.1 INTRODUO
O objetivo desta seo usar os dados das edies
de 2001 a 2011 da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (Pnad) para descrever as principais
caractersticas dos agricultores familiares do Brasil, bem
como a recente evoluo das fontes de demanda desses
agricultores. Para os dois objetivos, ser necessrio o
uso de proxies (indicadores indiretos) para agricultores
familiares e para a demanda estruturada.
A Pnad uma pesquisa socioeconmica que no foca os
aspectos produtivos das empresas. Tambm no foca,
especificamente, a agricultura familiar. Assim, ela no
capaz de capturar intervenes de demanda estruturada
como aquelas associadas aos dois programas PAA e
PNAE analisados neste relatrio. Para tal, seria necessrio
incluir na pesquisa perguntas especificamente concebidas
para determinar se os pequenos agricultores j haviam
fornecido produtos alimentares para estes programas,
independentemente das quantidades vendidas.
Contudo, a PNAD a fonte mais importante de
informaes disponveis para estimar a renda das
famlias brasileiras, inclusive as localizadas nas reas
rurais do pas (DEL GROSSI; GRAZIANO DA SILVA, 2002).
A categoria ocupacional de atividade autnoma
agrcola, extrativista ou pecuarista (doravante referida
apenas como trabalhador agrcola autnomo) foi
usada pela Pnad como um proxy para os pequenos
agricultores, precisamente em razo do uso majoritrio
de trabalhadores familiares (no remunerados) e
no de trabalhadores assalariados em uma atividade
econmica que constitui um dos componentes
fundamentais da definio oficial de agricultor familiar
no Brasil. Infelizmente, uma vez que os municpios no
so identificveis dentro dos conjuntos de dados da
Pnad, impossvel refinar ainda mais a amostra para
avaliar apenas os trabalhadores agrcolas autnomos
que cultivam (ou exploram economicamente) um lote
de terra com tamanho de at quatro mdulos fiscais.
Isto ocorre porque, na realidade, os mdulos fiscais
variam de tamanho (medido em hectares) de um
municpio para outro. Assim, conhecer o municpio
uma informao crucial para determinar se um
trabalhador agrcola autnomo pode ser enquadrado
como agricultor familiar. Alm disso, nessa amostra,
pode-se, inevitavelmente, deixar de lado os agricultores
familiares capazes de contratar trabalhadores temporrios
e que, como tal, se autoidentificam como patres e
no trabalhadores autnomos na pesquisa. Da mesma
forma e em razo erros de classificao, pode-se tambm
deixar de considerar alguns agricultores familiares

classificados como trabalhadores nas prprias fazendas
de subsistncia somente porque os agricultores em
questo no geraram excedente de renda/produo,
especialmente no ms de referncia da Pnad.
A data de incio deste estudo, 2001, anterior
implementao do PAA e da lei do PNAE de 2009, que
estabeleceu o mnimo de 30 por cento de compras de
pequenos agricultores, fazendo dela um ponto de partida
razovel para documentar as mudanas longitudinais
nas caractersticas sociodemogrficas dos agricultores
familiares, bem como as mudanas nos compradores da
produo dos agricultores.
A Pnad fornece informaes sobre duas variveis que
podem permitir a investigao, por meio de proxies,
a evoluo recente da demanda estruturada no Brasil
e seu efeito sobre o modo de vida dos agricultores
familiares. Essas variveis so: 1) a renda mensal do
indivduo que advinda do trabalho; e 2) a identidade do
principal comprador de produtos do agricultor familiar
(se o comprador adquirir toda ou a maioria da produo
do agricultor). A PNAD procura determinar a renda bruta
da principal atividade econmica de cada pessoa que
preenche participa da pesquisa. Assim, na categoria
de agricultores autnomos, a renda associada a uma
determinada pessoa pode ser pecuniria ou moeda
de troca de produtividade agrcola.
O comprador principal, tal como mencionado
anteriormente, a fonte da demanda que resulta na
aquisio da maioria ou de toda a produo agrcola de
determinado agricultor familiar. A varivel de comprador
principal possui sete categorias: 1) empresa (privada);
2) cooperativa; 3) governo; 4) proprietrio de terras (meao);
5) intermedirio; 6) consumidor direto; e 7) a outros.
Para analisar a demanda estruturada, necessrio
averiguar os agricultores familiares (agricultores
autnomos) cujo principal comprador era uma
cooperativa ou o governo (na maioria dos casos,
o municpio mais prximo do agricultor). A razo por
trs da incluso das cooperativas na anlise, alm
de seu fornecimento direto para o governo, que as
cooperativas, claro, aumentam, o acesso de muitos
pequenos agricultores ao mercado. Eles so organizados
com o objetivo explcito de apoiar a produo familiar,
capturando economias de escala e escopo e aumentando
o poder de barganha de seus organizados. Algumas
cooperativas brasileiras tambm usam mecanismos de
hedge e contratos de longo prazo para ajudar a reduzir a
Famlia para definir as linhas de pobreza extrema

(BRL70/USD35) e pobreza (BRL140/USD70).
incerteza, proporcionando, assim, uma fonte estvel de

demanda. Alm disso, existem muitas cooperativas que
possuem a chamada DAP corporativa quando, pelo
menos, 60 por cento dos membros da cooperativa tm
um DAP e so elegveis para os processos de contratao
especial do PAA e PNAE. Assim, a demanda do governo
tambm pode ser refletida na demanda das cooperativas
pela a produo do agricultor familiar.
surpreendente que tanto a pobreza quanto a pobreza

extrema tenham sido reduzidas to drasticamente durante
este perodo. No entanto, os agricultores autnomos ainda
so, majoritariamente, representados como pobres ou
extremamente pobres. O ndice de extrema pobreza em
toda a populao era de 6,5 por cento em 2011. Porm,
no caso dos agricultores autnomos, o nmero chegava
a 8,4 por cento. De maneira similar, o ndice de pobreza
em toda a populao era de 13,2 por cento. Entretanto, no
caso dos agricultores autnomos, o nmero chegava a 21,8
por cento. Assim, polticas incidentes sobre os agricultores
autnomos tm o potencial de favorecer os pobres, desde
que consigam atingir o quintil mais baixo deste conjunto
especfico da populao brasileira.
6.2 PRINCIPAIS CARACTERSTICAS

DOS AGRICULTORES FAMILIARES
NO BRASIL
Na introduo a este relatrio, discutiu-se a segurana
alimentar e nutricional. A demanda estruturada no
Brasil vista como forma construtiva de contribuir
para a estratgia de segurana de reduo da pobreza
e segurana alimentar do pas. Isso ocorre no s
pelo aumento do acesso alimentao (assistncia
alimentar) pelas populaes vulnerveis, mas tambm
pela garantia de uma fonte regular de renda para
agricultores pobres e de pequeno porte (assim como
os agricultores vulnerveis pobreza) e de condies
que permitem que os agricultores tenham melhor
acesso aos mercados para exemplo, reduzindo sua
dependncia de intermedirios e a preos mais justos.
A Tabela 5 mostra a evoluo da proporo de famlias
pobres e extremamente pobres entre os trabalhadores
autnomos da agricultura, em comparao populao
do pas. Foram usadas as linhas de elegibilidade do Bolsa
A Tabela 5 tambm mostra que, enquanto as

diminuies na taxa de pobreza foram, efetivamente,
as mesmas em termos proporcionais tanto para a
populao geral quanto para os agricultores autnomos
(ou seja, cerca de 48-49 por cento) a queda na
pobreza extrema foi muito mais acentuada entre os
trabalhadores autnomos mais especificamente,
de 60 por cento para os trabalhadores autnomos
e 39 por cento para a populao em geral. Portanto,
parece que as pessoas extremamente pobres entre os
trabalhadores autnomos na agricultura puderam, de
fato, tirar partido das polticas pblicas (e da melhoria
Tabela 5
Extrema Pobreza e a Incidncia da Pobreza, 2001 2011

Populao Total
Agricultores Autnomos
Renda Domiciliar per Capita abaixo de:

70 BRL (%)
31
140 BRL (%)
70 BRL (%)
140 BRL (%)
2001
10,6
25,4
21,0
42,6
2002
8,6
23,9
18,5
40,4
2003
9,7
25,4
18,4
40,1
2004
8,4
23,0
16,5
37,3
2005
7,5
21,4
16,0
36,5
2006
6,4
17,6
13,9
31,1
2007
6,5
16,8
11,5
28,7
2008
5,5
14,7
9,4
24,8
2009
5,6
14,2
9,8
23,5
2011
6,5
13,2
8,4
21,8
Notas: (1) Foram usados valores reais de setembro de 2011 para inflar as informaes de renda dos
outros anos; (2) No h dados referentes a 2010, porque a Pnad no vai a campo quando
ocorre o Censo Populacional.
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados da Pnad.
32
Figura 12
Proporo da Renda Mdia Total em Relao Renda dos

Agricultores Autnomos, 2011 2011
5,0
4,6
4,6
4,4
4,5
4,0
3,8
3,7
3,5
3,0
2,5
2,0
2001-2002
2003-2004
2005-2006
2007-2008
2009-2011
geral da economia como um todo) para aumentar sua

renda familiar e fugir da pobreza extrema. provvel
que a interao entre as polticas de assistncia social,
como o Bolsa Famlia, e a demanda estruturada para os
agricultores familiares tenha desempenhado um papel
fundamental aqui, visto que as pessoas neste segmento
da populao tm baixa probabilidade de se beneficiar
diretamente da poltica de salrio-mnimo (pois no so
assalariadas), embora seu efeito indireto por meio do
rendimento de outros membros da famlia, incluindo
beneficirios de penses sociais tambm

possa ter contribudo para o aumento da renda.
Em linha com a queda da extrema pobreza dos
agricultores autnomos, tambm foi observada uma
reduo na relao entre a renda mdia de todas as
populaes economicamente ativas e a renda mdia
dos agricultores autnomos. A Figura 12 mostra que
esta relao era de 4,6 em 2001/2002 e de apenas 3,7
em 2009/2011, o que revela que a renda mdia dos
Tabela 6
Caractersticas Pessoais dos Agricultores Autnomos, 2001 2011

Ano
Idade
Masculino
Chefe da
Famlia
Anos de
Estudo
2001
47,3
89,9
86,6
2,4
2002
47,4
90,2
86,6
2,5
2003
47,3
90,5
86,2
2,6
2004
47,2
90,0
86,4
2,8
2005
47,4
90,0
86,2
2,8
2006
47,4
89,9
85,2
3,1
2007
48,1
89,1
84,4
3,2
2008
48,3
88,7
83,4
3,4
2009
48,6
88,3
83,5
3,5
2011
48,8
85,5
78,2
3,7
notvel. Isso pode ser atribudo, ao menos parcialmente,

s polticas sensveis ao gnero ligadas ao PAA e a outras
polticas, como a titulao no discriminatria da terra dos
assentamentos da reforma agrria. Segundo a Conab,18
apesar de haver apenas um pequeno nmero de mulheres
entre o nmero total de fornecedores do PAA, o nmero
de agricultoras familiares identificadas por suas DAPs
aumentou de 11.500, em 2009, para 39.300, em 2010.
Alm disso, foi posta em prtica uma srie de aes com o
objetivo de garantir que a participao das mulheres nas
diferentes modalidades do PAA continue aumentando.
agricultores autnomos tem crescido mais rapidamente

que a renda de toda a populao com idade para
trabalhar, embora a renda mdia total ainda seja 3,7 maior
do que a renda mdia dessa categoria de trabalhadores.
Considerando-se a queda acelerada da extrema
pobreza entre os agricultores autnomos, seria
interessante investigar se houve grandes mudanas nas
caractersticas demogrficas deste grupo (uma mudana
de composio). Um fator-chave a se ter em mente
que, embora a categoria de agricultor autnomo tenha
aumentado ligeiramente em nmeros absolutos a partir
do perodo de 2001/2002 a 2009/2011, sua proporo em
relao ao total da populao trabalhadora do Brasil caiu
de 4,6 por cento para 3,7 por cento, no mesmo perodo.
Deve ser feita uma observao em relao aos nveis

muito baixos de escolaridade desses trabalhadores
agrcolas. Seu baixo nvel de educao formal pode
ser um grande obstculo sua tentativa de acessar
intervenes de demanda estruturada como o PAA
e PNAE. Isto vale principalmente para o PNAE, cujos
requisitos incluem a redao de um projeto a ser
apresentado como uma resposta s chamadas pblicas
dos rgos de implementao.
A Tabela 6 documenta a evoluo, de 2001 a 2011, de

quatro caractersticas demogrficas dos agricultores
autnomos. Esta categoria envelheceu um pouco
(48,8 anos) ao longo do tempo e seus anos mdios de
escolaridade aumentaram em 1,3 ano. Entretanto, parece
que os adultos maduros e as pessoas com nveis muito
baixos de escolaridade ainda tm alta representatividade
neste grupo. Da mesma forma, a agricultura de pequena
escala , aparentemente, uma ocupao masculina na
maioria das vezes, o que tambm se traduz em uma
maior proporo de chefes de famlia. Porm, essas
duas ltimas caractersticas tm mudado e de uma
maneira inesperada. A proporo de mulheres que
relatam ser agricultoras autnomas vem aumentando
desde 2005/2006, de 10 por cento para 14 por cento.
Em paralelo, a proporo de chefes de famlia entre os
trabalhadores autnomos caiu 3 pontos percentuais no
mesmo perodo. O aumento do nmero de mulheres
que se identificam como agricultoras autnomas
6.3 DEMANDA PELOS

PRODUTOS DOS AGRICULTORES
AUTNOMOS
Com relao demanda pela produo dos agricultores
autnomos, a Pnad que est, pergunta apenas sobre
o principal comprador dos produtos da fazenda.
De qualquer forma, a demanda estruturada via PAA e
PNAE provavelmente no se tornar a principal fonte
para a maioria dos pequenos agricultores, especialmente
porque ambos os programas possuem limites relativos
ao montante que pode ser comprado e no tm uma
Figura 13
Distribuio de Compradores da Maior Parte da Produo dos

Autnomos (Percentual), 2001 2011
1,5
26,6
2009-2011
10,4
1,3
2007-2008
22,0
1,5
20,8
1,4
Outros
46,2
23,4
19,8
8,0
1,2
2001-2002
45,2
22,4
8,1
2003-2004
49,5
21,3
19,8
8,5
Consumidores
Finais
39,6
21,9
9,2
2005-2006
33
50,7
19,8
Intermedirios
Cooperava ou
Governo
Empresa Privada
34
cobertura muito ampla, conforme discutido

em sees anteriores deste relatrio.
No entanto, os dados da Pnad mostram um aumento da
participao do governo e de cooperativas como fontes
principais de demanda disponveis para esses produtores
entre 2001 e 2011. O governo representa uma proporo
muito pequena dos principais compradores da produo
desses agricultores. Como a amostra muito pequena
e o coeficiente de variao muito grande, melhor
no relatar o indicador apenas para esta categoria.
Assim, na Figura 13 ele apresentado apenas como um
indicador agregado, referente a cooperativa cooperativa
ou governo. Alm disso, para evitar a volatilidade do
indicador em razo da baixa frequncia em algumas
categorias, ele ser apresentado aqui em grupos bianuais.
Isso facilita a visualizao de todas as tendncias possveis.
Os grupos de cooperativas ou governo representam cerca
de 8 por cento da base de consumidores dos agricultores
autnomos no perodo entre 2001 e 2006. No entanto, a
partir de 2005/2006, tal proporo aumentou para cada
binio, chegando a 10,4 por cento em 2009/2011. Assim,
parece que h uma tendncia positiva na participao das
cooperativas ou do governo (nossa proxy para a demanda
estruturada) como principais compradores de produtos
de agricultores autnomos.
Os intermedirios ainda so a resposta mais comum
pergunta quem compra a maior parte da sua produo?.
No entanto, o status desse grupo como principal
comprador caiu de 51 para 40 por cento de 2001/2002 a

2009/2011. Esta queda foi ligeiramente compensada pelo
aumento no grupo cooperativa ou governo, pelo aumento
das empresas privadas e, em maior medida, pelo aumento
do segmento consumidores finais, que aumentou de cerca
de 20 por cento para quase 27 por cento.
Considerando-se a renda mdia dos agricultores annimos
agrupados de acordo com os principais compradores
de seus produtos, a Tabela 7 mostra que os agricultores
familiares, cujos principais compradores so as cooperativas
e o governo tm, a maior renda mdia. Esse fato significa
que tais pessoas no so, necessariamente, os agricultores
familiares que tipicamente vendem para o PAA e o
PNAE. Tambm sugere que o objetivo de organizar os
agricultores familiares em cooperativas e oferecer-lhes uma
demanda mais estruturada , provavelmente, uma forma
de gerar uma renda maior para os agricultores autnomos.
Observa-se que os que tm as rendas mdias mais baixas
so os agricultores cujos principais compradores so
consumidores diretos ou intermedirios.
Os produtores agrcolas autnomos que vendem
diretamente para empresas privadas tambm tm uma
renda mdia muito mais alta que os que vendem para
outros mercados, sugerindo que as empresas privadas
tambm podem fornecer uma demanda estruturada.
Em contraste, os intermedirios e os consumidores finais
sugerem um mercado mais precrio, que possibilita uma
renda mdia inferior ao salrio-mnimo.
Tabela 7
Renda Mdia dos Agricultores Autnomos, por Principal Comprador

de seus Produtos, 2001 2011
Principal Comprador
20012002
Empresa Privada
782
Cooperava ou Governo
20032004
20052006
20072008
20092011
946
924
1073
1312
1080
1038
1012
1146
1361
Intermedirios
415
388
394
493
493
Consumidores Finais
336
355
338
429
444
Outros
406
574
487
707
619
Fonte: Pnad.
Consideraes Finais
Este relatrio examinou os dois tipos mais importantes de

demanda estruturada de base governamental existentes
no Brasil o PAA e o PNAE. Eles so parte integrante da
estratgia de segurana alimentar e nutricional do Brasil,
que se fundamenta no direito humano alimentao
adequada. Esses programas tambm se cruzam com
outras polticas sociais, como as de educao e sade,
bem como os objetivos mais amplos da reduo da

pobreza e da desigualdade. A demanda estruturada
incorpora a demanda por alimentos de grupos
populacionais em situao de insegurana alimentar
(PAA). Por meio do PNAE, essa demanda estruturada
tambm funciona como um instrumento para tratar
a educao nutricional, melhorar a frequncia escolar
e apoiar indiretamente o desempenho acadmico

dos alunos. A demanda estruturada proporciona,
simultaneamente, uma opo alternativa de mercado
para os produtos de pequenos agricultores. A demanda
estruturada desses programas tambm pode favorecer
a organizao coletiva dos agricultores familiares em
associaes e cooperativas, mediante incentivos e
uma srie de atividades complementares para apoiar e
incentivar os produtores a melhorar a qualidade de seus
produtos, para que possam cumprir com os requisitos
de sade e de produo necessrios para acessar os
mercados mais estruturados do setor privado.
Os progressos realizados nos ltimos trs anos, em
cumprimento do requisito legal de compra de, pelo
menos, 30 por cento dos produtos adquiridos para a
merenda escolar de pequenos agricultores e/ou de suas
organizaes comprovaram a viabilidade deste processo.
Tambm ficou claro que devem ser abordadas as diferenas
regionais para que o sucesso se espalhe por todo o pas. Em
pouco mais de trs anos desde a aprovao da lei, mais de
dois teros das agncias de implementao na regio Sul j
cumpriam o requisito mnimo. Em contrapartida, menos da
metade das agncias de implementao de outras regies
cumpriam a meta. Existem algumas pistas da razo por trs
desta situao. Mudanas recentes apresentadas pelo FNDE
vm tentando resolver algumas dessas dificuldades por
exemplo, por meio do aumento do limite anual de compras
a partir de agricultores familiares individuais. importante
que esses obstculos sejam superados, para garantir que
o oramento potencialmente disponvel para compras da
agricultura familiar seja usado em sua totalidade.
Neste contexto, a reviso da literatura deixa claro que
faltam avaliaes de impacto do PAA e PNAE embasadas
em metodologias quantitativas e robustas. Esta lacuna
deve ser preenchida para melhor informar aos gestores
do programa, aos atores nacionais e comunidade
internacional o grau de sucesso multissetorial e as
contribuies para uma infinidade de resultados positivos
destacados por inmeros estudos de casos e avaliaes
qualitativas desses programas. Dos dois, o PAA tem sido
estudado muito mais extensivamente principalmente
o seu impacto sobre os meios de subsistncia dos
agricultores familiares. Isto tambm ocorre porque
a mudana de poltica mais notvel para apoiar os
agricultores familiares no processo de compras pelo
PNAE muito mais recente, tendo sido implementada
progressivamente apenas a partir de 2010.
Mais evidncias conclusivas poderiam ajudar a aumentar
os recursos oramentrios disponveis para esses
programas e oferecer algumas concluses a respeito de
questes fundamentais como, por exemplo, a melhor
da forma de distribuir os recursos disponveis para esses
programas, tais como: Os programas devem estabelecer
limites anuais mais elevados, por DAP, para compras de
agricultores familiares individuais, arriscando limitar
sua cobertura? Ou deveriam aumentar a cobertura
primeiro, em detrimento da quantidade vendida pelos
35
agricultores familiares por meio deste processo especial

de aquisio? Deve ser configurado um sistema de dois
nveis, no qual o PAA especialmente o PAA/CDS focaria
os agricultores familiares mais pobres, enquanto o PNAE,
os que j tm uma condio melhor de subsistncia e,
provavelmente, j participam de cooperativas? Ser que
os agricultores familiares que fornecem para o PAA/NAE
por longos perodos conseguem, eventualmente, acessar
outros mercados com sucesso? Eles esto se tornando
mais organizados? A qualidade de seus produtos
vem melhorando? Quais so os canais por onde esses
processos funcionam? Essas so as questes importantes
exploradas, em parte, pelas avaliaes disponveis sobre
os dois programas e analisadas at aqui neste relatrio.
Tambm importante reconhecer a melhoria constante
de ambos os programas em grande parte, determinadas
pela demanda e com base nas contribuies das
organizaes da sociedade civil, por meio do CONSEA.
A capacidade de responder de forma relativamente
rpida aos desafios observados no campo uma
caracterstica dos dois programas que no costuma
ser vista em outras polticas pblicas.
Os dados da PNAD analisados neste relatrio mostram
que os agricultores familiares tm alta probabilidade
de passarem a ser um dos grupos mais vulnerveis
pobreza na sociedade brasileira. Trata-se de um
grupo que no diretamente afetado por polticas
salariais, apenas pela demanda que pode ser gerada em
mbito local e, portanto, o grupo deve receber apoio
para melhorar a capacidade produtiva e o acesso aos
mercados. Tambm foi demonstrado que os baixos nveis
de escolarizao formal podem apresentar um obstculo
ao acesso s polticas destinadas a apoiar tal grupo.
Isto sugere que sejam necessrios nveis mais elevados
de organizao coletiva para reduzir o custo da
participao no processo de aquisio.
surpreendente que o Nordeste, regio com a menor
renda mdia auferida pelos agricultores autnomos,
tambm seja a regio com a menor proporo de
cooperativas de governo como principais compradores da
produo dos agricultores familiares. Esses fatos sugerem
que os recursos do PAA que priorizam o Nordeste esto
sendo bem distribudos regionalmente, do ponto de
vista de seus objetivos de reduo da pobreza. Alm
disso, aproximadamente, 43 por cento dos fornecedores
do PAA/CDS, que a modalidade predominante do PAA
com quase 85 por cento dos recursos, esto inscritos no
Cadastro nico (Cadnico) e a maioria dos inscritos so
beneficirios do Bolsa Famlia. No surpreendentemente,
o PAA se tornou o componente mais importante do pilar
de incluso produtiva rural do plano Brasil Sem Misria,
o atual carro-chefe das intervenes realizadas pelo
governo brasileiro, sob a administrao de Dilma Rousseff.
A recente evoluo institucional e oramentria dos dois
programas PAA e PNAE demonstram, claramente, o
compromisso dos atores envolvidos em sua concepo e
implementao de garantir que os programas se adeque
36
s necessidades dos agricultores familiares (lado da oferta)

e dos consumidores finais de sua produo (lado da
demanda). Os recursos financeiros foram ampliados para
permitir a expanso do programa, tanto em termos do
nmero de agricultores familiares quanto do montante
que cada um pode aceder. Enquanto o PAA permite que
os pequenos agricultores vendem seus excedentes de
produo principalmente em mbito local quanto se
trata de pequenas quantidades e abastecimento irregular,
o PNAE pode aumentar os obtidos com o PAA, uma vez que

oferece uma demanda maior e mais constante contudo,
com mais desafios para os produtores. necessrio que
os pequenos agricultores melhorem sua capacidade de
cumprir as normas de fornecimento da merenda escolar.
A combinao de ambos um caminho promissor
para melhorar no s as condies de subsistncia dos
pequenos agricultores, mas tambm para sustentar a
segurana alimentar e nutricional em todo o pas.
Notas
1. O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF) um sistema de crdito criado em meados dos anos
1990 e disponvel exclusivamente para os agricultores familiares.
O PRONAF oferece vrias linhas de crdito com taxas de juros de
acordo com o grupo DAP. Por exemplo: o grupo A tem uma taxa
de juros mais baixa que o grupo E. H tambm linhas de crdito
criadas especificamente para investimentos diversos, como em
jovens ou mulheres chefes de famlia. Alm disso, as organizaes
de agricultores podem tomar emprstimos coletivamente
pelo PRONAF. Uma dessas linhas de crdito, o PRONAF Mais
Alimentos, possibilita s organizaes tomarem emprstimos de
at BRL500,000 - 750,000 (USD250,000 - 375,000) para a compra
de implementos agrcolas. Desde 2003, j houve mais de
10 milhes de contratos do PRONAF, oferecendo cerca
de BRL52 bilhes (USD26 bilhes) para os agricultores
familiares (DEL GROSSI, 2011, p. 310).
2. O mdulo fiscal determinado por cada municpio e varia
muito de uma regio para outra.
3. Para fins de ilustrao, os valores foram convertidos para
dlares dos Estados Unidos, usando-se a taxa de cmbio de maio
de 2013 (USD1,00 = BRL2,00).
4. Para ver uma lista completa dos grupos do PRONAF, visite:
<http://www.bcb.gov.br/?PRONAFFAQ>.
5. Para ver um exemplo de como funciona uma das modalidades,
consulte Nehring e McKay (2013).
6. Mais detalhes sobre as diferentes modalidades do PAA sero
fornecidos na subseo seguinte.
7. Para as compras feitas a partir de organizaes (por meio de
cooperativas ou associaes), o limite individual elevado para R$
8.000 (USD4000) quando ao menos 50 por cento dos agricultores
familiares na organizao estiverem registrados no Cadastro nico
do Governo Federal para Programas Sociais (Cadnico) ou quando
o produto for orgnico ou de produo agroecolgica.
O limite tambm foi elevado para BRL6500 em todas as outras
aquisies (Decreto No. 8.026, de 6 de junho de 2013).
8. No inclui a modalidade Compras institucionais,
visto que os dados desta modalidade no estaro
disponveis at depois de 2013.
9. A pesquisa incluiu seis culturas diferentes e o nico preo inferior
oferecido por meio do PAA foi o dos tomates-cereja - 5,2 por cento
inferior ao preo de mercado (AGAPTO et al, 2012, p. 18).
10. Ver: <http://www.conab.gov.br/imprensa-noticia.

php?id=29464>.
11. Ver dados do PAA: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/paa/
visi_paa_geral/pg_principal.php?url=abertura> ou a Matriz de
Informaes Sociais <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007/
tabelas/mi_social.php>.
12. Veja mais detalhes sobre esse processo no Quadro 2.
13. Fialho (2009) afirma que, em 1993, apenas duas
empresas eram responsveis por 48 por cento dos alimentos
fornecidos ao PNAE.
14. Este um programa que aloca recursos adicionais para as
escolas, possibilitando que os alunos estudem em tempo integral,
no apenas meio perodo. A maioria das escolas brasileiras
trabalha em dois ou trs turnos (manh, tarde e, s vezes, noite).
A maioria das escolas beneficiria do programa de transferncia
condicionada de renda Bolsa Famlia e tem prioridade na adeso
ao programa, cuja cobertura no universal.
15. Portanto, dada prioridade ao municpio, seguido de suas
reas vizinhas, antes do alimento poder ser comprado fora desta
rea de influncia. Grandes reas metropolitanas provavelmente
tero de comprar de outras regies do estado ou do pas, devido
demanda maior e escassez relativa de produtos agrcolas.
16. importante notar a diferena entre as compras de pequenos
produtores locais e de agricultores familiares, embora seja
possvel alguma sobreposio entre as duas categorias.
Os agricultores familiares tm uma definio precisa (e legal)
no contexto das polticas de segurana alimentar e nutricional
no Brasil. Em 2005, o programa de alimentao escolar ainda
no havia incorporado essa definio s suas normas e
procedimentos, em que o conceito de compras locais em
prol do desenvolvimento local era muito mais prevalente.
17. Observe que a proporo de municpios que compravam de
pequenos agricultores em 2010 com recursos do PNAE, exibidos
na Tabela 5 (45 por cento), ligeiramente menor do que o
nmero relatado na Tabela 2 (48 por cento). Esse fato deve-se
a diferenas de denominador. Na Tabela 5, o denominador o
nmero de municpios que haviam apresentado seus relatrios
de despesas; na Tabela 3, o denominador o nmero total de
municpios no pas (5.565).
18. Ver: <http://www.conab.gov.br/imprensa-noticia.
php?id=29303>.
37
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E-mail : ipc@ipc-undp.org
URL: www.ipc-undp.org

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Demanda Estruturada e Pequenos

Demanda Estruturada e Pequenos

o Caso do PAA e PNAE

Braslia, Brasil Outubro 2013

Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG)

O Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo uma parceria

familiares. Seu oramento inaugural de BRL143 milhes em 2003 cresceu mais de

O Argumento em Prol da Demanda Estruturada

intervenes passadas do Estado, com vistas a

a produo agrcola nacional, a partir de aquisies de

pode fomentar o desenvolvimento da comunidade,

Demanda Estruturada e Pequenos Agricultores no Brasil: o Caso do PAA e PNAE

2 O PAA: Fundamentao e Evoluo

um estabelecimento ou rea de atividade

O DAP contm vrios grupos ordenados que ajudam a

crdito e quais agricultores familiares devem ser priorizados

A Estratgia Fome Zero

Transferncia Condicionada de Renda (Bolsa Famlia)

Redes Locais e Regionais de Segurana Alimentar e Nutricional:

Restaurantes populares, Cozinhas Comunitrias,

Crdito Subsidiado para Agricultores Familiares: PRONAF

Microcrdito para a Economia Solidria e

Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e

Fonte: Aranha (2013).

2.2 A EVOLUO DO PAA

incentivar a produo da agricultura familiar,

A dispensa de licitao uma caracterstica fundamental

pblicos. Embora os valores pagos pelo PAA no sejam

Demanda Estruturada e Pequenos Agricultores no Brasil: o Caso do PAA e PNAE

Sistemas Descentralizados de Segurana Alimentar e Nutricional

Fonte: Nehring e McKay (2013).

que o nvel de execues diretamente pelos municpios

organizao das compras, distribuio de alimentos pelas

Muitas modalidades do PAA foram adaptadas a partir

Nvel de Participao de cada Agncia de Implementao no Gastos do PAA,

garantir preos mnimos aos produtores principalmente

2.2.3 A EXPANSO DO PAA

mais pobres. Este um dos objetivos principais do eixo

Demanda Estruturada e Pequenos Agricultores no Brasil: o Caso do PAA e PNAE

Nmero de Agricultores Familiares que Participam do PAA, 2003 2012

Nmero de agricultores (em milhares)

adicionais do oramento federal do PAA, mas autoriza a

prises e bases militares podem usar seus oramentos

Distribuio dos Recursos Financeiros do PAA, 2003 2012

Porcentagem de Recursos do PAA por Regio, 2010 2012

Fonte: Sambuichi et al. (2013).

2.2.4 AS MODALIDADES DO PAA:

Para mostrar como essas modalidades podem ser

Assistncia Alimentar: refere-se s

A parcela relativa assistncia alimentar tem

2.2.5 OS DESAFIOS DO PAA

Demanda Estruturada e Pequenos Agricultores no Brasil: o Caso do PAA e PNAE

Porcentagem de Recursos do PAA por Categorias de Destino dos Produtos,

A implementao do PAA uma experincia poltica

2.2.6 REVISO DA LITERATURA

familiares muitas vezes tm baixa renda (ver Seo 6)

mais estreita e empurra os pequenos produtores

questionrios, em seis estados da regio Nordeste do

Demanda Estruturada e Pequenos Agricultores no Brasil: o Caso do PAA e PNAE

alguma de suas modalidades, o programa fortalece a

dois fatores fundamentais para expandir-se o acesso

3 Pnae: Programa Nacional

mais depende exclusivamente do preo dos alimentos.